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Teoria Geral da AdministraçãoModelo Burocrático

Origens da Teoria da Burocracia:A fragilidade e parcialidade da Teoria Clássica e da Teoria das Relações Humanas,

ambas oponentes e contraditórias, mas sem possibilitarem uma abordagem global, integrada e envolvente dos problemas organizacionais. Ambas revelam dois pontos de vista extremistas e incompletos sobre a organização, gerando a necessidade de um enfoque mais amplo e completo, tanto da estrutura como dos participantes da organização.

A necessidade de um modelo de organização racional capaz de caracterizar todas as variáveis envolvidas, bem como o comportamento dos membros dela participantes, e aplicável não somente à fábrica, mas a todas as formas de organização humana e principalmente às empresas.

O crescente tamanho e complexidade das empresas passou a exigir modelos organizacionais mais bem-definidos. Milhares de homens e mulheres colocados em diferentes setores de produção e em diferentes níveis hierárquicos: os engenheiros e administradores no alto da pirâmide e os operários na base. Devem executar tarefas específicas e ser dirigidos e controlados. Tanto a Teoria Clássica como a Teoria das Relações Humanas mostraram-se insuficientes para responder à nova situação.

O ressurgimento da Sociologia da Burocracia, a partir da descoberta dos trabalhos de Max Weber, seu criador. A Sociologia da Burocracia propõe um modelo de organização e as organizações não tardaram em tentar aplicá-lo na prática, proporcionando as base da Teoria da Burocracia.

CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à Teoria Geral da Administração. 6. ed. Rio de Janeiro: Campus, 2000.



Origens da Burocracia:

A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade, isto é, na adequação dos meios aos objetivos (fins) pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia - como forma de organização humana - remontam à época da Antiguidade. Contudo, a burocracia - tal como ela existe hoje, como a base do moderno sistema de produção - teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. Weber salienta que o sistema moderno de produção, racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e árduo como dádiva de Deus, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, em vez do seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Verificou que o capitalismo, a burocracia (como forma de organização) e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas nos países protestantes e não em países católicos. As semelhanças entre o protestante (o calvinista, principalmente) e o comportamento capitalista são impressionantes. Essas três formas de racionalidade se apoiaram mutuamente nas mudanças religiosas? Para compreender a burocracia, Weber estudou os tipos de sociedade e os tipos de autoridade.




Tipos de sociedade:

a) Sociedade tradicional: onde predominam características patriarcais e patrimonialistas, como a família, o clã, a sociedade medieval etc;

b) Sociedade carismática: onde predominam características místicas, arbitrárias e personalísticas, como nos grupos revolucionários, nos partidos políticos, nas nações em revolução etc;

c) Sociedade legal, racional ou burocrática: onde predominam normas impessoais e racionalidade na escolha dos meios e dos fins, como nas grandes empresas, nos estados modernos, nos exércitos etc.


Sociedade Autoridade

Tipo Características Exemplos Características Legitimação Aparato administrativo

Tradicional Patriarcal e patrimonialista

Conservatismo

Clã, tribo, família, sociedade medieval

Não é racional. Poder herdado ou delegado. Baseada no “senhor”

Tradição, hábitos, usos e costumes

Forma patrimonial e forma feudal

Carismática Personalista, mística e arbitrária. Revolucionária

Grupos revolucionários, partidos políticos, nações em revolução

Não é racional, nem herdada, nem delegável. Baseada no “carisma”

Características pessoais (heroísmo, magia, poder mental) carismáticas do líder

Inconstante e instável. Escolhido pela lealdade e devoção ao líder e não por qualificações técnicas

Legal, racional ou burocrática

Racionalidade dos meios e dos objetivos

Estados modernos, grandes empresas, exércitos

Legal, racional, impessoal, formal. Meritocrática

Justiça da Lei. Promulgação e regulamentação das normas legais previamente definidas

Burocracia



Tipos de autoridade:

Autoridade Tradicional: Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque essa sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O domínio patriarcal do pai de família, do chefe do clã, o despotismo real representam apenas o tipo mais puro de autoridade tradicional. O poder tradicional não é racional, pode ser transmitido por herança e é extremamente conservador. Toda mudança social implica rompimento mais ou menos violento das tradições. Também ocorre em certos tipos de empresas familiares mais fechadas.

A legitimação do poder na dominação tradicional provém da crença no passado eterno, na justiça e na maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor que comanda em virtude de seu status de herdeiro ou sucessor. Suas ordens são pessoais e arbitrárias, seus limites são fixados pelos costumes e hábitos e os seus súditos obedecem-no por respeito ao seu status tradicional.

