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PRO

SUR

SANTIAGO ESCOBARJACQUELINE MUNIZRAFAEL SANSEVIERO

MARCELO SANJOS MARCELO ZACCHI2004

LA SEGURIDADCIUDADANA COMOPOLTICA DE ESTADO

LA SEGURIDADCIUDADANA COMOPOLTICA DE ESTADO

2004

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Santiago Escobar (Chile), Abogado y cientista poltico, Experto en polticas deDefensa y de Seguridad Ciudadana

Jacqueline Muniz (Brasil), Antroploga, Professora Adjunta do Mestrado em Direitoda Universidade Cndido Mendes, Doutora em Cincia Poltica pelo IUPERJ. Mestre

em Antropologia Social pelo Museu Nacional / UFRJ

Rafael Sanseviero (Uruguay), Investigador en Violencias y Derechos Humanos connfasis en Gnero, Coordinador General del Centro Mundial de Investigacin para la

Paz de la Universidad para la Paz - Naciones Unidas

Dr. Marcelo Fabin Sain (Argentina), Doctor en Ciencias Sociales, Presidente delInstituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED), Buenos Aires,

Argentina; Profesor Titular Ordinario del rea de Sociologa (Universidad Nacionalde Quilmes) y Profesor Titular de la Maestra de Estudios Internacionales

(Universidad Torcuato Di Tella), Director de la Unidad de Informacin Financieraabocada a la investigacin del lavado de dinero y los delitos conexos.

Jos Marcelo Sallovitz Zacchi (Brasil), Abogado, Consultor do Banco Mundial paraSegurana Urbana e Preveno do Crime e da Violncia na Amrica Latina e

consultor em segurana humana do Viva Rio. Coordena ainda o Grupo de Trabalhoem Segurana e Direitos Humanos da Sur - Rede Universitria de Direitos Humanos.

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I. INTRODUCCIN 5

II. UN NUEVO ENFOQUE PARALA SEGURIDAD CIUDADANA 9

III. ESPACIO PBLICO Y DOCTRINASOBRE EL USO DE LA FUERZA 151. El territorio

2. La doctrina sobre el uso de la fuerza

III. EL EJERCICIO DEL GOBIERNO SOBRE ELSISTEMA DE SEGURIDAD PBLICA 211. El control de los problemas.

2. Tres mbitos de accin para la autoridad

2.1. Instituciones e instrumentos

2.2. Institucionalidad dispersa, mando poltico difuso

2.3. La eficiencia tcnica y operativa de la fuerza policial

2.4. Cambio en la percepcin del delito

2.5. Participacin de la comunidad

IV LA CONSTRUCCIN DE UN DISCURSO PBLICO 311. La responsabilidad individual2. La responsabilidad colectiva3. La responsabilidad estatal

V POLICA COMUNITARIA Y MODELOS DE PREVENCIN 33

VI BIBLIOGRAFA 35

NDICE

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Definir la Seguridad en sociedadesheterogneas, complejas y habituadas a vi-vir con altas cuotas de incertidumbre, no estarea sencilla. Ms an, si la definicin debeproveer grados suficientes de racionalidad,para entregar una orientacin adecuada aaquellas polticas gubernamentales, que in-ciden en aspectos tan importantes como unapertenencia integrada y sin zozobras de losciudadanos en la vida social y poltica delpas.

Crecientemente, las modernas teoras deldesarrollo han empezado a conceptualizarla seguridad de un modo integral y hablande una Seguridad Humana y un DesarrolloHumano. Estas definiciones tienen, para lapoltica, la virtud de articular un conjuntode variables e indicadores que estructuranun sistema de referencia para medir los avan-ces en igualdad y democracia el interior delos pases y entre ellos. Permiten incluso lafijacin de metas gubernamentales y laobjetivacin de la seguridad en un nivelmacro, tremendamente positivo para la teo-ra del gobierno moderno.

Sin embargo, es necesario trabajarlas demanera ms especfica para construir con-ceptos operativos tiles para analizarsectorialmente las polticas pblicas de se-guridad. Su sola mencin no contiene aque-llos indicadores de eficiencia y eficacia enun nivel intermedio, que es donde se cons-truye la articulacin de todos los mbitos

I. INTRODUCCIN

sectoriales de una poltica pblica. Se re-quiere, por lo tanto, de una mayor especifi-cidad tcnica y conceptual, porque desde elpunto de vista de la gobernabilidad, es esteltimo tipo de formulaciones el que permi-te concretar de manera exitosa la voluntadpoltica y la accin de gobierno.

Siendo tan amplio y polismico el conceptoseguridad, el presente escrito se concentraen un aspecto especfico de ella. Aquel re-lacionado con la poltica criminolgica y laprovisin de un orden pblico interno des-tinado a cautelar la integridad fsica, eco-nmica y moral de los ciudadanos, con au-sencia de amenazas o coerciones ilegtimassobre su libertad y sus derechos civiles.

Esta orientacin no implica obviar el con-texto de desarrollo social en el cual las pol-ticas sectoriales adquieren sentido. El De-sarrollo Humano, tal como ha sido elabora-do por las fuerzas progresistas y aceptadocomo doctrina en el mundo social democr-tico, implica para la poblacin adecuadosniveles de educacin, salubridad, distribu-cin del ingreso, desarrollo infraestructuraly tecnolgico, calidad ambiental, paz social,libertad; que constituyen umbrales que sir-ven para medir la Seguridad Humana de unpas, y ayudan a explicar la inseguridad ciu-dadana cuando existe un dficit de gobier-no. Se trata, simplemente, de concentrar elanlisis de manera selectiva en aquellos as-pectos que son especficos de la llamada

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seguridad ciudadana como orden pblico.

Para las fuerzas democrticas de la socie-dad este enfoque integrado presenta unacomplejidad adicional. Pues ellas postulancomo principio bsico de su accin polticaque los problemas singulares que la defi-nen, como son la delincuencia, la inseguri-dad urbana, la desestructuracin de las ciu-dades, la desintegracin social, el racismoo la falta de libertades civiles, deben ser re-sueltos en un nivel colectivo, mediante laconstruccin de instituciones y compromi-sos sociales amplios, de manera transparen-te, con un mnimo uso de la fuerza y un pro-fundo respeto por los derechos humanos.

Por lo mismo, abominan de soluciones quese sitan fuera de la legitimidad democrti-ca, que se basan en la concentracin ilimita-da de un poder econmico que permite satis-facer de manera privada una necesidad quees pblica, o en el uso de la coercin extre-ma por parte de grupos sociales singulares ode gobiernos con vocacin totalitaria.

Es indudable que parte importante de lasdificultades conceptuales y prcticas, paraenfrentar los temas de la Seguridad, provie-nen de la complejidad tcnica y la urgenciasocial que el tema presenta. Sobre todo porel aumento de la delincuencia urbana engeneral, la intensificacin del uso de la fuer-za por parte de los delincuentes en la comi-sin de determinados delitos y el aumentode la visibilidad comunicacional del temaen la sociedad, al ser objeto de encarniza-das controversias polticas.

Pero tambin es necesario recalcar que laemergencia de un conjunto muy complejode problemas, que tienen su raz en las pa-tologas de la economa antes que en con-ductas socialmente aberrantes, ha jugado unpapel tremendamente decisivo. El tema sepuede ejemplificar con aquellos problemasemergentes de mayor notoriedad. En primerlugar, la aparicin de delincuentes primeri-zos cuya edad se sita por sobre los cincuen-ta aos, lo que estara evidenciando un es-tado de necesidad estructural en vastos sec-tores de la poblacin adulta mayor que in-duce a delinquir a personas que nunca hanestado expuestas a este tipo de conductas.En segundo lugar, la irrupcin de un enor-me peso estadstico de las mujeres en deter-minado tipo de delitos, especialmente demicrotrfico de drogas. Ello estara gene-rando una mayor tolerancia social frente altema con base en la familia y no ya solo enla conducta individual. En tercer lugar, exis-te un aumento dramtico de nios delincuen-tes, no ya como un fenmeno de nios aban-donados que para sobrevivir delinquen, sinobandas organizadas de nios entre los 8 yquince aos, tremendamente audaces y vio-lentas.

Con todo, sin perjuicio de las urgencias, elejercicio gubernamental hecho con vocaciny responsabilidad democrticas exige unadecuado equilibrio entre la dimensin po-ltica de los problemas y la dimensin tc-nica de los mismos1, a fin de evitar la tenta-cin populista o el sesgo tecnocrtico en eldiseo de las soluciones. Esta dimensin sehace crtica en aquellos aspectos especficos

1 Edgardo Boenninger. Democracia en Chile. Lecciones para la Gobernabilidad.Editorial Andrs Bello. Santiago. 1997

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de la seguridad referidos al orden pblicointerno o la delincuencia, debido a que lasdecisiones implican aspectos tan crucialescomo el diseo institucional de las policas,la formulacin de una poltica criminolgica,o de un sistema judicial y penitenciario, cuyaeficiencia roza permanentemente con las li-bertades ciudadanas y la calidad de la demo-cracia y sus instituciones.

De ah que la propiedad con que las fuerzasprogresistas se desempeen en el tema tie-ne un impacto directo en la calidad de vidademocrtica de los ciudadanos. La autori-dad, la legitimidad, y la legalidad no se ex-presan de igual manera ni tienen los mis-

mos efectos cuando corresponden a un ejer-cicio de talante autoritario o a uno humanis-ta y democrtico.

Por ello, tal vez entre las principales y pri-meras tareas de un gobierno democrtico,deba estar el desarrollo de una doctrina acer-ca del uso de la fuerza, sobre todo la poli-cial, que permita claramente que, sin inhibirlas prerrogativas de que est dotado el Esta-do en la materia, exista un sello de autori-dad y legitimidad democrticas diferentes alos paradigmas conservadores y autoritariosque hoy priman cuando se discute sobre se-guridad ciudadana.

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Desde hace ms de una dcada, la seguri-dad ciudadana se ha instalado como un as-pecto central de la agenda pblica en todoslos pases de Amrica Latina. Ello ha sidocoincidente no slo con la plena recupera-cin democrtica en todo el continente, sinotambin por un aumento efectivo de la tasade delitos cometidos. En el caso del ConoSur ese debate, no muy diferente a lo queocurre en todo el mundo, tiene enorme sig-nificacin para medir la capacidad de ungobierno, que normalmente constituye unapromesa central en los programas de aque-llos que aspiran a alcanzarlo. De ah la sen-sibilidad del tema en lo que respecta a nive-les de aceptacin o rechazo de la ciudada-na frente a sus gobiernos.

