Livro04_macroeconomiadesenvol

Livro 4

Desenvolvimento:crescimento, estabilidade e emprego

Macroeconomia para o

Projeto Perspectivas doDesenvolvimento Brasileiro

da Democracia

Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do conselho de orientao do Ipea

Trajetrias Recentes deDesenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas

Insero Internacional Brasileira Soberana

Macroeconomia para o Desenvolvimento

Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada

Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Sustentabilidade Ambiental

Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

Fortalecimento do Estado, das Instituies e

Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 1:

Livro 2:

Livro 3:

Livro 4:

Livro 5:

Livro 6:

Livro 7:

Livro 8:

Livro 9:

Livro 10:

O projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro foi concebido tambm para dar concretude aos sete eixos temticos do desenvolvimento brasileiro, estabelecidos mediante processo intenso de discusses no mbito do programa de fortalecimento institucional em curso no Ipea. O conjunto de documentos derivados deste projeto o seguinte:

Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4

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Governo Federal

Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro, e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.

PresidenteMarcio Pochmann

Diretor de Desenvolvimento InstitucionalFernando Ferreira

Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas InternacionaisMrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da DemocraciaJos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas MacroeconmicasJoo Sics

Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e AmbientaisLiana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e InfraestruturaMrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas SociaisJorge Abraho de Castro

Chefe de GabinetePersio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e ComunicaoDaniel Castro

URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria


Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 4

Rio de Janeiro, 2010


ProjetoPerspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro

Livro 4Macroeconomia para o Desenvolvimento

Volume Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Organizadores/EditoresSalvador Teixeira Werneck Vianna Miguel Antonio Pinho Bruno Andr de Melo Modenesi

Equipe TcnicaJos Celso Pereira Cardoso Jr. Salvador Teixeira Werneck Vianna Miguel Antonio Pinho Bruno Andr de Melo Modenesi Lucas Azeredo da Silva Teixeira Daniela de Abreu Carbinato Caroline Teixeira Jorge Flix Antnio Manhia Camila de Arajo Ferraz Marcos Vincius Chiliatto Leite Rodrigo Fernandes de Lima

Planejamento e Polticas Pblicas v. 1 , n.1 , jun. 1989 Braslia:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

Semestral.

Editor anterior: de 1989 a maro de 1990, Instituto de Planejamento Econmico e Social.

ISSN 0103-4138

1. Economia. 2. Poltica Pblicas. 3. Brasil. 4. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.

Macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.

410 p. : grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro ; Macroeconomia para o Desenvolvimento ; Livro 4).

Inclui bibliografia. Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.

1. Poltica Macroeconmica. 2. Estabilizao Econmica. 3. Emprego. 4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.

ISBN XXX CDD 339.50981

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.


SUMRIO

APRESENTAO .............................................................................. 7

AGRADECIMENTOS ....................................................................... 11

INTRODUO A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO ................... 15

PARTE I INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA DO REGIME MACROECONMICO

CAPTULO 1 AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA ......... 31

CAPTULO 2 INSTITUCIONALIDADE E POLTICA ECONMICA NO BRASIL: UMA ANLISE DAS CONTRADIES DO ATUAL REGIME DE CRESCIMENTO PS-LIBERALIZAO............................................................................... 67

PARTE II POLTICA MONETRIA

CAPTULO 3 AVALIAO DA POLTICA MONETRIA SOB O REGIME DE METAS DE INFLAO ....................................................................................... 103

CAPTULO 4 CONFLITO DISTRIBUTIVO E INFLAO NO BRASIL: UMA APLICAO AO PERODO RECENTE ............................................. 119

PARTE III POLTICA CAMBIAL

CAPTULO 5 A GESTO DO REGIME DE CMBIO FLUTUANTE NO BRASIL ................. 157


CAPTULO 6 PROPOSTAS PARA UMA POLTICA CAMBIAL COM FOCO NO DESENVOLVIMENTO ECONMICO ......................................................... 213

PARTE IV POLTICA FISCAL

CAPTULO 7 UMA ANLISE DO TAMANHO E DA COMPOSIO DO GASTO PBLICO BRASILEIRO NO PERODO PS-REAL ...................................... 239

CAPTULO 8 A EVOLUO DA TRIBUTAO BRASILEIRA NO PERODO 1995-2008 ...................................................................... 259

PARTE V FINANCIAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO

CAPTULO 9 O PAPEL DOS BANCOS PBLICOS NO FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO ........................................................... 277

CAPTULO 10 REFORMAS FINANCEIRAS PARA APOIAR O DESENVOLVIMENTO ............ 309

PARTE VI EMPREGO E POPULAO

CAPTULO 11 MACROECONOMIA E PLENO EMPREGO: APONTAMENTOS PARA UMA AGENDA POSITIVA DE PESQUISA E POLTICA PBLICA ........ 333

CAPTULO 12 ESTRUTURA ETRIA, BNUS DEMOGRFICO E POPULAO ECONOMICAMENTE ATIVA NO BRASIL: CENRIOS DE LONGO PRAZO E SUAS IMPLICAES PARA O MERCADO DE TRABALHO .......... 373

NOTAS BIOGRFICAS .................................................................. 403


APRESENTAO

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Es-tratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento governamental, acompanhamento e avalia-o de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em 15 volumes independentes , listados a seguir:

Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do Con-selho de Orientao do Ipea publicado em 2009

Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009

Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana

Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional

Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada

Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro

Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e perspectivas para 2025

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8 Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil

Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo), em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.

, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.

Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies, seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de governo, agncias internacionais etc.

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9Apresentao

A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.

Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto de partida fundamental para a construo deste futuro.

Boa leitura e reflexo a todos!

Marcio Pochmann Presidente do Ipea

Diretoria ColegiadaFernando Ferreira

Joo Sics Jorge Abraho

Jos Celso Cardoso Jr. Liana Carleial

Mrcio Wohlers Mrio Theodoro

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AGRADECIMENTOS

O livro Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego insere-se no eixo temtico de pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) denominado Macroeconomia para o Pleno Emprego, e integra o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, que articula os demais eixos temticos de pesquisa da instituio.

Mais ainda, este volume representa o esforo da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac) do Ipea no sentido de se dirigir sociedade apresentando uma avaliao da poltica macroeconmica brasileira e propor uma agenda de pesquisa que tenha por objetivo a formulao de aperfeioamentos em conformidade com uma estratgia de desenvolvimento nacional. Trata-se de uma construo coletiva, que contou com o engajamento e o esforo no apenas do corpo tcnico, administrativo e editorial da Casa, mas tambm de um leque amplo de pesquisadores e professores de diversas instituies. Tal constatao, naturalmente, no nos exime, a ns editores, de eventuais (e inevitveis) erros remanescentes.

Dirigimos nossos agradecimentos, em primeiro lugar, ao presidente Marcio Pochmann, Diretoria Colegiada do Ipea e ao coordenador-geral do projeto Pers-pectivas do Desenvolvimento Brasileiro, Jos Celso Pereira Cardoso Jr., pela honra concedida ao nos confiar as nobres e relevantes tarefas de edio, coordenao e organizao do presente volume.

Agradecemos tambm a Renato Baumann, Carlos Mussi e Ricardo Bielscho-wsky, que viabilizaram a parceria com a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal), que aportou recursos para a realizao de parte dos estudos destinados ao livro, e contriburam para a formatao de seu roteiro final. O projeto contou tambm com financiamento do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD), e somos gratos a Antnio Rito e Isabel Pires pelo competente apoio administrativo conferido.

Em segundo lugar, devemos agradecer equipe tcnica, cuja dedicao foi fundamental para a realizao do livro, tanto em sua concepo quanto nas etapas intermedirias de produo, debate e reviso dos textos de cada autor. Nesse sentido, Lucas Azeredo da Silva Teixeira, Daniela de Abreu Carbinato, Caroline Teixeira Jorge, Flix Antnio Manhia, Camila de Arajo Ferraz, Marcos Vincius Chiliatto Leite e Rodrigo Fernandes de Lima, jovens economistas em diferentes estgios de sua formao e vinculados ao Ipea por meio do PNPD, merecem igualmente nosso agradecimento por suas ativas e valiosas contribuies a este livro, exemplos claros do acerto da poltica de fortalecimento deste programa.

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Faz-se necessrio tambm registrar nossos agradecimentos ao corpo de servidores da rea administrativa da Dimac, em particular devido ao mtodo adotado para a construo coletiva deste livro, que envolveu uma srie de oficinas preparatrias. Assim, o apoio conferido por profissionais como Ftima Queiroz, Daise Souza, Bruno May, Leandro Camilo, Marcos Jos Delfim da Luz, Yolanda Pereira Andrade e Jaqueline Carvalhaes de S foi fundamental para minimizar as dificuldades logsticas envolvidas na execuo do projeto.

Com relao ao processo editorial, cumpre registrar o trabalho, sempre compe-tente e eficiente, da equipe da Unidade do Rio de Janeiro do Ipea, comandada por Andrea Bossle de Abreu, que conta com o valioso apoio de Aeromilson Mesquita e Roberto Campos. A esses servidores, bem como a toda a equipe de revisores e diagramadores, nossa profunda gratido.

Agradecemos tambm aos pesquisadores da Casa que participaram, em graus variveis, do processo de elaborao do livro, seja atravs de pareceres e comentrios aos textos, fornecendo insumos para o seu aprimoramento, ou mesmo por simples (mas sempre valiosas) conversas informais. Destacamos, nesse sentido, nossa gratido a Renaut Michel, Denise Lobato Gentil, Roberto Pires Messenberg, Cludio Hamilton Matos dos Santos, Victor Leonardo de Arajo, Cludio Roberto Amitramo, Srgio Wulff Gobetti, Thiago Sevilhano Martinez e Murilo Jos de Souza Pires.

