IX Encontro Nacional da Associação Brasileira de Estudos de Defesa

(ENABED)

06 – 08 de julho de 2016, Florianópolis, UFSC

AT7 – Segurança Internacional e Defesa

P19 – Fronteira, Segurança e Defesa 1

SEGURANÇA E DEFESA NA FRONTEIRA ENTRE BRASIL E PARAGUAI NO CONTEXTO DE INTEGRAÇÃO REGIONAL.

Autor: Maurício Kenyatta Barros da Costa

Instituição: Instituto de Relações Internacionais da UnB e Grupo de Estudo e Pesquisa em

Segurança Internacional (GEPSI) do IRel-UnB

Resumo:

A segurança nas fronteiras é realidade multifacetada em que questões locais se

articulam com problemas nacionais, regionais e internacionais. Desse modo, o artigo abordará

a segurança fronteiriça desde o prisma do eixo de relacionamento bilateral Brasil-Paraguai, e

tem como marco analítico o debate sobre a configuração das novas ameaças nos espaços

fronteiriços e as formas de cooperação em resposta às mesmas. Essa delimitação permite

analisar as estratégias nacionais para segurança fronteiriça aplicadas a uma dimensão

regional, dado fato de ambos os países serem membros plenos do Mercado Comum do Sul,

da importância dos mesmos no contexto político, econômico e estratégico do Cone Sul. Além

disso, a consideração de novas ameaças em meio a porosidade das fronteiras brasileiras, as

quais ocupam 27% do território nacional, no contexto de integração regional questiona

abordagens e políticas tradicionais que não considerem essas novas tendências. Nesse

contexto, o problema central que orienta o artigo é: como incidem as respostas brasileiras aos

desafios de segurança fronteiriça no plano da cooperação e integração com o Paraguai? O

argumento central é que os vínculos crescentes entre defesa nacional e segurança pública

que estão retratados nas iniciativas brasileiras de promoção da segurança fronteiriça induzem

a uma mais estreita cooperação nesse setor, mas esta se vê limitada pela forte assimetria de

recursos e por um ainda persistente déficit de confiança entre os respectivos aparatos de

segurança presentes nos espaços fronteiriços. O uso de documentos e dados oficiais em

conjunto com o estudo de operações e políticas distintas para a segurança da fronteira serão

utilizados para embasar o argumento e permitir a problematização do argumento.

Palavras-Chave: Fronteiras, Segurança Internacional, Defesa, Brasil e Paraguai.

1

INTRODUÇÃO

A discussão acerca do conceito de fronteiras e das práticas fronteiriças possui

múltiplas dimensões, tanto por envolver atores de alcance local, nacional e internacional,

quanto também por envolver práticas e problemáticas que perpassam os diversos níveis de

análise (BUZAN, 1995), o que torna o trabalho do analista e daqueles que devem produzir

políticas públicas acerca do tema, uma tarefa árdua, mas não ingrata. A fronteira é uma porção

geográfica, a qual se singulariza por ser uma parte territorial sensível ao contato com outras

nações, as quais comportam regras e instituições que podem diferir do país vizinho. Desse

modo, as questões sanitárias, desenvolvimentistas, securitárias, ambientais, identitárias e

outras comportam uma distinta peculiaridade que motiva esse artigo: os encontros e

desencontros com o outro. Entretanto, nesse artigo, o recorte do trabalho são as questões de

defesa nacional, política externa, segurança pública e regional, limitando o trabalho aos atores

e políticas desses campos que sejam direcionados à segurança fronteiriça. A fronteira Brasil-

Paraguai corresponde ao recorte geográfico, enquanto o destaque para o período

democrático corresponde o recorte temporal deste trabalho.

Na América do Sul, as políticas e as estratégias sobre fronteiras, muitas vezes,

subordinaram a responsabilidade administrativa à proteção e gestão territorial fundadas na

invocação à soberania. No entanto, a falta de investimento estatal, de cooperação regional e

de cooperação bilateral nas regiões de fronteira atestam que essas regiões não estão na

agenda principal de preocupações políticas. Isso apesar do aumento da preocupação sobre

o tema por conta de atores que produzem discursos para securitizar as fronteiras (BUZAN;

WAEVER; WILDE, 1998), o que tem incidido na inicial e crescente preocupação acadêmica e

política sobre tais regiões. Além disso, as próprias alterações securitárias no nível global,

regional e local que se seguiram ao fim da Guerra Fria, ao avanço da globalização, aos

processos de integração regional, à configuração de novos atores, de ameaças e de setores

securitários, ao fim das ditaduras na América do Sul, ao aumento das relações sul-sul e à

emergência de potências regionais fazem com que o plano nacional tratado em perspectiva

regional, em termos securitários, seja o nível de análise adotado.

Esse artigo utilizou-se de documentos e sites oficiais dos governos brasileiro e

paraguaio, além de literatura básica do tema abordado. A literatura escolhida permite que

nesse artigo possa se responder a seguinte questão: como incidem as respostas brasileiras

aos desafios de segurança fronteiriça no plano da cooperação e integração com o Paraguai?

Nesse sentido, argumenta-se que os vínculos crescentes entre defesa nacional e segurança

pública que estão retratados nas iniciativas brasileiras de promoção da segurança fronteiriça

induzem a uma mais estreita cooperação nesse setor, mas esta se vê limitada pela forte

assimetria de recursos e por um ainda persistente déficit de confiança entre os respectivos

2

aparatos de segurança presentes nos espaços fronteiriços. Desse modo, a estratégia

argumentativa desse artigo está baseada na relação das políticas de defesa nacional,

segurança pública e política externa para que se possa encontrar denominadores comuns que

permitam a cooperação em segurança fronteiriça, apesar dos desafios que discutiremos.

Esse trabalho é dividido em cinco seções. A primeira traz uma discussão conceitual

sobre fronteiras, riscos, ameaças, segurança e defesa. A segunda seção discute um pouco

da literatura de cooperação e integração. A terceira seção caracteriza as fronteiras brasileiras

e paraguaias e narra alguns acontecimentos marcantes para esse artigo em relação às

fronteiras de ambos antes da redemocratização. A quarta seção aborda o contexto

contemporâneo, discutindo os novos desafios e respostas para a segurança fronteiriça. Por

fim, a quinta seção discute a cooperação e integração em matéria de segurança fronteiriça

entre os dois países. Além dessas cinco seções, o artigo é composto pela introdução e

conclusão.

ALGUNS CONCEITOS PARA SE PENSAR A SEGURANÇA FRONTEIRIÇA.

Princípios geográficos, naturais, sociais, políticos e culturais foram utilizados para a

definição das fronteiras. Na América do Sul, o uti possidetis de facto e de juris foram acepções

divergentes que embasaram as negociações políticas e os conflitos regionais por porções

territoriais (CERVO, 2010). O argumento da fronteira natural também foi invocado diversas

vezes na região, porém, independentemente do princípio utilizado, as fronteiras serão aqui

consideradas como fatos políticos estabelecidos por meio de relações humanas (HOUTUM,

2005), as quais, na perspectiva externa, se propõem a separar indivíduos e, na perspectiva

interna, a congregá-los por intermédio de práticas de discurso e das relações políticas (PAASI,

1996). Essa delimitação territorial produzida historicamente, socialmente e politicamente ao

longo do tempo (HOUTUM, 2005) é constituída e reconstituída em termos de percepção, de

importância e de ação na fronteira conforme o pensamento político ou a lente analítica

adotada (MORACZEWSKA, 2010). Nesse sentido, a compreensão acerca da percepção

paraguaia e brasileira de riscos e ameaças em suas fronteiras e os modos pelos quais as

ações desses países podem reverberar na emissão de sinais que acentuem ou minem a

sensação de segurança um do outro são considerados nesse artigo como fatores relevantes

para a resolução dos problemas fronteiriços.

As ameaças, incluindo as “novas ameaças”, são definidas aqui enquanto “uma

representação, um sinal, uma disposição, gesto ou manifestação percebida como o anúncio

de uma situação não desejada ou de risco para a existência de quem percebe” (SAINT-

PIERRE, 2004, p. 23). Dessa maneira, a ameaça é uma relação na qual deve-se analisar o

emissor da ameaça, a sua emissão e o receptor dessa ameaça. Desse modo, a ameaça

concretiza-se para determinado Estado a partir do filtro que este exerce sobre emissões de

3

possíveis ameaças. A partir disso é importante notar que as dimensões de segurança pública

e defesa nacional, as quais são distintas, possuem diferentes filtros e por isso percebem e

respondem às ameaças de maneiras distintas.