Sin embargo, esta importancia no ha ido re-frendada desde la poltica por parte de las fuer-zas progresistas con un desarrollo ms elabo-rado, tanto de polticas pblicas, como de undiscurso doctrinario, que integre los diversoscomponentes de la seguridad ciudadana y leentregue un sentido estratgico a las solucio-nes que se intentan. Ms bien las acciones gu-bernamentales y los discursos polticos apa-recen dominados por el sndrome del temor ydel corto plazo, con un predominio de solu-ciones que privilegian el uso de la fuerza y lasrestricciones de libertad como mecanismosaptos para delinear las soluciones. Es decir,un sentido bastante diferente a aquel en quese supone avanzan los cambios sociales conprofundizacin de la democracia.

El dficit doctrinario del progresismo esten gran parte influido por su visin acercade la naturaleza poltica de la seguridad ciu-dadana. En general, sostiene undeterminismo sociolgico de que se tratade un tema exclusivamente social, en el cuallas dinmicas de violencia y criminalidadson meros subproductos de patrones de des-igualdad y exclusin social, cuya superacinsera suficiente para revertirlos o hacerlosdesaparecer.

Tal concepcin, si bien no es del todo err-nea, es incompleta e inhibe una reflexinms profunda, produciendo dos desviacio-nes de grandes consecuencias prcticas. Laprimera, es que las acciones de seguridadpblica seran un esfuerzo casi perdidomientras se mantengan las condiciones es-tructurales que permiten la delincuencia. Lasegunda, es la percepcin de que la seguri-dad es un tema de las clases altas que se venamenazadas en su patrimonio y seguridadpersonal por clases marginalizadas o peli-grosas.

De ah a una accin concentrada en el mapeode los delitos, el establecimiento de fronterasentre barrios seguros y barrios peligrosos, elreforzamiento de una poltica criminolgicadel Estado, orientada ms por una nocin deorden que de manejo del delito, solo hay unpaso, que por cierto, con mucha frecuencia,las fuerzas progresistas dan cuando se enfren-tan al ejercicio del gobierno.

II. UN NUEVO ENFOQUE PARALA SEGURIDAD CIUDADANA

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Es necesario cambiar esta perspectiva yconstruir una agenda diferente que conten-ga tanto mecanismos de gestin inmediatadel delito como una perspectiva de cambiocultural en el manejo del tema. Una agendaque construya una pauta de prioridades al-ternativa a la victimizacin concentrada enlas clases altas, que contenga soluciones connfasis en la proteccin universal y pluralistadel ciudadano, con prioridad en el derechoa la vida, la integridad fsica y la libertad, ycon un enfoque preventivo social, urbano yde mediacin de conflictos.

La sociedad moderna es ms urbana, y ensu interpretacin est sujeta a smbolos eimgenes muy instantneas, teniendo unavelocidad promedio de funcionamiento muyalta, no slo en su conectividad fsica sinoen la cultural. El debate social acerca de ladistribucin del bienestar y la riqueza seconcentra en las grandes ciudades y estmediado por muchos mecanismos, ademsde aquellos corporativos tradicionales comoson los sindicales o los polticos. La culturade los mass media, que es propia de las so-ciedades urbanas, precisa y potencia audien-cias ampliadas, que se manejan con efectosde auditorio2 en los bordes de lo racional, loque demanda un gran esfuerzo para que losmensajes sean entendidos y se desarrolle enla sociedad una capacidad intelectiva de se-leccin y discriminacin de estos mensajes.El mercado, como espacio social relevante,produce rdenes homogneas que tratan deimponerse como modelos de validez uni-versal, que sus emisores pretenden, adems,sean aceptados de manera refleja.

Por mltiples razones, algunas de carctertecnolgico, esta sociedad moderna tieneuna tendencia tanto a la apertura y la trans-parencia como a la discriminacin y la ex-clusin. Lo que en esencia significa una ar-dua tarea de formacin de ciudadanos in-formados y participantes si se desea un de-sarrollo democrtico. Por lo tanto, la sim-plificacin de los problemas, aunque tre-mendamente necesaria para encontrar elnudo tcnico de cada tema, no es un buenconsejo para generar doctrina.

Por ello, la poltica de seguridad ciudadana,a la hora de ser diagnosticada y explicitadacomo voluntad de accin, precisa contextosocial e insercin en una visin de desarro-llo social. Una poltica sin un discurso es-tratgico sobre la ciudad, sus espacios, lacultura, el ocio y la recreacin; una polticade informacin y participacin ciudadana oun sistema integrado de administracin dejusticia, por mencionar aspectossignificantes del tema, no tiene muchas pro-babilidades de ser exitosa. Porque la segu-ridad es un bien que apunta a la calidad in-tegral de vida de los ciudadanos, y no slo ala ausencia de delitos o amenazas contra laintegridad fsica o moral de las personas. Ysi bien es visible en su especificidad, sussoluciones exitosas slo son posibles enun contexto amplio.

Por otra parte, todas las modernas polticaspblicas implican una gestin interactivacon la ciudadana en mayor o menor medi-da. Es decir, una ejecucin que involucraun papel directo de aquellos que son, al mis-

2 Umberto Eco. Apocalpticos e integrados Editorial Lumen. Barcelona 1993

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mo tiempo, destinatarios o beneficiarios deesa poltica. Ese contenido, que se encuen-tra en mbitos tan dismiles como salud, vi-vienda o capacitacin, se da tambin en se-guridad ciudadana, y muchas veces es con-fundido, de manera errnea con la partici-pacin ciudadana. En realidad, la participa-cin involucra poder de decisin en la pla-nificacin o ejecucin de una poltica.

Sin embargo, los elementos interactivos deuna poltica son componentes de la partici-pacin, que resultan fundamentales, porejemplo, en el control de los espacios p-blicos o en la creacin de condiciones so-ciales para una eficiencia focalizada de lapolica. Por lo mismo, nunca deberan que-dar bloqueados porque los mensajes fueronmal emitidos o no se decodificaron adecua-damente. Un punto central de cualquier po-ltica pblica es que sea comunicada ade-cuadamente, lo que implica que en el pro-ceso de transmisin, el mensaje sufrir unaadecuacin a la media, es decir ser des-cifrado por los destinatarios de una manerams simplificada que su contenido real.3

Si se analiza el orden pblico y la seguridadinterna, mbitos muy especficos de la se-guridad ciudadana, ellos no dependen ex-clusivamente de la eficiencia policial, ni delsistema penal o el penitenciario, si bien es-tos son fundamentales para generar un es-tado de control por parte de las autorida-des. Existe un conjunto ms amplio de fac-tores que le dan su sello particular. El nivelde desarrollo cultural de la sociedad, la po-breza y marginalidad, la sociabilidad pbli-

ca, la movilidad y cohesin social; el niveldesarrollo de la participacin ciudadana, elordenamiento territorial, son algunos aspec-tos de esta cadena conceptual que se vacreando, para explicar y hacer operar ade-cuadamente una poltica.

Esos factores se correlacionan de maneracompleja entre s, dando origen a una de-manda de gestin, llamada capacidad degobernacin por Yehezkel Dror 4, cuyo ejeest constituido por un manejo intersectorialcoordinado de recursos de diferente tipo:policiales, judiciales, de accin social, pol-ticos, de comunicacin, necesarios para al-canzar soluciones globalmente satisfacto-rias. Esa demanda constituye en realidadun test de capacidad para el gobierno, quese intensifica en la medida que las percep-ciones de inseguridad (seguridad subjetiva)aumentan entre la ciudadana.

En ninguna sociedad el control efectivo detodos los recursos movilizables para solu-cionar un problema es resorte de un soloactor, en este caso el gobierno. Muchos deellos corresponden a actores polticos,institucionales o sociales diversos, sean p-blicos o privados. Su uso posible y exitosodepende en gran medida de la voluntad queexhiben sus propietarios. Cuando se tratade actores pblicos, el problema se simpli-fica y se transforma en un tema de gestin,a menos que est de por medio una situa-cin compleja de carcter poltico, comoocurre en las transiciones a la democracia.Cuando se trata de recursos privados, el temaes ms complejo pues requiere capacidad

3 Umberto Eco. Ibid4 Yehezkel Dror. La Capacidad de Gobernar Fondo de Cultura Econmica. Mxico. 1996

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de motivar por parte del Estado, para aso-ciar el recurso privado a los propios en unasinergia positiva.

La forma en que los actores, pblicos y pri-vados, se comportan o perciben su accin,puede influir de manera determinante en lasolucin de los problemas. De ah que siem-pre se precisa de un buen diagnstico sobrela materia. Una autonoma policial excesi-va o su resistencia corporativa al cambio, elsesgo delincuencial en la informacin p-blica cuando los medios de prensa adquie-ren la fisonoma de acusadores en materiadelictual, la lentitud procesal, o atmsferassociales poco propicias a la rehabilitacin yreinsercin de delincuentes condenados pordelitos de poca gravedad, entre otros as-pectos, crean climas alterados para una ade-cuada solucin de los problemas.

Por lo mismo, existe ms de una responsa-bilidad involucrada en la definicin de lasacciones, aunque la conduccin central yestratgica es asunto de la poltica y corres-ponde al gobierno, es la instancia que debecontrolar el diagnstico y movilizar los re-cursos para las soluciones.

Es evidente que se ha avanzado mucho enla definicin de polticas y la crtica acercade la falta de un discurso integrador debeser matizada, pues est referida fundamen-talmente a la lentitud con la cual opera lareelaboracin doctrinaria frente a la celeri-dad de la sociedad actual. Ello crea undesfase temporal que lleva a que las polti-cas sean siempre de urgencia o reactivas,aunque existan experiencias parcialmenteexitosas. Resulta casi paradojal que al tr-mino de un gobierno se formule un plan de

nacional de seguridad que, lo ms proba-ble, no tendr tiempo de madurar antes quelo cambie el nuevo gobierno.

