MANUAL DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADASa uniformização do conhecimento dos órgãos e entidades da...
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MANUAL DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS Janeiro de 2020
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MANUAL DE PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
Janeiro de 2020
3
Conselho Gestor do Programa Estadual
de Parcerias Público-Privadas
SECRETÁRIO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO, ENERGIA E
RELAÇÕES INTERNACIONAIS (Presidente)
SECRETÁRIO DE ESTADO DA CASA CIVIL E GOVERNANÇA
SECRETÁRIO DE ESTADO DE FAZENDA
SECRETÁRIO DE ESTADO DE INFRAESTRUTURA E OBRAS
SECRETÁRIO DE ESTADO DE AMBIENTE E SUSTENTABILIDADE
PROCURADOR GERAL DO ESTADO
Secretaria Executiva do CGP
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Energia e
Relações Internacionais
Subsecretaria de Concessões e Parcerias
Unidade de Parceria Público-Privada
Agência de Fomento do Estado do Rio de Janeiro - AgeRio
5
NOTA INTRODUTÓRIA.......................................................................................................................................................................9
PARTE I: INTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS...............................................................................................11
1. O QUE SÃO PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS - PPPs?..........................................................................................................12
1.1 Considerações Iniciais.................................................................................................................................................................12
1.2 Conselho Gestor do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas - PROPAR...................................................14
1.3 Secretaria Executiva.....................................................................................................................................................................16
1.4 Unidade de Parceria Público-Privada – Unidade de PPP..................................................................................................17
1.5 Estrutura de Garantias.................................................................................................................................................................19
1.6 Fundo Garantidor de Parcerias Público-Privadas - FGP..................................................................................................19
1.7 Fundo Fluminense de Parcerias – FFP...................................................................................................................................20
1.8 Verificador Independente...........................................................................................................................................................21
2. DIFERENCIAÇÃO ENTRE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVAD AS, CONCESSÃO TRADICIONAL E TERCEIRIZAÇÃO.....23
3. MODELOS DE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS......................................................................................................................26
4.VANTAGENS E DESVANTAGENS DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.........................................................................28
5. APLICAÇÕES DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS.............................................................................................................30
PARTE II: ESTRUTURAÇÃO DE PROJETOS.................................................................................................................................33
6. FORMAS PARA ESTRUTURAÇÃO DE PROJETOS....................................................................................................................34
7. MEIOS PRÓPRIOS...........................................................................................................................................................................34
8. EMPRESAS ESPECIALIZADAS.....................................................................................................................................................34
8.1 Empresas Especializadas – por meio de Licitação ou Contratação Direta..................................................................34
8.2 Empresas Especializadas – Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)......................................................35
PARTE III: FASES DE UM PROJETO DE PPP.................................................................................................................................45
9. FASES DE UMA PPP........................................................................................................................................................................46
PARTE III.I: FASE DE PRÉ-ENQUADRAMENTO..........................................................................................................................47
10. FASE DE PRÉ-ENQUADRAMENTO............................................................................................................................................48
SUMÁRIO
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
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11. OBJETIVO........................................................................................................................................................................................48
12. INÍCIO DO PROCESSO..................................................................................................................................................................48
13. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA PRELIMINAR..........................................................................................................................48
13.1 Descrição do Problema e Justificativa da necessidade...................................................................................................48
13.2 Objetivos e Metas a Serem Alcançados................................................................................................................................49
13.3 Modalidade de PPP......................................................................................................................................................................49
13.4 Prazo...............................................................................................................................................................................................49
13.5 Valor................................................................................................................................................................................................49
13.6 Interesse Público........................................................................................................................................................................49
13.7 Aderência a Planos de Governo.............................................................................................................................................49
13.8 Unidade Demandante................................................................................................................................................................49
13.9 Aspecto Jurídico.........................................................................................................................................................................50
14. ANÁLISE DA SECRETARIA EXECUTIVA DO CGP E DA UNIDADE PPP............................................................................50
15. ENCAMINHAMENTO AO CGP ...................................................................................................................................................50
16. PRÉ-ENQUADRAMENTO.............................................................................................................................................................50
PARTE III.II: FASE DE ENQUADRAMENTO NO PLANO ESTADUAL DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA...................51
17. ELABORAÇÃO DOS ESTUDOS TÉCNICOS..............................................................................................................................52
17.1 Contextualização........................................................................................................................................................................52
17.2 Análise da Demanda.................................................................................................................................................................53
17.3 Dimensionamento da Oferta..................................................................................................................................................53
17.4 Pré-Modelagem da PPP............................................................................................................................................................53
17.5 Estudos de Engenharia.............................................................................................................................................................54
17.6 Requisitos de Prestação de Serviço.......................................................................................................................................54
17.7 Indicadores de Desempenho...................................................................................................................................................54
17.8 Elaboração da Matriz de Risco...............................................................................................................................................55
17.9 Avaliação Financeira.................................................................................................................................................................55
17.9.1 Fluxo de Caixa..........................................................................................................................................................................55
17.9.2 Figuras de Mérito....................................................................................................................................................................56
17.9.3 Valor dos Recursos Públicos................................................................................................................................................56
17.10 Avaliação Econômica..............................................................................................................................................................56
17.10.1 Fluxo de Caixa.........................................................................................................................................................................56
17.10.2 Figuras de Mérito...................................................................................................................................................................58
17.10.3 Análise de Sensibilidade.....................................................................................................................................................58
17.11 Vantagens Operacionais e Econômicas..............................................................................................................................58
17.12 Elaboração de Estudo e de Relatório de Impacto Ambiental – EIA / RIMA.............................................................58
17.12.1 PPP com Baixo Impacto Ambiental..................................................................................................................................58
17.12.2 PPP com Elevado Impacto Ambiental..............................................................................................................................58
17.13 Minuta do Edital de Licitação e Minuta de Contrato.......................................................................................................59
18. ACOMPANHAMENTO E REMESSA DOS ESTUDOS TÉCNICOS..........................................................................................59
19. MANIFESTAÇÃO FORMAL DA UNIDADE PPP.........................................................................................................................59
20. DELIBERAÇÃO DO CONSELHO GESTOR DO PROPAR..........................................................................................................59
21. CONSULTA PÚBLICA/AUDIÊNCIA PÚBLICA...........................................................................................................................60
22. PARECERES DOS MEMBROS DO CGP E DO ENTE METROPOLITANO............................................................................61
22.1. Parecer da SEDEERI..................................................................................................................................................................61
22.2. Parecer da SEFAZ......................................................................................................................................................................61
22.3. Parecer da Casa Civil e Governança....................................................................................................................................62
22.4. Parecer da PGE...........................................................................................................................................................................62
22.5. Parecer do Ente Metropolitano.............................................................................................................................................62
22.6. Consolidação dos Pareceres..................................................................................................................................................62
23. ENQUADRAMENTO NO PLANO ESTADUAL DE PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA.........................................................62
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
98
23.1 Enquadramento no Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas............................................................................62
23.2 Promulgação da Lei...................................................................................................................................................................62
23.3 Controle Externo........................................................................................................................................................................62
24. FLUXO DE UMA PPP.....................................................................................................................................................................63
PARTE III.III: FASE DO PROCESSO DE LICITAÇÃO......................................................................................................................64
25. PROCESSO DE LICITAÇÃO..........................................................................................................................................................65
26. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA ....................................................................................................................................................65
27. INSTITUIÇÃO DE COMISSÃO ESPECIAL DE LICITAÇÃO.....................................................................................................65
28. MODALIDADE DE LICITAÇÃO ....................................................................................................................................................65
29. TIPOS DE LICITAÇÃO...................................................................................................................................................................65
29.1 Abertura do Processo Licitatório...........................................................................................................................................66
30. CRITÉRIO DE JULGAMENTO......................................................................................................................................................66
31. COMISSÃO ESPECIAL DE LICITAÇÃO.......................................................................................................................................67
PARTE III.IV: FASE DE GESTÃO DO CONTRATO..........................................................................................................................68
32. ACOMPANHAMENTO, FISCALIZAÇÃO E CONTROLE.........................................................................................................69
33. LICENCIAMENTO AMBIENTAL.................................................................................................................................................71
34. GESTÃO DE RISCO........................................................................................................................................................................71
35. GESTÃO DE DESEMPENHO........................................................................................................................................................72
36. GESTÃO DE ATIVOS.....................................................................................................................................................................72
37. GESTÃO DE RELACIONAMENTO..............................................................................................................................................72
38. GESTÃO DE PAGAMENTO...........................................................................................................................................................72
ANEXOS.................................................................................................................................................................................................75
ANEXO I - SIGLÁRIO E GLOSSÁRIO...............................................................................................................................................75
ANEXO II - MATRIZ DE RISCO..........................................................................................................................................................83
NOTA INTRODUTÓRIA
Para adequação às alterações que ocorreram
no ordenamento jurídico das Parcerias Público-
Privadas, tanto no âmbito federal quanto estadual,
após a primeira versão deste Manual em 2008, e por
orientação do Conselho Gestor do Programa Estadual
de Parcerias Público-Privadas (CGP), foi elaborada a
revisão, pela Subsecretaria de Concessões e Parcerias
(SUBCPAR) e pela Unidade de Parceria Público-
Privada (Unidade PPP), do Manual para implantação
de concessões de prestação de serviço público na
modalidade de Parceria Público-Privada (PPP).
O presente Manual é baseado na legislação federal,
no que respeita às normas gerais, e na legislação do
Estado do Rio de Janeiro. Os diplomas legais julgados
de maior importância para o Manual em pauta são os
seguintes:
• Lei Federal n.º 11.079/04;
• Lei Federal nº 12.766/12;
• Lei Federal n.º 13.529/17;
• Lei Complementar Federal n.º 101/00;
• Lei Federal n.º 8.987/95;
• Lei Federal n.º 9.074/95;
• Lei Federal n.º 8.666/93;
• Decreto Federal nº 8.428/15;
• Lei Estadual n.º 5.068/07, alterada pela Lei Estadual
n.º 7.043/15;
• Decreto Estadual nº 44.430/13;
• Decreto Estadual nº 45.294/15;
• Minuta-Padrão da PGE do Edital de Chamamento
Público (P-04/2016);
• Decreto Estadual nº 46.642/2019.
O principal objetivo deste Manual é possibilitar
a uniformização do conhecimento dos órgãos e
entidades da Administração Pública do Governo do
Estado acerca das Parcerias Público-Privadas e dos
requisitos necessários à sua implementação, por meio
de um detalhado passo-a-passo adiante especificado.
Este Manual encontra-se subdivido em três partes.
São elas:
• Parte I: Introdução às Parcerias Público-Privadas;
• Parte II: Estruturação de Projetos;
• Parte III: Fases de um projeto de PPP.
1110
A Parte I fornece um breve resumo conceitual a
respeito das Parcerias Público-Privadas e a estrutura de
governança adotada no Estado do Rio de Janeiro para
sua implantação. É feita diferenciação entre Parcerias
Público-Privadas, concessão tradicional e terceirização.
Por fim, são mostradas as vantagens, desvantagens e
aplicações de uma PPP, além de seu ciclo evolutivo para
o caso específico do Estado do Rio de Janeiro.
PARTE IINTRODUÇÃO ÀS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
1312
1. A Lei Federal n° 13.529/2017 alterou para R$ 10 milhões o valor mínimo para contratação. A legislação estadual está sendo revisada
pela nova equipe de Governo, com apoio da Subsecretaria de Concessões e Parcerias da “Secretaria de Desenvolvimento Econômico,
Energia e Relações Internacionais Em sendo verificada a necessidade de alteração do arcabouço normativo, mudanças serão
propostas.
1. O QUE SÃO PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS - PPPs?
1.1. Considerações Iniciais
As PPPs são associações entre os setores público e
privado, em que as partes trabalham em conjunto
para benefício mútuo, segundo regras previamente
estabelecidas. As PPPs são, em realidade, uma
modalidade de concessão de serviços públicos em que
há a obrigatoriedade de contraprestações do parceiro
público ao parceiro privado, já que o retorno financeiro
dos investimentos e os gastos operacionais por este
último não seriam suficientes apenas com receitas
próprias.
Além disso, as PPPs podem ser também consideradas
um mecanismo de financiamento ao setor público, já
que caberá ao parceiro privado arcar com os custos
de implantação, operação e manutenção do serviço
público concedido, estando as contraprestações
públicas condicionadas ao efetivo início da prestação
do serviço. Na fase de investimentos, há a possibilidade
do aporte de recursos públicos, de forma a minorar o
valor da contraprestação pública dispendida ao longo
da execução contratual.
A legislação brasileira criou duas modalidades
de contrato de PPP: a concessão patrocinada e a
concessão administrativa. A concessão patrocinada é
a concessão de serviços públicos com ou sem obras
públicas de que trata a Lei de Concessões nº 8.987, de 13
de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente
à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. A
concessão administrativa é o contrato de prestação de
serviços de que a Administração Pública seja a usuária
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra
ou fornecimento e instalação de bens. Verifica-se,
dessa maneira, que na concessão administrativa toda
a remuneração advém do parceiro público; enquanto
na concessão patrocinada, a remuneração do parceiro
privado é composta de um mix de recursos públicos e
receitas próprias. Em ambos os casos, são admitidas
receitas acessórias.
Projetos com as seguintes características contratuais
são elegíveis para PPPs:
• valor superior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de
reais);
• prazo de vigência não inferior a 5 (cinco), nem
superior a 35 (trinta e cinco) anos, incluindo eventual
prorrogação;
• remuneração pelo parceiro público ao parceiro
privado a título de contraprestação somente após a
disponibilização do serviço, com a possibilidade de
previsão de aporte de recursos públicos em favor do
parceiro privado para a realização de obras e aquisição
de bens reversíveis;
• emuneração variável pelo parceiro público ao
parceiro privado vinculada ao seu desempenho;
1
• compartilhamento de risco entre o parceiro público e
o parceiro privado;
• adimplência das obrigações financeiras do parceiro
público relativamente ao parceiro privado asseguradas
através de mecanismos de garantia.
A presença destas características nem sempre
significa que a PPP é uma opção viável. No entanto,
quando elas estão presentes, a possibilidade do
projeto ser implementado na modalidade PPP deve
ser devidamente considerada.
Saber se a modelagem do ajuste a ser firmado entre
Poder Público e Parceiro Privado corresponderá a uma
PPP depende de estudos preliminares que permitam
a sua verificação. Antes de se realizar tal análise, o
projeto pode ser enquadrado no campo maior das
parcerias entre Poder Público e atores privados, que
engloba, por exemplo, além das PPP´s (concessões
especiais), as concessões comuns (tratadas pela Lei
Federal n.º 8.987/1995 e, no Estado do Rio de Janeiro,
pela Lei n.º 2.831/1997). Os estudos permitirão o
direcionamento da modelagem jurídica para o rótulo
mais adequado ao empreendimento.
Nesta fase de pré-definição da modelagem adequada
ao caso, destaca-se o papel exercido pela Subsecretaria
de Concessões e Parcerias - SUBCPAR, da Secretaria
de Desenvolvimento Econômico, Energia e Relações
Internacionais, em que se concentram as funções de
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
1514
Secretaria Executiva do Conselho Gestor do PROPAR.
Havendo a suspeita de que o projeto poderá ser
modelado por PPP, ou mesmo apenas se pretendendo
utilizar a sua governança, a SUBCPAR exercerá,
provocada, ou de modo propositivo, as funções
estabelecidas no artigo 7º-A da Lei Estadual nº
5.068/2007 (ver item 1.3).
O Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas
do Estado do Rio de Janeiro (PROPAR) é destinado
a disciplinar e promover a realização desse tipo
de parceria no âmbito da Administração Pública
Estadual. O PROPAR poderá ser aplicado em diversas
áreas de políticas públicas, tais como, saúde, educação,
transportes, saneamento, segurança pública,
habitação, energia, esporte e lazer, dentre outras,
observado o planejamento estratégico de governo.
Toda a empresa responsável em implementar e gerir
uma PPP deve ser, a priori, constituída sob a forma de
Sociedade de Propósito Específico (SPE). Esta pode
assumir forma de capital aberto, adotar padrões de
governança corporativa e demonstrações financeiras
padronizadas. Entretanto, é proibido à Administração
Pública ser titular da maioria do seu capital votante,
exceto se por instituição financeira controlada
pelo Poder Público em caso de inadimplemento de
contratos de financiamento.
A transferência do controle da SPE estará condicionada
à autorização expressa da Administração Pública.
1.2 Conselho Gestor do Programa
Estadual de Parcerias Público-
Privadas - PROPAR
Organismo estadual criado pela Lei Estadual nº
5.068, de 10 de julho de 2007, com as alterações
promovidas pela Lei nº 7.043/2015, a quem caberá,
fundamentalmente:
• elaborar o Plano Estadual de PPPs anualmente,
expondo os objetivos, as áreas e os serviços prioritários,
definindo as ações de governo no âmbito do PROPAR;
• apresentar os projetos de Parceria Público-Privada
a serem licitados e contratados pela Administração
Pública Estadual Demandante;
• avaliar permanentemente o Plano Estadual de PPPs;
• encaminhar o Plano Estadual de PPPs ao Governador,
que, após sua deliberação e aprovação, o submeterá
através de projeto de Lei à Assembleia Legislativa do
Estado do Rio de Janeiro – ALERJ.
