Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF – 16, 17 e 18 de abril de 2013

METODOLOGIA DE GESTÃO DE PROCESSOS ESTRATÉGICOS NO GOVERNO DE MINAS GERAIS

Matheus Sales de Albuquerque Cunha

Rodrigo Guerra Furtado Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues

Kamila Pagel de Oliveira

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Painel 14/054 Análise de risco, valor e processos estratégicos no governo de MG

METODOLOGIA DE GESTÃO DE PROCESSOS ESTRATÉGICOS

NO GOVERNO DE MINAS GERAIS

Matheus Sales de Albuquerque Cunha Rodrigo Guerra Furtado

Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues Kamila Pagel de Oliveira

RESUMO O presente artigo analisa a implementação da metodologia de monitoramento dos Processos Estratégicos do Estado de Minas Gerais no que tange às características do modelo, desafios, assim como restrições e oportunidades referentes à realidade da Administração Pública mineira. Analisa, neste contexto, o surgimento da necessidade de realização do monitoramento dos Processos Estratégicos e a metodologia desenvolvida e em implementação sob a ótica da literatura especializada. Como conclusão, discute os desafios referentes ao intento, como o controle orçamentário dos processos; o desenvolvimento de indicadores de desempenho alinhados com os planos estratégicos; a alocação dos gerentes; os aspectos da transversalidade dos Processos Estratégicos em uma estrutura hierarquicamente estruturada; o desafio da paulatina mudança na cultura organizacional do Estado; a importância dos resultados no curto prazo para a continuidade e desenvolvimento do monitoramento; o controle de custos; além do risco oriundo da inversão das etapas sistematicamente organizadas pela metodologia tradicional de gerenciamento de processos. Tem-se, a partir deste estudo, subsídios para futuros trabalhos sobre o tema.

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1 INTRODUÇÃO

É constante a demanda no setor público por atualizações em seus

métodos de gestão, de forma a adequá-los às estruturas organizacionais mais

recentes que o contexto socioeconômico impõe. Esta adequação não trata apenas

de uma questão de ganhos de eficiência e produtividade, mas também de

sobrevivência em um cenário que apresenta um limite prático e teórico cada vez

mais tênue entre setor público e setor privado na dinâmica da sociedade

globalizada. Dessa forma, para que o Estado possa exercer sua finalidade perante

esta, faz-se mister que suas organizações estejam consistentemente inseridas em

tal dinâmica, de forma a conseguir suprir as demandas sociais que são inseridas em

sua agenda a partir de um autogerenciamento eficiente.

Dentro deste contexto, uma das temáticas que mais ensejam o

desenvolvimento de novos trabalhos e estudos, bem como o interesse das principais

organizações em todo o mundo é a do gerenciamento de processos, culminando

inclusive na gestão por processos. Esta metodologia já é inclusive apontada como

uma tecnologia crítica a ser adotada pelas organizações nos dias atuais

(ELOGROUP, 2011).

Com o intuito de se inserir com qualidade neste cenário apresentado, o

Poder Executivo do Estado de Minas Gerais, a partir de uma perspectiva gerencial

de Estado, tem conferido maior ênfase ao gerenciamento de seus processos. Assim,

a pesquisa a ser desenvolvida neste trabalho tem como foco a consolidação da nova

metodologia de Monitoramento dos Processos Estratégicos no Setor Público,

especificamente no Poder Executivo de Minas Gerais, a partir da experiência que

está sendo realizada pela Subsecretaria de Gestão da Estratégia Governamental

(SUGES) da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão (SEPLAG).

Dessa forma, o problema que este trabalho visa compreender é “quais os

principais pontos críticos e desafios deverão ser superados para que se consolide a

implementação da metodologia de monitoramento dos processos estratégicos do

Estado, a partir das singularidades da Administração Pública de Minas Gerais?”.

Para responder a esta pergunta, admite-se que o correto entendimento

acerca da temática envolve a necessidade da apresentação do desenvolvimento

histórico do gerenciamento de processos no poder executivo mineiro. Com esta

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contextualização feita, será possível compreender a metodologia que está sendo

implementada, bem como seus impactos e limites, de forma a inseri-la nos desafios

que a realidade do setor público envolve. Admite-se ainda que os aspectos desta

realidade podem ser reconstruídos a partir de diferentes perspectivas de atores que

participaram da construção desta metodologia. Este trabalho analítico cíclico deve

ser contínuo, de forma a proporcionar uma constante aprendizagem e a formação de

um banco de boas práticas e de conhecimento específico para o setor público no

âmbito da gestão de processos.

2 OBJETIVOS

O objetivo geral deste trabalho é analisar a implementação de uma

metodologia consistente para o monitoramento dos processos estratégicos do

Governo, que seja capaz de aliar exigências da dinâmica atual das organizações

com as restrições e oportunidades singulares do setor público mineiro.

Para alcançar este objetivo, realizou-se neste trabalho a apresentação

dos principais conceitos referentes ao gerenciamento de processos utilizados nas

diversas estruturas organizacionais, tanto do setor público quanto do setor privado.

Este é o subsídio teórico para que se defina e entenda o objeto de estudo do

gerenciamento de processos. Em seguida, foi ilustrado o marco institucional sob o

qual está imersa a metodologia de monitoramento de processos estratégicos, para

que, com isso, seja demonstrado o cenário que regulamenta, e, portanto, delimita a

configuração do intento em questão.

A partir disso, realizou-se uma pesquisa sobre como surgiu a necessidade

de atuação da SEPLAG, e, consequentemente, do Núcleo Central de Gestão

Estratégica de Projetos e Desempenho Institucional (NCGERAES) no âmbito do

monitoramento dos processos estratégicos, analisando inclusive o que já foi feito

neste período de intervenção no que diz respeito à implementação da concepção

atual de processos estratégicos no setor público. Em seguida é apresentada a

proposta de metodologia de monitoramento dos processos estratégicos do poder

executivo mineiro que será utilizada como base para implementação desta

ferramenta.