Por lo mismo, resulta casi natural recurrirde emergencia a los recursos ms abundan-tes, entre ellos la polica, las amenazas y ladrasticidad de las penas. Ello crea una ima-gen de exagerada confianza en los mediosrepresivos y en las tcnicas de disuasinsocial antes que en la prevencin o el traba-jo con la comunidad. La consecuencia finales que se genera un sesgo estatista que haceabandono de la confianza en la ciudadanay la capacidad de organizar respuestas des-de la comunidad libremente asociada, lo quesupondra tener una dimensin de Estadomucho ms acotada en este tema.

La perspectiva que se abre cuando el temase enfoca de manera integral es que, al fin yal cabo, el ejercicio de la libertad solo esposible en la sociedad moderna medianteel cultivo de la cooperacin y la confianzacomo bienes pblicos, y no es un derivadode la pura coercin. Ello implica modeloscolectivos de accin, que no niegan sinotransparentan las aspiraciones e interesesprivados, permitiendo generar respuestascolectivas, pese a la complejidad y especia-lizacin de los temas, y hacen operar ladisuasin policial de los delitos de una ma-nera ms eficiente.

En esa manera de ver las cosas, lasmovilizaciones espontneas que se generanen algunas ciudades de la regin frente ahechos delictivos que conmocionan la opi-nin pblica, expresan el divorcio de unpoder pblico ineficiente o corrupto, con laciudadana. Se transforman en una fuerza

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de cambio social, a pesar que no estn ori-ginadas en la psicologa del cambio polti-co, pero expresan claramente un malestaren la democracia, respecto de una polticapblica, que es parte fundamental del estn-dar de calidad de los derechos humanos yconstitucionales.

Finalmente, en el enfoque de la seguridadciudadana, es necesario sealar que sintransparencia ni informacin adecuada, laparticipacin ciudadana como capacidad dedecisin, es imposible. La informacin enla poca actual se ha transformado en unbien pblico perfecto para la democracia,que la autoridad pblica tiene la obligacinde asegurar, tanto en cantidad y calidad,como en su equitativa distribucin social.Una sociedad que vive el miedo cotidianode la violencia, se hace ms temerosa mien-tras ms desinformada est. La incertidum-bre, factor fundamental de la llamada dimen-sin subjetiva de la seguridad ciudadana,puede ser tan aterradora como la violencia

misma. Y una sociedad dominada por elmiedo es una sociedad que termina por le-gitimar la violencia.

Crecientemente se generan mecanismos debuenas prcticas policiales, que abren la in-formacin de su funcionamiento a la comu-nidad e incluso se someten al escrutinio deesta. De la misma manera, en el nivel localaumentan las posibilidades de los ciudada-nos de influir efectivamente en el diseo delas polticas.

Sin embargo, la informacin como bien p-blico perfecto se refiere a aspectos ms am-plios, esto es a la inversin en sistemas de da-tos en informacin abiertos al uso de los ciu-dadanos, la instalacin de controles parlamen-tarios efectivos sobre actividades de inteligen-cia policial y distribucin de recursos, y engeneral, al establecimiento de mecanismos quepermitan una responsabilizacin de las polti-cas de seguridad.

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1. El territorio

Todo Estado est dotado de una capacidadde imperio, que implica la facultad de dic-tar leyes y hacerlas cumplir por la fuerza.Puede, adems, coartar bajo determinadascircunstancias las libertades de sus ciuda-danos, entre ellas la libertad fsica, e inclu-so, en aquellos pases donde la pena demuerte est permitida, ejecutar de maneralegal a determinados delincuentes. Por ello,no es un tema simple determinar una doc-trina acerca del uso de la fuerza, porque enella queda determinado no solo el talante odisposicin que una sociedad tiene para usarmtodos coercitivos como solucin, sinotambin se refleja el consenso social acercadel ethos democrtico y el valor de los de-rechos humanos.

Los Estados son, en esencia, formacionesterritoriales.5 Lo principal de su existenciacomo entidad objetiva es contener un hbi-tat humano y una ecologa poltica, domi-nados por rasgos de cultura que le son pro-pios y caractersticos, y que la organizacinpoltica torna exclusivos. De ah que todoaquello relacionado al gobierno del territo-rio sea una clave fundamental en la polticamoderna, sin perjuicio de las tendenciasglobalizadoras que predominan en el mun-do contemporneo.

El territorio sirve de medida y lmite a laautoridad del Gobierno6. Por lo mismo, se-ra impensable desarrollar una adecuada po-ltica de seguridad ciudadana, sin adentrarseen los componentes espaciales que ella im-plica, y que son de variada ndole.

La conviccin de que el diseo del espaciopblico debe ser amable y comprensiblesobre lo que contiene para todos los ciuda-danos, lo cual requiere un conjunto de ac-ciones con fuerte participacin ciudadana,es un paso fundamental de la prevencin.Una iluminacin adecuada, que permita undominio visual del entorno, y la eliminacinde los elementos que dan origen a los pun-tos trampa que tornan peligroso un espacio,es un buen ejemplo de lo que en este aspec-to se puede hacer. Aunque no es el nicoelemento, la poca iluminacin o aquella maldiseada, favorece las actividadesdelictuales, lo que unido a hechos comoconsumo de alcohol y drogas, potencia lapercepcin entre los ciudadanos de que exis-te una ocupacin agresiva y peligrosa delespacio pblico por parte de la delincuen-cia.

Determinar cules son los elementos arqui-tectnicos y de diseo que tornan una ciu-dad ms segura implica en realidad trabajaren soportes estructurales de las polticas de

III. ESPACIO PBLICO Y DOCTRINA SOBREEL USO DE LA FUERZA

5 Hariou, Andr . Derecho Constitucional e Instituciones Polticas. Editorial Ariel. Barcelona 19806 Ibid

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prevencin. Porque un buen diseo del es-pacio permite, por ejemplo, una utilizacineficiente de los recursos policiales, ademsde una activa participacin ciudadana en elcontrol real de los espacios pblicos. Msan, potencia el goce pacfico de laprivacidad de los hogares. Si el entorno esinseguro, el hogar se transforma en un refu-gio rente a un exterior agresivo, que debeser defendido y aislado, lo que incentiva lapercepcin de inseguridad.

En Alemania, Australia, Holanda, Inglate-rra o Francia ha habido un auge de la pro-mocin de las llamadas Iniciativas para Ciu-dades ms Seguras (Safer CitiesIniciatives)7, que tratan de articular la aso-ciacin entre las autoridades pblicas, y lasciudades, los barrios y los ciudadanos paracombatir la delincuencia. Entre las accio-nes que contemplan est la creacin de sis-temas permanentes de evaluacin de polti-cas de seguridad en los mbitos barriales,con capacidad de correccin en aquellosaspectos en que la acciones no funcionan;la creacin y distribucin de fondos quesostengan estos sistemas como una buenaprctica; la remodelacin de los espaciospblicos y el equipamiento comunitariocuando es necesario, la educacin a la co-munidad sobre cmo ocupar los espacios, ymuchas otras iniciativas. En la mayora delos casos, se incorpor como un anteceden-te fundamental del rediseo la dimensin degnero, investigando la percepcin que lasmujeres tienen de los espacios que conside-ran poco seguros.

El control permanente de un espacio terri-torial solo puede ser producto de la accinde la ciudadana y no de la polica. Cuandoello ocurre, se genera una manera muy di-ferente de mirar y organizar las cosas enmateria de seguridad. La polica es la re-presentacin de la autoridad en el territorio,y en esa medida tiene una dimensin de ser-vicio gubernamental y no de micro gobier-no local. Su presencia debe ser un elementodisuasivo frente a la delincuencia, que daconfianza y respaldo a la ciudadana por lacapacidad de fuerza que se activa de mane-ra selectiva y focalizada frente al delito. Perola seguridad como tema de gobierno, queincluye participacin y decisin sobre po-lticas, queda en manos de la ciudadana yde sus organizaciones, a travs de las cua-les se articula al gobierno local.

Cuando se produce esa nitidez en la formade gobernar el territorio, surge tambin unaimportante conclusin acerca de qu tipo deorganizacin policial necesita el Estado, concules especialidades, y en cules aspectosse articulan las capacidades y recursos ciu-dadanos y en cuales slo puede actuar elEstado. Es necesario recalcar que la accingubernamental en el territorio no puedeguiarse exclusivamente por la lgica cen-tral, sino que precisa corregir mirando losproblemas desde las unidades territorialesespecficas. Las pticas centrales tienden asoluciones estandarizadas, a procedimien-tos uniformes y a un acoplamiento acrticode los recursos locales que es posible movi-lizar. Tiene por lo general una gran

7 Wekerle, Gerda Safe Cities Guidelines for Planning, Design, and Management.Van Nostrand Reinhold. USA, 1995

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inercialidad y resulta difcil la correccin.Las pticas locales en cambio permiten aso-ciar mejor los recursos locales, dar flexibi-lidad a los procedimientos, y aumentarsignificativamente la cobertura de los ser-vicios debido a la ayuda de la poblacin.

Existen diferentes elementos del territorioque deben ser sometidos a escrutinio paracontribuir a un diseo que potencie la pre-vencin del delito, permita un uso racional,econmico y eficiente de la fuerza policialy un goce pacfico de los espacios pblicos.Entre ellos, el concepto de barrio y la iden-tidad que l genera en sus habitantes resultadeterminante.

Definir el barrio ayuda a consensuar la mi-rada entre sus habitantes, y a reforzar la iden-tidad colectiva, lo que es muy importantepara inhibir o controlar las situaciones deriesgo. En gran medida la inseguridad de unbarrio tiene que ver tanto con la identidadde la gente que lo habita, su percepcin demarginalidad y rechazo, o la autovaloracin,como con las mezclas en el uso del suelo ylos equipamientos de que est dotado.

Un barrio mixto, debido a la existencia deconjuntos habitacionales y empresas o reascomerciales deshabitadas en las horas de lanoche, no es lo mismo que un barrio neta-mente comercial y de vida nocturna, o deotro que es eminentemente habitacional. Un

barrio con tradicin histrica o cultural tie-ne ms posibilidades de ser movilizado po-sitivamente que uno que es enteramentenuevo, o que carece de historia y lazos so-ciales y afectivos entre sus habitantes. Unbarrio de viviendas de mala calidad, falto deservicios o con pobreza extrema y desempleotiene una alta probabilidad de convertirse enun lugar inseguro. La teora de la ventanarota ( broken window)8 desarrollada en Es-tados Unidos, gira en torno al deterioro delbarrio y la indiferencia ciudadana.

