Manual de Direito Administrativo - Editora Juspodivm€¦ · 356 MANU A Matheus Carvalho Com...

2020

Manual de

Direito Administrativo

Matheus Carvalho

7ªEdição

revistaatualizadaampliada

CAPÍTULO 6

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

SUMÁRIO • 1. Fundamento da responsabilidade – 2. Histórico: evolução da responsabilidade civil do Estado – 3. Res-ponsabilidade Civil do Estado na CFRB/88: 3.1. Agentes da responsabilidade civil; 3.2. Responsabilidade Objetiva: 3.2.1. Teorias da responsabilidade civil do Estado; 3.3. Responsabilidade por omissão do estado: 3.3.1. A Responsabilidade por Omissão e Teoria do Risco Criado (Risco Suscitado); 3.4. Indenização; 3.5. Excludentes de responsabilidade do Estado; 3.6. Responsabilidade do Agente Público: 3.6.1. Denunciação à lide do Agente Público; 3.7. Prazo prescricional; 3.8. Responsa-bilidade por obra pública: – 4. Responsabilidade por atos legislativos: 4.1. Leis de efeitos concretos; 4.2. Leis em sentido formal e material – 5. Responsabilidade por atos jurisdicionais – 6. Responsabilidade das pessoas jurídicas por atos prati-cados contra o Poder Público (lei anticorrupção) 6.1. Responsabilidade administrativa; 6.2. Processo administrativo; 6.3. Responsabilidade judicial – 7. Aprofundamento para provas discursivas – 8. Quadro Sinóptico – 9. Súmulas: 9.1. Súmulas do STF; 9.2. Súmulas do STJ; 10. Jurisprudências 2014/2015 – 11. Questões de Concursos.

1. FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE

Atualmente, é pacífico, no ordenamento jurídico brasileiro e na doutrina comparada e jurisprudência, a responsabilização do ente público pelos danos que seus agentes causam a particulares, nessa qualidade. O surgimento e a evolução do Estado de Direito faz nascer a ideia de que a Administração Pública se submete ao direito posto, assim como os demais sujeitos de direitos da sociedade.

Esse dever de ressarcir particulares por danos causados é manifestação da responsabili-dade extracontratual, haja vista o fato de que não decorre de qualquer contrato ou vínculo anterior com o sujeito indenizado. Nesse sentido leciona Edmir Netto de Araújo1 que “o Estado também, em suas relações com a comunidade que o institui, executa serviços e atividades por meio de agentes e por meio de órgãos públicos. Esses agentes, geralmente servidores públicos, são pessoas humanas que, como representantes do Estado, desenvolverão intensa atividade com esse objetivo. A ação ou omissão humanas, contrariamente aos assim chamados ‘ fatos do mundo’, estarão sujeitas a regimes de responsabilidade, caso venham a ser causadoras de prejuízos ou lesões a pessoas, bens ou direitos, na forma disciplinada pela coletividade, através das normas legais editadas por seus representantes”.

Com efeito, é importante lembrar que o Estado goza de prerrogativas na sua atuação, em virtude da supremacia do interesse público em face dos interesses privados. No entanto, a imposição da atuação imperativa do ente público perante o cidadão também enseja uma série de limitações na atividade administrativa e um maior rigor no que tange ao tratamento dos danos causados pelo Estado, em suas atividades.

1. ARAÚJO,Edmir Netto de.Curso de Direito Administrativo. Cidade:. Saraiva,5ª Ed. ano

MANUAL DE DIREITO ADMINISTRATIVO – Matheus Carvalho354

Essa responsabilização decorre, ainda, da aplicação do princípio da isonomia, inerente ao ordenamento jurídico constitucional pátrio, uma vez que quando, em benefício de toda a sociedade, o Estado causa um dano específico a alguém ou a pequeno grupo de pessoas, nada mais justo que os sujeitos prejudicados sejam indenizados, como forma de reparar a desigualdade causada pela atuação estatal. Por isso, inclusive, analisaremos, em momento oportuno, que a responsabilização do Estado abrange condutas lícitas praticadas por seus agentes e ensejadoras de danos específicos a particulares.

Sendo assim, o ente público deve reparar os danos causados em sua atuação, indepen-dentemente de vínculo ou relação anterior com o sujeito prejudicado, nos moldes estipulados pela Constituição Federal.

Ressalte-se, por fim, que a responsabilização do Estado perante a vítima não exclui, quando, ao contrário, enseja a responsabilização posterior do agente público, desde que tenha concorrido de forma dolosa ou culposa para o dano causado.

2. HISTÓRICO: EVOLUÇÃO DA RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

Primeiramente, antes de adentrarmos a análise da responsabilidade civil do Estado no ordenamento jurídico brasileiro atual, é relevante fazer breves considerações acerca das etapas de evolução da matéria, ao longo da história, no mundo.

Teoria da Irresponsabilidade do Estado – Em um primeiro momento, o dirigente público era quem determinava o que era certo ou errado. A premissa de que “o rei nunca errava” (the king can do not wrong) embasa a primeira fase da responsabilidade civil que é justamente a fase da irresponsabilidade. As monarquias absolutistas se fundavam numa ideia de soberania, enquanto autoridade, sem abrir possibilidade ao súdito de contestação. O Estado não respondia por seus atos, era sujeito irresponsável. Já que o monarca ditava as leis, o Estado não admitia falhas. Era o que se costumava chamar de personificação divina do chefe de Estado. No Brasil, não tivemos fase da irresponsabilidade. Ainda nessa fase, alguns países já admitiam a responsabilização do Estado se alguma lei específica a definisse.

Responsabilidade com previsão legal- O primeiro caso de responsabilidade do Estado (leading case) se deu na França e ficou conhecido como caso “Blanco”. Ocorreu que uma garota foi atropelada por um vagão de ferroviária e, comovendo a sociedade francesa, embasou a responsabilização do ente público pelo dano causado. O Estado, que, até então, agia irres-ponsavelmente, passou a ser responsável, em casos pontuais, sempre que houvesse previsão legal específica para responsabilidade. Eram situações muito restritas. No Brasil, surgiu com a criação do Tribunal Conflitos, em 1873.

Teoria da Responsabilidade Subjetiva (teoria civilista) – O fundamento aqui é a intenção do agente público. A Teoria da responsabilidade do Estado evoluiu e se começou a admitir a sua responsabilidade sem a necessidade de expressa dicção legal.

Para que se possa admitir a incidência desta teoria, necessita-se da comprovação de alguns elementos: a conduta do Estado; o dano; o nexo de causalidade e o elemento subjetivo, qual seja, a culpa ou o dolo do agente. Esses elementos são indispensáveis para a caracterização da

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responsabilidade, pois, quando não observados, podem gerar a exclusão desta responsabilidade. Assim, foi o surgimento da responsabilidade subjetiva. A fase é chamada de fase civilista, porque a responsabilização do ente público ocorre nos moldes do direito civil. No Direito Brasileiro, a responsabilidade subjetiva (teoria civilista) tinha embasamento no Código Civil de 1916, ora revogado.

Conforme entendimento da doutrina cível, a culpa decorre da demonstração de conduta praticada com imprudência, imperícia ou negligência pelo agente, mesmo porque qualquer atuação fora dos limites da lei já se configura negligente. Por sua vez, a demonstração do dolo depende da intencionalidade do agente em causar o dano ou, pelo menos, da assunção do risco conhecido pelo agente ao atuar.

Como, muitas vezes, era quase impossível para a vítima provar a culpa do agente e, para uma maior proteção dos administrados, houve uma evolução doutrinária para a Teoria da Culpa do Serviço.

Teoria da Culpa do Serviço ou faute du service – Para maior proteção à vítima, chegou-se à responsabilidade subjetiva baseada na culpa do serviço. Neste caso, a vítima apenas deve comprovar que o serviço foi mal prestado ou prestado de forma ineficiente ou ainda com atraso, sem necessariamente apontar o agente causador. Não se baseia na culpa do agente, mas do serviço como um todo e, por isso, denominamos Culpa Anônima.

Não obstante se facilite o conteúdo probatório para a vítima, continuava difícil a tarefa de provar que o serviço não era bem prestado pelo Estado que, com o passar do tempo, incisivamente aumentou sua atuação e os administrados, por sua vez, passaram a necessitar de maior proteção. Assim evoluímos para a Responsabilidade Objetiva.

Teoria da Responsabilidade Objetiva – Enfim, evoluiu-se até a Responsabilidade Obje-tiva do Estado, muito bem definida por Celso Antônio Bandeira de Melo2. O ilustre Mestre assim conceitua: “a responsabilidade objetiva é a obrigação de indenizar que incumbe a alguém em razão de um procedimento lícito ou ilícito que produziu uma lesão na esfera juridicamente protegida de outrem”. Portanto, para comprová-la basta a mera relação causal entre o comporta-mento de um agente público e o dano. Um dos fundamentos desta responsabilização repousa no princípio da Legalidade.

A responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de o poder público recompor prejuízos causados a particulares, em dinheiro, em decorrência de ações ou omis-sões, comportamentos materiais ou jurídicos, quando imputados aos agentes públicos, no exercício de suas funções.

Os elementos que caracterizam essa teoria da responsabilidade objetiva são:• Conduta (lícita ou ilícita) – praticada por um agente público, atuando nessa qualidade;• Dano – causado a um bem protegido pelo ordenamento jurídico, ainda que exclusivamente moral;• Nexo de causalidade, ou a demonstração de que a conduta do agente foi preponderante e determi-

nante para a ocorrência do evento danoso ensejador da responsabilidade.