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Por fim, tendo em vista o que já foi realizado e as perspectivas do que

pode ser feito considerando as peculiaridades do setor público mineiro, apresentam-

se considerações analíticas referentes aos principais obstáculos e desafios que se

apresentam para a implementação da metodologia em consolidação. Pretende-se,

com isso, estabelecer pontos críticos que mereçam uma reflexão mais profunda para

que o Estado possa caminhar com relação ao gerenciamento de seus processos

estratégicos, e, por via de consequência, desenvolver-se em relação ao paradigma

gerencialista que envolve as principais organizações públicas ao redor do mundo.

3 METODOLOGIA

Este trabalho é compreendido como uma pesquisa de caráter

exploratório, já que o objeto de estudo remete a um problema de pesquisa ainda não

explorado por outros trabalhos acadêmicos. Sobre este tipo de pesquisa, diz-se que

é realizado sobre uma questão que ainda não foi alvo de estudos anteriores, de

maneira a reduzir o escopo de informações disponíveis, que lhe confere o caráter de

descoberta (HAIR ET AL, 2005).

Os objetivos estabelecidos para este artigo foram alcançados por meio de

técnicas de pesquisa que incluem pesquisa bibliográfica, entrevistas com roteiro

semiestruturado, além de pesquisa participante e documental.

Dessa forma, foi inicialmente realizada uma pesquisa bibliográfica com as

principais referências sobre o gerenciamento de processos, a fim de identificar os

conceitos de maior relevância no que diz respeito aos aspectos teóricos que

subsidiam a implementação de metodologias de monitoramento de processos

estratégicos utilizados tanto no setor privado, quanto no setor público. Assim, foram

utilizadas tanto referências da literatura tradicional, como manuais doutrinários mais

consagrados, quanto referências a guias copilados de experiências práticas do setor

público, bem como artigos de revistas digitais especializadas no assunto.

Para ilustrar o marco institucional que regulamenta a proposta de

metodologia de monitoramento de processos estratégicos analisada neste trabalho,

realizou-se pesquisa de caráter documental referente a materiais tanto de circulação

interna da SEPLAG, quanto a documentos públicos externos. Isto foi realizado com

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o intuito de proporcionar uma aproximação maior e mais consistente da forma com a

qual está se configurando a gestão de processos no executivo mineiro. Assim,

utilizou-se o organograma da SEPLAG para entendimento de sua estrutura

funcional, bem como os decretos que a regulamenta. Além disso, valeu-se dos

planos estratégicos de médio e longo prazo, bem como de documentos a eles

referentes com o intento de revelar a macro estratégia de governo, e nesta localizar

os processos estratégicos da Administração Pública do Estado de Minas Gerais.

Para o entendimento sobre o surgimento da necessidade de atuação da

SEPLAG no âmbito da gestão de processos estratégicos, e, consequentemente, do

NCGERAES no que se refere ao monitoramento destes, foi realizada pesquisa

também de cunho documental, recorrendo a registros internos da referida

Secretaria.

Quanto à pesquisa de campo, optou-se pelo uso de entrevistas neste

estudo por ser este um método capaz de trazer dados significativos que estão além

das fontes documentais disponíveis, além de conferir informações mais precisas,

comprováveis pelo próprio confronto entre estas (MARCONI & LAKATOS, 1996).

Com relação às entrevistas, estas podem ser classificadas como de caráter

semiestruturado, pois contam com roteiros que apontam diretrizes para as

respostas, em oposição às entrevistas menos estruturadas que são conduzidas de

modo espontâneo (GIL, 1987).

Atenta-se para o fato de que, para fins deste trabalho, entende-se como

pontos críticos os aspectos que podem ser indicados como de maior relevância nos

impactos do gerenciamento de processos, relacionando-se diretamente com os

principais desafios a serem superados pela gestão desta implementação.

Faz-se importante ressaltar que os objetivos referidos foram alcançados

ainda pela metodologia participativa registrada a partir da participação dos

pesquisadores em reuniões referentes à definição dos moldes sobre os quais foi

implementada a estrutura do monitoramento dos processos estratégicos no

executivo mineiro. Estas participações datam do período referente a cinco meses

entre os anos de 2011 e 2012.

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4 REVISÃO DA LITERATURA

Para iniciar-se a compreensão e contextualização do tema em estudo,

faz-se imprescindível a delimitação e o entendimento sobre alguns conceitos, dentre

os quais se destaca primeiramente o conceito de “processo organizacional”. Um

princípio intuitivo e de comum acordo entre a literatura parte do entendimento deste

termo como referência ao conjunto de atividades organizadas no ambiente de

trabalho a fim de se obter um determinado produto ou resultado. Este entendimento

é firmado a partir das obras devidamente referenciadas, citam-se neste intentos as

de Abrucio (2005), Paim, (2002) e Moura (2002), além do conceito fornecido pelo

guia “Project Management Body of Knowledge” (PMBOK).

4.1 Processos Organizacionais

Apesar dos processos em si já estarem presentes nas organizações em

períodos muito anteriores, em termos de estudos organizacionais, a literatura

referente ao conceito de Processos Organizacionais surgiu no final da década de 80,

e início da década de 90 do século passado, com o intento de maximizar o valor final

do cliente (RIBEIRO, 2011). Deste período, surge, portanto, definições como a de

Harrigton, que define processos como: “grupo de tarefas que tem interligação lógica

baseada no uso de recursos da empresa para gerar determinados resultados

consistentes com seus objetivos” (HARRIGTON et al, 1991 apud OLIVEIRA, 2007, p.

9).” Esta mesma linha de entendimento pode ser evidenciada em outra citação de

Oliveira, desta vez referente ao conceito de Johansson, que data do mesmo período,

determinando processo como um “conjunto de atividades interligadas capazes de

transformar um insumo de forma a criar um produto ou serviço visando agregar

valor” (JOHANSSON et al, 1993 apud OLIVEIRA, 2007, p. 9).

Observa-se, deste modo, que o conceito de processos envolve atividades

coordenadas ligadas a um objetivo final pretendido, sendo este o centro de todas as

demais conceituações do termo.