De ah la necesidad de trabajar el territoriobajo una perspectiva de identidad poltico-social, y buscar los mecanismos que produz-can un ordenamiento territorial sobre basesde identidad cultural. Es decir, las variablesfsicas o econmicas deben ser intervenidaspor sentidos culturales (identidad barrial, fies-tas, espacios de recreacin) y en especial, porlos instrumentos ms espontneos del desa-rrollo humano como son la recreacin y eldeporte, y ahora, la comunicacin en red conotros barrios. Es decir, intentar articular elespacio pblico como espacio ldico.9

En el trabajo fsico del territorio -los barriosy ciudades como entes organizados de go-bierno-, adems del diseo y la iluminacin,debe proyectar los tneles de movimiento10,que son aquellos pasos obligados donde lospeatones no pueden escoger otra alternati-va de circulacin; la mayor permeabilidad

8 Esta teora sugiere que el abandono de un vecindario y su transformacin en un lugar peligroso es un procesoprevisible de hechos que se suceden de manera encadenada y van aumentando en intensidad si no se intervienesobre los smbolos del deterioro, como ventanas rotas, autos abandonados, basura acumulada, etc. Para verms visitar el Center for Urban Research and Learning de la Loyola University of Chicago, www.curlweb@luc.edu9 Carlos Alberto Rico. Pasar del Espacio Pblico al Espacio Ldico Carico@funlibre.org10 Francisco Harrison y Bruce Swain. Gua de Diseo del Espacio Pblico Gobierno de Chile. Ministerio deVivienda y Urbanismo. LOM Ediciones. Santiago. 2003

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visual, que permita al transente dominarel entorno; un diseo espacial que permitala vigilancia informal, que se produce en laocupacin de los espacios pblicos por lagente; evitar una mezcla espontnea en eluso del suelo, pues puede producir espaciosciegos que aumenta la sensacin de vulne-rabilidad; el uso de una sealtica pensadacomo un soporte de seguridad para los pea-tones y no slo de orientacin, entre mu-chos otros aspectos

Cuando se habla de barrios peligrosos o ciu-dades peligrosas, lo primero que se viene ala mente es una alta comisin de delitos y lasolucin se asocia a eficiencia policial. Sinembargo, es bastante probable que la solu-cin del problema no provenga slo de unaadecuada dotacin de autoridad y polica enel territorio, sino de una intervencin de fon-do en el diseo del espacio pblico, a partirde un cambio radical en su interior, capazde arrastrar la modificacin total del entor-no. Para ello no sirven los cercos preventi-vos ni la presin policial desde afuera, sino van acompaadas de un cambio induci-do desde el interior del territorio. La es-tructura de un espacio pblico no es con-junto aleatorio de cosas, sino que la repre-senta un fenmeno que genera o es genera-do por formas de organizacin, con regula-ridades y diferencias que se complejizan conlos significados simblicos y asociacionesvalricas de muchas disciplinas11

2. La doctrina sobre el uso de la fuerza

As como no es posible desarrollar una ade-

cuada poltica de seguridad ciudadana sinuna concepcin del espacio fsico y de sufuncionamiento, tampoco es posible acome-ter el control de las fuerzas policiales sinuna base doctrinaria clara acerca del uso dela fuerza.

La visin de los gobiernos democrticos yde las fuerzas polticas progresistas esta fuer-temente influida por las experiencias delterrorismo de Estado, que vivi la regin enlos aos 70 y 80 del siglo pasado, y las ma-sivas violaciones de derechos humanos. Estaexperiencia, sin duda alguna, ha dejado fuer-tes huellas en las culturas institucionales delas policas, tanto en la formacin de susrecursos humanos, como en el trato de de-tenidos, los procedimientos de investigacino en acciones destinadas a mantener el or-den pblico.

No es posible formular una doctrina sobreel uso de la fuerza sin realizar una separa-cin tajante entre seguridad exterior de se-guridad interna, sin perjuicio de que por lasdimensiones de escala de ciertos proble-mas de seguridad, y el cambio en el tipo deamenazas en el medio internacional, siem-pre existe una sinergia entre dichos mbi-tos.

La regla general es que en materia de segu-ridad interior o de orden pblico, las Fuer-zas Armadas no tienen nada que hacer. Latendencia manifestada en algunas partes deinvolucrarlas en operaciones destinadas acombatir el narcotrfico o el crimen organi-zado constituyen un uso impropio de ellas,que desvirta su rol, y expone a los gobier-

11 Ibid

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nos que lo hacen a severos reveses. No tansolo porque introducen un elementodisruptivo en el manejo de los problemas,sino porque la doctrina sobre el uso de lafuerza es totalmente diferente en las institu-ciones militares que en las policas. Las fuer-zas armadas pueden, de manera ocasional,otorgar un soporte logstico o de inteligen-cia a la polica. Pero su formacin profesio-nal es de cuerpo y no individual, y altamen-te agresivo para los estndares de la seguri-dad ciudadana. Por lo tanto, no estn dise-adas para ocupar barrios en busca denarcotraficantes o sostener tareas de ordenpblico.

La polica, en cambio, debe formar indivi-duos destinados a un trato personalizado,con capacidad de dilogo e interaccin conciviles, de una manera esencialmente per-suasiva antes que disuasiva. Slo los ncleosoperativos especializados tienen formacinde cuerpo, pero actan bajo estricta presinpoltica.

Con todo, transcurridos ms de quince aosde recuperacin democrtica en toda la re-gin, las deficiencias institucionales de laspolicas, su autonoma relativa respecto delpoder poltico o los grados de corrupcinu obsolescencia profesional que presentano son un problema de transicin a la de-mocracia. Es una deficiencia de los gobier-nos democrticos que han colocado la se-guridad ciudadana como un tema exclusi-vamente de la normalizacin institucionaldel Estado Democrtico y lo han dejadoah, sin trasladarlo tambin a la agendanormal de gobierno, especialmente de mo-dernizacin institucional del Estado o dereforma poltica.

La seguridad ciudadana es una poltica so-metida permanentemente al escrutinio p-blico, al igual que otras polticas pblicascomo la salud o el empleo y, como ellas,tiene la particularidad de que un gobiernose juega siempre en el corto plazo una ima-gen y una validacin de su capacidad, al te-ner que mostrar eficiencia y resultados po-sitivos de manera cotidiana.

A diferencia de los militares, durante la eta-pa de transicin democrtica en AmricaLatina, los policas no podan volver a suscuarteles. Es decir, deban permanecer enla calle, con las mismas rutinas, el mismopersonal y casi el mismo mandoinstitucional, pero en una situacin, al me-nos formal, de plena vigencia de los dere-chos civiles y la libertad, al igual que el res-to de la institucionalidad del sector, en es-pecial los tribunales de justicia.

Esa tensin poltica gener otra, ahora decarcter eminentemente profesional, pueslos contenidos doctrinarios y de formacinno calzaban con el tipo de conductas es-peradas de un polica o un juez por partede una sociedad en pleno funcionamien-to democrtico. En ms de una oportuni-dad esto produjo un vaco, con inhibicio-nes o resistencias corporativas en los cuer-pos de policas. Como cualquier burocra-cia, ellas actuaron muchas veces lo es-trictamente necesario o incluso menos, ala espera de seales ms claras desde elconductor poltico acerca de las orienta-ciones profesionales.

La direccin civil ha sido muy confusa, prin-cipalmente debido a una percepcin de con-tinuidad antes que de cambio, incentivada

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por la inercialidad que tienen todos los sis-temas de gobierno, y que es muy potenteen el mbito policial. Ello puso el peso delas cosas en la autocorreccin de las pro-pias instituciones, las que deban ahora en-contrar el tono institucional adecuado paraactuar de acuerdo a la atmsfera de liber-tad y democracia. El nico hito significati-vo de cambio ocurri con el inicio de lareforma del procedimiento penal en toda laregin.

La preocupacin por la conduccin polti-ca se centr en la eliminacin de los com-ponentes represivos ms caractersticos dela etapa dictatorial, en una dimensin y pro-fundidad que las circunstancias polticas lopermitieron. Pero no hubo reforma de lapolica, pese a que el nudo represivo coti-diano tena en estas instituciones un meca-nismo esencial.

El hecho histrico es que las policas en todala regin no se han desarrollado

institucionalmente en torno al delito, sino quehan sido dominadas desde la poltica por unavisin instrumental, que las considera unmecanismo de control poltico. Por lo mis-mo, la inercialidad gubernamental, presentetambin en la recuperada democracia, vinoa reforzar la ausencia de un discurso demo-crtico vinculado a fenmenos delictuales.Ello se junt con un aumento en la percep-cin de inseguridad, suficiente para que lairrupcin de un pensamiento conservador, -basado en el poder correctivo de tribunalesy policas, con legislaciones ms drsticas yaumentos de penas-, copara el imaginariogubernamental de las fuerzas progresistas.

La ineficacia de esa visin en una sociedaddemocrtica, en la cual la seguridad ciuda-dana, como bien pblico perfecto, es un com-ponente del bienestar de la poblacin y unelemento de equidad en la distribucin debienes por parte del Estado, es lo que final-mente vuelve a poner en el debate terico elconcepto integral del tema.

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1. El control de los problemas

El orden analtico en que un tema de polticapblica debe ser abordado, para generar unmanejo integral y coherente a travs de pol-ticas especficas, no es necesariamente iguala la manera en que se produce la percepcino conocimiento de l por parte de la ciudada-na. Tampoco su solucin definitiva es idn-tica o una consecuencia directa de la inter-vencin inicial que se hace sobre l. Normal-mente los problemas graves o importantesprecisan de acciones de emergencia cuandose desbordan, pero generalmente son golpesde control y no soluciones.

El desarrollo de una poltica pblica sus-tentable en el tiempo, desarrollada con cri-terio estratgico, est sometida a reglas di-ferentes de aquellas decisiones cuya racio-nalidad est determinada por la necesidadde estar en control. Es decir, de acotar undao, de evitar su propagacin inmediata,de no perder el control del curso de los acon-tecimientos.

Normalmente las decisiones orientadas aese tipo de problemas son de emergencia yse adoptan en condiciones crticas. Entrelas capacidades ms apreciadas de un go-bierno moderno est la de adoptar deci-siones crticas12, rpidas y eficaces sobreproblemas difciles. Ello ocurre con mu-

cha frecuencia en materia de seguridad ciu-dadana y es necesario tenerlo presente, puesla eficacia temporal de una poltica deemergencia no implica que ella es susten-table en el tiempo.