2 BANDEIRA DE MELLO,Celso Antonio.Curso de Direito Administrativo. São Paulo:Malheiros,26ª ed. 2009


Com efeito, para que haja responsabilidade objetiva, nos moldes do texto constitucional, basta que se comprovem três elementos, quais sejam: a conduta de um agente público, o dano causado a terceiro (usuário ou não do serviço) e o nexo de causalidade entre o fato lesivo e o dano. Nota-se que não há necessidade de comprovação do requisito subjetivo, ou seja, o dolo ou a culpa do agente público causador do dano ou até mesmo a culpa do serviço, pela demonstração de serviço mal prestado como ensejador do dano. Se o agente público comprovar que agiu com diligência, prudência e perícia e que não teve a intenção de causar qualquer espécie de dano, ele estará isento de responsabilização pessoal perante o Estado, mas não influencia na responsabilidade do ente público.

Ressalte-se que, em casos de condutas lícitas, o princípio da isonomia é um dos princi-pais fundamentos da responsabilidade objetiva do Estado. Algumas atuações estatais podem beneficiar a coletividade e, ao mesmo tempo, prejudicar determinado indivíduo, como por exemplo, a construção de um presídio. Com esta construção, toda sociedade será beneficiada, porém, os administrados que possuírem imóveis, naquela área, terão seus bens desvalorizados e um acréscimo de temor pela segurança do local. Por isso, nada mais correto do que garantir a indenização àquele que foi prejudicado, restabelecendo-se assim o equilíbrio da situação.

A razão ensejadora da responsabilidade do Estado, em casos de condutas lícitas, tem que ser diferenciada, sendo que a conduta deve causar um dano anormal e específico. Isso porque não se pode admitir que o ônus do benefício a toda a coletividade recaia sobre uma pessoa ou pequeno grupo.

Diógenes Gasparini3, também analisando a responsabilidade do ente estatal por atos lícitos, exemplifica, citando a situação de construção de um calçadão que interessa à coletivi-dade que impede a utilização de um prédio construído e normalmente usado como garagem. São exemplos de situações em que o Estado prejudica um particular, visando a garantir o bem-estar da sociedade em geral.

Por fim, cumpre ressaltar que a responsabilidade do Estado, no Brasil, configura-se objetiva, desde a Constituição de 1946, sendo que a Carta Magna de 1988 não inovou o ordenamento jurídico, já que, a partir de 1946, em todas as constituições seguintes, o texto somente era aperfeiçoado para chegar ao texto hoje expresso.

Todavia, o texto constitucional vigente trouxe uma inovação relevante, qual seja a inclusão das pessoas jurídicas de direito privado no tratamento de responsabilização pública. Desta forma, além dos entes estatais, todas as entidades privadas que atuem executando serviços públicos por delegação se submetem às normas da responsabilização objetiva.

3. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CFRB/88

A Constituição Federal regulamenta a responsabilidade civil, em seu art. 37, §6º, que determina, in litteris.

§ 6º – As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

3. GASPARINI,Diógenes – Direito Administrativo. São Paulo: Ed. Saraiva. 1995.


No mesmo sentido estabelece o art. 43 do Código Civil que a responsabilidade do ente público se configura objetiva. Vejamos.

Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.

Ressalte-se que a responsabilidade do Estado, estampada no texto constitucional, é objetiva, mas a responsabilização do agente, perante o Estado, é subjetiva, decorrendo de comprovação de dolo ou de culpa. Nesse diapasão, se faz necessária a análise dos elementos caracterizadores da responsabilização pública.

3.1. Agentes da responsabilidade civil:

Não é apenas o Estado que responde, com base no disposto na CRFB, uma vez que o texto constitucional abarca todos aqueles que atuam na prestação de serviços públicos.

Incluem-se, nesta teoria, as pessoas jurídicas de Direito Público da Administração Direta (os entes políticos), além de autarquias e fundações públicas de Direito Público que serão responsabilizadas objetivamente. Faz-se uma ressalva às pessoas da administração indireta, pois, nem todas podem ser incluídas neste conceito. As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista somente se incluem neste dispositivo, quando criadas para a prestação de serviços públicos. Dessa forma, insta salientar que a responsabilidade civil do Estado não abarca as empresas estatais que exploram atividade econômica. A responsabilidade, neste caso, será regulamentada pelo direito privado, variando de acordo com a natureza da atividade econômica explorada pela entidade. É possível, por exemplo, que um determinado banco público tenha responsabilização objetiva pelos atos de agentes que causarem danos aos clientes da empresa, haja vista a configuração de relação de consumo. Nesse caso, o Código de Defesa do Consumidor embasará a responsabilização objetiva da entidade, não se aplicando as normas de Direito Administrativo.

Ocorre que, além dos entes da administração direta e indireta, também se submetem a esse regime os particulares prestadores de serviço público por delegação, como é o caso das concessionárias e permissionárias de serviços.

Nesses casos, em que o particular prestador do serviço ou entidade da administração indireta causa o dano, por conduta de seus agentes, a responsabilidade da concessionária (ou entidade da administração indireta) é objetiva e o Estado tem responsabilidade subsidiária – e objetiva – por esta atuação.

Ex.: ônibus – transporte público: passageiro sofre acidente dentro do ônibus e morre. A responsabilidade será objetiva da empresa prestadora de serviço público, bem como do ente estatal. Nesses casos, a responsabilidade do Estado é objetiva, porém subsidiária à da empresa prestadora do serviço.

Em outras palavras, sendo o dano causado por uma entidade prestadora de serviços públicos, somente é possível a responsabilização do Estado após o esgotamento das tentativas de pagamento por parte da empresa pelos prejuízos causados.


Em suma, a responsabilidade subsidiária se dá quando o Estado responde pelos danos causados por outra pessoa jurídica. Nesse caso, a obrigação de reparar o dano é da pessoa jurídica prestadora do serviço e, caso seja inviável esse pagamento, o Estado é chamado à responsabilidade. É oportuno mencionar que a responsabilidade subsidiária não pode ser confundida com a responsabilidade solidária. Nesta, ambos responderiam, ao mesmo tempo, solidariamente, enquanto na subsidiária o Estado só é chamado se o prestador de serviços não tiver condições financeiras.

Em nome do Princípio da Isonomia, o Supremo Tribunal Federal, por decisão do plenário, no RExt n. 591874/2009, já decidiu que, ainda que o dano seja causado a terceiro, não usuário do serviço público, a responsabilidade também será objetiva, pois, se a própria constituição não diferencia, não cabe ao intérprete diferenciar os danos causados a terceiros, em virtude de serem ou não usuários do serviço. Vejamos.

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. RESPONSABILIDADE DO ESTADO. ART. 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO. PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PRIVADO PRESTA-DORAS DE SERVIÇO PÚBLICO. CONCESSIONÁRIO OU PERMISSIONÁRIO DO SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA EM RELAÇÃO A TERCEIROS NÃO-USUÁRIOS DO SERVIÇO. RECURSO DESPRO-VIDO. I – A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado presta-doras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II – A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III – Recurso extraordinário desprovido.” RE 591874 / MS – MATO GROSSO DO SUL – Julgamento: 26/08/2009

Ademais, em razão do Princípio da Impessoalidade, a responsabilidade é atribuída à pessoa jurídica já que o ato praticado pelo agente não é dele e sim da pessoa que ele repre-senta. Inicialmente vale ressaltar que a Constituição de 1988 inovou quando usou o termo Agente para significar todo aquele que exerce função pública, seja de forma temporária ou permanente. É, portanto, a expressão mais ampla usada no Direito Administrativo. Ante isto, todos estão sujeitos aos princípios mais rigorosos da Responsabilidade Civil do Estado.

Com efeito, a definição de agente público abarca todos aqueles que atuam em nome do Estado, ainda que temporariamente e sem remuneração, seja a qualquer título, com cargo, emprego, mandato ou função. Esse conceito abarca os agentes políticos, os servidores estatais (sejam eles temporários, celetistas ou estatutários) e também os particulares em colaboração com o poder público.

Nesse sentido, o Superior Tribunal de Justiça pacificou o entendimento de que o Estado responde inclusive por atos de terceirizados, contratados por interposta pessoa para prestar serviços nos órgãos públicos (REsp 904127/2008).

No que tange às serventias extrajudiciais, a responsabilidade dos notários será subjetiva, muito embora se qualifiquem como delegatários de serviços4. De fato, as atividades notariais e de registro são regulamentados pela Lei 8.935/94, que no seu art. 22, define que “Os notários

4. A Constituição Federal, no seu art. 236, define que os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.


e oficiais de registro são civilmente responsáveis por todos os prejuízos que causarem a terceiros, por culpa ou dolo, pessoalmente, pelos substitutos que designarem ou escreventes que autorizarem, assegurado o direito de regresso”.

Por sua vez, a responsabilização desse agente perante o estado ocorre desde que compro-vado o elemento subjetivo de dolo ou de culpa, conforme texto constitucional. Esse tema será alvo de análise em tópico específico.

3.2. Responsabilidade ObjetivaConsoante explicitado, a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público

e das prestadoras de serviços públicos não depende da comprovação de elementos subjetivos ou ilicitude, baseando-se, somente em três elementos, quais sejam conduta de agente público, dano e nexo de causalidade.– Conduta: A conduta deve ser de determinado agente público que atue nesta qualidade

ou, ao menos, se aproveitando da qualidade de agente para causar o dano. Nesse sentido, Maria Sylvia Zanella di Pietro5 define “que o ato lesivo seja praticado por agente de pessoa jurídica de direito público (que são as mencionadas no art. 41 do Código Civil) ou pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviços públicos” e , ainda, “que as entidades de direito privado prestem serviço público, o que exclui as entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada.” Dessa forma, ainda que o agente público não esteja em seu horário de trabalho, caso

ele se aproveite da qualidade de agente para ensejar o dano, estará configurada hipótese de responsabilização do ente público. A situação é corolário da teoria da imputação (ou teoria do órgão) que define que a conduta do agente público deve ser imputada ao ente estatal que ele representa. Exemplo clássico da situação exposta ocorre quando um determinado policial militar que, mesmo estando fora do horário de serviço e sem farda, atira em alguém com a arma da corporação, com a intenção de separar uma briga de rua, gerando sua conduta responsabilização do ente estatal.

