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MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERALPROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA

Parecer nº 38/2018 – SFCONST/PGRSistema Único n.º 36.000/2018

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL N.º486/RSRequerente: Governador do Estado do Rio Grande do SulInteressados: Tribunal Regional do Trabalho da 4ª Região

Juiz do Trabalho da 9ª Vara do Trabalho de Porto Alegre Juiz do Trabalho da 18ª Vara do Trabalho de Porto Alegre

Relator: Ministro Gilmar Mendes

Excelentíssimo Senhor Ministro Gilmar Mendes,

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. ARGUIÇÃODE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMEN-TAL. PEDIDO INICIAL. DECISÕES DA JUSTIÇA DOTRABALHO QUE IMPEDEM DESLIGAMENTOS IME-DIATOS DE EMPREGADOS DE ENTIDADES PÚBLI-CAS EM EXTINÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIA NE-GOCIAÇÃO COLETIVA. ALEGADA OFENSA À AUTO-NOMIA POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DO ENTE FE-DERADO. ARTS. 1º, 2º, 5º-II, 18, 37, 48-X, 60-§4º-III, 84-IIe 169 DA CONSTITUIÇÃO. ADITAMENTO AO PEDIDO.DECISÕES LIMINARES QUE IMPEDEM O IMEDIATODESLIGAMENTO DE EMPREGADOS DAS ENTIDA-DES PÚBLICAS EM EXTINÇÃO. DIREITO A ESTABI-LIDADE. SUCESSÃO DE EMPREGADORES. DIREITOA MOTIVAÇÃO DA DISPENSA VINCULADA AO SU-CESSOR. ALEGADA OFENSA AOS ARTS. 22-I, 37-II, 37-§2º, 39 e 41, CAPUT E §3º DA CONSTITUIÇÃO. INADE-QUAÇÃO DA ADPF QUANTO AO PEDIDO ADITADO.TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS ECONCRETAS. AUSÊNCIA DE AFRONTA A PRECEITOFUNDAMENTAL. INDEFERIMENTO.

1. Incabível em ADPF o pedido formulado em aditamento,que implica apreciar situações jurídicas individuais e con-cretas dos empregados públicos atingidos pelas medidas dereestruturação administrativa promovidas pelo Estado doRio Grande do Sul, especialmente considerando a plurali-dade de fundamentos em que se esteiam as decisões limina-res impugnadas e a diversidade de regimes jurídicos a que

Gabinete da Procuradora-Geral da RepúblicaBrasília/DF

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estão sujeitos os entes administrativos em processo de ex-tinção, os quais não são, entre si, semelhantes organica-mente. Precedentes.

2. Inviável aditamento em ação de controle concentrado,que amplia o objeto da ação sem identidade substancialcom o pedido inicial. Inaugurando nova controvérsia jurí-dica, sem relação de prejudicialidade com o pedido, o adita-mento constitui inovação a ser evitada. Precedente.

3. As competências constitucionais imputadas aos entes eagentes administrativos (CR, arts. 18, 61-§ 1º-II e 84-III-IV-b) não afastam de sua atuação o controle de legalidade, peloPoder Judiciário, mesmo no plano das competências discri-cionárias, plenamente fiscalizáveis à luz do princípio daproporcionalidade. Não obstante a relevância do argu-mento pautado na severa crise financeira, a justificar a re-dução do quadro de pessoal do ente público, os finsalmejados pelo requerente não justificam a superação dosdireitos de acesso aos tribunais (CR, art. 5º, XXXV), de du-ração razoável do processo (CR, art. 5º-LXXVIII) e ao de-vido processo legal (CR, art. 5º-LIV) como garantiasinafastáveis do Estado Democrático de Direito, sob cujo im-pério os fins não justificam os meios.

4. Os servidores públicos civis, destinatários que são dos di-reitos fundamentais à livre associação sindical e à greve(CR, art. 37-VI-VII c/c art. 8º-III), são plenamente dotadosde legitimidade para entabular negociação coletiva com aadministração pública (RE 693.456/RJ).

5. A rescisão simultânea e coletiva de centenas de contratosde emprego público, pelo impacto social que dela decorre epela natureza coletiva dos direitos afetados, constitui maté-ria própria de negociação coletiva com as entidades sindi-cais representativas dos trabalhadores, especialmenteconsiderando a supralegalidade das normas da Convençãonº 151 da OIT, que estabelecem a obrigação dos Estadossignatários de promover processos de negociação ou méto-dos que permitam a participação dos representantes dosagentes públicos na determinação das condições de em-prego. Precedentes.

6. Não se vislumbra ofensa a preceitos fundamentais na exi-gência de negociação coletiva prévia às dispensas coletivasde empregados públicos, tendo em vista que a procedimen-talização negocial das dispensas em massa no âmbito dafunção pública vincula o Poder Público ao princípio demo-crático, ao novel princípio da juridicidade administrativa,aos valores sociais do trabalho (CR, art. 1º-IV) e à jusfun-damentalidade da Convenção nº 151 da OIT.

7. Voltando-se o pedido formulado em aditamento contradecisões liminares que garantem a manutenção dos empre-gos públicos até decisão definitiva de mérito, sob juízo pre-cário de probabilidade, e considerando o amplo espectro devariáveis que envolvem o tema da estabilidade dos empre-gados públicos envolvidos, em face dos diversos regimes ju-rídicos a que se sujeitam as entidades públicasempregadoras, além da possibilidade de incidência de re-gras infraconstitucionais que disciplinam a sucessão de em-

ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL nº 486/RS 2




pregadores, inviável se mostra a declaração de constitucio-nalidade das Leis estaduais nº 14.983/2017, 14.979/2017 e14.982/2017, para o fim pretendido pelo autor, de autorizara demissão imediata de todos os empregados admitidos eque tenham completado o estágio probatório antes da en-trada em vigor da EC 19/1999, sem o devido contraditório eo exercício da ampla defesa (CR, art. 5º, LIV).

8. É justificável a manutenção cautelosa dos empregos pú-blicos até julgamento definitivo do mérito. O direito à esta-bilidade do servidor público é instrumento de higidez doquadro funcional do Poder Público, constituindo garantiaconstitucional de impessoalidade e respeito aos demaisprincípios que regem a administração pública.

- Parecer pelo não conhecimento do pedido formulado emaditamento e, no mérito, pela improcedência de ambos ospedidos.

I

Trata-se de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF) pro-

posta pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, com pedido de medida cautelar,

tendo por objeto decisões de primeiro e segundo graus do Tribunal Regional do Trabalho

da 4ª Região (TRT) que condicionaram a extinção de entidades da Administração Pública

estadual à prévia conclusão de negociação coletiva.

São tidos por descumpridos os preceitos estampados nos artigos 1º, 2º, 5º-II,

18, 37-caput, 48-X, 60-§4º-III, 84-II e 169 da Constituição.

O Ministro Relator deferiu liminar para determinar a suspensão de todos os

processos em curso e dos efeitos de decisões judiciais proferidas pelos órgãos vinculados

ao TRT da 4ª Região. Determinou que se desse ciência da decisão ao TRT da 4ª Região e

que se franqueasse vista à Advocacia-Geral da União (AGU) e à Procuradoria-Geral da Re-

pública (PGR).1

A AGU manifestou-se pela procedência do pedido formulado pela arguente ao

fundamento, em suma, de que o desligamento dos agentes públicos respeita o princípio da

impessoalidade e possui a devida motivação, consubstanciada na extinção legalmente auto-

rizada de entidades do Poder Público estadual, seguindo exigência constitucional.2

1 Arquivo da peça 30.2 Peça do arquivo nº 39.





Postularam ingresso e foram admitidos como amicus curiae o Sindicato dos

Engenheiros do Estado do Rio Grande do Sul e o Sindicato dos Empregados em Empresas

de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas e de Fundações Estaduais do Rio

Grande do Sul, defendendo a improcedência da presente arguição.3 Embora pendente de

apreciação, solicitou também ingresso, nessa qualidade, advogando a improcedência do pe-

dido, o Sindicato dos Técnicos de Nível Universitário Trabalhadores em Hidrovias e Portos

de Porto Alegre, Triunfo, Pelota e Cachoeira do Sul.4

O proponente aditou a petição inicial (documento da peça 57), pretendendo a

ampliação do objeto da arguição, de sorte a incluir decisões liminares proferidas pela Jus-

tiça do Trabalho que, dessa vez, impedem a rescisão imediata dos contratos de trabalho de

trabalhadores vinculados às entidades em processo de extinção. Suscita-se ofensa aos arti-

gos 22-I, 37-II, 37-§2º, 39 e 41-§3º da Constituição.5

Alegando serem dirigentes sindicais acobertados por estabilidade, os servidores

públicos celetistas Bruno Gonçalves Almeida, Reinaldo Leite Gambim e Tiago Fernando

Corrêa peticionaram requerendo habilitação como terceiros interessados, o que foi indefe-

rido pelo Ministro Relator.6

Por despacho, o Ministro Relator determinou a intimação da AGU e da PGR, a

fim de colher manifestações acerca do pedido de aditamento.7

Vieram os autos à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer.

É o relatório.

3 Peça do arquivo nº 43 (pedido) e 164 (despacho).4 Peça do arquivo nº 165.5 Peça do arquivo nº 576 Peças do arquivo nº 79 e 162, respectivamente.7 Peças do arquivo nº 163.





II

II.1 – Preliminar. Conexão com a ADI 5.690/RS. Prevenção. Redistribuição.

A presente ADPF é conexa à Ação Direta de Inconstitucionalidade 5.690/RS,

que tem por Relator o Ministro Dias Toffoli, em face da identidade parcial entre objeto e

causa de pedir das ações.

A ADI 5.690/RS, ajuizada por Confederação Nacional dos Trabalhadores em

Transporte e Logística da Central Única dos Trabalhadores – CNTTL e por Federação Na-

cional dos Portuários – FNP, tem por objeto a declaração de inconstitucionalidade do § 1º

do artigo 4º da Lei estadual 14.983, de 17 de janeiro de 2017, do estado do Rio Grande do

Sul, que “dispõe sobre a extinção da Superintendência de Portos e Hidrovias – SPH –, al-

tera a Lei n.º 10.722, de 18 de janeiro de 1996, e dá outras providências”.

Os proponentes ali invocam como causa de pedir a inconstitucionalidade da

norma estadual que prevê a dispensa de empregados não estáveis do quadro funcional da

autarquia estadual extinta (SPH) – Lei 14.983/2017, seja por ofensa ao art. 41 da Constitui-

ção, que disciplina a estabilidade dos servidores públicos, seja por inobservância da ordem

de prioridade das medidas previstas no art. 169-§ 3º, da Constituição, voltadas a garantir o

limite de despesas com remuneração de pessoal no âmbito da União, dos estados, do Dis-

trito Federal e dos municípios.

A presente ADPF, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul

em data posterior à ADI 5.690/RS, objetiva cassar decisões da Justiça do Trabalho que, em

ações coletivas ajuizadas por sindicatos de trabalhadores, reputam devida negociação co-

letiva prévia às demissões dos servidores não estáveis dos órgãos estaduais extintos pelas

Leis Estaduais nº 14.979, 14.982 e 14.983, todas de 16 de janeiro de 2017. Alega-se, como

causa de pedir, dentre outros fundamentos, a constitucionalidade das referidas leis estadu-

ais, dentre elas, a Lei 14.983/2017, objeto da ADI 5.690/RS.

Há, portanto, identidade parcial entre o objeto da ADI 5.690/RS, que diz res-

peito à fiscalização de constitucionalidade da Lei estadual 14.983/2017 em face dos arts.

41 e 169 da Constituição, e a causa de pedir da presente ADPF, que remete a fundamentos





de “constitucionalidade das Leis estaduais n.º 14.979/17, nº. 14.982/17 e nº. 14.983/17”, à

luz do mesmo art. 41 da Constituição, dentre outros.

A apreciação do alegado descumprimento dos preceitos fundamentais invoca-

dos como parâmetro de fiscalização de constitucionalidade dos atos do Poder Público,

nesta ADPF, desafia aferição, ainda que incidental, de constitucionalidade da Lei estadual

14.983/2017, norma objeto da ADI 5.960/RS.

A conexão ainda se revela em relação ao pedido formulado na petição de adita-

mento à ADPF – arquivo constante da peça 57. Por meio dele se pleiteia a cassação de de-

cisões proferidas pela Justiça do Trabalho que, segundo o requerente, promovem

“interpretação ampliativa do direito constitucional de estabilidade dos servidores públi-

cos” ao reduzirem “a possibilidade de despedida e extinção de empregos públicos”, ato

lesivo, ainda segundo a ótica do requerente, aos dispositivos estampados nos arts. 22-I; 37-

II e § 2º; 39; 41, caput e § 3º, da Constituição.

Também aqui, o pedido de nulificação dos atos estatais se ancora em reconhe-

cimento de constitucionalidade da legislação estadual, à luz do art. 41 da Constituição, o

que remete à necessidade de pronunciamento incidental acerca do tema que constitui ob-

jeto da ADI 5.960/RS.

Nos termos do art. 55 do Código de Processo Civil de 2015, “reputam-se cone-

xas 2 (duas) ou mais ações quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir”, o que

determina a reunião das ações conexas para decisão conjunta, salvo se uma delas já houver

sido sentenciada (§ 1º). O § 3º do dispositivo, indo além, determina a reunião para julga-

mento conjunto dos processos que possam gerar risco de prolação de decisões conflitantes

ou contraditórias caso decididos separadamente, “mesmo sem conexão entre eles”.8

Ambas as hipóteses se fazem presentes na situação em apreço, seja pela identi-

dade entre objeto e causa de pedir das ações, seja pelo risco de decisões conflitantes ou

contraditórias acerca da fiscalização de constitucionalidade da Lei estadual 14.983/2017.