Para el ciudadano comn, el problema porlo general se presenta como un aumento in-controlado de los delitos de mayor visibili-dad, es decir, aquellos que tienen ms fre-cuencia, espectacularidad y cobertura demedios. Generalmente ellos correspondena delitos contra la propiedad, realizados conviolencia en las personas o las cosas, queinstalan la sensacin de amenaza o de inmi-nencia de ser vctima de un delito. Esta si-tuacin, muy analizada en las encuestas devictimizacin, es la puerta de entrada a unapercepcin de inseguridad ciudadana, quevienen aumentando de manera sostenida entoda Amrica Latina.

Poco sirve demostrar que otros delitos msgraves, como los homicidios o las lesionesdisminuyen, y que, en general, los esfuer-zos de los gobiernos democrticos han in-troducido mejoras sensibles en el control dela delincuencia. Lo importante es lo que lagente percibe como una amenaza, y trans-forma en una demanda de punibilidad quedebe ser satisfecha por las autoridades.

Ello lleva a la conclusin de que el primer

III. EL EJERCICIO DEL GOBIERNO SOBRE ELSISTEMA DE SEGURIDAD PBLICA

12 Yehezkel Dror. Op. Cit

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componente de una poltica de seguridadciudadana es la demostracin prctica de unacapacidad de accin por parte de las autori-dades, cuyo objetivo es infundir un senti-miento de seguridad en la poblacin acercade que la autoridad est en control de la si-tuacin.

La mayora de los programas exitosos, parasolucionar problemas de seguridad ciuda-dana en sus fases iniciales, contienen accio-nes que la ciudadana percibe con un porfin se est haciendo algo. Es decir, soncapaces de proyectar una imagen de inter-vencin exitosa.

Esa intervencin exitosa tiene su base fun-damental en una eficiencia focalizada delos instrumentos policiales. Por una raznmuy simple. La polica es una de las repre-sentaciones simblicas ms fuertes del or-den y la seguridad en la conciencia social,independientemente de las consideracionesideolgicas o polticas que la impregnen. Porlo tanto, la manera como el poder polticocontrola y utiliza la fuerza policial constru-ye para la ciudadana no solo una imagenpositiva o negativa de la autoridad, sino unamuestra palpable de su capacidad de gobier-no.

Esa percepcin -que se contrapone a la per-cepcin de que la delincuencia ha ganado lacalle- se transforma en un componente degran importancia para el xito de la cadenade acciones posteriores que implica un ma-nejo integral de la seguridad ciudadana.

La fuerza, como atributo de coercin legti-ma de que goza el Estado, se compone deelementos fsicos y simblicos que la ca-

racterizan y hacen operativa cuando la au-toridad se inviste de ellos y los utiliza demanera prctica. Su uso es una exigenciapara la autoridad. En materia de seguridadciudadana el poder de la polica es una re-presentacin microsocial del poder polticoy, por lo tanto, es una investidura sujeta areglas cuyo cumplimiento debe estar clara-mente controlado por ese poder poltico. Laincapacidad, ineficiencia o indiferencia po-licial siempre estar referida a una incapa-cidad y responsabilidad del poder poltico,aunque existan causas objetivas que deter-minen lo contrario, y sin perjuicio de loscomportamientos profesionales que impli-quen infraccin a los reglamentos.

2. Tres mbitos de accin para laautoridad

Que el poder civil sea capaz de asumir unefectivo control gubernamental de la poli-ca, eliminando la percepcin delautogobierno policial, y producir una sealfuerte de autoridad, genera una situacinde seguridad entre la ciudadana, lo que enesencia es un requisito indispensable parauna accin ms integral y de largo plazo.

Sin embargo, debe dejarse de lado la con-cepcin simplista de que lo anterior solo sig-nifica un control de los abusos y la corrup-cin policiales, no un conocimiento integraly de fondo de los temas cruciales de unainstitucin policial. Su estructura y compo-sicin de fuerza, la estructura de mando, lascarreras profesionales en cuanto a capacita-cin y desarrollo profesional, o los proble-mas del control del desempeo policial entodas sus facetas.

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Asumir un control efectivo significa en de-finitiva actuar sobre tres reas claves delsistema de seguridad ciudadana:

* Las modalidades de gobierno poltico dela seguridad, lo que implica trabajar sobrelas instituciones e instrumentos que planifi-can y controlan la poltica pblica en mate-ria de seguridad ciudadana, incluida la jus-ticia criminal y el sistema penitenciario;

* Las estructuras organizativas, funciona-les y doctrinales de la institucin policial,particularmente en su desempeo, carreraprofesional y mando policial; lo que nos lle-va a definiciones sobre la eficiencia tcnicay operativa de la fuerza policial y a todo elsistema de controles.

* La responsividad del sistema basado en laparticipacin ciudadana.13

2.1. Instituciones e instrumentos

Este aspecto incluye toda institucin o me-canismo poltico o jurdico del Estado, cuyoobjetivo especfico sea desarrollar la accinpblica en materia de seguridad y orden.Tribunales de justicia, sistema penal y pe-nitenciario, policas, organismos que brin-dan orientaciones doctrinarias y fijan la po-ltica criminolgica, o elaboran las metassectoriales de poltica, etc.

Es en este mbito donde se dimensiona y seproyecta la seguridad ciudadana como un

bien pblico, y donde se expresa la cohe-rencia poltica de todo el sistema. Nunca esun solo ministerio el encargado de lasformulaciones. Normalmente es una coor-dinacin interministerial con un secretaria-do ejecutivo, una oficina o agencia especial,o derechamente una dependencia directa delJefe de Estado o de Gobierno la que hace demotor y moviliza los consensosinterinstitucionales.

Este es, sin lugar a dudas, un aspecto defi-citario en toda la regin. Aunque se ha avan-zado significativamente en muchas materias,generalmente existe una profusin de orga-nismos sin jerarqua clara, cuya suma deacciones, por ms exitosas que sean, no dacomo resultado coherencia institucional ypoltica si no va acompaada de un sentidoestratgico global. Para que ello ocurra, laaccin de la autoridad civil debe explicitarlas metas a travs de decisiones y progra-mas, y sealar los soportes de ese programadestinados a producir los cambios. Mejordicho, una poltica de seguridad ciudadanano puede inferirse sino que debe explicitarsepor parte del gobierno.

2.2. Institucionalidad dispersa,mando poltico difuso

Como decamos anteriormente, resulta in-dispensable la existencia de un todoinstitucional y poltico coherente e integra-do. Sin embargo, la regin presenta un cua-dro crtico de dispersin, cuyo resultado ms

13 Karl Deutsch Los nervios del gobierno Editorial Paidos. Barcelona. 1967. El concepto responsividadcorresponde a una capacidad de aprendizaje y correccin en proceso que se opera en la sociedad o en gruposorganizados de ella, cuando un flujo adecuado de mensajes dentro del sistema permiten visualizar los errores ycorregirlos. Se dice que las sociedades altamente responsivas son proclives al cambio con alta estabilidad.

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significativo es una fragmentacin del man-do, especialmente el que debe transmitir lasorientaciones estratgicas y la generacin deuna autorregulacin policial, por los gran-des mrgenes de autonoma que se produ-cen.

Si nos atenemos a los resultados de las in-vestigaciones realizadas para este trabajo endiferentes pases, es evidente que estamosen un mbito que podramos denominar deinstitucionalidad dispersa y mando polticodifuso. Las situaciones se tornan ms crti-cas en Brasil y Argentina, debido al carc-ter federal del rgimen poltico.

Existe una gran cantidad de instancias e ins-tituciones que intervienen en la definicinde polticas, por lo general con una dbilcapacidad central de dar conduccin y co-herencia a las decisiones en la base de lapirmide. La formalidad institucional estdebilitada y tiene baja capacidad tcnica demanejar articuladamente los elementosinerciales, profesionales y presupuestarios,junto con los elementos de innovacin ocambio. Ello tiene una repercusin negati-va sobre la posibilidad de modernizar, lo quea su vez favorece las visiones cortoplacistasque son las que encuentran menores resis-tencias.

En Chile, el mayor obstculo ha estado enla doble dependencia de las policas, lo queha hecho que las Subsecretaras de Carabi-neros y de Investigaciones -ubicadas formal-mente durante mucho tiempo en el Ministe-rio de Defensa-, oficinas de enlace entre laspolicas y el Gobierno. En el caso de las es-tructuras polticas federales, uno de los pro-blemas centrales es la profusin de policas

y las dificultades de disear un todo aco-plado que, manteniendo la descentralizacinpoltica, alcance niveles adecuados de efi-ciencia promedio.

Existe un problema que viene a acentuar loanteriormente expresado. Hay importantesmbitos o actividades, que requieren de de-finiciones polticas de seguridad, estn en-tregadas o corresponden a competenciasprivadas. La aparicin de importantes ope-radores privados de seguridad, de base con-tractual y econmica, llegan a condicionartipos de ocupacin de espacios pblicos,desarrollo de actividades de seguridad en lopblico (transporte de valores por ejemplo)y, en general, constituyen una red de insti-tuciones con poca o ninguna regulacin es-tatal.

La aparicin de un mando poltico difusoen materia de seguridad ciudadana, consti-tuye un problema para la gobernabilidad delEstado, y dificulta la generacin de un n-cleo ordenador que de sistemicidad funcio-nal al tema. Las diferentes competencias,intereses, culturas y misiones institucionalesy la falta de un discurso poltico de las elitesgobernantes para generar las visiones, losajustes y las polticas capaces de corregir elproblema, puede transformarse en un impe-dimento mayor de poltica y reorientar ensentido muy diverso los esfuerzos pblicos.

2.3. La eficiencia tcnicay operativa de la fuerza policial

Un tercer aspecto es el referido al desplie-gue y eficiencia de la fuerza policial, la doc-trina operativa sobre el uso de la fuerza, lacapacidad profesional de la polica y el con-

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trol efectivo del poder poltico sobre el man-do policial.

En este mbito, se discute ampliamente acer-ca de la capacidad real que tendran las au-toridades polticas para sostener unainterlocucin tcnica en materias operativasfrente a las policas, que son en definitiva elncleo profesional del Estado en el manejode la fuerza en materia de seguridad ciuda-dana.