Ressalte-se, ainda, que o entendimento majoritário da doutrina é que a conduta que enseja a responsabilidade objetiva do ente público é a conduta comissiva. Em casos de omissão dos agentes, a responsabilidade se configura subjetiva, conforme se analisará posteriormente, em item específico.– Dano: Com efeito, para que se reconheça o dever de indenizar, é imprescindível que haja

dano. Os danos que geram responsabilidade do estado são os danos jurídicos, ou seja, o dano a um bem tutelado pelo direito, ainda que exclusivamente moral. O dano moral significa prejuízos experimentados na esfera íntima do indivíduo, atacando diretamente sua honra e sua reputação perante o corpo social e trata-se de inovação trazida pela CRFB/88. Ressalte-se que a doutrina é pacífica no sentido de que o mero desconforto causado a um particular não configura dano moral sujeito à indenização. O dano moral pode se caracterizar pela dor da perda de um familiar ou por agressões verbais vexatórias, por exemplo. A indenização pelo dano moral visa a garantir uma diminuição na dor e sofrimento causado ao cidadão lesado.

5. PIETRO,Maria Sylvia Zanella di – Direito Administrativo – São Paulo: EditoraAtlas,21ª ed. 2008.


Ademais, para que haja a responsabilização do ente público, não basta provar a existência de prejuízos, uma vez que é indispensável que se trate de dano jurídico, como já mencionado. Imagine que uma escola pública localizada em determinada rua gera renda aos moradores daquela localidade que levam lanches, balas e refrigerantes para serem vendidos na frente da escola e, com isso, obterem uma renda familiar. Por motivo de interesse público, o estado decide mudar o endereço da escola para uma via mais afastada. Tal situação enseja prejuízos àqueles moradores, mas não se trata de dano jurídico, ou seja, não se configura dano indeni-zável. Imagine ainda que após a compra de um terreno à beira-mar, um cidadão é surpreendido por nova regra posta no plano diretor da cidade que proíbe construções acima de 4 andares nos prédios ali localizados. Não obstante a ocorrência de dano pela desvalorização do imóvel recém adquirido, não se pode cogitar de responsabilização do ente público.

Ressalta-se também que o dano pode ser causado a terceiro que ostente ou não a qualidade de usuário do serviço, conforme já explicitado alhures.

Ademais, nos casos de danos decorrentes de atos lícitos, a responsabilização do ente estatal depende da comprovação de que estes danos são anormais e específicos. Isso porque o dano deve ser certo, valorado economicamente e de possível demonstração. Nos atos ilícitos não ocorre esse aditivo porque a conduta por si só já gera o dever de indenizar, haja vista a violação direta ao princípio da legalidade.

Isso porque a responsabilização do Estado por condutas lícitas praticadas por seus agentes se lastreia no princípio da isonomia, tomando por base o fato de que, em uma atuação que visa ao benefício de toda a coletividade, o ente público causa um prejuízo diferenciado a uma pessoa ou pequeno grupo. Para evitar que essa pessoa (ou grupo) suporte sozinha o ônus do benefício coletivo, surge o dever de indenizar do Estado.

Sendo assim, os danos normais, genéricos, que decorram de condutas lícitas do ente público resultam do chamado risco social, ao qual todos os cidadãos se submetem para viver em sociedade. As restrições normais, decorrentes de atuação lícita, não ensejam responsabili-dade civil do Estado. Se o dano é genérico, todo mundo tem que suportar. Podemos apontar como exemplo dessas situações a poluição das grandes cidades, os congestionamentos no trânsito que não geram para o Estado o dever de indenizar, a não ser que haja algum abuso nessa conduta a ser justificável a responsabilização do Estado.

É oportuno ressaltar que o mesmo ato pode ensejar um dano anormal a alguns admi-nistrados e não a outros. Como o exemplo da ferrovia desativada que causou um dano anormal a uma fábrica a qual deverá ter um gasto muito maior para escoar sua produção na via rodoviária. Esse dano foge da normalidade, uma vez que se apresenta um prejuízo que supera problemas comuns. O fato de esta fábrica ter direito à indenização não implica que um morador da região possa ser indenizado, porque simpatizava com a ferrovia e não gosta de andar de ônibus, porque tem que acordar mais cedo para chegar ao trabalho. Nesse segundo caso, o dano estaria abarcado pelo risco social, não havendo direito ao pagamento de qualquer espécie de indenização.

Tal situação em que o mesmo ato gera o dever de indenizar determinadas pessoas, mas não enseja a reparação em relação a outras é o que a doutrina denominou Teoria do Duplo Efeito dos atos administrativos: o mesmo ato administrativo pode vir a causar um dano específico/


anormal para determinada pessoa e para outra não causar dano passível de indenização. Ou seja, é o mesmo ato causando efeitos diversos em pessoas diversas e não se pode embasar um pedido de indenização no fato de outrem ter sido indenizado, ainda que pelo mesmo ato.

– Nexo de causalidade: Como regra, o Brasil adotou a teoria da causalidade adequada, por meio da qual o Estado responde, desde que sua conduta tenha sido determinante para o dano causado ao agente. Assim, se condutas posteriores, alheias à vontade do Estado, causam o dano a um terceiro, ocorre o que se denomina, na doutrina, de teoria da interrupção do nexo causal a excluir a responsabilidade estatal.

Com efeito, interrompe-se o nexo de causalidade e, consequentemente, se exclui a respon-sabilidade do Estado todas as vezes em que a atuação do agente público não for suficiente, por si só, a ensejar o dano ora reivindicado. Dessa forma, se, por exemplo, um preso foge de um determinado presídio, encontra velhos amigos e monta uma quadrilha, meses depois, planeja um assalto a banco, ainda suborna o segurança do banco e, no assalto, assassina friamente um bancário, seria possível requerer indenização do ente público, em decorrência da fuga ocorrida meses atrás? Nesses casos, a doutrina e jurisprudência explicam que a fuga não foi suficiente a ensejar o dano à vítima, tendo concorrido para tanto outras situações que interrompem (ou excluem) a responsabilização do Estado.

Essas situações, nas quais ocorre a interrupção do nexo de causalidade, são apontadas, pela doutrina, como hipóteses excludentes de responsabilidade do Estado e, em provas obje-tivas, é comum a menção a três dessas situações, quais sejam, Caso Fortuito, Força Maior e Culpa Exclusiva da Vítima – que são, repita-se, nada mais do que hipóteses de exclusão do nexo de causalidade.

3.2.1. Teorias da responsabilidade civil do Estado

A responsabilidade civil objetiva do Estado, apontada pelo texto constitucional, em seu art. 37, §6º e trabalhada nesta obra se baseia, conforme entendimento da doutrina majori-tária, na teoria do risco administrativo. Ocorre que tal teoria se contrapõe à teoria do risco integral, apontada por alguns doutrinadores como justificadora da responsabilização estatal.

É de suma importância diferenciar cada uma dessas teorias.

Teoria do Risco Administrativo – O Estado é realmente um sujeito político, jurídico e economicamente mais poderoso que o administrado, gozando de determinadas prerrogativas não estendidas aos demais sujeitos de direito. Em razão disso, passou-se a considerar que, por ser mais poderoso, o Estado teria que arcar com um risco maior, decorrente de suas inúmeras atividades e, ter que responder por esse risco, lhe traria uma consequência. Surgiu, assim, a teoria do Risco Administrativo. Esta teoria responsabiliza o ente público, objeti-vamente, pelos danos que seus agentes causarem a terceiros, contudo, admite a exclusão da responsabilidade em determinadas situações em que haja a exclusão de algum dos elementos desta responsabilidade. O Brasil adota esta teoria.

Com efeito, a atividade administrativa tem como finalidade alcançar o bem comum e se trata de uma atividade potencialmente danosa. Por isso, surge a obrigação econômica de reparação de dano pelo Estado pelo simples fato de assumir o risco de exercer tal atividade, independentemente da má prestação do serviço ou da culpa do agente público faltoso.


Para excluir-se a responsabilidade objetiva, deverá estar ausente pelo menos um dos seus elementos, quais sejam conduta, dano e nexo de causalidade. Culpa exclusiva da vítima, caso fortuito e força maior são exemplos de excludentes de responsabilidade, por se tratarem de hipóteses de interrupção do nexo de causalidade. Por esse motivo, a responsabilidade civil decorrente do risco administrativo encontra limites no entendimento da doutrina de Diógenes Gasparini.6

Teoria do Risco integral: A teoria do risco integral parte da premissa de que o ente público é garantidor universal e, sendo assim, conforme esta teoria, a simples existência do dano e do nexo causal é suficiente para que surja a obrigação de indenizar para a Administração, pois não admite nenhuma das excludentes de responsabilidade. Nesses casos, não se adota a causalidade adequada e, desta forma, não se admite a exclusão do nexo causal, sendo o ente público responsável, ainda que sua conduta, remotamente, concorra para a prática do dano.

Sendo assim, estaríamos diante da responsabilização absoluta do Estado por danos ocor-ridos em seu território, sob a sua égide.

No direito brasileiro, segundo Hely Lopes Meireles7 e José dos Santos Carvalho Filho8, a teoria do risco integral jamais foi adotada no nosso ordenamento jurídico, chegando este último autor a dizer que esta teoria é “absurda, injusta e inadmissível no Direito moderno.” Maria Sylvia Zanella di Pietro9, por sua vez, entende que não há distinção entra as teorias e que risco integral e risco administrativo seriam expressões sinônimas.

Ocorre que, para outra parte da doutrina, essa teoria é utilizada em situações excepcio-nais, já que não há consenso doutrinário sobre sua real aplicação em todas as hipóteses. A princípio, essa doutrina – que é majoritária, no Brasil – firmou o entendimento de que a teoria do risco integral é utilizada em três situações, a saber.