A segurança que de modo mais amplo é entendida na Política Nacional de Defesa

brasileira como uma condição de preservação da soberania e da integridade territorial livre de

pressões e ameaças. Essa condição deve ser garantida pela Defesa Nacional que é conjunto

de medidas e ações do Estado, com ênfase militar, para defesa do território, da soberania e

dos interesses nacionais do Brasil (MINISTÉRIO DA DEFESA, 2012). A segurança pública,

conforme o artigo 144 da Constituição Federal do Brasil de 1988, é composta pela Polícia

Federal, Rodoviária Federal, Ferroviária Federal, Civil, Militar e Corpos de Bombeiros Militar

com o intuito de preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e dos patrimônios.

Nesse sentido, o processo desencadeado pelo emissor de uma ameaça, o qual pode ser um

Estado ou não, passa pela emissão dessa ameaça e pelo filtro dessa ameaça pelas

instituições de defesa nacional e/ou de segurança pública, sendo percebida pelo receptor da

ameaça, os quais podem ser os cidadãos, os próprios órgãos de segurança e defesa, assim

como as autoridades políticas.

A defesa nacional e a segurança pública, cada uma em seu escopo, fornecem os

meios de ação contra uma ameaça ou de prevenção contra riscos. No que tange às questões

externas, a política externa é relevante por utilizar da capacidade militar e transformá-la em

sinal de ameaça para outros países, assim como para alterar percepções de outros países

sobre essa capacidade por meio de diálogos e de cooperação, como é no caso em que se

desenvolvem mecanismos de consulta 2 + 2 (entre ministros da defesa e das relações

exteriores de dois países). No que tange às ameaças externas ou transnacionais, a diplomacia

pode atuar cooperativamente para mudanças de percepções conjuntamente com outros

países para que se possa dirimir potenciais conflitos e otimizar resultados conjuntamente.

A fronteira devido à conjugação das dimensões internas e externas em seu cotidiano

é um local no qual as ameaças tradicionais e as “novas” podem se mesclar. No caso da

fronteira Brasil-Paraguai, há a preocupação quanto a projeção de poder de potências

externas, como os Estados Unidos. Além desses riscos, sempre há o temor de invasão do

território de um país por parte de um vizinho, mesmo que seja temporário ou em uma ação

específica. A esses riscos conjugam-se uma modalidade que tem recebido atenção mais

recentemente como o descaminho, o contrabando, o tráfico de pessoas e de drogas, entre

outros ilícitos transnacionais, os quais, por vezes, estabelecem-se por meio de ações em

redes, como tem sido evidenciada a ação do Primeiro Comando da Capital (PCC) em diversos

estados brasileiros e em países vizinhos (GODOY, 2013).

4

Esses riscos, os quais aqui são definidos pelo seu potencial incerto e probabilístico de

se causar danos, perdas ou consequências prejudiciais (ESCORREGA, 2009), podem tornar-

se ameaças quando conjugados com as vulnerabilidades dos Estados, os quais não

conseguem atuar na segurança e no desenvolvimento das regiões de fronteira. Nesse sentido,

os problemas de segurança pública transnacional, os quais domesticamente são questões

dos órgãos de segurança pública, terminam por necessitar de suporte das Forças Armadas

para atuação marítima, área e terrestre para lidar com a vastidão e diversidade de agentes

ilegais que atuam nessas regiões.

O Itamaraty, instituição central na articulação da política externa brasileira, não é a

única responsável por fazer as relações internacionais do Brasil. Entretanto, unir esforços

pode gerar resultados mais positivos do que a cooperação internacional isolada das Forças

Armadas, das Polícias e dos órgãos judiciários. Nesse sentido, o recorrente silêncio no

Itamaraty sobre as fronteiras dificulta a criação de regimes fronteiriços que propiciem um locus

institucional para a discussão dos possíveis pontos de atritos e de cooperação na região

fronteiriça. O caso da fronteira entre o Brasil e o Paraguai é emblemático por demonstrar que

as questões prioritárias para cada país são distintas, mas a resolução desses problemas não

pode ser resolvida por uma via única. Desse modo, ainda que a segurança pública e a defesa

nacional sejam o filtro para possíveis riscos e ameaças, a política externa deve conjugar

esforços na busca de alteração de percepções para que visem a cooperação e a redução de

arestas bilaterais no relacionamento dos países.

COOPERAÇÃO E INTEGRAÇÃO: ALGUNS APONTAMENTOS.

A compreensão da segurança e defesa na fronteira em um contexto de integração

passará nesse artigo por breves, mas importantes, reflexões sobre regimes, cooperação e

integração regional. A definição clássica de Krasner (1983) é a de que regimes são definidos

como princípios, normas, regras e procedimentos do fazer decisório (decision-making). Nesse

sentido, os regimes regulam o comportamento dos Estados, o qual quando guiado por

normas, regras, procedimentos e princípios bem definidos terão possibilidades maiores para

cooperar e encontrar resultados ótimos. Nessa abordagem, o Estado é considerado um ator

racional e egoísta que busca cooperar por entender que se pode ter melhores resultados.

Já para Keohane (1984), a principal função dos regimes é facilitar a elaboração de

acordos de cooperação entre os governos. Desse modo, os regimes diminuiriam os pontos

conflitivos propiciados pela prevalência de um sistema anárquico por causa do ajuste de

distintas práticas dos atores, da adoção de elementos informais de governança sob uma rede

de regras e normas, que ajudam a resolver problemas de ação coletiva (KEOHANE, 1984).

Dessa maneira, os regimes internacionais propiciam a criação de um processo pelo qual as

políticas dos países envolvidos serão consideradas pelos demais para que se facilite o

5

alcance do objetivo da cada um por meio da coordenação política (KEOHANE, 1984). As

principais dificuldades em se implementar regimes na área de fronteira devem-se ao

predomínio de uma visão soberanista sobre essa região, à assimetria de poder por parte dos

países com menos recursos e à desconfiança do uso desse regime e de suas informações

para a criação de relações hierárquicas na região.

Jervis (1983) ressalta o quanto se é difícil cooperar em temas de segurança por causa

dos receios dos Estados em revelar suas intenções e também pelo temor das regras serem

quebradas, de modo que quem tenha violado adquira certa vantagem estratégica sobre o

outro. Essa dificuldade leva os atores envolvidos a um tradicional dilema nas ciências sociais:

o Dilema do Prisioneiro. Esse jogo é caracterizado por uma escolha-dilema entre dois

jogadores que não possuem nenhuma comunicação entre si e não possuem interesses

estritamente opostos (LIMA, 1990 apud MELLO, 1997). Esse jogo demonstra que o racional

não é necessariamente o que seja melhor para os dois, mas o que pode ser apreendido desse

jogo, numa versão Realista, como a do Dilema de Segurança (HERZ, 1950), é que os

jogadores não irão cooperar por desconhecer o comportamento do outro, mas na abordagem

Neo-institucionalista (KEOHANE, 1984), a repetição do jogo altera o comportamento racional

para um atitude cooperativa, pois o aprendizado da não cooperação acarretaria custos que

levariam os atores a desenvolverem instituições que propiciem a comunicação e a cooperação

entre os jogadores.

Com o fim do período dos regimes militares na América do Sul, inicia-se um processo

de integração regional. Algumas instituições serão abordadas nesse artigo para contextualizar

os esforços de integração pertinente ao tema aqui tratado. O Mercado Comum do Sul

(Mercosul), fundada em 1991 a partir do Tratado de Assunção, foi criado com o foco na

integração econômica entre os países do Cone Sul. Recentemente, a guinada à esquerda na

região e as dificuldades em se avançar na agenda comercial na instituição propiciaram o

fortalecimento de um agenda social e política que objetivasse a diminuição de arestas em

campos não-econômicos, mas que pudessem estimular a aproximação e retomar o avanço

da integração entre esses países. O Fórum Consultivo de Municípios, Estados Federados,

Províncias e Departamentos do Mercosul (FCCR), o qual aproxima governos subnacionais

em torno da agenda de integração regional, assim como o Conselho Binacional Brasil-

Paraguai dos Municípios Lindeiros de Itaipu, são exemplos de mecanismos institucionais

dentro do processo de integração do Mercosul que permitem a ascensão da agenda fronteiriça

mediante os países membros.