Es necesario afirmar categricamente quesi el poder civil aspira a dar conduccin es-tratgica en seguridad ciudadana, no tieneotra opcin que desarrollar esta capacidadde interlocucin. Includos los detalles decomposicin de las fuerzas, planificacinoperativa, despliegue tctico de fuerzas ymuchos otros detalles policiales, inclusomicro institucionales, Nada hay ms polti-co en la sociedad que el control y desplie-gue microsocial de la fuerza policial.

Ms an, controlar la calidad y eficienciadel gasto, funcin que en absoluto se des-conoce como perteneciente al mbito pol-tico, sera imposible sin esta destreza gu-bernamental. Tambin ella es importantepara visualizar las diferencias con el des-pliegue de los recursos militares.

Mientras la Defensa Nacional en sus aspec-tos de fuerza se refiere a la relacin entre elEstado como unidad poltica y las FuerzasArmadas como instrumento del poder na-cional, bajo un concepto de formacin pro-fesional de cuerpo; la Seguridad Ciudadanase refiere a la relacin entre la unidad pol-tica ciudadano y el Estado, mediada por lapolica como un instrumento del mismo

poder nacional, pero estructurada bajo unconcepto de formacin individual de oficia-les, en el marco de un sistema integrado deadministracin de justicia, cuyos lmites sonlas garantas constitucionales.

Esta diferenciacin es esencial para deter-minar qu es seguridad ciudadana y cmodebe proveerse, qu es defensa nacional yseguridad exterior, y los medios que requie-re. Sobre todo porque en los nuevos esce-narios de seguridad, especialmente en losllamados campos de las amenazasasimtricas -narcotrfico, terrorismo, crimentransnacional organizado-, existen zonasambiguas de contacto y cooperacin entreambas esferas de seguridad, que pueden lle-gar a confundir las decisiones en torno alcarcter de la fuerza policial, como vimosanteriormente. Ello es particularmente atin-gente en materia de informacin e inteligen-cia y en la dotacin de fuerzas de elite paramanejo de crisis.

Esta visin tiene detractores. Ellos sostie-nen que el papel del conductor poltico enmateria policial debe ser mnimo y que loscuerpos policiales deben tener aseguradauna capacidad de autonoma corporativa,que no los transforme en instrumentos d-ciles del gobierno de turno. Esta objecinno es del todo incorrecta, por lo cual se haido afianzando la idea de que la seguridadciudadana tiene componentes de poltica deEstado, entre los cuales la poltica policial,que es la ms delicada y precisa de altaestabilidad institucional.

Sera incorrecto no reconocer los avancesen materia policial en toda la regin, sobretodo en la generacin de mayores oportuni-

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dades de formacin profesional y en la ge-neracin de mandos y estructuras ms mo-dernas. Sin embargo, subsisten serias defi-ciencias, que han llevado a gobiernos comoel argentino y el chileno en meses recientesa plantear reformas estructurales en su ins-titucionalidad.

Entre esas deficiencias estn las capacida-des investigativas de la polica, su flexibili-dad profesional y de procedimientos paraacoplarse al nuevo procedimiento penal, decarcter oral y garantista, que est en am-plio desarrollo en toda la regin. Un segun-do aspecto es que prima la formacin decuerpo por sobre la de individuos, lo que daa la polica en algunas partes -Carabinerosde Chile y Gendarmera Nacional de Argen-tina, por ejemplo- una impronta militariza-da a su despliegue y una gran eficiencia fren-te a desplazamientos de cuerpo, pero bajacalidad en sus prestaciones individuales.Ello tiene el agravante que la disciplina decuerpo inhibe la creatividad y la iniciativapersonal, lo que vuelve la relacin entrepolicas y ciudadanos en una relacin entreun individuo y una institucin. En aquellosniveles o unidades donde el espritu de cuer-po es fundamental para los resultados, exis-te una enorme resistencia al cambio. Nor-malmente, esos niveles son tambin los mscomprometidos en acciones colectivas derepresin y son los que generan las imge-nes ms negativas de la poblacin sobre laspolicas.

Es esencial superar todo vestigio de una vi-sin doctrinaria, que percibe la misin poli-cial como guerra al crimen, en una pro-yeccin patolgica de la lucha contra el te-rrorismo y la defensa de la estabilidad

institucional, bajo la doctrina de la Seguri-dad Nacional propia de las pocas de lasdictaduras en los aos 70 y 80 del siglo pa-sado. Al mismo tiempo, resulta imprescin-dible revisar las rutinas de cuartel y la for-ma como se desarrolla el soporte adminis-trativo de la actividad policial, junto con losvnculos y procedimientos con la ciudada-na. Sobre todo para aprovechar al mximola dotacin en las tareas que les son pro-pias, desactivar los procedimientosintimidatorios y construir puentes de coope-racin.

No existe posibilidad de programas exitosos,que vinculen polica y comunidad sin laconstruccin de rutinas de confianza entreambas, guiadas por la tica de la coopera-cin y no la sumisin de uno a otro. Esto esfundamental para el control civil de la poli-ca.

Todo lo anterior refuerza la idea de que sinmando civil efectivo sobre la polica, no hayplan de seguridad ciudadana que funcione.Y ese mando civil depende del conocimien-to profesional profundo, tanto de las poli-cas y sus rutinas institucionales como delos escenarios sociales donde stas debendesenvolverse. Lo que implica por cierto laconstruccin de una adecuada informacinde base y de estadsticas criminales, la puestaen red de los sistemas de registro de delitos,homologacin de informacin y de sistemaspericiales, formacin investigativa colecti-va, archivos compartidos, etctera. Instru-mentos todos entregados como pericia tc-nica en poder de las policas y como infor-macin puesta en red para el uso de la ciu-dadana.

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2.4. Cambio en la percepcinde los delitos

Ahora bien, el despliegue eficiente de lafuerza policial depende de un acabado co-nocimiento del espacio social y del perfilde los delitos. Es notorio el cambio en volu-men, tipo e intensidad de los delitos y, porlo tanto, en el perfil de la demanda de segu-ridad ciudadana. En la sociedad modernano es lo mismo seguridad ciudadana efec-tiva que clima de seguridad.

Ese cambio ha sido crecientemente anali-zado con inters, en la medida que los re-sultados de las investigaciones permiten ar-gumentar polticamente el fracaso o xitogubernamental frente a un tema de crecien-te inters en la agenda pblica.

El mtodo ms corriente es el de los estu-dios de victimizacin, instrumento que em-pieza a ser utilizado en la regin recin enlos aos 90, bastante despus que en Esta-dos Unidos y Europa, de amplia difusinactualmente en toda la regin. Lo relevantede sus resultados es que permite construirindicativos de temor, es decir, analizar unadimensin subjetiva que opera como motordel inters y la voluntad ciudadana en estamateria. Independientemente si es congruen-te con la tasa efectiva de delitos, dndosegeneralmente la situacin de que los nive-les de victimizacin real son generalmentemuy inferiores a los niveles o tasas de inse-guridad o temor que muestra la sociedad.

Esta sensacin de temor va asociada a unapercepcin de mayor violencia, aunque eneste fenmeno efectivamente sta ha aumen-tado en intensidad y frecuencia al interior

de los delitos, y al hecho de que los mediosde comunicacin se transforman enacusadores sociales en materia de segu-ridad ciudadana, reforzando las percepcio-nes ms negativas del fenmeno, aunque sustasas promedio hubieran descendido.

Efectivamente, es un problema carecer deinformacin estadstica, de estudios o datoscon cierto nivel de profundidad acerca delperfil psicosocial de la delincuencia, la rein-cidencia, el desplazamiento territorial de losdelitos y muchos otros aspectos. Porque nopermite focalizar las acciones ni menos es-tablecer las correlaciones positivas entreinstitucionalidad operativa, prevencin deldelito, perfil profesional y formacin poli-cial.

Entre las consecuencias ms inmediatas delaumento del temor est la proliferacin dearmas de fuego en poder de particulares yel aumento de la industria de la seguridadprivada, que incluye desde atencinpersonalizada hasta sofisticados sistemaselectrnicos. Quien compra un arma de fue-go acepta implcitamente hacer uso de ellaen contra de otro ser humano.

En ese escenario, la posterior disuasin dela violencia ya no se produce como resulta-do exclusivo de la accin policial o el siste-ma penal, sino se transforma en un proble-ma cultural al interior del cuerpo social,inhibiendo los controles sociales emotivosy valricos que rechazan contenidos o si-mulaciones simblicas de violencia. El len-guaje amenazante, la rudeza del entorno f-sico, el ruido intolerable, el individualismoamoral, construye una atmsfera de agresi-vidad que generan estados alterados favo-

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rables al uso de las armas y la violencia.

En ese contexto el papel de los medios decomunicacin es esencial, como lo es tam-bin la capacidad que el Estado pueda exhi-bir para legitimar sus mensajes. La regin,ms all de las deficiencias objetivas quepresentan en materia de seguridad ciudada-na, presentan una cobertura de temasdelictuales que satura de mensajes de vio-lencia con un sesgo marcadamente sensa-cionalista y acusador de la autoridad. Cla-ramente no existe equilibrio informativo enla materia.

Son varias las razones que pueden explicarla proclividad de los medios a relevar, a tra-vs de sus titulares, la temtica de la delin-cuencia. La ms obvia se refiere a que lasnoticias de crnica roja o amarilla capturanrpidamente la atencin del pblico. En estesentido, es innegable que la presin delrating o el tiraje, ha empujado a noticiariostelevisivos y a diarios a dedicar ms espa-cio a la cobertura de estos delitos. Ello nodebiera causar escndalo ni sorpresa. En unasociedad libre, los medios de comunicacintienen perfecto derecho a definir su lneaeditorial y a escoger libremente qu noti-cias desean destacar.

El hecho adquiere una connotacin diferentecuando no existe un mercado con equilibrioinformativo, en el cual un monopolio mani-pula los pblicos y crea artificialmente cli-mas de opinin. Si la densidad ciudadanano alcanza para impulsar la autocorreccindel mercado de medios, asegurando el equi-librio informativo que debe caracterizar auna sociedad libre y democrtica, se requieredecididas polticas de fomento, que gene-

ren una mayor pluralidad editorial de losmedios, y una mayor mesura y compromi-so social positivo en los estilos noticiosos.Ello es vital para generar una atmsfera so-cial de transparencia informativa, quedesincentive el rumor y los trascendidos, queinstale una amplia informacin de base so-bre los temas.

