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BRASIL TEM uma especificidade que parte de sua identidade nombito mundial. , pelas suas dimenses, um pas continental comoa Rssia, a China, a ndia e os EUA. por esta razo que George

F. Kennan, em Around the Cragged Hill, ao pensar sobre o tema das dimen-ses na experincia poltica norte-americana, inclui o Brasil junto com estespases na categoria de monster country, considerando, na construo destaqualificao, alm dos dados geogrficos e demogrficos, os dados econ-micos e polticos e a magnitude dos problemas e dos desafios (1). precisa-mente a magnitude destes problemas e de seus desafios do ngulo de pol-tica exterior brasileira o que me proponho a examinar neste texto. Comohoje muito significativa a diluio entre o interno e o externo, ao discutirestes problemas e desafios, estarei discutindo temas que esto no cerne dosdilemas da agenda nacional.

O Brasil , evidentemente, muito diferente da China e da ndia, pasesasiticos de cultura milenar; da Rssia, situada entre a sia e a Europa e depresena relevante desde sculos na cultura e na poltica europia e interna-cional e dos EUA hoje a nica superpotncia no plano mundial apta aatuar simultaneamente nos campos da paz e da guerra, no econmico e nodos valores. Alm desses e de muitos outros aspectos que claramente nosdiferenciam dos pases continentais acima mencionados, cabe ressaltar queo Brasil, por situar-se na Amrica do Sul no est, e nunca esteve, em suahistria, na linha de frente das tenses internacionais prevalecentes no cam-po estratgico-militar. Por isso, para voltar a Kennan, no um monstercountry assustador.

No , tambm, um monster country assustador porque, luz de suahistria e de suas circunstncias, tem um estilo de comportamento interna-cional que se configura, como observa Gelson Fonseca Jr., por uma mode-rao construtiva que se expressa na capacidade de desdramatizar a agendade poltica exterior ou seja de reduzir os conflitos, crises e dificuldades aoleito diplomtico (2). Esta moderao construtiva est permeada por umaleitura grociana da realidade internacional, nela identificando, sem ingenui-dades, um ingrediente positivo de sociabilidade que permite lidar com o

Brasil: dilemas e desafiosda poltica externaCELSO LAFER

O

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conflito e a cooperao por meio da diplomacia e do direito (3). A continui-dade e a persistncia no tempo deste tipo de conduta diplomtica umlegado da obra do Baro do Rio Branco. Com efeito, Rio Branco solucio-nou o primeiro problema de toda poltica externa que a da delimitaodas fronteiras nacionais pois equacionou, com virt e fortuna, por meio dodireito e da diplomacia os limites do pas com os seus inmeros vizinhos.Este fato contrasta, por exemplo, com a situao da Rssia, China e ndia,que at hoje tm problemas de fronteiras e, por conta disso, guerrearam eforam guerreados no correr de sua Histria e com a situao dos EstadosUnidos, que como superpotncia tem uma viso planetria de suas fronteiras.

A consolidao pacfica do espao nacional liberou o pas para fazerdo desenvolvimento o tema bsico da poltica externa brasileira no correrdo sculo XX. Criou igualmente as condies para que o Brasil estivesse vontade e em casa com o componente sul-americano de sua identidadeinternacional, ou seja, como diria Ortega y Gasset, com a sua circunstncia.Esta assim uma fora profunda, de natureza positiva, de sua poltica exter-na, que no sculo XX esteve basicamente voltada, no contexto regional,para o entendimento entre os pases sul-americanos. Este entendimentobuscou transformar fronteiras-separao em fronteiras-cooperao, o queem tempos mais recentes se traduziu em fazer no apenas a melhor polticamas a melhor economia de uma geografia como, por exemplo, vm fazen-do os europeus, desde a dcada de 1950, no seu processo de integrao. Oparadigma deste processo de transformao do papel das fronteiras na Am-rica do Sul o Mercosul, resultado de uma efetiva reestruturao de natu-reza estratgica, do relacionamento Brasil-Argentina e grociano pilotis daorganizao de toda a Amrica do Sul, na avaliao do presidente FernandoHenrique Cardoso (4).