• determinar a abertura de Procedimento de
Manifestação de Interesse para elaboração de estudos
técnicos, autorizar as propostas com os requerimentos
de interessados e aprovar os estudos finais resultantes;
• aprovar os projetos de PPPs, os editais de licitação,
os contratos, seus aditamentos e prorrogações e
autorizar a abertura do procedimento licitatório;
• apreciar os relatórios gerenciais dos contratos
de PPPs elaborados pelo órgão contratante,
acompanhados da análise da Unidade de PPP;
• autorizar a utilização dos recursos do Fundo
Garantidor de Parcerias Público-Privadas (FGP) como
garantia das obrigações pecuniárias contraídas pela
Administração Pública em contrato de PPP;
• propor a incorporação de bens imóveis dominicais
ao patrimônio do FGP;
• dar publicidade a seus atos, além de remeter à
Assembleia Legislativa e ao Tribunal de Contas
do Estado, com periodicidade anual, os relatórios
gerenciais dos contratos de PPP;
• estabelecer modelos de editais de licitação e de
contratos de PPP, bem como os requisitos técnicos
mínimos para sua aprovação, com base nas minutas-
padrão da Procuradoria Geral do Estado (PGE);
• decidir sobre alteração, revisão, rescisão ou
prorrogação de contratos de PPP;
• subsidiar o Governador na fixação de diretrizes para
o PROPAR;
• aprovar o regulamento do FGP;
• analisar e, quando for o caso, autorizar a contratação,
através do devido processo licitatório, de agências
classificadoras especializadas, para análise do
nível de riscos inerentes aos projetos de Parcerias
Público-Privadas a serem contratadas e para a
apresentação de soluções com o objetivo de mitigar
os riscos identificados, como também de entidades
e ou empresas que atuarão como verificadores
independentes para cada projeto.
O CGP é constituído pelos seguintes membros:
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Energia
e Relações Internacionais (Presidente), Secretário
de Estado da Casa Civil e Governança, Secretário
de Estado de Fazenda, Secretário de Estado do
Ambiente e Sustentabilidade, Secretário de Estado de
Infraestrutura e Obras e Procurador-Geral do Estado.
As alterações da Lei de PPPs, por meio da Lei
nº 7.043/15, possibilitaram a inclusão de um membro
eventual, que deverá ser indicado pelo Governador do
Estado.
Entretanto, quando o projeto de PPP tiver caráter
metropolitano ou se enquadre, por força da Lei,
entre as atividades ou serviços considerados como
funções públicas de interesse comum metropolitano,
esta indicação deverá recair sobre o titular do
ente metropolitano de integração governamental,
somente após a sabatina e aprovação em plenário da
Assembleia Legislativa do Estado (ALERJ).
Se o membro eventual não for o titular do ente
metropolitano, somente será sabatinado pela ALERJ
quando não for o Secretário da Pasta.
Poderão participar das reuniões do Conselho Gestor
do PROPAR, com direito a voto, os demais titulares de
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
1716
Secretarias de Estado que tiverem interesse direto no
projeto de PPP, em razão de vínculo temático entre o
objeto da parceria e o respectivo campo funcional.
O CGP terá uma Secretaria Executiva, que contará
com o suporte técnico e assessoria de uma Unidade
de Parceria Público-Privada (Unidade de PPP).
1.3 Secretaria Executiva
A Secretaria Executiva está integrada na estrutura da
Secretaria de Desenvolvimento Econômico, Energia
e Relações Internacionais, exercida por meio da
Subsecretaria de Concessões e Parcerias (SUBCPAR),
que terá, entre outras, as seguintes atribuições:
• assessorar e prestar apoio técnico ao CGP, inclusive
quanto à elaboração e acompanhamento da execução
do PROPAR;
• identificar/receber e analisar propostas preliminares
elaboradas dentro da metodologia de PPP, emitindo
relatório de recomendações ao CGP quanto ao
enquadramento dos respectivos projetos no PROPAR;
• coordenar grupos e comissões temáticas, de caráter
temporário, destinados ao estudo e à elaboração de
propostas sobre matérias específicas, convocando
os representantes da Unidade de PPP e de órgãos e
entidades, públicas ou privadas, relacionadas ao tema
em estudo, conforme determinação do CGP;
• executar as atividades operacionais e de coordenação
de Parcerias Público-Privadas no âmbito do Estado;
• divulgar os conceitos e metodologias próprios dos
contratos de Parcerias Público-Privadas;
• dar suporte técnico na elaboração de projetos e
contratos, especialmente nos aspectos financeiros e
de licitação às Secretarias de Estado, bem como apoiar
na gestão e regulação de contratos de PPP;
• secretariar as reuniões do CGP, coordenando a
preparação das informações e documentos a serem
submetidos nas reuniões, além da responsabilidade
pela guarda dos documentos;
• publicar Edital de Chamamento Público, conforme
deliberação do CGP, para manifestação de interesse da
iniciativa privada na elaboração de estudos técnicos;
e, receber os respectivos requerimentos de autorização
dos interessados nos projetos;
• coordenar as Audiências/Consultas Públicas e
participar da Comissão Especial de Licitação;
• franquear consulta a projetos de manifestação de
interesse público que deem origem a Chamamento
Publico;
• articular-se com a Unidade de PPP, bem como
com unidades congêneres em âmbito nacional e
internacional, com entidades representantes do
mercado e da sociedade civil organizada;
• avaliar proposta final de Parceria Público-Privada
para submissão ao CGP;
• opinar sobre alteração, revisão, resolução, rescisão
ou prorrogação de contratos de PPP.
2.Por força de expressa disposição legal, o artigo 7º-A da Lei Estadual nº 5.068/2007, incluído pela Lei Estadual nº 7.043/2015.
2
1.4 Unidade de Parceria Público-
Privada – Unidade de PPP
A Unidade de PPP está integrada na estrutura da
Agência de Fomento do Estado do Rio de Janeiro S.A
– AgeRio, entidade da Administração Pública Indireta
constituída sob a forma de sociedade anônima de
economia mista, de capital fechado, exercendo, entre
outras, as seguintes atribuições:
• assessorar tecnicamente a Secretaria Executiva
do CGP, designando representantes para
acompanhamento das reuniões de projetos e de
trabalhos relacionados às atividades do PROPAR;
• acompanhar a elaboração e avaliação de propostas
preliminares e estudos técnicos e análise de
modelagens de PPP, no que se inclui a análise de
viabilidade econômico-financeira dos projetos;
• consolidar a modelagem final dos estudos
técnicos, em conjunto com o órgão ou entidade da
Administração Pública estadual demandante, e
submetê-la à Secretaria Executiva do CGP;
• manifestar-se formalmente sobre estudos técnicos,
modelagem de projetos, aspectos econômico-
financeiros e jurídicos da modelagem e pleitos
contratuais de cunho econômico financeiro;
• elaborar manuais técnicos de procedimentos
relacionados à estruturação de projetos de PPP;
• prestar serviços de consultoria ou assessoria técnica
aos municípios e órgãos da administração pública
estadual, relacionando-se com a SUBCPAR;
• analisar os relatórios gerenciais dos contratos
de Parcerias Público-Privadas, com subsídio de
informações técnicas elaboradas pela Administração
Pública estadual demandante;
• atuar na administração e gestão dos mecanismos
de garantias com recursos do Fundo Garantidor de
Parcerias Público-Privadas – FGP, ou outra fonte de
recursos;
• atuar na administração e gestão do Fundo
Fluminense de Parcerias – FFP para adimplir as
obrigações do Estado com as PPPs;
• elaborar os relatórios anuais relacionados à gestão
dos recursos do FGP e FFP.
Os organogramas 1 e 2 apresentam a governança do
Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas. A
distinção entre os dois dá-se quando o projeto de PPP
tiver caráter metropolitano, neste caso haverá, na sua
composição, o ente Metropolitano.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
1918
Organograma 1: Governança do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas
Organograma 2: Governança do Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas, considerando o Ente
Metropolitano.
1.5 Estrutura de Garantias
Os pagamentos das contraprestações pecuniárias
previstas no contrato de PPP contraídas pela
Administração Pública podem ser garantidos,
conforme Lei Estadual nº 5.068/07:
I - com recursos do Fundo Garantidor de Parcerias
Público-Privadas (FGP), instituído pelo art. 30 desta
Lei, mediante autorização do Conselho Gestor do
PROPAR e manifestação da Secretaria de Estado de
Fazenda;
II - pela vinculação ou cessão fiduciária de receitas,
observado o disposto no inciso IV do art. 167 da CF,
inclusive receitas oriundas do Fundo de Participação
dos Estados e Distrito Federal- FPE, até o limite de
40%, dividendos de empresas em que o Poder Público
Estadual tenha participação e outras receitas cuja
cessão não seja constitucional ou legalmente vedada;
III - pela instituição ou utilização de fundos especiais
previstos em Lei;
IV - pela contratação de seguro-garantia com
companhias seguradoras que não sejam controladas
pelo poder público;
V - por outros mecanismos previstos em Lei.
1.6 Fundo Garantidor das Parcerias
Público-Privadas - FGP
O FGP tem por finalidade prestar garantia de
pagamento de obrigações pecuniárias assumidas
pelos parceiros públicos em virtude das parcerias,
mediante autorização do CGP e emissão de parecer da
Secretaria de Estado de Fazenda acerca da viabilidade
da concessão de garantia pelo Estado.
O patrimônio do FGP será formado pelo aporte de
bens e direitos realizado pelos cotistas, por meio
da integralização de cotas e pelos rendimentos
obtidos com sua administração. A integralização
das cotas poderá ser realizada através de dotações
orçamentárias, inclusive com recursos de fundos
estaduais, títulos da dívida pública, bens imóveis
dominicais, bens móveis, inclusive ações de sociedade
de economia mista excedentes ao necessário para a
manutenção de seu controle pelo Estado, ou outros
direitos com valor patrimonial.
A utilização de recursos de fundos estaduais para
integralização do FGP deverá ser feita de sorte a
observar correlação com natureza do respectivo
fundo. Os fundos elegíveis para financiamento de
projetos de PPP poderão ser os relacionados a seguir:
• Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico -
FATEC;
• Fundo de Desenvolvimento Econômico e Social -
FUNDES;
• Fundo Especial da Secretaria de Segurança Pública
- FESSP;
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
2120
• Fundo Especial do Corpo de Bombeiros - FUNESBOM;
• Fundo Especial Penitenciário - FUESP;
• Fundo Estadual de Assistência Social - FEAS;
• Fundo Estadual de Conservação Ambiental - FECAM;
• Fundo Estadual de Recursos Hídricos - FUNDRHI;
• Fundo Estadual de Saúde - FES;
• Fundo para a Infância e a Adolescência - FIA;
• Outros fundos estaduais, observadas as disposições
desta Lei, vedada a utilização dos recursos do Fundo
Único de Previdência Social do Estado do Rio de
Janeiro – RIOPREVIDÊNCIA.
Os recursos do FGP serão depositados em conta
especial, administrada pela Agência de Fomento do
Estado do Rio de Janeiro – AgeRio.
Caberá à AgeRio, como agente financeiro do FGP,
zelar pela manutenção da rentabilidade e liquidez do
Fundo, deliberar sobre a gestão e alienação de bens
e direitos inerentes a ele, bem como se manifestar
sobre a sua utilização para garantir o pagamento de
obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros
públicos.
Quando o FGP for integralizado com receitas dos
fundos estaduais, a sua utilização como garantia de
contratos de parceria público-privada, dependerá da
aprovação da Secretaria de Estado de Fazenda e do
órgão gestor do Fundo Estadual (art.32).
A AgeRio deverá remeter à Secretaria Executiva do
CGP, à SEFAZ, ao TCE e à ALERJ, com periodicidade
anual, relatórios gerenciais das ações, evolução
patrimonial, demonstrações contábeis, rentabilidade
e liquidez do FGP e demais fatos relevantes, sem
prejuízo de parecer de auditores independentes.
O chefe do Poder Executivo deverá editar e publicar
regulamento para definir a política de investimento, a
qualidade dos ativos, a remuneração do administrador,
o conteúdo dos relatórios gerenciais das ações,
rentabilidade e liquidez do FGP, as condições para
concessão de garantias, e as modalidades e utilização
dos recursos por parte do beneficiário e demais
procedimentos.
A AgeRio , na qualidade de agente financeiro do
FGP, poderá contratar, mediante licitação, outras
instituições, inclusive custodiantes de valores
mobiliários, administradores de carteira de valores
mobiliários e auditores independentes para o FGP,
ressalvadas as instituições financeiras públicas.
1.7 Fundo Fluminense de Parcerias
– FFP
O FFP é destinado ao adimplemento de obrigações
financeiras correspondentes à contraprestação ou
ao aporte de recursos, a partir seguintes fontes de
recursos:
• Fundos Estaduais previstos no item 1.6 (os mesmos
que são elegíveis para o FGP);
• FPE – Fundo de Participação dos Estados e DF.
O FFP disporá de autonomia administrativa e
financeira para a gestão de seus recursos, que serão
depositados em conta bancária específica, a ser
administrada pela Agência de Fomento do Estado
do Rio de Janeiro S.A. e fiscalizado pelo Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro – TCE.
A AgeRio será o agente financeiro do FFP, a quem caberá,
em nome deste, o adimplemento da contraprestação
pecuniária do Estado do Rio de Janeiro.
A AgeRio, na qualidade de agente financeiro do
FFP, poderá contratar outras instituições, inclusive
custodiantes de valores mobiliários e auditores
independentes para o FFP.
O agente financeiro do FFP poderá transferir os
recursos relativos ao pagamento dos contratos de PPP
diretamente a conta do concessionário, bem como
ceder fiduciariamente os recebíveis do Fundo, em
garantia, ao concessionário, mediante aprovação do
CGP.
1.8 Verificador Independente
A fiscalização e controle nos contratos de PPPs cabem
a Administração Pública, e poderão ser executados
diretamente por ela, por entidade conveniada ou até
mesmo por uma empresa contratada.
Entre outros fatores, a remuneração variável paga pelo
parceiro público ao parceiro privado vinculada ao seu
desempenho e o compartilhamento do risco entre
o público e privado amplificam a complexidade dos
contratos de PPP, exigindo imparcialidade, precisão
e qualidade na regulação e no controle das parcerias
entre os setores público e privado, o que torna
favorável a contratação de empresa especializada para
exercer essa moderação, denominada de Verificador
Independente (VI).
A contratação do Verificador Independente ocorrerá
no órgão ou entidade da Administração Pública
interessado no projeto de parceria público privada
(UD), após análise do CGP, conforme Lei Estadual nº
5.068/07.
Das atividades a serem desenvolvidas pelo VI,
destacam-se:
• auxiliar a aferição dos dados;
• proposição de melhorias na regulação e controle;
• proposição de novos indicadores ou readequação dos
existentes;
• implantação e gestão de sistema de tecnologia da
informação.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
2322
2.DIFERENCIAÇÃO ENTRE PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS, CONCESSÃO TRADICIONAL E
TERCEIRIZAÇÃO
Para realizar suas funções, a Administração Estadual
recorre frequentemente à colaboração de terceiros,
valendo-se dos serviços e dos bens de particulares ou
agentes privados para melhor cumprir suas finalidades.
O recurso da Administração às atividades e aos bens
privados manifesta-se sob modalidades diversas de
contratos administrativos. A concessão patrocinada e
a concessão administrativa, introduzidas pela Lei das
PPPs, vêm se somar a duas modalidades correlatas
que já existiam: concessão tradicional e terceirização.
Ressalte-se que uma PPP está essencialmente
vinculada à prestação de serviço pelo parceiro privado.
Portanto, o simples fornecimento de uma infraestrutura
ou ativo (rodovia, ponte, presídio, hospital etc.) não
é caracterizável como PPP. Será necessário que o
parceiro privado, além do fornecimento do ativo,
promova a sua operacionalidade.
No que tange às modalidades de PPP citadas, é
importante ressaltar as diferenças que ocorrem
entre elas. A seguir, são apresentadas duas tabelas:
diferenciação entre PPP patrocinada e concessão
tradicional (tabela 1) e entre PPP administrativa
e terceirização (tabela 2), observando-se
preponderantemente a legislação estadual vigente.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
2524
Item PPP Patrocinada Concessão Tradicional
Valor Mínimo de R$ 20 milhões Não estabelecido
Prazo Entre 5 (cinco) e 35 (trinta e
cinco) anos
Máximo de 25 (vinte e cinco)
anos permitida a prorrogação,
por uma só vez e, no máximo,
por igual período
Garantia Pública Necessária Não aplicável
Contraprestação do Setor
Público
Necessária Aplicável apenas em situações
excepcionais (art. 26 da Lei
Complementar 101/00)
Risco de Demanda Compartilhado entre parceiro
privado e público
Assumido unicamente pelo
concessionário
Receitas Acessórias Aplicável Aplicável
Pagamentos Vinculados a
Indicadores de Desempenho
Necessário Aplicável
Tabela 1: Diferenciação entre PPP patrocinada e Concessão Tradicional Tabela 2: Diferenciação entre PPP administrativa e Terceirização
Item PPP Administrativa Terceirização
Valor Mínimo de R$ 20 milhões Não estabelecido
Prazo Entre 5 (cinco) e 35 (trinta e
cinco) anos
5 (cinco) anos (Lei 8.666/93)
Garantia Pública Necessária Não aplicável
Contraprestação do Setor
Público
Necessária Necessária
Risco de Demanda Compartilhado entre parceiro
privado e público
Não aplicável
Receitas Acessórias Aplicável Não aplicável
Pagamentos Vinculados a
Indicadores de Desempenho
Necessário Não aplicável
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
2726
3.MODELOS DE PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
Há muitos modelos de parcerias entre entes públicos
e privados, incluindo joint-ventures, parcerias
estratégicas, convênios, acordos e franquias. No Brasil,
o modelo introdutório das PPPs, no espírito da Lei
Federal 11.079/04, é o da garantia de juros, largamente
utilizado no Segundo Reinado para alavancar a
construção de estradas de ferro. Nesse sentido, pode-
Tabela 3: Constituição e reversão dos ativos
se afirmar que “a PPP no Brasil é um novo nome para
um velho tema”.