O Ministro Gilmar Mendes, ora relator, quando presidente da Corte, resolveu

incidente de prevenção nos autos da ADPF 139/DF, assinalando que, “nos processos de

controle objetivo de constitucionalidade, a conexão ocorre apenas na hipótese de identi-

8 Art. 55. (…) § 3º Serão reunidos para julgamento conjunto os processos que possam gerar risco de prola-ção de decisões conflitantes ou contraditórias caso decididos separadamente, mesmo sem conexão entreeles.





dade de objetos entre as ações, visto que, no controle abstrato, a causa de pedir é

aberta”.9 Noutra oportunidade, em incidente suscitado na ADI 4.182/CE, o referido Minis-

tro seguiu a mesma tônica, declarando que “conforme a jurisprudência da Corte, o relator

de determinada ação direta de inconstitucionalidade está prevento para as ADIs posterio-

res que tenham por objeto o mesmo ato normativo”.10

Julgando questão de ordem na ADI 807 QO-QO/RS, o Ministro Sepúlveda Per-

tence sufraga entendimento pela conexão de ações de controle abstrato “dada a identidade

das normas questionadas (c.f., ADIn QO 163, Madeira, 19.12.89, DJ 16.2.90; ADIn 218

MC, Passarinho, 22,3.90, DJ 20.4.90, RTJ 132/1038; ADIn 272 e 273, Passarinho, 8.5.90,

DJ, 14.4.2000)”.11

A propósito, essa é a diretriz extraída do art. 77-B do RISTF, segundo o qual,

nas ações de controle concentrado, aplique-se a regra da distribuição por prevenção quando

há coincidência total ou parcial de objetos.12

Segundo lição de Gilmar Ferreira Mendes, a ADPF é modelo de controle con-

centrado que pode ensejar “provocação a partir de situações concretas, que levem à im-

pugnação de lei ou ato normativo”. Nessa circunstância, ensina o mencionado autor,

“questiona-se a legitimidade da lei tendo em vista a sua aplicação em uma dada situação

concreta (caráter incidental)”.13

Portanto, ainda que na presente arguição se afigure incidental a questão relativa

à constitucionalidade da Lei estadual 14.983/2017, à luz do art. 41 da Constituição, é certo

que a questão será novamente apreciada, como objeto principal, da ADI 5.960/RS, ense-

jando risco de decisões contraditórias.

Com efeito, as ações conjugam o mesmo ponto controvertido: a conformidade

da Lei estadual 14.983/2017 com a Constituição. Exsurge daí um liame de prejudicialidade

9 Supremo Tribunal Federal. ADPF 139/DF. Rel. Min. Cezar Peluso. Presidente Min. Gilmar Mendes. DJeun. 82, 8 mai. 2008.

10 Supremo Tribunal Federal. ADI 4.182/CE. Rel. Min. Ellen Gracie. Presidente Min. Gilmar Mendes. DJeun. 33, 18 fev. 2009.

11 Supremo Tribunal Federal. ADI 807 QO-QO/RS. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. DJ 13fev. 2004.

12 Art. 77-B. Na ação direta de inconstitucionalidade, na ação direta de inconstitucionalidade por omissão,na ação declaratória de constitucionalidade e na arguição de descumprimento de preceito fundamental,aplica-se a regra de distribuição por prevenção quando haja coincidência total ou parcial de objetos.

13 MENDES, Gilmar Ferreira, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 10. ed.São Paulo: Saraiva, 2015, p. 1.264.





que aconselha a reunião dos autos para julgamento, nos termos do § 3º do art. 55 do novel

Código de Processo Civil (CPC).

Em homenagem ao princípio da segurança jurídica e no afã de evitar a prolação

de decisões díspares, sugere-se seja reconhecida a conexão entre os feitos, com redistribui-

ção da presente ao mesmo Relator da ADI 5.960/RS, Ministro Dias Toffoli, por de preven-

ção, na forma do art. 77-B do RISTF.

II.2 – Preliminar. Aditamento. Inovação do Objeto. Descabimento

A inicial desta ADPF (arquivo da peça 1) assinala como atos lesivos a preceitos

fundamentais decisões judiciais que condicionam as rescisões contratuais de empregados

públicos à conclusão de prévia negociação coletiva. O aditamento à inicial (arquivo da

peça 57), por sua vez, dirige-se contra outras decisões judiciais, de caráter liminar, que im-

pedem a dispensa de empregados públicos, até decisão definitiva, com fundamento em es-

tabilidade e sucessão dos contratos de trabalho.

Como se observa, peça inicial e aditamento, atacando decisões judiciais diver-

sas, com objetos e fundamentos diferentes, não apresentam identidade de controvérsia

constitucional. Nesse caso, apesar da identidade de causas de pedir próximas – o quadro

fático decorrente da ameaça de demissão de empregados públicos no processo de reestrutu-

ração administrativa –, não se constata identidade entre suas causas de pedir remotas, eis

que retratam controvérsias judiciais diferentes. Sem identidade de questões jurídicas e sem

relação de prejudicialidade entre os pedidos, o aditamento constitui alteração substancial

do objeto da ação, o que tem sido recusado pelo STF nas ações de controle concentrado de

constitucionalidade.

É firme a jurisprudência do STF em que o aditamento da petição inicial em

controle abstrato tem por “pressuposto a identidade substancial” de objetos.14 É o que se

colhe dos seguintes precedentes da Corte: ADI 1.140-1-MC/GO, Relatora Ministra Ellen

Gracie, DJe, 10 fev. 2003; ADI 1.345/ES, Relator Ministra Ellen Gracie, DJe, 28 mar.

2003; ADI 2.501-5/MG, Relator Ministro Joaquim Barbosa, DJe, 19 dez. 2008; ADI

14 Supremo Tribunal Federal. ADI 1.753 QO. Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Tribunal Pleno. DJ 17 set.1998.





3.233/PB, Relator Ministro Joaquim Barbosa, DJe, 14 set. 2007; ADI 3.434-MC/PI, Rela-

tor Ministro Joaquim Barbosa, 28 set. 2007.

Na ADI 1.454, Relatora Ministra Ellen Gracie, o STF reputa prejudicada a via

direta de fiscalização constitucional em face da alteração substancial do objeto (medida

provisória), verbis:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA 1.442,DE 10.05.1996, E SUAS SUCESSIVAS REEDIÇÕES. CRIAÇÃO DO CADASTROINFORMATIVO DE CRÉDITOS NÃO QUITADOS DO SETOR PÚBLICO FEDE-RAL - CADIN. ARTIGOS 6º E 7º. CONSTITUCIONALIDADE DO ART. 6º RECO-NHECIDA, POR MAIORIA, NA SESSÃO PLENÁRIA DE 15.06.2000.MODIFICAÇÃO SUBSTANCIAL DO ART. 7º A PARTIR DA REEDIÇÃO DO ATOIMPUGNADO SOB O NÚMERO 1.863-52, DE 26.08.1999, MANTIDA NO ATODE CONVERSÃO NA LEI 10.522, DE 19.07.2002. DECLARAÇÃO DE PREJUDI-CIALIDADE DA AÇÃO, QUANTO AO ART. 7º, NA SESSÃO PLENÁRIA DE20.06.2007. 1. A criação de cadastro no âmbito da Administração Pública Federal e asimples obrigatoriedade de sua prévia consulta por parte dos órgãos e entidades que aintegram não representam, por si só, impedimento à celebração dos atos previstos noart. 6º do ato normativo impugnado. 2. A alteração substancial do art. 7º promovidaquando da edição da Medida Provisória 1.863-52, de 26.08.1999, depois confir-mada na sua conversão na Lei 10.522, de 19.07.2002, tornou a presente ação di-reta prejudicada, nessa parte, por perda superveniente de objeto. 3. Ação diretaparcialmente prejudicada cujo pedido, no que persiste, se julga improcedente. (semdestaques no original).15

Em razão do exposto, não obstante a conexão fática com o relato inicial, o adi-

tamento não guarda identidade de controvérsia com o pedido, razão pela qual se sugere seu

indeferimento liminar.

II.3 – Preliminar. Aditamento. Inadequação da ADPF. Tutela de Situações JurídicasIndividuais e Concretas

Acaso ultrapassadas as preliminares anteriores, ainda assim, a presente ADPF

se revela instrumento inadequado a veicular o pedido formulado no aditamento à petição

inicial (arquivo na peça 57), eis que, por essa via, a jurisdição constitucional não comporta

tutela de situações jurídicas individuais e concretas, como pretende o requerente.

O aditamento visa a cassação de novas decisões proferidas pela Justiça do Tra-

balho que, segundo o requerente, promovem “interpretação ampliativa do direito constitu-

15 Supremo Tribunal Federal. ADI 1.454/DF. Rel. Min. Ellen Gracie. Tribunal Pleno. DJe un. 72, 3 ago.2007.





cional de estabilidade dos servidores públicos”, ato lesivo, segundo a ótica do requerente,

ao art. 41, caput e § 3º, da Constituição.

Argumenta o proponente que a partir da alteração inserida no art. 41 da Consti-

tuição pela Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998, a estabilidade nele prevista

direcionou-se exclusivamente a servidores ocupantes de cargos públicos, não mais alcan-

çando empregados públicos admitidos após a entrada em vigor da emenda, o que autoriza a

dispensa unilateral promovida pelas entidades públicas em processo de extinção.

Ocorre que as decisões liminares alvo da impugnação,16 que determinam por

cautela a manutenção dos servidores nos quadros funcionais dos entes públicos, até decisão

definitiva, em que pese considerar a plausibilidade do direito à estabilidade previsto no art.

41 da Constituição, também adotam fundamentos outros, complementares e autônomos.

A decisão liminar lançada no Processo 0021111.57.2017.5.04.0018 (arquivo da

peça 68), por exemplo, além de vislumbrar plausibilidade do direito à estabilidade, com

base no art. 41 da Constituição, ainda argumenta que, mesmo em relação aos empregados

públicos não estáveis, faz-se necessária motivação de sua demissão vinculada à realidade

dos fatos, para preservação da impessoalidade exigida no ato de admissão mediante con-

curso público (CR, art. 37, II), conforme julgado do STF no ARE 589.998/PI, Relator Mi-

nistro Ricardo Lewandowisk (DJe de 12-09-2013).17 Argumenta que, sendo o Estado do

Rio Grande do Sul sucessor em direitos, obrigações e competências das entidades extintas,

nos termos do art. 2º da Lei estadual nº 14.982/2017, essa sucessão opera-se na forma dos

arts. 10 e 448 da CLT,18 em face da competência privativa da União para legislar sobre di-

reito do trabalho (CR, art. 22, I). Segundo o julgado, disso decorre a transferência ao Es-

tado federado das atribuições e dos respectivos servidores das entidades sucedidas,

necessários ao seu desempenho, aos quais o art. 37, II, da Constituição garante, por medida

de impessoalidade, que não sejam substituídos por novos servidores concursados para

16 Processos 0021111.57.2017.5.04.0018, 0021093.36.2017.5.04.0018, 0021109.87.2017.5.04.0018,0021114.12.2017.5.04.0018, 0021492.98.2017.5.04.0007, 0021070.90.2017.5.04.0018 e0021569.41.2017.5.04.0029.

17 EMENTA: (…) II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem aadmissão por concurso publico, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economiamista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, obser-vados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa (grifei) (…).

18 Art. 10 - Qualquer alteração na estrutura jurídica da empresa não afetará os direitos adquiridos por seusempregados.Art. 448 - A mudança na propriedade ou na estrutura jurídica da empresa não afetará os contratos de tra -balho dos respectivos empregados.





idênticas atribuições, no âmbito do ente público sucessor. Sustenta, assim, que o art. 5º da

Lei estadual nº 14.982/2017, que prevê a hipótese de “contratos de trabalho rescindidos”,

por si só não autoriza despedidas de empregados públicos concursados sem justa causa,

sendo necessária motivação administrativa que vincule o ente público sucessor.

Idêntica fundamentação se encontra no julgado do Processo

0021087.29.2017.5.04.0018 (arquivo da peça 72).

Já no Processo 0021569.41.2017.5.04.0029 (arquivo da peça 75), a decisão li-

minar se funda na garantia de emprego prevista no art. 8º-VIII da Constituição, pois os au-

tores seriam dirigentes sindicais com mandatos em curso, de modo que seus contratos de

trabalho devem ser sucedidos pela Superintendência de Porto de Rio Grande - SUPRG, na

forma do art. 3º da Lei 14.983/2017.

Como se constata, portanto, as decisões impugnadas não se fundam em inter-

pretação uniforme do art. 41 da Constituição, alegadamente violado, mas em interpretação

sistemática de diversos outros dispositivos infraconstitucionais, inclusive da legislação es-

tadual e de normas processuais de tutela de urgência (CPC/2015, arts. 9º-I e 300), à luz de

circunstâncias fáticas específicas e concretas que recomendam a manutenção do emprego

até decisão definitiva de mérito.

A jurisprudência do STF recusa, em ADPF, a defesa de direitos e interesses in-

dividuais e concretos, em decorrência do perfil objetivo que caracteriza o controle concen-

trado de constitucionalidade, na esteira do julgado proferido na ADPF 224 AgR/DF,

Relator o Ministro Alexandre de Moraes, assim ementado:

Ementa: CONSTITUCIONAL. AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DEDESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO À PERCEP-ÇÃO DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO FAZENDÁRIO (GDF) POR SER-VIDORES ESTADUAIS. ALEGADO DESCUMPRIMENTO DE DECISÃOJUDICIAL PROFERIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INOB-SERVÂNCIA DO REQUISITO DA SUBSIDIARIEDADE. PROCESSO DE NATU-REZA OBJETIVA. TUTELA DE SITUAÇÕES JURÍDICAS INDIVIDUAIS ECONCRETAS. DESCABIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL. 1. O cabimentoda Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental será viável desde que hajaa observância do princípio da subsidiariedade, que exige o esgotamento de todas asvias possíveis para sanar a lesão ou a ameaça de lesão a preceitos fundamentais, ou averificação, ab initio, de sua inutilidade para a preservação do preceito. Precedentesdesta CORTE. 2. Os processos objetivos do controle abstrato de constitucionali-dade, tal qual a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental, nãoconstituem meio idôneo para tutelar situações jurídicas individuais e concretas.





