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Pós-Grad. Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e Legais Instrumentos de Gestão Ambiental Pública

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro CETESB

Instrumentos de Comando e Controle

Prof. Flávio de Miranda Ribeiro

2017

Pós-Graduação em Conformidade Ambiental com Requisitos Técnicos e LegaisDisciplina: Instrumentos de Gestão Ambiental Pública



Introdução

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Introdução



Introdução

• Base da regulação direta é criação de requisitos e seu cumprimento

(compliance)

• Mas o cumprimento não ocorre automaticamente ao publicar os requisitos!

“Mudanças de comportamento sempre são difíceis de atingir, tanto ao nível pessoalcomo social. Não há formula mágica para obter a conformidade (…) Não obstante, umarcabouço confiável para projeto de programas de enforcement tem surgido a partir daexperiência acumulada” (USEPA, 1992, p.1-2)

Necessidade do enforcement !

• geralmente inclui:

• detalhamento das regras gerais (regulamento ou na licença),

• monitoramento,

• inspeções e

• sanções;

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Instrumentos de Regulação Direta




• Base da operação da maioria dos órgãos ambientais do mundo;

• Objetivo: assegurar o atendimento à legislação, através de:

• estabelecimento de normas administrativas e padrões ambientais;

• fiscalização do seu cumprimento, e

• aplicação de sanções administrativas e penais para não-conformidade;

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• A ação coercitiva no enforcement é fundamental à conformidade

• estímulos não são suficientes para assegurar conformidade na maioria das empresas;

• importante até para ajudar na aplicação de novos instrumentos;

• Um forte arcabouço de regulação direta cria condições para estratégias ousadas

• caso as tentativas de inovação regulatória não sejam bem-sucedidas, existe sempre a

regra a cumprir;

• Deve-se criar um clima no qual a comunidade regulada possua claros incentivos

para fazer uso de todas as oportunidades de melhoria

• inclusive encorajando a prevenção à poluição, ao invés de arcar com os custos o

controle corretivo da poluição.




• Vamos ver os principais instrumentos de regulação direta:

• Padrões (principalmente emissão e qualidade);

• Banimentos e restrições;

• Licenciamento; e

• Restrições ao uso do solo.

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Padrões Ambientais



Padrões

• Parâmetros: variáveis que caracteriza um componente ambiental,

conferindo quantidade ou qualidade;

• Ex: uma emissão atmosférica contendo dióxido de enxofre em concentração

de 30 mg/m3;

• Padrões ambientais: valor limite (normativo) de um parâmetro;

• “nível ou grau de elemento (substância, produto ou serviço) que é

adequado a um propósito”

• Ex: padrão de qualidade para ar: 40 μg/ m3 (CONAMA 03/90);

Resolução CONAMA n 357/05

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Padrões

• EXEMPLO (Laudo de análise de potabilidade de água)



Padrões

• Emissão

• Qualidade

• Tecnologia

• Desempenho

• Processo

• Produto

Aspecto ambiental (interação)

Meio receptor (“impacto”);

Fonte geradora

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Padrão de Emissão

• Definição (Lei Estadual 997/76):

“A intensidade, a concentração e as quantidades máximas de toda

e qualquer forma de matéria ou energia cujo lançamento ou

liberação, nas águas, no ar ou no solo seja permitido”.



• Estabelece a máxima concentração

permitida de um poluente em uma

unidade de vazão de efluente ou

emissão;

• Aplicados sobre fonte poluidora;

(ESPAÇO PRIVADO)

• Se refere à interação em si

• lançamento de chaminé;

• descarte efluente após ETE;

• etc..

Padrão de Emissão

Ex: 0,1 mg/L de Pb em efluente lançado em corpo d’água Classe 2

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• Definidos pela capacidade das tecnologias disponíveis em remover

poluentes (MTD ou BAT), considerando também modelos matemáticos

de dispersão e efeito ambiental;

• Existem muitas variáveis não modeladas;

• Se muda algum fator, pode invalidar modelo!