Dessa forma, Zarifian assim conceitua processo como:

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[...] Uma cooperação de atividades distintas para a realização de um objetivo global, orientado para o cliente final que lhes é comum. Um processo é repetido de maneira recorrente dentro da empresa. A um processo correspondem: um desempenho (performance), que formaliza seu objetivo global (um nível de qualidade, um prazo de entrega, etc..); Uma interdependência das atividades do processo, durante sua duração; Uma co-responsabilidade dos atores nesta organização, com relação ao desempenho global; Uma responsabilidade local de cada grupo de atores ao nível de sua própria atividade. (ZARIFIAN, 1994, apud SALERNO, 1999, p. 105)

Como visto, destacam-se certos elementos de maior relevância para a

configuração do conceito como a cooperação, a integração, a repetição, a existência

de um objetivo global e a orientação para o cliente final. Dentre estes elementos

centrais do conceito de processo releva-se para a administração a importância da

integração coordenada entre os diferentes membros e unidades da organização, de

maneira que todos se orientem para o seu resultado global.

Tendo em vista todos estes conceitos apresentados, é possível definir o

termo processo organizacional, para termos deste trabalho, como sendo o conjunto

de atividades planejadas, executadas de modo recorrente e coordenado, com o

intuito de transformar determinados insumos em produtos físicos, serviços ou

informações, de acordo com os objetivos específicos de uma organização.

4.2 Processo x Projeto

Neste contexto, torna-se imprescindível a distinção conceitual entre

processos e projetos, tanto para consolidar-se o entendimento sobre aqueles,

quanto para delimitá-lo em oposição a estes, evitando com isso a confusão

conceitual que possui reflexos práticos na gestão de ambos os tipos de atividades.

Assim, é importante a análise do conceito de projeto, que, de acordo

como Project Management Institute (PMI), é “[...] um esforço temporário

empreendido para criar um produto, serviço ou resultado exclusivo. A sua natureza

temporária indica um início e um término definidos [...] não significa necessariamente

de curta duração.” (PMI, 2009, p.11) Já fazendo uma referência aos processos, o

guia aduz “um esforço de trabalho contínuo é geralmente um processo porque

segue os procedimentos existentes dentro de uma organização.” (PMI, 2009, p.11)

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Desta maneira, observa-se que tanto o projeto, quanto o processo, dizem

respeito a um conjunto de atividades ordenadas que possuem início e fim

determinados. No entanto, o processo possui um caráter muito mais rotineiro, ligado

às atividades diárias que se repetem normalmente na organização em um horizonte

temporal muito mais extenso, sem previsão de extinção. Já o projeto, é constituído

com a finalidade de realizar uma só entrega final, de caráter exclusivo, com prazo

definido.

4.3 Processos Estratégicos

A partir da percepção desta distinção, que se acentuou na medida em que

o paradigma gerencialista passou a se consolidar no setor público mineiro, foi

possível criar um foco voltado exclusivamente para a gestão dos processos. No

entanto, há de se observar que os processos não possuem natureza única,

destacando-se dentro de uma organização, devido à sua importância para o alcance

dos principais objetivos desta, aqueles que são identificados como processos

estratégicos.

Em uma organização existem diversos tipos de processos, com

abrangências diferentes, ligados a setores distintos. Alguns destes são

microprocessos, restritos a atividades muito específicas, de reduzido impacto, que

envolvem poucos atores. Já outros, os macroprocessos, são grandes processos,

marcados principalmente pela transversalidade de suas atividades, que perpassa

diversos setores da organização, de grande abrangência, ligados principalmente à

macro estratégia da organização. A figura 1 demonstra de modo ilustrativo esta

classificação dos processos dentro de uma estrutura organizacional para melhor

compreensão do exposto. Tal ilustração exibe a arquitetura de processos de uma

organização, de forma que são evidenciados diferentes níveis, que se desdobram do

mais estratégico ao operacional.

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Figura 1- Arquitetura de processos. Fonte: Ribeiro (2011, p.46)

Como pode se observar, os macroprocessos ligam-se diretamente aos

objetivos da organização, podendo, por isso, ser destacados dos demais processos,

configurando-se como os processos estratégicos da organização. Estes possuem,

portanto, entregas críticas, com impacto direto no desempenho da organização como

um todo, sendo esta a justificativa para a priorização destes na configuração da

metodologia de gerenciamento de processos. Sobre isto, Ribeiro (2011) assim expõe:

A visão da organização, da forma definida na Figura 9, como um conjunto de processos, facilita portanto, a identificação de processos que merecem maior atenção, aqueles que apresentam maiores problemas ou que podem trazer maior retorno para a organização. A partir dessa identificação, se pode escolher alguns processos considerados estratégicos e que devem ser prioritariamente gerenciados. (p. 46)

Deste modo, os processos estratégicos são aqueles que melhor refletem

as atividades rotineiras que exprimem o objetivo principal de uma dada organização.

Esta determinação é imprescindível para este estudo, já que o monitoramento que a

metodologia desenvolvida pelo executivo do Estado de Minas Gerais se propõe a

realizar, não tem como foco todos os processos que compõem a estrutura do

Estado, pois esta tarefa hercúlea seria impossível. A existência de organizações de

proporções enormes, como é o caso da Administração Pública mineira, exige a

priorização dos processos, estabelecendo-se, dessa forma, os processos

estratégicos para a organização como um todo alcançar seus principais objetivos.

Este é o objeto da metodologia de monitoramento analisado neste trabalho.

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4.4 Gerenciamento de Processos

A existência de processos nas organizações é uma derivação natural do

próprio conceito de processo organizacional, sendo estes realizados ao longo da

história de forma muitas vezes rotineira e intuitiva. Nas palavras de Simao (2011):

“muitas vezes, essas práticas são desenvolvidas de forma intuitiva ou resultantes de

um aprendizado empírico. Além disso, percebe-se que tais práticas nem sempre são

padronizadas entre unidades” (p.6).