Precedentes desta CORTE. 3. Agravo Regimental a que se nega provimento. (semdestaques no original).19

Como bem assinala o Ministro Celso de Mello em decisão monocrática que

apreciou a Medida Cautelar na ADPF 363/DF, “o exame de relações jurídicas concretas e

de situações individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo

de fiscalização concentrada de constitucionalidade”.20

Assim, verifica-se inviável o manejo de ADPF para apreciar situações jurídicas

individuais e concretas, com fundamentos diversos, considerando ainda a diversidade de

regimes dos entes administrativos estaduais em processo de extinção ou reorganização, os

quais não são, entre si, semelhantes organicamente.

Em face do exposto, sugere-se seja negado seguimento à presente ação, quanto

ao pedido formulado na peça de aditamento, nos termos do art. 4º da Lei 9.882/1999.

II.4. Mérito. Pedido Inicial

No mérito, o requerente requer a anulação de decisões da Justiça do Trabalho

por alegada ofensa a preceitos fundamentais (arts. 48-X, art. 51-IV, 52-XIII, 61-§1°-II-a-b-

e, e 84-III-IV-b da Constituição), ao argumento da ilegítima ingerência do Poder Judiciário

em decisões político-administrativas de reorganização da administração pública indireta do

Estado do Rio Grande do Sul (RS), ao exigir prévia negociação coletiva com o(s) sindi-

cato(s) profissional(is) como condição de validade das demissões de trabalhadores públi-

cos atingidos pelas medidas de reestruturação.

O requerente fundamenta o pleito nas premissas jurídico-constitucionais: (i) a

constitucionalidade das leis estaduais que, no particular, determinaram a extinção de enti-

dades da administração pública indireta do Estado do RS;21 (ii) que a reorganização da es-

trutura da administração pública compete exclusivamente às instâncias políticas (Poder

19 Supremo Tribunal Federal. ADPF 224 AgR/DF. Rel. Min. Alexandre de Moraes. Tribunal Pleno. DJe un.254, 9 nov. 2017.

20 Supremo Tribunal Federal. ADPF 363 MC/DF. Rel. Min. Celso de Mello. DJe un. 171, 1º set. 2015.21 Fls. 18 da exordial.





Executivo e Poder Legislativo), em decorrência do princípio da separação dos Poderes, ra-

zão pela qual seria inaceitável a “submissão da vontade política expressa na legislação es-

tadual a requisito de perfectibilização [dependente] da vontade discricionária de terceiro –

o sindicato da categoria profissional”;22 (iii) a inexistência de direito dos trabalhadores pú-

blicos à negociação coletiva, em face da Constituição e, ainda, o próprio “direito potesta-

tivo do empregador público de rescindir motivamente os contratos de seus empregados”;23

e (iv), que a imposição de obrigação cominatória ao Poder Público pelo Poder Judiciário

representa, ao fim e ao cabo, usurpação de competências político-legislativas, em ofensa à

legalidade orçamentária.24

Ao final, requer o reconhecimento de constitucionalidade e a garantia de exe-

cução imediata das leis estaduais que determinam reestruturação administrativa (Leis nº

14.979/2017, nº 14.982/2017 e nº 14.983/2017) e pleiteia liminar para “determinar a imedi-

ata suspensão das decisões judiciais ora questionadas”25 e procedência do pedido, a fim de

decretar a “nulidade das decisões judicais questionadas”.26

Na ótica do parquet, os fundamentos constitucionais invocados se arrimam em

interpretação assistemática ou, no mínimo, parcial do conjunto normativo constitucional,

olvidando as competências típicas e essenciais do Poder Judiciário para apreciar lesão ou

ameaça a direitos subjetivos, garantia fundamental constante do art. 5º-XXV da Constitui-

ção (“a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”), arti-

culado com o inciso LIV do mesmo dispositivo, segundo o qual, “ninguém será privado da

liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal”.

Não suficiente, o argumento de ausência de direito à negociação coletiva no

serviço público não se amolda à fundamentalidade material e à supralegalidade formal da

Convenção nº 151 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).27 O(s) sindicato(s)

profissional(is) representantes dos trabalhadores atingidos pelo ato do Poder Público em-

pregador não devem ser tidos como terceiros alheios ao processo democrático de reestru-

turação da administração pública, como pretende o requerente, ainda que o coletivo de

trabalhadores públicos afetados pelas normas estaduais apresente diversidade de regimes.

22 Fls. 17 da exordial. 23 Fls. 17 da exordial. 24 Fls. 29 da exordial. 25 Fls. 41 da exordial. 26 Fls. 41 da exordial. 27 Convenção sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública, 1978.





Os trabalhadores públicos (servidores e/ou empregados públicos) e suas entida-

des sindicais representativas são parte diretamente interessadas naquele processo de reor-

ganização administrativa, no contexto de uma administração pública democrática e

colaborativa, submetida às diretrizes do Estado Democrático de Direito.

É o que se passa a demonstrar.

II.5.1. Princípio da inafastabilidade do Poder Judiciário e garantia constitucional de

impugnação judicial dos atos do Poder Público. O Poder Judiciário na dinâmica da

separação dos Poderes

Conforme se depreende da tese autoral, as decisões da Justiça do Trabalho esta-

riam a impedir que o Poder Executivo avance na concretização do seu “objetivo de moder-

nização das estruturas da Administração Pública Estadual”,28 “nas condições exigidas pelo

Decreto nº 9.109/2017 – de modo a cumprir os requisitos para aderir ao RRF”29 (Regime

de Recuperação Fiscal, instituído pela Lei Complementar Federal nº 159, de 19 de maio

2017). Segundo o requerente, as decisões impugnadas “não somente estão impedindo a

melhor condução, planejamento e eficácia do processo de extinção das entidades públicas,

como estão eivados de inconstitucionalidades (...)”.30

O argumento não procede, no entanto. “O princípio da inafastabilidade da ju-

risdição, que se qualifica como preceito fundamental consagrado pela Constituição da Re-

pública”,31 exige o acesso irrestrito ao Poder Judiciário para apreciação de qualquer “lesão

ou ameça a direito” (CR, art. 5º-XXV). Essa cláusula de direito fundamental submete ao

crivo judicial de legalidade todas as decisões jurídico-públicas, de todos os Poderes e ór-

gãos do Poder Público, capazes de lesar direitos subjetivos ou a ordem jurídico-constituci-

onal objetiva, sob contraditório e ampla defesa (CR, art. 5º-LIV).

As normas estaduais que preveem demissões de servidores não estáveis (Leis

nº 14.979/2017, nº 14.982/2017 e nº 14.983/2017) conferem ao administrador público mar-

gem considerável de interpretação acerca das situações individuais que nela se enquadram.28 Fls. 3 da exordial. 29 Fls. 3 da exordial. 30 Fls. 11 da exordial. 31 Supremo Tribunal Federal. RCL 6534 AgR/MA, Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. DJe nº 197 de

17 out. 2008.





Isso não o exime, no entanto, da necessária compreensão integrada dessas normas locais

com o regime jurídico-trabalhista, a que se submetem os empregados públicos, e a ob-

servância às normas constitucionais que disciplinam direitos fundamentais sociais e que

disciplinam a organização da administração pública.

Executada a norma pelo administrador local, decorre a plena viabilidade do

questionamento judicial acerca da interpretação por ele levada a cabo, como se faz por

meio das ações coletivas cujas decisões se impugna, em perfeita harmonia com o regime

constitucional de garantias.

Conforme firmemente assentado pelo STF, a regra inscrita no art. 5º-XXXV da

Lei Fundamental, garantidora do direito ao processo e à tutela jurisdicional, constitui “o

parágrafo régio do Estado Democrático de Direito”, pois, “onde inexista a possibilidade do

amparo judicial, haverá, sempre, a realidade opressiva e intolerável do arbítrio do Estado

ou dos excessos de particulares, quando transgridam injustamente os direitos de qualquer

pessoa”.32

Nessa medida, o direito fundamental de acesso aos tribunais afigura-se instru-

mento essencial ao princípio da separação dos Poderes. A despeito do Poder Judiciário

não figurar como um órgão politicamente conformador, é ele incumbido de apreciar a legi-

timidade dos atos dos demais Poderes, em face dos direitos fundamentais dos cidadãos.

Nessa linha, oportuna doutrina de Estêvão Mallet e Marcos Fava:

As normas contidas nas Constituições brasileiras, relacionadas com a garantia deproteção jurisdicional, sempre enunciaram a proibição de a lei excluir da apreciaçãojurisdicional qualquer lesão a direito individual, tendo a Constituição de 1988, nanorma sob comento, ampliado o espaço de garantia da tutela jurisdicional ao ajuntar àproibição de exclusão de lesão a vedação de exclusão de “ameaça de direito” – semqualificá-lo como individual –, querendo com isto garantir tutela jurisdicional efetivaa todos os direitos – individuais, coletivos e difusos – e caso de lesão ou ameaça delesão. Essa norma, caso interpretada em seu sentido meramente literal, dirige-seapenas ao legislador, proibindo um fazer, ou seja, a exclusão da apreciação. Aproibição de exclusão da apreciação, assim como a proibição de o juiz se negar adecidir, constituem garantias a um não fazer do Estado. Um não fazerimprescindível para a efetividade do direito à tutela jurisdicional.[...]De modo que, dentre as várias posições adotadas no STF, está correta a lideradapelo Min. Celso de Mello, para quem “o acesso à jurisdição, proclamado nanorma constitucional da garantia, significa a possibilidade de irrestrita invocaçãoda tutela jurisdicional cognitiva, da tutela jurisdicional executiva e da tutelajurisdicional cautelar do Estado.

32 Supremo Tribunal Federal. RCL 6534 AgR/MA, Rel. Min. Celso de Mello. Tribunal Pleno. DJe nº 197 de17 out. 2008.





[...]As ações coletivas, além de objetivarem a tutela dos direitos fundamentais que exigemprestações sociais e proteção normativa e fática, constituem condutos ou vias para par-ticipação do cidadão, ainda que essa participação se dê através de entes legitimados –como o Ministério Público ou as Associações legitimadas – e, portanto, de forma indi-reta. [...] É claro que a ação, quando correlacionada a tais procedimentos, não pode servista apenas como garantia da viabilidade da obtenção da tutela prometida pelo subs-tancial, constituindo forma imprescindível para a intensificação da realização da de-mocracia a partir da otimização da participação (sem destaques no original).33

Em tal perspectiva, as autonomias e competências constitucionais fixadas nos

arts. 18, 61-§1º-II e 84-III-IV-b da Constituição, normas invocadas pelo requerente como

preceitos fundamentais violados,34 relacionadas ao chamado Hausrecht da administração

pública,35 não eliminam ou excluem a possibilidade de apreciação, pelo Poder Judiciário,

da legitimidade jurídica do exercício dessas atribuições, mesmo no plano das denominadas

competências discricionárias, à luz dos princípios da finalidade e da proporcionalidade. A

demanda ao Judiciário, nesse caso, em proteção a direitos individuais e coletivos lesados

pela atuação do Estado, constitui direito humano inscrito na Declaração Universal dos Di-

reitos do Homem (art. 10o).36

Na lição doutrinária de Paulo Castro Rangel,

Ao solucionar os conflitos que se lhe deparam, “o tribunal pode ser chamado –e, porventura, sê-lo-á sempre, atento o imperativo da ‘unidade do sistemajurídico’ – a actuar critérios normativos que estão ‘fora da mão’ do legislador ea controlar a conformidade das disposições legislativas a tais critérios” (semdestaque no original).37

33 MALLET, Estêvão; FAVA, Marcos. Comentário ao artigo 7º, inciso XI. In: CANOTILHO, J. J.Gomes;MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.; STRECK, Lenio L. (Coords.). Comentários à Consti-tuição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. pp. 359-360; 364-365 e 367.

34 Fls. 4 e 17 da exordial. 35 Trata-se de chamado “poder doméstico” da Administração, relacionado à “reserva de administração” e

com a sua autonomia organizativa. Isto porque, “a formação do Governo em sentido orgânico verifica-seno exercício do poder de organização que lhe assiste”. WOLFF. Hans J. BACHOF. Otto. STOBER,Rolf. Direito Administrativo. Vol. 1. Fundação Calouste Gulbenkian: Lisboa. 2006. p. 231. Ainda, V.GOMES. Ana Cláudia Nascimento. Emprego Público de Regime Privado: A Laboralização da Fun-ção Pública. Fórum: Belo Horizonte. 2017. p. 161. No plano do Direito da Função Pública, o Hausrechttem repercussões que carecem hoje de ser reavaliadas: “Ainda são perceptíveis resquícios de um poderadministrativo de ordenação, aplicáveis aos seus servidores, vinculados por regime unilateral”. Cf. BIT-TENCOURT NETO. Eurico. Concertação Administrativa Interorgânica – Direito Administrativo eOrganização no Século XXI. Almedina: Coimbra. 2017. p. 168.

36 Art. 10 da Declaração Universal dos Direitos do Homem: “Todo ser humano tem direito, em plena igual-dade, a uma justa e pública audiência por parte de um tribunal independente e imparcial, para decidir so-bre seus direitos e deveres ou do fundamento de qualquer acusação criminal contra ele.”

37 RANGEL, Paulo Castro. Reserva de Jurisdição: Sentido Dogmático e Sentido Jurisprudencial.Braga: Editora Porto/Universidade Católica Portuguesa, 1997, p. 21-22. (Sem destaques no original).





Constitucionalmente inconcebível, portanto, a pretensão do requerente no sen-

tido de ter reconhecida isenção de justiciabilidade dos atos Poder Público estadual, sejam

os atos legislativos que prevêem a reestruturação administrativa, sejam especialmente os

atos administrativos de execução das normas estaduais, cuja interpretação promovida pelo

governo local tem ensejado a tentativa de demissão de 694 empregados públicos que, a ju-

ízo do governo local, não são detentores de estabilidade.