2.5. Participacin de la comunidad

El quinto aspecto es el referido a la partici-pacin de la comunidad, entre cuyos conte-nidos estn los esfuerzos cooperativos parala recuperacin de espacios pblicos, el pa-pel de las organizaciones sociales, el fomen-to de la confianza entre ciudadana y poli-ca y, algo muy importante, el trabajocomunicacional de base, que en una socie-dad meditica juega un gran papel en lapotenciacin de los smbolos y la construc-cin de percepciones y atmsferas sociales.

En este mbito, la eficacia y eficiencia delas acciones tiene un componente de cam-bio cultural, que produce perodos de tiem-po indeterminados en el cumplimiento demetas, en ningn caso cortos o inmediatos.En muchas ciudades de la regin se ha pro-ducido un reacomodo espacial y social im-portante en las ltimas dcadas, que no hasido ni suficientemente diagnosticado niasumido como una variable poltica para laelaboracin de polticas pblicas de seguri-dad ciudadana.

El territorio debe dejar de ser consideradocomo un espacio fsico de despliegue de re-cursos policiales y conceptualizarse, talcomo lo sealamos anteriormente, como unavariable poltica compleja, con identidades

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culturales y socioeconmicas, que lo confi-guran estructuralmente de manera particu-larizada, incluso dentro de una misma co-muna. Todas las experiencias de barrio se-guro indican que incluso la comuna resultaun mbito demasiado amplio para las aso-ciaciones participativas basadas en la iden-tidad.

Este dficit conceptual acerca del territoriose refleja en la baja sincrona que adquie-ren las diversas competencias institucionalesen materia de seguridad ciudadana en unmismo espacio. Sea que se trate de la poli-ca, los tribunales, la administracin muni-cipal o las autoridades nacionales. Las co-sas parecen estar demasiado dispersas y lacoordinacin en la base se presenta difcil.

El territorio debe ser tratado como un nichoecolgico poltico, y comprendido en todasu complejidad para activar la participacinciudadana al momento de planificar la se-guridad. Dentro de ese nicho existe un ca-pital social que no debe ser desperdiciado,para generar una poltica de seguridad ciu-dadana dentro de un concepto de desarro-llo.14

Ese capital social no puede ser activado sinel desarrollo de rutinas de confianza entrela autoridad poltica, las policas y los ciu-dadanos de un barrio. Y esto es uno de losaspectos ms difciles de la responsabilidad

estatal. Por muchas de las razones vistasanteriormente, el despliegue policial en losterritorios se entiende muchas veces comoun acto civilizatorio del poder central yno como la prestacin de un servicio o elejercicio de la autoridad. En zonas peligro-sas los cuarteles policiales terminan sitia-dos por una poblacin hostil y desconfiada,imposibilitados de desempear su labor.

La reforma al procedimiento penal en curso(creacin de fiscales locales) es una oportu-nidad para un cambio significativo en estamateria, tanto por las exigencias tcnicas dela investigacin (mayor preparacin indivi-dual), como por el tipo de relacin exigidaentre polica y ciudadanos en este sistema.La creacin de rutinas de confianza est re-ferida a un mbito de conocimiento mutuoentre polica y ciudadana (excluye la pro-paganda), sobre la base de acciones que pre-cisan tiempo para madurar.

Los ndices de confianza de una comuni-dad estn directamente vinculados al desa-rrollo cvico de la sociedad, y en particularal empoderamiento (enpowerment) de lasorganizaciones sociales. Segn los estudiosrealizados, la sustentabilidad del desarrollosocial tiene un enlace directo con el capitalsocial de una comunidad, ste a su vez esten directa relacin a los niveles de confian-za que presenta el sistema.

14 Acerca del concepto de capital social ver PovertyNet. Banco Mundial: www.worldbank.org

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El discurso poltico progresista, en torno ala seguridad ciudadana, es en general frag-mentado prcticamente en toda la regin.Resulta casustico y recurrente en apelacio-nes a la eficiencia operativa de las policasy a la bsqueda de mayor punibilidad. Engeneral, carece de una base doctrinal demo-crtica desarrollada y de una lneaargumental clara.

Siguiendo con atencin la experiencia deldesarrollo democrtico en la regin, y losproblemas y complejidades, que relevan losestudios nacionales realizados, es posibleafirmar que esa lnea argumental se puededesarrollar teniendo como eje dos concep-tos involucrados en el tema. En primer lu-gar, la responsabilidad de los actoresinstitucionales y sociales y, en segundo lu-gar, el principio de la cooperacin pblico -privado.

Este ltimo aspecto es un componente de-cisivo en el funcionamiento de las socieda-des de la regin. No solo como un derivadode los temas del mercado y la privatizacinde la economa, sino como un componentecrecientemente interactivo en las polticaspblicas, adems de un mayor control ciu-dadano de aspectos esenciales de su bienes-tar, que se resuelven de manera creciente enel mbito local o barrial.

Globalmente existen tres responsabilidadesclaramente definidas, involucradas el la pro-

visin de seguridad ciudadana, adems delprincipio de cooperacin pblico - privadoreferido ms arriba. Esas responsabilidadesson la del ciudadano individual, la de la co-munidad y la del Estado, responsable fun-cional final de la calidad de la seguridad ciu-dadana que se distribuye como bien a lapoblacin.

1. La responsabilidad individual

Ella est referida a todos los ciudadanoscomo demanda a su voluntad y libertad.Estas dimensiones estn siempre presentesen una sociedad democrtica. La seguridaddebe ser considerada un bien pblico per-fecto a ser proporcionado por igual a todoslos habitantes del pas. Sin embargo, la se-guridad absoluta no existe, de ah que estreferida a ciertas condiciones de base, entrelas que se encuentra la responsabilidad delos individuos por el nivel de autocuidadoque se asignan a s mismos. Los individuosson responsables por sus actos, pero paraque esa responsabilidad individual puedaactivarse es necesario que previamente hayasido formado e informado de manera tal quepueda discriminar en sus acciones. Ello selogra a travs de la socializacin y forma-cin tempranas (escolaridad, educacin fa-miliar, comunicabilidad); y de la informa-cin en las etapas de socializacin interme-dias y tardas (transparencia social e infor-macin).

IV. LA CONSTRUCCIN DE UNDISCURSO PBLICO

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Este es el mbito de la preciudadana, enten-dida como un proceso constitutivo del con-junto de derechos y deberes de un individuo,en el cual se internalizan patrones o valoresde respeto al otro: mediacin, dilogo,desactivacin de la violencia, prevencin ycooperacin. El caso paradigmtico es el con-cepto de autonoma protegida en materia dedrogadiccin -alta informacin y formacinbajo supervisin de personas especializadas,para lo cual se usa fundamentalmente la es-cuela-, que evitan el consumo desde muy tem-prana edad. Las polticas que se pueden de-sarrollar a partir de esta responsabilidad serefieren preferentemente al mbito de la pre-vencin. Donde la responsabilidad de los in-dividuos est activada, es posible desarrollarpolticas y acciones preventivas con altas pro-babilidades de xito.

2. La responsabilidad colectiva

Esta responsabilidad se vincula al papel quele corresponde a la comunidad en el temade la seguridad ciudadana. La comunidadno puede impedir que alguien cometa undelito. Pero la accin colectiva puede y debegenerar mecanismos para que la prevencinse desarrolle y se transforme en un con-trol social preventivo. Este consiste en lacreacin de atmsferas sociales beneficio-sas, que impidan la comisin de delitos ofaciliten la rehabilitacin y reinsercin so-cial del rehabilitado.

El punto territorial poltico de la responsa-bilidad colectiva es la comuna. Si se logranpolticas adecuadas, se desarrolla un ele-mento bisagra entre la mxima potencia dela prevencin -individuos responsables ycomunidad activada en el control social-, la

mxima eficiencia del control y la represinexpresada en las acciones del Estado. Cuan-do ello ocurre, se optimizan los niveles deescala en el diseo de las polticas, con con-tenido de rehabilitacin en materia de segu-ridad ciudadana, se generan condicionesadecuadas para que se concrete de maneraprctica el principio de cooperacin pbli-co-privado (habilitacin de sedes comuna-les, alumbrados pblicos, uso de infraestruc-tura privada, etc.)

Las acciones de prevencin, vigilancia ocooperacin con las autoridades, y muchasotras, dependen de una responsabilidad co-lectiva activada. Si el territorio empieza aser mirado en sus dimensiones de sociedad,se encuentra que tiene una gran significa-cin en materia de seguridad ciudadana. Yparticularmente un componente socio-espa-cial del territorio comunal que es el barrio.

3. La responsabilidad estatal

El Estado est obligado a proveer un ordenjurdico y una orientacin poltica en mate-ria de seguridad ciudadana. La responsabi-lidad estatal se desarrolla en torno alcanzarla mxima eficiencia de los procedimientospoliciales y judiciales, para el control y larepresin del delito, y a la generacin depolticas de regulacin y fomento, que per-miten que las otras responsabilidades seexpresen.

La eficiencia estatal no se mide por la au-sencia de delitos, sino por la percepcin ciu-dadana de que la seguridad est bajo con-trol. Por ello, el Estado es el garante finalde la calidad de la seguridad ciudadana deque gozan los habitantes de un pas.

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Finalmente es necesario sealar que en elimaginario progresista, aspectos de la poli-ca comunitaria y las polticas de preven-cin son de aquellos temas que generanmayor adhesin.

La prevencin como poltica es esencial-mente una actividad educativa e informati-va. Una definicin adecuada es aquella quese entiende como el esfuerzo destinado areducir la probabilidad de un hechodelictivo, ya sea mediante una accin cara acara (desestimulacin directa) o a travs deuna campaa amplia (desestimulacin deentornos sociales), mediante el uso de tc-nicas educativas, persuasivas o de conven-cimiento.

