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MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
V Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeV Seminário Internacional de Atenção Primária à SaúdeRio de Janeiro, março de 2010Rio de Janeiro, março de 2010
M d l d G tã PúbliM d l d G tã PúbliModelos de Gestão PúblicaModelos de Gestão Pública
V lé i S l dV lé i S l dValéria SalgadoValéria SalgadoGerente de Projeto
Departamento de Articulação e Inovação InstitucionalSecretaria de GestãoSecretaria de Gestão
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
A Administração Pública noA Administração Pública noA Administração Pública no A Administração Pública no Estado DemocráticoEstado Democrático
Os novos paradigmas para a gestão pública
Principais movimentos de reforma no setor públicoPrincipais movimentos de reforma no setor público
Gestão pública Gestão pública democrática, democrática, em cursoem curso
20032003Períodos autoritários:
Reforma do Aparelho do Estado -novos paradigmas: gestão por gestão por
lt dlt d t d19951995
,,Períodos autoritários:Centralização político-administrativa
Assembléia Nacional Constituinte:19881988
resultadosresultados e enxugamento da máquina pública
19951995
Assembléia Nacional Constituinte: Novo pacto social e federativo. Novo pacto social e federativo. Fortalecimento do controle e engessamento da administração pública
19881988
Regime militar. Edição da Lei 4.320/64 e do Decreto-lei nº 200/7Centralização no Executivo Federal
1964196419641964
Nacional-desenvolvimentismo. 19511951
Centralização no Executivo Federal
19301930 Era getulista. Criação DASP. Centralização. Modelo de Estado corporativo.
Descentralização19511951
1930 de Estado corporativo.
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Papel indispensável do EstadoFundamento:
Papel indispensável do Estado na formulação de políticas,na formulação de políticas,
na regulação da competividade e na promoção do bem comum da sociedadena promoção do bem comum da sociedade
Desafio ao Estado:Complexidade crescente dos mercados
d tõ i i l õ
Esgotamento das posições ideológicas
e das questões sociais requer novas soluções
fundamentalistas: desmistificação da premissa de oposição entre Estado e Mercado
Gestão Pública DemocráticaO i t d l i í i lO i t d l i í i lOrientada pelos princípios e valores Orientada pelos princípios e valores estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988estabelecidos na Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988Constituição Brasileira de 1988
Objetivo: viabilizar o Estado Democrático deObjetivo: viabilizar o Estado Democrático de
Marco da Redemocratização do PaísMarco da Redemocratização do País
Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Objetivo: viabilizar o Estado Democrático de Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), Direito, Republicano e Federado (art 1º da CF), que se fundamenta:que se fundamenta:que se fundamenta:que se fundamenta:
• na soberania; na cidadania;• na cidadania;
• na dignidade da pessoa humana; • nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e• nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e • no pluralismo político (art. 1º, caput da Constituição)
Constituição Federal 1988Marco daMarco daMarco da Marco da
RedemocratizaçãoRedemocratização
“Constituição Cidadã”: centralidade dos direitos fundamentais e previsão dos direitos sociais
Tecnologias sociais
Equilíbrio nas relações entre os três PoderesF t l i t d
D t li ã f d ti bilid d
Fortalecimento da capacidade executiva do Estado
Descentralização federativa: responsabilidade compartilhada das 3 esferas de governo.
Municipalização. Sistemas federativos. Tecnologias “locais”
Constituição Federal 1988Marco daMarco da
“P i E t d S i d d
Marco da Marco da RedemocratizaçãoRedemocratização
“Parceria Estado e Sociedade
Cooperação Estado-Sociedade
Democracia participativa.
Cooperação Estado Sociedade Relações de confiança
Democracia participativa. Todo o poder emanda do povo, que o exerce por meio de seus representantes eleitos (democracia representativa) ou diretamente (democracia participativa)
Ampliação dos espaços de participação social na governança das instituições e controle social
EC 19/98 – principio da eficiência
instituições e controle social
EC 19/98 principio da eficiênciaGestão por resultadosContratos de desempenho institucionalp
Gestão Pública DemocráticaGestão Pública DemocráticaO i t õO i t õOrientações:Orientações:
Objetivos do Estado Brasileiro (art 3º da CF)Objetivos do Estado Brasileiro (art. 3º da CF)Construção de uma sociedade livre, justa e solidária Garantia do desenvolvimento nacionalErradicação da pobreza e marginalizaçãoRedução das desigualdadesPromover o bem de todos sem preconceitosPromover o bem de todos, sem preconceitos
Princípio da Legalidade: Art. 5º, Inciso II: “ninguém seráPrincípio da Legalidade: Art. 5 , Inciso II: ninguém será
obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei” Poder soberano dos cidadãos de produzirem suas próprias regras e p p p gconverterem a vontade geral em expressão política, a partir da qual todo a ordem jurídica será organizada.