Pretende o governo sejam suprimidas instâncias judiciais ordinárias competen-

tes para apreciação dos direitos vindicados pelos trabalhadores atingidos, a fim de obter ce-

leridade na execução de seu programa de reestruturação administrativa, ao argumento de

que “se encontra em meio à mais severa crise das finanças públicas de sua história”.38

Não obstante a relevância do argumento pautado na severa crise financeira que

assola o Poder Público na atualidade, os fins almejados pelo requerente não justificam a

superação do direito à duração razoável do processo (CR, art. 5º-LXXVIII) e ao devido

processo legal (CR, art. 5º-LIV) como garantias inafastáveis do Estado Democrático de Di-

reito, sob cujo império os fins não justificam os meios.39

Não se afere, pois, nas decisões impugnadas alegada ofensa aos arts. 18, 61-

§1º-II e 84-III-IV-b da Constituição, não restando configurada ofensa à autonomia político-

organizacional do ente federativo.

II.5.2. Negociação coletiva na Função Pública lato sensu. Convenção nº 151 da OIT –

Supralegalidade Normativa e Imperatividade. Convenção nº 158 da OIT – Denúncia

Presidencial. Matéria Sob Análise do STF

O segundo feixe de premissas jurídico-constitucionais em que se arrima o pe-

dido inicial concentra-se em compreensão sobre o regime jurídico de trabalho dos trabalha-

dores públicos das entidades administrativas em processo de extinção ou reorganização

que pressupõe o “direito potestativo do empregador público de rescindir motivadamente os

38 Fls. 2 da exordial. 39 Nem em situações que motivam a utilização do “sistema constitucional de crises” (art. 136 e seguintes da

CR/88) são confiados ao Poder Executivo ou ao Poder Legislativo atribuições para intervir na esfera jurí-dica dos particulares sem que seja possível alegar, por estes, lesão ou ameaça a direito ou ofensa ao prin-cípio da proporcionalidade em sentido amplo.





contratos de seus empregados”,40 e que recusa o direito à negociação coletiva prévia à de-

missão em massa, ao argumento de que “aos empregados públicos não foi constitucional-

mente garantido o direito aos acordos e negociações coletivas”.41

Trata-se de interpretação que privilegia o domínio exclusivo da administração

pública na conformação da relação jurídica com seus empregados públicos, sob a premissa

da prevalência pressuposta do interesse público definido pelo administrador sobre os de-

mais interesses individuais e coletivos que com ele se conflitem, noção superada nos domí-

nios do direito administrativo contemporâneo e que já não encontra respaldo na ordem

jurídica interna.

A lição doutrinária de Cármen Lúcia Antunes Rocha bem retrata a necessidade

de superação da velha noção de incompatibilidade entre a sindicalização do servidor pú-

blico e a proteção dos interesses maiores da coletividade, como se o direito não dispusesse

de instrumentos para compatibilizar e garantir a supremacia do interesse público com a

proteção de interesses particulares democraticamente legítimos, verbis:

O direito administrativo, em cujo seio sempre se cuidou, no Brasil, do tema de servi-dores públicos até o advento da Constituição da República de 1988, foi sempre teme-roso de que, com a possibilidade de sindicalização daquele trabalhador, secomprometesse a posição jurídica e política do Estado em face não apenas de seu ser-vidor, mas do administrador, sobre o qual sempre se lhe reconheceu superioridade emrazão de seus objetivos. Como se do reconhecimento democrático de direitos o inte-resse público pudesse vir a surgir afronta ao interesse maior e indisponível da coletivi-dade pela existência reconhecida de alguns interesses particulares, mesmoreconhecidos como legítimos. Como se o direito não contasse com os instrumentospróprios para compatibilizar e garantir a supremacia do interesse público, resguar-dando-se, todavia, os interesses particulares manifestados democraticamente (…).42

Com efeito, para negar a existência de direito dos empregados públicos à nego-

ciação coletiva prévia à dispensa em massa, afirma o requerente que as decisões [impugna-

das], “ignorando a natureza pública das entidades envolvidas”, enquadram as rescisões

contratuais decorrentes da extinção das entidades públicas estaduais no conceito de “despe-

dida coletiva” e, “a fim de instituir a referida obrigação”, arvoram-se fundamentalmente no

precedente TST-RODC-309/2009-000-15-00.4 (dissídio coletivo de natureza jurídica en-

volvendo a Embraer e o Sindicato dos Trabalhadores da Indústria Metalúrgica de São José

40 Fls. 17 da exordial. 41 Fls. 21 da exordial. 42 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Sa-

raiva, 1999, p. 341.





dos Campos – Caso Embraer), por meio do qual o C. TST fixou a premissa de que a nego-

ciação coletiva é imprescindível à validade da dispensa em massa de trabalhadores.43

Não considera o requerente a variedade das entidades públicas a serem extintas

(empresa pública, fundações estatais submetidas ao regime jurídico-privado e autarquia),

com diversidade de regimes jurídicos subjetivos dos trabalhadores públicos afeta-

dos.44 Essa diversidade de regimes decorre da maior ou menor intensidade da vinculação

dos princípios jusadministrativos incidentes sobre as referidas entidades, conforme sua na-

tureza jurídica, o que sobreleva a inadequação da ADPF para definição das situações parti-

culares objeto das decisões impugnadas.45

É o que se infere dos diplomas legais estaduais que disciplinam a denominada

reestruturação da máquina administrativa do RS:

Lei Matéria Natureza Jurídica

Lei nº 14.979, de16/01/2017

Dispõe sobre a extinção da CompanhiaRio-grandense de Artes Gráficas –CORAG: sociedade de economia mista,criada pela Lei nº 6.573, de 5 de julho de1973. “Art. 3º - O liquidante poderá mantervigentes os contratos de trabalho dosempregados da sociedade liquidanda queforem estritamente necessários à liquidação,devendo, quanto aos demais casos, rescindiros contratos de trabalho, com pagamentodos seus respectivos direitos rescisórios”.

Jurídico-privada, comdesenvolvimento de atividadeseconômicas. Objetivos da empresa pública: “comobjetivo de executar serviços gráficosem geral, e atividades correlatas,nomeadamente editando o DiárioOficial do Estado, o Diário daAssembléia, o Diário da Justiça e oDiário de Indústria e Comércio” (art.1º da Lei nº 6.573, de 5 de julho de1973).

Lei nº 14.982, de16/01/2017

Autoriza a extinção de fundações dedireito privado da Administração PúblicaIndireta do Estado do Rio Grande do Sul:

1. Fundação Zoobotânica do Rio Grande doSul, criada a partir de autorização previstana Lei n.º 6.497, de 20 de dezembro de1972; 2. Fundação de Ciência e Tecnologia –CIENTEC –, criada a partir de autorizaçãoprevista na Lei n.º 6.370, de 6 de junho de

Jurídico-privada, porémdesempenham atividades tipicamenteadministrativas do Estado.

43 Fls. 9 da exordial. 44 A exordial afirma a afetação de 803 (oitocentos e três) empregados públicos afetados, fls. 5. 45 Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Dis-

trito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publi-cidade e eficiência e, também, ao seguinte:Art. 173. (…) § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economiamista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bensou de prestação de serviços, dispondo sobre:” “II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas pri-vadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; - III - licita-ção e contratação de obras, serviços, compras e alienações, observados os princípios da administraçãopública.





1972; 3. Fundação de Economia e EstatísticaSiegfried Emanuel Heuser – FEE –, criada apartir de autorização prevista na Lei n.º6.624, de 13 de novembro de 1973; 4. Fundação Piratini, criada a partir deautorização prevista na Lei n.º 7.476, de 31de dezembro de 1980; 5. Fundação para o Desenvolvimento deRecursos Humanos – FDRH –, criada apartir de autorização prevista na Lei n.º6.464, de 15 de dezembro de 1972; e 6. Fundação Estadual de PlanejamentoMetropolitano e Regional – METROPLAN–, criada a partir de autorização prevista naLei n.º 6.748, de 29 de outubro de 1974.

“Art. 5º Durante o processo de extinção, osempregados do quadro de pessoal dasfundações referidas no art. 1.º de que tratama Lei n.º 14.187, de 31 de dezembro de2012, a Lei n.º 14.509, de 4 de abril de2014, a Lei n.º 14.437, de 13 de janeiro de2014, a Lei n.º 14.420, de 6 de janeiro de2014, a Lei n.º 13.955, de 23 de março de2012, e a Lei n.º 14.497, de 3 de abril de2014, terão seus contratos de trabalhorescindidos, no prazo de até 180 (cento eoitenta) dias, com o pagamento dasrespectivas verbas rescisórias, na forma dalegislação trabalhista”.

Lei nº 14.983, de16/01/2017

Dispõe sobre a extinção daSuperintendência de Portos e Hidrovias –SPH –, altera a Lei n.º 10.722, de 18 dejaneiro de 1996, e dá outras providências.

Art. 1º Fica extinta a Superintendência dePortos e Hidrovias – SPH −, autarquiacriada pela Lei n.º 1.561, de 1.º de outubro1951, e alterações trazidas pela Lei n.º11.089, de 22 de janeiro de 1998.

Art. 4º Fica em extinção o quadro depessoal da SPH de que trata o Ato n.º 188,de 30 de outubro de 1972, e alterações,ratificado pelo art. 11 da Lei n.º 10.723, de18 de janeiro de 1996, e alterações, ficandovinculado à Secretaria dos Transportes – ST.§ 1º Os empregados do quadro de pessoalda SPH referido no “caput”, que não foramestabilizados constitucional, legal oujudicialmente, terão seus contratos detrabalho rescindidos no prazo de até 180(cento e oitenta) dias, com o pagamento dasrespectivas verbas rescisórias, na forma dalegislação trabalhista.

Autarquia – natureza jurídico-pública





Segundo a doutrina administrativa, é justamente a afetação jurídico-pública

(mais ou menos intensa) sobre os regimes de trabalho entabulados com a administração pú-

blica que marca o conceito amplo de emprego público, verbis:

A diferença mais evidente entre a relação empregatícia típica e aqueloutras de traba-lho subordinado entabuladas pela AP diz efetivamente respeito à imprescindível inci-dência dos princípios jurídico-públicos, decorrência da própria qualidade doEmpregador Público. Nesse sentido, considerando-se o âmbito subjetivo do con-ceito amplo de Emprego Público, tem-se que são aplicáveis em todas as relaçõesjurídicas nele incluídas um dado complexo de vinculações jurídico-públicas, asquais podem ser mais ou menos intensas conforme a natureza do vínculo (isto é,se se trata de uma relação jurídico-administrativa de FP, regida ou não pela Lei nº8.112/90, ou de uma relação empregatícia “privada” com a AP). Isso é o que efetiva-mente caracteriza o denominado “Emprego Público” (lato sensu). (sem destaques nooriginal).46

Assim, a despeito do grau de incidência das contenções públicas sobre os vín-

culos de trabalho mantidos pela administração pública, conforme a natureza de cada uma

das entidades estaduais a serem extintas, já reconheceu o STF que mesmo sobre a relação

empregatícia tipicamente privada, dos empregados públicos stricto sensu de empresas pú-

blicas e sociedade de economia mista, não há falar em direito potestativo do empregador

público sobre a demissão, dada necessidade de motivação da dispensa individual, con-

forme decisão adotada no ARE 589.998/PI, Relator Ministro Ricardo Lewandowski, lea-

ding case do Tema 131 do catálogo de repercussão geral do STF.47

Em juízo de razoabilidade é de se compreender, portanto, que a rescisão simul-

tânea e coletiva de centenas de vínculos de emprego,48 pelo impacto social que dela de-

corre e pela natureza coletiva dos direitos afetados, constitui matéria própria de negociação

coletiva com as entidades sindicais representativas, eis que o valor social do trabalho fi-

46 GOMES. Ana Cláudia Nascimento. Ob.cit., p. 338. 47 Supremo Tribunal Federal. RE 589.998/PI. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno. DJe n. 179

de 12 set. 2013. “Ementa: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT. DE-MISSÃO IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE. NECESSIDADE DE MOTI-VAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTE PROVIDO. I - Os empregados públicos não fazem jusà estabilidade prevista no art. 41 da CF, salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº19/1998. Precedentes. II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que re-gem a admissão por concurso publico, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades deeconomia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princí-pios, observados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa. III –A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de uma possível quebra do postu-lado da impessoalidade por parte do agente estatal investido do poder de demitir. IV - Recurso extraordi-nário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, do art. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, amotivação para legitimar a rescisão unilateral do contrato de trabalho.”