No campo da segurança regional, a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano

(CDS) em 2008 no âmbito da União das Nações Sul-Americanas (UNASUL), é um marco no

diálogo sul-americano sobre assuntos de defesa, o qual visa fortalecer a cooperação nessa

6

área e estabelecer um contraponto à penetração norte-americano na região (MARIANO;

RAMANZINI JÚNIOR; ALMEIDA, 2014). Além disso, Vaz (2013) aponta para a existência de

um esforço consciente para articular a Estratégia Nacional de Defesa brasileira de 2008 com

a criação do CDS e os seus quatro eixos do plano de ação. O CDS possibilita assim a criação

de um ambiente para os países sul-americanos resolverem suas crises fora da Organização

dos Estados Americanos (OEA) no qual os EUA exercem grande influência.

A ideia de segurança multidimensional (SAINT-PIERRE, 2011) que ganhou força no

âmbito da OEA, no qual se incluía diversas percepções de ameaças dos países membros,

não se repete na UNASUL, a qual restringe o CDS aos assuntos de defesa, possuindo outros

locus deliberativos, tais como o Conselho Sul-Americano de Desenvolvimento Social, o

Conselho Sul-Americano Sobre o Problema Mundial das Drogas e o Conselho Sul-Americano

em Matéria de Segurança Cidadã, Justiça e Coordenação de Ações Contra a Delinquência

Organizada Transnacional. A criação de outros Conselhos possibilita que temas sensíveis aos

países da região também sejam tratados por outras perspectivas, porém o diálogo entre os

Conselhos deve ser permanente para que não ocorra sobreposições de atividades

(MARIANO; RAMANZINI JÚNIOR; ALMEIDA, 2014).

CARACTERIZAÇÃO DAS FRONTEIRAS DE BRASIL E PARAGUAI.

Atualmente, a faixa de fronteira brasileira corresponde à aproximadamente 27% do

território nacional, compreendendo 10 estados, 588 municípios, 120 localizados na linha de

fronteira e desses, 29 são cidades gêmeas, abrigando cerca de 11 milhões de pessoas e

margeando 10 países da América do Sul. A linha limítrofe da fronteira do Brasil com seus

vizinhos chega a ter 16.886,5 km, compreendendo a terceira maior extensão de uma fronteira

na terra. A faixa de fronteira brasileira foi estabelecida em 150 km de largura (Lei nº 6.634 de

02/05/1979), paralela à linha divisória terrestre do território nacional. Essa faixa teve sua

extensão alterada ao longo da história do Brasil, mas após a lei de 1979 persiste na

Constituição Federal de 1988, expressando uma preocupação securitária com essa porção

territorial, a qual não reverberou na produção de uma política nacional para as fronteiras.

Dos 16.886,5 km de fronteiras brasileiras, 1.339 km correspondem a fronteira com o

Paraguai, o que representa cerca de 5,8% de toda faixa de fronteira, sendo a quarta maior

fronteira do Brasil (BRASIL. Ministério da Integração, 2005).

O Paraguai tem uma fronteira de 3.425 km com três países, Argentina, Bolívia e Brasil.

A fronteira com o Brasil é composta de trechos terrestres e fluviais. Os limites fluviais estão

conformados pelos rios Paraná, Paraguai e Apa; enquanto os limites terrestres são

conformados pela cordilheira de Mbaracayú, de Amambay e pelo Salto do Guairá. As

fronteiras paraguaias foram estabelecidas por meio de conflitos, alguns que envolveram perda

territorial, como a Guerra do Paraguai (1864-1970), e outros que envolveram ganhos, ainda

7

que possam ser relativizados, como a Guerra do Chaco (1932-1935). Esses conflitos foram

seguidos de tratados que dariam o traçado original das fronteiras paraguaias, as quais ao

longo do tempo seriam ajustadas ou acordadas em alguns pontos que persistissem o litigio

como foi o caso da questão fronteiriça entre Brasil e Paraguai que seria alagada pelo lago de

Itaipu, quando da construção da hidroelétrica.

Atualmente, dos 17 departamentos paraguaios, 5 são fronteiriços ao Brasil, sendo eles

Alto Paraguay, Concepción, Amambay, Canindeyú e Alto Paraná, os quais fazem fronteira

com os estados brasileiros do Mato Grosso do Sul e Paraná. As populações dos

departamentos fronteiriços paraguaios são compostas em boa parte por brasileiros, os quais

ganharam a denominação de “brasiguaios” (GEMELLI, 2013). Essa dimensão

socioeconômica e cultural da fronteira entre Brasil e Paraguaio no qual há mistura de povos

de duas nações, os quais tem seus vínculos sociais e identitários dos ambos os lados. A

fronteira brasileira e a paraguaia são interdependentes economicamente devido ao elevado

fluxo transnacional de pessoas e mercadorias que dinamizam as relações fronteiriças.

Quadro 1 – Principais negociações das fronteiras entre Brasil e Paraguai (FURQUIM

JUNIOR, 2007, pp. 112)

Tratado de Limites 9.jan.1872

Tratado Complementar 21.mai.1927

Protocolo de Instruções 9.mai.1930

Ata de Foz de Iguaçu 22.jun.1966

Protocolo Adicional ao Tratado de 1927 4.dez.1975

Notas – Ilhas do Rio Paraguai 15.fev.1978

As relações Brasil-Paraguai podiam ser consideradas boas, apesar do isolacionismo

paraguaio antes do período de Solano López. O convênio fluvial de 1858 era um ponto positivo

nas relações bilaterais por facilitar o trânsito marítimo nas regiões da fronteira, que ainda

estava sob o marco do Tratado de Idelfonso. A Guerra do Paraguai altera esse cenário. O

Brasil faz uma paz em separado com o Paraguai em 1872, o que permite fixar as fronteiras

definitivas com esse país por meio do Tratado Cotegipe-Loizaga, assinado naquele ano em

Assunção. A linha de limites começa na região das Sete Quedas, no rio Iguaçu, passando

pelas serras do Amambai e Maracaju, terminando no rio Apa, o qual desagua no Paraguai.

Esse acordo põe fim às imprecisões de Idelfonso de modo mais favorável ao Brasil; entretanto

gera novas imprecisões na região das Sete Quedas que serão resolvidos apenas com a

construção de Itaipu (GOES FILHO, 2013).

Em relação à defesa, a fronteira tem um tratamento especial a partir da Lei Imperial nº

601/1850 que proibia a venda de terra na faixa de 10 léguas das fronteiras (SZOCHALEWICZ,

8

2014). As forças armadas têm presença na fronteira com o Paraguai, mesmo antes da guerra

com este país. Em 1827, inicia-se as atividades formais da Marinha por meio da criação do

arsenal de Marinha da província do Mato Grosso (SZOCHALEWICZ, 2014). O Exército

também já estava presenta na região antes do conflito por meio de uma guarnição que contava

com Corpo de Artilharia, Caçadores, Cavalaria Ligeira e, a partir de 1861, com a Companhia

de Pedestre (MARTINS DOS SANTOS, 2010). Essa presença das forças armadas não

significava que as fronteiras estavam protegidas. O número baixo de militares e as condições

reduzidas em meio a um vasto território tornava a fronteira oeste brasileira extremamente

vulnerável, sendo as relações amistosas com o Paraguai fonte de segurança e estabilidade

nas fronteiras entre ambos. Esse cenário mudaria com a Guerra do Paraguai, no qual as

forças armadas passaram por uma restruturação e a fronteira terá uma presença militar mais

adequada.

A fronteira entre Brasil e Paraguai readquire maior atenção a partir da imigração

brasileira para o país vizinho no final da década de 1950, se intensificando em 1960 e 1970

no contexto da construção da hidrelétrica de Itaipu e da receptividade do governo paraguaio

de brasileiros nas regiões de fronteira (ALBUQUERQUE, 2005). Esse fluxo de brasileiros

localiza-se dentro da marcha para o oeste, principalmente, no governo Juscelino Kubitscheck

e no Regime Militar para o povoamento do Brasil central e oeste. Do lado do governo

paraguaio ocorria La marcha para Este durante o governo Alfredo Stroessner (1954-89)

(MACHADO, 2010). Essas duas políticas tinham objetivos estratégicos de povoar as regiões

fronteiriças e permitir a expansão do capital e do desenvolvimento nacional. A dimensão

externa dessa política de Kubitscheck envolvia a projeção dos interesses brasileiros na

América Latina, o que inclui as políticas de cooperação com o Paraguai. Essa aproximação

permitiria também trazer o país vizinho para a esfera de influência brasileira em detrimento da

argentina, alterando a balança de poder na região. Do lado paraguaio, havia o interesse de

romper com a dependência da Argentina e poder reequilibrar as suas relações internacionais

na dimensão regional (ALBUQUERQUE, 2005).