Um dos pontos importantes de uma PPP é a questão
da reversão de ativos ao poder concedente, ao final do
contrato de prestação de serviço público. Isso inclusive
é também uma diferenciação clara entre a Parceria
Público-Privada e a privatização. A tabela 3 apresenta
situações básicas de concessões no que respeita à
constituição dos ativos e sua reversibilidade, tendo
como divisores projetos greenfield e brownfield.
No que tange às PPPs conceituadas na Lei Federal
11.079/04, as modalidades de parcerias mais
comumente empregadas são as seguintes:
• Modelo DBFOT - Projetar, Construir, Financiar,
Operar e Transferir. O modelo envolve a integração
das quatro funções ao parceiro privado e, ao final
do prazo de concessão, os ativos são transferidos ao
poder concedente. Neste modelo, o parceiro público
especifica o serviço a ser ofertado e uma SPE irá
incumbir-se da elaboração do projeto de engenharia,
construção, financiamento, operação e transferência
de ativos ao poder concedente. Neste modelo o risco
do projeto é compartilhado entre os parceiros público
e privado;
• Modelo BFOT - Construir, Financiar, Operar e
Transferir. Neste modelo o parceiro público, além de
especificar o serviço, irá desenvolver o respectivo
projeto de engenharia, e, a partir daí, competirá ao
parceiro privado financiar, construir e operar o serviço
associado. Ao final do prazo de concessão, os ativos
da PPP retornarão ao poder público. Neste modelo o
risco do projeto é do setor público.
Além desses modelos, a Administração Estadual
poderá estar aberta a possibilidade de diferentes
arranjos que venham a ser propostos pelo setor
privado, obedecidos os preceitos legais aplicáveis.
Ativo Greenfield Brownfield
Constituição Concessionário Ativos públicos pré-
existentes
Concessionário, no período
pós-outorga
Reversão Reversão ao poder
concedente ao final do
prazo de concessão,
segundo regras
estabelecidas no contrato.
Devolução ao poder
concedente ao final do
prazo de concessão,
segundo regras
estabelecidas no contrato.
Reversão ao poder
concedente ao final do
prazo de concessão,
segundo regras
estabelecidas no contrato.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
2928
4. VANTAGENS E DESVANTAGENS
DAS PARCERIAS PÚBLICO-
PRIVADAS
O objetivo geral das parceiras público-privadas é
canalizar para os serviços públicos a habilidade
gerencial e os capitais privados, estruturando o
relacionamento entre as partes, de forma que o
termo parceria abranja partilha de riscos e de ganhos
financeiros. Deste modo, para obter sucesso ao
trabalhar com o setor privado, o setor público necessita
clarificar os princípios e objetivos fundamentais por
trás das parcerias.
A avaliação da experiência internacional tem
demonstrado que as PPPs são uma solução ganha-
ganha para o setor público, setor privado e sociedade,
possuindo diversas vantagens a seguir mostradas.
Para o setor público, a PPP permite a obtenção de
um melhor uso do recurso público (value for money),
quando da oferta de serviços públicos, ao lhes conferir
eficiência, eficácia e efetividade, particularmente
através das seguintes fontes:
• Inovação. A PPP permite a transferência da capacidade
inovadora do setor privado para a área pública. Uma das
maiores fontes de ganho a esse respeito advém do fato
do Governo não necessitar de fornecer pormenores de
como um ativo deva ser projetado e construído, mas
sim de estabelecer os condicionantes básicos de como
o serviço público deverá ser ofertado pelo parceiro
privado (modelo DBFOT);
• Otimização do custo e da vida útil. Num modelo
DBFOT, o empreendedor estará numa ótima posição
para aprimorar técnicas de projeto e construção, que
minimizem os custos de implantação e operação e
aumentem a vida útil dos ativos, algo que dificilmente
seria possível no esquema tradicional de gestão
pública, em que as diversas fases do modelo antes
citado são de responsabilidade de diferentes atores;
• Compartilhamento de infraestruturas. Existem
vários casos em que facilidades governamentais
implementadas através de PPPs são compartilhadas
com terceiros, minimizando gastos operacionais do
parceiro público, num movimento impulsionado pela
experiência do parceiro privado em gestão de ativos;
• Divisão ótima de responsabilidades. No caso mais
frequente, o parceiro público define as condições de
oferta de determinado serviço público, e o parceiro
privado projeta, constrói e opera os ativos para
tal. Nessas circunstâncias, costuma ocorrer uma
divisão de responsabilidades mais clara e coerente,
já que cada um dos parceiros estará exercendo suas
atividades finalísticas.
Para o setor privado, a PPP representa um novo e
amplo leque de oportunidades de negócios, muitas
delas restritas anteriormente à governança pública.
Para a sociedade, as PPPs representam uma
oportunidade de se desfrutar de serviços públicos
mais bem estruturados e coordenados, sobretudo
pelo fato de que indicadores de desempenho estarão
monitorando todo o processo de concessão.
Os aspectos negativos de projetos firmados sob a forma
de PPP encontrados nas experiências internacionais
estão relacionados sobremaneira ao mau uso da
palavra “parceria”, que muitas vezes é confundida com
uma “benesse” do setor público à iniciativa privada. Do
mesmo modo das vantagens, são em seguida listadas
as principais desvantagens das PPPs:
• Tempo de maturação. As PPPs exigem modelagens,
editais de licitação e arranjos comerciais privados
complexos, que implicam em largos prazos de
implementação;
• Taxa de juro (custo de transação financeira). A
PPP, como dito anteriormente, é um mecanismo de
financiamento ao setor público. Diante dos riscos
incorridos pelo projeto e pela frequente inexistência
de ativos pertencentes ao parceiro privado capazes
de assegurar-lhe garantias creditícias (modelo project
finance), as taxas de juros incorridas pelo parceiro
privado e repassadas ao parceiro público costumam
ser significativamente superiores às taxas que seriam
cobradas ao setor público por bancos de fomento
econômico;
• Ajuste contratual no tempo. Embora uma concessão
tradicional também requeira ajustes contratuais
ao longo de muitos anos (as denominadas revisões
quinquenais), uma concessão via PPP demanda muito
mais deveres e obrigações das partes (sobretudo as
pecuniárias) sendo seu ajuste temporal mais delicado.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
3130
Como as PPPs são arranjos complexos, que envolvem
diversos participantes, a busca de um consenso nem
sempre é tarefa fácil, valorizando-se sobremaneira a
liderança e a governança do processo. A edição e a
atualização deste Manual é parte do fortalecimento
desta estrutura desejada.
5. APLICAÇÕES DAS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
As primeiras aplicações do conceito mais estrito de
PPP foram no Reino Unido, no início da década de
90 (séc. XX). Nesse país foi implantado um amplo
programa de parcerias, que recebem o nome de public
finance initiative (PFI), equivalentes às concessões
administrativas brasileiras, e de public-private
partnership (PPP), quando se trata de concessões
patrocinadas.
Outros países que desenvolveram importantes
programas de PPP são Austrália (em particular o Estado
de Victoria) e Irlanda. Na União Europeia, Finlândia,
Alemanha, Grécia, Itália, Holanda, Portugal e Espanha
são os de maior envolvimento. Complementam
o panorama europeu de PPPs, República Tcheca,
Hungria e Polônia. Canadá (província de Quebec) e
Japão iniciaram movimentos concessionais nesse
modelo. Na América Latina, o pioneirismo está a cargo
de México e Chile. No Extremo Oriente, Coréia do Sul
e Singapura registram alguns avanços, enquanto que
no continente africano a liderança está com a África
do Sul.
No Brasil, o campo de aplicação das PPPs é diversificado
e com grande potencial de exploração, como: em
infraestrutura de transportes, em especial as rodovias;
em sistemas de saneamento, contemplando água e
esgoto, disposição de resíduos sólidos; em esporte e
lazer, com diversas arenas esportivas; como também
em infraestrutura tecnológica eficiência energética,
com iluminação pública, e na área da saúde, com a
gestão de hospitais e/ou equipamentos.
Alguns casos de sucesso em PPPs podem ser citados,
a título de exemplo: Hospital do Subúrbio em Salvador,
Complexo Penal e Unidades de Atendimento Integrado
em Minas Gerais, Unidades Municipais de Educação
Infantil e Iluminação Pública em Belo Horizonte,
Metrôs de São Paulo e de Salvador, Porto Maravilha
e Veículos Leve sobre Trilhos no Município do Rio de
Janeiro.
A par disso, tão importante quanto a modelagem
do edital e contrato para a licitação da PPP é o
acompanhamento sistemático de sua execução pelo
parceiro público, dialogando com o parceiro privado
e com órgãos de controle e regulação, de forma a que
a concessão do serviço não se traduza em futuros
problemas para a Administração Pública e a sociedade.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
3332
A Parte II apresenta formas de obtenção dos Estudos
Técnicos pela Administração Pública Estado do Rio de
Janeiro com vista à estruturação do projeto de PPP.
PARTE IIESTRUTURAÇÃO DE PROJETOS
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
3534
3.Manifestação de Interesse Privado - MIP: manifestação espontânea de iniciativa de proponente, anterior à publicação de
chamamento público, com vistas à apresentação de Estudos Técnicos aptos a subsidiar a administração pública na estruturação de
empreendimentos.
6. FORMAS PARA ESTRUTURAÇÃO
DE PROJETOS
A Unidade Pública Demandante (UD) poderá
desenvolver a estruturação do projeto na modalidade
de PPP utilizando-se de dois mecanismos, sendo eles:
i) meios próprios;
ii) empresas especializadas.
7. MEIOS PRÓPRIOS
Quando a UD promove a estruturação do projeto por
meios próprios, significa valer-se da disponibilidade e
dedicação de servidores capacitados, levantamento de
dados e demais insumos necessários à estruturação
do projeto.
Caberá à UD coordenar o processo, seguindo o rito
constante neste Manual, no que tange às Fases de Pré-
Enquadramento e Enquadramento no Plano Estadual
de Parceria Público-Privada, que se encontram na
Parte III deste Manual.
8. EMPRESAS ESPECIALIZADAS
De outro modo, a UD poderá utilizar-se de empresa
de consultoria técnica especializada no objeto da
PPP, podendo dispor da contratação por meio de
licitação, contratação direta ou de Procedimento
de Manifestação de Interesse (PMI), observados os
termos da legislação vigente.
8.1 Empresas Especializadas – por
meio de Licitação ou Contratação
Direta
Sendo a opção pela contratação de empresa
especializada para a obtenção dos Estudos Técnicos a
fim de realizar a estruturação do projeto, a UD deverá
seguir procedimentos regidos pela Lei Federal nº.
8.666/93 para a contratação por meio de licitação
(Arts. 20 a 23), dispensa (Art. 24) ou inexigibilidade
(Art. 25).
Primeiramente, a UD deverá elaborar a Proposta
Preliminar com os elementos que constam neste
Manual, Parte III, e encaminhá-la ao CGP, por meio
de sua Secretaria Executiva, para apreciação de sua
viabilidade e compatibilidade com o Planejamento
Estratégico, de forma a autorizar o prosseguimento
dos Estudos e, por conseguinte, autorização para a
contratação pela UD.
Em continuidade, após a autorização do CGP, caberá
à UD, com a coordenação da Secretaria Executiva
e o apoio da Unidade de PPP, elaborar o termo de
referência para a obtenção dos elementos constantes
deste Manual referentes ao Estudo Técnico, Parte III,
para promover abertura do processo de contratação,
observada a legislação vigente. De acordo com o
artigo 11 do Decreto Estadual nº 46.642/2019, o termo
de referência deverá ser elaborado preferencialmente
por técnico com qualificação profissional pertinente
às especificidades do objeto a ser contratado, bem
4.Deve-se observar a Minuta-Padrão do Edital de Chamamento Público da Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro (PGE).
como conter os elementos mínimos ali listados.
Quando a empresa especializada for contratada por
meio de licitação, dispensa ou inexigibilidade, o ônus
desta contratação caberá ao Estado, sob orçamento da
UD.
8.2 Empresas Especializadas –
Procedimento de Manifestação
de Interesse (PMI)
O Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)
confere a potenciais interessados em contratos
de Parcerias Público-Privadas a possibilidade de
apresentação de Estudos Técnicos, com a finalidade
de subsidiar a Administração Pública Estadual na
estruturação de empreendimentos objeto de PPP, nos
termos do Decreto que regula a matéria.
As empresas interessadas que forem autorizadas
pelo CGP a elaborar os Estudos poderão participar do
processo licitatório da concessão administrativa ou
patrocinada, exceto se houver, de forma justificada,
disposição em contrário no edital de abertura do
chamamento público do PMI.
Entretanto, alguns aspectos importantes devem ser
considerados no PMI:
• não obriga o Estado a realizar a licitação da concessão
administrativa ou patrocinada;
• não garante que o interessado seja consagrado
vencedor do processo de licitação;
• em nenhuma hipótese, será devida qualquer quantia
pecuniária pelo Poder Público em razão da realização
de Estudos Técnicos;
• não implica, por si só, direito a ressarcimento,
portanto, este ficará a cargo do futuro concessionário,
se houver;
• permite a independência de quem elabora os
Estudos técnicos, podendo ser definido no edital, de
forma justificada, que estes não participem da futura
licitação.
O Procedimento de Manifestação de Interesse (PMI)
iniciar-se-á com a Edital de Chamamento Público ou
por Manifestação de Interesse do Privado (MIP).
O PMI será composto das seguintes fases:
I - abertura, por meio de publicação de edital de
chamamento público ;
II - autorização para a apresentação de Estudos
Técnicos;
III - avaliação, seleção e aprovação de Estudos
Técnicos.
3
4
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
3736
I - Abertura de Edital de Chamamento Público
Se o Procedimento de Manifestação de Interesse
(PMI) iniciar por iniciativa da Unidade Pública
Estadual Demandante (UD), a UD terá que elaborar a
Proposta Preliminar, conforme este Manual na Parte
III, o encaminhará à Secretaria Executiva do CGP, que
submeterá a sua apreciação pelo CGP. Caso aceito pelo
CGP, a Secretaria Executiva iniciará o processo para
abertura do Edital de Chamamento Público.
No caso do Procedimento de Manifestação de
Interesse (PMI) ocorrer por iniciativa de Manifestação
de um Particular Interessado (MIP), este último deverá
elaborar os elementos compreendidos na Proposta
Preliminar, conforme consta neste Manual na Parte III,
e a metodologia para elaboração dos Estudos Técnicos
necessários à estruturação de empreendimentos,
prazo, cronograma e orçamento detalhado dos custos
necessários para elaboração dos Estudos Técnicos.
A MIP elaborada pelo particular interessado poderá ser
entregue à Secretaria Executiva do CGP, ou se a MIP
for recebida pela UD, este também deverá encaminhar
à Secretaria Executiva que o analisará e levará à
apreciação do CGP. Uma vez aceito e autorizado pelo
CGP, a Secretaria Executiva do CGP abrirá o processo
para o Edital de Chamamento Público, de modo a dar
conhecimento e possibilidade de participação de
outros particulares interessados.
É importante destacar que, independente de o
processo ter iniciado tanto por iniciativa da UD como
por Manifestação Interessado Privado (MIP), se o CGP
entender pelo prosseguimento dos estudos, deverá
ser instaurada a abertura do Edital de Chamamento
Público pela Secretaria Executiva do CGP.
A Secretaria Executiva do CGP, com apoio da
Unidade de PPP, e a UD deverão elaborar o Edital de
Chamamento Público para autorizar o requerimento
de interessados na elaboração de Estudos.
O Edital de Chamamento Público deverá, no mínimo:
• delimitar o escopo, mediante termo de referência,
dos Estudos Técnicos;
• indicar:
a) diretrizes e premissas do projeto que orientem sua
elaboração com vistas ao atendimento do interesse
público;
b) prazo máximo para apresentação de requerimento
de autorização para participar do procedimento,
não sendo inferior a vinte dias, contado da data de
publicação do edital;
c) prazo máximo para apresentação de Estudos
Técnicos, contado da data de publicação da
autorização e compatível com a abrangência dos
estudos e o nível de complexidade das atividades a
serem desenvolvidas;
d) valor nominal máximo para eventual ressarcimento
devidamente fundamentado tecnicamente, sabendo-
se que este valor não ultrapassará, em seu conjunto,
dois inteiros e cinco décimos por cento do valor total
estimado previamente pela Administração Pública
para os investimentos necessários à implantação
do empreendimento ou para os gastos necessários
à operação e à manutenção do empreendimento
durante o período de vigência do contrato, o que for
maior;
e) forma para apresentação de requerimento de
autorização para participar do procedimento;
f) critérios para qualificação, análise e aprovação de
requerimento de autorização para apresentação de
Estudos Técnicos;
g) critérios objetivos para avaliação e seleção dos
Estudos Técnicos, nos termos do Decreto que rege a
matéria;
h) a contraprestação pública admitida, no caso de
Parceria Público-Privada, sempre que for possível
estimar, ainda que sob a forma de percentual;
No caso de PMI precedida de MIP, deverá constar do
Edital de Chamamento público o nome do Proponente
que motivou a abertura do processo, além das
informações públicas disponíveis para a realização de
Estudos Técnicos.