48 Informa o requerente que 694 empregados públicos são demissíveis, por não serem detentores de estabili-dade.





gura como fundamento do Estado Democrático de Direito (CR, art. 1o-IV). Trata-se de

tema inerente ao direito coletivo do trabalho, que desafia a entabulação de negociação en-

tre os sujeitos coletivos, com vistas à solução de conflitos, à luz do art. 37-VI-VII da Cons-

tituição, que garante aos servidores públicos civis os direitos à livre associação sindical e à

greve, nos termos da lei.49

Consoante doutrina administrativa de Sarah Campos, os direitos de sindicaliza-

ção e de greve dos servidores públicos sinalizam a busca de “solução pacífica das contro-

vérsias”, o que remete à constitucionalidade da negociação coletiva na função pública,

verbis:

Essa tendência do ser humano de se reunir em grupos com o intuito de defender seusinteresses comuns, inclusive no campo trabalhista, é universal e engloba todos ossetores da sociedade, independentemente de sua natureza, pública ou privada.No tocante ao regramento da função pública, porém, a defesa de tais interesses,durante muito tempo, esteve associada a um ideal de renúncia e sacrifícios, devido aoentendimento, hoje ultrapassado, de que a fixação unilateral do seu regime jurídicopelo estado retiraria dos servidores públicos a possibilidade de diálogo com aadministração pública, de troca de experiências, ideias, conceitos, com vista àconquista de melhores condições de trabalho.Como a concepção dos direitos coletivos, como a sindicalização, a greve e anegociação coletiva, estavam atrelados ao regime capitalista, representandoinstrumentos de luta entre o trabalho e o capital, não se admitia que os servidorespúblicos, no exercício desses direitos, estariam a agir como cidadãos, mas naqualidade de representantes do poder público. Por isso, durante muito tempo, emmuitos países, inclusive no Brasil, esses direitos permaneceram vedados à funçãopública.[...]O cenário de limitação destes direitos à função pública brasileira só mudou,verdadeiramente, com a Constituição de 1988, que inovou em relação às anteriores,não só ao reconhecer a sindicalização e a greve como direitos fundamentais dotrabalhador, em seus arts. 8º e 9º, mas também ao estendê-los aos servidores públicos,no art. 37, incisos VI e VII.[...]Esta reviravolta só se tornou possível porque a Constituição de 1988 – a ConstituiçãoCidadã – incorporou em seu texto princípios democráticos e de participação.Não é demasiado reconhecer que a Carta de 1988 rompeu com certos pressupostosteóricos do passado relativos à própria estrutura administrativa brasileira, na medidaem que o princípio democrático foi acolhido “com nova roupagem”, em que seprivilegia uma intensa colaboração popular no processo de participação política, detomada de decisões governamentais, bem assim na atuação e no controle daadministração pública.[...]A Constituição de 1988, portanto, ao normatizar o direito de sindicalização (art. 37,VI) e o de greve (art. 37, VII) dos servidores públicos, nada mais fez do queaproximar-se da realidade social, reconhecendo as “disfuncionalidades” do sistema.

49 Art. 37: “VI - é garantido ao servidor público civil o direito à livre associação sindical; VII - o direito degreve será exercido nos termos e nos limites definidos em lei específica;”.





Com efeito, a constitucionalização do direito de sindicalização e de greve no regimeda função pública traduz, não só a ruptura da velha ideia de estado orgânico eautoritário, como o reconhecimento formal da existência de uma relação de conflito deinteresses entre a administração e seus servidores.Se a Constituição contempla o direito de sindicalização e de greve como manifestaçãodesse conflito de interesses e, ainda, orienta pela “solução pacífica das controvérsias”,impossível negar a constitucionalidade também da negociação coletiva na funçãopública.Se assim não fosse, seria necessário admitir que, no âmbito da função pública, a Cartade 1988 privilegiaria o confronto ao invés da conciliação nesse setor.Parece ser mesmo contraditório admitir a greve na função pública, forma mais dramá-tica de resolução de conflito e, ao mesmo tempo, perpetuar o monopólio de regula-mentação unilateral do trabalho público, negando aos sindicatos a competência paranegociar as condições de trabalho.50

Neste sentido a interpretação levada a cabo pelo TST no precedente relativo à

dispensa em massa de empregados públicos promovida pela Empresa Brasileira de Aero-

náutica S.A. - Embraer, Processo TST-RODC-309/2009-000-15-00.4, lançado nos seguin-

tes termos:

RECURSO ORDINÁRIO EM DISSÍDIO COLETIVO. DISPENSAS TRABALHIS-TAS COLETIVAS. MATÉRIA DE DIREITO COLETIVO. IMPERATIVA INTERVE-NIÊNCIA SINDICAL. RESTRIÇÕES JURÍDICAS ÀS DISPENSAS COLETIVAS.ORDEM CONSTITUCIONAL E INFRACONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICAEXISTENTE DESDE 1988. A sociedade produzida pelo sistema capitalista é, essenci-almente, uma sociedade de massas. A lógica de funcionamento do sistema econômico-social induz a concentração e centralização não apenas de riquezas, mas também decomunidades, dinâmicas socioeconômicas e de problemas destas resultantes. A massi-ficação das dinâmicas e dos problemas das pessoas e grupos sociais nas comunidadeshumanas, hoje, impacta de modo frontal a estrutura e o funcionamento operacional dopróprio Direito. Parte significativa dos danos mais relevantes na presente sociedade edas correspondentes pretensões jurídicas têm natureza massiva. O caráter massivo detais danos e pretensões obriga o Direito a se adequar, deslocando-se da matriz in-dividualista de enfoque, compreensão e enfrentamento dos problemas a que tra-dicionalmente perfilou-se. A construção de uma matriz jurídica adequada àmassividade dos danos e pretensões característicos de uma sociedade contem-porânea – sem prejuízo da preservação da matriz individualista, apta a tratar osdanos e pretensões de natureza estritamente atomizada – é, talvez, o desafio maismoderno proposto ao universo jurídico, e é sob esse aspecto que a questão aquiproposta será analisada. As dispensas coletivas realizadas de maneira maciça e avas-saladora, somente seriam juridicamente possíveis em um campo normativo hiperindi-vidualista, sem qualquer regulamentação social, instigador da existência de mercadohobbesiano na vida econômica, inclusive entre empresas e trabalhadores, tal como,por exemplo, respaldado por Carta Constitucional como a de 1891, já há mais um sé-culo superada no país. Na vigência da Constituição de 1988, das convenções internaci-onais da OIT ratificadas pelo Brasil relativas a direitos humanos e, por conseqüência,

50 CAMPOS, Sarah. A negociação coletiva e o regime jurídico-administrativo: espaços legítimos de contra-tualização. In: SILVA, Clarissa Sampaio; GOMES, Ana Virginia Moreira. (Org.). A Convenção n. 151 daOIT sobre o direito de sindicalização e negociação na administração pública – desafios na realidadebrasileira. São Paulo: LTr, 2017, p. 42-43.





direitos trabalhistas, e em face da leitura atualizada da legislação infraconstitucionaldo país, é inevitável concluir-se pela presença de um Estado Democrático de Direitono Brasil, de um regime de império da norma jurídica (e não do poder incontrastávelprivado), de uma sociedade civilizada, de uma cultura de bem-estar social e respeito àdignidade dos seres humanos, tudo repelindo, imperativamente, dispensas massivas depessoas, abalando empresa, cidade e toda uma importante região. Em conseqüência,fica fixada, por interpretação da ordem jurídica, a premissa de que “a negociação cole-tiva é imprescindível para a dispensa em massa de trabalhadores”. DISPENSAS CO-LETIVAS TRABALHISTAS. EFEITOS JURÍDICOS. A ordem constitucional einfraconstitucional democrática brasileira, desde a Constituição de 1988 e diplomasinternacionais ratificados (Convenções OIT n. 11, 87, 98, 135, 141 e 151, ilustrativa-mente), não permite o manejo meramente unilateral e potestativista das dispensas tra-balhistas coletivas, por de tratar de ato/fato coletivo, inerente ao Direito Coletivo doTrabalho, e não Direito Individual, exigindo, por conseqüência, a participação do(s)respectivo(s) sindicato(s) profissional(is) obreiro(s). Regras e princípios constitucio-nais que determinam o respeito à dignidade da pessoa humana (art. 1o, III, CF),a valorização do trabalho e especialmente do emprego (arts. 1o, IV, 6o e 170,VIII, CF), a subordinação da propriedade à sua função socioambiental (arts. 5o,XXIII e 170, III, CF) e a intervenção sindical nas questões coletivas trabalhistas(art. 8o, III e VI, CF), tudo impõe que se reconheça distinção normativa entre asdispensas meramente tópicas e individuais e as dispensas massivas, coletivas, asquais são social, econômica, familiar e comunitariamente impactantes. Nesta li-nha, seria inválida a dispensa coletiva enquanto não negociada com o sindicatode trabalhadores, espontaneamente ou no plano do processo judicial coletivo. A d.Maioria, contudo, decidiu apenas fixar a premissa, para casos futuros, de que “a nego-ciação coletiva é imprescindível para a dispensa em massa de trabalhadores”, observa-dos os fundamentos supra. Recurso ordinário a que se dá provimento parcial (semdestaques no original).51

Esta decisão é objeto de impugnação por meio RE 999.435/SP com repercus-

são geral reconhecida, Relator Ministro Marco Aurélio, pendente de julgamento. Nele, a

Procuradoria-Geral da República opinou pelo desprovimento do recurso, sob os fundamen-

tos constantes da ementa do parecer, verbis:

Recurso extraordinário admitido. Acórdão do TST. Dissídio coletivo. Dispensa emmassa de trabalhadores. Necessidade de negociação prévia com sindicadosrepresentantes da categoria. Alegada violação dos artigos 1º, iv; 2º; 5º, ii; 7º, i; 114, §2º, 170, par. único, e 10, i, do ADCT. Repercussão geral reconhecida.

Prejudicialidade da ADI 1.625, em relação a este recurso extraordinário, na medida emque nela se discute a validade da revogação da Convenção 158 da OIT, que regula estecaso.

O art. 4º, iv, da CR rege apenas as relações jurídicas mantidas pelo Brasil com aspessoas jurídicas de direito internacional público, motivo pelo qual nada tem que vercom os pactos de direito privado relativos ao direito do trabalho.

51 Tribunal Superior do Trabalho. ARE 30900-12.2009.5.15.0000 (DC-30900/2009-0000-15.00). Rel. Min.Maurício Godinho Delgado. Seção Especializada em Dissídios Coletivos. Acórdão publicado no DEJT de04 set. 2009.





O “caráter compromissório” da Constituição de 1988 impede que se decida o casocom base em normas tão gerais quanto as que protegem o objetivo dedesenvolvimento social, a propriedade privada e a livre concorrência (arts. 3º, ii, e170, ii e iv, da CR), em detrimento das que ordenam a construção de sociedade justa esolidária, a redução da pobreza e da marginalização de das desigualdades sociais, afunção social da propriedade, a redução das desigualdades sociais e a busca do plenoemprego (art. 3º, i e iii; e 170, iii, vii e viii, da CR) e vice-versa: nesse nível degeneralidade, as normas aludidas não são capazes de oferecer respostas objetivas parao problema, mas apenas mascarariam opções políticas.

Licitude do conhecimento do recurso extraordinário, apenas no que tange à reserva delei complementar para a disciplina do art. 7º, i, da CR, mas não para a verificação daprevalência de lei.

Validade de a Convenção 158 da OIT regular a chamada despedida em massa, quer naqualidade de norma supralegal, quer na de emenda constitucional, por se tratar detratado internacional sobre direitos humanos.

Tendo a estatura de emenda constitucional, a convenção citada da OIT não encontranenhuma espécie de obstáculo à regulação do direito do art. 7º, i, da CR, pois, naverdade, será considerada seu complemento, a norma que regula um dos demaisdireitos a que alude o texto constitucional.

Considerada como norma supralegal, acima da legislação infraconstitucional, masabaixo da Constituição, a Convenção 158 da OIT poderá dispor sobre temas de leicomplementar, sob pena de a categoria das normas supralegais não oferecer nenhumaeficácia jurídica.

A mais modesta eficácia das normas constitucionais em que deferidos os direitosfundamentais sociais consiste em se impedir que, ao menos, a legislação que osconcretize seja, sem mais, abolida, do que se segue a invalidade do Dec. 2.100/1999,que ensaiou a ab-rogação da Convenção 158 da OIT, sem substituí-la por nenhum atonormativo: o Executivo não dispõe de competência para denunciar tratadointernacional aprovado pelo Legislativo que sana a omissão inconstitucional deregular o direito social, para restaurar situação de inação pretérita discrepante daConstituição.

Parecer pelo desprovimento do recurso extraordinário.52

As premissas em que se fundam o precedente firmado pelo TST, acolhidas por

esta Procuradoria-Geral da República, se amoldam com precisão à situação em curso do

âmbito da Companhia Rio-grandense de Artes Gráficas – CORAG, empresa pública

desenvolvedora de atividade econômica (Lei 14.979/2017).

Por maiores razões, em situações subjetivas ainda mais afetadas pelos prin-

cípios jurídico-públicos da administração pública, que limitam sobremaneira a autono-

52 ARE 647.651/SP, convertido no RE 999.435/SP após o reconhecimento da repercussão geral da matéria.Parecer de 04/04/2016, da lavra do Subprocurador-Geral da República Odim Brandão Ferreira, aprovadopela Procuradora-Geral da República então em exercício Ela Wiecko Volkmer de Castilho.





mia contratual de entidades administrativas sujeitas ao regime jurídico-privado (caso das

fundações privadas em extinção, previstas na Lei 14.982/2017) e que vinculam direta-

mente as entidades administrativas com personalidade de direito público (caso da autar-

quia SPH – Lei 14.983/2017), tem-se que a observância desses pressupostos negociais à

dispensa coletiva constitui exigência normativa, em face de sua maior vinculação procedi-

mental.

Não obstante a variedade regimes jurídicos disciplinados pelas leis estaduais

em questão, na linha da doutrina de Cármen Lúcia Antunes Rocha, constitui denominador

comum entre eles o conjunto de princípios constitucionais relativos aos direitos sociais dos

trabalhadores, “sem distinção quanto à natureza do trabalho ou à personalidade pública ou

privada do empregador”. É o que se extrai do seguinte trecho, in verbis:

Não há que se falar, hoje, no direito brasileiro, em oposição do regime jurídico estatu-tário, que é regime legal no sentido de ser ditado pela lei, inclusive quanto às condi-ções de trabalho, remuneração etc., ao regime trabalhista, que é contratual, firmado navontade livre das partes contratantes.

O que há, atualmente, é um conjunto de princípios constitucionais relativos aos direi-tos sociais dos trabalhadores, sem distinção quanto à natureza do trabalho ou à perso-nalidade pública ou privada do empregador.