O engajamento e a defesa do multilateralismo por meio das instituições no plano

internacional é algo que tarda acontecer na América do Sul, principalmente, por causa do

posicionamento realista do Brasil para a região, valorizando mais a balança de poder do que

mecanismos institucionais, o que favoreceria o Brasil na região, mas seria um entrave para o

desenvolvimento de iniciativas cooperativas para a fronteira brasileira (PINHEIRO, 2000).

Desse modo, as dinâmicas securitárias na fronteira Brasil-Paraguai ficam restritas nesse

período aos choques das tensões internas transbordadas por meio dos fluxos migratórios na

fronteira, assim como à captura dos processos na fronteira Brasil-Paraguai por uma dinâmica

9

regional de rivalidade entre Brasil e Argentina que incide sobre a distribuição de poder na

região, à segurança energética e ao papel estratégico de Itaipu na geografia regional.

No Regime Militar, a posição estratégica do Paraguai aumenta para o Brasil. As

relações bilaterais aumentam, mas os focos de conflito também. Na década de 1960, o Brasil

ocupa um território fronteiriço de cerca de 20 km que estava em litígio. O representante

paraguaio é expulso da região e os países ficam próximos de um conflito. Essa situação

resolve-se apenas quando os dois países chegam ao entendimento em torno do

aproveitamento comum do potencial energético das Sete Quedas, o que daria origem ao

projeto de construção da hidroelétrica de Itaipu. Esse projeto inundou um problema fronteiriço,

mas criaria outros problemas (ALBUQUERQUE, 2005; MORO GOMES, 2011).

O projeto nacional escolhido pelo Estado paraguaio em meio as diversas crises

políticas que esse país vivenciou até alcançar certa estabilidade no governo Stroessner fez

que o país tivesse um caminho distinto de Brasil e Argentina que seguiram a via

desenvolvimentista. O Paraguai por ser um país agrário até a década de 1980 destacava-se

mais enquanto país fornecedor de serviços e produtos estrangeiros nas fronteiras, onde reside

70% de sua população (ALBUQUERQUE, 2005). Isso faz que as fronteiras brasileiras sofram

forte influência do país vizinho, tanto por meio dos fluxos lícitos quanto dos fluxos ilícitos,

sejam eles originados no Paraguai ou que transitem por esse país para alcançar o Brasil. A

questão fundiária é outra fonte de tensão, como pode ser ilustrada por meio do estatuto agrário

de 1963 que liberava a venda de terras na fronteira para estrangeiros, estimulando o

fenômeno dos brasiguaios e aumentando conflitos sociais na região. Ela será alterada em

2004 pela lei de segurança fronteiriça que não atingirá os direitos adquiridos, mas afetará uma

ampla porção de brasileiros que não tem títulos de propriedades ou não os têm reconhecidos

(ALBUQUERQUE, 2005).

A FRONTEIRA ENTRE BRASIL E PARAGUAI PÓS-REDEMOCRATIZAÇÃO.

O governo Sarney é caracterizado pela redemocratização do Brasil e aproximação

com o governo argentino para minar as rivalidades regionais. Isso afeta as relações do Brasil

com o Paraguai de modo a influenciar o processo democrático também no país vizinho a partir

da queda de Stroessner (CÔRTES, 2010). Em 1985, é criado por meio da Exposição de

Motivos nº 018/85, em 1985, o Programa Calha Norte (PCN), cujo nome oficial é

“Desenvolvimento e Segurança na Região Ao Norte das Calhas dos Rios Solimões e

Amazonas”, tinha como objetivo principal o aumento da soberania brasileira em uma zona

identificada como estratégica para as nossas fronteiras e escassamente povoada,

abrangendo as fronteiras com a Guiana Francesa, Suriname, Guiana, Venezuela e Colômbia

(alcançando 94 munícipios).

10

É pertinente ressaltar que o PCN vai ao encontro do Tratado de Cooperação

Amazônica (TCA), criado em 1978 no governo Geisel, firmado entre Brasil, Bolívia, Equador,

Guiana, Peru, Suriname e Venezuela com o intuito de aproximar os países da região por meio

da integração física e da cooperação técnica (SCHERMA, 2015).

Em 1991, no governo Collor, Uruguai e Paraguai acompanham Brasil e Argentina para

a formação do Mercosul. A redemocratização do país transcorria assim em um cenário de

crescente cooperação com os países do cone sul (SALLUM JR, 2011). A integração regional

abre margens para projetos comuns na fronteira, tanto por via da integração física quanto pela

solução de problemas comuns. Entretanto, os limites dessa incipiente integração para temas

fronteiriços podem ser comprovados quando da criação do Centro Gestor e Operacional do

Sistema de Proteção da Amazônia (Censipam), criado para gerenciar o Sistema de Proteção

da Amazônia (SIPAM) junto com o Sistema de Vigilância (SIVAM). O Censipam gerou certa

desconfiança dos países vizinhos por não os ter consultado (MIYAMOTO, 2011).

A busca de autonomia pela integração (VIGEVANI; OLIVEIR, CINTRA, 2003) no

governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) deve ser compreendida como sendo como uma

inserção internacional de cunho liberal-híbrida por valorizar o multilateralismo e a integração

regional conjuntamente (CERVO, 2008). Nesse contexto, o Mercosul é valorizado. No governo

FHC são criados a Política de Defesa Nacional (PDN), o Conselho de Relações Exteriores e

Defesa Nacional (CREDEN), que tinha entre as suas funções a integração fronteiriça, e o

Ministério da Defesa (MD). Essas modificações não significam uma relação harmoniosa entre

Governo e Forças Armadas e uma proeminência das instituições militares na política externa

brasileira; entretanto cria as bases para que essas possam ser melhor articulares (OLIVEIRA;

BRITES; MUNHOZ, 2012).

Além da institucionalização da defesa nacional em um contexto democrático por meio

da criação do Ministério da Defesa e de uma política nacional, no período FHC é criado o

Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) lançado em 2000 com o objetivo de aprimorar

o sistema de segurança pública brasileiro. Essa foi a primeira iniciativa a pensar a segurança

pública nacionalmente e nas suas dimensões municipais, estaduais e federais de modo

interligado. Essa foi a primeira vez que uma política nacional atenderia parcialmente às

necessidades securitárias da fronteira brasileira ao incorporar no Plano o combate ao tráfico

de drogas também nas fronteiras (ADORNO, 2003). Além dessa política, em 1998, já havia

sido lançado um plano geral de segurança para a fronteira tríplice (Brasil, Paraguai e Uruguai)

no qual se cria um sistema único de lavagem de dinheiro, terrorismo, imigração, comércio de

carros, narcotráfico e contrabando (OLIVEIRA; ONUKI, 2000). Nesse governo, a integração

econômica é o objetivo principal, sendo as questões securitárias, inclusive na fronteira,

questões de segundo plano.

11

A política externa do governo Luís Inácio Lula da Silva é caracterizada como sendo a

autonomia pela diversificação por buscar uma inserção internacional autônoma por meio da

diversificação de parcerias e a criação de novos foros multilaterais de negociação,

principalmente, com os países em desenvolvimento (VIGEVANI; CEPALUNI, 2007). As fases

de inserção internacional do Brasil democrático pela perspectiva da segurança internacional

devem ser compreendidas tendo em consideração dois fatores: o amadurecimento

institucional da democracia brasileira e a busca pelo desenvolvimento de maneira autônoma.

O primeiro fator captura as transformações institucionais vivenciadas no período democrático

que induzem as Forças Armadas a mudarem gradativamente o seu papel ao aumentar as

suas funções subsidiárias, assim como, transforma a maneira como a Defesa é pensada a

partir da subordinação das Forças Armadas a um Ministério civil e a transparência das

políticas de defesa por meio da criação de documentos oficiais. O segundo fator está

relacionado a um processo histórico de busca pelo desenvolvimento, sem ser nacional-

desenvolvimentista.