Estes dados de insero geogrfica e de experincia histrica do Bra-sil, que se deram no eixo das relaes da relativa igualdade entre os estados,so relevantes na discusso dos atuais dilemas e desafios da poltica exteriordo pas. Estes tm como um dos seus componentes fundamentais as trans-formaes ora em curso no plano mundial, e que configuram a maneirapela qual opera o eixo da assimetria ou seja o do nosso relacionamento comestados e sociedades dos quais nos separam, como aponta Rubens Ricupero,um diferencial aprecivel de poderio poltico e econmico (5).

Estas transformaes so muito significativas e, neste contexto, a que-da do muro de Berlim pode ser considerada um evento inaugural. Assinala,em conjunto com o trmino da Unio Sovitica, como entende Hobsbawm,o fim do curto sculo XX (6) e, portanto, o comeo histrico do novo

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sculo e o mergulho no novo milnio. A queda do muro sem dvida repre-senta, nos seus desdobramentos no correr da dcada de 90, uma mudanado paradigma do funcionamento do sistema internacional, tal como se con-figurou no ps-Segunda Guerra Mundial. De fato, a vida internacional dei-xou de ter como elemento estruturador as polaridades definidas das rela-es Leste/Oeste; Norte/Sul. Passou a caracterizar-se por polaridades in-definidas, sujeitas s foras profundas de duas lgicas que operam numadialtica contraditria e de mtua complementaridade: a lgica da globali-zao (das finanas, da economia, da informao, dos valores etc.) e a lgicada fragmentao (das identidades, da secesso dos estados, dos fundamen-talismos, da excluso social etc.).

A interao entre uma lgica integradora do espao mundial e umadinmica desintegradora e contestadora desta lgica, tem muito a ver comas assimetrias do processo de globalizao. Estas realam a percepo dasdescontinuidades no sistema internacional que, de um lado, exprimem umdescompasso entre significado e poderio e, de outro, traduzem um inequ-voco dficit de governana do espao do planeta.

Diante destas novas realidades e dos seus problemas, como que sevem situando o Brasil? Preliminarmente, creio que importante mencionarque a sociedade brasileira mudou significativamente a partir de 1930, emfuno de um conjunto de polticas pblicas, inclusive a poltica externa,inspirada, como diria Helio Jaguaribe, por um nacionalismo de fins, vol-tado para o desenvolvimento do espao nacional (7). Em funo do projetodo nacionalismo de fins voltado para a integrao interna do grande es-pao nacional, o Brasil urbanizou-se, industrializou-se, democratizou-se,diversificou sua pauta de exportaes, ampliou seu acervo de relaes di-plomticas. Em sntese, modernizou-se e melhorou seu locus standi inter-nacional sem, no entanto, ter equacionado uma das falhas de sua formao,que o nacionalismo de fins tambm buscava solucionar, que o persis-tente problema da excluso social.

A dcada de 1980, no plano interno, foi politicamente bem sucedidacom a transio do regime militar para a democracia. No campo econmi-co, o pas assistiu, em meio crise da dvida externa e inflao, ao esgota-mento do dinamismo do modelo de substituio de importaes, que foi olastro do nacionalismo de fins.

Esse esgotamento se tornou ainda mais inequvoco com as mudanasocorridas no plano internacional, depois da queda do muro de Berlim. Comefeito, sob o impacto da diminuio dos custos dos transportes e da comu-nicao e dos avanos em computao, a lgica da globalizao permitiu,