O processo administrativo que instaurar o
Procedimento de Manifestação de Interesse - PMI
na Secretaria Executiva do CGP será instruído, até a
publicação do edital, no que couber, e sem prejuízo
de outras informações pertinentes, com os seguintes
elementos:
I - justificativa para a necessidade de instauração do
procedimento;
II - descrição do objeto;
III – estudos técnicos preliminares eventualmente já
realizados;
IV - autorização para a abertura de PMI pela autoridade/
órgão competente;
V – parecer jurídico prolatado ou visado pelo
Procurador do Estado, Assessor-Chefe da Assessoria
Jurídica ou órgão equivalente acerca da minuta do
edital.
O Edital de Chamamento Público deverá ser publicado
no Diário Oficial do Estado do Rio de Janeiro e no sítio
na internet da Secretaria Executiva do CGP, além de
ser divulgado no portal de compras do Estado do Rio
de Janeiro (www.compras.rj.gov.br).
Consolidada a etapa da abertura do Edital de
Chamamento, caminha-se para as etapas de
autorização e aprovação de PMI.
5. O Proponente é pessoa física ou jurídica de direito público ou privado que apresenta MIP.
5
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
3938
II - Autorização para a Apresentação de Estudos
Técnicos
Nesta fase, os Requerentes deverão apresentar
documentos à Secretaria Executiva que possibilitarão
ao CGP autorizar a elaboração dos Estudos Técnicos,
contendo:
• qualificação completa, que permita a identificação
do Requerente e a sua localização para eventual envio
de notificações, informações, erratas e respostas a
pedidos de esclarecimentos, com:
- nome completo;
- inscrição no Cadastro de Pessoa Física - CPF
ou no Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica - CNPJ;
- cargo, profissão ou ramo de atividade;
- endereço;
- endereço eletrônico;
• demonstração de experiência na realização de
Estudos Técnicos similares aos solicitados;
• detalhamento das atividades que pretende realizar,
considerado o escopo dos Estudos Técnicos definidos
na solicitação, inclusive com a apresentação de
cronograma que indique as datas de conclusão de
cada etapa e a data final para a entrega dos trabalhos;
• indicação de valor do ressarcimento pretendido,
acompanhado de informações e parâmetros de custos
utilizados para sua definição; e
• declaração de transferência à Administração
Pública dos direitos associados aos Estudos Técnicos
selecionados.
O Proponente que tiver apresentado a MIP, que
tenha provocado abertura do Edital de Chamamento
relativo ao objeto abordado, também deverá requerer
autorização para apresentação de Estudos Técnicos em
igualdade de condições com os demais Requerentes,
6.O Requerente é pessoa física ou jurídica de direito público ou privado que, em atendimento ao edital de chamamento público,
apresenta no PMI requerimento de autorização para oferecer Estudos Técnicos com a finalidade de subsidiar a Administração Pública
na estruturação de empreendimentos de PPP.
6
devendo apresentar os documentos mencionados
neste item.
A partir dos critérios para qualificação indicados no
Edital de Chamamento, o presidente do Conselho
Gestor do PROPAR instituirá Comissão, composta
por representantes indicados pelos órgãos técnicos
e jurídicos envolvidos no Projeto, contando
necessariamente com a Unidade de PPP e a Secretaria
Executiva, que fará a análise com vista à aprovação
de requerimento de autorização para apresentação
de Estudos Técnicos, podendo ter um ou mais
Autorizados.
O(s) Autorizado(s) à elaboração dos Estudos
Técnicos desenvolverá(ão) projetos, levantamentos,
investigações ou estudos, como também poderá(ão)
atuar até a abertura da licitação do empreendimento,
em decorrência, entre outros aspectos, de:
a) alteração de premissas regulatórias e de atos
normativos aplicáveis;
b) recomendações e determinações dos órgãos de
controle;
c) contribuições provenientes de consulta e audiência
pública.
III - Avaliação, Seleção e Aprovação de Estudos
Técnicos
O presidente do Conselho Gestor do PROPAR instituirá
Comissão, podendo ser a mesma mencionada no
item II - Autorização para a Apresentação de Estudos
Técnicos, composta por representantes indicados
pelos órgãos técnicos e jurídicos envolvidos no Projeto,
contando necessariamente com a Unidade de PPP e
a Secretaria Executiva, para avaliar e selecionar os
Estudos Técnicos apresentados, por meio de critérios
objetivos especificados no Edital de Chamamento
Público, especialmente considerando:
7. O Autorizado é pessoa física ou jurídica de direito público ou privado que, em atendimento ao edital de chamamento público, é
autorizado a oferecer Estudos Técnicos com a finalidade de subsidiar a Administração Pública na estruturação de empreendimentos.
7
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
4140
• a observância de diretrizes e premissas definidas no
Edital de Chamamento Público;
• a consistência e a coerência das informações que
subsidiaram sua realização;
• a adoção das melhores técnicas de elaboração,
segundo normas e procedimentos científicos
pertinentes, e a utilização de equipamentos e
processos recomendados pela melhor tecnologia
aplicada ao setor;
• a compatibilidade com a legislação aplicável ao setor
e com as normas técnicas emitidas pelos órgãos e
pelas entidades competentes;
• a demonstração comparativa de custo e benefício
da proposta do empreendimento em relação a opções
funcionalmente equivalentes;
• o impacto socioeconômico da proposta para o
empreendimento, se aplicável.
A avaliação por parte da Comissão para seleção dos
Estudos Técnicos, podendo ter um ou mais Autorizados
aprovados, poderá ser definida através da seguinte
metodologia:
i. aceitos integralmente;
ii. aceitos parcialmente;
iii. rejeitados integralmente.
Concluída a seleção dos Estudos Técnicos, aqueles que
tiverem sido aprovados terão os valores apresentados
para eventual ressarcimento apurados pela comissão.
Portanto, também será necessário estabelecer critérios
objetivos especificados no Edital de Chamamento
Público referente ao percentual a ser ressarcido para
cada produto que compõe os Estudos Técnicos. A soma
do percentual de cada parcela dos Estudos Técnicos a
ser ressarcida não poderá ultrapassar 100% (cem por
cento).
Os valores de ressarcimento dos Estudos Técnicos
seguirão a padronização da itemização anterior, da
seguinte forma:
i. quando os Estudos Técnicos forem aceitos
integralmente, o valor do ressarcimento também
será integral em eventual licitação para o Autorizado
selecionado;
ii. quando os Estudos Técnicos forem aceitos
parcialmente, os valores do ressarcimento serão
apurados apenas em relação às informações
efetivamente utilizadas em eventual licitação
àquele(s) Autorizado(s);
iii. Quando os Estudos Técnicos forem rejeitados
integralmente não haverá ressarcimento pelas
despesas àquele(s) Autorizado(s), mesmo que ainda
haja licitação para contratação do empreendimento.
Concluída a seleção dos Estudos Técnicos, o(s)
Autorizado(s) que tiver(em) sido selecionado(s) terá(ão)
os valores apresentados para eventual ressarcimento
apurados pela comissão, devendo-se observar:
• caso a comissão conclua pela conformidade parcial
dos Estudos Técnicos apresentados com aqueles
originalmente propostos e autorizados, deverá arbitrar,
conforme critérios objetivos, o montante nominal para
eventual ressarcimento com a devida fundamentação.
• o valor arbitrado pela comissão poderá ser
rejeitado pelo Autorizado, hipótese em que não serão
utilizadas as informações contidas nos documentos
selecionados, os quais poderão ser destruídos se não
retirados no prazo de trinta dias, contado da data de
rejeição.
• o valor arbitrado pela comissão, quando aceito pelo(s)
Autorizado(s), deverá ser por escrito, com expressa
renúncia a outros valores pecuniários.
Concluída a seleção, a comissão poderá solicitar
correções e alterações dos Estudos Técnicos sempre
que necessárias para atender a demandas de órgãos
de controle ou para aprimorar a estruturação dos
empreendimentos, podendo o(s) Autorizado(s)
apresentar(em) novos valores para o eventual
ressarcimento, observando-se o valor nominal
máximo estabelecido no Edital de Chamamento.
E, em caso da hipótese prevista de rejeição
pelo Autorizado do valor parcial arbitrado para
ressarcimento, fica facultado à comissão selecionar,
quando houver, outros Estudos Técnicos entre aqueles
apresentados.
Os valores relativos aos Estudos Técnicos selecionados
serão ressarcidos ao Autorizado exclusivamente pelo
vencedor da licitação, desde que estes tenham sido
efetivamente utilizados no certame. Nesse sentido,
o edital de licitação da PPP para contratação do
empreendimento conterá obrigatoriamente cláusula
que condicione a assinatura do contrato pelo
vencedor da licitação ao ressarcimento dos valores
relativos à elaboração de Estudos Técnicos utilizados
na licitação.
Após a aprovação pela Comissão, os Estudos Técnicos
selecionados serão encaminhados para manifestação
Formal da Unidade de PPP, que encaminhará
à Secretaria Executiva para deliberar no CGP a
autorização da abertura de consulta pública/audiência
pública.
Ao término da consulta pública/audiência pública, a
UD, Unidade de PPP, com a coordenação da Secretaria
Executiva, analisarão as contribuições advindas e,
quando houver pertinência, serão incorporadas ao
projeto. A Secretaria Executiva encaminhará o projeto
à prolação de pareceres concomitantes de órgãos
estaduais específicos, visando subsidiar à deliberação
final do CGP, que decidirá sobre a integração do projeto
ao Plano Estadual de PPP e posterior licitação pela UD,
observando-se o rito estabelecido pela Lei 5.068/2007.
Cabe observar que após a aprovação do CGP, a inclusão
de projeto no Plano Estadual de PPP no Estado do Rio
de Janeiro tem a peculiaridade introduzida pela Lei
7.043/2015 de encaminhamento de projeto de lei pelo
Governador dando publicidade do Plano à Assembleia
Legislativa do Estado do Rio de janeiro – ALERJ.
Todas essas fases serão detalhadas no capítulo
seguinte.
As figuras 1 e 2 apresentam o ciclo do Procedimento de
Manifestação de Interesse considerando a iniciativa
tenha ocorrido pela(o):
1 – Administração Pública;
2 – Particular Interessado.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
4342
Figura 2 – Iniciativa do Particular InteressadoFigura 1 – Iniciativa da Administração Pública
4544
A Parte III deste manual contempla as fases para
implantação do projeto de PPP. Foram adotados neste
Manual quatro fases:
• Fase de Pré-enquadramento;
• Fase de Enquadramento no Plano Estadual de
Parcerias Público-Privadas;
• Fase do Processo de Licitação;
• Fase de Gestão do Contrato.
PARTE IIIFASES DE UM PROJETO DE PPP
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
4746
9. FASES DE UMA PPP
Com o intuito de unificar a metodologia a ser adotada
para a implantação de projetos na modalidade de PPP
no Estado do Rio de Janeiro, por meio do arcabouço
legal, este manual contempla quatro fases, a saber:
• Fase de Pré-Enquadramento;
• Fase de Enquadramento no Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas;
• Fase do Processo de Licitação;
• Fase de Gestão do Contrato.
A figura 3 sintetizadas fases da PPP do Estado do Rio
de Janeiro que serão abordadas neste Manual.
Figura 3: Fases da PPP
A Parte III.1 compreende a elaboração da Proposta
Preliminar pela Unidade Pública Estadual Demandante
do Projeto (UD) ou pelo Particular Interessado na
contratação de uma PPP, acompanhada pela Unidade
PPP, para a apreciação pelo CGP, com objetivo de obter
autorização para a elaboração dos Estudos Técnicos.
A elaboração da Proposta Preliminar consiste
num conjunto básico de informações necessárias
à avaliação do projeto. Sendo assim, deverá ser
composta, no mínimo, pelos seguintes tópicos:
descrição da problemática, planos e metas que deverão
ser alcançados, demonstrativo que o interesse público
estará preservado, indicação da modalidade de PPP,
valor e prazo do contrato, vantagens operacionais
e econômicas, aderência a planos de governo,
identificação do órgão implementador e aspectos
jurídicos considerados relevantes.
PARTE III.IFASES PRÉ ENQUADRAMENTO
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
4948
10. FASE DE PRÉ-ENQUADRAMENTO
Compreende a elaboração da Proposta Preliminar pela
Unidade Pública Estadual Demandante do Projeto
(UD) ou pelo Particular Interessado na contratação de
uma PPP, acompanhada pela Secretaria Executiva e
Unidade PPP, para a apreciação pelo CGP, com objetivo
de obter autorização para a elaboração dos Estudos
Técnicos. A elaboração da Proposta Preliminar
consiste num conjunto básico de informações
necessárias à avaliação do projeto. Sendo assim, a
Proposta Preliminar deverá ser composta, no mínimo,
pelos seguintes tópicos: descrição da problemática
e do objeto pretendido, com as linhas básicas do
projeto e benefícios operacionais, econômicos e
sociais esperados, justificando a necessidade para
instaurar o procedimento e demonstrando que o
interesse público estará preservado, planos e metas
que deverão ser alcançados, indicando a modalidade
de PPP, estimativas de valor e prazo do contrato,
aderência a planos de governo, identificação do órgão
implementador, de estudos existentes e de aspectos
jurídicos considerados relevantes.
11. OBJETIVO
O objetivo da fase de pré-enquadramento é o de
fornecer ao CGP uma visão da base lógica do projeto
de PPP, isto é, as razões fundamentais que o embasam,
provendo uma indicação dos custos e benefícios
da solução proposta e do interesse preliminar a ser
despertado na iniciativa privada.
A fase de pré-enquadramento destina-se, portanto,
a permitir que o CGP decida ou não suportar
determinado projeto e alinhamento com as diretrizes
de Governo, antes de se incorrer em grandes esforços
financeiros e materiais inerentes ao desenvolvimento
de uma PPP.
12. INÍCIO DO PROCESSO
O início da fase de pré-enquadramento se dará através
da UD ou do Particular Interessado no estudo da
concessão de serviço público do tipo PPP, conforme
apresentado na Parte II - Formas de Estruturação
de Projetos, deste Manual, que elaborará a Proposta
Preliminar, encaminhando à Secretaria Executiva do
CGP que, com o apoio da Unidade de PPP, a analisará e
levará à apreciação do Conselho Gestor.
13. ELABORAÇÃO DA PROPOSTA
PRELIMINAR
Deverá ser elaborado um conjunto básico e preliminar
de informações e dados a respeito de um projeto de
PPP, necessário ao seu pré-enquadramento junto ao
CGP.
13.1. Descrição do Problema e
Justificativa da necessidade
O problema que se pretende resolver por meio de
uma PPP deverá ser definido, justificando-se, pois,
a necessidade de instauração do procedimento.
Portanto, este será o ponto de partida para a elaboração
da Proposta Preliminar.
13.2. Identificação de Estudos
Preliminares
Deverão ser identificados os estudos preliminares
eventualmente realizados, bem como os estudos
correlatos que possam subsidiar a elaboração dos
Estudos Técnicos.
13.3. Descrição do Objeto
Deverá apresentar declaração de modo conciso, mas
completo, do que o Ente Público deseja contratar.
13.4. Caracterização Geral do Modelo
de Negócio
Vale observar a importância de a UD identificar os
serviços correlacionados ao objeto que porventura já
estejam sendo prestados por meio de execução direta
pela própria Administração ou por terceirizados, e
incluir o orçamento relativo a despesas/investimentos
existentes.
13.5. Objetivos e Metas a Serem
Alcançados
Deverão ser sintetizados os objetivos e metas que se
pretende alcançar com a PPP. Tanto quanto possível, as
metas deverão estar traduzidas através de indicadores,
que servirão como diretrizes a serem trabalhadas
ao longo dos Estudos Técnicos de forma a permitir
aferir, ulteriormente, a eficácia do empreendimento e
serviço objeto da PPP.
13.6. Modalidade de PPP
Deverá indicar o tipo de modalidade prevista para a
PPP, como patrocinada ou administrativa.
13.7. Prazo
O prazo deverá estar contido num cronograma físico
de implantação da PPP, e, de conformidade com a
Lei Estadual nº 5.068/07, deverá estar compreendido
entre 5 a 35 anos.
O cronograma deverá conter as fases de pré-operação
(construção) e de operação (em marcha), tendo como
início a provável data de assinatura do contrato com o
parceiro privado.
13.8. Valor
Definir o valor dos investimentos necessários à
implantação do empreendimento e para os gastos
necessários à operação e à manutenção do mesmo
durante o período de vigência do contrato
Deverá definir o valor estimado para o contrato da
PPP, com base na soma aritmética dos recursos
públicos previstos ao parceiro privado ao longo do
prazo contratual.