Nessa lógica de diversificação e desenvolvimento, os projetos regionais de integração

têm destacado relevo, principalmente, em suas vertentes políticas e sociais. Desse modo, na

Cúpula de Presidentes em Ouro Preto em 2004, é criado o Fundo para Convergência

Estrutural do Mercosul (FOCEM) a fim de financiar programas de convergência estrutural,

competividade, coesão social e infraestrutura institucional. Internamente, o governo cria o

Programa de Promoção de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PPDFF) para o

desenvolvimento dessas regiões. É importante notar a conexão entre segurança e

desenvolvimento, pois esse programa considera que as ameaças ao Estado soberano estão

no progressivo esgarçamento do tecido social, na miséria, no crime organizado e na falta de

integração entre países vizinhos. Essas seriam as principais ameaças na faixa de fronteira,

sendo o desenvolvimento regional a estratégia para manter a soberania e promover a

integração regional. Desse modo, esse programa vislumbra a vertente interna e externa das

fronteiras com o intuito de abordar a questão securitária de modo mais complexo (HIRATA,

2015).

Em 2008, no intuito de fortalecer a segurança pública na fronteira, a Secretária

Nacional de Segurança Pública (Senasp) criou o Projeto de Policiamento Especializado na

Fronteira (PEFRON) para lidar com alguns crimes típicos dessa região. Nesse sentido, os

estados de Mato Grosso do Sul e Mato Grosso foram exemplos estaduais para um projeto

apoiado pelo Governo Federal para a criação no âmbito dos estados de policiamento

especializado para atuação na faixa de fronteira. A experiência de Mato Grosso do Sul deve

ao Departamento de Operações de Fronteira (DOF) e a de Mato Grosso por causa do Grupo

Especial de Segurança de Fronteira (Gefron). Desse modo, o PEFRON emerge como uma

12

resposta às inseguranças fronteiriças que se potencializam devido à porosidade e à vastidão

das fronteiras brasileiras.

Além disso, é necessário destacar a criação da Comissão Permanente para o

Desenvolvimento e a Integração da Faixa de Fronteira (CDIF) em 2010, a qual tem o intuito

de aperfeiçoar a gestão das políticas públicas para o desenvolvimento de municípios na faixa

de fronteira. A CDIF deu origem a onze núcleos estaduais de integração da faixa de fronteira

responsáveis pela elaboração de políticas (FILHO; RUCKERT, 2015).

No período Lula, vislumbra-se um adensamento das bases de segurança pública e

defesa que conformam a capacidade do Estado, principalmente, nas zonas fronteiriças.

Internacionalmente, é importante destacar a criação da União de Nações Sul-Americanas

(UNASUL) e de seu respectivo Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS), ambos em 2008.

Nesse contexto, a diplomacia militar passa a ser um canal importante de diálogo no âmbito

sul-americano, tanto bilateralmente quanto multilateralmente (MEDEIROS FILHO, 2009).

Nesse sentido, pode-se destacar o Comando do 6º Distrito Naval (Com6ºDN), o único

localizado em região de fronteira, presente, principalmente, no Complexo Naval de Ladário.

O Com6ºDN realiza a Comissão Platina anualmente desde 1950 com o fim de estreitar laços

entre Brasil e Paraguai. Além dessa iniciativa de diplomacia militar, pode-se destacar a

Operação NINFA que é realizada bianualmente para familiarização dos meios de operação

da Marinha do Brasil e a Armada do Paraguai (SZOCHALEWICZ, 2014). Essa cooperação

militar existe, mas está longe de ser perfeita, pois ainda não há a confiança necessária do

Brasil em relação ao poder de fiscalização do Paraguai, o que mantém certo grau de

insegurança apesar da cooperação entre as duas instituições. Nesse caso, a capacidade de

defesa é elevada com a cooperação, mas a falta de atores políticos, como o Itamaraty e os

próprios Governos, torna mais lento o processo de construção de confiança e cooperação.

No governo Dilma, é criado o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF) destinado à

prevenção, ao controle, à fiscalização e à repressão dos delitos transfronteiriços, por meio da

atuação integrada dos órgãos de segurança pública. O Decreto nº 7.496, de 8 de junho de

2011, instituiu o Plano Estratégico de Fronteiras (PEF), sob a coordenação do Vice-Presidente

da República Michel Temer, que passou a integrar as ações dos diversos Ministérios e dos

poderes públicos locais. O PEF representa, no campo da segurança pública, o ponto de

convergência das iniciativas deslanchadas com o Programa Calha Norte, em 2003, de

inciativas anteriores da Receita Federal contra o contrabando na faixa de fronteira e aquelas

empreendidas a partir de 2009, envolvendo a criação dos PEFRONs e, paralelamente, o

crescente envolvimento das Forças Armadas com as questões de segurança pública nas

fronteiras. O Plano objetivou integrar vertentes distintas de segurança pública e de defesa

nacional com o intuito de combater os ilícitos que causam prejuízos em termos de finanças,

13

de vidas e de soberania nacional por meio da coordenação dos projetos dos Ministérios da

Fazendo, Justiça e Defesa.

O PEF tem como sua diretriz a articulação interna dos diversos agentes de segurança

pública, da Receita Federal e da defesa nacional, assim como a integração, no âmbito externo,

com os países vizinhos. Desse modo, a construção de confiança torna-se central nesse Plano

com o intuito de se promover a articulação e a integração. Além disso, a melhoria estrutural e

o aumento de pessoal também são relevantes. No sentido de se alcançar esses objetivos, o

PEF conta com dois órgãos para realizar a articulação política interna: o Gabinete de Gestão

Integrada da Fronteira (GGIF) e o Centro de Operações Conjuntas (COC). Ambos os órgãos

têm a função de implementar o PEF articulando e integrando, conforme as atribuições de cada

um, os diversos atores envolvidos com a segurança fronteiriça.

Três operações têm sido conduzidas no marco do Plano, cada uma sob a égide do

Ministério da Defesa, do Ministério da Justiça e do Ministério da Fazenda. O Ministério da

Defesa lidera a Operação Ágata, conduzida pelas Forças Armadas em coordenação com

outros órgãos federais e estaduais na faixa de fronteira para combater delitos transfronteiriços

e ambientais. Já o Ministério da Justiça mantém uma operação de caráter permanente, a

Operação Sentinela, que envolve fundamentalmente a Polícia Federal, as polícias civis e

militares dos estados, a Polícia Rodoviária Federal, as Forças Armadas, a Força Nacional de

Segurança Pública e a Receita Federal. A Receita Federal fica responsável pela Operação

Fronteira Blindada, a qual já existia em caráter reduzido anteriormente ao PEF, mas ganha

maior abrangência e passa a buscar a articulação com demais órgãos na faixa de fronteira.

Essas operações se tornaram a face mais visível das ações federais nas fronteiras, sendo

responsáveis diretas pelo significativo aumento da apreensão de drogas, armas e

contrabando observado desde sua implementação.

Cabe ressaltar a Operação Ágata 9, em 2015, a qual se diferenciou por atuar na

fronteira entre Uruguai, Argentina e Paraguai com o uso do Sistema de Monitoramento das

Fronteiras (Sisfron), o qual é “um sistema de comando e controle, comunicações,

computação, inteligência, vigilância e reconhecimento que visa dotar a Força Terrestre de

meios e habilitadores a uma presença efetiva na faixa de fronteira brasileira” (EXÉRCITO

BRASILEIRO, 2015), para potencializar o alcance das ações securitárias. Essa Operação foi

responsável pela apreensão de mais de quatro toneladas de maconha e de 65 toneladas de

gêneros alimentícios sem procedência. Estima-se ter apreendido produtos de contrabando,

de materiais proibidos e de descaminho de mercadoria que alcancem os 700 mil reais. Esta

edição cobriu 166 munícipios da fronteira oeste com a participação de 46 instituições federais,

estaduais e municipais.

14

Na órbita do Ministério da Justiça, o PEF apoia-se em projetos e ações da Secretaria

Nacional de Segurança Pública, do Departamento de Polícia Federal, do Departamento da

Polícia Rodoviária Federal e da Secretaria Nacional de Justiça. Do ponto de vista do

planejamento, tem como componente central neste Ministério um programa específico, a

Estratégia Nacional de Segurança Pública nas Fronteiras (ENAFRON), entabulada desde a

Secretaria Nacional de Segurança Pública com os objetivos de promover a articulação dos

atores governamentais, das três esferas de governo e incentivar e fomentar políticas públicas

de segurança, uniformizar entendimentos e ações para otimizar o investimento de recursos

públicos nas regiões de fronteira. A ENAFRON, propicia, portanto, a reverberação política do

Plano Estratégico de Fronteiras na dimensão da segurança pública.