Princípios da administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (art. 37, da CF)p p ( )
O i t õO i t õGestão Pública DemocráticaGestão Pública Democrática
Orientações:Orientações:
Valoriza o poder discricionário do Executivo: para definir as estratégias, mecanismos e instrumentos, na aplicação
da lei de forma a obter os seus plenos efeitos na forma maisda lei, de forma a obter os seus plenos efeitos, na forma mais eficiente possível (CF, art.84,IV)
O espaço de discricionariedade não é um espaço à margem da lei.
Por força constitucional, todo o ato do administrador submete-se aos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia doaos princípios fundamentais da legalidade e da supremacia do
interesse público, a partir dos quais se constroem todos os demais
+ controle social nas estratégias+ controle social nas estratégias+ controle social nas estratégias
– padronização legal
+ controle social nas estratégias
– padronização legal
Necessidade de readequar o marco legal da Necessidade de readequar o marco legal da Administração PúblicaAdministração PúblicaAdministração PúblicaAdministração Pública
Decreto-Lei 200/67: marco legal defasado• Centralização no Executivo Federal, • Desbalanceamento nas relações entre os Três Poderes e na relação
federativaSi t d i l• Sistemas de governança singulares
• Visão de sistemas a partir do conceito de hierarquia e não de interação– decisões compartilhadas
• Privilegia o controle do ato/processo administrativo• Ausência da participação social na gestão de políticas públicas
(*) Apesar dos inúmeros avanços
Engessamento pós-Constituição de 88 (*)
( ) p çna Administração Pública, viabilizados pela Constituição de 1988
• Maior controle da discricionariedade, em repúdio à liberdade excessiva do período de ditadura
• Limitação das formas de atuação da Administração Pública( i ê i d i ã l l i ã d i ã(exigência de previsão legal para criação de empresas; previsão da fundação pública de direito público, dentre outras)
• Unificação de regimes administrativos (de compras, de pessoal, orçamento, dentre outros)orçamento, dentre outros)
Atuais desafios da Administração Pública(*)
Falta de orientação clara sobre as formas organizativas da administração pública (categorias jurídicas, modelos de governança, e
i d f i t )
Inseg rança j rídica das formas de at ação
regimes de funcionamento)
Insegurança jurídica das formas de atuação direta do Estado e de suas relações com o mercado e com a sociedade Judicialização
Criminalização do gestor público
mercado e com a sociedade. Judicialização
Criminalização do gestor público
Ineficiência. (*) Apesar dos inúmeros avanços registrados na Administração Pública, muitos deles viabilizados pelo texto constitucional de 1988
N id d d f d ã dNecessidade de rever as formas de atuação do Estado para garantir a Ordem Econômica e a
Ordem Social
Ministério do Planejamento
promover reflexão nacionalreflexão nacional acerca da atual organização e funcionamento da administraçãoorganização e funcionamento da administração
pública, por meio de debate aberto ao debate aberto ao contraditóriocontraditório, que identifique a diversidade de
entendimentos e promova a construção deconstrução deentendimentos e promova a construção de construção de soluções de consensosoluções de consenso
Iniciativas da Secretaria de Gestão/MP (dentre outras)( )
Projeto Fundação Estatal
Debate: Limite da autonomia e
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Gradiente: atuais formatos jurídicos da
PLP 92/2007 do controle da administração pública
APFAdministração Pública
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Fi j it l i d t i á i d j i dê i A t t t d E ti F d l
Administração Indireta
C
216Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
Proposta de Lei Orgânica para a AdministraçãoAdministração Pública e Entes de Colaboração
Iniciativas alinhadas à Carta de Brasília
Obj tiObjetivo:
iipromover a integração entre integração entre as visões das áreas as visões das áreas
jurídicas e de gestãojurídicas e de gestão, na análise crítica das atuais
dificuldades encontradas pelo Estado na consecução dos
objetivos da Sociedade Brasileira e na formulação e formulação e çç
inovação de novos inovação de novos referenciais comunsreferenciais comuns para areferenciais comunsreferenciais comuns para a
atuação estatal.