A dominação tradicional - típica da sociedade patriarcal - quando envolve grande número de pessoas e um vasto território, pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua sobrevivência:

Forma patrimonial, na qual os funcionários que preservam a dominação tradicional são os servidores pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são geralmente dependentes economicamente dele.

Forma feudal, na qual o aparato administrativo apresenta maior grau de autonomia com relação ao senhor. Os funcionários - vassalos ou suseranos são aliados do senhor e lhe prestam um juramento de fidelidade. Em virtude deste contrato, os vassalos exercem uma jurisdição independente, dispõem de seus próprios domínios administrativos e não dependem do senhor no que tange a remuneração e subsistência.




Autoridade Carismática: Quando os subordinados aceitam as ordens do superior como justificadas, por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. Carisma é um termo usado anteriormente com sentido religioso, significando o dom gratuito de Deus, estado de graça etc. Weber e outros usaram o termo com o sentido de uma qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. É aplicável a líderes políticos como Gandhi, Kennedy etc., capitães de indústria, como Matarazzo, Ford etc. O poder carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança, como o tradicional.

As sociedades em períodos revolucionários, como a Rússia em 1917 ou a Alemanha nazista em 1933 e os partidos políticos revolucionários ou líderes como Jânio Quadros ou Getulio Vargas são exemplos de autoridade carismática. O líder se impõe por possuir habilidades mágicas, revelações de heroísmo ou poder mental de locução e não devido à sua posição ou hierarquia. É uma autoridade baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à sua pessoa.

A legitimação da autoridade carismática provém das características pessoais carismáticas do líder e da devoção e arrebatamento que impõe aos seguidores.

O aparato administrativo na dominação carismática envolve um grande número de seguidores, discípulos e subordinados leais e devotados, para desempenharem o papel de intermediários entre o líder carismático e a massa. Esse aparato administrativo é inconstante e instável. O pessoal administrativo é escolhido e selecionado segundo a confiança que o líder deposita nos subordinados. A seleção não se baseia na qualificação pessoal nem na capacidade técnica, mas na devoção, autenticidade e confiabilidade no subordinado. Se o subordinado deixa de merecer a confiança, ele passa a ser substituído por outro subordinado mais confiável. Daí a inconstância e instabilidade do aparato administrativo na dominação carismática.




Autoridade Legal, Racional ou Burocrática: Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na promulgação. A idéia básica fundamenta-se no fato de que as leis podem ser promulgadas e regulamentadas livremente por procedimentos formais e corretos. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre seus comandos, seguindo certas normas e leis. A obediência não é devida a alguma pessoa em si, seja por suas qualidades pessoais excepcionais ou pela tradição, mas a um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos.

A legitimidade do poder racional e legal se baseia em normas legais racionalmente definidas.

Na dominação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis porque acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido pelos governados e pelos governantes.

O aparato administrativo na dominação legal é a burocracia. Tem seu fundamento nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários (burocratas) e suas relações com o governante, os governados e colegas burocratas são definidas por regras impessoais e escritas, que delineiam de forma racional a hierarquia do aparato administrativo, direitos e deveres inerentes a cada posição, métodos de recrutamento e seleção etc. A burocracia é a organização típica da sociedade moderna democrática e das grandes empresas e existe na moderna estrutura do Estado, nas organizações não-estatais e nas grandes empresas. Através do contrato ou instrumento representativo da relação de autoridade dentro da empresa capitalista, as relações de hierarquia passam a constituir esquemas de autoridade legal.




Características da Burocracia segundo Max Weber:

a) Caráter legal das normas e regulamentos;

b) Caráter formal das comunicações;

c) Caráter racional e divisão do trabalho;

d) Impessoalidade nas relações;

e) Hierarquia de autoridade;

f) Rotinas e procedimentos estandardizados (padronizados);

g) Competência técnica e meritocracia;

h) Especialização da administração, que é separada da propriedade;

i) Profissionalização dos participantes;

j) Completa previsibilidade do funcionamento.