Neste sentido, surge o gerenciamento de processos, que, segundo Rados

(1999), configura-se como metodologia empregada para definir, analisar e gerenciar

as melhorias no desempenho dos processos da organização, com a finalidade de

atingir condições ótimas para satisfação dos clientes. A finalidade do gerenciamento

de processos está justamente na necessidade que a integração dos diferentes

processos interdependentes ocorra com maior eficácia e eficiência. Isto ,como o

próprio conceito demonstra, exprime a importância de que sejam estabelecidos

mecanismos de co- responsabilização e avaliação sobre o desempenho global das

diversas unidades e membros envolvidos no mesmo processo, que deve estar bem

estruturado.

Tal entendimento é corroborado por Paim (2002, p.204), que define

gerenciamento de processos como “[...] um conjunto articulado de tarefas

permanentes para projetar e promover o funcionamento e aprendizado sobre

processos.” Dessa forma, observa-se que o gerenciamento de processos surge

como um conceito derivado da própria definição de processo organizacional, que

exige estrutura de coordenação.

Em definição mais atual, o Guia para Melhoria de Processos no Governo

de Minas Gerais, conceitua a gestão de processos como “as atividades que são

necessárias para se ter controle sobre os processos organizacionais, visando à

melhoria constante destes, em consonância com os resultados pretendidos pela

organização.” (Ferreira, 2010, p.13) Este conceito ressalta, portanto, a importância

do alinhamento da rotina com a estratégia da organização.

Neste contexto, a utilização de metodologias qualificadas para

gerenciamento de processos se torna um fator imprescindível para a sobrevivência

das grandes organizações no mundo atual. Isto porque propicia uma utilização mais

eficiente dos recursos disponíveis, reduzindo custos e melhorando a produtividade,

sendo esta a única forma destas organizações responderem adequadamente às

demandas da sociedade, cada vez mais específicas. Assim, o gerenciamento de

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processos tem como objetivos dar maior flexibilidade à organização para adaptação

frente ao ambiente externo, e possibilitar maior integração entre as unidades

organizacionais visando maior eficiência e eficácia (PAIM, 2002).

A partir deste entendimento, é possível compreender a importância da

integração organizacional gerada em torno dos seus principais processos, passando

estes a constituírem o cerne da organização, ligados ao seu objetivo global e,

portanto, estratégico. Assim, justifica-se o fato de se tornar cada vez mais comum

nas organizações ao redor do mundo a ideia de gestão baseada em processos, já

que a estruturação dos processos de negócios de uma empresa passa a ser

fundamental para a execução de sua estratégia. Isto gera a necessidade destes

processos serem geridos e otimizados continuamente, consolidando-se o conceito

de Business Process Management (BPM).

Deste modo, atenta-se para a necessidade de alocação e

responsabilização do gerente de processos, que terá atribuições ligadas à

coordenação das unidades executoras para o funcionamento do processo em

maiores níveis de eficiência. Assim, “os gerentes de processo respondem

diretamente pela performance dos processos e seu objetivo é zelar pelo melhor

desempenho possível para um determinado fluxo de atividades” (Justiça Federal,

2010, p.14). Para isto, estas atribuições funcionais deste gestor devem incluir a

capacidade para intervir na forma de execução do processo, atuando sobre seus

principais problemas, munido de instrumentos para solucioná-los.

4.5 Monitoramento de Processos

A principal ferramenta de controle para viabilização do monitoramento de

processos são os indicadores, ou itens de controle. Este são mecanismos de

mensuração e análise de desempenho voltados para controle das características

fundamentais dos processos, relacionando-os com os objetivos e metas

organizacionais, assim como as expectativas de um público-alvo (CAMPOS, 1994).

Para o Ministério do Planejamento (2009, p.10) os indicadores tratam‐se de “uma

mensuração agregada e ponderada que permitirá a geração de uma medida síntese

do desempenho, uma nota global, que, de certa forma, carrega consigo um

componente avaliativo (do real apurado em relação a um ideal)”.

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Campos (1994) ainda refere-se a uma etapa correlata, qual seja a

“a manutenção dos resultados”, voltada de um lado para o controle funcional do

processo e seus indicadores, e de outro para a melhoria contínua voltada para o

aprimoramento constante dos resultados. Esta ultima se dá com a ininterrupta

readequação de metas para os indicadores estabelecidos.

Assim, é perceptível que o monitoramento de processos está estritamente

relacionado com o controle dos processos, bem como a determinação de metas

ligadas aos objetivos estratégicos da organização a serem alcançados. É justamente

a esta segunda perspectiva que se liga diretamente o monitoramento de processos

estratégicos sob a perspectiva da governança de processos.

O caráter essencialmente estratégico desta perspectiva ainda é

endossado por Maximiano (2006), que define monitoramento como o

“acompanhamento, avaliação e execução da estratégia”. Dessa forma, desde a

elaboração do planejamento estratégico os indicadores a serem monitorados já

devem ser estabelecidos, associando-se, resultados a objetivos (BATEMAN 1998).

Este mesmo autor estrutura tal perspectiva destacando como atividades específicas

deste controle:

O estabelecimento de padrões de desempenho relacionados aos

objetivos de longo prazo;

O monitoramento do desempenho de pessoas e unidades, bem como a

coleta de dados referentes ao seu desempenho;

O fornecimento de feedebacks às pessoas referentes ao progresso e

desempenho destas;

A identificação de problemas em uma perspectiva comparativa entre

desempenho alcançado e padrões estabelecidos;

E a execução das ações corretivas.

Assim, o monitoramento estratégico é altamente seletivo, e busca alinhar

os processos organizacionais internos à macroestratégia organizacional por meio de

indicadores. Sob esta ótica, os indicadores devem ser relevantes para medir o que

realmente importa no contexto estratégico organizacional, em uma perspectiva que

alinhe qualidade de informações e menores custos para obtê-las (MINISTÉRIO DO

PLANEJAMENTO, 2009).

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5 GERENCIAMENTO DE PROCESSOS NO SETOR PÚBLICO

Conforme aponta o próprio conceito de processo organizacional

delimitado anteriormente, os processos têm um cliente final, que no caso do setor

privado é o consumidor, e no caso do setor público é o cidadão. Ocorre que o limite

entre estes dois clientes vem, recentemente, se tornando cada vez mais tênue e

flexível, sendo importante discorrer sobre o tema, pois este é um importante foco

relativo à nova forma de atuar das principais organizações que se inserem na atual

dinâmica global em consolidação.