Agradecimentos de outra natureza, e igualmente importantes, se fazem obri-gatrios ao conjunto de colaboradores, vinculados a diversas instituies de ensino e pesquisa, cuja adeso entusistica ao projeto, desde seus momentos iniciais, converteu-se, para ns editores, em fator extra de motivao na realizao do livro. As diversas oficinas realizadas (gerais, com todos os colaboradores, e especficas, com especialistas de cada tema) constituram momentos mpares de debate e avano do conhecimento sobre as questes macroeconmicas brasileiras. Cumpre, portanto, conceder-lhes os devidos crditos pela contribuio na elaborao dos respectivos captulos.

A Parte I do livro, Institucionalidade e arquitetura poltica do regime macroeco-nmico, contou com artigos de trs pesquisadores. Fabio Stefano Erber, titular da cadeira de Desenvolvimento Econmico e Social do Instituto de Economia da Uni-versidade Federal do Rio de Janeiro (IE/UFRJ), elaborou o captulo 1, As convenes de desenvolvimento no Brasil contemporneo: uma abordagem de economia poltica. Miguel Antonio Pinho Bruno, pesquisador da Dimac/Ipea e professor da Escola Nacional de Cincias Estatsticas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (Ence/IBGE) e da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (FCE/UERJ), e Jaime Marques Pereira, professor da Faculdade de Economia e Gesto da Universidade de Picardie Jules Verne (UPJV/Frana), contriburam com o captulo 2, Institucionalidade e poltica econmica no Brasil: uma anlise das contradies do atual regime de crescimento ps-liberalizao.


13Agradecimentos

Dos captulos que constituem a Parte II, dedicados anlise da poltica monetria, registrem-se os crditos a Andr de Melo Modenesi, professor-adjunto do IE/UFRJ, e Salvador Teixeira Werneck Vianna, pesquisador da Dimac/Ipea, responsveis pelo captulo 3, Avaliao da poltica monetria sob o regime de metas de inflao. Julia de Medeiros Braga e Carlos Pinkusfeld Monteiro Bastos, professores-adjuntos do Departamento de Economia da Universidade Federal Fluminense (UFF), produziram dois estudos que resultaram no captulo 4, Conflito distributivo e inflao no Brasil: uma aplicao ao perodo recente.

A Parte III, Poltica cambial, contou com as contribuies de Daniela Ma-galhes Prates, professora do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/UNICAMP) e pesquisadora do Conselho Nacional de Desenvol-vimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), no captulo 5, A gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, e de Paulo Gala, professor da Escola de Economia de So Paulo da Fundao Getulio Vargas (EESP/FGV-SP) e coordenador do curso de mestrado profissional em finanas e economia da mesma instituio, no captulo 6, Propostas para uma poltica cambial com foco no desenvolvimento econmico.

A Parte IV, dedicada anlise e avaliao da poltica fiscal no Brasil, contou com a substancial colaborao do pesquisador da Dimac/Ipea Cludio Hamilton Matos dos Santos, responsvel pelo captulo 7, Uma anlise do tamanho e da com-posio do gasto pblico brasileiro no perodo ps-real, este em parceria com Denise Lobato Gentil, assessora da Dimac/Ipea e professora-adjunta do IE/UFRJ, e tambm pelo captulo 8, A evoluo da tributao brasileira no perodo 1995-2008. Em relao a este ltimo, cumpre registrar o apoio tcnico conferido por Srgio Wulff Gobetti, pesquisador da Dimac/Ipea.

A Parte V, Financiamento para o desenvolvimento, que tem por objetivos identificar as dificuldades inerentes e peculiares ao financiamento de longo prazo (para infraestrutura e outros setores) e avaliar o papel do Estado (especialmente dos bancos pblicos) para a minimizao dessas dificuldades, contou com os aportes de Jennifer Hermann, professora-adjunta do IE/UFRJ, no captulo 9, O papel dos bancos pblicos no financiamento do desenvolvimento brasileiro, e de Fernando Cardim de Carvalho, titular da cadeira de Macroeconomia do IE/UFRJ, no captulo 10, Reformas financeiras para apoiar o desenvolvimento.

Em relao Parte VI, Emprego e populao, registrem-se os crditos a Jos Celso Pereira Cardoso Jr., pesquisador e diretor da Diretoria de Estudos e Pol-ticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, que elaborou o captulo 11, Macroeconomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda positiva de pesquisa e poltica pblica. Especificamente em relao a este texto, cumpre acrescentar agradecimentos a Roberto Gonzalez e Marcelo Galiza, ambos da Coordenao de Trabalho e Renda do Ipea, por seus comentrios a verses



anteriores, isentando-os, obviamente, de erros e omisses remanescentes. Tam-bm se faz necessrio agradecer aos colegas Joana Mostafa, Jos Aparecido, Jos Valente, e equipe coordenada por Salvador Teixeira Werneck Vianna pela ajuda na atualizao de dados ao longo do captulo. O captulo 12, Estrutura etria, bnus demogrfico e populao economicamente ativa no Brasil: cenrios de longo prazo e suas implicaes para o mercado de trabalho, contou com as contribuies de Jos Eustquio Diniz Alves, pesquisador titular da Ence/IBGE, e Daniel de Santana Vasconcelos, doutorando em Economia pelo IE/UFRJ.

Todos os captulos integrantes deste livro foram lidos, relidos, debatidos e editados por Salvador Teixeira Werneck Vianna, Miguel Antonio Pinho Bruno, Andr de Melo Modenesi, Lucas Azeredo da Silva Teixeira, Marcos Vincius Chiliatto Leite, Flix Antnio Manhia, Daniela de Abreu Carbinato, Camila de Arajo Ferraz, Caroline Teixeira Jorge e Rodrigo Fernandes de Lima, sob a superviso do diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas do Ipea, Joo Sics. Tal processo possibilitou que essa equipe fosse capaz de produzir a introduo deste volume, A dimenso macroeconmica do desenvolvimento, texto que pode ser considerado uma espcie de sumrio analtico do livro, e que pretende, tambm, constituir um guia para novas e necessrias agendas de pesquisa no tema do papel da poltica macroeconmica no desenvolvimento econmico e social do pas.

A todos os colaboradores reiteramos os nossos mais sinceros agradecimentos, na esperana de que consigamos cumprir com nosso principal objetivo, o de con-tribuir para o debate sobre as perspectivas do desenvolvimento brasileiro.

Os editores


INTRODUO

A DIMENSO MACROECONMICA DO DESENVOLVIMENTO

A publicao de A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda, de J. M. Keynes (1936), funda a macroeconomia como um ramo da cincia econmica1 quando o capitalismo, em plena Grande Depresso, vivia sua maior crise. Uma das ca-ractersticas daquele momento histrico era a existncia de um grande estoque de equipamentos produtivos ociosos, apesar de um largo contingente de mo de obra disposta a trabalhar. Esta situao contrastava com um dos principais postulados da teoria econmica poca, qual seja, a impossibilidade de as economias operarem sistematicamente fora do pleno emprego.

A macroeconomia surgiu, ento, com um senso de urgncia: procurou-se, por um lado, construir um arcabouo analtico capaz de explicar o mundo como ele se apresentava de fato e, por outro, fornecer instrumentos capazes de promover e sustentar o pleno emprego dos fatores produtivos. Tais condies histricas, alia-das quelas demandas latentes, adequaram o nascente ramo da cincia econmica ao principal problema das economias desenvolvidas, a saber, a administrao da demanda agregada a um nvel suficiente para atingir o pleno emprego.

O estudo do desenvolvimento, por sua vez, constituiu o objeto central da Economia desde que esta se conformou num campo autnomo do conhecimento, ao final do sculo XVIII,2 e remete, fundamentalmente, aos processos de formao dos fatores produtivos (SALM, 2010). No obstante, conforme Teixeira (2009), foi somente no perodo compreendido entre o imediato ps-Segunda Grande Guerra e o primeiro choque do petrleo que a teorizao sobre o desenvolvimento ganhou identidade e vida prprias, consolidando-se como uma rea de conhecimento da Economia.

tambm nesse perodo que surge o estudo do subdesenvolvimento das econo-mias situadas na periferia do sistema capitalista internacional, e dois marcos fundamen-tais podem ser destacados. Primeiro, a publicao de O desenvolvimento econmico da Amrica Latina e seus principais problemas, de Ral Prebisch, em 1949, que se constituiria

1. Em ingls, Economics. Esse termo cuja traduo literal para o portugus no esgota totalmente o seu significado foi cunhado por Alfred Marshall, com a publicao, em 1890, de seu livro Principles of Economics, para diferenciar-se da Economia Poltica (Political Economy), expresso que designava a cincia econmica at ento. Importa observar que, na evoluo da teoria econmica, esta obra de Marshall identificada como marco inaugural da microeconomia.2. Com a publicao, em 1776, do clssico A Riqueza das Naes, de A. Smith.

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na base da teoria do desenvolvimento perifrico da Comisso Econmica para a Am-rica Latina e o Caribe (Cepal), organismo vinculado Organizao das Naes Unidas (ONU) criado um ano antes. O segundo foi a publicao, em 1958, de A Economia do Subdesenvolvimento, coletnea organizada pelos indianos A. N. Agarwala e S. P. Singh, reunindo trabalhos de economistas que, poca, se destacavam pela abertura de novos caminhos para o entendimento do problema, como W. Arthur Lewis, Paul Rosenstein-Rodan, Simon Kuznets, alm de Celso Furtado.