Essa raiz comum aos regimes jurídicos, que surgem como ramos diferentes emalguns pontos, tem de dar frutos isonômicos, em termos de direitos sociais, a to-dos os trabalhadores, públicos e privados. Daí não haver contraposição entre os re-gimes jurídicos, mas adaptação entre eles para a garantia dos trabalhadores e para asegurança da sociedade quanto ao atingimento dos objetivos públicos (sem destaquesno original).53

A observância de prévia negociação coletiva com os sindicatos representativos

dos trabalhadores públicos afetados pela decisão político-legislativa de extinção das enti-

dades empregadoras constitui exigência decorrente da Convenção nº 151 da OIT,54 tra-

tado internacional de direitos humanos, de imperativa incidência nas relações de trabalho

entabuladas pela administração pública. É, aliás, o que dispõe expressamente o art. 1o-II do

Decreto nº 7.499/2013, de promulgação da norma internacional, verbis:

53 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais dos servidores públicos. São Paulo: Sa-raiva, 1999, p. 347.

54 V. Decreto nº 7.944, de 6 mar. 2013 (“Promulga a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159 da Orga-nização Internacional do Trabalho sobre as Relações de Trabalho na Administração Pública, firmadas em1978”). Nos termos desse decreto, verbis: “Considerando que a Convenção no 151 e a Recomendação no159 entraram em vigor para a República Federativa do Brasil, no plano jurídico externo em 15 de junhode 2011, nos termos do item 3 do Artigo 11 da Convenção no 151”.





I - a expressão “pessoas empregadas pelas autoridades públicas”, constante do item 1do Artigo 1 da Convenção no 151, abrange tanto os empregados públicos, ingressosna Administração Pública mediante concurso público, regidos pela Consolidaçãodas Leis do Trabalho - CLT, aprovada pelo Decreto-Lei nº 5.452, de 1º de maio de1943, quanto os servidores públicos no plano federal, regidos pela Lei nº 8.112, de 11de dezembro de 1990, e os servidores públicos nos âmbitos estadual e municipal,regidos pela legislação específica de cada um desses entes federativos (sem desta-ques no original).

O descumprimento da norma internacional de direitos humanos pela normativa

interna enseja o denominado efeito paralisante da legislação ordinária posterior que lhe

seja contrária, tendo em vista a natureza supralegal dos comandos normativos de direitos

humanos incorporados ao Direito interno. Nesse sentido, o julgado do STF no RE 466.343,

voto do Ministro Gilmar Mendes.55

A jusfundamentalidade do direito à negociação coletiva no âmbito da Função

Pública lato sensu,56 associada à supralegalidade da Convenção nº 151, conduzem à sua

imperatividade normativa. Apreciando a recepção desta norma internacional na ordem jurí-

dica interna de Portugal, com seus impactos concretos, Ana Fernanda Neves ressalta a

obrigação dos Estados signatários de promover processos de negociação com os represen-

tantes dos agentes públicos sobre suas condições de emprego:

A Convenção da OIT n.º 151, de 1978, estabelece a obrigação dos Estadospromoverem processos de negociação ou todos os métodos que permitam aparticipação dos representantes dos agentes públicos na determinação dascondições de emprego, exige que se traduzam em mais do que a mera consulta,sem impor a respectiva contratualização.[...]Assim, poder-se-á dizer que a concretização do direito requererá, em geral, o exercícioda autonomia contratual colectiva relativamente a um conjunto significativo dematérias ou aspectos do regime laboral e, bem assim, que, em certos casos, pode nãoficar prejudicado pela mera tradução em obrigatoriedade de negociação colectiva e,noutros, pela circunscrição das matérias passíveis de contratação, nem, em regra, como retirar ao seu âmbito de uma certa matéria. A medida mínima de exclusão é dadapelos aspectos do regime da função pública estabelecidos pela Constituição. Inclui, noespaço de subtracção, os princípios constitucionais que informam o regime da funçãopública e, bem assim, as respectivas bases definidas pela Assembleia da República.A contratação colectiva no emprego público tem a “insuperável peculiaridadefisionómica” de ser “alimentada por recursos públicos”, com uma “rigidez préviadesconhecida da contratação colectiva … do universo do trabalho privado”; a“predeterminação dos recursos utilizáveis” objectiva-se na necessária “quantificaçãodos encargos contratuais inscrevíveis nos instrumentos financeiros” e disponíveis paraa contratação. Há um princípio da compatibilidade financeira dos acordos que tem de

55 Voto do Ministro Gilmar Mendes no RE 466.343-1/SP. Disponível em: <http://redir.stf.jus.br/paginador-pub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=595444> Acesso em: 06 nov. 2017, pp. 20 e 27.

56 NETTO. Luísa Cristina Pinto. A contratualização da Função Pública. Del Rey. Belo Horizonte. 2005.





ser observados. De igual modo deve ser observado um princípio da articulação com apolítica em matéria de função pública. A garantia desta dupla compatibilização passapela definição do procedimento de contratação e das regras de legitimidade para neleparticipar, respectivamente, de molde a garantir a necessária articulação com oOrçamento do Estado e a participação dos responsáveis pelas finanças e política depessoal na Administração Pública.57

Em estudo publicado antes da promulgação da Convenção nº 151 da OIT,

Florivaldo Dutra de Araújo já reconhecia a negociação coletiva pela categoria dos

servidores públicos como direito fundamental amparado nos arts. 37-VI-VII e 8º-III, da

Constituição:

Com efeito, a Constituição vigente prevê o direito dos servidores públicos civis à“livre associação sindical” e à greve, este a ser exercido nos limites de lei específica(arts. 37, VI e VII). Segundo o art. 8º, III, da mesma Constituição, “ao sindicato cabe adefesa dos direitos e interesses coletivos ou individuais da categoria, inclusive emquestões judiciais ou administrativas”. Ora, ainda que se pudesse abstrair do inc. VIdesse artigo, que afirma “ser obrigatória a participação dos sindicatos nas negociaçõescoletivas de trabalho”, não seria razoável a interpretação excludente de qualquernegociação coletiva entre o Estado e os sindicatos representativos dos servidores parafixação de suas condições de trabalho (ou serviço, como se queira denominar). Afinal,ainda que o Texto Constitucional não o dissesse, a função precípua de qualquersindicato é mesmo a defesa dos direitos e interesses de seus representados. Se hásindicato na função pública, não se pode razoavelmente desejar que ele exima-se dedefender os interesses da categoria junto ao poder público. Pelo menos, não no Estadoque se pretenda Democrático de Direito.[...]Outro equívoco a ser afastado é o de que a observância da legalidade viria a impedir anegociação na função pública, pois as duas ideias não se apresentam opostas. Emboraseja correto que o administrador só pode fazer aquilo para o que a lei lhe atribuiucompetência, isso não o transforma em autômato e nem exclui que, para além de atosunilaterais, vinculados ou discricionários, possa ela também se servir de instrumentosbilaterais no exercício de suas funções. Como a negociação coletiva, como afirmado, éuma decorrência do próprio Texto Constitucional, ao exercer tal atribuição, o poderpúblico estará realizando atividade juridicamente embasada. Pode e deve ainda maisreforçar esse embasamento a regulação da matéria, pelo legislador, ao elaborar oregime jurídico dos servidores.58

O autor chama atenção para a plena compatibilidade entre o princípio da

legalidade e a negociação coletiva na função pública. A moderna doutrina administrativista

vem apontando a superação do princípio da legalidade em sentido meramente formal para

uma vinculação da administração pública ao hodierno princípio da juridicidade, que

57 NEVES, Ana Fernanda. O Direito da Função Pública. In: OTERO, Paulo; GONÇALVES, Pedro.(Coord.). Tratado de Direito Administrativo Especial, vol. IV. Coimbra: Livraria Almedina, 2010, p.359-556. p. 392-393.

58 ARAÚJO, Florivaldo Dutra de. Negociação coletiva dos servidores públicos. Belo Horizonte: Fórum,2011, p. 243-244 e 361-363.





impõe abertura à participação democrática de outros sujeitos, além das autoridades

públicas, na conformação administrativa. É o que expõe Paulo Otero:

A vinculação administrativa não se reconduz apenas às fontes da legalidadeheterovinculativa, tal como não se limita às fontes autovinculativas de naturezaunilateral: a Administração Pública pode ainda deparar com situações deautovinculação assente numa estrutura bilateral.Mediante as diferentes formas que reveste a autovinculação bilateral, a AdministraçãoPública pode, em conjunto com outros intervenientes, estabelecer a disciplinareguladora de diversas situações jurídicas, produzindo um “tecido” vinculativo dentrodos espaços deixados pelas “malhas” resultantes das normas imperativas integrantesda legalidade administrativa.Por via contratual podem surgir verdadeiras regras gerais reguladoras oudisciplinadoras de situações jurídicas presentes ou futuras envolvendo aAdministração Pública, conferindo aos efeitos de tais contratos uma inerente naturezanormativa, falando-se, por isso mesmo, em “contratos normativos” ou “pactosnormativos” ou ainda, na terminologia francesa, em “leis-convenções”.A autovinculação bilateral representa, neste sentido, um processo revelador de umalegalidade complementar ou derrogatória das normas dispositivas integrantes doordenamento vinculativo da Administração Pública, permitindo sempre a criação deefeitos jurídicos não predeterminados ou determinados em termos não imperativos emanteriores normas jurídicas. Trata-se de um processo que, partindo da “importação”para o Direito Administrativo de uma técnica de vinculação bilateral típica do DireitoPrivado, comporta um efeito de transmutação da configuração tradicional das fontesde Direito Administrativo e, por isso mesmo, o respectivo estudo impõe-se nadeterminação da legalidade vinculativa da Administração Pública.59

Essa viragem para a compreensão mais democrática do regime jurídico dos tra-

balhadores públicos, em face da aquisição plena de direitos coletivos (que lhes alça à posi-

ção de sujeitos de direito e não mais de objetos de poder),60 causou substancial alteração da

jurisprudência do STF relativamente ao exercício do direito de greve do servidor público.

Passou-se da compreensão de um “direito constitucional na esfera de concretização do le-

gislador infraconstitucional” para um direito fundamental autoaplicável e exercitável pe-

rante o Poder Público. Nesse sentido o julgado do MI 712/PA, Relator Ministro Eros Grau,

em julgamento proferido antes da incorporação da Convenção nº 151 da OIT ao ordena-

mento jurídico interno, verbis:

Ementa. [… ] 2. A Constituição do Brasil reconhece expressamente possam os servi-dores públicos civis exercer o direito de greve --- artigo 37, inciso VII. A Lei n.7.783/89 dispõe sobre o exercício do direito de greve dos trabalhadores em geral, afir-mado pelo artigo 9º da Constituição do Brasil. Ato normativo de início inaplicável aos

59 OTERO, Paulo. Legalidade e Administração Pública – o sentido da vinculação administrativa à juri-dicidade. Coimbra: Almedina, 2003, p. 521-522.

60 SILVA. Clarissa Sampaio. Direitos Fundamentais e Relações Especiais de Sujeição: O caso dos agen-tes públicos. Fórum: Belo Horizonte. 2009.





servidores públicos civis. 3. O preceito veiculado pelo artigo 37, inciso VII, da CB/88exige a edição de ato normativo que integre sua eficácia. Reclama-se, para fins deplena incidência do preceito, atuação legislativa que dê concreção ao comando positi-vado no texto da Constituição. 4. Reconhecimento, por esta Corte, em diversas opor-tunidades, de omissão do Congresso Nacional no que respeita ao dever, que lheincumbe, de dar concreção ao preceito constitucional. Precedentes. 5. Diante de moralegislativa, cumpre ao Supremo Tribunal Federal decidir no sentido de suprir omissãodessa ordem. Esta Corte não se presta, quando se trate da apreciação de mandados deinjunção, a emitir decisões desnutridas de eficácia. 6. A greve, poder de fato, é aarma mais eficaz de que dispõem os trabalhadores visando à conquista de me-lhores condições de vida. Sua auto-aplicabilidade é inquestionável; trata-se dedireito fundamental de caráter instrumental. (sem destaques no original).61

Mais recentemente, após a assimilação da Convenção nº 151 da OIT à normati-

vidade interna, o STF expressamente reconheceu a validade de acordos coletivos celebra-

dos entre os sindicatos de trabalhadores públicos e as respectivas entidades

administrativas empregadoras, para fins de compensação dos dias de paralisação em de-

corrência de movimento grevista, pondo fim, nesse aspecto, ao dogma da incompatibili-

dade do regime jurídico-administrativo (estatutário) com o direito de

contratualização coletiva; isto por ocasião do julgamento do RE 693.456/RJ, Relator Mi-

nistro Dias Toffoli, verbis:

EMENTA Recurso extraordinário. Repercussão geral reconhecida. Questão de ordem.[...] 2. A deflagração de greve por servidor público civil corresponde à suspensão dotrabalho e, ainda que a greve não seja abusiva, como regra, a remuneração dos dias deparalisação não deve ser paga. 3. O desconto somente não se realizará se a greve tiversido provocada por atraso no pagamento aos servidores públicos civis ou por outras si-tuações excepcionais que justifiquem o afastamento da premissa da suspensão da rela-ção funcional ou de trabalho, tais como aquelas em que o ente da administração ou oempregador tenha contribuído, mediante conduta recriminável, para que a greveocorresse ou em que haja negociação sobre a compensação dos dias parados oumesmo o parcelamento dos descontos. 4. Fixada a seguinte tese de repercussão geral:“A administração pública deve proceder ao desconto dos dias de paralisação decorren-tes do exercício do direito de greve pelos servidores públicos, em virtude da suspensãodo vínculo funcional que dela decorre, permitida a compensação em caso de acordo.O desconto será, contudo, incabível se ficar demonstrado que a greve foi provocadapor conduta ilícita do Poder Público”. 5. Recurso extraordinário provido na parte deque a Corte conhece (sem destaques no original).62

61 Supremo Tribunal Federal. MI 712/PA. Rel. Min. Eros Grau. Tribunal Pleno. DJe n. 206 de 31 out. 2008.Também em mesmo sentido os acórdãos dos MI nº 670/ES, Rel. Min. Maurício Corrêa e nº 708, Rel.Min. Rosa Weber.