a) Racionalidade em relação ao alcance dos objetivos da organização;b) Precisão na definição do cargo e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres;c) Rapidez nas decisões, pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem e as ordens

e papéis tramitam através de canais preestabelecidos;d) Univocidade de interpretação garantida pela regulamentação específica e escrita. Por

outro lado, a informação é discreta, pois é fornecida apenas a quem deve recebê-la;e) Uniformidade de rotinas e procedimentos que favorece a padronização, redução de custos

e erros, pois as rotinas são definidas por escrito;f) Continuidade da organização através da substituição do pessoal que é afastado. Além

disso, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na capacidade e na competência técnica;

g) Redução do atrito entre as pessoas, pois cada funcionário conhece o que é exigido dele e quais os limites entre suas responsabilidades e as dos outros;

h) Constância, pois os mesmos tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias;

i) Confiabilidade, pois o negócio é conduzido através de regras conhecidas, e os casos similares são metodicamente tratados dentro da mesma maneira sistemática. As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no sentido de excluir sentimentos irracionais, como amor, raiva, preferências pessoais, elimina a discriminação pessoal;

j) Benefícios para as pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é dividido entre as pessoas de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem especialistas, podendo encarreirar-se na organização em função de seu mérito pessoal e competência técnica.




Um conceito muito ligado à burocracia é o de racionalidade. No sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No contexto burocrático, isto significa eficiência. Uma organização é racional se os meios mais eficientes são escolhidos para a implementação das metas. No entanto, são as metas coletivas da organização e não as de seus membros individuais que são levadas em consideração. Desse modo, o fato de uma organização ser racional não implica necessariamente que seus membros ajam racionalmente no que concerne às suas próprias metas e aspirações. Muito ao contrário, quanto mais racional e burocrática torna-se a organização, tanto mais as pessoas tornam-se engrenagens de uma máquina, ignorando o propósito e o significado do seu comportamento. Esse é o tipo de racionalidade que Mannheim denomina racionalidade funcional. Para Weber, a racionalidade funcional é alcançada pela elaboração - baseada no conhecimento científico - de regras que servem para dirigir, partindo de cima, todo comportamento de encontro à eficiência. É essa concepção de racionalidade que fundamenta a teoria de Administração Científica que almeja a descoberta e aplicação da melhor maneira de desempenho e de trabalho industrial

Weber usa o termo burocratização em um sentido mais amplo, referindo-se também às formas de agir e de pensar que existem fora do contexto organizacional, e que permeiam toda a vida social. O termo burocratização usado por Weber coincide com o conceito de racionalização. O racionalismo pode referir-se aos meios racionais e sua adequação para se chegar a um fim (atividade racional da organização burocrática), como também pode referir-se à visão racional do mundo através de conceitos precisos e abstratos da ciência, rejeitando toda religião e valores metafísicos ou tradicionais (desmistificação do próprio mundo).




Disfunções da Burocracia:

a) Internalização das regras e apego aos regulamentos;

b) Excesso de formalismo e de papelório;

c) Resistência a mudanças;

d) Despersonalização do relacionamento;

e) Categorização como base do processo decisorial;

f) Superconformidade às rotinas e aos procedimentos;

g) Exibição de sinais de autoridade;

h) Dificuldade no atendimento a clientes e conflitos com o público.


A burocracia é baseada em:

Caráter legal das normas.Caráter formal das comunicações.Divisão do trabalho.Impessoalidade nas relações.Hierarquia de autoridade.Rotinas e procedimentos.Competência técnica e mérito.Especialização da administração.Profissionalização.Previsibilidade do funcionamento

Consequências previstas:

Previsibilidade do comportamento humano.Padronização do desempenho dos participantes.

Objetivo:

Máxima eficiência da organização.



As dimensões da Burocracia:

a) Divisão do trabalho baseado na especialização funcional;

b) Hierarquia de autoridade;

c) Sistema de regras e regulamentos;

d) Formalização das comunicações;

e) Impessoalidade no relacionamento entre as pessoas;

f) Seleção e promoção baseadas na competência técnica.


Escassez de burocratização Dimensão Excesso de burocratização

Falta de especialização Bagunça, confusão

Divisão do trabalho Superespecialização

Responsabilidade

Falta de autoridade Hierarquia Autoridade, autocracia e imposição

Liberdade excessiva Regras e regulamentos Ordem e disciplina

Ausência de documentos

Informalidade

Formalização das comunicações

Excesso de papelório

Formalismo

Ênfase nas pessoas Impessoalidade Ênfase nos cargos

Apadrinhamento Seleção e promoção do pessoal Excesso de exigências



Apreciação crítica da Teoria da Burocracia:

a) O excessivo racionalismo da burocracia;

b) Mecanismo e as limitações da “Teoria da Máquina”;

c) Conservantismo da Burocracia;

d) Abordagem de sistema fechado;

e) Abordagem descritiva e explicativa;

f) Críticas multivariadas à Burocracia;

g) Posição da Teoria da Burocracia dentro da Teoria das Organizações.


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