Cabe observar que, em sua contribuio a esta coletnea, o artigo Formao de capital e desenvolvimento econmico, Furtado, ainda jovem, esboa os elementos de sua teoria do subdesenvolvimento, ao enunciar que o problema do desenvolvimento econmico um aspecto do problema geral da mudana social em nossa sociedade, e no poder ser totalmente compreendido se no se lhe devolve o contedo histrico (FURTADO, 1969, p. 320).3 Esses elementos sero retomados e reelaborados em maior profundidade em sua reflexo mais madura, tal como se depreende deste tre-cho de Desenvolvimento e Subdesenvolvimento: o subdesenvolvimento no constitui uma etapa necessria do processo de formao das economias capitalistas modernas. , em si, um processo particular, resultante da penetrao de empresas capitalistas modernas em estruturas arcaicas (FURTADO, 1965, p. 184).4

As economias em desenvolvimento e subdesenvolvidas, portanto, apresentam obs-tculos estruturais especficos s suas condies histricas associados a suas inseres perifricas no sistema econmico internacional. Alguns destes entraves, como vasto contingente de fora de trabalho subempregado nos setores de subsistncia, tendn-cia ao desequilbrio do balano de pagamentos e profunda heterogeneidade entre setores produtivos, no poderiam ser superados sem a promoo de transformaes estruturais. Nesse contexto, a poltica econmica expande seus objetivos para alm de questes especficas e imediatas, bem como o escopo do manuseio dos instrumentos de poltica econmica, caractersticos das economias desenvolvidas.

A gesto da poltica macroeconmica em um pas ainda em desenvolvimento, como o Brasil, deve, ento, ser conduzida de maneira a se atingir dois objetivos. O primeiro promover o crescimento econmico e fornecer condies para que este seja sustentado; isto envolve a adoo de polticas anticclicas para atenuar os efeitos das flutuaes econmicas na produo e no emprego, sem descuidar de outros aspectos igualmente importantes, como a estabilidade de preos e a ampliao da capacidade produtiva do pas.

O segundo buscar o desenvolvimento e, para atingi-lo, so necessrios in-vestimentos macios (pblicos e privados) ao longo do tempo em sade, educao

3. O artigo em questo foi publicado originalmente em 1952, na Revista Brasileira de Economia, v.6, n. 3. O ano de 1969 refere-se primeira edio em portugus de A Economia do Subdesenvolvimento, ora consultada.4. Ao se falar em Celso Furtado, torna-se indispensvel destacar Formao Econmica do Brasil, publicado em 1959, um marco fundamental do estruturalismo.

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17Introduo

e infraestrutura para garantir o bem-estar de toda a populao e a igualdade de oportunidades. E investimentos, tambm de largo vulto, em cincia e tecnologia, os quais, associados a polticas industriais e agrcolas, revertam-se em fatores de impulso e dinamismo para os setores produtivos. O mais importante desafio que se apresenta , portanto, tentar conciliar esses dois objetivos de tal forma que a gesto da poltica macroeconmica no cerceie as possibilidades de desenvolvimento eco-nmico e social.

O presente volume parte do pressuposto de que uma estratgia de desen-volvimento para o Brasil requer, como condio fundamental, um crescimento econmico vigoroso (isto , a taxas anuais da ordem de 7%)5 e sustentvel ao longo do tempo. Para isso, argumenta-se que a poltica macroeconmica e a estrutura institucional a ela subjacente sejam aperfeioadas em bases tais que priorizem, alm da estabilidade de preos, a gerao de empregos, a ampliao da capacidade produtiva e a reduo das desigualdades.

Por que devemos e por que podemos crescer a taxas significativamente maiores que as registradas na histria econmica brasileira recente? Quais aes e instrumen-tos devem ser mobilizados com vistas a se constituir uma poltica macroeconmica comprometida com mudanas estruturais?

Este livro se prope a discutir tais questes, reunindo elementos tericos e evidncias empricas que sustentem a possibilidade de readequao da poltica macro-econmica, sem, obviamente, a pretenso de esgotar o debate ou enderear respostas definitivas a essa problemtica. Seu principal objetivo propor que uma estratgia de desenvolvimento nacional no poder prescindir de um modelo macroeconmico que a potencialize.

A presente introduo est organizada em quatro sees. Segue-se a esta expo-sio inicial uma breve discusso do desempenho econmico brasileiro, a partir de uma perspectiva histrica. A seo seguinte descreve a estrutura do livro, comentando brevemente cada captulo, e a seo final, por sua vez, rene algumas consideraes, sugerindo alguns elementos para uma agenda de pesquisa vinculada macroeco-nomia comprometida com o desenvolvimento.

CINquENTA ANOS DE FORTE CRESCIMENTO ECONMICO E TRINTA ANOS DE SEMIESTAGNAO

Conforme apresentado na parte inicial desta introduo, uma gesto macroeco-nmica comprometida com mudanas estruturais no pode deixar de conciliar os objetivos de longo prazo com aqueles de curto prazo. A histria econmica

5. Conforme sugerido pela Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR) em seu documento As Metas do Centenrio (ver www.sae.gov.br/brasil2022/?p=341, acessado em 8/11/2010).

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brasileira do sculo XX rene diversos exemplos de como a conduo da poltica macroeconmica pode condicionar a trajetria de desenvolvimento, bem como as flutuaes do produto, da renda e dos preos.

A economia brasileira cumpriu, no meio sculo compreendido entre 1930 e 1980, uma trajetria de crescimento econmico singular no conjunto dos pases da periferia do capitalismo mundial. Ao fim desse longo perodo de crescimento acelerado, a renda por habitante havia aumentado praticamente sete vezes em relao ao nvel prevalecente em 1930.6

Evidentemente, tal trajetria no se deu de maneira linear; na verdade, numa anlise bastante simplificada, trs grandes etapas podem ser identificadas. A pri-meira, que compreendeu o perodo 1930-1950, representou o perodo inicial da construo do desenvolvimento brasileiro, sendo assim uma etapa de transio entre um modelo primrio-exportador e outro cujo centro dinmico a indstria. J a segunda etapa (1950-1963) caracterizou-se pela presena do Estado no planeja-mento econmico e pela intensificao do processo de industrializao. Finalmente a terceira etapa, inscrita entre 1964 e 1980, foi marcada pelo chamado milagre econmico (quando se registrou, em 1973, a mais alta taxa de variao real do PIB brasileiro: 13,9%) e pela implantao de importantes setores industriais com a execuo do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND).

Para alm das altas taxas de crescimento desses 50 anos, h importantes dife-renas, no que tange poltica macroeconmica, entre os processos de desenvol-vimento verificados na segunda e na terceira etapas, mencionadas anteriormente. Grosso modo, pode-se dizer que o incio da dcada de 1960 marcou o esgotamento de um modelo em que o crescimento econmico era perseguido na ausncia de instrumentos efetivos de gesto macroeconmica. Mais detalhadamente, at ento, a nica poltica macroeconmica efetivamente mobilizada em prol do desenvol-vimento havia sido a cambial, enquanto outras polticas, como a monetria e a fiscal, possuam papel praticamente irrelevante. Isto era reflexo, fundamentalmente, da ausncia de instituies-chave, como uma autoridade monetria e mercados de capitais efetivamente constitudos, e da fragilidade fiscal do Estado brasileiro, manifesta nos impostos de m qualidade, bem como na carga tributria baixssima vis--vis as necessidades existentes. As resultantes macroeconmicas desse modelo de crescimento foram os fortes desequilbrios associados a problemas inflacionrios e de balano de pagamentos, caractersticos do final dos anos 1950.

J a terceira etapa se deu, em contrapartida, sob a gide de profundas re-

6. A taxa mdia anual de crescimento populacional neste perodo situou-se entre 3% e 3,5% enquanto o Produto Interno Bruto (PIB) crescia a cerca de 7%. Destaque-se que a atual taxa de crescimento demogrfico est prxima de 1,4% ao ano (a.a.), portanto, muito mais favorvel elevao dos padres de vida se a economia for capaz de proporcionar taxas mais altas e sustentveis de crescimento do produto.

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formas macro e microeconmicas levadas a termo nos primeiros anos do regime militar instaurado em 1964, na esteira do Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) implementado no perodo 1964-1966. As reformas financeira, fiscal e tributria, entre outras, concretizadas em to curto espao de tempo graas ao contexto autoritrio ento vigente, dotaram o Estado brasileiro de um vasto e at ento indito instrumental de gesto macroeconmica, que foi mobilizado para promover o crescimento acelerado.

O esgotamento desse modelo se deu em funo das sucessivas crises inter-nacionais (choques do petrleo e dos juros norte-americanos) que, ao final da dcada de 1970, solaparam a economia brasileira, dada a sua exposio excessiva ao endividamento externo, aprofundada durante o governo Geisel, no mbito do II PND. Estas so as razes da severa crise por que passaria o pas em sua dcada perdida,7 marcada, entre outros elementos, por duas moratrias, estagnao eco-nmica e um processo de alta inflao crnica.

A partir do anteriormente exposto, pode-se formular a seguinte conjectura: das trs etapas consideradas, e descartando-se a primeira (1930-1950), identificada como de transio para o desenvolvimento do capitalismo industrial no Brasil, em uma delas, qual seja, 1950-1963, prevaleceu uma estratgia de desenvolvimento baseada em crescimento acelerado e transformao da estrutura produtiva, sem gesto macro-econmica, mas com democracia poltica; na outra, entre 1964 e 1980, a estratgia anterior aprofundou-se com a criao dos instrumentos de poltica macroeconmica, porm num contexto autoritrio.