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pela inovao tecnolgica, diluir o significado financeiro e econmico dasfronteiras, esgarando a diferena entre o interno e o externo. Num mundode polaridades indefinidas, tal esgaramento colocou em questo a eficin-cia e o dinamismo do processo de internalizao das cadeias produtivas,mediante uma insero controlada do pas na economia mundial, que erauma idia-fora do nacionalismo de fins. De fato, a lgica da globalizao,alm de ter acelerado vertiginosamente os fluxos financeiros, ensejou umadesagregao das cadeias produtivas em escala planetria. Converteu o outsourcing numa prtica empresarial rotineira e fez do comrcio exterior e daproduo de bens e servios, as duas faces de uma mesma moeda (8). Poresta razo, tornou-se inoperante o desenvolvimento no relativo distancia-mento de uma insero na economia mundial gerido pelo Estado, anterior-mente viabilizado pela escala continental do pas e operado pela lgica donacionalismo de fins. O mundo que o Brasil administrava como umaexternalidade, internalizou-se, encerrando assim a eficcia do repertrio desolues construdas a partir do primeiro governo de Getlio Vargas, queconfigurou o pas no sculo XX. Da o reordenamento das agendas internae externa que caracterizou a vida poltica e econmica do pas na dcada de90.

O desafio da nova agenda o de transform-la num caminho atravsdo qual, no contexto de uma globalizao assimtrica, o pas amplie o po-der de controle sobre seu destino e, com sensibilidade social-democrtica,encaminhe o persistente problema da excluso social.

O que significa este desafio do ponto de vista da poltica externa con-cebida como uma poltica pblica voltada para o tema do desenvolvimentodo espao nacional? Creio, com Gelson Fonseca Jr., que se antes o pasconstruiu, com razovel sucesso, a autonomia possvel pelo relativo distan-ciamento em relao ao mundo, na virada do sculo esta autonomia poss-vel, necessria para o desenvolvimento, s pode ser construda pela partici-pao ativa na elaborao das normas e pautas de conduta da gesto daordem mundial (9). Em outras palavras, os interesses especficos do pas es-to, mais do que nunca, atrelados aos seus interesses gerais na dinmica dofuncionamento da ordem mundial. por esta razo que a obra aberta dacontinuidade na mudana, que caracteriza a diplomacia brasileira, requerum aprofundamento nos foros multilaterais da linha da poltica externa,inaugurada, por Rui Barbosa, em Haia, em 1907. Esta se traduz em obterno eixo assimtrico das relaes internacionais do Brasil um papel na elabo-rao e aplicao das normas e das pautas de conduta que regem os grandesproblemas mundiais, que tradicionalmente as grandes potncias buscamavocar e, na medida do possvel, exercer com exclusividade.

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Esta linha foi uma constante da diplomacia brasileira no correr dosculo XX. Resultou da capacidade do Brasil de, como potncia mdia deescala continental e de relevncia regional, articular consensos entre gran-des e pequenos e trabalhar pela possibilidade da harmonia. O locus standipara este aprofundamento tem a sustent-lo a coerncia de uma condutadiplomtica de corte grociano e o fato de ser o Brasil um pas relevante paraa tessitura da ordem mundial e apto para articular consensos porque no um monster country assustador, como os seus congneres. Isto um ativopotencial num sistema internacional permeado por descontinuidades e comum forte dficit de governabilidade. A isto se adicionam os investimentosno soft-power da credibilidade, realizados pelo pas no correr da dcada de90, ao tratar de maneira construtiva pela participao e no pela distncia os temas globais que se inseriram, em novos termos, na agenda internacionalps-Guerra Fria. Entre eles destaco meio-ambiente, direitos humanos e no-proliferao nuclear, ponderando que no plano dos valores este trato cons-trutivo e de articulao de consensos compatvel com o componente Oci-dente da nossa identidade internacional, congruente com a viso grocianaque permeia a nossa conduta diplomtica e vivel luz da nossa insero nomundo.

Este trato construtivo se deu em foros multilaterais. Estes so para oBrasil, pelo jogo das alianas de geometria varivel, possibilitadas por ummundo de polaridades indefinidas, o melhor tabuleiro para gerar poder pelaao conjunta, permitindo ao pas exercitar a sua competncia na defesa dosinteresses nacionais. neste tipo de tabuleiro que reside o melhor do nossopotencial para atuar na elaborao das normas e pautas de conduta da ges-to do espao da globalizao no campo econmico, no qual reside o nossomaior desafio.