Ex: adensamento das fontes.

Padrão de Emissão



Padrão de Qualidade

• Definição (Lei Estadual 997/76):

“A intensidade, a concentração, a quantidade e as

características de toda e qualquer forma de matéria ou

energia, cuja presença nas águas, no ar ou no solo

possa ser considerada normal (aceitável)”.

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• Estabelecem a máxima concentração

permitida de um poluente no meio

ambiente (ar, água, solo);

• Aplicados sobre o meio receptor

(ESPAÇO PÚBLICO)

• Se refere ao efeito das diversas interaçõesNAQUELE LOCAL;

Ex: 0,01 mg/l de chumbo em corpo d’água Classe 1




• Admite um “ótimo” de poluição;

• Fonte de muita discussão…

• É o que define se um aspecto

ambiental e ou não significativo !

• Estabelecidos pelo efeito dos poluentes na saúde e no meio ambiente

– depende da capacidade de suporte e de estudos de CAUSA –

EFEITO;


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No caso de Padrões de Qualidade da Água:

• Cada uso (abastecimento, recreação, geração hidrelétrica, etc) demanda um

”grau de qualidade” diferente !

• Para permitir estabelecimento de padrões: Classificação;

–Classificação corpos d’água (CONAMA 357/05):

• Doces (salinidade < 0,5%): Classes especial, I, II, III e IV;

• Salinas (salinidade> 30%): Classes especial, I, II e III;

• Salobras (0,5

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• Decreto Estadual 8.468/76






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Padrão de Emissão

“A intensidade, a concentração e as quantidades máximas de toda e qualquer

forma de matéria ou energia cujo lançamento ou liberação, nas águas,

no ar ou no solo seja permitido”.


“A intensidade, a concentração, a quantidade e as características de toda e

qualquer forma de matéria ou energia, cuja presença nas águas, no ar ou

no solo possa ser considerada normal (aceitável)”.

Padrões

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Padrão de Emissão x Qualidade

Padrões



Outros tipos de padrões

• Padrões Tecnológicos (technology standards)

• Conhecidos também como especificação de

tecnologia (technology specification);

• Especificam uma tecnologia ou técnica para o

controle da poluição, que deve ser adotada

obrigatoriamente por um tipo de fonte;

• Uso frequente nos USA

• Ex: exigência de uso de scrubbers para

remoção de enxofre em emissões

atmosféricas de siderúrgicas;

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• Vantagens:

• Facilidade de aplicação;

• Alto grau de atendimento;

• Facilidade de fiscalização

• se restringe a verificar se equipamento

existe, se está instalado e em uso;





• Mas...

•Não deixam liberdade para seleção da solução (tipo menos flexível de padrão);

•Possuem difícil definição (exige estudos técnicos detalhados);

•Demandam atualização constante (em função das inovações tecnológicas);

•Podem dificultar a inovação (fixam a tecnologia exigida);

•Em alguns casos direcionam a escolha de equipamentos, instalações e práticas

(podem representar preferência tecnológica, implícita ou explicita);

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• Padrões de Desempenho (performance standards)

• Também conhecidos como padrões de projeto (design standards)

• Descrevem limites de emissões tendo por base as possibilidades de

desempenho de uma alternativa tecnológica selecionada;

• A empresa pode adotar exatamente esta tecnologia base (como se fosse um

padrão tecnológico), ou optar por outra desde que demonstre que esta produz

resultado equivalente;

• Em geral são especificados com expressões como a “melhor tecnologia

disponível” ou equivalentes:

• Ex: padrão de emissão para as fontes emissoras no município de Cubatão, São

Paulo, para quem “a CETESB poderá exigir que as fontes de poluição referidas

neste artigo controlem suas emissões, utilizando a melhor tecnologia prática

disponível” (Decreto 8.468/ 76, Art. 33-B, §1);





• Pode incluir outros requisitos, como por exemplo a busca por maximizar a

efetividade econômica da solução

• Ex: A Diretiva europeia de licenciamento ambiental, na qual para muitas fontes

poluidoras é exigida a instalação da “melhor tecnologia disponível que não

represente custos excessivos” (Best Available Techniques Not Entailing Excessive

Cost- BATNEEC)

OBS: O cálculo destas alternativas considera um balanço dos custos marginais de abatimento

dos poluentes, selecionando dentre as melhores tecnologias disponíveis aquela que a

indústria pode pagar.