Finda essa longa trajetria de crescimento econmico, inicia-se outra que, em oposio anterior, correspondeu a 30 anos de semiestagnao (1980-2009) e pode ser, sinteticamente, dividida em dois perodos: i) 1980-1994, marcado pela transio democrtica e pela estagnao econmica associada crise do modelo anterior; e ii) ps-1994, caracterizado pela implementao de novo regime macroeconmico e por baixo crescimento econmico. Em mais detalhes, o primeiro perodo caracterizou-se pela reconduo, lenta e gradual, do Brasil democracia e por graves desequilbrios macroeconmicos como elevada acelerao inflacionria e crescente dvida externa decorrentes do esgotamento do modelo anterior.

O segundo perodo cujo marco zero a implementao do Plano Real, em 1994, quando j havia sido concluda uma bem-sucedida reconduo poltica do pas para a democracia caracteriza-se por uma ampliao do alcance dos instrumentos8 de poltica macroeconmica permitida pelas condies de norma-lidade, dadas pelo sucesso da estratgia de estabilizao de preos. Desde ento,

7. Dcada perdida como se convencionou chamar os anos 1980 no Brasil. 8. Grande parte destes instrumentos j estava presente na economia brasileira, mas sua efetividade era comprometida pela instabilidade macroeconmica.

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este instrumental passa a ser mobilizado na busca quase exclusiva da estabilidade de preos, identificada como condio primordial para o desenvolvimento.

Contudo, a estabilizao dos preos ps-1994, embora importante, no conse-guiu devolver ao pas o ritmo de crescimento caracterstico do perodo 1950-1980. Em mais detalhes, pode-se constatar que o perodo 1950-1980 caracterizou-se por uma mdia de crescimento econmico da ordem de 7,4% a.a., enquanto no perodo 1981-2009, a taxa mdia de crescimento do PIB atinge somente pouco mais de um tero desse valor, isto , 2,4% a.a. Mesmo considerando o subperodo 2004-2009, a taxa mdia de crescimento econmico (4,0% a.a.) ainda baixa para um pas que aspira atingir a condio de nao desenvolvida.

Essas constataes expressam um fato estilizado fundamental por suas im-plicaes quanto aos limites da atual poltica econmica: a economia brasileira evoluiu sob um regime de alto crescimento entre 1950 e 1980, abrangendo os perodos do Plano de Metas (1951-1961), do Milagre Econmico (1967-1973) e do II PND (1975-1979), enquanto, a partir dos anos 1980, perdeu essa trajetria de expanso acelerada, passando a operar sob um regime de baixo crescimento, mesmo aps controlar a inflao.

Embora as causas para a entrada nessa trajetria de crescimento no possam ser atribudas apenas ao atual modelo econmico, o mesmo se mostra incapaz de elevar a taxa mdia de crescimento da economia brasileira. Em outros termos, apesar de determinadas restries estruturais terem sido equacionadas e superadas no perodo ps-estabilizao monetria, a economia brasileira atual mostra-se ainda limitada para gerar elevadas e sustentadas taxas de crescimento econmico, condio necessria para a promoo do desenvolvimento.

ORGANIZAO DO VOLuME

O objetivo geral do livro Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego consiste na elaborao de uma anlise crtica do atual regime macroeconmico, a partir do qual renam-se elementos para conformar uma agenda de pesquisa voltada para a formulao de uma arquitetura de poltica macroeconmica. Esta, por sua vez, deve estar articulada com uma estratgia de desenvolvimento nacional. O livro est estruturado em seis partes, cada uma delas trazendo discusses especficas que se vinculam ao objetivo enunciado.

A Parte I, Institucionalidade e arquitetura poltica do regime macroeconmico, composta de dois captulos que procuram demarcar, a partir de marcos conceituais e tericos prprios, o papel da disputa poltica subjacente s teorias e aos objetivos e procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro. Alm disso, destaca-se a importncia das macroestruturas institucionais que condicionam o desempenho da economia.

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O captulo 1, As convenes de desenvolvimento no Brasil contemporneo: uma abordagem de economia poltica, convida o leitor para uma reflexo crtica acerca das concepes de desenvolvimento que se encontram em disputa no Brasil no passado recente e na conjuntura atual. Partindo-se do princpio epistemolgico de que a economia ontologicamente poltica e da distino tradicional entre os processos de crescimento e de desenvolvimento, argumenta-se que a persecuo de transformaes estruturais requer uma conveno que as legitime socialmente.

O captulo 2, Institucionalidade e poltica econmica no Brasil: uma anlise das contradies do atual regime de crescimento ps-liberalizao, tem como principal objetivo analisar os determinantes institucionais e endgenos da performance macroeconmica e da poltica econmica no Brasil, no perodo 1999-2008. Fun-damentando-se em pressupostos tericos neoestruturalistas, a abordagem proposta parte da premissa de que as regularidades macroeconmicas e o regime de crescimento da derivados so estabilizados e reproduzidos atravs de arranjos institucionais e organizacionais especficos. Essa arquitetura institucional, base do que se pode de-nominar regulao macroeconmica, uma vez consolidada, torna-se o substrato para a formatao e a conduo das polticas monetria, fiscal e cambial.

As Partes II, III e IV do livro dedicam-se a analisar as polticas macroeconmicas especficas (monetria, cambial e fiscal), atentando para os seguintes objetivos:

elaborar um diagnstico do atual regime macroeconmico, vigente desde 1999, destacando-se os obstculos que ele representa para o desenvolvi-mento nos planos monetrio, fiscal e cambial; e

delinear medidas de polticas econmicas, elucidando as vantagens de sua adoo em relao ao regime analisado em cada um dos planos: fiscal, monetrio e cambial.

O captulo 3, Avaliao da poltica monetria sob o regime de metas de inflao, procura analisar o custo que a poltica monetria tem imposto sociedade brasi-leira. Tal custo medido em termos de retrao do nvel de atividade, valorizao cambial e desequilbrio das contas pblicas. O captulo faz uma breve descrio da conduo da poltica monetria durante o Plano Real, no perodo de 1995 a 1998, e em seguida analisa a implantao e o desempenho do regime de metas de inflao no Brasil, entre os anos de 1999 e 2008.

O captulo 4, Conflito distributivo e inflao no Brasil: uma aplicao ao perodo recente, apresenta uma viso alternativa leitura convencional que relaciona a in-flao existncia de processos persistentes de excesso de demanda. Inicialmente analisada, de uma perspectiva terica abstrata, a possibilidade de que se tenha uma inflao na qual os fatores centrais de determinao so os movimentos ascendentes

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dos custos de produo na economia, no respondendo essa dinmica s condies de equilbrio entre oferta e demanda em seus respectivos mercados.

O captulo 5, A gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, tem como objetivo avaliar a gesto do regime de cmbio flutuante no Brasil, implantado no ano de 1999. Inicialmente, parte-se do estudo do formato institucional e dos condicionantes do regime. A anlise complementada com trs apndices, que apresentam, respectivamente: aspectos conceituais e analticos relacionados ao assunto, um painel geral sobre a gesto do regime de cmbio flutuante nos pases em desenvolvimento e as caractersticas do mercado domstico brasileiro de derivativos cambiais.

O captulo 6, Propostas para uma poltica cambial com foco no desenvolvimento econmico, tem por objetivo apresentar propostas para uma poltica cambial que privilegie o desenvolvimento econmico voltado para a gerao de emprego, renda e produo domstica, alm do aumento da produtividade dos trabalhadores e das indstrias nacionais. Neste sentido, discutem-se, inicialmente, os potenciais benefcios de uma taxa de cmbio competitiva para o nvel geral de produtivida-de, bem como sua relevncia para estimular o desenvolvimento do setor de bens comercializveis no dependente de commodities, o que afastaria os problemas associados doena holandesa e desindustrializao.

O captulo 7, Uma anlise do tamanho e da composio do gasto pblico brasileiro no perodo ps-real, tem por objetivo contestar uma tese que vem dominando o debate sobre as finanas pblicas no Brasil: a de que o Estado brasileiro se agigantou, tendo criado uma carga tributria excessivamente elevada e gastos desproporcionalmente altos com o consumo da mquina pblica. Tal agigantamento seria uma das causas de nosso baixo crescimento em comparao ao de outros pases em desenvolvimento. Para isto, analisa-se tanto a composio quanto os principais determinantes da flutuao dos gastos pblicos no Brasil, no perodo 1995-2008.

O captulo 8, A evoluo da tributao brasileira no perodo 1995-2008, des-taca que o crescimento quase contnuo da carga tributria bruta (CTB) verificado no perodo 1998-2008 talvez seja o fato estilizado mais marcante das finanas pblicas brasileiras no perodo ps-Real. Tal crescimento viabilizou a poltica de altos supervits primrios, mesmo em um contexto de gastos pblicos crescentes (notadamente com a conta de juros, at 2003, e com benefcios previdencirios e de assistncia social, at 2007), e, dessa forma, exerceu papel crucial no arranjo macroeconmico implantado no Brasil.