Com efeito, do ponto de vista do desenvolvimento do espao nacio-nal e do tema da pobreza, que um componente da nossa identidade inter-nacional, como um outro Ocidente, mais pobre, mais problemtico, masno menos Ocidente, na formulao de Jos Guilherme Merquior (10), odesafio real que se coloca para o Brasil, no plano mundial, reside nas nego-ciaes da agenda financeira e da agenda de comrcio exterior. Isto assim,pois se verdade que a globalizao encurtou os espaos e acelerou o tem-po, esta acelerao do tempo afeta o Brasil de maneira no uniforme.

O tempo financeiro o tempo on line dos fluxos financeiros, que nasua volatilidade vm produzindo, nos pases de mercados emergentes, assucessivas crises que nos atingiram direta ou indiretamente. Da a relevnciapara o Brasil das negociaes sobre a nova arquitetura financeira.

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O tempo da mdia tambm um tempo on line. Provoca, no Brasil eno mundo, a repercusso imediata do peso dos eventos nas percepes co-letivas. Esta repercusso fragmenta a agenda da opinio pblica, leva aomonitoramento e a reaes constantes aos sinais do mercado e da vida po-ltica. Conseqentemente, cria um ambiente de excessiva concentrao nomomento presente, em detrimento da necessria ateno s suas implica-es futuras. O foco nos eventos e a falta de foco nos processos, provenien-tes da natureza do tempo da mdia, um desafio constante para a constru-o do soft-power da credibilidade internacional do pas um desafio queadquire outra magnitude para o Brasil no sistema internacional ps-GuerraFria, com a internalizao do mundo na realidade brasileira. Da, por exem-plo, a importncia da diplomacia presidencial e das reunies de cpula, quevm sendo conduzidas pelo presidente Fernando Henrique Cardoso e queso uma expresso da diplomacia aberta, criando eventos que permitem trans-mitir e informar a opinio pblica interna e internacional sobre o signi-ficado dos processos em andamento no pas (11).

O tempo econmico o do ciclo da produo e do investimento. umtempo mais lento que o financeiro e o da mdia e, no caso do Brasil, afetadopelas condies sistmicas da competitividade. Estas sofrem o peso das ine-ficincias do assim chamado custo Brasil, um custo que era suportvelquando o mundo era passvel de ser administrado como externalidade. Li-dar com o custo Brasil uma necessidade proveniente da internalizaodo mundo. Isto requer reformas como, por exemplo, a tributria e a da pre-vidncia social.

Estas reformas transitam pelo tempo poltico, que no Brasil e no mun-do um tempo distinto do financeiro, do da mdia e do econmico. , emprincpio, num regime democrtico, um tempo mais lento, condicionadopela territorialidade das instituies polticas, pelos ciclos eleitorais, pelosinteresses dos partidos e, no caso do Brasil, pelo problema do complexoequilbrio dos estados da Federao, num pas caracterizado pelo pluralismode sua escala continental. tambm, no caso brasileiro, um tempo tradicio-nalmente voltado para dentro e no para fora, luz da experincia histricade um pas continental habituado autonomia pela distncia e que, por issomesmo, ainda no absorveu a internalizao do mundo. Da a razo pelaqual a sincronia do tempo poltico com os tempos financeiro e econmico um dos grandes desafios na conduo das nossas polticas pblicas.