RISCO INTEGRAL:• Dano decorrente de atividade nuclear exercida pelo Estado ou autorizada pelo mesmo. Ou seja, a

responsabilidade é objetiva e o risco integral abarca os danos comissivos e omissivos, neste caso.• Dano ao meio ambiente, quanto aos atos comissivos do agente público. Em relação a atos omissivos,

o Superior Tribunal de Justiça vem se posicionando a favor de que a teoria do risco integral ainda se aplica. No entanto, a responsabilidade objetiva do Estado será de execução subsidiária, sendo necessário o prévio esgotamento das tentativas de cobrança de indenização do poluidor direto.

• Acidente de trânsito. Decorre do seguro obrigatório: DPVAT. Ressalte-se que, nesses casos, o Estado não figura no pólo passivo da ação judicial. A ação é proposta em face de alguma seguradora que arcará com os prejuízos, utilizando os valores do seguro obrigatório.

• Crimes ocorridos a bordo de aeronaves que estejam sobrevoando o espaço aéreo brasileiro e danos decorrentes de ataques terroristas10.

6. Op.cit.7. MEIRELES, Helly Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo: Malheiros, 2003 8. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Editora Lumen Juris, 23ª Ed.

20129. Op.cit.


Sendo assim, pode-se concluir que o ordenamento jurídico constitucional brasileiro adota a teoria do risco administrativo como justificadora da responsabilização objetiva do Estado pelos danos que seus agentes causarem, nessa qualidade, a terceiros, com algumas ressalvas de aplicação da teoria do risco integral.

3.3. Responsabilidade por omissão do Estado

Existem situações fáticas em que o dano é causado a um particular em virtude de uma não atuação do agente público. Nesses casos, analisamos o regramento aplicado à responsabi-lização do Estado decorrente da omissão dos seus agentes, ou seja, da ausência de conduta do agente, em situações nas quais teria o dever de atuar previsto em lei. A maioria da doutrina entende que a conduta omissiva não está abarcada pelo art. 37, §6º da CRFB. O não fazer do Estado, a falta de atuação do Estado não geraria responsabilidade objetiva nos moldes do texto constitucional, que traz implícita, em seus termos, a existência de uma conduta como elemento da responsabilidade pública. A doutrina e jurisprudência dominantes reconhecem que, em casos de omissão, aplica-se a Teoria da responsabilidade subjetiva, onde o elemento subjetivo está condicionando o dever de indenizar. Há divergência doutrinária a respeito, contudo, nesta obra, é o entendimento que prevalece, por assim o ser em provas objetivas de concursos. Então, nas omissões a regra é a aplicação da Teoria Subjetiva.

Vale salientar que José dos Santos Carvalho Filho11 defende, em sua obra, Manual de Direito Administrativo, a responsabilização objetiva do Estado, mesmo quando decorrente de simples omissão de seus agentes. Esse entendimento é minoritário na doutrina pátria e não é o entendimento adotado nesta obra.

Ressalte-se que a Responsabilidade Subjetiva aplicável, neste caso, não é aquela apresentada ou defendida pela da teoria civilista, ou seja, não depende da demonstração de dolo ou culpa do agente público, mas sim da responsabilização decorrente da Culpa Anônima. Relembre--se que tal teoria entende que a má prestação do serviço ou a prestação ineficiente geraria a responsabilidade subjetiva do estado. Nesse caso, para fins de responsabilização do ente público, não se precisa comprovar a culpa do agente, bastando a comprovação da má prestação de serviço ou da prestação ineficiente do serviço ou, ainda, da prestação atrasada do serviço como ensejadora do dano. O Superior Tribunal de Justiça também se posiciona nesse sentido, como se pode analisar do Resp 1069996/RS-2009. O fato é que o Estado não pode ser um garan-tidor universal, não podendo ser responsável por todas as faltas ocorridas em seu território.

Sendo assim, são elementos definidores da responsabilidade do Estado em casos de omissão de seus agentes: o comportamento omissivo do Estado, o dano, o nexo de causalidade e a culpa do serviço público. Com efeito, a responsabilização, neste contexto, depende da

10. Nesse sentido, dispõe a lei 10.744/2003 que “Fica a União autorizada, na forma e critérios estabelecidos pelo Poder Executivo, a assumir despesas de responsabilidades civis perante terceiros na hipótese da ocorrência de danos a bens e pessoas, passageiros ou não, provocados por atentados terroristas, atos de guerra ou eventos correlatos, ocorridos no Brasil ou no exterior, contra aeronaves de matrícula brasileira operadas por empresas brasileiras de transporte aéreo público, excluídas as empresas de táxi aéreo”.

11. CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris,23ª Ed.2012


ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente deve configurar a ausência de cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.

Neste diapasão, o Estado não responde por fatos da natureza como enchentes, raios, entre outros e também não responde por atos de terceiros ou atos de multidões, como passeatas e tumultos organizados, desde que, por óbvio, tenha tomado as medidas possíveis a impedir o dano causado. Afinal, se o ente público tiver a possibilidade de evitar o dano e não o faz, está-se diante do descumprimento de dever legal. Nesse mesmo sentido, a doutrinadora e professora Fernanda Marinela12 dispõe que “apresenta-se mais uma exigência da responsabili-dade por omissão a questão do dano evitável, quando era possível para o ente público impedir o prejuízo, mas ele não o fez. Aqui também cabe a discussão sobre assaltos em vias públicas, nos quais normalmente não há o dever de indenizar, por ser ato de terceiro, mas, se os guardas assistiam à ação do bandido e tinham como impedi-lo, mas não o fizeram, há descumprimento do dever legal e, por ser um dano evitável, reconhece-se a responsabilidade.”

Vejamos alguns exemplos elucidativos.

Ex.1: Segurança Pública. Situação de uma pessoa que é assaltada em razão de um arrastão. A regra geral é a de que não há o dever de indenizar pelo Estado por ser considerado ato de terceiro e ausentes os requisitos da responsabilidade civil. Todavia, se porventura em uma rua, os assaltos se tornam frequentes e o Estado, ciente deste fato, se omite, há descumprimento do dever legal e por ser um dano evitável. Isso ensejará a responsabilidade, porque presentes seus elementos definidores.

Ex.2: Em virtude de chuvas frequentes, determinada vizinhança se encontra totalmente alagada e, neste contexto, uma criança sai para brincar, na rua, e morre com leptospirose. Para que haja responsa-bilização do Estado, nesse caso, a família da vítima terá que demonstrar que o alagamento decorreu da má prestação do serviço de esgoto e escoamento de águas, em virtude, por exemplo, do entupimento dos bueiros.

É cediço que, atualmente, a prestação do serviço público tem um padrão considerado normal, baseado no Princípio da Reserva do Possível, ou seja, tem que haver compatibilidade com o orçamento público e sua estruturação na prestação dos serviços. Se este está sendo realizado dentro do padrão normal esperado, não há que se falar em responsabilizar o Estado. Este, por sua vez não pode eximir-se de suas obrigações em oferecer o mínimo existencial de sobrevivência para os administrados, utilizando-se do princípio da reserva do possível. Neste contexto, para que haja responsabilização do Estado, deve-se analisar se seria possível ao ente estatal impedir a ocorrência do dano, dentro de suas possibilidades orçamentárias.

Portanto, se o serviço foi prestado de forma devida, a atuação pública atendeu aos padrões normais e ainda assim ocorreu dano a um particular por situação alheia à conduta do Estado, considerando-se a impossibilidade para o ente estatal de evitar o fato danoso, não há que se cogitar em responsabilização desse.

3.3.1. A Responsabilidade por Omissão e Teoria do Risco Criado (Risco Suscitado)Por vezes, em algumas circunstâncias, o Estado cria situações de risco que levam à

ocorrência do dano. Por meio de um comportamento positivo, o Estado assume grande

12. MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Niterói: Editora Impetus,6ª Ed. 2012.


risco de gerar o dano a particulares. Assim, nesses casos, o Estado responde objetivamente por ele, ainda que não se demonstre conduta direta de um agente público. As situações mais corriqueiras decorrem da guarda de pessoas ou de coisas, como é o caso dos detentos de um presídio, de crianças dentro de uma escola pública, de carros apreendidos no pátio do Departamento de Trânsito, de armazenamento de armas.

Pode-se citar como exemplo, a seguinte situação. Um detento foge e assalta, na fuga, a casa ao lado do presídio, gerando grandes prejuízos a uma família que ali reside. O Estado deve ser responsabilizado objetivamente em razão do risco causado à vizinhança, quando assumiu construir o presídio naquela região residencial e não cuidou da segurança necessária. Por sua vez, se a fuga do detento ocorre e o delito cometido por ele se dá bem distante do presídio ou muito tempo após a fuga, não há nexo causal com a situação de risco, logo, não há motivo para se mencionar responsabilidade objetiva.

O mesmo ocorre em situações de presos que fogem com frequência do presídio, quando nenhuma providência é adotada pelo Estado. Vejamos o seguinte julgado do Supremo Tribunal Federal sobre o tema.

Ementa: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. RESPON-SABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ARTIGO 37, § 6º, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. LATROCÍNIO COMETIDO POR FORAGIDO. NEXO DE CAUSALIDADE CONFIGURADO. PRECEDENTE. 1. A negligência estatal na vigilância do criminoso, a inércia das autoridades policiais diante da terceira fuga e o curto espaço de tempo que se seguiu antes do crime são suficientes para caracterizar o nexo de causalidade. 2. Ato omissivo do Estado que enseja a responsabilidade objetiva nos termos do disposto no artigo 37, § 6º, da Constituição do Brasil. Agravo regimental a que se nega provimento. RE 573595 AgR / RS – RIO GRANDE DO SUL Julgamento: 24/06/2008 A doutrina mais moderna diz que, todas as vezes que o Estado detém alguém ou alguma coisa sob sua custódia, está-se diante de uma situação de risco diferenciado quanto à pessoa. Isso inclui detentos que fogem e causam danos logo após a fuga, porque, neste caso, há a extensão da custódia. O risco criado, que também denominamos Risco Suscitado, gera responsabilidade objetiva do estado, pelos danos causados ao custodiado e pelo custodiado.