62 Supremo Tribunal Federal. RE 693.456/RJ. Rel. Min. Dias Toffoli. Tribunal Pleno. DJe nº 238 de 19 out.2017.





O voto do Ministro Relator assenta expressamente a imprescindibilidade de to-

mar a sério o direito de negociação coletiva na Função Pública, à luz da Convenção nº 151

da OIT, verbis:

[...]Ainda que o Brasil tenha ratificado a Convenção nº 151 e a Recomendação nº 159 daOrganização Internacional do Trabalho (OIT), firmadas em 1978, por meio do DecretoLegislativo nº 206, de 7 de abril de 2010, com posterior promulgação do Decreto daPresidência da República nº 7.944, de 6 de março de 2013, observamos que a garantia danegociação coletiva ainda não está disposta em lei, mesmo porque ainda remanescemdúvidas quanto à necessidade ou não de alteração de algumas normas constitucionais,pelos fundamentos que já mencionei.É fato que essas normativas internacionais trouxeram um fortalecimento aoscomitês e ao exercício da liberdade sindical no setor público. No entanto, ainda meparecem tímidos os avanços no contexto das negociações coletivas nas relações detrabalho com a Administração Pública, seja pela ausência de normativasespecíficas, seja porque ainda perdura a omissão legislativa no tocante àregulamentação do art. 37, inciso VII da Constituição Federal.Espera-se que o Poder Legislativo possa, atendendo às expectativas da sociedade,tratar com clareza não só o direito de greve dos servidores públicos, mas também anegociação coletiva, a convenção coletiva, a conciliação, a mediação e a arbitragem,que, no mundo todo, se tornaram formas dominantes de exteriorização das relaçõesde trabalho (cf. DEL VECCHIO, Giorgio. Leçons de philosophie du droit. Paris: Sirey,1936, p. 297).Entretanto, reitero que a compensação dos dias e horas paradas ou mesmo oparcelamento dos descontos poderão ser objeto de negociação, uma vez que seencontram dentro das opções discricionárias do administrador. Aliás, cheguei a salientar,em caso semelhante, ao decidir o pedido de liminar no MS nº 28.515-MC/DF, em17/12/09, que a pretendida compensação deve ser sempre “analisada na esfera dadiscricionariedade administrativa, não havendo norma que imponha suaobrigatoriedade”. É de se notar que alguns entes federados têm editado atos normativosque impedem a concessão de abonos ou de compensação no caso das greves, como é ocaso do Decreto Presidencial nº 1.480/95, cuja constitucionalidade ouinconstitucionalidade ainda não foi reconhecida por esta Corte. No entanto, sem mecomprometer com essa ou aquela tese quanto à validade desse ato normativo e de outros,creio, a respeito do conteúdo jurídico do direito de greve do servidor público civil, que éo tema central desta repercussão geral, fundado na jurisprudência desta Corte e pelosargumentos jurídicos já expostos, creio poder inferir-se que a opção da Administração háde ser respeitada, inclusive quando estabelece premissas normativas que impedemnegociações sobre determinados pontos, desde que razoáveis e proporcionais, até queadvenha a aguardada norma de regência nacional.Volto a insistir, no entanto, que a negociação sempre será a melhor solução para resolveros efeitos de um movimento paredista, cabendo às partes envolvidas no conflito decidirde que forma serão resolvidos os efeitos da greve, inclusive sobre os demais direitos – re-muneratórios ou não - dos servidores públicos civis, observando-se os limites acima tra-çados (sem destaques no original).63

63 Acessível no site do STF: http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13866341, em 23 nov. 2017, p. 30.




http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13866341

http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=13866341


Evidente que tais acordos não se limitam a resolver questões decorrentes de

movimento paredista. Ao reverso, pretendem mesmo evitá-lo.

Em decisões monocráticas recentemente exaradas por Ministros do STF no

tema do exercício do direito de greve, ressalta-se a incidência das obrigações decorrentes

da ratificação da Convenção nº 151 da OIT, como se infere das decisões proferidas no MS

33.757/DF, Relator Ministro Roberto Barroso,64 e na RCL 22.774/DF, Relatora Ministra

Cármen Lúcia.65

Não suficiente, reforça sobremaneira a importância de prévia negociação cole-

tiva pelo Poder Público empregador, para fins de procedimentalização de dispensa coletiva

de empregados públicos, as disposições dos arts. 13 e 14 da Convenção nº 158 da OIT,

que disciplina o término da relação de trabalho por iniciativa do empregador.

Não obstante denunciada pelo Brasil por meio do Decreto Presidencial nº

2.100/1996, a inconstitucionalidade deste decreto, por ausência de autorização do Con-

gresso Nacional, é objeto da ADI 1.625/DF, Relator Ministro Maurício Correa, em avan-

çado estágio de julgamento.66

Também na ADI 1.625/DF esta Procuradoria-Geral da República opinou pela

inconstitucionalidade do Decreto nº 2.100/1996 para denunciar o tratado internacional, por

considerar: (i) necessária a concorrência de vontade do Congresso Nacional para denúncia

do tratado internacional de direitos humanos, por força das disposições dos arts. 49-I e 5º-§

2º da Constituição; (ii) necessária a negociação coletiva como requisito de validade da dis-

pensa em massa, por força de disposições dos arts. 13 e 14 da Convenção 158 da OIT; (iii)

que, por seu caráter de tratado de direitos humanos, com status de supralegalidade, a Con-

venção nº 158 é apta a regular a garantia de emprego tratada no art. 7º-I da Constituição; e

(iv) que os atos do Poder Executivo não podem privar normas constitucionais de validade

nem de eficácia, de modo que a denúncia da Convenção nº 158 da OIT, por decreto presi-

dencial, teve foro de mera aparência, continuando em vigor a referida convenção no âm-

bito interno.

64 DJe nº 067, de 4 abr. 2017. 65 DJe nº 090, de 05 mai. 2016. 66 No julgamento da ADI 1.625/DF já foram proferidos cinco votos pela inconstitucionalidade do Decreto

2.100/1996 (Ministros Maurício Correa, Ayres Britto, Joaquim Barbosa, Ellen Gracie e Rosa Weber) edois votos pela constitucionalidade (Ministros Nelson Jobim e Teori Zavascki). Os autos se encontramsob vista do Ministro Dias Toffoli.





A Convenção nº 158 prevê em seus arts. 13 e 14 a procedimentalização da dis-

pensa coletiva de empregados públicos ou privados, mediante negociação coletiva, com

vistas a reduzir o impacto social da ruptura dos vínculos de emprego. É o que se infere de

suas disposições:

Artigo 13

1. Quando o empregador prever términos da relação de trabalho por motivos econômi-cos, tecnológicos, estruturais ou análogos;

a) Proporcionará aos representantes dos trabalhadores interessados, em tempooportuno, a informação pertinente, incluindo os motivos dos términos previstos, onúmero e categorias dos trabalhadores que poderiam ser afetados pelos menos eo período durante o qual seriam efetuados esses términos:

b) em conformidade com a legislação e a prática nacionais, oferecerá aos repre-sentantes dos trabalhadores interessados, o mais breve que for possível, umaoportunidade para realizarem consultas sobre as medidas que deverão ser adota-das para evitar ou limitar os términos e as medidas para atenuar as conseqüên-cias adversas de todos os términos para os trabalhadores interessados, o maisbreve que possível, uma oportunidade para realizarem consultas sobre as medi-das que deverão ser adotados para evitar ou limitar os términos e as medidaspara atenuar as conseqüências adversas de todos os términos para os trabalhado-res afetados, por exemplo, achando novos empregos para os mesmos.

2. A aplicação do parágrafo 1 do presente artigo poderá ser limitada, mediante os mé-todos de aplicação mencionados no artigo 1 da presente Convenção, àqueles casos emque o número de trabalhadores, cuja relação de trabalho tiver previsão de ser termi-nada, for pelo menos igual a uma cifra ou uma porcentagem determinadas do total dopessoal.

3. Para efeitos do presente artigo, a expressão “representantes dos trabalhadores inte-ressados” aplica-se aos representantes dos trabalhadores reconhecidos como tais pelalegislação ou a prática nacionais, em conformidade com a Convenção sobre os Repre-sentantes dos Trabalhadores, em 1971.

SEÇÃO B

Notificação à Autoridade Competente

Artigo 14

1. Em conformidade com a legislação e a prática nacionais, o empregador que prevertérminos por motivos econômicos, tecnológicos, estruturais ou análogos, deverá noti-ficá-los o mais breve possível à autoridade competente, comunicando-lhe a informa-ção pertinente incluindo uma exposição, por escrito, dos motivos dos términosprevistos, o número e as categorias dos trabalhadores que poderiam ser afetados e operíodo durante o qual serão efetuados esses términos.

2. A legislação nacional poderá limitar a aplicabilidade do parágrafo 1 do presente ar-tigo àqueles casos nos quais o número de trabalhadores, cuja relação de trabalho tiverprevisão de ser terminada, for pelo igual a uma cifra ou uma porcentagem determina-das do total do pessoal.





3. O empregador notificará às autoridades competentes os términos referidos no pará-grafo 1 do presente artigo com um prazo mínimo de antecedência da data em que se-riam efetuados os términos, prazo que será especificado pela legislação nacional (semdestaques no original).

Diante do exposto, não se constata ofensa a preceito fundamental na exigência

de “negociação coletiva anteriormente às rescisões contratuais” dos empregados públi-

cos.67 Pelo contrário, a procedimentalização negocial das dispensas em massa no âmbito da

função pública vincula o Poder Público ao princípio democrático (democracia participa-

tiva), ao novel princípio da juridicidade administrativa, aos valores sociais do trabalho

(CR, art. 1º-IV) e à jusfundamentalidade da Convenção nº 151 da OIT.

Opina-se, pois, pelo indeferimento do pedido formulado na petição inicial.

II.6. Mérito. Aditamento à Petição Inicial

O aditamento acusa ofensa a preceito fundamental (CR, art. 41, caput e § 3º)

perpetrada por decisões liminares da Justiça do Trabalho que determinam, em caráter pre-

cário, que as entidades públicas em extinção no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul se

abstenham-se de proceder a demissão ou mesmo conceder aviso prévio aos trabalhadores

substituídos que, concursados, já tenham cumprido o estágio probatório.68

Conforme exposto no tópico preliminar (item II.3), no entanto, em que pese

considerar a plausibilidade do direito à estabilidade dos empregados públicos com amparo

no art. 41 da Constituição, as decisões alvejadas também adotam fundamentos outros,

complementares e autônomos, e tratam de situações específicas e concretas, o que desa-

conselha seu tratamento conjunto no âmbito da presente ADPF.

A decisão liminar lançada no Processo 0021111.57.2017.5.04.0018 (arquivo da

peça 68), por exemplo, além de vislumbrar plausibilidade do direito à estabilidade, ainda

argumenta com a necessidade de motivação vinculada à realidade dos fatos, para preserva-

ção da impessoalidade exigida no ato de admissão mediante concurso público (CR, art. 37,

II), conforme julgado do STF no ARE 589.998/PI, Relator Ministro Ricardo Lewandowisk

67 Fls. 8 da exordial. 68 Documentos comprobatórios 68 a 75 do pedido de aditamento à inicial.





(DJe de 12-09-2013).69 Sustenta ocorrência de sucessão, pelo Estado do Rio Grande do

Sul, dos direitos, obrigações e competências das entidades extintas, nos termos do art. 2º da

Lei estadual nº 14.982/2017. Nesse sentido, invoca aplicação dos arts. 10 e 448 da CLT,70

dos quais decorre transferência ao Estado federado das atribuições e dos respectivos servi-

dores das entidades sucedidas, necessários ao seu desempenho. Aduz que o art. 37, II, da

Constituição garante a esses servidores, por medida de impessoalidade, que não sejam

substituídos por novos servidores concursados para idênticas atribuições, no âmbito do

ente público sucessor. Sustenta, assim, que a previsão de rescisões contratuais de empre-

gados públicos contida no art. 5º da Lei estadual nº 14.982/2017 não autoriza, por si só,

despedidas sem justa causa dos empregados púbicos concursados, sendo necessária moti-

vação administrativa que vincule o ente público sucessor. Idêntica fundamentação é ado-

tada no julgado do Processo 0021087.29.2017.5.04.0018 (arquivo da peça 72).

No Processo 0021569.41.2017.5.04.0029 (arquivo da peça 75), por sua vez, a

decisão liminar se funda em garantia de emprego prevista no art. 8º-VIII da Constituição,

destinada a dirigentes sindicais com mandatos em curso, o que determina sejam seus con-

tratos de trabalho sucedidos pela Superintendência de Porto de Rio Grande - SUPRG, na

forma do art. 3º da Lei 14.983/2017, até o final da garantia de emprego.

Outras decisões se fundam mais intensamente na plausibilidade do direito à es-

tabilidade previstos nos arts. 41 da Constituição e 19 do ADCT. No Processo nº 0021114-

12.2017.5.04.0018, a decisão (arquivo na peça 70) considera relevante a interpretação do

art. 41 da Constituição levada a cabo pela Súmula 390 do TST.71 O verbete considera ine-

69 EMENTA: (…) II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem aadmissão por concurso publico, a dispensa do empregado de empresas públicas e sociedades de economiamista que prestam serviços públicos deve ser motivada, assegurando-se, assim, que tais princípios, obser-vados no momento daquela admissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa (grifei) (…).

70 Art. 10 - Qualquer alteração na estrutura jurídica da empresa não afetará os direitos adquiridos por seusempregados.Art. 448 - A mudança na propriedade ou na estrutura jurídica da empresa não afetará os contratos de tra -balho dos respectivos empregados.