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• Vantagens:

• Alto grau de conformidade, como nos padrões tecnológicos

• mas não especifica solução final, deixando maior flexibilidade;

• Determinações mais rápidas, simples e menos controversas

• definição por tipologia, com base em dados mais fáceis de modelar

que os efeitos da contaminação, e sem necessidade de definir os

chamados “níveis seguros” de exposição à uma substância;

• Permite maior adaptabilidade a mudanças tecnológicas.

(É uma saída entre a necessidade de atualização dos padrões tecnológicos e a

falta de atualização dos padrões de emissão)





• Mas...

• traz risco de refletir preferências por determinada solução tecnológica,

tornando o processo menos isento;

• nada assegura que as “melhores tecnologias” sejam capazes de garantir

a qualidade ambiental;

• atua individualmente sobre as empresas e, portanto, não evita o

adensamento de fontes; e

• a grande variabilidade de alternativas tecnológicas pode colapsar a

capacidade de análise das agências;

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Comentários sobre uso dos padrões

• Principal vantagem:

• Alta garantia do atendimento a objetivos ambientais (facilidade de

fiscalização);

• Principais limites:

• Custo dos procedimentos de coleta análise laboratorial;

• Atuam sobre fontes individualmente (não há possibilidade de arranjos regionais);

• Limites dos modelos matemáticos em representar a realidade;

• Cultura de definição dos padrões pouco participativa;

• Falta de garantias de eficiência econômica (os custos marginais de abatimento

variam muito entre empresas, e adotar um mesmo padrão para todas é desprezar

oportunidades de redução custo-efetivas);



Banimentos e Restrições

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• Inclui o banimento ou restrição à produção, uso ou comercialização

de substâncias ou produtos, e por vezes, a consecução de processos;

• Usado principalmente quando uma commodity (substância química ou

produto) oferece alta periculosidade à saúde;

• Bastante efetivo de atingir objetivos ambientais baseados em risco;

• Mas é bastante drástico e rigoroso;

• Aplicado principalmente em situações de alta periculosidade à saúde;




• Pode:

• ser aplicado a uma ou várias etapas da cadeia de produção e consumo

(produção, importação, comercialização, uso, etc);

• ser total ou parcial (cotas de produção ou extração);

• ter metas graduais ao longo do tempo;

• Grau de sucesso depende da existência de alternativas:

• caso negativo podem induzir à inovação- ou não!

• Ideal é aplicar antes do lançamento no mercado da substância ou

produto,

• na prática ocorre após – ao ser constatado o risco;

• Neste caso há passivo a ser gerenciado, o que gera custos elevados;

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• Exemplos: DDT

• Inseticida bastante popular para combate a mosquitos;

• Provou-se ter efeitos nocivos de longo prazo na saúde

humana (câncer), e nos ecossistemas;

• Banido em vários países a partir da déc. 70

• no Brasil foi banido pela Lei nº. 11.936/2009, que proíbe sua

fabricação, importação, exportação, manutenção em estoque,

comercialização e uso;

• Muitos países em desenvolvimento ainda usam, pois é uma

forma barata e eficiente de combater vetores de doenças;




• Exemplos: Ascarel

• Tipo de óleo mineral derivado do petróleo, que contém

bifenilas policloradas (PCB);

• Usado como isolante elétrico em transformadores;

• Provou-se o risco à saúde e ecossistemas dos PCBs, e

vários países baniram seu uso;

• No Brasil a produção, uso e comercialização são proibidos

pela Portaria Interministerial n° 19, de 1981;

• Mas ainda há um grande passivo ambiental de

equipamentos com ascarel em muitos locais do país.