Neste sentido, é primordial entender a forma com a qual as organizações

do setor público se inserem neste contexto. Ao buscar ofertar serviços públicos de

qualidade tendo em vista às necessidades do cidadão, esta inserção passa a ser

pautada com base no modelo “consumerism” (PEREIRA, 2002). Este trata o usuário

do serviço público como consumidor deste serviço, realizando um paralelo entre os

binômios serviço público- cidadão, e serviço de mercado-cliente, em um contexto

baseado na produção com qualidade total e foco no cliente. Cria-se, dessa forma,

um paralelismo entre cidadão e cliente.

Neste contexto da consolidação do cidadão-consumidor, percebe-se que

a abordagem da qualidade por meio da gestão dos processos tem se mostrado um

fator importante para as organizações vistas como bem-sucedidas em atender as

necessidades dos seus clientes, sendo este o entendimento de Moura (2002). Isto

nos leva à mesma percepção no que se refere à produção de serviços públicos a

partir de uma qualificada estruturação por processos das organizações públicas,

tendo com foco o cidadão.

Tendo em vista este foco é necessário ainda que a gestão de processos

no setor público seja acompanhada por uma adoção de gestão para resultados, de

forma que assegure a criação de valor público, sempre dentro de um regime

democrático, única garantia de que o valor identificado como desejável seja

realmente público. Assim, contextualiza-se devidamente a gestão de processos

dentro das exigências democráticas e dos valores garantidos por nosso Estado

Democrático de Direito.

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Neste contexto, as políticas públicas da Administração Pública mineira

são configuradas por meio de Programas Estruturadores. Estes programas são um

“[...] conjunto de projetos e processos organizados sob a lógica de temas e

resultados comuns. Se vinculam às redes de governo e contribuem para o alcance

dos seus objetivos estratégicos e resultados finalísticos.” (Minas Gerais, 2011).

Destaca-se neste ponto o surgimento pela primeira vez nos Programas

Estruturadores do termo “processos”, novidade desta atual disposição do PMDI

(Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado), já que nos anteriores os Programas

Estruturadores assumiam uma configuração determinada apenas por Projetos

Estratégicos.

Neste sentido, o PMDI define Projeto Estratégico como “Empreendimento

único, singular, com início e fim determinados, que mobiliza recursos e

competências para realizar entregas específicas com alto poder de transformação.”

(Minas Gerais, 2011) Trata-se, portanto, de definição muito próxima daquela que

pôde ser depreendida a partir da literatura explicitada em capítulo anterior.

Quanto ao termo “Processo Estratégico”, este é definido como:

[...] conjunto de atividades repetidas de maneira recorrente, estruturadas e desenhadas para produzir um output específico para um determinado cliente/usuário. Sua seleção é feita a partir de três critérios: Alta relevância estratégia; Elevado nível de exposição externa; e Alto volume de recursos envolvidos. (Minas Gerais, 2011)

Esta definição é de grande relevância por demonstrar dois aspectos com

referência ao termo em questão para o Governo de Minas Gerais. O primeiro, de

caráter conceitual, mais uma vez aproxima-se dos elementos apresentados em

capítulos precedentes, quais sejam a habitualidade, e a coordenação estruturada

para oferecer um output específico. Representa, deste modo, atividades rotineiras,

com base em um produto final. Já o segundo, diz respeito a aspectos estratégicos

da visão de Governo, que, ao determinar os elementos que definem um processo

como estratégico (relevância, exposição externa, e volume de recursos), aponta a

direção para qual caminha o gerenciamento de processos em Minas Gerais. Isto

porque, ao elencar o que é considerado estratégico, o PMDI também revela o que é

prioritário, e quais são os aspectos mais relevantes para a Administração Pública,

conferindo-lhe valor.

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O PMDI também revela que o Gerenciamento de Processos no Governo

de Minas Gerais não está sendo implementado com o intuito de instituir no estado o

modelo de gestão por processos. Pois, como visto, a gestão de processos deve ser

entendida meramente como uma ferramenta que ajude no alcance de resultados.

Assim, a estrutura de gestão da Administração Pública mineira pode ser

sistematizada pela ilustração da figura 2 da seguinte forma:

Figura 2 - Organização da carteira de programas estruturadores. Fonte: Minas Gerais (2011, p.64)

Esta estrutura evidencia a estratégia governamental instrumentalizada a

partir do desmembramento dos Programas Estruturadores. Deste modo os

resultados finalísticos que refletem os objetivos e estratégias do governo são

estruturados em Programas Estruturadores, Associados ou Especiais. Aqueles se

desmembram em projetos e processos, que são compostos por subprojetos e

subprocessos respectivamente. Evidencia-se ainda o Plano de Melhoria que será

explicitado e analisado em momento oportuno no capítulo referente à metodologia

de monitoramento dos processos estratégicos.

O processo estratégico para o Governo é, deste modo, aquele priorizado

com base na visão de futuro da organização, tendo, por isso, um acompanhamento

mais intensivo. Este acompanhamento é o monitoramento dos processos

estratégicos dos programas estruturadores de Minas Gerais, que terá sua

metodologia inicial apresentada neste trabalho.

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6 ESTUDO DE CASO

Apresenta-se em seguida algumas características da metodologia de

gerenciamento dos processos estratégicos do governo mineiro, demonstrando os

resultados esperados e pontos que são críticos na implementação do modelo.

No que tange á caraterização da metodologia, deve-se verificar,

primeiramente, a característica de ter dois focos claros de monitoramento. O

primeiro deles é no monitoramento da gestão do dia-a-dia dos processos. Tal foco

se embasa em ferramentas não padronizadas de gestão à vista, que visam auxiliar

os gerentes a garantir o bom andamento das atividades necessárias para que as

entregas previstas sejam realizadas. Esse primeiro enfoque tem um viés operacional

e mira a melhor organização das tarefas, divisão do trabalho, melhor comunicação

da equipe envolvida, identificação rápida e solução dos problemas de execução e

também a identificação de oportunidades de melhoria.