O valor mínimo do contrato da PPP deverá ser igual ou
superior a R$ 20 milhões. O cálculo do valor contratual
deverá ser feito com base em valores correntes.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
5150
13.9. Interesse Público
Deverá demonstrar que o projeto de PPP é de interesse
público, que os benefícios operacionais, econômicos e
sociais advindos asseguram e ampliam o acesso e a
eficiência dos serviços a bem da coletividade.
13.10. Aderência a Planos de Governo
Deverá demonstrar que o projeto de PPP é aderente a
planos de governo, com a consideração, entre outras,
das seguintes questões:
• aderência do projeto à carteira de projetos
estratégicos do governo;
• aderência do projeto ao plano plurianual – PPA.
13.11. Unidade Demandante
Deverá indicar a UD do projeto de PPP de acordo com
o objeto.
13.12. Aspecto Jurídico
A UD deverá elaborar parecer preliminar, através
de sua área jurídica, indicando não haver, em
princípio, impedimento legal para implantação da
PPP, especialmente quanto ao fato de o Estado ser, de
fato, o poder concedente, relativamente ao campo de
inserção da PPP.
14. ANÁLISE DA SECRETARIA
EXECUTIVA DO CGP E DA UNIDADE
PPP
A partir das análises e critérios técnicos, que levará
em conta, dentre outras coisas, o cotejamento da
proposta com este roteiro, a Secretaria Executiva do
CGP, com apoio da Unidade PPP, poderá manifestar
dois tipos de pareceres: Necessita de Ajuste ou Não
Necessita de Ajuste.
O parecer Necessita de Ajuste, no caso em que a Proposta
Preliminar tenha se iniciado pela UD, significará
que esta deverá promover as alterações necessárias
podendo demandar reuniões de alinhamento técnico
com os demais órgãos envolvidos no objeto da
contratação, sob a coordenação da SUBCPAR, ou, no
caso de iniciativa de pela iniciativa privada, que a
SUBCPAR convoque a UD para definições relacionadas
ao projeto e, se for o caso, oficiamento ao interessado
para melhoria do pleito apresentado.
15. ENCAMINHAMENTO AO CGP
A Secretaria Executiva deverá encaminhar a Proposta
Preliminar, que foi recebida da UD ou do particular
interessado, à apreciação do CGP.
16. PRÉ-ENQUADRAMENTO
O CGP analisará a Proposta Preliminar e, em sendo
esta aprovada, será autorizada o prosseguimento
para a elaboração de Estudos Técnicos, cuja descrição
encontra-se na Parte V deste Manual.
De acordo com a Parte II - Formas de Estruturação de
Projetos, os Estudos Técnicos poderão ser elaborados
por meios próprios da UD ou por contratação
de empresas especializadas seguindo os ritos
adequados seja por licitação, contratação direta ou
através Procedimento de Manifestação de Interesse,
respectivamente.
A Parte III.2 compreende a elaboração dos Estudos
Técnicos com vista à inclusão do empreendimento
no Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas. Os
Estudos Técnicos consistem numa análise criteriosa
de viabilidade técnica, econômica e financeira do
projeto.
FASE DE ENQUADRAMENTO NO
PLANO ESTADUAL DE PARCERIA
PÚBLICO-PRIVADA
PARTE III.II
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
5352
17.1 ELABORAÇÃO DOS ESTUDOS
TÉCNICOS
A UD deverá elaborar Estudos Técnicos,
compreendendo um conjunto detalhado e organizado
de informações, dados e relatórios técnicos e
ambientais, avaliações financeiras e econômicas,
termos editalícios e demais elementos necessários ao
enquadramento do projeto de PPP no Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas.
17.1.1 Contextualização
Na consolidação dos Estudos Técnicos deverão constar
elementos que permitam verificar os seguintes pontos:
•atendimento ao efetivo interesse público,
considerando a natureza, relevância e valor de seu
objeto, bem como o caráter prioritário da respectiva
execução, observadas as diretrizes governamentais;
• obtenção de vantagem econômica e operacional
da proposta e de melhoria da eficiência no emprego
dos recursos públicos, relativamente a outras
possibilidades de execução direta ou indireta, em
especial, às concessões regidas pela Lei nº 8.987/95;
• atingimento de metas e resultados consistente com
o programa de governo;
• definição das formas e dos prazos de execução e de
amortização do capital investido, bem como indicação
dos critérios de avaliação ou desempenho a serem
utilizados;
• relevância dos indicadores de resultado a serem
adotados, em função de sua capacidade de aferir, de
modo permanente e objetivo, o desempenho do ente
privado em termos qualitativos e ou quantitativos,
bem como de parâmetros que vinculem o montante
da remuneração aos resultados atingidos;
• viabilidade de obtenção pelo ente privado, na
exploração do serviço, de ganhos financeiros
suficientes para cobrir seus custos ou que reduza a
contraprestação e/ou aporte;
• forma e os prazos de amortização do capital a ser
investido pelo contratado, explicitando o fluxo de
caixa e a taxa interna de retorno do projeto (incluindo
recursos públicos e privados);
• cumprimento dos requisitos fiscais e orçamentários
previstos no art. 10 da Lei Federal n.º 11.079/04;
• viabilidade técnica, econômica e financeira;
• demonstração de eficiência e competitividade no
cumprimento das missões de Estado e no emprego
nos recursos da sociedade;
• observância da indelegabilidade das funções de
regulação jurisdicional do exercício do poder de
polícia e de outras atividades exclusivas do Estado
Ressalte-se, por oportuno, que o termo “Estudos
Técnicos”, neste Manual, tem caráter abrangente, ao
englobar também outras atividades afins ao projeto
de uma PPP, tais como análises de oferta e demanda,
elaboração de projeto básico de engenharia, confecção
de minuta de edital de licitação, avaliações financeiras
e econômicas, diretrizes para licenciamento ambiental
etc.
Recomenda-se que a UD contrate Estudos Técnicos
junto a terceiros, podendo ser estruturados em
uma das formas tratadas na Parte II deste Manual,
aprofundando os temas constantes da Proposta
Preliminar para a PPP, acrescentando os que constam
neste item.
Essa contratação justifica-se não só pelo grau
de complexidade exigido neste tipo de assunto,
como também pelo fato de que, dados os riscos
que normalmente uma PPP envolve, a chancela de
consultorias especializadas confere maior segurança
ao projeto e atratividade ao mercado investidor.
Ademais, cabe observar que, conforme análise, o CGP
poderia demandar a contratação, por meio do devido
processo licitatório, de agências classificadoras
especializadas para análise do nível de riscos e
mitigação dos identificados.
Os itens subsequentes procuram ilustrar a forma
pela qual poderão ser explicitados os condicionantes
anteriormente mencionados, e deverão estar
indicados no Termo de Referência que orientará a
elaboração dos Estudos.
17.2 Análise da Demanda
A análise da demanda consistirá em estimar o universo
de beneficiários atendidos pelo concessionário, de
forma a subsidiar e dimensionar a oferta de serviços,
que servirá como referência para o estabelecimento
de diretrizes técnicas, operacionais e financeiras dos
Estudos Técnicos.
Para tanto, deverá ser estimada a quantidade de
serviço objeto da PPP que a sociedade estará disposta
a consumir, que nos casos mais complexos poderá
envolver levantamentos sobre:
• o consumo histórico do serviço;
• as preferências do consumidor;
• a demanda não atendida;
• a classe do serviço.
• a área geográfica atendida pelo serviço.
17.3 Dimensionamento da Oferta
Com base no estudo de demanda deverá ser
desenvolvido um dimensionamento da oferta de
serviços a serem prestados, que deverão estar
fisicamente discriminados e quantificados.
17.4 Pré-Modelagem da PPP
Nessa etapa deverá ser estabelecido o arcabouço do
projeto de PPP, com a definição dos encargos dos
parceiros público e privado, nos períodos pré e pós-
operacionais, ratificando-se ou retificando-se os
termos da Proposta Preliminar.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
5554
17.5 Estudos de Engenharia
Os Estudos Técnicos deverão também compreender
detalhamento referente ao anteprojeto de engenharia,
que abrangerá:
• desenvolvimento da solução escolhida;
• requisitos técnicos mínimos, globais e localizados,
para as facilidades a serem construídas (e
posteriormente operadas pelo parceiro privado);
• identificação dos tipos de serviços a executar e de
materiais e equipamentos a incorporar à obra;
• informações que possibilitem o estudo e a dedução
de métodos construtivos;
• subsídios para montagem do plano de licitação e
gestão da obra;
• orçamento sintético, elaborado por meio de
metodologia expedita ou paramétrica.
O projeto executivo de engenharia, via de regra, deverá
ser desenvolvido pelo parceiro privado, pelos motivos
antes expostos.
17.6 Requisitos de Prestação de Serviço
Nessa etapa do Estudo Técnico deverão ser
identificados e desenvolvidos os requisitos exigidos
para prestação dos serviços previstos no projeto da
PPP, considerados, dentre outros fatores, a demanda
a ser atendida, o nível de qualidade almejado, as
necessidades de parâmetros para benchmarking etc.
Tal como descrito em 17.5, nesta etapa deverão ser
estimados os custos de operação das facilidades ou
ativos constantes do projeto básico de engenharia.
Esses custos, juntamente com os de implantação,
serão a base para as avaliações financeira e econômica
adiante descritas.
17.7 Indicadores de Desempenho
A cada requisito estabelecido em 17.6 deverá
corresponder um ou mais indicadores de desempenho.
Para tanto, o Estudo Técnico deverá desenvolver
um Quadro de Indicadores de Desempenho (QID),
qualitativo e quantitativo, representado por um
conjunto de medidores (subindicadores, indicadores,
subnotas, notas, subíndices, índices, parâmetros,
subtotalizadores, totalizadores, supertotalizadores
etc.), utilizados para a mensuração da disponibilidade
e do desempenho operacional do parceiro privado,
com a definição do padrão aceitável e das sanções
para o caso de não conformidade na execução do
contrato, visando a servir como base de cálculo para a
remuneração daquele.
Os indicadores de desempenho deverão estar,
preferencialmente, agrupados nas seguintes áreas:
• operacional;
• ambiental;
• social;
• financeiro.
17.8 Elaboração da Matriz de Risco
Os Estudos Técnicos deverão estabelecer diversas
categorias de risco, de modo que sua alocação seja
assumida, da forma mais econômica possível, pela
parte mais capacitada.
Sendo assim, o Estudo Técnico deverá identificar os
riscos, descrever suas consequências, as medidas
mitigadoras e sua alocação através de critérios claros.
Um típico exemplo de matriz de risco adotada em
projetos é mostrado no Anexo 2.
17.9 Avaliação Financeira
17.9.1 Fluxo de Caixa
Nesta etapa deverão ser elaboradas as avaliações
financeiras sob as óticas do Tesouro Estadual e do
parceiro privado, sendo recomendável a adoção da
seguinte marcha de cálculo:
Ótica do Parceiro Privado
i) Estimar os fluxos das entradas de caixa com:
• as receitas próprias provenientes da prestação de
serviço;
• as receitas acessórias;
• o valor de salvamento dos bens não-reversíveis;
• valor de salvamento da parcela ainda não depreciada
de bens reversíveis;
• valor da contraprestação pública mínima a ser paga
pelo poder público, de modo a assegurar remuneração
adequada ao parceiro privado;
• o valor do aporte de recursos para a realização de
obras e aquisição de bens reversíveis, quando houver.
ii) Estimar os fluxos das saídas de caixa com:
• investimento (serviço da dívida);
• operação e manutenção;
• tributos;
• valor do ressarcimento pela elaboração dos Estudos
Técnicos, quando o for por PMI;
• valor da remuneração da AgeRio;
• taxa de regulação/fiscalização.
Nas concessões patrocinadas, para o cálculo das
receitas próprias provenientes da prestação de serviço,
será necessário adotar valores de tarifas ou formas
equivalentes de remuneração, ouvida a autoridade
pública responsável. Nos casos onde a demanda seja
preponderante na determinação do patamar tarifário,
será necessário cotejar a elasticidade da primeira com
o segundo.
Ótica do Tesouro Estadual
i) Estimar os fluxos das entradas com:
• eventuais economias geradas com o projeto;
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
5756
• valor de alienação de ativos;
• tributos diretos e indiretos arrecadados com o projeto
que revertam ao Tesouro Estadual;
• eventuais transferências da União ou dos Municípios
para finalidade do Projeto.
• valor de salvamento dos bens reversíveis (parcela
depreciada).
ii) Estimar os fluxos das saídas com:
• contraprestação pública;
• aporte de recursos ao parceiro privado para a
realização de obras e aquisição de bens reversíveis;
• juros e outros encargos financeiros decorrentes da
constituição e gestão de Fundo Garantidor da PPP, bem
como dos encargos da gestão do Fundo Fluminense
de Parcerias, conforme o caso;
• pagamento ao parceiro privado da parcela não
depreciada dos bens reversíveis.
• contratação do verificador independente, se houver.
17.9.2 Figuras de Mérito
Deverá ser calculado o Valor Presente Líquido (VPL)
e a Taxa Interna de Retorno Financeira (TIRF), sob as
óticas do Parceiro Privado e Tesouro Estadual.
O valor da taxa de desconto adotada nos cálculos
deverá estar devidamente justificado.
Além disso, deverá ser feita análise da variação
das figuras de mérito ante flutuações de receitas e
despesas, de modo a permitir uma melhor noção
da viabilidade financeira do projeto (Análise de
Sensibilidade).
17.9.3 Valor dos Recursos Públicos
Os recursos públicos ao parceiro privado deverão ser
determinados em função das avaliações financeiras
precedentemente realizadas. Nas concessões
patrocinadas será ainda necessário determinar se
as contraprestações públicas representam mais
de 70% (setenta por cento) da remuneração do
parceiro privado, uma vez que se isso ocorrer haverá
necessidade de promulgação de Lei autorizativa
específica.
17.10 Avaliação Econômica
Essa avaliação consistirá em analisar, sob o ponto de
vista das economias e deseconomias geradas para a
sociedade, se o projeto de PPP é viável sob essa ótica,
sendo recomendável a adoção da marcha de cálculo
que se segue.
17.10.1 Fluxo de Caixa
Nesses fluxos de caixa deverão ser quantificados
monetariamente os benefícios e os custos do projeto de
acordo com seus valores econômicos, externalidades
positivas e negativas inclusas.
Os preços econômicos (shadow prices) a serem
incorporados aos fluxos diferem dos preços de
mercado, pois são determinados pelo valor que a
sociedade lhes atribui.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
5958
17.10.2 Figuras de Mérito
Deverão ser calculados o Valor Presente Líquido
(VPL) e a Taxa Interna de Retorno Econômico (TIRE)
com base nos saldos dos fluxos de caixa projetados
anteriormente, conforme item 17.10.1.
O valor da taxa de desconto adotada nos cálculos
deverá estar devidamente justificado.
17.10.3 Análise de Sensibilidade
Deverá ser elaborada análise da variação das figuras
de mérito ante flutuações de benefícios e custos, de
modo a permitir uma melhor noção da viabilidade
econômica do projeto.
17.11 Vantagens Operacionais e
Econômicas
Deverá demonstrar que a opção PPP é a melhor, frente
a:
• concessão convencional, no caso do projeto envolver
concessão patrocinada;
• serviço terceirizado, no caso do projeto envolver
concessão administrativa;
• execução pelo Poder Público, através de sua
administração direta ou indireta, no caso do projeto
envolver tanto concessão patrocinada, como
concessão administrativa.
17.12 Elaboração de Estudo e de
Relatório de Impacto Ambiental
EIA / RIMA
A abertura do processo licitatório está condicionada à
licença ambiental prévia ou expedição das diretrizes
para o licenciamento ambiental do empreendimento,
sempre que o objeto do contrato exigir.
17.12.1 PPP com Baixo Impacto
Ambiental
Nesse caso, o Estudo Técnico deverá estabelecer os
critérios básicos que nortearão o parceiro privado
na elaboração o estudo de impacto ambiental – EIA
e do relatório de impacto ambiental – RIMA, ou,
alternativamente, se for o caso, o Relatório Ambiental
Simplificado – RAS, os quais, uma vez desenvolvidos
pelo parceiro privado, deverão ser submetidos à
aprovação por parte da UD.
17.12.2 PPP com Elevado Impacto
Ambiental
Nesse caso o estudo de impacto ambiental – EIA
e do relatório de impacto ambiental – RIMA, ou,
alternativamente, se for o caso, o Relatório Ambiental
Simplificado – RAS, serão desenvolvidos pela
consultora contratada para elaboração do Estudo
Técnico. O trabalho a ser desenvolvido deverá
incorporar todas as recomendações fixadas pela UD e
pelos órgãos ambientais afins, além de obedecidas a
legislação pertinente e as Normas Técnicas Brasileiras.
17.13 Minuta do Edital de Licitação e
Minuta de Contrato
As elaborações da Minuta de Edital de Licitação
e Minuta de Contrato, com os respectivos anexos,
compreenderão a descrição dos procedimentos
processuais que trazem todas as condições e
exigências essenciais para a realização de licitação
e de contratos de PPP de acordo com a legislação
pertinente.
18. ACOMPANHAMENTO E REMESSA
DOS ESTUDOS TÉCNICOS
O presidente do CGP instituirá Comissão, sob
coordenação da Secretaria Executiva, composta por
representantes da UD demandante do projeto de PPP,
Unidade de PPP, além dos demais órgãos técnicos e
jurídicos envolvidos no projeto.