Los partidarios de la poltica sealan que laprevencin tiene fuertes ventajas frente a larepresin, aunque ambas no se excluyen,sino ms bien se pueden complementar. Engeneral, todas las evaluaciones de polticademuestran que la efectividad de la preven-cin es mayor que la represin o la rehabili-tacin. Ello debido a que desarrolla un pro-ceso de identificacin muy fuerte que po-tencia la responsabilidad individual.15

Por otra parte, el costo de la prevencin, porejemplo a travs de la educacin, es consi-derablemente menor que lo que se inverti-ra en represin o rehabilitacin. Para lle-

varla a cabo en este caso, no se requiereimplementar una infraestructura nueva paraentregar los conocimientos, se cuenta conuna poblacin cautiva base dentro del apa-rato educativo formal, existen procedimien-tos rutinizados que acercan a una poblacinde jvenes y adultos de manera normal a lainstitucin, etc. El costo principal lo consti-tuye la formacin de activadores o monitoresdel programa, lo que puede ser satisfechodentro del mismo cuadro de profesores o enuna mezcla entre apoderados y profesores.En contraste con mtodos represivos, el Es-tado puede delegar y compartir las respon-sabilidades en la materia, involucrando en-tes privados, la familia, la comunidad,ONGs, municipalidades, colegios. En losprocedimientos represivos slo pueden in-tervenir organismos especializados del Es-tado.

Una ventaja importante de la prevencines el fomento de la responsabilidad indivi-dual y con ello de la instalacin o fortale-cimiento de la ciudadana. Se aprovecha ascomo una oportunidad de desarrollo socialun tema que aparece a simple vista comouna amenaza. Hay aqu implcita una di-mensin no explorada de impactos secun-darios, que hace enormemente atractivoeste instrumento.

Por lo mismo, la prevencin como accin

V. POLICA COMUNITARIA YMODELOS DE PREVENCIN

15 Bureau of Justice Statistics, Source Book Criminal Justice, 1993:

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no responde a tcnicas o metodologas pre-cisas o cerradas de validez general y resul-tados previstos sino, por el contrario, en sudesarrollo se presentan diferentes opcionesy combinaciones, debido a lo cual, los pro-cedimientos deben ser flexibles y estar do-tados de una gran capacidad de correccinen proceso. Para que ello ocurra, adems dela solidez conceptual y la claridad en losobjetivos, es fundamental validar un con-cepto de poltica de prevencin al interiordel aparato pblico y desde ah proyectarloa la comunidad.

No se debe confundir el aspecto disuasivoque involucra siempre una polica con laprevencin. Esta es una poltica con total, ocasi, ausencia en el uso de los elementos defuerza.

En cuanto a las policas comunitarias, esnecesario sealar que en general ellas im-plican modelos de gestin ms flexibles queel tradicional de la mayora de las policas,16 fuertemente centralizado en el mando su-perior y que obedece ms a un modelo deinstitucin de gobierno que de Estado.

El proceso se origin en el acercamiento deltema a la comunidad, luego de que se hicie-ra notoria la necesidad de modernizar el fun-cionamiento de las policas.

En trminos generales, el modelo de policacomunitaria se enfoca a reas muy acota-das y pequeas, promoviendo el estableci-miento de relaciones estrechas con los ha-bitantes del lugar, a objeto de poder con-sultarlos de manera permanente sobre supercepcin del desempeo policial. Por lomismo, su nfasis se orienta a un trato sua-ve con la comunidad y, en general, una re-duccin drstica de la violencia policial.

Cada situacin es particular, lo que puedeobservarse en el Plan Cuadrante y el pro-grama Comuna Segura Compromiso 100de Chile; el programa de Polica Comunita-ria de la Polica Militar de Sao Paulo y el deBelo Horizonte en Brasil; el de Bogot o elde Guatemala. En todos estos casos, las ac-ciones son muy especficas y particulariza-das.

En todas partes concitan un fuerte apoyo dela poblacin y mejoran la imagen que laciudadana tiene acerca de la polica. Y, loms importante, potencia un estado de con-fianza, que se revierte en un buen incentivopara un cambio de cultura al interior de lasinstituciones policiales, aunque su eficaciaen materia policial no se ha validado sufi-cientemente, ya que se carece de datos msespecficos al respecto.

16 Hugo Frhling Polica Comunitaria y Reforma Policial en Amrica. Centro de Estudios en SeguridadCiudadana. CESC. Serie Documentos. Universidad de Chile. Santiago. 2003

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Edgardo BoeningerDemocracia en Chile. Lecciones para laGobernabilidad. Editorial Andrs Bello.Santiago 1997

Umberto EcoApocalpticos e integrados. EditorialLumen. Barcelona 1993

Yehezkel DrorLa Capacidad de gobernar. Fondo deCultura Econmica. Mxico. 1996

Andr HauriauxDerecho Constitucional e InstitucionesPolticas. Editorial Ariel. Barcelona 1980

Hugo FrhlingControl democrtico para el mantenimien-to de la seguridad interior. Centro de Estu-dios del Desarrollo, CED. Santiago. 1998

Francisco Harrison y Bruce Swain.Gua del Diseo del Espacio PblicoGobierno de Chile. Ministerio de Vivienday Urbanismo. LOM Ediciones. Santiago2003

Karl DeutschLos nervios del Gobierno Paidos Barce-lona. 1967

Gerda WekerleSafe Cities: Guidelines for Planning,Design, and Management Van NostrandReinhold. USA 1995

Carlos Alberto RicoPasar del espacio Pblico al EspacioLdico carico@funlibre.org

Bureau of Statistics Source Book CriminalJustice. USA. 1993

Poverty Net: www.worldbank.or

VI. BIBLIOGRAFA

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1.- Sitios WEB

* www.cesc.udechile.clCentro de Estudios de Seguridad Ciudada-na. Universidad de Chile

* www.idl.org.peInstituto de Defensa Legal. Per

* www.seguridadciudadana.clDivisin de Seguridad Ciudadana del Mi-nisterio del Interior de Chile

* www.cedro.org.peCentro de estudios sobre drogas. Per

* www.movimientocontralaintolerancia.com

* www.biblioteca.jus.gov.arBiblioteca Digital del Ministerio de justi-cia, Seguridad y Derechos Humanos de Ar-gentina

* www.resdal.org.arRed de Seguridad y Defensa de AmricaLatina

BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA

Los textos que se sealan como BIBLIOGRAFA COMPLEMENTARIA constituyen unaorientacin general para aquellos lectores interesados en seguir profundizando en los temasdesarrollados en este escrito. Ella no es exhaustiva, y tampoco tiene la pretensin de ser lams importante sobre el tema. Simplemente aparece como un complemento que los autoresconsideran til para navegar en el complejo ocano de las polticas pblicas referidas a laseguridad ciudadana.

* www.ideesi.clInstituto de Estudios Estratgicos y de Se-guridad Internacional. Universidad La Re-pblica. Chile

* www.pazciudadana.clFundacin Paz Ciudadana. Chile

* www.nuevasoc.org.veSitio de la Revista Nueva Sociedad editadaen Caracas

* www.uc3m.esInstituto Universitario Duque de Ahumadade Estudios de Seguridad. Universidad Car-los III de Madrid

2.- LIBROS Y ARTCULOSRECOMENDADOS

a. Libros

Luca Dammert y Alejandra LunetkeLa prevencin del delito en Chile. Una vi-sin desde la comunidad. Centro de Estu-dios de Seguridad Ciudadana, CESC. Uni-versidad de Chile. Santiago 2004

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Azun Candina (ed)Participacin ciudadana y reforma a la po-lica en Amrica del Sur. Centro de Estu-dios del Desarrollo CED. Santiago. 2004

Etienne BalibarDerecho de ciudad, cultura y poltica endemocracia. Nueva Visin. Buenos Aires.2004.

Rotker Susana (ed)Ciudadanas del Miedo. Editorial NuevaSociedad. Caracas. 2000.

Rolanda Paris SteffensDelito y Seguridad de los habitantes. SigloXXI. Mxico. 1997

Enrique Ypez DvalosSeguridad Ciudadana. 14 Lecciones Fun-damentales Instituto de Defensa Legal.Per. 2004.

Lilian Bobea (ed)Entre el crimen y el castigo. Seguridad Ciu-dadana y control democrtico en AmricaLatina y el Caribe. FLACSO/ WoodrowWilson Internacional Center. 2004

Fernando Carrin (ed) Seguridad Ciudadana: Espejismo o reali-dad? FLACSO/OPS/OMS. Quito, Ecuador.2002

Hugo FrhlingControl democrtico para el mantenimien-to de la seguridad interior. Centro de Estu-dios del Desarrollo, CED. Santiago. 1998

Ulrich BeckLa Sociedad del riesgo. Hacia una nuevamodernidad. Paidos Barcelona. 1998

Michel FocaultVigilar y castigar. Siglo XXI. Mexico 1984Roberto Briceo Len (comp) Violencia,sociedad y justicia en Amrica Latina.CLACSO. Buenos Aires. 2002

Maurice ChalomSeguridad ciudadana, participacin social ybuen gobierno: el papel de la polica. Edi-ciones SUR. Santiago. 2001

b. Artculos, monografas y otros

Maria Emilia TijouxClausura de pobres y seguridad de ciudada-nos. Ultima Dcada N16. UniversidadARCIS. Chile. Marzo de 2002

Jos Manuel CruzViolencia, democracia y cultura poltica.Revista Nueva Sociedad N 167. Caracas.Mayo - junio de 2000.

Jacquelinne MunizLa seguridad ciudadana en Brasil. Funda-cin Friedrich Ebert. Sao Paulo. 2004

Marcelo Fabin SainLa Seguridad Ciudadana en Argentina. Fun-dacin Friedich Ebert. Buenos Aires. 2004

Hugo FrhlingViolencia e inseguridad en el Chile moder-no. Cuadernos del Segundo Centenario N10 ao 2000.

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Luis Gonzles PlacenciaLa concepcin sistmica de la seguridadpblica en Mxico. Revista Nueva Socie-dad N167. Ao 2000

Jorge MeraPoltica Nacional y seguridad ciudadana.Apuntes de Derecho N6. Facultad de De-recho. Universidad Diego Portales

Jorge Rebolledo Floresrelatora del seminario Seguridad pblicay derechos Humanos. Centro Miguel Agus-tn Pro Jurez. Mxico. Junio del 2004

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LA SEGURIDAD CIUDADANACOMO POLITICA DE ESTADO

Un marco conceptual para la accinde las fuerzas progresistas del Cono Sur

Autores:Santiago EscobarJacqueline MunizRafael Sanseviero

Marcelo SanJos Marcelo Zacchi

FUNDACIN FRIEDRICH EBERT

Este documento se termin de imprimir en el mes de enero de 2005.