Um segundo foco é o monitoramento de planos de melhoria, buscando

ampliar o gerenciamento intensivo de iniciativas planejadas para mudar os

patamares de desempenho dos processos. Esses planos de melhoria se configuram

como pequenos projetos de alteração na forma de execução dos processos

buscando maior eficiência ou melhores resultados. Apresenta-se como ferramenta

para o gerenciamento desses planos de melhoria, bem como dos resultados

estratégicos dos processos, o Sistema de Monitoramento e Gestão da Estratégia

Governamental, uma ferramenta informatizada que integra toda a gestão da

estratégia em uma única plataforma. Além dessa ferramenta, são instrumentos para

garantir o foco estratégico desse monitoramento as reuniões de Status Report e as

Reuniões de Comitê de Resultados, que são reuniões de monitoramento em nível

estratégico setorial e governamental que tratam da solução de restrições

encontradas ao longo da execução.

Uma segunda característica do gerenciamento de processos é a definição

dos atores envolvidos, em especial, os gerentes de processo, as Assessorias de

Gestão Estratégica e Inovação e o Núcleo Central de Gestão Estratégica de Projetos

e do Desempenho Institucional, e os papeis desses atores.

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Em se tratando dos protagonistas, a atuação dos gerentes de processos

pode ser dividida, assim como os enfoques da metodologia, em duas vertentes,

sendo uma a gestão do dia a dia, referente à execução das atividades rotineiras do

órgão, e outra na elaboração e gerenciamento dos planos de melhoria. A

intervenção do gerente no nível da gestão do dia-a-dia refere-se ao controle das

atividades operacionais de rotina do processo sob sua administração, ligada às

perspectivas de melhoria destas, pautada em sua visão de futuro. É focado,

portanto, no rastreamento estratégico de problemas, assim como na priorização e

execução de possíveis soluções.

No que diz respeito à Gestão dos Planos de Melhoria, a atribuição do

gerente se relaciona ao direcionamento, liderança, planejamento e coordenação dos

planos de melhoria, devendo focar sua atenção na analise da exequibilidade das

soluções para as causas raiz identificadas; no apoio na definição e na priorização da

resolução dos problemas identificados; e na estruturação de projetos ou planos de

melhoria, contemplando cronograma, infraestrutura requerida, equipe e treinamentos

necessários.

O papel de escritório central de processos, atuando diretamente na

governança estratégica de processos, é exercido pelo NCGERAES. As atribuições

previstas para a unidade são apresentadas abaixo:

Apoiar os gerentes dos programas na solução dos problemas

existentes;

Promover reuniões, quando necessário, de monitoramento do

programa, visando a superação dos problemas que impeçam o alcance

dos resultados;

Selecionar as informações que serão discutidas nas reuniões e

enviadas aos decisores, facilitando a tomada de decisão sobre os

programas estruturadores e, potencialmente, a revisão da carteira;

Monitorar a execução dos planos de ação dos programas. Lembrando

que o monitoramento dos processos na ponta ficará a cargo das

AGEIs;

Auxiliar no aporte conceitual, metodológico e prático no monitoramento

dos Programas Estruturadores, para os envolvidos, quais sejam

patrocinador, gerentes de programa, projetos e processos e AGEI;

19

Manter “viva” a agenda positiva do governo;

Autorizar os pedidos de liberação de cotas orçamentárias dos Projetos

e Processos estratégicos;

Autorizar os pedidos de mudança nos projetos e nos Planos de

Melhoria de Processos.

Já a AGEI, no papel de escritório setorial, atua fundamentalmente na

integração interna dos órgãos, no apoio direto aos gerentes e no monitoramento dos

processos, tendo atribuições definidas tanto no que diz respeito ao dia-a-dia dos

processos, quanto no que tange aos planos de melhoria, como segue abaixo:

Apoiar o gerente do Plano de Melhoria na resolução de problemas dos

processos estratégicos;

Assessorar as equipes dos Planos de Melhoria quanto aos aspectos

técnicos, de inovação e de comportamento;

Selecionar as informações que serão discutidas nas reuniões e

enviadas aos tomadores de decisão, facilitando a tomada de decisão

sobre os processos estratégicos e Planos de Melhoria;

Organizar as reuniões de monitoramento de cada Plano de Melhoria;

Acompanhar a evolução dos Planos de Melhoria;

Apoiar o gerente do programa na solicitação dos pedidos de cotas e

solicitação de mudanças ao NCGERAES;

Analisar e apoiar pedidos de mudanças nos Planos de Melhoria;

Treinar equipes para desenvolvimento dos Planos de Melhoria no

âmbito local;

Apoio metodológico à gestão do dia a dia dos processos.

Concluindo a caracterização da metodologia de gerenciamento de

processos, cabe apresentar dois pontos inerentes ao contexto de gestão por

resultados já em consolidação no governo mineiro. Apresenta-se abaixo a tratativa

do desempenho dos processos em face ao processo de contratualização existente,

por meio da definição de uma taxa de desempenho para os processos estratégicos.

Em seguida, a forma como essa metodologia se encaixa no fluxo gerencial de

tomada de decisão estratégica do governo, que vai da gestão operacional às

decisões dos comitês de resultados.

A definição da taxa de desempenho dos processos considera o nível de

serviço ofertado (indicadores), as entregas realizadas (produtos), a melhorias

20

implementadas (Planos de Melhoria) e a qualidade do planejamento e da execução

financeira. A partir desses elementos é definida uma forma de aferir o desempenho

do processo numa escala percentual, variando entre 0 e 100%, que serve de base

para a pactuação do bom desempenho dos processos como meta das instituições e

equipes responsáveis pela condução dos mesmos.

Ainda nessa lógica de gestão para resultados, o gerenciamento de

processos se configura também conforme a lógica de monitoramento definida para a

estratégia governamental, na qual há a participação no NCGERAES num nível

estratégico do monitoramento e as AGEIs num nível setorial. Esses atores

conduzem os processos de gerenciamento de forma a induzir soluções de

problemas e a tomada de decisão nos níveis já mencionados.