Os Estudos Técnicos finalizados deverão ser
remetidos à Secretaria Executiva, que coordenará
os trabalhos de consolidação da modelagem final do
projeto, juntamente com a Unidade de PPP.
19. MANIFESTAÇÃO FORMAL DA
UNIDADE PPP
A partir da solicitação da Secretaria Executiva, a
Unidade PPP deverá elaborar manifestação formal
quanto à modelagem da PPP com vista à inclusão
no Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas,
conforme art. 10, da Lei nº 5.068/2007, bem como para
viabilizar o início do processo de Consulta Pública.
A Unidade PPP deverá observar o cumprimento
dos requisitos previstos na Lei 5.068/2007 em sua
manifestação sobre o projeto, que poderá ser de
dois tipos: Necessita de Ajuste ou Não Necessita de
Ajuste. O parecer Necessita de Ajuste significará que
o Estudo Técnico deverá retornar à UD para promover
as eventuais alterações. O parecer Não Necessita
de Ajuste significará que, do ponto de vista da
Unidade de PPP, o projeto estará em condições de ser
implementado.
Qualquer que seja o parecer, este deverá ser
encaminhado à UD, por intermédio da Secretaria
Executiva, que, se for o caso, procederá às correções
e enviará o projeto ao CGP, com vistas ao seu
enquadramento.
20. DELIBERAÇÃO DO CONSELHO
GESTOR DO PROPAR
Concluídos os Estudos Técnicos, a UD, sob a
coordenação da Secretaria Executiva, submeterá à
aprovação do CGP a proposta de modelagem final dos
Estudos Técnicos, contendo o relatório da Comissão e
a manifestação formal da Unidade PPP, mencionadas
nos itens 17 e 18, respectivamente.
Uma vez aprovada a modelagem final, o CGP poderá
determinar a abertura de consulta e audiência pública,
quando esta última for necessária.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
6160
21. CONSULTA PÚBLICA/AUDIÊNCIA
PÚBLICA
A Consulta Pública é um mecanismo exigido por Lei de
modo a garantir a ampla divulgação de informações
sobre a estruturação do projeto de PPP à sociedade e
aos futuros licitantes, permitindo esclarecimentos e
recebimentos de contribuições.
A realização da Consulta Pública pode se dar de forma
virtual, por meio do envio de questionamentos.
A UD submeterá a minuta do edital e do contrato a
Consulta Pública, sob a coordenação da Secretaria
Executiva, mediante publicação na imprensa
oficial, em jornais de grande circulação e por meio
eletrônico, devendo ser informada a justificativa para
a contratação, a identificação do objeto, o prazo de
duração do contrato e seu valor estimado. Na Consulta
Pública adotar-se-á o prazo mínimo de 30 (trinta) dias
corridos para recebimento de questionamentos, cujo
termo dar-se-á pelo menos 7 (sete) dias antes da data
prevista para a publicação do edital.
A Audiência Pública se presta às mesmas finalidades
apontadas para a Consulta Pública no que se refere
ao cumprimento do princípio da publicidade da PPP.
Todavia, tem como diferencial o fato ser exigida
apenas para licitações com valor de contrato superior
a R$ 150.000.000,00 (cento e cinquenta milhões de
reais), conforme dispõe o artigo 35, caput, do Decreto
Estadual nº 46.642/2019, que regulamenta a fase
preparatória das contatrações no âmbito do Estado do
Rio de Janeiro, e serviços públicos em que a legislação
específica assim condicione, como a de saneamento
básico (além da Consulta Pública), e devendo ser
realizada, obrigatoriamente, sob a forma presencial
(art. 39 da Lei Federal nº 8.666/93), sob coordenação
da Secretaria Executiva.
De acordo com o que dispõe o Decreto Estadual
nº 46.642/2019, o ato que acolher ou rejeitar as
contribuições oferecidas em audiência pública deverá
ser justificado, sendo a sua motivação explícita, clara
e congruente, nos termos do art. 48 da Lei nº 5.427, de
1º de abril de 2009
Nas duas formas, a UD possui a prerrogativa de
promover alterações naquilo que julgar procedente e
conveniente durante a fase interna da licitação.
Caso a UD opte pela publicação das minutas por meio
de sítio eletrônico, a convocação para participação
da consulta pública dar-se-á por meio de publicação
de aviso na imprensa oficial e em jornais de grande
circulação, devendo o aviso conter breve descrição
do objeto das minutas, o endereço do sítio eletrônico
em que podem ser acessadas e o prazo para envio de
sugestões, além de outras informações consideradas
relevantes pelo órgão ou entidade responsável pela
licitação.
22. PARECERES DOS MEMBROS DO
CGP E DO ENTE METROPOLITANO
Em conformidade com a Lei estadual nº 5.068/07,
a análise e a aprovação de projetos de PPP pelo CGP
dependerão das análises dos pareceres concomitantes,
em 60 (sessenta) dias, pelas Secretarias de
Desenvolvimento Econômico, Energia e Relações
Internacionais, de Fazenda, de Casa Civil e Governança
e Gestão e pela Procuradoria-Geral do Estado, e, quando
for o caso, pelo Ente Metropolitano de Integração
Governamental, mediante o encaminhamento por
ato do titular da UD, sob coordenação da Secretaria
Executiva, de cópias do processo administrativo
instaurado, instruído com:
• os estudos técnicos de que trata o art. 10 desta Lei;
• a proposta de edital de licitação e Minuta de Contrato;
• manifestação da Unidade de PPP;
• resultados da consulta pública e/ou audiência
pública.
Caberá a Secretaria Executiva a tarefa de consolidá-
los e encaminhá-los aos Pareceristas.
22.1. Parecer da SEDEERI
A SEDEERI emitirá parecer acerca da atratividade
de financiamento do projeto e da sua necessidade,
importância e valor, considerando a importância
social ou interesse estratégico para o desenvolvimento
do Estado do Rio de Janeiro.
22.2. Parecer da SEFAZ
A SEFAZ emitirá parecer acerca dos seguintes tópicos:
• capacidade de pagamento do Tesouro Estadual;
• viabilidade da concessão de garantia pelo Estado ou
por meio de fundos;
• riscos para o Tesouro Estadual;
• inclusão do projeto na estratégia fiscal do Estado;
• cumprimento do limite fixado no art. 24 da Lei
Estadual 5.068/07, em que será necessário verificar
se essas despesas de caráter continuado, relativas ao
projeto em análise:
- somadas às do conjunto das parcerias já contratadas,
incluindo créditos tributários e outras formas de
renúncias fiscais, não excederão a 5% (um por cento) da
receita corrente líquida, tanto no exercício em que se
iniciarem os aportes de recursos públicos ao parceiro
privado, quanto nos 10 (dez) anos subsequentes;
- caso criem ou aumentem as despesas existentes,
não afetarão as metas de resultados fiscais previstas
no Anexo de Metas Fiscais referido no § 1º do art.
4º da Lei Complementar nº 101/2000, devendo seus
efeitos financeiros, nos períodos seguintes, serem
compensados pelo aumento permanente de receita ou
pela redução permanente de despesa.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
6362
22.3. Parecer da Casa Civil e
Governança
A Casa Civil e Governança emitirá parecer sobre o
mérito do projeto e sua compatibilidade com o Plano
Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias e a Lei
Orçamentária Anual.
22.4. Parecer da PGE
A PGE emitirá parecer prévio sobre os editais,
contratos e viabilidade jurídica do projeto.
22.5. Parecer do Ente Metropolitano
O Ente Metropolitano de Integração Governamental
emitirá parecer sobre o mérito do projeto, nos casos em
que os projetos de PPP tiverem caráter metropolitano,
ou que se enquadrem, por força de Lei, entre atividades
e serviços considerados função pública de interesse
comum.
22.6. Consolidação dos Pareceres
A UD consolidará todos os pareceres recebidos pelas
Secretarias de Estado e da Procuradoria do Estado
e os encaminhará ao CGP, por meio da Secretaria
Executiva.
23. ENQUADRAMENTO NO PLANO
ESTADUAL DE PARCERIA PÚBLICO-
PRIVADA
23.1. Enquadramento no Plano
Estadual de Parcerias Público-
Privadas
Após o recebimento dos pareceres descritos no item
22, o CGP analisará e aprovará o projeto para integrar
o Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas, que
será apreciado pelo Governador.
23.2. Promulgação da Lei
O Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas, após
apreciação do Governador, será encaminhado por
Projeto de Lei à Assembleia Legislativa do Estado do
Rio de Janeiro – ALERJ para a devida publicidade.
Nos casos de concessões patrocinadas em que mais
de 70% (setenta por cento) da remuneração do parceiro
privado for oriunda da Administração Pública deverá
ser encaminhado também Projeto de Lei autorizativa
específica.
23.3. Controle Externo
Após promulgação da Lei que trata o item 23.2, a UD
abrirá o processo licitatório e encaminhará cópia do
Edital e Contrato, com todos os anexos, ao Tribunal de
Contas do Estado – TCE.
Figura 4 - Fluxograma
24. FLUXO DE UMA PPP
Ao término das Fases de Pré-Enquadramento e de
Enquadramento, a modelagem dos Estudos Técnicos
foi desenvolvida com todas as etapas institucionais
concluídas, portanto, o projeto poderá ser licitado. A
figura 4 apresenta o fluxo de uma PPP.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
6564
Uma vez que o projeto integre o Plano Estadual de
Parcerias Público-Privadas, tenha sido aprovado do
Governador e a Lei promulgada, e após autorização
do CGP, a Parte III.3 compreende a realização pela
UD do processo licitatório. Nesta fase, além dos
procedimentos licitatórios nos termos da legislação
federal aplicável à espécie, deverá ser obtida
Autorização Legislativa Específica, caso se trate de
PPP patrocinada onde mais de 70% (setenta por cento)
da remuneração do parceiro privado advenha do
parceiro público.
PARTE III.FASE DO PROCESSO DE LICITAÇÃO
25. PROCESSO DE LICITAÇÃO
Aprovado e incluído o projeto no Plano Estadual
de Parceria Público-Privada, o órgão ou entidade
responsável pela sua implantação (UD) dará início ao
procedimento licitatório.
Nos moldes do artigo 36, § 3º do Decreto Estadual
n.º 46.642/2019, o extrato do edital deverá ser
encaminhado ao Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro, na forma e no prazo especificado por este
Órgão.
26. AUTORIZAÇÃO LEGISLATIVA
Em consonância à Lei Federal no 11.079/04, a emissão
de Autorização Legislativa Específica, previamente
ao início do processo licitatório, será necessária nas
concessões patrocinadas em que mais de 70% (setenta
por cento) da remuneração do parceiro privado for
oriunda da Administração Pública.
27. INSTITUIÇÃO DE COMISSÃO
ESPECIAL DE LICITAÇÃO
O CGP autorizará a licitação para a contratação da PPP
e a UD instituirá Comissão Especial de Licitação para
contratação pretendida no âmbito do Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas, da qual fará parte
um membro designado pela Secretaria Executiva,
conforme inciso XII do art. 7-A e §1º do art. 12 da Lei
5.068/07.
28. MODALIDADE DE LICITAÇÃO
A modalidade de licitação, qualquer que seja o tipo
de PPP, é a da concorrência pública. O prazo de
divulgação do ato convocatório nessa modalidade de
concorrência é de quarenta e cinco dias.
29. TIPOS DE LICITAÇÃO
São três os tipos de licitação previstos em Lei: menor
preço, melhor técnica e técnica e preço. Dada a
complexidade do tema e a expertise requerida ao
parceiro privado, recomenda-se a adoção do tipo
técnica e preço.
A Comissão de Licitação deverá se abster de incluir
como item de pontuação técnica:
• questão não relacionada ao aspecto técnico da
proposta;
• quesito que não guarde estrita correlação técnica e
operacional com os serviços a serem prestados.
A Comissão deverá ainda estudar a viabilidade de
incluir no edital de licitação critérios para graduação
das notas que permitam escalonamento de pontuação,
de forma a tornar o menos subjetivo e o mais equânime
possível o julgamento das propostas, em observância
ao disposto no caput do art. 3º da Lei 8.666/1993.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
6766
29.1. Abertura do Processo Licitatório
Antes da divulgação ao público do edital de licitação,
será necessária a observância das seguintes
condicionantes, cumpridas ao longo do processo:
• solicitação expressa do setor requisitante interessado,
com indicação de sua necessidade;
• licença ambiental prévia ou expedição das diretrizes
para o licenciamento ambiental do empreendimento,
na forma do regulamento, sempre que o objeto do
contrato exigir;
• autorização legislativa específica quando a
modalidade for Concessão Patrocinada, em que mais
de 70% (setenta por cento) da remuneração do parceiro
privado for paga pela Administração Pública;
• aprovação da autoridade competente para início
do processo licitatório, devidamente motivada e
analisada sob a ótica da oportunidade, conveniência
e relevância para o interesse público;
• consulta pública e/ou audiência pública;
• autuação do processo correspondente, que deverá
ser protocolizado e numerado;
• verificação da adequação orçamentária e financeira,
metas de resultados fiscais, limites e condições,
em conformidade com a Lei de Responsabilidade
Fiscal,quando for o caso, contendo as premissas e
metodologia de cálculo utilizadas, observadas as
normas gerais para consolidação das contas públicas;
• estimativa do impacto orçamentário-financeiro nos
exercícios em que deva vigorar o contrato de PPP
• estimativa do fluxo de recursos públicos suficientes
para o cumprimento, durante a vigência do contrato
e por exercício financeiro, das obrigações contraídas
pela Administração Pública;
• declaração do ordenador de despesa de que as
obrigações contraídas pela Administração Pública
no decorrer do contrato são compatíveis com a Lei de
diretrizes orçamentárias (LDO) e estão previstas na Lei
orçamentária anual (LOA) e n o plano plurianual (PPA)
em vigor no âmbito onde o contrato será celebrado e.
30. CRITÉRIO DE JULGAMENTO
O critério de julgamento para a contratação de parcerias
público-privadas obedecerá ao procedimento previsto
na legislação vigente sobre licitações e contratos
administrativos e também ao seguinte:
• poderá ser precedido de etapa de qualificação de
propostas técnicas, desclassificando-se os licitantes
que não alcançarem a pontuação mínima, os quais
não participarão das etapas seguintes;
• poderá adotar como critérios, além de menor valor da
tarifa do serviço público a ser prestado; e, da melhor
proposta em razão da combinação dos critérios de
menor valor da tarifa do serviço público a ser prestado
com o de melhor técnica, os seguintes:
a) menor valor da contraprestação a ser paga pela
Administração Pública;
b) melhor proposta em razão da combinação do critério
da menor contraprestação com o de melhor técnica,
de acordo com os pesos estabelecidos no edital.
O edital poderá prever a inversão da ordem das fases
de habilitação e julgamento.
31. COMISSÃO ESPECIAL DE
LICITAÇÃO
A UD designará Comissão Especial de Licitação para
cada contratação pretendida no âmbito do PROPAR,
que terá a função de receber, examinar e julgar
documentos e procedimentos relativos à licitação.
O número de membros da Comissão será determinado
pela UD, que deverá ser composta de, no mínimo, 3
(três) membros. Pelo menos 2 (dois) deles devem ser
servidores qualificados pertencentes aos quadros
permanentes da UD e obrigatoriamente um membro da
Secretaria Executiva do CGP, designado pela Secretaria
de Desenvolvimento Econômico, Energia e Relações
Internacionais, a UD pode recrutar mais membros em
outros órgãos, de qualquer esfera da Administração
Pública, no sentido agregar competências para que a
Comissão tenha ampla capacidade de julgamento.
A designação da comissão será formalizada por
ato jurídico próprio emadado pela UD e caberá à
Secretaria Executiva, além da participação de um
membro na Comissão, coordená-la, considerando que
estudos, investigações, levantamentos, projetos, obras
e despesas ou investimentos já efetuados, vinculados
à PPP, utilizados na licitação, realizados pelo parceiro
público ou com sua autorização, precisarão ficar à
disposição dos interessados em Data Room.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
6968
A Parte III.4 compreende, primeiramente, a obtenção
pelo empreendedor (SPE) das licenças ambientais
necessárias, sempre que o objeto do contrato exigir;
como também se refere à gestão do contrato de PPP
pela UD, ou órgão regulador, caso exista. Incluem-
se nesta Parte os seguintes tipos de gestão: risco,
desempenho, ativos, relacionamento e pagamento.
FASE DE GESTÃO DO CONTRATO
32. ACOMPANHAMENTO,
FISCALIZAÇÃO E CONTROLE
O Acompanhamento, a fiscalização e controle deverão
estar em conformidade com a Lei Federal 11.079/04 e a
Lei Estadual 5.068/07, de modo que a concessionária,
por meio da constituição de sociedade de propósito
específico (SPE), deverá operar visando:
• eficiência e a qualidade dos serviços prestados;
• transparência nas relações com o mercado;
• boas práticas econômico-financeiras para melhoria
na gestão;
• responsabilidade ambiental;
• governança corporativa.
Nas respectivas competências, o acompanhamento,
fiscalização e controle de um contrato de PPP são
atribuições do órgão ou entidade da Administração
Pública responsável pela implementação do projeto
(UD), do CGP, da Secretaria Executiva e, quando for o
caso, do órgão regulador correspondente ao objeto da
concessão, sem prejuízo da fiscalização dos órgãos de
controle externo.