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• Mas existem outros tipos de banimentos:

• Ex: Lâmpadas incandescentes

• Objetivo de reduzir consumo energético com iluminação residencial;

• Portaria Interministerial n° 1.007/2010 define prazos para importação ou fabricação:

• Define níveis mínimos de eficiência (que incandescentes não atingem!)

• Substituição gradual: proíbe a venda por etapas - 75 e 100W em 2014; 60W

em 2015 e 20 a 40W em 2016;

• Ex: Banimento de aterramento (“landfill ban”)

• Usado na Europa para restringir o que pode ser destinado em aterros;

• Por questões técnicas (líquidos, inflamáveis, pneus, etc) – Diretiva 1999/31/EC

• Por questões estratégicas (recicláveis) – Proposta de nova Diretiva de Resíduos

(não aceitar recicláveis em aterro após 2025);

OBS: há quem diga que este tipo de estratégia pode ampliar incineração, ao

invés de aumentar reciclagem!



Licenciamento Ambiental

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• É o instrumento mais utilizado em todo o mundo, e diversos marcos

legais fazem uso do licenciamento para submeter exigências;

• Procedimento administrativo dos órgãos ambientais, por meio do qual se

emitem as licenças;

• É por meio das licenças que se impõe os requisitos regulatórios na forma de

condicionantes, e sobre os quais são determinadas as ações de

monitoramento, fiscalização e enforcement;

Mais do que um instrumento, o licenciamento é considerado um “meta-instrumento” regulatório.




• O licenciamento é uma permissão para a empresa se instalar ou operar,

estabelecendo os requisitos ambientais que devem ser respeitados;

• Licenciar é mais do que emitir um documento !

• exige do governo a capacidade de determinar os requisitos – por exemplo:

• definir os níveis aceitáveis de poluição (padrões de qualidade),

• alocar as fontes (no exemplo, os padrões de emissão) e

• monitorar (por meio de fiscalização, p.e.) se as condicionantes estão sendo

atendidas.

• A grande vantagem é a alta garantia do atendimento, sob pena de

aplicação de sanções.

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• Existem vários tipos e níveis de licenças, variando com a legislação de cada país:

• licenças simples (single permits): tratam de uma fonte emissora única (ex:

um único duto ou chaminé), ou

• licenças integradas (integrated permits): reúnem diversas permissões em

um único documento administrativo.

• podem ainda tratar de um único compartimento

• ou de todas as emissões da fábrica ao meio ambiente (multi-media permits)

• Vantagens das licenças integradas:

• evitar a translação de poluentes entre os compartimentos

• ganho de flexibilidade junto às fontes reguladas

• garante uma maior efetividade e a redução de custos de abatimento globais.

No Brasil as licenças ambientais são todas do tipo integrada e multi-meios




• Existem também experiências de licenças “alternativas” – exemplo:

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• Política Nacional de Meio Ambiente: Lei 6.938/81

• Define princípios e objetivos (o que buscar)

• Cria SISNAMA- Sist. Nac. Meio Ambiente (quem deve implementar)

• Estabelece instrumentos e penalidades (como implementar)

• Padrões;

• Zoneamento;

• Criação espaços protegidos;

• Avaliação de impactos ambientais;

• Licenciamento ambiental;

• Penalidades (disciplinatórias / compensatórias);

• Sistema nacional de informação ambiental;

• Relatório anual de qualidade ambiental;




Resolução CONAMA n° 237/1997

“(...) procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental

competente licencia a localização, instalação, ampliação e a

operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de

recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente

poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam

causar degradação ambiental, considerando as disposições

legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso”

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• No Brasil, o licenciamento é realizado em três fases:

Licença Prévia (LP):Na fase preliminar de planejamento da atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos

nas fases de instalação e operação, observados planos municipais, estaduais e federais, uso do

solo e legislação ambiental incidente na área;

Licença de Instalação (LI):Autoriza o início da implantação, de acordo com as L I C E N Ç A S, especificações constantes do

projeto aprovado e condicionantes estabelecidas na LP;

Licença de Operação (LO):Autoriza, o início da atividade licenciada após as verificações necessárias, as medidas de

controle ambiental e condicionantes, conforme estabelecido nas Licenças Prévia e de Instalação.