Em tais situações, a doutrina especializada entende que o Estado responderá, ainda que haja uma situação de caso fortuito, bastando a comprovação de que este fortuito só foi possível em virtude da custódia do ente estatal. Tal situação é o que a doutrina designa fortuito interno (ou caso fortuito). Logo, se, por exemplo, uma rebelião de presos causa a morte de um refém, o estado é responsável, não podendo alegar que se trata de caso fortuito. Em sentido contrário, se um preso é atingido por um raio dentro do presídio, a princípio, não haveria responsabilização do Estado, haja vista o dano decorrer de um fortuito externo (ou força maior), ou seja, totalmente alheio e independente da situação de custódia.

Assim, a responsabilização, nestes casos, dependerá somente da comprovação de que a custódia é uma condição sem a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações supervenientes tenham contribuído para o dano. Trata-se da chamada teoria da conditio sine qua non, a responsabilizar o Estado em casos de custódia.

O tema tem sido recorrente nas provas de concursos públicos, inclusive em provas subje-tivas. A título de exemplo, analise-se como isso foi questionado na Prova de Procurador do Estado da Paraíba, elaborada pelo CESPE.


► COMO FOI COBRADO NA 2ª FASE DO CONCURSO(CESPE – Procurador do Estado - PB/2008) Em um presídio estadual, um detento assassinou um colega de carceragem. No processo administrativo instaurado para se apurarem as causas do homicídio bem como eventual culpa dos agentes penitenciários pelo ato criminoso, verificou-se que o homicídio ocor-rera em razão de desavença de ordem pessoal entre colegas de carceragem e que não houve culpa dos agentes penitenciários na morte do detento.Nessa situação, existe responsabilidade civil do Estado pela morte do detento? Justifique a sua resposta.

Em sentido contrário, a prova de Procurador do Estado de Santa Catarina trouxe situação concreta na qual havia a interrupção do nexo de causalidade em razão do tempo de fuga, questionando acerca das teorias do nexo causal adotadas no Brasil. Vejamos.

► COMO FOI COBRADO NA 2ª FASE DO CONCURSO(PGE-SC – Procurador do Estado - SC/2011) Considere a seguinte hipótese: Houve um assalto numa loja em Florianópolis. O crime causou expressivos prejuízos econômicos ao proprietário do estabele-cimento. Descobre-se que 3 (três) dos 9 (nove) integrantes da quadrilha eram foragidos do presídio de Florianópolis há cerca de 1 (um) ano e 6 (seis) meses. Pergunta-se: pode o proprietário exigir ressar-cimento do Estado pelos danos decorrentes assalto? Fundamente sua resposta considerando: (i) as teorias de responsabi lidade civil do Estado; (ii) as teorias do nexo causal adotadas em nosso país e (iii) o entendimento do Supremo Tribunal Federal sobre esta matéria.

Esse tema tem sido alvo de discussão na mídia, já que, no ano de 2017, uma rebelião em um presídio em Manaus deixou 56 detentos mortos, vejam a notícia veiculada pelo G1:

02/01/2017 10h56 – Atualizado em 06/01/2017 15h59Rebelião em presídio chega ao fim com 56 mortes, diz governo do AM

Motim começou na tarde de domingo (1º) e durou mais de 17 horas.Presos tinham pistolas, espingarda e armas improvisadas.

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3.4. Indenização

No que tange à indenização paga pelo Estado a particulares, se faz necessária a diferen-ciação acerca das hipóteses que podem ensejá-la, para que não se imagine que todo paga-mento de indenização pela fazenda pública configura-se hipótese de responsabilidade civil do Estado. Com efeito, não se pode confundir o art. 37, §6º, que regulamenta a responsabilidade extracontratual do ente público com outras situações passíveis de indenização previstas na Constituição Federal ou em leis infraconstitucionais.

Com efeito, a lei 8666/93 regulamenta a indenização do Estado, decorrente de descum-primento de contratos administrativos, ou ainda que situações de teoria da imprevisão que ensejam desequilíbrio contratual. Nesses casos, é inaplicável a teoria do risco administrativo


para embasar tais indenizações que têm origem contratual e decorrem da garantia do equilíbrio econômico financeiro, comum às avenças que têm o poder público como parte contratante. Trata-se, então, de responsabilidade contratual.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal afirma essa distinção quando, por exemplo, prevê a responsabilidade do Estado em virtude de furto de carro privado em estacionamento público. Quando o ente público oferece estacionamento fechado, com grades e segurança, assume contratualmente o dever específico de zelar pelos bens ali estacionados. Dessa forma, a responsabilidade do Estado estaria configurada sim, no entanto, baseada na lei 8666/93 que regulamenta a responsabilidade contratual. Nesse sentido, o RE n. 255.731 julgado em 26/11/1999.

Ademais, também configuram hipótese de indenização, regulamentada no ordenamento jurídico, os danos decorrentes do chamado sacrifício de direito, como ocorre com as interven-ções do Estado na propriedade privada. Nesses casos, a atuação administrativa é direcionada a retirar ou restringir o direito do particular, com a finalidade de alcançar o interesse coletivo. A restrição ao direito é a finalidade primária da atuação administrativa.

Sendo assim, quando, por exemplo, um município desapropria um bem privado para fins de utilidade pública, a indenização paga ao expropriado tem base no art. 5º, XXIV da CF/88 e não no art. 37, §6º.

Diferentemente do sacrifício de direito, a responsabilidade civil do Estado decorre de atuação que, só indiretamente, causa um dano a particular. A conduta do agente não é direcionada a restringir o direito, mas sim a atuar em prol da coletividade. O prejuízo é consequência indireta desta atividade.

Portanto, vejamos.

Responsabilidade Contratual Responsabilidade Civil (Extracontratual) do Estado Sacrifício de direito

Base legal Lei 8666/93. Art. 37, §6º da CF Art. 5º, XXIV e XXV da CF. DL 3365/41, entre outros.

Danos

Danos ocorridos no bojo de contratos administrativos que ensejaram um desequilíbrio contratual.

Dano indireto causado a tercei-ros (sem vínculo direto e contra-tual com o poder público) por atuação do Estado na busca do interesse coletivo, seja a execução de obras públicas ou prestação de serviços públicos.

Dano direto causado por atua-ção administrativa direcionada a restringir ou retirar o direito do particular.

Finalidade da reparação

Manutenção do equilíbrio eco-nômico-financeiro do contrato.

Garantia da isonomia e repa-ração de danos causados indi-retamente.

Ressarcimento pela retirada ou extinção do direito.

3.5. Excludentes de responsabilidade do Estado

Conforme explicitado no tópico 3.2.1, o Direito Brasileiro adotou, para o entendimento majoritário da doutrina a teoria do risco administrativo, a fim de justificar a responsabili-dade civil objetiva do Estado. Dessa forma, afastada, nas situações ordinárias, a aplicação da teoria do risco integral, são admitidas situações que ensejam a exclusão da responsabilidade estatal.


8. QUADRO SINÓPTICO


FUNDAMENTO DA RESPONSABILIDADE

O surgimento e a evolução do Estado de Direito faz nascer a ideia de que a Administração Pública se submete ao direito posto, assim como os demais sujeitos de direitos da sociedade.Esse dever de ressarcir particulares por danos causados é manifestação da responsabilidade extracontratual, haja vista o fato de que não decorre de qualquer contrato ou vínculo anterior com o sujeito indenizado.Essa responsabilização decorre, ainda, da aplicação do princípio da isonomia, inerente ao ordenamento jurídico constitucional pátrio, uma vez que quando, em benefício de toda a sociedade, o Estado causa um dano específico a alguém ou a pequeno grupo de pessoas, nada mais justo que os sujeitos prejudicados sejam indenizados, como forma de reparar a desigualdade causada pela atuação estatal.

HISTÓRICO/EVOLUÇÃO

Teoria da Irresponsabilidade

do Estado

The king can do not wrong

As monarquias absolutistas se fundavam numa ideia de soberania, en-quanto autoridade, sem abrir possibilidade ao súdito de contestação, o Estado não respondia por seus atos, era sujeito irresponsável.

ATENÇÃO! No Brasil, não tivemos fase da irresponsabilidade.

Responsabilidade com previsão legal

O Estado, que, até então, agia irresponsavelmente, passa a ser responsável, em casos pon-tuais, sempre que houvesse previsão legal específica para responsabilidade. Eram situações muito restritas.

ATENÇÃO! No Brasil, surgiu com a criação do Tribunal de Conflitos, em 1873.

Teoria da Responsabilidade

Subjetiva (teoria civilista)

Para que se possa admitir a incidência desta teoria, necessita-se da comprovação de alguns elementos: a conduta do Estado; o dano; o nexo de causalidade e o elemento subjetivo, qual seja, a culpa ou o dolo do agente.

ATENÇÃO! No Direito Brasileiro, a responsabilidade subjetiva (teoria civilista) tinha emba-samento no Código Civil de 1916, ora revogado.

Teoria da Culpa do Serviço ou faute

du service

Neste caso, a vítima apenas deve comprovar que o serviço foi mal prestado ou prestado de forma ineficiente ou ainda com atraso, sem necessariamente apontar o agente causador. Não se baseia na culpa do agente, mas do serviço como um todo e, por isso, denominamos Culpa Anônima.

Teoria da Responsabilidade

Objetiva

Para que haja responsabilidade objetiva, nos moldes do texto constitucional, basta que se comprovem três elementos, quais sejam: a conduta de um agente público, o dano causado a terceiro (usuário ou não do serviço) e o nexo de causalidade entre o fato lesivo e o dano.

ATENÇÃO! Não há necessidade de comprovação do requisito subjetivo.

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NA CFRB/88.

Art. 37, §6°, da CFRB/88 c/c art.

43, do CC/02.

A responsabilidade do Estado, estampada no texto constitucional, é objetiva, mas a respon-sabilização do agente, perante o Estado, é subjetiva, decorrendo de comprovação de dolo ou de culpa.