Este desafio tem uma dimenso que passa pelo tempo diplomtico,que no caso das negociaes comerciais multilaterais um tempo mais len-to. neste tempo, que por excelncia o da OMC, que o Brasil como um

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pequeno global trader precisa ampliar o seu acesso a mercados. Precisa tam-bm obter espao, que se vem reduzindo, para a conduo de suas polticaspblicas. Com efeito, num pas como o nosso, o desenvolvimento no re-sultar, automaticamente, da combinao virtuosa das polticas fiscal, mo-netria e cambial, embora nelas encontre as condies macroeconmicas desua sustentabilidade. Requer um conjunto de polticas pblicas que, de ma-neira congruente e compatvel com os grandes equilbrios macroeconmicos,asseguradores da estabilidade da moeda, reduzam a desigualdade e impulsio-nem o desenvolvimento do espao nacional, dando no seu mbito, aos agen-tes econmicos, condies de isonomia competitiva, que lhes permita en-frentar o desafio da globalizao (12).

Em sntese e para concluir com uma metfora musical, o desafio dapoltica externa brasileira, no incio do sculo XXI, o de buscar condiespara entoar a melodia da especificidade do pas em harmonia com o mun-do. No um desafio fcil dada a magnitude dos problemas internos dopas, as dificuldades de sincronia dos tempos na conduo das polticas p-blicas e a cacofonia generalizada que caracteriza o mundo atual, em funodas descontinuidades prevalecentes no funcionamento do sistema interna-cional. , no entanto, um desafio para o qual o histrico da poltica externabrasileira, que um amlgama das linhas de continuidade com as da inova-o, numa obra aberta voltada para construir o futuro, oferece um significa-tivo lastro para a ao bem-sucedida.

Notas

1 George F. Kennan, Around the Cragged Hill: a Personal and Political Philosophy.New York, Norton, 1993, p.143.

2 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questes internacionais: poder e ticaentre as naes, So Paulo, Paz e Terra 1998, p. 356.

3 Cf. Martin Wight, International Theory: the Three Traditions. Gabriele Wight &Brian Porter (eds.). Leicester, Leicester University Press, 1991; Pier PaoloPortinaro, Il realismo politico, Roma-Bari, Laterza, 1999; Hedley Bull, BenedictKingsbury & Adam Roberts (eds.), Hugo Grotius and International Relations,Oxford, Clarendon Press, 1992; Celso Lafer, Discurso de posse no cargo deministro de Relaes Exteriores, em 13 de abril de 1992; A insero internacio-nal do Brasil; A autoridade do Itamaraty, in A insero internacional do Brasil:a gesto do ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasilia, MRE, 1993, p.31-37;285-293; 375-387

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4 O presidente segundo o socilogo: entrevista de Fernando Henrique Cardoso aRoberto Pompeu de Toledo. So Paulo, Cia. das Letras, 1998, p. 127.

5 Rubens Ricupero, A diplomacia do desenvolvimento, in Joo Hermes Pereirade Arajo, Marcos Azambuja & Rubens Ricpero, Trs ensaios sobre a diploma-cia brasileira. Brasilia, MRE, p.193-194.

6 Eric Hobsbawm, The Age of the Extremes. New York, Pantheon Books, 1994.

7 Hlio Jaguaribe, O nacionalismo na atualidade brasileira. Rio de Janeiro, ISEB,1958, p.52.

8 Gilberto Dupas, Economia global e excluso social. So Paulo, Paz e Terra, 1999.

9 Gelson Fonseca Jr., A legitimidade e outras questes internacionais, cit. p. 363-374.

10 Jos Guilherme Merquior, El otro Occidente, in Felipe Arocena & Eduardo deLen (orgs.) El complejo de Prspero: ensayos sobre cultura, modernidad ymodernizacin en America Latina. Montevideo, Vintn Edit., 1993, p. 109-110.

11 Srgio Danese, Diplomacia presidencial. Rio de Janeiro, Topbooks Edit. 1999.

12 Desenvolvimento, indstria e comrcio: debates - estudos - documentos. Rela-trio de Atividades, 1 de janeiro a 16 de julho de 1999 do Ministro Celso Lafer noMDIC. So Paulo, FIESP/CIESP, Instituto Roberto Simonsen, 1999.

Celso Lafer professor da Faculdade de Direito da USP.