No ano de 2011, além do decreto do PEF, outro dispositivo legal foi criado para a

segurança das fronteiras: o Decreto nº 7.496/2011. Esse decreto prevê o poder de polícia às

Forças Armadas na faixa de fronteira (SZOCHALEWICZ, 2014), conformando a policialização

das Forças Armadas. Ainda que esse decreto preveja uma mudança no papel das Forças

Armadas, ele amplia o escopo de ação das mesmas em zona de fronteira para atuar nas duas

dimensões de proteção da fronteira nacional, a interna e a externa; esse componente misto

da ação das tropas brasileiras permite a articulação com as demais instituições de segurança

pública, mas apresenta-se como medida paliativa devido às limitações do Estado em prover

a efetiva segurança da região e de seus cidadãos.

O ano de 2016, ainda em curso, é marcante pelo período de transição pelo qual passa

o país. As políticas voltadas para as fronteiras brasileira vêm lidando com o contexto de

restrição orçamentária, assim como um momento de transição política no qual a atual

presidente do país passa por um processo de julgamento de impeachment. No que concerne

ao período do governo do Presidente interino Michel Temer, o fato mais marcante até então

para a segurança das fronteiras brasileira foram os discursos de posse dos Ministros da

Justiça, da Defesa e das Relações Exteriores. O foco será dado ao discurso do novo

Chanceler José Serra, o qual estabelece dez diretrizes de política externa em sua posse, mas,

ao fim, faz menção a uma diretriz adicional, a qual pode ser entendida como a 11ª diretriz da

política externa (NEVES; COSTA, 2016). Essa diretriz faz referência a colaboração do

Itamaraty com os demais Ministérios com o intuito de fortalecer a atuação estatal nas regiões

de fronteira.

A inclusão da “11ª” diretriz pode representar uma inovação na Grande Estratégia de

Política Externa brasileira, se os caminhos a serem seguidos se pautarem na cooperação,

tendo em vista que o Plano Estratégico de Fronteiras prevê a necessidade de cooperação

com países vizinhos, mas ainda carece do apoio institucional de forma proativa do Itamaraty

15

para aglutinar esforços e encontrar soluções conjuntas, inclusive ouvindo os atores locais

dessas fronteiras.

COOPERAÇÃO E INTEGRAÇÃO NA FRONTEIRA ENTRE BRASIL E PARAGUAI

A aproximação entre Brasil e Paraguai acentua-se com a construção da ponte da

Amizade em 1965, o que permitiu ao país ter acesso ao atlântico por meio da conexão das

rodovias de ambos os países. A hidroelétrica de Itaipu e a migração de brasileiros para a

fronteira adensaram as relações entre os dois países, unindo-os estrategicamente, a partir da

gestão binacional de recurso energético que representa 72% do consumo paraguaio e 17%

do consumo brasileiro. Além disso, a migração de populações para as faixas de fronteira uniria

por meio de aproximações e conflitos parte do tecido social de duas nações que passariam a

conviver. A criação do Mercosul e aprofundamento da integração entre os países propiciaria

que o comércio bilateral entre os países aumentasse em mais de 300% de 2002 até 2013,

passando de 942 milhões de dólares para 4 bilhões de dólares (BRASIL. Ministério das

Relações Exteriores, 2016). Em 2012, devido à destituição de Fernando Lugo da presidência

do Paraguai, as relações bilaterais sofreriam um abalo que culminaria na suspensão

temporário do Paraguai no Mercosul. Em 2013, as relações diplomáticas são retomadas.

A agenda bilateral entre os dois países é composta por uma diversidade de temas,

como cooperação técnica, desenvolvimento fronteiriço, temas comerciais e iniciativas de

combate à pobreza, sendo os temas de segurança pública e assuntos fronteiriços, temas com

elevado potencial de crescimento na agenda bilateral (BRASIL. Planalto, 2013). Um

interessante exemplo é a ratificação do “Mecanismo 2+2 de Consulta Política e Avaliação

Estratégica” em abril de 2016. Esse mecanismo possibilita a aproximação dos ministros das

relações exteriores e defesa de Brasil e Paraguai. Nesse mesmo encontro, em 04 de abril de

2016, foi prorrogado por mais cinco anos o acordo de cooperação militar entre ambos os

países de 1995. Entre os temas de interesse conjunto dos países encontra-se os exercícios e

operações combinadas ou simultâneas na fronteira (BRASIL. Ministério da Defesa, 2016).

Entre Brasil e Paraguai também existem outros acordos pertinentes ao tema aqui

tratado, como o “Acordo de Assunção sobre restituição de veículos automotores terrestres

e/ou embarcações que transponham ilegalmente as fronteiras” entre os Estados parte do

Mercosul de 07/12/1999, no qual se somam também Chile e Bolívia, o “Ajuste complementar

do Acordo sobre drogas do ano de 1988” entre Paraguai e Brasil relativo à cooperação no

campo de redução da demanda de entorpecentes entre munícipios fronteiriços em 2002 e o

“Convênio de cooperação sobre saúde animal em área de fronteira” Brasil-Paraguai em 2007.

Apesar de haver alguns acordos e mecanismos de aproximação entre os países, é perceptível

16

no próprio site do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai1 que a quantidade de

acordos sobre questões fronteiriças com a Argentina supera em muito as outras duas

fronteiras desse país com o Brasil e a Bolívia. Isso é uma demonstração de que acordos na

área ainda são incipientes e é preciso avançar nessa agenda bilateral.

A construção de confiança e o avanço da cooperação em área tão sensível quanto a

fronteiriça entre os dois países passa por alguns desafios, os quais são a falta de confiança

entre os países devido à existência de corrupção entre policiais de ambos os lados, como

pode ser exemplificado pela condenação de Newton Ishii, o “japonês da federal”, em operação

realizada pela própria Polícia Federal, conhecia como operação sucuri. A falta de investigação

dos casos de corrupção pelo lado vizinho também é questionada. Além disso, as

megaoperações realizadas pelo Brasil em suas fronteiras e a constante presença das Forças

Armadas gera uma assimetria de poder que dificulta a ruptura da desconfiança, ainda mais

porque durante boa parte da história do Brasil, o país atuou de modo soberanista nas

fronteiras sem desenvolver canais de diálogo e envolvimento do país vizinho em suas ações

na fronteira. A falta de comunicação pode ser percebida pelas acusações do governo

paraguaio de invasão de suas fronteiras por policiais e militares brasileiros, além de outros

conflitos que vão desde à questão sanitária dos rebanhos que circulam na região até os

conflitos sociais por terras.

A fronteira Brasil-Paraguai também é caracterizada por uma assimetria de interesses,

enquanto o foco do governo paraguaio está na segurança fundiária, tendo criado em 2005 a

Lei nº 2.532/05, Ley de Seguridad Fronteriza, a qual estabelece uma zona de segurança

fronteiriça de 50 km na faixa de fronteira do país. Essa lei versa principalmente sobre a

aquisição e manutenção de posse de terras nessas regiões, o que questiona a propriedade

de terras de muitos brasileiros residentes na fronteira. A burocracia responsável por essa

região segundo a lei acima é a Comissão Interistitucional da Zona de Segurança Fronteiriça,

subordinada ao Ministério da Defesa paraguaio. Essa assimetria de interesses ocorre devido

ao Brasil ter como prioritário na sua fronteira as questões relacionadas ao contrabando, tráfico

de pessoas, mercadorias e entorpecentes, roubos em geral e descaminho.

Essa divergência de interesses dificulta a cooperação, mas como demonstrado pela

repetição do jogo no dilema do prisioneiro, a cooperação repetida e em diversos temas

propiciaria com que todas as questões fossem resolvidas, já que o bem-estar de ambos seria

elevado com a diminuição de situações conflitivas nos dois lados da fronteira. De fato, a

cooperação não é um jogo de ganhos proporcionais mútuos, as distinções de capacidades

1 Site oficial do Ministério das Relações Exteriores do Paraguai com os tratados firmados pelo país: http://www.mre.gov.py/tratados/public_web/Tratados.aspx, acessado em 15/06/2016.