Agentes da responsabilidade

civil

Pessoas Jurídicas de Direito

Público

Administração direta

Entes Políticos (União, Estado, Município e Distrito Federal).

Autarquias

Fundações Públicas de Direito Público

Particulares prestadores de serviço público por delegação.

Concessionárias

Permissionárias de serviços

ATENÇÃO! As Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista somente se incluem neste dispositivo, quando criadas para a prestação de serviços públicos.

Quando o particular prestador do serviço ou entidade da administração indireta causa o dano, por conduta de seus agentes, a responsabilidade da concessionária (ou entidade da administração indireta) é objetiva e o Estado tem responsabilidade subsidiária – e obje-tiva – por esta atuação.

A responsabilidade subsidiária se dá quando o Estado responde pelos danos causados por outra pessoa jurídica. Neste caso, a obrigação de reparar o dano é da pessoa jurídica prestadora do serviço e, caso seja inviável esse pagamento, o Estado é chamado à responsabilidade.

Supremo Tribunal Federal – RExt n. 591874/2009 – dano causado a terceiro, não usuário do serviço público, também enseja responsabilidade objetiva, pois, a própria constituição não diferencia em usuário ou não usuários do serviço.

Responsabilidade Objetiva Conduta

A conduta deve ser de determinado agente público que atue nesta qualidade ou, ao menos, se aproveitando da qualidade de agente para causar o dano.

ATENÇÃO! Entendimento majoritário da doutrina é que a conduta que enseja a responsabilidade objetiva do ente público é a conduta comissiva.

Agente público abarca todos aqueles que atuam em nome do Estado, ainda que temporariamente e sem remuneração, seja a qualquer título, com cargo, emprego, mandato ou função.



Responsabilidade Objetiva

Agente públicoO conceito de agente público abarca os agentes polí-ticos, os servidores estatais e também os particulares em colaboração com o poder público.

Dano

Jurídico O dano a um bem tutelado pelo direito, ainda que exclusivamente moral (inovação da CFRB/88).

Anormal Quando o dano decorre de um ato ilícito a responsabili-zação do ente estatal depende da comprovação de que estes danos são anormais e específicos. Isso porque o dano deve ser certo, valorado economicamente e de possível demonstração.

Específico

ATENÇÃO! Teoria do Duplo Efeito dos atos administrativos: o mesmo ato administrativo pode vir a causar um dano específico/anormal para determinada pessoa e para outra não causar dano passível de indeni-zação. Aqui não se pode embasar um pedido de indenização no fato de outrem ter sido indenizado, ainda que pelo mesmo ato.

Nexo de causalidade

Como regra, o Brasil adotou a teoria da causalidade adequada, por meio da qual o Estado responde desde que sua conduta tenha sido determi-nante para o dano causado ao agente.

ATENÇÃO! As condutas posteriores que causem danos a um terceiro, alheias à vontade do Estado, excluem a responsabilidade do Poder Político (teoria da interrupção do nexo causal).

Excludentes

Caso Fortuito

Força Maior

Culpa Exclusiva da Vítima

Teorias da responsabilidade

civil do Estado

Teoria do Risco Administrativo

A atividade administrativa tem como finalidade alcançar o bem comum e se trata de uma atividade potencialmente danosa. Por isso, surge a obrigação econômica de reparação de dano pelo Estado pelo simples fato de assumir o risco de exercer tal atividade, independentemente da má prestação do serviço ou da culpa do agente público faltoso.

ATENÇÃO! Admite as causas de excludentes de responsabilidade.

Teoria do Risco integral

O ente público é garantidor universal e, sendo assim, a simples existência do dano e do nexo causal é suficiente para que surja a obrigação de indenizar para a Administração, pois não se admite aqui nenhuma das excludentes de responsabilidade.

Aplicação pela doutrina

majoritária

Dano decorrente de atividade nuclear exercida pelo estado ou autorizada pelo mesmo.

Dano ao meio ambiente, quanto aos atos comissivos do agente público. Em relação a atos omissivos, o Superior Tribunal de Justiça vem-se posicionando que a teoria do risco integral ainda se aplica, no entanto, a responsabi-lidade objetiva do Estado será de execução subsidiária, sendo necessário o prévio esgotamento das tentati-vas de cobrança de indenização do poluidor direto.

Acidente de trânsito. Decorre do seguro obrigatório: DPVAT. Ressalte-se que, nesses casos, o Estado não figura no polo passivo da ação judicial. A ação é pro-posta em face de alguma seguradora que arcará com os prejuízos, utilizando os valores do seguro obrigatório.



Teorias da responsabilidade

civil do Estado

Responsabilidade por omissão

do Estado

Crimes ocorridos a bordo de aeronaves que estejam sobrevoando o espaço aéreo brasileiro e danos de-correntes de ataques terroristas.

Basta a comprovação da má prestação de serviço ou da prestação ine-ficiente do serviço ou, ainda, da prestação atrasada do serviço como ensejadora do dano (Culpa anônima).

ATENÇÃO! A responsabilização, neste contexto, depende da ocorrência de ato omissivo ilícito, ou seja, a omissão do agente deve configurar a ausência de cumprimento de seus deveres legalmente estabelecidos.

Teoria do Risco Criado (Risco Suscitado).

Dependerá somente da comprovação de que a custódia é uma condição sem a qual o dano não teria ocorrido, mesmo que situações superve-nientes tenham contribuído para o dano. Trata-se da chamada teoria da conditio sine qua non.

ATENÇÃO! O Estado responderá ainda que haja uma situação de caso fortuito, bastando a comprovação de que este fortuito só foi possível em virtude da custódia do ente estatal. Tal situação é o que a doutrina designa fortuito interno (ou caso fortuito).

Não há responsabilização do Estado se o dano decorrer de um fortuito externo (ou força maior), ou seja, totalmente alheio e independente da situação de custódia.

Indenização

A responsabilidade civil do Estado decorre de atuação que, somente indiretamente, causa um dano a particular.

Responsabilidade Contratual

Base legal – lei 8666/93.

Danos ocorridos no bojo de contratos administrativos que ensejaram um de-sequilíbrio contratual

Finalidade da reparação: ma-nutenção do equilíbrio econô-mico-financeiro do contrato.

Responsabilidade Civil

(Extracontratual) do Estado

Base legal – art. 37§6º da CF

Dano indireto causado a terceiros (sem vínculo direto e contratual com o poder público) por atuação do Estado na busca do interesse coletivo, seja a execução de obras públicas ou prestação de serviços públicos.

Finalidade da reparação: ga-rantir a isonomia e reparar da-nos causados indiretamente.

Sacrifício de direito

Base legal – art. 5º, XXIV e XXV da CF. DL 3365/41, entre outros.

Dano direito causado por atuação ad-ministrativa direcionada a restringir ou retirar o direito do particular.

Finalidade da reparação: res-sarcir pela retirada ou extinção do direito.

Excludentes de responsabilidade

do Estado

A ausência de qualquer dos elementos da responsabilidade (conduta, dano e nexo) exclui o dever de indenizar do ente público. Desta forma, a doutrina que aponta caso fortuito, força maior e culpa exclusiva da vítima, como únicas hipóteses de excludentes de responsabilidade, está totalmente equivocada.

ATENÇÃO! Nas situações em que não se pode atribuir exclusivamente à vítima o dano cau-sado, verificando-se a culpa concorrente entre a vítima e o ente público, haverá redução do valor indenizatório a ser pago pelo Estado.



Responsabilidade do Agente Público

Agentes respondem somente de forma subjetiva – ou seja, após a análise de dolo ou culpa desse – perante o Estado em ação de regresso.

ATENÇÃO! Teoria da dupla garantia é, de acordo com o STF, o direito do particular lesado de ser indenizado pelos prejuízos que sofreu e a garantia ao agente de só ser cobrado pelo Estado.

ATENÇÃO! Em 2014, o STJ admitiu a propositura da ação de reparação civil pela vítima, diretamente, em face do agente público, devido à busca por economicidade e eficiência processual, devendo comprovar o dolo ou a culpa do sujeito.

Denunciação à lide do Agente Público.

Alguns julgados antigos do STJ entendem ser possível a aplicação deste instituto no Direito Público (aqui não é obrigatória, mas uma possibilidade). Já doutrina majoritária defende a vedação da denunciação à lide, pois, ao colocar o agente no processo, ocorrerá uma ampliação do mérito, discutindo-se o dolo e culpa, quebrando a garantia da vítima.

ATENÇÃO! Em determinadas situações a discussão de dolo e culpa é inerente à responsabi-lização do Estado, não havendo qualquer vedação à denunciação à lide. Ex: Ambulância que ultrapassou o sinal vermelho com giroflex ligado e colidiu com o carro. Negada indenização na via administrativa, o particular ajuizou ação comprovando que não havia urgência que justificasse o avanço do sinal – não havia vítima a ser socorrida.

Dolo e erro grosseiro

O Decreto 9830/19 que regulamenmta dispositivos da LINDB regulamenta que o agente público pode ser responsabilizado por suas decisões ou opiniões técnicas, nas hipóteses em que se demonstrar que agiu ou se omitiu com dolo, direto ou eventual, ou, ainda se tiver cometido erro grosseiro, no desempenho de suas funções.

Por se tratar de conceito jurídico indeterminada, a definição de erro grosseiro é apresentada no decreto, referindo-se àquele que seja manifesto, evidente e inescusável praticado com culpa grave, caracterizado por ação ou omissão com elevado grau de negligência, impru-dência ou imperícia.

Ressalte-se, ainda, que aquele que buscar a responsabilização do agente público terá o dever de comprovar o elemento subjetivo, sendo que este não responderá por qualquer conduta se não restar comprovada, nos autos do processo de responsabilização, situação ou circunstância fática capaz de caracterizar o dolo ou o erro grosseiro.