À UD estará reservada a atividade de fiscalização
e verificação dos impactos do projeto nos planos
e programas de desenvolvimento em que se acha
inserido, o atendimento das metas e indicadores
estabelecidos contratualmente, como também o
pagamento das contraprestações, uma vez que a
atestação do serviço tenha sido feita pela fiscalização.
O edital e contrato poderão prever cláusula que
estabeleça o pagamento, pelo parceiro privado, de
encargos de fiscalização em favor do parceiro público,
assim como seu reajuste e modo de pagamento,
observadas as peculiaridades de cada projeto, sem
prejuízo da taxa de regulação devida à agência
reguladora correspondente, quando for o caso.
A UD responsável pelo projeto, com aprovação do CGP,
poderá contratar verificador independente para o
acompanhamento de indicadores de desempenho em
apoio à fiscalização e gestão do contrato.
No caso de utilização de recursos do FFP para
pagamento da contraprestação, a UD deverá
encaminhar à AgeRio, agente financeiro do Fundo, as
notas fiscais atestadas, acompanhadas dos relatórios
da fiscalização do contrato quanto à sua execução e
quanto à aferição dos indicadores de desempenho.
A SPE deverá apresentar à UD responsável pelo
projeto, à agência reguladora, quando for o caso, e ao
CGP, por meio de sua Secretaria Executiva:
• relatório semestral contendo o detalhamento das
atividades desenvolvidas, a análise dos indicativos de
resultado, a qualidade do serviço e as receitas obtidas
contrapostas às despesas realizadas, conforme
os critérios objetivos previamente estabelecidos,
explicitando o fluxo de caixa realizado e a taxa interna
de retorno;
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
7170
• relatório de vistoria dos bens reversíveis, podendo o
parceiro público reter pagamentos ao parceiro privado,
no valor necessário para reparar as irregularidades
eventualmente detectadas;
• contabilidade e demonstrações financeiras
padronizadas, compatíveis com padrões mínimos de
governança corporativa.
Os órgãos e entidades da Administração Pública
envolvidos no projeto de PPP, os Órgãos de Controle
e Agências Reguladoras encaminharão à Secretaria
Executiva do CGP e à Comissão de Orçamento,
Finanças, Fiscalização Financeira e Controle, com
periodicidade anual, relatórios circunstanciados
acerca da execução dos contratos de parceria público-
privadas.
A Secretaria Executiva, na sua atribuição de apoiar a
gestão e regulação do contrato de PPP, deverá elaborar
relatório final consolidado acerca da execução e
fiscalização dos contratos de parceria público-
privada, encaminhando-o ao CGP acompanhado
dos respectivos relatórios anuais circunstanciados
recebidos dos órgãos e entidades da Administração
Pública envolvidos no projeto de PPP, dos Órgãos de
Controle e dasAgências Reguladoras e dos relatórios
da SPE.
O relatório final consolidado deverá ser publicado, na
íntegra, na internet, com respectivo aviso na imprensa
oficial contendo a informação sobre o sítio eletrônico.
Ao CGP, através de sua Secretaria Executiva, caberá:
• envio à Assembleia Legislativa e ao Tribunal de
Contas do Estado, com periodicidade anual, dos
relatórios gerenciais dos contratos de Parceria
Público-Privada;
• remessa à SEFAZ que encaminhará ao Senado
Federal e à Secretaria do Tesouro Nacional declaração
de verificação para demonstrar que a soma das
despesas de caráter continuado derivada de cada
projeto proposto, somadas às do conjunto da parcerias
já contratadas, incluindo crédito tributários e outras
formas de renúncias fiscais, não excederá a :
- 5% (um por cento) da receita corrente líquida do
exercício em que se iniciarem os aportes de recursos
públicos ao parceiro privado;
- 5% (um por cento) da receita corrente líquida
projetada nos 10 (dez) anos subsequentes;
À Unidade PPP competirá, além do apoio técnico à
Secretaria Executiva,; manifestar-se formalmente nos
pleitos contratuais de cunho econômico financeiro;
atuar na administração e gestão dos mecanismos
de garantias com recursos do Fundo Garantidor de
Parcerias Público-Privadas – FGP, ou outra fonte
de recursos; e, atuar na administração e gestão
dos mecanismos de pagamento com recursos do
Fundo Fluminense de Parcerias – FFP, conforme
procedimentos a serem disciplinados nos contratos
de PPP, bem como:
• elaborar, com periodicidade anual, relatórios
gerenciais das ações, evolução patrimonial,
demonstrações contábeis, rentabilidade e liquidez do
FGP e demais fatos relevantes, bem como os relatórios
de gestão do FFP, sem prejuízo do parecer de auditores
independentes, encaminhando-os à Secretaria
Executiva do CGP, à Secretaria de Estado de Fazenda,
ao Tribunal de Contas do Estado e à Assembleia
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro – ALERJ.
• remeter à Secretaria Executiva para apreciação do
CGP e à Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro – ALERJ, com periodicidade anual, quadro
demonstrativo da remuneração recebida pelos
serviços prestados na qualidade de Unidade de PPP,
nos termos do §2° do Art. 11 da Lei 5.068, de 10 de julho
de 2007.
33. LICENCIAMENTO AMBIENTAL
O licenciamento ambiental pode requerer o
envolvimento de diversos órgãos e instâncias
governamentais:
• Órgão municipal (caso exista) se o impacto ambiental
previsto para o empreendimento tem abrangência
local;
• Órgão estadual (INEA) se o impacto ambiental
previsto para o empreendimento tem abrangência
regional;
• Órgão Federal (IBAMA) se o impacto ambiental
previsto para o empreendimento tem abrangência
interestadual ou afeta potencialmente unidade de
conservação.
Qualquer que seja o órgão envolvido, o licenciamento
ambiental será de responsabilidade do empreendedor
(SPE). Contudo, por se estar diante de uma parceria de
interesse público, caberá à UD apoiar o licenciamento
ambiental, fornecendo suporte à SPE.
Observe-se que para obtenção da Licença Prévia (LP)
bastará apresentação, ao órgão de licenciamento
do projeto básico de engenharia. Para as licenças
de Instalação (LI) e de Operação (LO), a SPE deverá
apresentar, às suas expensas, ao referido órgão, o
projeto executivo de engenharia do empreendimento.
34. GESTÃO DE RISCO
A alocação do risco deverá ter sido negociada e
especificada no contrato de PPP. Os riscos são
susceptíveis de mudar à medida que o projeto avançar,
e será essencial para a UD (ou órgão regulador, caso
exista) assegurar que os riscos serão regularmente
monitorados e revistos.
Na fase de enquadramento no Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas, o Estudo Técnico
elaborará a Matriz de Risco, que permeará as cláusulas
do contrato, assegurando à UD e à SPE a adequada
alocação do risco e permitirá a gestão do mesmo
durante a vigência do contrato.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
7372
35. GESTÃO DE DESEMPENHO
Os indicadores de desempenho que sejam
significativos serão considerados no Estudo Técnico
e, posteriormente, transpostos para as cláusulas
do contrato de PPP. Os indicadores de desempenho
deverão basear-se em premissas quantitativas e
qualitativas objetivando fornecer subsídios para
avaliação dos seguintes tópicos, no mínimo:
• atingimento dos objetivos e resultados estratégicos
por parte da UD;
• desempenho do serviço concedido e correspondente
remuneração do concessionário.
A orientação é que a gestão e os procedimentos de
acompanhamento deverão ser mantidos tão simples
quanto possível, uma vez que sistemas complexos
são susceptíveis de serem onerosos e difíceis de
implementar.
36. GESTÃO DE ATIVOS
Os ativos públicos cedidos ao concessionário e os que
este venha a constituir durante o período de concessão
deverão ser objeto de acompanhamento por parte da
UD, ou do órgão regulador, caso exista.
Para tanto, a SPE deverá implantar um plano de gestão
de ativos enviando ao poder concedente os respectivos
relatórios de progresso com periodicidade tal que
permita a comprovação de sua adequada utilização e
manutenção.
Especial atenção deverá ser dada a dois pontos:
• condições operacionais de bens reversíveis ao final
do prazo de concessão;
• apuração contábil da depreciação de ativos
incorporados à concessão pelo parceiro privado, e
que reverterão ao poder concedente, já que neste caso
poderá existir a necessidade reembolso, ao primeiro,
da parcela não depreciada.
Sobre este último aspecto, será importante que o poder
concedente estabeleça os critérios para definição do
que seja investimento ou gasto de capital (sobretudo
em bens existentes) e a correspondente metodologia
de depreciação.
37. GESTÃO DE RELACIONAMENTO
O sucesso de uma PPP estará relacionado à
permanência, durante a vigência do contrato, da
relação entre a UD (ou órgão regulador, caso exista)
e a SPE, fundamentada em benefícios mútuos e na
qualidade da prestação serviços objeto da PPP.
A gestão de relacionamento deverá ter uma abordagem
de integração e colaboração entre as partes envolvidas
na PPP, que permitam uma boa execução do contrato
durante o prazo de vigência do mesmo, e, ainda,
possibilitar o gerenciamento de conflito, de forma a
evitar, por exemplo, a rescisão do contrato.
Sendo assim, a minuta do contrato da PPP deverá
estabelecer estruturas de gestão para o relacionamento
imparcial sendo encorajada a negociação ou a
mediação entre a UD e a SPE.
Nesse sentido, julga-se que, sempre que possível, o
contrato de concessão deva ser regulado por agência
específica, já que este tipo de entidade, por definição,
deve estar situada no centro de gravidade formado
pelos interesses da SPE, poder concedente e usuário.
38. GESTÃO DE PAGAMENTO
O contrato de PPP deverá refletir as condições e
formas das contraprestações feitas pela UD à SPE. Nas
cláusulas do contrato elaborado pela UD referentes à
contraprestação poderão estar presentes os seguintes
tópicos:
• condições da oferta ou disponibilidade;
• condições da utilização da disponibilidade;
• valor da remuneração fixa;
• valor do aporte;
• fórmula(s) de cálculo para apuração da remuneração
variável, função do desempenho operacional do
concessionário;
• fórmula(s) de partilha de prejuízos ou ganhos
financeiros excepcionais, advindo de fatores exógenos
ao processo de concessão.
A gestão do pagamento das contraprestações no caso
de utilização do FFP será de responsabilidade da
AgeRio, nos termos definidos em contrato.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
7574
ANEXO I SIGLÁRIO E GLOSSÁRIO
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
7776
SIGLÁRIO
ALERJ Assembleia Legislativa do Estado do Rio de
Janeiro.
BFOT Acrônimo das palavras inglesas: build, finance,
operate and transfer, que significam, respectivamente,
construção, financiamento, operação e transferência
de ativos imobilizados ao poder concedente ao fim da
concessão.
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social.
Casa Civil e Governança Secretaria de Estado da Casa
Civil e Governança
CGP Conselho Gestor de Parcerias Programa Estadual
de Parcerias Público-Privadas.
DBFOT Acrônimo palavras inglesas: design, build,
finance, operate and transfer, que significam,
respectivamente, projeto, construção, financiamento,
operação e transferência de ativos imobilizados ao
poder concedente ao fim da concessão.
EIA Estudo de impacto ambiental.
FFP Fundo Fluminense de Parcerias
FGP Fundo Garantidor Parcerias Público-Privadas do
Estado do Rio de Janeiro.
LI Licença de instalação
LO Licença de operação
LP Licença prévia
MIP Manifestação de Interesse Privado
PGE Procuradoria Geral do Estado do Rio de Janeiro
PMI Procedimento de Manifestação de Interesse
PPP Parceria Público-Privada.
PROPAR Programa Estadual de Parcerias Público-
Privadas.
QID Quadro de indicadores de desempenho.
RIMA Relatório de impacto ambiental.
SEDEERI Secretaria de Desenvolvimento Econômico,
Energia e Relações Internacionais.
SEFAZ Secretaria de Estado de Fazenda.
SPE Sociedade de propósito específico.
TCE Tribunal de Contas do Estado.
TIRE Taxa interna de retorno econômico.
TIRF Taxa interna de retorno financeiro.
VPL Valor presente líquido.
UD Unidade Pública Estadual Demandante
GLOSSÁRIO
Adjudicação Ato privativo da Comissão de Licitação,
que indica à Autoridade Instauradora, qual foi, dentre
as propostas apresentadas pelos fornecedores/
prestadores de serviço, a proposta que apresentou
total compatibilidade com a solicitação do Edital de
Licitação.
Administração Pública Estadual Compreende
órgão da Administração Pública direta, autárquica e
fundacional do Estado do Rio de Janeiro, bem como
nas suas empresas públicas, sociedades de economia
mista e sociedades controladas.
Agência Reguladora Pessoa jurídica de direito público
interno, constituída sob a forma de autarquia, cuja
finalidade é promover a regulação de serviços públicos
concedidos no Estado do Rio de Janeiro.
Aporte Desembolsos de recursos da Administração
Pública em favor do parceiro privado para a realização
de obras e aquisição de bens reversíveis.
Ativo Imobilizado Parte do ativo permanente,
constituído por bem destinado à produção e
manutenção das atividades da SPE, podendo
ser disponibilizado pelo poder concedente ou
materializado pelo parceiro privado.
Ativo Permanente Todas as aplicações de recursos
feitas pela SPE de forma permanente (fixa),
representadas pelos: bens adquiridos para uso da
empresa; aplicações de recursos na compra de ações
ou quotas de outras empresas de caráter permanente;
e aplicação de recursos em despesas que devam
onerar o resultado de vários exercícios.
Ato Convocatório Instrução contendo o objeto e as
condições do processo licitatório.
Autorizado Pessoa física ou jurídica de direito
público ou privado que, em atendimento ao edital de
chamamento público, é autorizada a oferecer Estudos
Técnicos com a finalidade de subsidiar a Administração
Pública na estruturação de empreendimentos.
Bem Reversível Ativo fixo que retorna ao poder
concedente, ao final do prazo de concessão, sob
determinadas condições, pactuadas no contrato de
concessão.
Brownfield Project Refere-se à ampliação,
modernização, reabilitação ou nova destinação de
áreas ou ativos.
Comissão Instaurada pelo CGP no PMI, é integrada por
representantes indicados pelos órgãos técnicos
envolvidos no Projeto, tendo, necessariamente, as
participações de membros da Secretaria Executiva e
da Unidade de PPP, com as atribuições de (i) analisar
os requerimentos de autorização; (ii) o acompanhar
da elaboração dos Estudos Técnicos; e (iii) avaliar e a
selecionar os Estudos Técnicos. A Comissão pode ser
única ou instaurada para cada uma das atribuições.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
7978
Comissão Especial de Licitação Conjunto de
pessoas oficialmente designadas pelo AP para
receber, examinar e julgar todos os documentos e
procedimentos relativos à licitação do projeto de PPP.
Comissionamento Processo envolvendo a validação
de um projeto de PPP, mediante autorização do Poder
Concedente para o início da prestação do serviço
previamente especificado.
Concessão Administrativa Modalidade de concessão
de que trata a Lei Federal 11.079/2004, envolvendo
prestação de serviços de que a Administração Pública
seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de
bens.
Concessão Convencional Modalidade de concessão
de serviços públicos ou de obras públicas de que
trata a Lei Federal 8.987/1995, quando não envolver
contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado.
Concessão Patrocinada Modalidade de concessão de
serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei
Federal 11.079/2004, quando envolver, adicionalmente
à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação
pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
Concessionária Sociedade de propósito específico, na
forma de sociedade anônima, constituída de acordo
e sob as Leis brasileiras, com o fim exclusivo de
execução do objeto do contrato da PPP.
Concorrência Forma de licitação da qual podem
participar quaisquer interessados que na fase de
habilitação preliminar comprovem possuir os
requisitos mínimos de qualificação exigidos no edital
para execução do objeto da licitação.
Contraprestação Valor pecuniário a ser pago pelo
poder concedente à concessionária, calculado com
base na disponibilidade e utilização dos serviços
objeto da PPP.
Contrato Documento que estabelece os direitos
e obrigações entre o poder concedente e o
concessionário.
Data Room Sala de informação em que os proponentes
poderão obter informações a respeito do projeto de
PPP.
Edital Documento licitatório contendo o conjunto
de instruções, regras e condições que orientam
o procedimento administrativo de seleção de
concessionária apta a receber a concessão do tipo PPP.
Empresa Pública Pessoa jurídica de capital público.
Especificação da prestação de serviço Define a gama
de serviços que o governo pretende adquirir e os
níveis de desempenho exigidos para cada um desses
serviços.
Estudo Técnico Conjunto detalhado e organizado
de informações, dados e relatórios técnicos e
ambientais, avaliações financeiras e econômicas,
termos editalícios e demais elementos necessários ao
enquadramento do projeto de PPP no Plano Estadual
de Parcerias Público-Privadas e ao subsequente
processo licitatório.
Eventos de caso fortuito Ocorre por desenvolvimento
de forças naturais a que é estranha a ação do Homem.
Diz respeito à ideia da imprevisibilidade, exemplo:
incêndios, inundações, etc.
Eventos de força maior É toda a ação humana que,
embora previsível, não se pode evitar, nem em si
mesmo nem as suas consequências danosas. Diz
respeito à ideia da inevitabilidade, exemplo: guerra,
greve, etc.