71 ESTABILIDADE. ART. 41 DA CF/1988. CELETISTA. ADMINISTRAÇÃO DIRETA, AUTÁRQUICAOU FUNDACIONAL. APLICABILIDADE. EMPREGADO DE EMPRESA PÚBLICA E SOCIEDADEDE ECONOMIA MISTA. INAPLICÁVEL (conversão das Orientações Jurisprudenciais nºs 229 e 265 daSBDI-1 e da Orientação Jurisprudencial nº 22 da SBDI-2) - Res. 129/2005, DJ 20, 22 e 25.04.2005I - O servidor público celetista da administração direta, autárquica ou fundacional é beneficiário da esta-bilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJs nºs 265 da SBDI-1 - inserida em 27.09.2002 - e 22 daSBDI-2 - inserida em 20.09.2000)II - Ao empregado de empresa pública ou de sociedade de economia mista, ainda que admitido medianteaprovação em concurso público, não é garantida a estabilidade prevista no art. 41 da CF/1988. (ex-OJ nº229 da SBDI-1 - inserida em 20.06.2001)





xistente estabilidade de empregados públicos de empresas estatais, após a EC 19/1998,

mas lhes garante motivação do ato de dispensa; por outro lado, reconhece o direito a esta-

bilidade de empregados públicos da administração pública direta, autárquica e fundacional.

A decisão também reconhece aplicável a Orientação Jurisprudencial nº 364 da SBDI-I do

TST, 72 que reconhece a natureza pública de fundações privadas subsidiadas pelo Estado e

que realizam atividades de seu interesse. Nesse sentido, vislumbra a natureza pública da

entidade ré, a Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional – Metroplan.

Como se observa, as decisões liminares não promovem interpretações definiti-

vas, mas, com arrimo em normas processuais de cautela, apenas consideram a relevância e

plausibilidade de fundamentos que recomendam a manutenção dos empregados nos qua-

dros funcionais das entidades públicas até decisão de mérito, após esgotado o contraditório

e a ampla defesa. Consideram, inclusive, em juízo ainda precário, a plausibilidade do di-

reito à estabilidade fundado no art. 41 da Constituição.

Relevantes se mostram as cautelas adotadas, tendo em vista a variedade de si-

tuações jurídicas envolvidas, em decorrência da diversidade de regimes jurídicos a que se

sujeitam as entidades públicas em extinção: a Superintendência de Portos e Hidrovias –

SPH é uma autarquia estadual (Lei nº 14.983/2017), a Companhia Rio-Grandense de Artes

Gráficas – CORAG é uma sociedade de economia mista que desenvolve atividade econô-

mica de interesse público (Lei nº 14.979/2017) e as fundações extintas pela Lei estadual nº

14.982/2017, apesar da natureza jurídica de direito privado, desenvolvem atividades tipica-

mente administrativas do Estado.

No julgamento do ARE 589.998/PI, Relator Ministro Ricardo Lewandowski,

leading case do Tema 131 do catálogo de repercussão geral, o STF firmou que os emprega-

dos de empresa estatal prestadora de serviço público (no caso concreto, a Empresa Brasi-

leira de Correios e Telégrafos) admitidos após a EC 19/1998 não fazem jus à estabilidade

do art. 41 da Constituição, mas suas dispensas devem ser motivadas, sob pena de ofensa ao

princípio da impessoalidade. É o que se infere da ementa do julgado:

Ementa: EMPRESA BRASILEIRA DE CORREIOS E TELÉGRAFOS – ECT.DEMISSÃO IMOTIVADA DE SEUS EMPREGADOS. IMPOSSIBILIDADE.NECESSIDADE DE MOTIVAÇÃO DA DISPENSA. RE PARCIALEMENTEPROVIDO.

72 OJ 364. Fundação instituída por lei e que recebe dotação ou subvenção do Poder Público para realizar ati -vidades de interesse do Estado, ainda que tenha personalidade jurídica de direito privado, ostenta naturezade Fundação Pública.





I - Os empregados públicos não fazem jus à estabilidade prevista no art. 41 da CF,salvo aqueles admitidos em período anterior ao advento da EC nº 19/1998.Precedentes.

II - Em atenção, no entanto, aos princípios da impessoalidade e isonomia, que regem aadmissão por concurso publico, a dispensa do empregado de empresas públicas esociedades de economia mista que prestam serviços públicos deve ser motivada,assegurando-se, assim, que tais princípios, observados no momento daquelaadmissão, sejam também respeitados por ocasião da dispensa.

III – A motivação do ato de dispensa, assim, visa a resguardar o empregado de umapossível quebra do postulado da impessoalidade por parte do agente estatal investidodo poder de demitir.

IV - Recurso extraordinário parcialmente provido para afastar a aplicação, ao caso, doart. 41 da CF, exigindo-se, entretanto, a motivação para legitimar a rescisão unilateraldo contrato de trabalho (sem destaque no original).73

O precedente tratou especificamente de empregados de empresas estatais pres-

tadoras de serviço público e teve por finalidade assentar o direito à motivação de suas dis-

pensas, tal como se infere do seguinte trecho do voto condutor do Ministro Ricardo

Lewandowski, verbis:

(...) É dizer: o que se pretende com o entendimento perfilhado neste voto não éconferir aos empregados das empresas estatais a estabilidade a que se refere o citadoart. 41, mas, como consignado acima, assegurar que os princípios da impessoalidade eda isonomia, observados no momento da admissão por concurso público, sejamtambém respeitados por ocasião da dispensa.74

Como se nota, a decisão não enfrentou todas as variáveis que orbitam o art. 41

da Constituição, de modo a oferecer solução a todas as questões postas na presente de-

manda, tais como as relativas aos empregados da autarquia e das fundações privadas cria-

das pelo Estado do Rio Grande do Sul para prestação de atividade de interesse público,

todas em processo de extinção.

O precedente também não firma o marco de aquisição do direito à estabilidade,

em relação à entrada em vigor da EC 19/1998; não define se a norma constitucional ante-

rior apanha todos os servidores admitidos sob a sua égide ou apenas os que completaram o

estágio probatório. Isso porque, o objeto da controvérsia naquele julgado girou em torno do

direito à motivação da dispensa de empregados incontroversamente destituídos de direito à

estabilidade. Tanto assim, que no curso dos debates o Relator Ministro Ricardo Lewan-

73 Supremo Tribunal Federal. RE 589.998/PI. Rel. Min. Ricardo Lewandowski. Tribunal Pleno. DJe n. 179de 12 set. 2013.

74 Idem.





dowski advertiu que a jurisprudência da Corte resguarda o direito à motivação do desliga-

mento, inclusive, ao servidor público em estágio probatório:

O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR) – Éjurisprudência assentada da Casa que mesmo o servidor público em estágio probatóriosó pode ser desligado mediante um procedimento formal e que haja, o mínimo,motivação, antes da estabilidade.75

Os demais precedentes do STF invocados pelo autor em socorro de sua tese

(AI 510994-AgR, Relator Ministro Cezar Peluso, DJe 24/03/2006; AI 480432-AgR, Rela-

tora Ministra Ellen Gracie, DJe 16/04/2010; AI 628888-AgR, Relator Ministro Ricardo

Lewandowski, DJe 19/12/2007), todos anteriores ao julgado do RE 589.998/PI, por exem-

plo, tratam de situações em que empregados públicos foram admitidos ou completaram o

estágio probatório antes da EC 19/1998, não se prestando a oferecer solução à questão ob-

jeto da presente ação.

Daí porque, em se tratando as decisões impugnadas de liminares ainda funda-

das em juízo de probabilidade, e considerando o amplo espectro de variáveis que envolvem

o tema da estabilidade dos empregados públicos, em face dos diversos regimes jurídicos

das entidades administrativas envolvidas, além da possibilidade de incidência de regras in-

fraconstitucionais que disciplinam a sucessão de empregadores e da presença de decisão

que se ampara em garantia provisória de emprego destinada a dirigente sindical, inviável

se mostra a declaração de constitucionalidade das Leis estaduais nº 14.983/2017,

14.979/2017 e 14.982/2017, especialmente para o fim pretendido pelo autor, de autorizar o

desligamento imediato de todos os empregados admitidos e que tenham completado o está-

gio probatório antes da entrada em vigor da EC 19/1999, antes que se aperfeiçoe o contra-

ditório nas lides originárias.

É justificável a manutenção cautelosa dos empregos públicos até julgamento

definitivo do mérito, diante da dúvida razoável decorrente de pluralidade de situações jurí-

dicas envolvidas, razão pela qual, não se vislumbra a alegada afronta objetiva a preceito

fundamental. O direito à estabilidade do servidor público é instrumento de higidez do qua-

dro funcional do Poder Público, constituindo garantia constitucional de impessoalidade e

respeito aos demais princípios que regem a administração pública76.

75 Idem.76 Cf. KOLDO ECHEBARRÍA, “El papel de la profesionalización del Empleo Público en América Latina”,

in LONGO, Francisco. RAMIÓ, Carles (coord.), La Profesionalización del Empleo Público en Ame-rica Latina. CIDOB: Barcelona. 2008, p. 29





Opina-se, pois, pelo indeferimento do pedido formulado em aditamento.

III

Em face do exposto, a Procuradora-Geral da República opina não conheci-

mento do pedido formulado em aditamento; no mérito, opina pela improcedência dos pedi-

dos.

Brasília, 23 de fevereiro de 2017.

Raquel Elias Ferreira DodgeProcuradora-Geral da República

ACNG/HSA

ANEXO I

PROCESSO JUDICIAL

ÓRGÃO OU TRIBUNAL DE ORIGEM

POLO ATIVO POLO PASSIVO MOVIMENTAÇÃO PROCESSUAL

1 0020005-60.2017.5.04.0018

18º Vara do Trabalho de Porto Alegre/RS.

Sindicato dos Empregados em Empresas de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas e de Fundações Estaduais do Rio Grande do Sul (SEMAPI)

Fundação de Ciência e Tecnologia

- Sentença procedente em 25/4/2017. - Aguardando julgamento de Recurso Ordinário peloTRT-4ª Região.

2 0020007-30.2017.5.04.0018


Sindicato dos Engenheiros no Estado do Rio Grande do Sul (SENGE)


- Sentença procedente em 14/06/2017. - Aguardando julgamento de Recurso Ordinário pelo





TRT-4ª Região.

3 0020006-45.2017.5.04.0018



Fundação para o Desenvolvimento de Recursos Humanos


4 0020003-90.2017.5.04.0018



Fundação de Economia e Estatística

- Sentença procedente em 08/05/2017. - Aguardando julgamento de Recurso Ordinário peloTRT-4ª Região. - Impetrado Mandado de Segurança pela Fundação no TRT-4ª Região (processo nº 20007-84.2017.5.04.0000) contrajuiz do trabalho que deferiu liminar. Ação extinta sem julgamento domérito em 09/05/2017 porperda do objeto.

5 0020004-75.2017.5.04.0018



FUNDAÇÃO ZOOBOTÂNICA DO RIO GRANDE DO SUL

- Sentença procedente em 23/05/2017. - Aguardando julgamento de Recurso Ordinário peloTRT-4ª Região. - Ajuizada ação de tutela cautelar antecedente com pedido de liminar pela Fundação requerendo efeito suspensivo do Recurso Ordinário. Indeferimento em 24/07/2017. - Impetrado Mandado de Segurança pela Fundação no TRT-4ª Região (processo nº 20008-69.2017.5.04.0000) contrajuiz do trabalho que deferiu liminar. Denegadaa segurança em 18/05/2017. Aguarda julgamento de Recurso





Ordinário pelo TST.

6 0020011-82.2017.5.04.0013



Fundação Estadual de Planejamento Metropolitano e Regional

Fase de instrução.

7 0020006-30.2017.5.04.0023

23ª Vara do Trabalho de Porto Alegre/RS




8 0021497-24.2016.5.04.0018


Sindicato dos trabalhadores em empresas de radiofusão e televisão do rio grande do Sul e Sindicato dos Jornalistas Profissionais no Estado do RS.

Fundação Piratini - Sentença procedente em 08/05/2017. - Aguardando julgamento de Recurso Ordinário peloTRT-4ª Região.

9 0020001-50.2017.5.04.0009

9º Vara do Trabalhode Porto Alegre/RS

Sindicato dos Trabalhadores nas Indústrias Gráficas de PortoAlegre

Companhia Rio-Grandense de Artes Gráficas

- Deferimento parcial de medida cautelar em 04/01/2017.- Fase de instrução.

10 020012-88.2017.5.04.0006

6ª Vara do Trabalhode Porto Alegre/RS


Companhia Rio-Grandense de Artes Gráficas

- Extinção do processo sem julgamento do méritoem 10/01/2017, por falta de interesse de agir. - Acórdão do TRT-4ª Região que deu provimento ao recurso ordinário do sindicato-autor para conceder o benefício da justiça gratuita. - Aguardando julgamento de Recurso de Revista pelo TST.

11 0020455-67.2017.5.04.0029


Federação Nacional dos Portuários

Superintendência de Portos e Hidrovias

- Concessão de tutela de urgência em 11/04/2017.

12 0021111-57.2017.5.04.00

18ª Vara do Trabalho de Porto

Sindicato dos Engenheiros no

Fundação para o Desenvolvimento

- Decisão liminar proferida em 23/10/2017.





18 Alegre/RS Estado do Rio Grande do Sul (SENGE) E OUTROS

de Recursos Humanos

13 0021093-36.2017.5.04.0018


Sindicato dos Engenheiros no Estado do Rio Grande do Sul (SENGE) E OUTROS

Fundação de Economia e Estatística


14 0021114-12.2017.5.04.0018





15 00021087-296.2017.5.04.0018





16 0021109-87.20178.5.04.0018



FUNDAÇÃO ZOOBOTÂNICA DO RIO GRANDE DO SUL


17 0021070-90.2017.5.04.0018


Sindicato dos trabalhadores em empresas de radiofusão e televisão do rio grande do Sul

Fundação Piratini - Decisão liminar proferida em 20/10/2017.

18 0021569-41.2017.5.04.0029


Tiago Fernando Correa, Reinaldo Leite Gambim e Bruno Gonçalves Almeida (dirigentes sindicais)


- Deferida parcialmente a limiar em 19/10/2017

19 0021492-98.2017.5.04.0007


Federação Nacional dos Portuários






MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROCURADORIA-G … · fundamento, em suma, de que o desligamento dos...

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