Qual a razão dos Ciclos de debates?debates?
nem a ordemnem a ordemnem a gestão da nem a gestão da construção doconstrução do
nem a ordem nem a ordem jurídica pode ser jurídica pode ser
bidbidconstrução do construção do país pode se dar país pode se dar à revelia da leià revelia da lei
percebida como percebida como um problema para um problema para à revelia da leià revelia da lei a construção do a construção do
paíspaíspp
Necessidade de resolver problemas sociais concretosproblemas sociais concretos
1º Ciclo de Debates – ano 2009Limites da autonomia e do controle da Limites da autonomia e do controle da
administração públicaadministração pública..administração públicaadministração pública..
Temas:Temas:
(1) Relação entre autonomia e controle
Temas:Temas:
(1) Relação entre autonomia e controle(a) Redefinição dos espaços próprios para o uso do poder
á údiscricionário do Administrador Público
(b) Reflexão sobre formas de controle mais adequadas a ( ) qcada tipo de atividade e função pública: controle burocrático,controle burocrático, controle de resultados e ccontrole socialcontrole social
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
(2) Espaço da dimensão técnica e da di ã lítidimensão política
Valorização dos espaços de participação política do cidadãopolítica do cidadão
Implantação de mecanismos que viabilizemImplantação de mecanismos que viabilizem a gestão pública democrática
Judicialização: ação normativa dos Judiciário e dos órgãos de controle externoJudiciário e dos órgãos de controle externo
Limites da autonomia e do controle da administração pública.
(3) Esgotamento dos atuais formatos jurídicos da administração públicada administração pública
f i l li ?cacofonia ou pluralismo? A necessidade de ordenamento deve cercear a
pluralidade ou organizá-la?
Atual tendência de multiplicidade de formas jurídicas e gerenciais de atuação do Estado egerenciais de atuação do Estado e
de unificação de regimes em direção a um único e ni ersal regime de at ação para todas as áreas euniversal regime de atuação, para todas as áreas e
situações
Formas de exercício da função executiva do Estado
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
Ordem
Ação direta do Estado
Relações de colaboração ou cooperação: m
Social
Ação direta do Estado, por meio de órgãos e
entidades públicospor meio de instrumentos de
fomento e parceria: contratos de gestão, termos de parceria e g p
convênios
Ordem
Relação interna entre órgãos e entidades hi á i d
Relações contratuais:
Econôm
hierárquica ou de tutela/supervisão
por meio de concessão, permissão ou contrato (obras,
serviços, compras e alienações) mica
Administração Pública Setor Privado: Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
parceriasparceriasAção complementar ao Estado:
atividades e serviços deatividades e serviços de
parceriasparceriasAção direta do Estado: atividades e serviçosatividades e serviços
Ordeatividades e serviços de atividades e serviços de
interesse publicointeresse publico voltados para a área social
atividades e serviços atividades e serviços públicospúblicos voltados para a
área social
em Socia
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Ação indireta
contratações Ordem
Ação direta do Estado: ti id d i do Estado,
para manter a Ordem Econômica
Econôm
atividades e serviços públicos de intervenção na
área econômica Ordem Econômica
mica
Administração Pública À luz da Constituição FederalÀ luz da Constituição Federal
Atividades e serviços privativos de Estado
Ordem
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prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público (art. 78 da Lei 5 172/1966 –CTN)O
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Regime jurídico administrativo
Para limitar o uso do poder de estado
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e pelos agentes públicosEm defesa dos cidadãos e dos interesses públicos
Administração Indireta interesses públicos
Administração Pública
Atividades e serviços nãoAtividades e serviços não privativos de Estado
Ordem
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o autorização constitucional autorização constitucional expressa para a ação expressa para a ação
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P concomitante ou complementarconcomitante ou complementar da da iniciativa privada, conforme iniciativa privada, conforme disciplinam os artigos 197, 199, disciplinam os artigos 197, 199,
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202 , 209 e 227, 202 , 209 e 227, §§1º, dos 1º, dos capítulos II, III e VII da Ordem capítulos II, III e VII da Ordem S i lS i lO
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Nessas áreas o Estado tem exclusividade Nessas áreas o Estado tem exclusividade Econôm
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apenas em relação apenas em relação às atividades que às atividades que requeiram o uso do poder de políciarequeiram o uso do poder de políciam
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Regime Administrativo mais Regime Administrativo mais flexívelflexível
Administração Indireta
Atividades privativas Atividades não ==Atividades privativas de Estado privativas de Estado==
Concepção das políticas públicas Atividades e prestação de serviçosConcepção das políticas públicas, Direção, regulamentação/regulação, fiscalização/controle, coordenação
Atividades e prestação de serviços sociais ou voltados para o mercado.