Conquanto o tamanho da CTB tenha se aproximado do verificado em pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) com renda per capita e ndices de desenvolvimento humano (IDHs) consideravelmente

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maiores do que os dos brasileiros , a composio dessa ltima varivel no Brasil ainda difere consideravelmente da verificada nos pases desenvolvidos. Com efeito, o Brasil tributa relativamente muito mais o consumo e muito menos a renda e o patrimnio do que os pases da OCDE o que certamente ajuda a explicar os elevados ndices de desigualdade de renda pessoal observados no pas.

A Parte V tem por objetivos identificar as dificuldades inerentes e peculiares ao financiamento para infraestrutura (e outros setores) e avaliar o papel do Estado (espe-cialmente dos bancos pblicos) para a minimizao dessas dificuldades.

O captulo 9, O papel dos bancos pblicos no financiamento do desenvolvimento brasileiro, trata do papel dos bancos pblicos como instrumento-chave de uma estratgia de desenvolvimento para a economia brasileira. Primeiramente, no pla-no terico, autores como Gershenkron (1962), Gurley e Shaw (1955) e Zysman (1983) so revisitados para destacar o papel do financiamento no desenvolvimento e mostrar que a presena de bancos pblicos em diversos pases associa-se a incom-pletude dos mercados, necessidade de autonomia poltica e financeira e capacidade de atuao anticclica. Em um segundo momento, o caso brasileiro analisado com enfoque na trajetria, a partir dos anos 1980, dos trs maiores bancos federais existentes no pas Banco do Brasil (BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) identificando o efeito de condicionantes macroeconmicos e de polticas de desenvolvimento sobre o modo de atuao dessas instituies. Conclui-se que a contribuio dos bancos pblicos ao desenvolvimento econmico no deve resumir-se ao fomento da concorrncia com os bancos privados, especialmente em pases ditos em de-senvolvimento, como o caso do Brasil. Nestes, os maiores desafios financeiros se manifestam nas atividades voltadas para o reforo da competitividade do pas no mercado externo e para o desenvolvimento social.

Partindo de uma abordagem mais ampla em relao ao Sistema Financeiro (pblico e privado), o captulo 10, Reformas financeiras para apoiar o desenvolvimento, discute, a partir de uma perspectiva keynesiana, os meios pelos quais o Sistema Financeiro Nacional (SFN) poderia tornar-se funcional ao desenvolvimento econmico, liderado pelo capital domstico. Para tanto, lista-se um conjunto de propostas de reforma do setor financeiro que passam pela melhoria das condies de financiamento do processo produtivo e do investimento, criao de ativos para acumulao de riqueza financeira (com ateno ao papel da regulao financeira) e redistribuio desta, ampliando o acesso a oportunidades de investimento. Ainda que as medidas propostas possam ser consideradas individualmente, elas constituem um grupo integrado, planejado no apenas para baratear os custos de capital para empresas, mas tambm para dar apoio s transformaes estruturais que devem

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acompanhar o processo de desenvolvimento, inclusive na dimenso essencial de redistribuio de riqueza.

A Parte VI procura discutir dois conjuntos de questes extremamente rele-vantes, e frequentemente negligenciadas pelo debate macroeconmico: a dinmica do mercado de trabalho e a transio demogrfica por que passar a sociedade brasileira nas prximas trs dcadas.

No captulo 11, Macroeconomia e pleno emprego: apontamentos para uma agenda positiva de pesquisa e poltica pblica, analisada a evoluo do mercado de trabalho no perodo 1995-2008 e verificado um significativo aumento da formalizao dos trabalhadores a partir de 2001. A explicao para tanto reside em cinco fatores funda-mentais, que atuaram simultaneamente, a despeito do arranjo de poltica macroeco-nmica que no atuou fortemente nessa direo: i) a descentralizao federativa, ii) o aumento do volume e da diversificao do crdito na economia, iii) o incremento do saldo exportador, iv) a criao de um regime tributrio simplificado (Simples) e v) a ao fiscalizadora das relaes de trabalho empreendida pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e sua ao de intermediao de mo de obra. Uma interessante concluso que todos esses fatores podem ser influenciados, em algum grau, pelo manejo da poltica econmica, de modo que o Estado pode trabalhar ativamente pelo aumento da formalizao do trabalho no Brasil.

O captulo 12, Estrutura etria, bnus demogrfico e populao economicamente ativa no Brasil: cenrios de longo prazo e suas implicaes para o mercado de trabalho, tem como objetivo caracterizar o processo de transio demogrfica brasileira, ob-servando suas consequncias para o mercado de trabalho atual e futuro. Para tanto, faz-se uso do conceito de bnus demogrfico (ou janela de oportunidade ou dividendo demogrfico), explicitando de que forma o Brasil poderia aproveit-lo. O aumento da expectativa de vida e taxas de fecundidade menores ampliam a participao dos indivduos em idade produtiva. Este bnus populacional, contudo, esgota-se a partir de 2030, colocando a questo: o que fazer para aproveit-lo, ou seja, como iniciar um crculo virtuoso entre economia e dinmica populacional? Sugere-se que ser preciso investir em educao, em cincia e tecnologia, alm de direcionar as polticas macroeconmicas para a busca do pleno emprego, gerando ocupaes consonantes com tal investimento.

GuISA DE CONCLuSO

Cabe destacar que a ausncia de um captulo conclusivo no presente volume no casual. Tratou-se de uma opo deliberada, pois este livro no visa encerrar o debate, mas inici-lo. Esta seo tem por objetivo reunir as principais ideias tra-balhadas no livro, sugerindo que tais questes venham a constituir um primeiro passo na configurao (elaborao) de uma agenda de pesquisa, a ser aprofundada

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e debatida, em torno de um regime de poltica macroeconmica voltado para o desenvolvimento. Neste sentido, a preocupao buscar as perguntas corretas, e no oferecer, neste espao, respostas definitivas.

Sob essa perspectiva, o conjunto de questes discutidas no livro permite as seguintes constataes:

1) A gesto da poltica monetria tem sido pautada pelo controle das pres-ses inflacionrias quase que exclusivamente via conteno da demanda agregada, utilizando a taxa bsica de juros da economia9 como principal instrumento. Assim, independentemente das origens ou das causas das presses inflacionrias (que podem advir, por exemplo, de aumentos temporrios de custos derivados de elevaes das cotaes internacionais de commodities, como ocorreu no incio de 2008),10 o remdio tem sido o mesmo: ciclo de aumento dos juros bsicos. Isto tem gerado elevada taxa de sacrifcio para a sociedade brasileira, na medida em que tm sido necessrias doses elevadas de taxas de juros para se obter modestas redu-es da inflao. Essa taxa de sacrifcio manifesta-se no crescimento da economia abaixo da sua capacidade e na quase persistente apreciao da taxa de cmbio, com efeitos deletrios tanto sobre o setor privado (perda de competitividade do produtor domstico) quanto sobre o setor pblico (custos fiscais decorrentes da acumulao de reservas).

2) Em relao poltica cambial, est razoavelmente bem estabelecido que o patamar em que a taxa de cmbio se encontra problemtico, tanto pela suas consequncias indesejveis para o padro de comrcio internacional, quanto para a configurao da estrutura produtiva. Grosso modo, o nvel da taxa de cmbio (sobrevalorizada) impacta negativamente a competitivida-de das exportaes brasileiras, sobretudo as manufaturadas de maior valor agregado. Com isso, a primarizao da pauta de exportaes compromete o desempenho da economia brasileira, agravando sua restrio externa. As formas de se corrigir este desequilbrio ainda esto em aberto. No entanto, conforme sugerido no captulo 6, a imposio de controles, em particular sobre a entrada de capitais, se constitui uma possibilidade; o captulo 5 por sua vez, discute a necessidade de um marco regulatrio mais adequado para o mercado futuro de cmbio e derivativos.

3) No caso da poltica fiscal, as questes discutidas na Parte IV, por um lado, contestam o senso comum de que h um inchao nas despesas governa-

9. A taxa bsica de juros da economia brasileira determinada pelo Comit de Poltica Monetria (Copom) do BCB. Ela consiste na taxa mdia dos financiamentos dirios, com lastro em ttulos pblicos federais, apurados no Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic), razo pela qual conhecida como taxa Selic.10. Ver Vianna, Modenesi e Bruno (2008).

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mentais e um descontrole do gasto pblico; por outro, corroboram a viso de que a estrutura tributria pouco funcional, prejudicando o setor pro-dutivo e contribuindo para uma concentrao maior da renda. Do exposto, uma alternativa que se apresenta vivel, ainda que naturalmente deva ser aprofundada e validada por pesquisas futuras, passa por um redireciona-mento da poltica fiscal que contemple a ampliao das despesas pblicas de investimento e a queda da carga tributria nos setores produtivos. Nesta perspectiva, o avano dos investimentos pblicos poderia vir a constituir o cerne de uma poltica macroeconmica para o desenvolvimento, sobretudo porque so autofinanciveis, uma vez que elevam o estoque de riqueza real e as capacidades produtiva e contributiva da sociedade. importante destacar os efeitos positivos que uma inflexo desta natureza da poltica fiscal teria sobre as expectativas empresariais: os investimentos pblico e privado so complementares, e no substitutos.

Tais constataes reforam a importncia e fundamentam a necessidade de uma articulao entre as polticas macroeconmicas, vinculando-as, tambm, ao objetivo do desenvolvimento, entendido na sua forma multidimensional e com-plexa: politicamente soberano, socialmente includente e ambientalmente susten-tvel. Para tanto, preciso identificar a estrutura institucional que condiciona esse processo, assim como promover uma convergncia em torno de uma conveno de desenvolvimento discutida e articulada pelos diferentes atores sociais.