PRAZO PRESCRICIONAL PARA PROPOSITURA DE AÇÃO INDENIZATÓRIA EM FACE DO ESTADO

Art. 1º do Decreto

20.910/32 e art. 1º-C da Lei

9494/97

5 anosJurisprudência e doutrina que defendem essa posição explicam que, o CC/02 é lei geral e lei geral não revoga lei especial.

Art. 206, §3º, V, do CC/02 3 anos

Jurisprudência e doutrina que o defendem explanam que, o CC/02 é norma posterior e mais benéfica ao ente público.

ATENÇÃO! Para as provas de concursos, melhor seguir o entendimento de que o prazo prescricional é de 5 anos, com base em lei específica, por ser o entendimento jurisprudencial mais aceito.ATENÇÃO! Saliente-se que, para a doutrina majoritária, conforme dicção do artigo 37, § 5º, da Constituição Federal, a ação de ressarcimento ao erário é imprescritível. Insta ressaltar que somente é imprescritível, no entendimento do Supremo Tribunal Federal, a ação de ressarcimento ao erário por danos causados por agentes ao patrimônio público, em razão da prática de ato de improbidade doloso. Caso o dano tenha sido causado por um particular, a ação de ressarcimento em face desse sujeito prescreve em conformidade com a legislação civil, ou seja, 3 anos, nos moldes do Código Civil ora vigente.



Responsabilidade por obra pública:

Má execução da obra

Executada pelo próprio Estado, a responsabilidade é objetiva, uma vez que a conduta do agente público está ensejando um dano ao particular.

Executada por um empreiteiro através de contrato administrativo. Se o dano foi provocado por culpa exclusiva do executor, lhe será atribuída responsabilidade subjetiva (corrente majoritária). Já o Estado responde subjetivamente, se foi omisso no dever de fiscalização do contrato celebrado.

Pelo simples fato da obra

O simples fato de a obra existir poderá vir a causar um dano ao parti-cular. Nestes casos é irrelevante saber quem está executando a obra. Ocorrendo o prejuízo, ter-se-á a responsabilidade objetiva do Estado.

RESPONSABILIDADE POR ATOS LEGISLATIVOS

Leis de efeitos concretos

Algumas leis ostentam a qualidade de lei em sentido formal, porém não o são em sentido material, configurando, de fato, verdadeiros atos administrativos. Tais atos legislativos ensejam responsabilidade objetiva do Estado, nos moldes estipulados pelo art. 37, §6º da Carta Magna.

Leis em sentido formal e material

São os atos legislativos típicos, ou seja, emanados pelo legislativo, com sanção do executivo (em obediência ao processo legislativo constitucional) e por estipularem normas gerais e abstratas, a regra é que não podem ensejar responsabilidade estatal.

ATENÇÃO! Excepcionalmente, é possível a responsabilidade por atos legislativos, desde que presentes dois requisitos: decorrer dano especifico a alguém e o ato normativo for declarado inconstitucional, por meio de ação direta, em controle concentrado exercido pelo Supremo Tribunal Federal.

RESPONSABILIDADE POR ATOS JURISDICIONAIS

O entendimento majoritário, atualmente, se funda na irresponsabilidade do ente público por atos jurisdicionais típicos. Afinal, pelo princípio da recorribilidade dos atos jurisdicionais, se um ato de um magistrado prejudica a parte no processo ela possui mecanismos recursais e até outras ações para eventuais revisões do ato. Ademais, o exercício da função jurisdicional também retrata uma parcela da soberania do Estado, não sujeita a responsabilização geral.

ATENÇÃO! Art. 5º. LXXV,

CFRB/88

O Estado assume o risco de aplicar a pena privativa de liberdade e, por isso, se torna obje-tivamente responsável pelos danos que dele decorram. Enfim, a responsabilidade do ente estatal por atos jurisdicional, na hipótese prevista na Constituição Federal é objetiva.

A prisão além do tempo da sentença não é ato jurisdicional, é ato administrativo exercido posteriormente à decisão judicial, em sede de cumprimento e execução da pena. Logo, a hipótese expressa na constituição de responsabilidade do Estado por erro jurisdicional ocorreria nos casos de prisão por erro judiciário.

Ação de regresso em face do agente público juiz depende da demonstração de dolo ou erro grosseiro, em garantia ao princípio do livre convencimento motivado.

APROFUNDAMENTO PARA PROVAS DISCURSIVAS.

Responsabilidade por omissão do Estado: a responsabilidade do Estado, em se tratando de conduta omissiva, de-penderá dos elementos caracterizadores da culpa.Responsabilidade objetiva por culpa do serviço – o STF vem encampando a ideia de que a responsabilidade do Estado por omissão é objetiva. Na prática essa doutrina não muda o que a doutrina anterior dizia. Isso porque a responsabilidade seria objetiva, mas é necessário comprovar a omissão específica. Essa omissão específica é o que se chamava de “culpa do serviço”. Como não se fala em culpa, falando apenas em omissão específica, diz-se que a responsabilidade é objetiva.


9. SÚMULAS

9.1. Súmulas do STF• Súmula Vinculante n. 11: Só é lícito o uso de algemas em casos de resistência e de fundado receio de fuga ou de perigo

à integridade física própria ou alheia, por parte do preso ou de terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da prisão ou do ato processual a que se refere, sem prejuízo da responsabilidade civil do Estado.

• Súmula Vinculante n. 17: Durante o período previsto no parágrafo 1º do artigo 100 da Constituição, não incidem juros de mora sobre os precatórios que nele sejam pagos.

• Súmula n. 562: na indenização de danos materiais decorrentes de ato ilícito cabe a atualização de seu valor, utilizando--se, para esse fim, dentre outros critérios, dos índices de correção monetária.

9.2. Súmulas do STJ• Súmula n. 37: São cumuláveis as indenizações por dano material e dano moral oriundos do mesmo fato.• Súmula n. 39: Prescreve em vinte anos a ação para haver indenização, por Responsabilidade civil, de sociedade de

economia mista.21

• Súmula n. 54: Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual.• Súmula n. 130: A empresa responde, perante o cliente, pela reparação de dano ou furto de veículo ocorridos em seu

estacionamento.• Súmula n. 186: Nas indenizações por ato ilícito, os juros compostos somente são devidos por aquele que praticou o

crime.• Súmula n. 326: Na ação de indenização por dano moral, a condenação em montante inferior ao postulado na inicial

não implica sucumbência recíproca.• Súmula n. 362: A correção monetária do valor da indenização do dano moral incide desde a data do arbitramento.• Súmula n. 387: É lícita a cumulação das indenizações de dano estético e dano moral.• Súmula n. 406: A Fazenda Pública pode recusar a substituição do bem penhorado por precatório.

10. JURISPRUDÊNCIAS 2018/2019

• ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. PRISÃO ILEGAL. DANOS MORAIS. ALTERAÇÃO DO VALOR ARBITRADO. REEXAME DE MATÉRIA FATICA. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 7/STJ. 1. A jurisprudência do STJ admite, em caráter excepcional, a alteração do quantum arbitrado a título de danos morais, caso o valor se mostre ínfimo ou exorbitante, em clara afronta aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, o que não ocorreu no caso concreto. 2. Agravo conhecido para negar provimento ao Recurso Especial. (STJ – Agravo em Recurso Especial no 1.559.173/PR, Relator Ministro Herman Benjamin, 2a Turma, Julgado em 22/10/2019)

• ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO. ERRO DA ADMINISTRAÇÃO. LANÇAMENTO EQUIVOCADO DE MULTAS DE TRANSITO. RECONHECI-MENTO DO LAPSO. RECURSO INTERNO DO AUTOR QUE SE DIRIGE CONTRA A DECISÃO QUE CONHECEU, EM PARTE, DE SEU APELO RARO, DANDO-LHE PROVIMENTO NA PARTE CONHECIDA, PARA FIXAR O TERMO INICIAL DOS JUROS DE MORA CONSOANTE A SÚMULA 54/STJ. A NULIDADE DO ACÓRDÃO LOCAL POR VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973 FOI MANIFESTADA POR RAZOES GENÉRICAS, A ATRAIR A APLICAÇÃO DA SÚMULA 284/STF. A MAJORAÇÃO DOS DANOS MORAIS, QUE NÃO SÃO IRRISÓRIOS, A PRINCIPIO É VEDADA NA SERA RECURSAL ESPECIAL, ASSIM COMO O RECONHECIMENTO DA OCORRENCIA DE DANOS MATERIAIS REPUTADOS NÃO DEMONSTRADOS PELA CORTE LOCAL. PRECEDENTES DO STJ. FINALMENTE, A ALEGADA DIVERGENCIA EM RELAÇÃO AOS DISPOSITIVOS CUJA VIOLAÇÃO SE APLICOU ÓBICE DE CONHECIMENTO ENCONTRA-SE PREJUDICADA, CONFORME ENTENDIMENTO DESTE STJ. AGRAVO INTERNO DO PARTICULAR A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A veiculação de alegações genéricas para a obtenção da nulidade do acórdão local por ofensa ao art. 535 do CPC/1973 enseja a aplicação da Súmula 284/STF. 2. Este STJ possui entendimento consolidado quanto à possibilidade de afastamento do óbice da Súmula 7/STJ para a revisão

21. Esta Súmula conforme o posicionamento adotado nesta obra e o das provas de concurso deve ser aplicada e interr-pretada da seguinte forma: a sociedade de economia mista responderá civilmente conforme o regime jurídico de direito público, quando estiver prestando serviço público, aplicando-se aqui o prazo prescricional de cinco anos; já ao desempenhar atividade econômica a sua responsabilidade será regida pelo direito privado, ou seja, pelo atual código civil, que estabelece o prazo prescricional de três anos.