Importância dos resultados alcançadosImportância do ato administrativo
Importância dos resultados alcançados(Atributos estatais definem a forma como as atividades ou serviços devem ser desempenhadas/prestadas)
Resultados e riscos sistêmicos
(+) controle da conformidade do ato d i i t ti l ã
ser desempenhadas/prestadas) Ex: universalidade, gratuidade, laicidade
Resultados e riscos localizados, administrativo em relação aos requisitos públicos (definidos no Direito Público) – Regime administrativo imposto pela lei
,individuais
(+) controle dos resultados no administrativo imposto pela lei
(-) controle de resultados, de médio e longo prazo nem sempre mensurável
( )atendimento às demandas
(-) controle do ato administrativo –R i d i i i i fl í llongo prazo, nem sempre mensurável Regime administrativo mais flexível, aberto à contratualização de resultados
Regimes : ambos públicos mas com controles ====Regimes : ambos públicos, mas com controles ====
Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
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Figura sujeita a polemicas doutrinárias e de jurisprudência. Ausente na estrutura do Executivo Federal
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Administração Pública Sociedade Civil Organizada e Atores Econômicos
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Administração Indireta
serviços de interesse público
Administração Indireta
Art. 175 da Constituição Federal
Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de
licitação a prestação de serviços públicoslicitação, a prestação de serviços públicos
“Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e g ç presponsabilidade de todos ...” …”
“A t 196 A úd é di it d t d d d E t d“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas ...”
“Art. 205. A educação, direito de todos e dever do Estado e da família ...”
“Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais ”formais e não-formais ...
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Governança pública Go ernança pri ada+ +Poder Estatal Iniciativa privada
Atividade privativa Estado Atividade de interesse público
Governança pública Governança privadaPatrimônio exclusivamente público Patrimônio exclusivamente privado
Recursos privados Recursos diretos do Orçamento Público pç
Normas de Direito Público -Regime Administrativo
Normas de Direito Civil -Regime Privado
Administração Pública
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oadministração pública enas suas relações
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Administração Indireta
de fomento e parceria
Administração Indireta
MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
Comissão de JuristasComissão de JuristasComissão de JuristasComissão de JuristasInstituída pela Portaria MP nº 426,Instituída pela Portaria MP n 426, de seis de dezembro de 2007
Proposta de Lei Orgânica Proposta de Lei Orgânica para a Administraçãopara a Administraçãopara a Administração para a Administração Pública e Entes de Pública e Entes de C l b ãC l b ãColaboraçãoColaboração
Objetivo é obter sob o olhar jurídico qualificado
a) um balanço das limitaçõeslimitações
Objetivo é obter, sob o olhar jurídico qualificado,
a) um balanço das limitações, limitações, contradições, fragilidades e contradições, fragilidades e potencialidadespotencialidades d f t j ídi dpotencialidadespotencialidades dos formatos jurídicos da administração pública e de e de parceria com a sociedade civilcom a sociedade civil
b) i õi õ novanovab) proposições para uma proposições para uma nova nova estruturação da administração estruturação da administração públicapública, mais orgânicaorgânica e sintonizada com e sintonizada com o texto constitucional deo texto constitucional de 1988 - paradigmas paradigmas da gestão por resultados, descentralização e da gestão por resultados, descentralização e participação socialparticipação social, nele presentes
Composição da Comissão de Juristas :Comissão de Juristas :
ALMIRO DO COUTO E SILVA
CARLOS ARI SUNDFELDCARLOS ARI SUNDFELD
FLORIANO DE AZEVEDO MARQUES NETO
MARIA COELI SIMÕES PIRES
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETROMARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO
PAULO EDUARDO GARRIDO MODESTOPAULO EDUARDO GARRIDO MODESTO
SÉRGIO DE ANDRÉA FERREIRA
O documento final apresentado pela Comissão de Juristas épela Comissão de Juristas é autoral, elaborado com total autonomia científica semautonomia científica, sem quaisquer interferências do G F d l t t ãGoverno Federal e, portanto, não reflete posicionamentos do Ministério.