Essa articulao da poltica econmica faz-se ainda mais necessria ao se considerar a transio demogrfica por que o pas passar nas prximas dcadas. Se esta transio constituir uma janela de oportunidade, ou se ser (mais) uma oportunidade desperdiada, depender da estratgia de desenvolvimento escolhida pela sociedade e de sua poltica econmica subjacente. O Brasil possui ainda uma condio privilegiada para executar sua poltica de desenvolvimento, pois conta com um conjunto de bancos pblicos capazes de estimular o investimento privado e financiar o investimento pblico em setores estratgicos. Finalmente, as limitaes do sistema financeiro demandam uma reforma com vistas a torn-lo funcional s necessidades da economia brasileira e, assim, apoiar as mudanas estruturais intrnsecas ao processo de desenvolvimento.

Sem embargo, preciso ter claro que uma readequao nos rumos da poltica macroeconmica tem de necessariamente ser pactuada e implementada de maneira gradual, alm de permanentemente discutida pela sociedade, pois esta no aceitar aventuras que ponham em risco a estabilidade de preos, uma das mais relevantes conquistas recentes da sociedade brasileira.

inegvel que o Plano Real, lanado em 1994, foi bem-sucedido em eliminar o regime de alta inflao crnica. Falta, porm, uma etapa do processo de esta-

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bilizao: uma flexibilizao responsvel da poltica monetria, que no ameace a estabilidade de preos e valha-se de instrumentos auxiliares de controle da inflao. Espera-se, com isso, a convergncia da taxa bsica de juros para patamares mais prximos aos verificados no resto do mundo, pois, caso contrrio, a economia brasileira continuaria dependendo de ventos internacionais favorveis para aliviar sua restrio externa.

Fica aqui, portanto, o convite a pesquisadores, acadmicos, policy makers e, mais amplamente, a toda a sociedade para aprofundar a reflexo e o debate em torno de uma agenda de pesquisa que d subsdios definio de um regime macroeco-nmico comprometido com mudanas estruturais. Esse regime deve contemplar uma efetiva coordenao entre as polticas monetria, financeira, cambial e fiscal, e fazer parte de uma estratgia de desenvolvimento que priorize o pleno emprego e a obteno de elevadas taxas de crescimento, consistentes com a robustez do balano de pagamentos e com a estabilidade de preos.

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REFERNCIAS

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PARTE I

INSTITUCIONALIDADE E ARQUITETURA POLTICA DO REGIME MACROECONMICO

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CAPTULO 1

AS CONVENES DE DESENVOLVIMENTO NO BRASIL CONTEMPORNEO: UMA ABORDAGEM DE ECONOMIA POLTICA

1 INTRODUO

O objetivo deste captulo discutir as concepes de desenvolvimento que se en-contram em disputa no Brasil contemporneo. Parte do conhecido dito de Keynes que, por detrs dos homens prticos esto as ideias de economistas, frequente-mente j mortos h muito tempo. Ou seja, a teoria econmica importante para a poltica econmica. No entanto, como advertia Schumpeter, h quase um sculo, devemos nos precaver contra o erro intelectualista as ideias dos economistas tm razes no estudo da filosofia e nos problemas prticos que precisam enfrentar (SCHUMPETER, 1954).1 Mesmo a economia pura, concebida como uma caixa de ferramentas, socialmente inserida o trabalho analtico principia com ma-terial extrado da nossa viso das coisas, e esta viso , por definio, ideolgica (SCHUMPETER, 1964, p. 70) e a profisso de economista desenvolve atitudes relativas s questes polticas e sociais que so similares tambm por outras razes alm das cientficas (SCHUMPETER, 1964, p. 75, nfase do original). Schumpeter (1964) aponta, ainda, para o papel que as teorias e o instrumental econmico desempenham na constituio de ideologias, notadamente dos sistemas de eco-nomia poltica, como o liberalismo e o socialismo, em que um amplo conjunto de polticas econmicas era unificado por uma viso normativa.

Em sntese, parte-se do princpio epistemolgico de que a economia onto-logicamente poltica da parte do ttulo do captulo. Um dos seus propsitos contribuir para a discusso dos interesses econmicos subjacentes s teorias sobre os objetivos e procedimentos recomendados para o desenvolvimento brasileiro. Ou seja, move-se na contramo da corrente que v os conflitos como sendo de ordem meramente tcnica e busca, assim, aprofundar o debate.

O objeto do captulo o processo de desenvolvimento brasileiro contem-porneo. Pelas suas caractersticas, o processo de desenvolvimento traz aos atores sociais uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada pela busca de mais informaes e envolve problemas de coordenao entre os atores.

1. A obra foi publicada originalmente em 1912.

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Para lidar com os problemas de incerteza e coordenao, as sociedades utili-zam instituies as regras do jogo. Nos planos cognitivo e comportamental estas regras esto estruturadas por convenes. Formalmente, temos uma conveno: dada uma populao P, observamos um comportamento C que tem as seguintes caractersticas: i) C compartilhado por todos os membros de P; ii) cada membro de P acredita que todos os demais seguiro C; e iii) tal crena d aos membros de P razes suficientes para adotar C (ORLAN, 2004).

Na prxima seo, discute-se, sucintamente, o conceito de conveno, sua utilizao na seleo de problemas e solues e a disputa pela hegemonia entre con-venes competitivas. A terceira seo aponta as incertezas que cercam atualmente a teorizao internacional do desenvolvimento, em contraste com as certezas da conveno neoliberal dos anos 1990.

O caso recente brasileiro tratado na quarta seo, em quatro breves subse-es. Na primeira, analisada a incerteza vigente posse do presidente Lula e o reclamo por uma nova conveno de desenvolvimento. Nas duas subsees seguintes, apresentam-se as duas convenes que se formaram, apoiadas em foras polticas diferentes, denominadas, por questes explicadas no texto, institucionalista res-trita e neodesenvolvimentista. Argumenta-se que, na disputa pela hegemonia, a primeira, que privilegia a estabilidade de preos, foi dominante ao longo do perodo 2003-2008. A quarta subseo discute a reao do governo brasileiro crise internacional de 2009 e como isso afetou a correlao de foras entre as duas convenes. A ltima seo contenta-se em resumir as concluses do captulo.

2 O CONCEITO DE CONVENO DE DESENVOLVIMENTO

Tomemos como ponto de partida uma distino tradicional entre crescimento e desenvolvimento: o primeiro consiste, essencialmente, na manuteno da mesma poltica econmica, o segundo implica transformaes estruturais. Estas transfor-maes fazem com que os atores enfrentem uma incerteza substantiva, que no pode ser eliminada atravs da busca de mais informaes.

Tal incerteza reduz a possibilidade de coordenao das aes dos atores, es-pecialmente das suas estratgias. A sinergia e as externalidades que surgem atravs da ao conjunta so reduzidas, e a mudana torna-se mais lenta e errtica.

Instituies proveem a sociedade de meios para lidar com os problemas de incerteza e coordenao regras do jogo, na definio de North (1990), amplamente aceita por institucionalistas de todos os matizes. Tais regras sobre a problemtica social derivam de metforas que so de conhecimento e aceitao gerais e que geram outras metforas, complementares (SCHN, 1998) ou como argumentam Denzau e North (1994) de modelos mentais compartilhados.


33As Convenes de Desenvolvimento no Brasil Contemporneo...

Tais metforas servem para definir os problemas, descrevendo o que est errado com a situao presente de forma a estabelecer a direo para sua transformao futura. Para cumprir adequadamente os seus papis de reduo de incerteza e aumento de coordenao, tais regras especificam agendas positivas e negativas uma hierarquia de problemas que devem ser enfrentados (por exemplo, controle da inflao, distribuio de renda), solues para esses problemas que sejam aceitveis (por exemplo, metas de inflao) ou no (por exemplo, controle administrativo de preos), organizaes encarregadas o Banco Central do Brasil (BCB) , assim como regras e regulamentos (Acordo de Basileia). Ou seja, estabelecem uma ordem para a transformao.

O poder dessas regras substancialmente aumentado se elas obtm coerncia atravs de uma metfora histrica uma narrativa, uma teoria que explica como o presente surgiu a partir do passado e, especialmente, como o futuro ser se as regras forem seguidas. Em sntese, uma teleologia. Este conjunto de regras as agendas positiva e negativa que ele gera e a teleologia que lhe subjacente constitui uma conveno, uma representao coletiva (JODELET, 1989) que estrutura as ex-pectativas e o comportamento individual, tal como definida anteriormente.

Uma conveno de desenvolvimento, seguindo a definio deste supracitada, trata das transformaes estruturais que devem ser introduzidas na sociedade, estabe-lecendo o que h de errado no presente, fruto do passado, qual o futuro desejvel, quais estruturas devem ser mudadas e as agendas de mudana, positiva e negativa. Conforme j apontado, uma conveno um dispositivo cognitivo compartilhado por uma populao P, que segue um comportamento C, adotado por todos os membros de P, na suposio de que todos os membros de P o compartilharo. Uma conveno surge da interao entre atores sociais, mas externa a esses atores e no pode ser reduzida sua cognio individual ou seja, um fenmeno emergente, em que o todo no redutvel s partes (DE WOLF; HOLVOET, 2005).

A fora de uma conveno proporcional ao tamanho de P e ao poder poltico e econmico dos seus membros. Tal fora proporciona benefcios aos que aderem conveno e sanciona os que dela se afastam. Em consequncia, P contm no apenas crentes, como tambm oportunistas, movidos apenas por questes utilitrias (CHOI, 1993).