do montante da condenação de indenizações por danos morais, apenas e tão somente quando este montante for irrisório, para fins de majoração, o que não ocorre no presente caso. Precedentes: AgInt no REsp. 1.715.925/RO, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 4.4.2019 e AgInt no REsp. 1.524.498/PE, Rel. Min. GURGEL DE FARIA, DJe 20.2.2019, dentre outros. 3. Os danos materiais afastados pela Corte de origem por ausência de demonstração também desafiam a Súmula 7/STJ porquanto a reforma do entendimento do Tribunal local demanda, necessariamente o reexame fático-probatório dos autos. 4. Finalmente, a alegação de divergência jurisprudencial resta prejudicada, quanto em relação à violação dos mesmos dispositivos, se aplicou óbice de conhecimento. Precedentes: AgInt no AREsp. 1.440.546/SP, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 9.9.2019 e EDcl no REsp. 1.421.618/RJ, Rel. Min. BENEDITO GONÇALVES, Rel. p/Acórdão Min. SÉRGIO KUKINA, DJe 27.6.2019, dentre outros. 5. Agravo Interno do Particular a que se nega provimento. (STJ – AgInt no Agravo em Recurso Especial no 836019/SP, Relator Ministro Napoleão Nunes Maia Filho, 1a Turma, Julgado em 21/10/2019)

10.1. Informativos do STJ e STF• Informativo n. 634.

DIREITO ADMINISTRATIVO, DIREITO TRIBUTÁRIO. Responsabilidade civil do Estado. Imposto de importação. Alte-ração de alíquotas. Indústria nacional. Impacto econômico-financeiro. Risco da atividade. Direito à manutenção do status quo ante. Inexistência. Considerando o art. 37, § 6o, da Constituição Federal e o art. 43 do Código Civil, verifica--se que não há controvérsia sobre o dever do Estado de indenizar na hipótese de seus atos ocasionarem prejuízos. É a responsabilidade objetiva decorrente do risco administrativo. Todavia, a alteração de alíquotas de tributos é decisão política condicionada aos requisitos constitucionais e a finalidade desse ato estatal é variável, conforme o interesse perseguido pelo Estado em determinado momento. Nitidamente com finalidade extrafiscal, a Portaria MF n. 492, de 14 de setembro de 1994, com respaldo na Lei n. 3.244/1957, alterou para vinte por cento a alíquota do imposto de importação para os produtos nela relacionados, expondo sua motivação: "os níveis tarifários dos produtos relaciona-dos eram inadequados ao cumprimento dos objetivos da Tarifa Aduaneira do Brasil". Observe-se que a possibilidade de a União alterar a alíquota do imposto de importação, para mais ou para menos, além de exercício regular de sua competência tributária constitucional, é de conhecimento público desde 14/08/1957, data de publicação da lei no Diário Oficial da União. E, especificamente, quanto à possibilidade de redução para a alíquota de 20%, desde o DL n. 2.162/1984, publicado aos 20/09/1984. Ora, se a ninguém é dado alegar o desconhecimento da lei, não pode o setor privado alcançado pela redução de alíquota sustentar a quebra do princípio da confiança e, com isso, pretender indenização porque o Estado brasileiro atuou, legitimamente, na regulação do mercado, exercendo competência pri-vativa sua. Em tese, somente nos casos em que o Estado se compromete, por ato formal, a incentivar, no campo fiscal, determinado ramo do setor privado, por certo período, é que se poderia invocar a quebra da confiança na modifica-ção de política fiscal. Assim, o impacto econômico-financeiro sobre a produção e a comercialização de mercadorias pelas sociedades empresárias causado pela alteração da alíquota de tributos decorre do risco da atividade próprio da álea econômica de cada ramo produtivo. REsp 1.492.832-DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, por maioria, julgado em 04/09/2018, DJe 01/10/2018

• Informativo n. 947 Danoscausadosporagentepublico:acaodeindenizacaoelegitimidadepassiva- A teor do disposto no art. 37, §

6o, da Constituição Federal (CF), a ação por danos causados por agente público deve ser ajuizada contra o Estado ou a pessoa jurídica de direito privado prestadora de serviço público, sendo parte ilegítima para a ação o autor do ato, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa. Com fundamento nessa tese de repercussão geral (Tema 940), o Plenário deu provimento a recurso extraordinário para assentar a ilegitimidade pas-siva da recorrente. Na espécie, tratava-se de recurso extraordinário interposto por agente público em face de acórdão no qual o tribunal de origem consignou caber à vítima do dano escolher contra quem propor ação indenizatória. O colegiado asseverou que o aludido dispositivo constitucional não encerra legitimação concorrente. Assim, a pessoa jurídica de direito público e a de direito privado prestadora de serviços públicos respondem pelos danos causados a terceiros, considerado ato omissivo ou comissivo de seus agentes. (STF. RE 1027633/SP, rel. Min. Marco Aurélio, julga-mento em 14.8.2019. (RE-1027633) (Informativo 947, Repercussão Geral)

11. QUESTÕES DE CONCURSOS

1. (FCC – Analista Judiciário – Área Administrativa – TER – SP – 2017) Durante um evento cultural, realizado por determinada municipalidade, o palco onde estava sendo encenada uma peça de teatro cedeu, atingindo algumas pessoas que estavam

na plateia, para as quais foi prestado atendimento médico. Algum tempo depois, a municipalidade foi acionada por um cidadão, pleiteando indeniza-ção por danos experimentados em decorrência de lesões sofridas no dia do acidente narrado, que o


teriam impedido de trabalhar. Dentre os possíveis aspectos a serem analisados a partir dessa narra-tiva, está a possibilidade a) do autor da ação demonstrar a culpa dos agen-

tes públicos pelos danos que alega ter sofrido, em razão do tempo decorrido, que impediram a alegação de responsabilidade objetiva.

b) da municipalidade demonstrar que seus agen-tes não agiram com culpa, tratando-se de caso fortuito, imprevisível, portanto, razão pela qual caberia ao autor comprovar suas alegações.

c) do autor demonstrar o nexo causal entre o inci-dente ocorrido no dia do evento, que era reali-zado sob responsabilidade da municipalidade, e os danos que alega ter sofrido, para que seja configurada a responsabilidade objetiva do ente público.

d) da municipalidade comprovar a ocorrência de uma das excludentes de responsabilidade que, em verdade, afastam a culpa do ente público pelo acidente em todos os casos de responsabi-lidade extracontratual objetiva.

e) do autor demonstrar a veracidade de suas alega-ções e a ausência de atendimento por parte da municipalidade, tendo em vista que o socorro prestado imediatamente e no local do acidente afasta a responsabilidade extracontratual obje-tiva.

2. (TRF – 2ª Região – Juiz Federal Substituto – 2017) Em 2014, conhecido assaltante e homicida foge do presídio federal. O inquérito administra-tivo que apurou o evento resulta em punição de dois servidores e mudança de padrões de segu-rança. Já o foragido mantém-se quieto até 2016, quando se une a outro meliante. Os dois invadem casa, roubam e matam pai de família, na frente da esposa. A dupla de meliantes foge. Por conta da falha de segurança no presídio, a viúva aciona a União Federal, pedindo ressarcimento consistente em pensão alimentícia, danos morais, despesas de funeral e luto, além de reparação do custo de psi-quiatra. Assinale a resposta adequada à orientação dominante na doutrina e nos Tribunais Superiores: a) O pedido é improcedente. b) A procedência do pedido de pensão depende da

prova da dependência econômica da autora para com o falecido. Já o dano moral ocorre in re ipsa.

c) No caso, o dano moral ocorre in re ipsa e a verba de luto e funeral deve ser arbitrada mesmo se não provados os gastos, já que essas despesas sempre existem, em eventos assim.

d) A compensação por dano moral procede, mas, ainda que se provem gastos com psiquiatra, estes estão fora do desdobramento normal do evento, que apenas abarca os danos diretos e imediatos.

e) No caso, as verbas de luto e funeral dependem de prova, não podendo ser meramente arbitra-das. A dependência econômica da esposa é pre-sumida e a eventual pensão deve ser limitada à idade de sobrevida provável da vítima.

3. (CESPE – TRT – 7ª Região – Analista Judiciário – 2017) Após colisão entre dois automóveis — um, da administração pública, dirigido por servidor público efetivo; e outro, particular —, ficou com-provada a culpa exclusiva do particular.Nessa situação hipotética, arcará com o dano cau-

sadoa) cada um dos envolvidos com seu respectivo pre-

juízo.b) o servidor público subsidiariamente à adminis-

tração pública.c) o particular, por ser essa situação uma hipótese

de causa excludente da responsabilidade do ente público.

d) a administração pública, em decorrência da res-ponsabilidade objetiva.

4. (CESPE – TRT – 7ª Região – Analista Judiciário – 2017) Prestes a ser morto por dois indivíduos que tentavam subtrair a sua arma, um policial militar em serviço efetuou contra eles disparo de arma de fogo. Embora o policial tenha conseguido repelir a injusta agressão, o disparo atingiu um pedestre que passava pelo local levando-o à morte.Com referência a essa situação hipotética, assinale

a opção correta.a) O Estado não responde civilmente, pois houve

o rompimento do nexo causal por fato exclusivo de terceiro.

b) O Estado responde objetivamente pelos danos causados à família do pedestre, ainda que o policial militar tenha agido em legítima defesa.

c) A ocorrência de legítima defesa por parte do policial militar afasta a responsabilidade civil do Estado.

d) O Estado responde subjetivamente pelos danos, já que deve haver prova de falha no treinamento do policial.

5. (CESPE – Juiz Substituto – TJ – PR – 2017) Em recente decisão, o STF entendeu que, quando o poder público comprovar causa impeditiva da sua atuação protetiva e não for possível ao Estado agir para evitar a morte de detento (que ocorreria mesmo que o preso estivesse em liberdade),a) haverá responsabilidade civil do Estado, apli-

cando-se à situação a responsabilidade subje-tiva por haver omissão estatal.

b) haverá responsabilidade civil do Estado, apli-cando-se ao caso a responsabilidade objetiva por haver omissão estatal.

Manual de Direito Administrativo - Editora Juspodivm€¦ · 356 MANU A Matheus Carvalho Com...

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