“Houve ampla liberdade de avaliação da matéria, não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas não tendo ocorrido sujeição a diretrizes impostas pelo poder público ou interferência de qualquer
t i ”outra origem.”
Proposta jurídica:Proposta jurídica: Debate com gestores: Debate com gestores: Proposta jurídica: Proposta jurídica: visão de doutrinadoresvisão de doutrinadores
Incorporação da visão da gestão pública:Incorporação da visão da gestão pública:Descentralização. Visão federativa. Especificidades da gestão estad al e m nicipalEspecificidades da gestão estadual e municipal: soluções diferenciadasParceria com sociedade. Redes.Incorporação de novos modelos que surgiramIncorporação de novos modelos que surgiram dos estados. Sistemas SUS, SUAS e educaçãoRegimes diferenciados em função da finalidade e da área de atuação estatal etc
Visão das instituições jurídicas e de Visão das instituições jurídicas e de controle estatais:controle estatais:
da área de atuação estatal, etc.
controle estatais: controle estatais: Debate com profissionais do direito público Debate com profissionais do direito público ––AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Debate junto à AcademiaDebate junto à Academia
AGU,CGU, TCUAGU,CGU, TCU
Debate com a Sociedade Debate com a Sociedade
Lei ordinária Lei ordinária -- Estrutura dividida em 5 TítulosEstrutura dividida em 5 Títulos::
Titulo I: disposição preliminar:Define objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da leiDefine objetoobjeto e alcance nacionalalcance nacional da lei
Tit l II t t d tid d t t iTitulo II: trata das entidades estataisAutarquias, fundações, empresas, subsidiáriasContrato de autonomia controle social
Titulo III: trata das entidades paraestatais
Titulo IV: trata das entidades de colaboração(contrato de colaboração)(contrato de colaboração)
Titulo II: disposições finaistu o d spos ções a s
Titulo II: trata das entidades estatais
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2)2) Conceitua autarquia
1)1) Define entidades de direito público (poder de estado) e privado
Pessoa jurídica de direito público, criada por lei específica. para prestar serviço público ou exercer outra atividade administrativa que implique poderes próprios do Estado
3) Estabelece o estatuto das fundações estatais:a) personalidade de direito privado mas diferencia fundação estatal de ) p p ç
fundação civil: desvincula a fundação estatal das normas da legislação civil e processual civil relativas a fundações (art. 19, §8 º)
b) Reconhece a fundação como um instituto público para exercício de uma competências públicas e não como um patrimônio personalizado: criação independe de dotação inicial de bensindepende de dotação inicial de bens
4) Amplia conceito de “subsidiária”
5) Regulamenta o contrato de autonomia
6) Controle social)
Algumas das questões não abordadas:Algumas das questões não abordadas:participação do Poder Público nos órgãos decisórios participação do Poder Público nos órgãos decisórios de entidades civis sem fins lucrativosde entidades civis sem fins lucrativosinstituição de entidade civil sem fins lucrativos em instituição de entidade civil sem fins lucrativos em conjunto com o particularconjunto com o particular
f ff f óóestatuto das figuras interfederativas estatuto das figuras interfederativas –– consórcios, consórcios, fundações e empresasfundações e empresas
i ã t l d fi i t f d tii ã t l d fi i t f d tisupervisão e controle das figuras interfederativassupervisão e controle das figuras interfederativasCiclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de Ciclo de gestão “federativo”: gestão de sistemas de implantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasimplantação de políticas públicasempresa de propósito específicoempresa de propósito específicosupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriassupervisão das subsidiáriasconsórcios públicos consórcios públicos Controle social: participação da sociedade nosControle social: participação da sociedade nosControle social: participação da sociedade nos Controle social: participação da sociedade nos sistemas de governança dos órgãos e entidadessistemas de governança dos órgãos e entidades
O texto está abertoO texto está aberto
às críticas e sugestõesàs críticas e sugestões
A Secretaria de GestãoA Secretaria de Gestão convida a todos para o pdebate
Participe!Participe!www.planejamento.gov.br
www gespublica gov brwww.gespublica.gov.br
MUITO OBRIGADA.MUITO [email protected]