O funcionamento desse modelo de gerenciamento de processos aponta

para algumas premissas. A primeira destas diz respeito à necessidade de

consolidação da capacidade distribuída de gerenciamento e monitoramento, com o

fortalecimento das AGEIs como facilitadoras do processo decisório e superação de

problemas em conjunto com o gerente de projetos e processos.

Acrescenta-se também a necessidade de atuação em rede, com a criação

de capacidade de gerenciamento de projetos e processos de maneira integrada, de

forma a priorizar o alcance da estratégia. Por fim, destaca-se o fortalecimento do

papel do gerente e a sua maior responsabilização pelo gerenciamento de resultados,

uma vez que a metodologia tem como base a atuação primária desse ator.

Uma vez compreendido o modelo e atendidas as premissas

apresentadas, tem-se como resultado esperado:

O aumento da eficiência, eficácia e efetividade das políticas públicas.

Este resultado se apresenta como requisito intrínseco a qualquer

projeto de monitoramento de processos, já que, como visto, este é um

resultado unanimemente apontado pela literatura de gestão de

processos. Torna-se, portanto, uma expectativa basilar do modelo;

Provocar decisões para superação de problemas que impedem a

execução programada dos programas, projetos e processos. Destaca-

se que esta atuação se dá em nível tático e estratégico;

Disponibilizar informações sintéticas, tempestivas e confiáveis para

tomada de decisão;

21

Aumentar o grau de responsabilização e comprometimento dos

gerentes das equipes em relação à entrega de resultados e ao

cumprimento dos prazos e custos;

Aumentar o grau de integração e cooperação das diferentes equipes

envolvidas.

Há, de toda forma, clareza que problemas que surgirão a partir da própria

implementação da metodologia para o desenvolvimento deste modelo. Percebe-se,

portanto, que ocorrerão ciclos de implementação e aperfeiçoamento constante desta

metodologia, o que torna importante analisar questões que ser apresentam como

críticas no trabalho até então desenvolvido.

Em termos analíticos, a literatura referente à gestão estratégica de

processos ainda possui um viés demasiadamente prescritivo. Isto quer dizer que ela

aponta certas direções se determinar maneiras concretas de alcançá-las. Isso se

deve às peculiaridades estruturais e formais de cada organização. Em cada

contexto, os desafios a serem apresentados para a gestão de processos são

diferentes, demandando com isso, ações diferentes. Registrado esse contexto,

analisa-se abaixo fatores críticos do desenvolvimento da gestão de processos no

Governo Mineiro, apontando os desafios a serem superados, a partir da

caracterização do modelo já apresentada e das percepções dos atores

entrevistados.

A primeira questão crítica apresentada é o alinhamento entre a gestão de

processos e a gestão orçamentária. A seleção dos processos estratégicos

perpassou por priorizar aquelas atividades mais consumidoras de orçamento para o

acompanhamento intensivo, realizado pelo NCGERAES. Com isso, a gestão

orçamentária passa, a partir de um cronograma de desembolso pré-definido,

gerenciar mensalmente a liberação de cotas. Tem-se com isso um maior controle do

orçamento embora, por estar suportando atividades contínuas, o controle

orçamentário nos processos é mais restritivo se comparado ao de projetos. O

monitoramento de processos com controle orçamentário ocorre, portanto, para gerar

melhores resultados, não para viabilizá-lo como no caso de projetos. É fundamental,

nesse sentido, o esforço constante da SEPLAG em conhecer a eficiência do gasto e

captar oportunidades de melhoria que podem modificar os patamares pré-definidos

de custeio para os serviços.

22

Assim como a gestão orçamentária, deve-se atentar também para a

gestão de custos dos processos como motriz da geração de resultados. Num

momento inicial, busca-se uma base de informação melhor sobre isso, para que em

seguida se possa caminhar em direção ao controle de custos. Há um entendimento

que esse controle vem no sentido de melhorar a eficiência do gasto, na medida em

que os resultados de conhecer e atuar sobre os custos podem ser tanto na redução

de custos, mas principalmente na obtenção de ganhos de eficiência e melhoria dos

resultados. Um primeiro apontamento colocado pela metodologia de monitoramento

mineira nesse sentido é a avaliação do planejamento de custos dos processos,

visando aumentar o conhecimento da organização sobre a forma que ocorre o gasto

dentro de cada um dos processos.

Apresenta-se em seguida a temática da definição de indicadores de

desempenho dos processos estratégicos, na qual o principal desafio é a construção

de indicadores que sejam capazes de fazer uma ligação entre rotina e estratégia.

Nesse sentido, a experiência de Minas se inicia com a definição de indicadores com

características diversas, tanto operacionais como estratégicos, tendo como norte os

objetivos traçados no Plano Mineiro de Desenvolvimento integrado (PMDI). Por ser

algo que necessita de uma mudança de visão cultural, o aprimoramento de

indicadores é algo que virá de bases estruturais mais profundas. A ideia, portanto, é

que esta evolução nos modelos de indicadores seja progressiva e o

desenvolvimento seja construído paulatinamente.

Outro desafio enfrentado é a definição do perfil do gestor de projeto e a

alocação de profissionais nessa função. Tal desafio urge da necessidade primária de

desenvolver massa crítica em governança de processos dentro da estrutura do

Poder Executivo mineiro, uma vez que até 2010 então os esforços voltados para o

gerenciamento de processos focou em uma visão tradicional, sem o viés estratégico.

Também, do fato de que a escolha dos Gerentes vem sendo feita de modo

descentralizada, a partir da indicação dos Secretários de Estado. Essa forma de

escolha se justifica na impossibilidade da SEPLAG conhecer profundamente as

estruturas de poder, muitas vezes informais, existentes dentro das demais

Secretarias, o que gera o risco de se escolher um gerente bom tecnicamente, mas

sem a necessária capacidade política para atuar num sentido de integração.