A legitimidade das convenes depende da f que seus adeptos depositam no seu contedo cognitivo e, acima de tudo, da adequao de seus resultados s expectativas dos membros da populao P.

O contedo cognitivo de uma conveno de desenvolvimento2 composto de conhecimentos codificados e conhecimentos tcitos, estruturados por um

2. Uma discusso mais detalhada do contedo cognitivo das convenes de desenvolvimento e de suas vrias verses encontra-se em Erber (2008a).



ncleo duro, de natureza axiomtica, que organiza o conhecimento, e por um cinturo protetor, que operacionaliza este conhecimento e o adapta a condies especficas.

Os conhecimentos codificados teorias econmicas, sociais e polticas so elaborados no mbito da academia internacional. A partir desta verso erudita (S EARP, 2000), normalmente expressa por afirmativas contingentes (admitindo-se que os agentes econmicos tm expectativas racionais...), so elaboradas verses mais simplificadas e normativas, atravs de outras instituies, como as organizaes internacionais (ver, por exemplo, o papel do Banco Mundial Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e do Fundo Monetrio Internacio-nal (FMI), a mdia e a prpria academia, atravs de manuais), que se expressam por indicadores empricos (por exemplo, os de boa governana do BIRD) e receiturios de poltica, como o declogo do Consenso de Washington. A integrao internacional da academia e demais organizaes difunde esse conhecimento co-dificado nas sociedades especficas. Vale notar que a retrica atualmente adotada nas verses eruditas, em que teoria tornou-se sinnimo de modelos formais, sujeitos a um tratamento matemtico sofisticado, torna restrito o pblico que as entende e confere-lhes um carter sagrado.

O conhecimento tcito refere-se s percepes sobre como a sociedade e como deveria ser, compartilhadas pelos membros da populao P, no codificadas em linguagem cientfica, que resultam da experincia dos atores e que so trans-mitidas, dentro da mesma gerao e entre geraes, atravs de vrios mecanismos culturais e educacionais. Os provrbios constituem uma destas formas de transmis-so e expressam de forma eloquente a percepo sobre a sociedade. Por exemplo, no caso brasileiro, manda quem pode, obedece quem tem juzo bem ilustrativo do autoritarismo que permeia nossa sociedade. Outra manifestao importante do conhecimento tcito so os mitos, cujo papel na configurao das teleologias que compem as convenes de desenvolvimento discutido em Furtado (1974), ao apontar a especificidade dos pases subdesenvolvidos (o mito do Progresso), e em Erber (2002), que analisa o papel do mito da Terra Prometida na conformao da teleologia da conveno de desenvolvimento neoliberal.

Os conhecimentos codificados tendem a se traduzir em regras formais de conduta, frequentemente expressas na forma de leis, ou seja, regras dotadas de um poder coator externo o Estado , ao passo que os conhecimentos tcitos so normalmente expressos por regras informais, em que a fora de coao reside na aprovao do grupo.

Embora os conhecimentos codificados tenham, forosamente, de ser adap-tados s condies locais para se transformarem em regras de conduta, nos conhecimentos tcitos e na interao entre os dois tipos de conhecimento que a



especificidade local mais se manifesta, inclusive pela ineficcia das regras formais (as leis que no pegam), posto que os conhecimentos tcitos refletem a vivncia dos atores quanto sociedade em que operam.

Os conhecimentos tcitos e as regras informais de conduta so importantes na concepo e implementao das convenes de desenvolvimento, mas, atemo-nos aqui, por motivos de tempo e espao, aos conhecimentos codificados, discutindo, na prxima seo, o atual estado das artes internacional sobre desenvolvimento, dado que este influi sobre o debate brasileiro, objeto deste captulo.

Uma conveno de desenvolvimento no se limita a um dispositivo cognitivo para ser eficaz ela tende a se espraiar em outras instituies/regras, como leis e regulamentos e a inserir-se em organizaes, como as burocracias pblicas e privadas e a academia. Neste sentido, de gerao de outras organizaes e regras, trata-se de uma instituio constitucional. Este processo de difuso cumulativa assume caractersticas de auto-organizao (DE WOLF; HOLVOET, 2005), formando um sistema adaptativo em que a estrutura mantida sem que seja necessrio um controle externo. Em consequncia, a conveno passa a ser vista como algo natural e externo aos seus adeptos.

Conforme j apontado, a legitimidade de uma conveno depende da con-gruncia dos seus resultados com as expectativas da populao P. Se P um grupo relevante dentro da estrutura de poder da sociedade, a legitimidade da ordem social da qual a conveno de desenvolvimento faz parte reforada. Em outras palavras, uma conveno de desenvolvimento desempenha um importante papel na manuteno da ordem social.

No entanto, a natureza cumulativa do processo de constituio e difuso de uma conveno de desenvolvimento torna-a dependente em relao trajetria que vinha sendo seguida (path-dependent). Assim, se surgem problemas distintos daqueles que a conveno identificou como prioritrios e que demandam solues no compatveis com o ncleo duro da conveno, esta entra em crise e tende a ser substituda por outra conveno. Os episdios da dvida externa na Amrica Latina ou da derrocada do socialismo na Europa Oriental e a substituio do desenvolvi-mentismo e do socialismo pelo neoliberalismo ilustram bem este processo.

As convenes de desenvolvimento constituem, pois, dispositivos de identi-ficao e soluo de problemas. Embora sejam sempre apresentadas como projetos nacionais que levam ao bem comum, refletem, na verdade, a distribuio de poder econmico e poltico prevalecente na sociedade em determinado perodo. Como o processo de desenvolvimento envolve mudanas estruturais, uma conveno eficaz deve oferecer escopo aos grupos emergentes, que no pertencem ao bloco de poder que governa aquela sociedade, especialmente quando o regime poltico democrtico. No entanto, em sociedades complexas, em que existem diversos



interesses conflitantes, nenhuma conveno de desenvolvimento consegue acomo-dar a todos. Assim, existem sempre diversas convenes de desenvolvimento que competem pela hegemonia.

Embora uma conveno que tenha sido hegemnica durante um perodo possa deixar de s-lo em funo de um episdio sbito (como o duplo choque dos preos de petrleo e juros, sofrido pelo desenvolvimentismo no fim dos anos 1970), ou da evoluo de problemas com os quais a conveno no consegue lidar (como no caso dos pases socialistas), a perda de hegemonia no implica o seu desaparecimento os grupos sociais a que servia de representao continuam presentes e ela est inserida em mltiplas instituies, cuja mudana lenta. Assim, embora derrotada, ela segue competindo pela hegemonia, adequando-se nova problemtica.

O caso brasileiro ilustra bem a competio entre convenes. Mesmo quando o nacional-desenvolvimentismo foi hegemnico, os liberais no deixaram de apre-sentar uma conveno alternativa, conforme estudado em detalhe por Bielschowsky (1988). Da mesma forma, so conhecidos os conflitos entre neodesenvolvimen-tistas e neoliberais durante a hegemonia do liberalismo no perodo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), mesmo no seio do governo (SALLUM JR., 2000; PRADO, 2005). Conforme detalhado a seguir, esta competio encontra-se exacerbada no governo Lula.

Antes, porm de discutir o atual debate brasileiro, conveniente apresentar, sucintamente, a indefinio do estado das artes, que, no mnimo, amplia a margem de discordncia interna.

3 A INCERTEZA INTERNACIONAL

A conveno de desenvolvimento neoliberal, que varreu qual um tsunami o mundo durante os anos 1990, encontra-se em crise. Crise esta que incide tanto sobre os seus pilares tericos como sobre sua traduo prtica.

Do ponto de vista terico, a conveno neoliberal apoiava-se num trip analtico, constitudo pela macroeconomia derivada da microeconomia fundada sobre expectativas racionais e mercados em equilbrio, pela teoria poltica da es-colha pblica, que acoimava qualquer interveno estatal como estimuladora de investimentos improdutivos visando obteno de rendas (rent seeking) e pela viso neoclssica das instituies, que privilegiava os direitos de propriedade e a fluidez dos mercados como mecanismos propulsores da inovao e do crescimento. Capeava este trip a teleologia do fim da Histria, que apontava para a tendncia de todos os pases a convergirem rumo a sociedades em que a economia era regida pelo mercado e a poltica pelos mecanismos da democracia representativa. Subjacente ao trip estava o individualismo metodolgico.



Esta combinao levava a focar a estratgia de desenvolvimento nas transfor-maes da estrutura institucional Adotar as instituies corretas tornou-se o mantra do desenvolvimento, a ser aplicado urbi et orbi. As instituies corretas eram as do mercado e cabia aos pases que haviam incorrido no pecado original do desenvolvimentismo, reduzir e controlar a interveno do Estado e abrir suas economias ao mundo, em termos comerciais, financeiros e de investimento. A seguir, seriam necessrias outras reformas institucionais, de segunda gerao e de geraes subsequentes, mas, com f e perseverana, virtudes teologais, chegar-se-ia, enfim, Terra Prometida da Sociedade ps-Histrica.

No entanto, os dias em que Fukuyama (1989) anunciava o fim da Histria3 e o padrinho do Consenso de Washington4 dizia ser este o Consenso Universal que resumia o ncleo de sabedoria comum adotado por todos os economistas srios, ensejando, assim, uma ampla coalizo de foras polticas a favor das refor-mas (WILLIAMSON, 1993, p. 1.334), ficaram para trs.