17

podem afetar os ganhos, mas ambos ganham e estarão em melhores condições de segurança

optando por essa alternativa.

A cooperação em matéria de segurança com os países vizinhos ocorre de maneira

esporádica em meio a desconfiança e sem um planejamento mais amplo que conte com a

intermediação do Ministério das Relações Exteriores. Desse modo, as ações desdobradas do

PEF, assim como o próprio ENAFRON, ressaltam que o esforço de aproximar os diversos

atores em meio as limitações materiais, ao vácuo legal e às barreiras institucionais no âmbito

interno e de cooperar com os vizinhos em meio às desconfianças e às assimetrias no âmbito

externo representam um esforço e iniciativas dignas de mérito, mas que precisam ser

continuadas e amparadas legal e politicamente para que possam gerar resultados concretos

para a segurança nas fronteiras.

CONCLUSÃO

O contexto internacional e regional pós-redemocratização de Brasil e Paraguai

possibilitou uma elevação da cooperação e da busca pela integração entre esses países.

Entretanto, os limites ainda são consideráveis. A assimetria de capacidades, de interesses e

a persistente desconfiança entre os atores dos dois países, salvo alguns casos, são alguns

dos limites que permitem que certas vulnerabilidades não sejam dirimidas. A preocupação

tradicional de ambos os países com as suas fronteiras foi sempre de característica

soberanista, mas com distintas estratégias, enquanto o Brasil possuía uma percepção de

defesa militar das fronteiras, o Paraguai preferiu transformá-las em centros produtivos, seja

por meio da agropecuária ou da exportação de produtos estrangeiros para os países vizinhos.

Essas diferentes percepções e prioridades sobre uma fronteira comum é sensível ao

surgimento de riscos e ameaças que atuaram nos desencontros de ambos os países.

O caso da fronteira entre Brasil e Paraguai demonstra a necessidade de esforços

articulados entre os atores dentro de cada país, elevando a capacidade dos Estados de

agirem interna e externamente, a qual pode ser potencializada por meio do envolvimento das

autoridades políticas para que se alcance os resultados por modo cooperativo interna e

externamente. No Paraguai, as maiores plantações de maconha e as maiores redes de

corrupção são comandadas pelo PCC e o Comando Vermelho (MACHADO, 2010), o que

demonstra a articulação do crime transnacional articulado em rede com os centros urbanos

brasileiros; entretanto as fronteiras com o Paraguai não são apenas corredores, sendo

afetadas diretamente pelas inseguranças vizinhas regionais que utilizam o Paraguai como

rota de criminalidade. A atuação em redes do crime organizado necessita de uma atuação

cooperativa dos agentes de segurança de ambos os países também.

O Plano Estratégico de Fronteiras, o qual une Defesa, Segurança Pública e Receita

Federal, tornou-se o marco legal que guia as políticas de segurança para a faixa de fronteira,

18

mas tem o seu limite quando se trata do estabelecimento de instâncias de atuação conjunta

entre os órgãos federais e estaduais. A articulação entre órgãos é um dos fundamentos do

PEF, mas a falta de elaboração de um modelo de atuação conjunta para as operações diárias

que evite a sobreposição ou a lacuna de funções pelos diversos órgãos envolvidos demonstra

a baixa institucionalização da articulação. O PEF não é claro sobre quem devam ser os atores

envolvidos e como devam ser coordenados, o que significa que a articulação interna e a

cooperação e integração com os países vizinhos dependerá de afinidades dos atores locais.

Desse modo, o PEF induz a articulação e a cooperação, mas não fornece as bases pelas

quais essa deva ocorrer, o que impede que esses objetivos sejam plenamente alcançados já

que não foram emitidos documentos oficiais posteriores que sistematizem a coordenação

interna e externa (BRASIL. Tribunal de Contas da União, 2015)

Nesse sentido, a criação de uma política nacional para as fronteiras e de um programa

de cooperação transfronteiriço é necessário para que se estabeleça políticas de integração

de regiões que se separam por uma fronteira, tendo marcos legais e institucionais distintos,

mas que enfrentam os mesmos problemas e não possuem soluções comuns (SOUZA, 2013).

O desenvolvimentos de políticas nacionais para as fronteiras facilitaria e tornaria transparente

as percepções de cada Estado sobre suas fronteiras, seus desafios e soluções para tais. Esse

seria um caminho importante para o desenvolvimento de programas de cooperação

transfronteiriço que articule os diversos níveis (nacional, estadual, regional e local) em

diversas áreas para além da segurança pública e da defesa nacional (SOUZA, 2013).

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ADORNO, Sérgio. Lei e ordem no segundo governo FHC. Tempo soc., vol. 15, nº2, São Paulo, novembro, 2003.

ALBUQUERQUE, José Lindomar C. Fronteiras em Movimento e Identidades Nacionais: a imigração brasileira no Paraguai. Fortaleza: Tese da Universidade Federal do Ceará, 2005.

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988.

_______. Decreto nº 7.496, de 8 de junho de 2011. Institui o Plano Estratégico de Fronteiras. Diário Oficial da União, Brasília, 9 jun. 2011. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Decreto/D7496.htm, acessado em 15/06/2016.

_______. Lei nº 6.634, de 02 de maio de 1979. Dispõe sobre a Faixa de Fronteira. Diário Oficial da União, Brasília, 3 de maio de 1979. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L6634.htm, acessado em 15/06/2016.

_______. Ministério da Defesa. Brasil e Paraguai inauguram mecanismo 2+2, pela Assessoria de Comunicação (Ascom) do Ministério da Defesa, 2016. Disponível em: http://www.defesa.gov.br/noticias/19519-brasil-e-paraguai-renovam-acordo-militar-ate-2021, acessado em 15/06/2016.

_______. Ministério da Defesa. Política Nacional de Defesa e Estratégia Nacional de Defesa. Brasília, 2012. Disponível em: http://www.defesa.gov.br/arquivos/estado_e_defesa/END-PND_Optimized.pdf, acessado em 15/06/2016.

_______. Ministério da Integração Nacional. Secretaria de Programas Regionais; MACHADO, Lia Osório. Proposta de Reestruturação do Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira. Brasília: Ministério da Integração Nacional, 2005.

19

_______. Ministério das Relações Exteriores. República do Paraguai. Disponível em: http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/ficha-pais/5635-republica-do-paraguai, acessado em 15/06/2016.

_______. Planalto. Brasil e Paraguai normalizam relações bilaterais, por Portal Brasil. Disponível em: http://www.brasil.gov.br/governo/2013/09/brasil-e-paraguai-normalizam-relacoes-bilaterais, acessado em 15/06/2016.

_______. Tribunal de Contas da União. Acórdão nº 2252/2015-TCU-Plenário. Relator: NARDES, Ministro Augusto. TC nº 014.387/2014-0. Publicado pela Secom do TCU. Disponível em: http://portal.tcu.gov.br/lumis/portal/file/fileDownload.jsp?fileId=8A8182A24F99F813014FB44F0D0500F4&inline=1, acessado em 15/06/2016.

BUZAN, Barry. “The Level of Analysis Problem in International Relations Reconsidered”. In: BOOTH, Ken; SMITH, Steve (ed.). International Relations Theory Today, Pennsylvania, The Penn State University Press, 1995.

BUZAN, Barry; WEAVER, Ole; WILDE, Jaap de. A New Framework for Analysis. Londres: Lynne Rienner Publishers, Inc, 1998.

CERVO, Amado Luiz; CLODOALDO, Bueno. História da política exterior do Brasil. 3ª ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2010.

CÔRTES, Octávio Henrique Dias Garcia. A Política Externa do Governo Sarney: o início da reformulação de diretrizes para a inserção internacional do Brasil sob o signo da democracia. Brasília: FUNAG, 2010.

Editoria Mundorama. "A “11ª” diretriz da política externa brasileira: as fronteiras e o Itamaraty, por Alex Neves & Maurício Kenyatta". Mundorama - Revista de Divulgação Científica em Relações Internacionais, [acessado em 17/06/2016]. Disponível em: <http://www.mundorama.net/2016/06/17/a-11a-diretriz-da-politica-externa-brasileira-as-fronteiras-e-o-itamaraty/>.

ESCORREGA, Major Carlos Falcão. A Segurança e os “Novos” Riscos e Ameaças: Perspectivas Várias. In: Revista Militar. Nº 2491/2192, Agosto/Setembro, pp. 1001-0.