23

A opção adotada para a superação do desafio apresentado acima tem

sido a capacitação dos gestores e o trabalho contínuo no dia a dia junto às equipes

visando maior compreensão e capacitação.

Também se apresenta como questão crítica à gestão de processos a

transversalidade, característica apresentada como inerente aos processos pela

literatura. A transversalidade dos processos é um ponto de conflito especial no

Governo por estamos falando de uma estrutura formal, rígida e burocrática, e

naturalmente avessa a transversalidade. Dentre as soluções apresentadas para a

questão, podemos destacar a seleção de gerentes em maior nível hierárquico para

facilitar a interlocução do processo com a estrutura. Duas outras medidas relevantes

são o envolvimento das AGEIs e da SEPLAG no gerenciamento dos processos,

estruturas essas que tem como finalidade assegurar a concretização das

oportunidades de integração transversais.

No que tange a questão cultural, o desafio se configura na medida em

que a proposição do gerenciamento de processos é mudar a forma de

funcionamento de processos que já estão instaurados há muito tempo, processos,

portanto, antigos, que já vinham sendo executados de uma forma pré-determinada

há anos. Nesse sentido, aponta-se para ações que incluem seminários, palestras, e

cursos que permitam não só a capacitação, mas também o trânsito de boas práticas

voltadas para a contextualização da gestão de processo na cultura já existente

dentro da organização estatal de Minas Gerais, bem como seu consequente

amadurecimento. Torna-se de suma importância criar o sentido da gestão de

processos nas lideranças, e trazer a ideia de que apesar dos resultados em ganhos

de eficiência remeterem a um horizonte temporal mais extenso, alguns impactos

positivos podem ser absorvidos no curto prazo, o que é de suma importância.

A obtenção de resultados de curto prazo com a gestão de processos,

nesse sentido, é uma próxima questão crítica bastante correlacionada com a

necessidade de mudança cultural. Nesse sentido, é importante ter como desfio

constante correlacionar as modificações na forma de gestão e seu impacto na

Administração Pública mineira, tanto em ganhos de qualidade na gestão, quanto na

eficiência em si dos processos. Somente o acompanhamento intensivo dos

processos irá permitir o conhecimento sobre os principais gargalos dos processos

monitorados, possibilitando desta forma, melhor atuação sobre eles. Ressalva-se, no

entanto, que isto não será algo trivial, relevando-se a necessidade do aprendizado

durante a implementação.

24

Cabe por fim, apontar os desafios à equipe responsável pela

consolidação do gerenciamento de processos, o NCGERAES. Em que pese

somente com o aprendizado contínuo a partir da própria rotina, a equipe será capaz

de complementar a maturidade necessária para que adquira expertise em

processos, é necessário destacar a importância do acompanhamento da equipe às

atividades iniciais conduzidas por consultoria especializada de atividades de

capacitação realizadas, bem como as ações de capacitação oferecidas aos

membros do núcleo. Outro ponto crítico para a equipe é a operacionalização do

sistema em implantação, que pode apresentar-se como obstáculo inicial, mas tem

perspectivas de trazer grandes ganhos de eficiência com sua implementação, com

fácil acesso às informações estratégicas dos programas. Como desafio futuro, tem-

se a possibilidade de replanejar as suas atividades em face ao entendimento da

importância estratégica dos principais processos, e ciente da limitação de

estruturada equipe de monitoramento. Uma vez compreendidas as questões criticas

do contexto do estado e as possibilidades de ganho com o gerenciamento de

processos, caberá à unidade focar a sua atuação naqueles pontos com maior

potencial de geração de resultados.

7 CONCLUSÃO

O estudo apresentado buscou desenvolver uma análise voltada para os

principais pontos críticos e desafios que deverão ser superados para que seja

consolidada a implementação da metodologia de monitoramento dos processos

estratégicos do Estado tendo em vista as singularidades da Administração Pública

de Minas Gerais.

São encontradas, de toda forma, restrições para a análise do tema, dada

a relativa incipiência do monitoramento de processos na Administração Pública

mineira, bem como a nova concepção adotada referente à governança de

processos, aliada à metodologia ainda em consolidação. Soma-se a esse contexto

uma literatura especializada essencialmente prescritiva, que esbarra nos limites

impostos pelos elementos configuradores de uma realidade estrutural da

Administração Pública mineira.

25

Mesmo diante dessas limitações, o presente trabalho apresentou o

surgimento da necessidade do monitoramento dos processos estratégicos na agenda

da SUGES, e consequentemente do NCGERAES, a partir do amadurecimento da

metodologia de projetos, evidenciada na revisão do PMDI e do PPAG realizada em

2011. Nesta, mostrou-se necessária a adequação dos Programas Estruturadores de

governo não somente em projetos, mas também em processos estratégicos,

redesenhando a carteira estratégica da Administração pública mineira. Demonstrou-

se, inclusive a importância do amadurecimento da metodologia de processos para o

desenvolvimento do Estado em sua gestão estratégica.

Apresentou-se também as perspectivas operacional e estratégica que

podem ser atribuídas ao monitoramento de processos, e a forma como essas duas

vertentes estão se configurando na metodologia de gerenciamento de processos em

implantação no governo mineiro.

A partir destes entendimentos, foi possível levantar os principais pontos

críticos e desafios derivados da implantação desta metodologia ainda em vias de

consolidação. Este trabalho deve ser visto como subsídio para futuros trabalhos

sobre o tema, que procurem aprofundar nas soluções para os desafios

apresentados.

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AUTORIA

Matheus Sales de Albuquerque Cunha – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.

Endereço eletrônico: matheus.albuquerque@planejamento.mg.gov.br Rodrigo Guerra Furtado – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.

Endereço eletrônico: rodrigo.furtado@planejamento.mg.gov.br Raphael Vasconcelos Amaral Rodrigues – Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão SEPLAG/MG.

Endereço eletrônico: raphael.rodrigues@planejamento.mg.gov.br Kamila Pagel de Oliveira – Fundação João Pinheiro – FJP.

Endereço eletrônico: kamila.oliveira@fjp.mg.gov.br