O seu fim foi determinado por causas concretas as sucessivas crises interna-cionais dos anos 1990, que mostraram o risco de confiar muito no carter benfazejo do capitalismo internacional; o fracasso de casos exemplares de adeso ao Consenso, como a Argentina, especialmente quando comparado com o sucesso de caminhos mais criativos, seguidos por pases como a China e a ndia; e, especialmente, as baixas taxas de crescimento obtidas nos pases em desenvolvimento. Com efeito, o crescimento do produto per capita nestes pases durante a vigncia da conveno neoliberal foi menos da metade do que alcanaram durante os anos 1960 e 1970, quando seguiram a conveno desenvolvimentista (CHANG, 2007).

A realidade imps-se tambm no campo terico. Reconheceu-se que os agentes econmicos no tm pleno conhecimento do mundo e que formam suas expectativas atravs de um processo de aprendizado; que os mercados, notadamente o de tecnologia, mola propulsora do desenvolvimento, so im-perfeitos; que nem toda interveno estatal redunda em rendas improdutivas; e, finalmente, que as instituies esto inseridas em contextos especficos,

3. Fukuyama (1989), baseado na viso de Hegel de que a Histria movida por ideias, argumentava que as socieda-des organizadas sob as ideias de economia regida pelo mercado e poltica democrtica representativa, as sociedades capitalistas avanadas, haviam chegado ao fim da Histria, inexistindo formas melhores de organizao. Tal no implicava, obviamente, o fim dos eventos histricos. O desenvolvimento dos demais pases (ainda histricos) deveria dar-se na mesma direo, desde que fizessem as reformas institucionais necessrias para implementar as ideias da economia de mercado e a democracia liberal.4. O Consenso de Washington, apresentado originalmente em Williamson (1990), tinha a simblica forma do declogo. Recomendava que os pases adotassem reformas institucionais visando a abertura economia internacional (comer-cial, financeira e ao investimento direto, complementadas por uma taxa de cmbio competitiva) e do Estado, tanto em termos fiscais (equilbrio oramentrio, gastos com alto rendimento social, impostos com ampla base e baixas alquotas marginais), como em termos institucionais (privatizao, desregulao, reforo dos direitos de propriedade). Elaborado inicialmente para ser aplicado pelos pases da Amrica Latina, foi, a seguir, ampliado para os demais pases em desenvolvimento. Para uma discusso da natureza consensual destas reformas, que lhe garantiria amplo apoio poltico, ver Williamson (1993).



definidos historicamente, e que, portanto, mesmo que sejam formalmente iguais, operam distintamente.

Assim, foram-se as listas de lavanderia de reformas institucionais destinadas a transformar Zmbia na Sucia da noite para o dia. Reformas abruptas e radicais (big bangs) perderam o seu charme. A Histria est de volta, atravs do reconhe-cimento da diversidade das trajetrias nacionais de desenvolvimento (uma das marcas do antigo desenvolvimentismo) e da importncia da cumulatividade e da dependncia em relao ao passado. A economia poltica tambm voltou ver, por exemplo, a acusao feita por Stiglitz (2002) de que as polticas de ajuda do FMI aos pases endividados durante a dcada de 1990 atendiam, em verdade, aos interesses do capital financeiro internacional. At a poltica industrial verdadeiro palavro para os bem-pensantes durante os anos 1990 foi resgatada, por nada menos que o BIRD (WORLD BANK, 2007).

No entanto, a economia poltica da conveno liberal notadamente, o fim do socialismo real na Europa, a crise do Estado de Bem-Estar nos pases desenvolvidos e, especialmente, a hegemonia do capital financeiro sobre os demais (a financeirizao do capitalismo) no desapareceu, apesar da recente crise, conforme discutido a seguir.

Neste quadro, ainda no se divisa uma nova conveno de desenvolvimento a cautela, quase um agnosticismo, prevalece na esfera internacional. Exemplar, neste sentido, o relatrio de 2008 da Comisso Spence, cujo nome deriva do seu presidente, o prmio Nobel Michael Spence,5 voltada para o crescimento sustentvel e socialmente inclusivo, sob o patrocnio do BIRD, de uma fundao internacio-nal e de governos de diversos pases desenvolvidos. A comisso foi composta por 19 lderes, a maioria vindos dos pases em desenvolvimento, mas incluindo dois prmios Nobel em economia (Robert Solow e Michael Spence), e realizou, ao longo de dois anos, 12 reunies de trabalho, para os quais contriburam mais de 300 notveis acadmicos (SPENCE COMMISSION, 2008). Insumo intelectual ortodoxo no foi, pois, o que faltou.

A Comisso baseia suas recomendaes sobre a anlise de 13 pases6 que tiveram crescimento alto e sustentado no perodo do ps-guerra uma lista que abrange de Botswana e Malta a China e Brasil.7 Note-se que a lista, apesar da sua heterogeneidade, no inclui adeptos da conveno neoliberal, com a possvel exceo de Hong Kong. Ou seja, a nova ortodoxia confere respeitabilidade s es-

5. O nome formal Comisso para o Crescimento Sustentado e o Desenvolvimento Inclusivo.6. Botswana, Brasil, China, Cingapura, Coreia do Sul, Hong Kong, Indonsia, Japo, Malsia, Malta, Om, Tailndia e Taiwan. Uma composio heterognea, a dizer pouco.7. O caso brasileiro merece um destaque especial no relatrio, que afirma serem as causas da reduo do crescimento do pas difceis de identificar, embora sugira que a estratgia de desenvolvimento voltada para dentro e os dois choques do petrleo mais a crise da dvida tenham sido importantes. Cabe notar que a incluso do Brasil na lista deve-se s altas taxas de crescimento obtidas durante o perodo desenvolvimentista (1950-1980).



tratgias desviantes, um artifcio retrico semelhante ao executado pelo BIRD no incio dos anos 1990 ao analisar o caso dos pases do Sudeste Asitico (WORLD BANK, 1993).

As concluses da Comisso no chegam a surpreender. Os 13 pases teriam em comum cinco pontos:

exploraram plenamente a economia mundial;

mantiveram estabilidade econmica;

obtiveram altas taxas de poupana e investimento;

deixaram os mercados alocarem recursos;

tiveram governos comprometidos, crveis e competentes.

Embora as concluses pouco adicionem a listas semelhantes, o que mais chama ateno so as qualificaes apostas a todas as recomendaes. Estas vo do geral ao particular. Tomamos apenas dois exemplos, remetendo o leitor interessado em outras ao texto do relatrio da comisso de crescimento e desenvolvimento de 2008.

Ao tratar de poltica econmica, aps reconhecer que as recomendaes anteriores de simplesmente estabilizar, privatizar e liberalizar constituem uma afirmativa extremamente incompleta, a Comisso conclui que nosso modelo das economias em desenvolvimento muito primitivo neste momento para predefinir com sabedoria o que os governos deveriam fazer (p. 30) e, a seguir, antes de es-pecificar os ingredientes de poltica para estratgias de crescimento, a Comisso adverte que da mesma forma que no podemos dizer que esta lista suficiente, no podemos dizer com segurana que todos os ingredientes so necessrios (p. 33).

De forma anloga, ao discutir o problema de estabilidade macroeconmica, a Comisso reala que economistas e formuladores de poltica (...) discordam a respeito da definio precisa de estabilidade e a respeito da melhor maneira para preserv-la (p. 53) e, aps discutir as polticas monetria e fiscal, adverte que as regras atinentes a estas polticas podem tornar-se contraprodutivas se forem apli-cadas muito estritamente e por tempo demasiado, concluindo que as ditas regras devem preservar um elemento de ambiguidade criativa (p. 54).

Cautela semelhante transparece na anlise de Bernanke (2007), certamente insuspeito de heterodoxia. Aps declarar que a estabilidade de preos uma coisa boa em si, e que, no longo prazo, a inflao baixa promove crescimento, eficincia e estabilidade, os quais, por sua vez, apoiam o nvel mximo de emprego sus-tentvel, ele admite que medir a relao de longo prazo entre crescimento ou produtividade e inflao difcil e acaba propondo um consenso negativo, de que polticas inflacionrias no promovem o crescimento do emprego no longo



prazo. Posteriormente, aps analisar como o Federal Reserve Board prev a inflao futura, conclui que em resumo, apesar de todos os avanos que foram feitos em modelagem e anlise estatstica, na prtica, a previso continua a envolver tanto arte como cincia (BERNANKE, 2007, p. 2-6).

A crise internacional que teve incio em 2007 introduziu novos elementos de incerteza no pensamento sobre o desenvolvimento.

Na interpretao ortodoxa (IMF, 2009, p. xix), a crise atual tem razes no otimismo, gerado por um longo perodo de alto crescimento e baixas taxas de juros reais e volatilidade, junto com falhas de poltica. Estas falhas estariam concentradas na regulao financeira, que no estava equipada para lidar com a concentrao de risco e incentivos distorcidos subjacentes ao boom de inovao financeira e nas polticas macroeconmicas, que no levaram em conta o acmulo de riscos sist-micos no sistema financeiro e nos mercados de habitao (IMF, 2009, p. xix).

Assim, recomenda-se aos governos que ampliem o permetro da regulao do sistema financeiro, cobrindo todas as instituies que sejam sistemicamente relevan-tes. Os bancos centrais deveriam adotar uma viso macroeconmica mais ampla, dando ateno estabilidade financeira, alm da estabilidade de preos, incluindo o movimento dos preos dos ativos e o crescimento do risco sistmico do sistema financeiro. Embora reconhea a importncia da interveno do Estado, notadamente da poltica fiscal, para lidar com a crise, esta interveno vista como gerador

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