EXERCITO BRASILEIRO. Apresentação do SISFRON. Arquivo disponibilizado pelo Gen. João Oliveira ao Márcio Augusto Scherma. In: Scherma, Márcio Augusto. As políticas brasileiras para a faixa de fronteira: um olhar a partir das relações internacionais. Campinas, SP, 2015.

FILHO, Camilo Carneiro Pereira; RUCKERT, Aldomar Arnaldo. A Gestão Contemporânea das Fronteiras do Brasil: Defesa e separação X cooperação e integração. XVI ENAPUR: espaço, planejamento e insurgências, Belo Horizonte, 2015.

FURQUIM JUNIOR, Laercio Furquim. Fronteiras Terrestres e Marítimas do Brasil: um contorno dinâmico. São Paulo: Dissertação de mestrado do departamento de geografia da USP, 2007, pp. 112.

GEMELLI, Vanderleia. As redes do tráfico: drogas ilícitas na fronteira Brasil e Paraguai. Francisco Beltrão, 2013.

GODOY, Marcelo. História do crime organizado denuncia 175 do PCC. O Estado de São Paulo, São Paulo, 11 de outubro de 2013. Disponível em: http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,maior-investigacao-da-historia-do-crime-organizado-denuncia-175-do-pcc,1084346, acessado em 22/05/2016.

HERZ, John H. Idealist internationalism and the security dilemma. World Politics, v. 2, n. 2, p. 157-180, Jan. 1950.

GOES FILHO, Synesio Sampaio. As Fronteiras do Brasil. Brasília: FUNAG, 2013.

HIRATA, Daniel. Segurança pública e fronteiras: apontamentos a partir do “Arco Norte”. São Paulo: Ciência e Cultura, vol 67, nº 2, 2015.

HOUTUM, Henk Van. The Geopolitics of Borders and Boundaries. Geopolitics, v. 10, 2005.

JERVIS, Robert. Security regimes. In: KRASNER, Stephen D. (Ed.). International regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983.

KEOHANE, Robert. After hegemony: cooperation and discord in the world political economy. Princeton: Princeton University Press, 1984.

KRASNER, Stephen. D. International regimes. Ithaca: Cornell University Press, 1983.

LIMA, Maria Regina Soares de. “A Economia Política da Política Externa Brasileira: Uma Proposta de Análise”. Contexto Internacional, n. 12, julho-dezembro, 1990, pp. 7-28. Apud: MELLO, Flavia de Campos. Teoria dos Jogos e Relações Internacionais: Um Balanço dos Debates. In: Revista BIB, Rio de Janeiro, nº 44, 2º semestre de 1997, pp. 105-119.

MACHADO, Artur Andrade da Silva. Percepção de Segurança no Brasil e a Fronteira com o Paraguai: Sincronias e Assincronias. Boletim Mundorama, 2010. Disponível em:

20

http://mundorama.net/2010/12/06/percepcao-de-seguranca-no-brasil-e-a-fronteira-com-o-paraguai-sincronias-e-assincronias-por-artur-andrade-da-silva-machado/

MARIANO, Marcelo Passini; RAMANZINI JÚNIOR, Haroldo; ALMEIDA, Rafael Augusto Ribeiro de. O Brasil e a Integração na América do Sul: Uma Análise dos Últimos Dez Anos (2003-2013). In: Relações Internacionais [online]. 2014, n.41, pp.123-134. ISSN 1645-9199.

MARTINS DOS SANTOS, Ana Claudia. As Forças Armadas na Fronteira Oeste do Império Brasileiro (1850 -1864). XIV Encontro Regional da ANPUH-RIO: Memória e Patrimônio, Rio de Janeiro, 2010.

MEDEIROS FILHO, Oscar. Entre a cooperação e a dissuasão: políticas de defesa e percepções militares na América do Sul. São Paulo: Departamento de Ciência Política da USP, 2010.

MELLO, Flavia de Campos. Teoria dos Jogos e Relações Internacionais: Um Balanço dos Debates. In: Revista BIB, Rio de Janeiro, nº 44, 2º semestre de 1997, pp. 105-119.

MORO GOMES, Enrico Diogo. Os limites entre Brasil e Paraguai: Das primeiras negociações à demarcação e o caso da serra de Maracaju. Brasília: FUNAG, Cadernos do CHDD, ano 10, nº 19, segundo semestre, 2011.

MORACZEWSKA, Anna. The changing interpretation of border functions in international relations. Revista Română de Geografie Politică, Year XII, no. 2, November, 2010.

MIYAMOTO, Shiguenoli. Amazônia: meio ambiente, fronteiras e segurança. In: MARTINS, Estevão; MOREIRA, Felipe (orgs.). As relações internacionais na fronteira norte do Brasil. Boa Vista, Ed. UFRR, 2011, p. 61–84.

SZOCHALEWICZ, Jucemir Ramos de Macêdo. A Presença da Marinha do Brasil na Fronteira Oeste: fator de desenvolvimento e segurança. Rio de Janeiro: ESG, 2014.

OLIVEIRA, Guilherme Ziebell de; BRITES, Pedro Vinícius Pereira; MUNHOZ, Athos. O Papel do Ministério da Defesa na Política Externa Brasileira para a América do Sul. Porto Alegre/RS, Seminário Brasileiro de Estudos Estratégicos Internacionais (SEBREEI), junho, 2012.

OLIVEIRA, Amâncio Jorge de; ONUKI, Janina. Brasil, Mercosul e a segurança regional. Rev. bras. polít. int., vol. 43, nº2, Brasília, 2000.

ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Informe de la Comisión Independiente sobre Cuestiones de Desarme y Seguridad. A/CN. 10/38. 8 abr. 1983.

PAASI, A. Territories, Boundaries and Consciousness: The Changing Geographies of the Finnish-Russian Border. Chichester: John Wiley, 1996.

PARAGUAY. Lei nº 2.532/05, de 17 de febrero de 2005. Institui la ley de zona de seguridade fronteriza. Servicio Nacional de Catastro. Disponible en: http://www.catastro.gov.py/archivos/leyes/leyes%20relacionadas%20al%20catastro/ley%202532-05%20seguridad%20fronteriza.pdf, acessado em 15/06/2016.

PARAGUAY. Ministerio de Relaciones Exteriores. Consulta de Tratados. Disponível em: http://www.mre.gov.py/tratados/public_web/Tratados.aspx, acessado em 15/06/2016.

PINHEIRO, Letícia. Traídos pelo Desejo: Um Ensaio sobre a Teoria e a Prática da Política Externa Brasileira Contemporânea. Contexto Internacional, Vol. 22, julho/dezembro 2000.

SAINT-PIERRE, Héctor Luis. “Defesa” ou “Segurança”? Reflexões em torno de Conceitos e Ideologias. In: Contexto Internacional, vol. 33, n. 2, julho/dezembro, 2011.

SAINT-PIERRE, Héctor Luis. Una reconceptualización de las “nuevas amenazas”: de la subjetividad de la percepción a la seguridad cooperativa. In: LÓPEZ, L.; SAIN, M. (Org.). “Nuevas amenazas”. Dimensiones y perspectivas. Dilemas y desafíos para la Argentina y el Brasil. Quilmes: UNQ, 2004.

SCHERMA, Márcio Augusto. As políticas brasileiras para a faixa de fronteira: um olhar a partir das relações internacionais. Campinas, SP, 2015.

SALLUM JR., Brasilio. Governo Collor: o reformismo liberal e a nova orientação da política externa brasileira. Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, vol. 54, n. 2, 2011, p. 259-288.

SOUZA, Edson Clemente de. Por uma Cooperação Transfronteiriça: Algumas Contribuições para as Dinâmicas Territoriais da Fronteira Brasil – Paraguai. In: Revista GeoPantanal. UFMS/AGB. Corumbá/MS, n. 15, p. 63-78, jul/dez, 2013.

VAZ, Alcides Costa. A ação regional brasileira sob as ópticas da diplomacia e da defesa: continuidades e convergências. In: Sorj, Bernardo, e Fausto, Sérgio – O Brasil e a Governança da América Latina: Que Tipo de Liderança é Possível?. São Paulo: iFHC e Centro Edelstein, 2013.

VIGEVANI, Tullo; CEPALUNI, Gabriel. A Política Externa de Lula da Silva: a estratégia da autonomia pela diversificação. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 29, n.2, julho/dezembro 2007, pp273-335.