Renovável (a cada 2 a 5 anos)

Licenciamento no Brasil e em SP será objeto de MUITAS outras disciplinas do curso...

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Restrições ao uso do solo



Restrições ao uso do solo

• Em diversas situações o uso do solo pode ser objeto de regulação

ambiental;

• Ex: planos diretores urbanos, criação de espaços protegidos, zoneamentos

de diversos tipos, etc;

• Podem haver diferentes graus de condicionamento de uso para áreas

específicas;

• É aplicado para fins ambientais quando há algo a se proteger (um

ecossistema frágil, remanescentes florestal, uma área de instabilidade

geológica, ou mesmo determinada população sob risco);

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Criação de Espaços Protegidos

• Tipo mais comum de restrição ao uso do solo por questões ambientais;

• São parcelas do território que mantidas sob atenção e cuidados

especiais, em virtude de algum atributo, por força de regulamento;

• Principal uso: proteção da biodiversidade e da paisagem (“unidade de

conservação”);

Def.: “uma área com limites geográficos definidos e reconhecidos, cujo intuito,

manejo e gestão buscam atingir a conservação da natureza, de seus serviços

ecossistêmicos e valores culturais associados de forma duradoura, por meios

legais ou outros meios efetivos” (IUCN, 2014).




• Primeiro caso: Parque Nacional de Yellowstone

USA (1827)

• Objetivo de assegurar que “o ser humano será

sempre um visitante, nunca um habitante”, e

assim se preservariam as paisagens intocadas

para as futuras gerações

• Garante a proteção da natureza;

• Mas:

• não assegura por si só a integridade dos

processos e serviços ecossistêmicos

• Pode criar conflitos com moradores que tem

atividades econômicas restritas.

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• No Brasil: definidas pelo Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC), em duas categorias:

• Unidades de Proteção Integral, cujo objetivo é preservar a

natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus

recursos naturais, com exceção dos casos previstos na lei.

• Tipos: Estação Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional,

Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre; e

• Unidades de Uso Sustentável, cujo objetivo é

compatibilizar a conservação da natureza com o uso

sustentável de parcela dos seus recursos naturais.

• Tipos: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante

Interesse Ecológico, Floresta Nacional, Reserva Extrativista,

Reserva de Fauna, Reserva de Desenvolv. Sustentável e

Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN).




• Cada UC deve ter um conselho;

• O conselho deve acompanhar a elaboração,

implantação e as revisões de um plano de manejo;

• No plano de manejo é definido o zoneamento da UC,

bem como as normas para manejo dos recursos.

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• Exemplos de outras possibilidades de áreas protegidas ambientalmente:

• Áreas de Proteção Permanente (APPs): são um tipo de “área protegida, coberta ou não por

vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem,

a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora,

proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas”; e

• Reserva Legal: são uma “área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,

(...) com a função de assegurar o uso econômico de modo sustentável dos recursos

naturais do imóvel rural, auxiliar a conservação e a reabilitação dos processos ecológicos e

promover a conservação da biodiversidade, bem como o abrigo e a proteção de fauna

silvestre e da flora nativa”.



Zoneamento Ecológico- Econômico

• É um “instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente

seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e

privadas”;

• Objetivo é viabilizar o desenvolvimento sustentável a partir da

compatibilização do desenvolvimento socioeconômico com a

conservação ambiental;

• Segue metodologia bastante bem delimitada, fazendo a delimitação de

zonas ambientais, atribuindo a cada uma usos e atividades compatíveis,

definidos a partir do diagnóstico das suas características

(potencialidades e restrições);

Será o tema de nosso 1° Estudo de Caso !

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