Fato do príncipe É toda determinação estatal geral,
imprevisível, que impeça ou, o que é mais comum,
onere substancialmente a execução do contrato.
Greenfield Project Refere-se a um projeto que está
sendo concebido e executado onde não existe ativo.
Um “greenfield site” é um local onde não existe
infraestrutura presente para suportar o projeto.
Inadimplência Não cumprimento das obrigações
contratuais, seja pelo parceiro público, seja pelo
parceiro privado.
Joint-venture Quando duas ou mais empresas se
juntam para formar uma terceira, compartilhando
recursos para entrar em novo empreendimento.
Licença de Instalação É requerida após a verificação do
cumprimento do que consta da licença prévia, quando
são analisados e aprovados os projetos executivos de
controle de poluição e as medidas compensatórias.
Licença de Operação Autoriza a operação do
empreendimento, após a verificação do efetivo
cumprimento do que consta das licenças prévia e de
instalação e, com as medidas de controle ambiental e
condicionantes determinadas para a operação. Assim,
a concessão da LO vai depender do cumprimento
daquilo que foi examinado e deferido nas fases de LP
e LI.
Licença Prévia É requerida na fase preliminar de
planejamento do empreendimento ou atividade. Nessa
primeira fase do licenciamento, o órgão ambiental
avalia a localização e a concepção do empreendimento,
atestando a sua viabilidade ambiental e estabelecendo
os requisitos básicos a serem atendidos nas próximas
fases.
Licitação Procedimento administrativo formal em
que a Administração Pública convoca, mediante
condições estabelecidas em ato próprio (edital),
empresas interessadas na apresentação de propostas
para o oferecimento de bens e serviços.
Mitigação do risco Significa reduzir a exposição
do acionista ou investidor a determinado risco em
particular.
Manifestação de Interesse Privado Manifestação
Espontânea de Iniciativa de proponente, anterior à
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
8180
publicação de chamamento público, com vistas à
apresentação de Estudos Técnicos aptos a subsidiar
a administração pública na estruturação de
empreendimentos.
Operador Empresa ou consórcio responsável pelo
funcionamento o empreendimento, uma vez que a
infraestrutura foi criada.
Parceria Público-Privada Contrato administrativo
de concessão, na modalidade patrocinada ou
administrativa, de que trata a Lei Federal 11.079/2004.
Plano Estadual de PPPs Elaborado anualmente pelo
CGP que exporá os objetivos, as áreas e os serviços
prioritários, definirá as ações de governo no âmbito
do Programa e apresentará, justificadamente, os
projetos de parceria público-privada a serem licitados
e contratados pelo Poder Executivo Estadual. Será
submetido à apreciação do Governador do Estado, que
encaminhará projeto de lei, dando-lhe publicidade à
Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro –
ALERJ.
Poder Concedente Estado do Rio de Janeiro.
Procedimento de Manifestação de Interesse
Procedimento, contemplando a publicação de edital de
chamamento público e autorização para apresentação
de Estudos Técnicos, a ser observado pelos
particulares e pela Administração Pública Estadual,
com a finalidade de subsidiar a administração pública
na estruturação dos empreendimentos.
Programa Estadual de PPPs (PROPAR) Destina-se a
promover a realização de parcerias público-privadas
no âmbito da Administração Pública do Estado do Rio
de Janeiro.
Projeto Conjunto de elementos e procedimentos
necessários e suficientes para implantação de PPP.
Projeto Básico Conjunto de elementos necessários
e suficientes, com nível de precisão adequado,
para caracterizar a obra ou serviço, que assegurem
a viabilidade técnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do projeto de PPP, além de
possibilitar a avaliação do seu custo e a definição
dos respectivos método e prazo de execução. De
acordo com o artigo 11 do Decreto nº 46.642/2019, deve
ser elaborado preferencialmente por técnico com
qualificação profissional pertinente às especificidades
do objeto a ser contratado.
Projeto Executivo É o conjunto de elementos
necessários e suficientes à realização do
empreendimento a ser executado, com nível máximo
de detalhamento possível de todas as suas etapas.
Proponente Pessoa física ou jurídica de direito público
ou privado que apresenta MIP.
Proposta Preliminar Conjunto básico e preliminar de
informações e dados a respeito de um projeto de PPP,
necessário ao seu pré-enquadramento junto ao CGP.
Quadro de Indicadores de Desempenho Conjunto de
índices que traduzem de modo sintético os aspectos
mais relevantes do desempenho operacional e
financeiro da concessionária, na execução do contrato
de PPP, facilitando sua análise ao longo do tempo e
possibilitando comparativo com projetos similares.
Requerente Pessoa física ou jurídica de direito
público ou privado que, em atendimento ao edital de
chamamento público, apresenta no PMI requerimento
de autorização para oferecer Estudos Técnicos com a
finalidade de subsidiar a Administração Pública na
estruturação de empreendimentos de PPP.
Taxa de Desconto Taxa usada para cálculo do
valor presente do fluxo de caixa do projeto de PPP,
usualmente determinada com base no custo de
capital utilizado para financiar o investimento, do
qual derivará o fluxo de caixa citado.
Taxa Interna de Retorno Financeiro Taxa de
atualização que torna zero o valor presente,
considerados os encaixes e desencaixes do fluxo de
caixa do projeto de PPP, sob a ótica financeir
Valor Estimado do Contrato Soma dos valores
nominais das parcelas referentes à contraprestação
pecuniária, na vigência do contrato da PPP.
Valor Presente Líquido Soma algébrica dos valores do
fluxo do projeto de PPP, atualizados segundo uma taxa
de desconto.
Verificador Independente Empresa que deverá ser
contratada para realizar a avaliação de desempenho
do concessionário de forma íntegra e transparente,
também conferindo imparcialidade ao processo. A
contratação poderá ficar a cargo do ente público.
Unidade Pública Estadual Demandante Unidade ou
Órgão da Administração Pública direta, autárquica e
fundacional do Estado do Rio de Janeiro, bem como
nas suas empresas públicas, sociedades de economia
mista e sociedades controladas responsável pela
condução do Projeto de PPP.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
8382
MATRIZ DE RISCO
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
8584
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Risco da Demanda
Risco de Alteração
da Atividade Econômica
Risco de modificação no nível de atividade global da economia
Variação de receita e, consequentemente, variação na rentabilidade
Estabelecimento de faixa dos valores da contraprestação diretamente relacionada à variação das receitas.
Privado e público.
Risco da Concorrência
Risco dos consumidores utilizarem serviços concorrentes
Receitas abaixo projeções decorrentes de uma necessidade de reduzir o preço e / ou de uma redução da procura global.
Estabelecimento de faixa dos valores da contraprestação diretamente relacionada à variação das receitas.
Privado e público.
Risco Demográfico
Risco de alteração sócio-demográfica afetar a demanda do serviço.
Receitas abaixo projeções decorrentes de uma necessidade de reduzir o preço e / ou de uma redução da procura global.
Estabelecimento de faixa dos valores da contraprestação diretamente relacionada à variação das receitas.
Privado e público..
Risco de Inflação
Risco de que o valor dos pagamentos recebidos durante o prazo será afetado pela inflação.
A alteração dos preços reais, levando a variação de receita real e, consequentemente, variação na rentabilidade real,
Formular contratos com cláusulas de indexação tarifária atrelada a índice de inflação.
Privado e público.
Risco de Utilização do Terreno
Risco da Condição do
Terreno
Risco de que o valor dos pagamentos recebidos durante o prazo será afetado pela inflação.
Tempo e custo adicionais para realização da obra.
Contratar um perito para emitir parecer. Privado
Risco da Estrutura Existente
Risco de que as estruturas existentes não serão suficientes para apoiar novas melhorias.
Tempo e custo adicionais para realização da obra.
Prever o acompanhamento através de um relatório de uma empresa de engenharia.
Privado ou público dependendo da concepção do projeto.
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Risco de Obtenção
de Licenças Necessárias à
Construção
Risco de que as licenças necessárias à construção não serão obtidas ou serão obtidas com condições inesperadas.
Tempo e custo adicionais para realização da obra.
Obter pareceres legais e ambientais de órgãos reguladores e afins.
Privado e público.
Risco AmbientalRisco de que o terreno estar contaminado e/ou de contaminação de áreas vizinhas.
Aumento de custos para despoluir.
Obter pareceres de peritos ambientais e contratação de seguro.
Privado e público.
Risco da Propriedade do Terreno
Risco da área do terreno estar em localidades que sejam áreas indígenas; áreas de patrimônio cultural, arqueológico, ambiental; áreas envolvidas em processos de desapropriação.
Tempo e custo adicionais para realização da obra.
Obter registros de propriedade, realizar desapropriações ou indenizações.
Privado e público.
Risco de Disponibilidade
do Terreno
Risco de que a área necessária para implantação da infraestrutura não estar disponível.
Tempo e custo adicionais para realização da obra.
Obter registros de propriedade.
Privado e público, dependendo da configuração da escolha da localidade do projeto.
Risco do Projeto e Construção
Risco da Configuração
do Projeto
Risco de que a configuração do projeto não permitirá a perfeita realização da prestação de serviço.
Aumento de custo, alteração do projeto, má qualidade do serviço prestado.
Estabelecer critérios de remuneração variável relacionado ao desempenho do concessionário relativos aos diversos atributos da prestação de serviços.
Público e/ou privado, dependendo que qual setor for o responsável pelo projeto de engenharia.
Risco de Construção
Risco de que ocorrências adversas aconteçam durante o período de construção.
Aumento de custo, atraso da obra, alteração do projeto e má qualidade do serviço prestado.
Obter parceiros que tenham vasta experiência em construção.
Público e/ou privado, dependendo que qual setor for o responsável pela execução da obra de engenharia.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
8786
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Risco de Comissionamento
Risco de não realizar testes operacionais de forma integrada a uma unidade ou planta industrial, visando torná-la operacional, dentro dos requisitos de desempenho especificados em projeto.
Aumento de custo, atraso da obra, alteração do projeto e má qualidade do serviço prestado.
Exigir do parceiro privado atestados de execução de empreendimentos ou serviços semelhantes..
Privado.
Risco de Relações Industriais
Risco de que relações industriais afetarão o cronograma de elaboração do projeto.
Aumento de custo, atraso da obra, alteração do projeto e má qualidade do serviço prestado.
Exigir do parceiro privado a apresentação de acordos por ele firmados com fornecedores etc.
Privado.
Risco Financeiro
Risco da Taxa de Juros
Risco de que alteração das taxas de juros durante a vigência do projeto poderá afetar a estrutura de preço da prestação serviço.
Alteração do custo do projeto.
Assegurar mecanismos de proteção às oscilações da taxa.
Privado
Risco do Patrocinador
do Projeto
Risco de que parceiro privado não terá recursos financeiros, técnicos e operacionais para finalizar o projeto ou, até mesmo, para prestar o serviço objeto da PPP.
Término da prestação de serviço e possível perda de investimento de capital..
Garantir financeiramente que o projeto estará afastado dos passivos financeiros externos da SPE; assegurar a adequação dos recursos ao cronograma da obra; exigir garantias do empreendedor do projeto; utilizar critérios de avaliação financeiros e não financeiros; dentre outras formas mitigadoras.
Público.
Risco de Indisponibilidade de Financiamento
Risco de não haver recursos próprio ou de terceiros para o empreendimento.
Término da obra e possível perda de investimento de capital.
Exigir garantias do parceiro privado do projeto. Privado
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Risco de Mudança de Propriedade na Entidade Privada
Risco de mudança de propriedade ou no controle da entidade privada poderá resultar no enfraquecimento em seus resultados financeiros.
Alteração no custo financeiro, modificação no desempenho operacional do empreendimento, alteração da qualidade da prestação de serviços.
Estabelecer cláusulas no contrato em que mudanças societárias exijam prévia aprovação do poder concedente.
Privado e público.
Risco de inadimplência
do parceiro privado junto
às instituições financeiras
Risco de que o parceiro privado não tenha como honrar os compromissos financeiros junto às instituições financeiras.
Alteração no custo financeiro, modificação no desempenho operacional do empreendimento, alteração da qualidade da prestação de serviços.
A Lei 11.079/04 autorizou a inserção de cláusula step-in, permitindo ao financiador substituir, sem autorização prévia do ente público, um novo operador da obra na hipótese de inadimplemento do empreendedor.
Privado.
Risco de Refinanciamento
Risco de reestruturação financeira.
Alteração no custo financeiro, modificação no desempenho operacional do empreendimento; alteração da qualidade da prestação de serviços.
Estabelecer cláusulas no contrato que resguardem a possibilidade de refinanciamento.
Privado e público.
Risco de Moratória
Risco de descasamento cambial entre a receita em moeda nacional e as despesas com investimentos financiados com moeda estrangeira.
Aumento de custo.
Estabelecer cláusulas no contrato de reajustes monetários da tarifa através de índice que capture a variação da moeda nacional; permitir a recomposição do desequilíbrio econômico-financeiro docontrato em virtude do impacto cambial.
Privado e público.
Risco CambialRisco de não haver recursos próprio ou de terceiros para o empreendimento.
Término da obra e possível perda de investimento de capital.
Exigir garantias do parceiro privado do projeto. Privado
Risco Cambial Risco de alteração na estrutura tributária.
Alterações no custo e, consequentemente, na rentabilidade do empreendimento.
Permitir a recomposição do desequilíbrio econômico-financeiro docontrato em virtude do impacto tributário.
Público.
Manual de ParceriasPúblico-Privadas
8988
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Risco de Operação
Risco de Suprimentos
Risco de que insumos necessários à prestação dos serviços serão de qualidade inferior, não estarão disponíveis nas quantidades exigidas, ou ainda poderão ter seus preços seus preços majorados.
Aumentos dos custos e, em alguns casos, de efeitos adversos sobre a qualidade do serviço prestado.
O concessionário deverá fazer contratos de longo prazo com os fornecedores, ou os próprios fornecedores participarem da SPE, como também instituir mecanismo de gatilho de cesta de insumos (risco de inflação).
Privado.
Risco de Manutenção e Modernização
Risco de que a concepção ou a qualidade da construção serão insuficientes para a realização da prestação de serviço.
Aumento de custo e má qualidade na prestação de serviços.
O setor privado deverá ser capaz de gerir contratos de longo prazo com subempreiteiras ou estabelecer no contrato de PPP critérios de desempenho, quando o projeto for desenvolvido pelo parceiro privado.
Privado.
Risco de Alterações nas
especificações do serviço
Risco de que as especificações da prestação de serviço serão alteradas após a assinatura do contrato.
O serviço público objeto da PPP não terá as especificações adequadas.
Estabelecimento de regras contratuais para remuneração variável.
Privado.
Risco de falência do operador
Risco do operador não obter recursos suficientes para continuar a operação contratada.
Não implantação da PPP ou da prestação do correspondente serviço.
Exigir no processo de licitação, as demonstrações financeiras do parceiro privado; acompanhar os balanços da SPE.
Privado.
Risco de Obsolescência
técnica ou inovação
Risco de que a prestação serviço, em virtude da obsolescência técnica ou de inovação, tornar-se-á ineficaz.
Queda da qualidade do serviço prestado; as receitas serão inferiores às projeções, em virtude de queda da demanda ou redução da tarifa. Por outro lado, haverá aumento dos custos operacionais.
Estabelecer no contrato remuneração variável a partir de critérios de avaliação de desempenho operacional.
Privado.
Categoria deRisco Descrição Consequência Mitigação
AlocaçãoPreferencial
do Risco
Riscos Institucionais e Legais
Risco de Autorizações
Legais
O risco de que autorizações adicionais serão exigidas durante o curso do projeto.
Alteração no desenvolvimento do projeto ou na operação, aumentando os custos ou a qualidade do serviço.
Responsabilização, do parceiro público, pelas autorizações que lhe são pertinentes. Escolha de parceiro privado com experiência na área em que insere o projeto de PPP, e das autorizações normalmente cabíveis.
Público e privado.
Risco de Alteração no Arcabouço
Jurídico e Regulatório
O risco de que mudança na Lei ou em atos normativos afetarão a operação da prestação de serviço ou, até mesmo, a continuidade do projeto.
Alteração no desenvolvimento do projeto ou na operação, aumentando os custos ou a qualidade dos serviços
Cláusulas contratuais com possibilidade de rescisão de contrato, multas e penalidades em favor do parceiro privado.
Público..
Risco de Força Maior, Caso
Fortuito e Fato Príncipe
Risco de que a incapacidade de cumprir contrato, pré ou pós-conclusão, é causada por motivo de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe.
Perda ou dano ao ativo, descontinuidade da prestação de serviço; perda de receitas ou atraso no início de receitas
O parceiro privado deverá estabelecer fundo de reserva; fazer seguro contra tais eventos; o governo deverá estabelecer contingência para a prestação de serviço alternativo; Permitir a recomposição do desequilíbrio econômico-financeiro docontrato.
Público.
Risco de Obsolescência
Técnica
O risco de que a concepção de vida do projeto revela-se mais curto do que o previsto.
Aumento de custo.Recorrer ao projetista, construtor ou suas seguradoras.
Privado e público.
Risco Político
Risco de Alternância de Governo
O risco de que as contraprestações não serão pagas ao parceiro privado.
Aumento de custo. Fundo garantidor. Público.
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