MÓDULO DE PLANEJAMENTO Programa de capacitação para … · com os objetivos do seu programa...

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MÓDULO DE PLANEJAMENTO

Programa de capacitação para

técnicos municipais, estaduais

e federais, como instrumento

de apoio à elaboração e à

implementação dos Planos

Plurianuais municipais para o

período 2014-2017, no bojo das

Agendas de Desenvolvimento

Territorial.

Turma: Formação de Multiplicadores

ENAP

Brasília, abril de 2013

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Sumário Introdução ............................................................................................................................................................. 4

Parte I – Roteiro para organização do PPA ............................................................................................................... 5

O Plano Plurianual.............................................................................................................................................. 5

Recomendações gerais ....................................................................................................................................... 6

Roteiro de Aplicação .......................................................................................................................................... 7

Etapas de elaboração do PPA municipal.............................................................................................................. 8

Parte II – Ferramentas Metodológicas selecionadas ............................................................................................... 13

Equívocos comuns sobre a prática do planejamento e a elaboração do PPA ...................................................... 13

A Análise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaças) ............................................................... 16

Identificando, selecionando e explicando problemas – o momento explicativo .................................................. 20

A Matriz Operacional ....................................................................................................................................... 27

A Análise da Estratégia, .................................................................................................................................... 30

Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de planejamento ........................................................................ 35

1ª rodada de oficinas ....................................................................................................................................... 35



Parte IV – Algumas Bases de Dados disponíveis para conhecer e diagnosticar a realidade do município .................. 37

Referências para consulta: .................................................................................................................................... 39

Sobre indicadores ............................................................................................................................................ 39

Sobre a elaboração do Plano (modelos e roteiros) ............................................................................................ 39

Agendas Territoriais de Desenvolvimento (piloto) ............................................................................................. 39

Dimensão Territorial para o Planejamento federal ............................................................................................ 39

Perfis de informações básicas dos municípios (IBGE, 2011) ............................................................................... 39

Guia de consórcios públicos ............................................................................................................................. 39

Agenda de Compromissosdos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio .......................................................... 39

Referências consultadas: ...................................................................................................................................... 39

Anexo................................................................................................................................................................... 40

O multiplicador como um facilitador de grupos................................................................................................. 40

O que é ser um facilitador? .............................................................................................................................. 40

Qual o papel do facilitador de grupos? ............................................................................................................. 40

Qual a postura do facilitador? .......................................................................................................................... 41

Textos de Apoio .................................................................................................................................................... 42

Texto 1: A necessidade de uma educação política para um novo olhar - como ler as desigualdades enxergando as

iniqüidades e definindo uma nova direcionalidade para a ação política – construir políticas públicas orientadas

pela equidade. ................................................................................................................................................. 42

texto 2: Elementos filosóficos, programáticos y de la gestión para la formulación del proyecto estratégico de las

políticas públicas.............................................................................................................................................. 71

Texto 3: O Plano Brasil Sem Miséria no Programa de Apoio à Elaboração dos PPAs Municipais 2014-2018 ....... 136

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Apresentação

A execução de ações voltadas à promoção do desenvolvimento local e que resultem em melhorias efetivas na vida dos cidadãos é um desafio que se impõe às administrações municipais, mas o êxito no seu enfrentamento requer também o aprimoramento da cooperação federativa, mediante o fortalecimento e a ampliação dos mecanismos de articulação entre os governos federal, estadual e municipal para a promoção do desenvolvimento integrado, em âmbito nacional, regional e local. É nesse contexto que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão propôs as Agendas de Desenvolvimento Territorial. Seu objetivo é construir uma visão compartilhada de planejamento a partir da convergência das estratégias federal e estadual constantes nos respectivos planos plurianuais, sobretudo nas intervenções já em execução ou planejadas. Na medida em que as Agendas de Desenvolvimento forem sendo pactuadas, os municípios terão informações estratégicas para elaborar os seus planos plurianuais, considerando as oportunidades de mobilização de investimentos federais e estaduais, evitando-se que investimentos planejados ou em andamento deixem de ser considerados pelo município no seu planejamento. Contudo, para que os municípios possam aproveitar de modo eficaz tal oportunidade, é fundamental desenvolver competências essenciais no campo do planejamento e gestão junto aos dirigentes e equipes técnicas municipais. Nesse sentido, a estratégia proposta pela Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico (SPI) e pela Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) envolve o desenvolvimento e a realização de um programa de capacitação para técnicos municipais, como instrumento de apoio à elaboração e à implementação dos planos plurianuais municipais para o período 2014-2017. O presente módulo, que aborda a temática de planejamento, inaugura esse Programa que conta também com os módulos de Projetos, de Monitoramento e de Avaliação.

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Introdução

Este material se propõe a contribuir como um “roteiro” para os técnicos e gestores das Secretarias Estaduais de Planejamento, que deverão facilitar ou moderar as oficinas de planejamento estratégico nos municípios, com a finalidade de orientar e acompanhar a elaboração dos PPAs municipais. A elaboração dos Planos Plurianuais deve ser vista como uma janela de oportunidade para que os governos locais mobilizem as forças vivas da cidade em direção a um projeto de futuro. O desafio é construir coletivamente agendas de desenvolvimento territoriais integradas, por via da cooperação federativa, com as estratégias estaduais e nacional em cada município. Este roteiro está dividido em quatro partes, na primeira são comentados os aspectos gerais e preliminares que envolvem a organização do PPA, na segunda parte abordamos as ferramentas metodológicas sugeridas para as oficinas com os municípios. Na terceira parte sugerimos uma trajetória de oficinas de trabalho para construir o PPA e finalmente, na quarta e última parte, recomendamos algumas bases de dados que poderão ser úteis, em especial a INDE, a “Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais”. Como todo roteiro, não pretendemos exaurir todos os debates envolvendo a elaboração do PPA, para isso indicamos fontes mais especializadas e disponíveis, inclusive na internet. Selecionamos apenas as informações mais úteis sobre cada ferramenta e dicas aos multiplicadores para a construção dos eventos de formação em cada Estado, assimilando peculiaridades e o contexto local. Este material foi escrito para subsidiar a atuação do facilitador no processo de preparação dos PPAs municipais.

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Parte I – Roteiro para organização do PPA

O Plano Plurianual

O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento para o planejamento estratégico do município, isto é, para organização dos recursos e energias do governo e da sociedade em direção à uma visão de futuro, a um cenário de médio prazo. Duas outras leis estão intimamente associadas ao PPA, é a Lei de Diretrizes orçamentárias (LDO) e a Lei do Orçamento Anual, a LOA.

O PPA: estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da administração municipal para as despesas de capital e outras, decorrentes da implantação de programas de duração continuada.

A LDO: deverá estabelecer metas e prioridades para o próximo exercício administrativo, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual, a LOA.

A Lei Orçamentária Anual (a LOA): define os recursos necessários para as ações da LDO.

Estes instrumentos de planejamento devem estar em harmonia, por exemplo, quando o município planeja expandir os equipamentos escolares, construir mais escolas, por exemplo, deve-se lembrar que após sua execução haverá um aumento das despesas de custeio como os salários dos novos professores e a manutenção das escolas. A base legal do PPA:

O art. 166 da Constituição Federal,§ 3º, Inciso I, prevê que as emendas ao orçamento anual (LOA) ou em projetos que modifiquem o orçamento devem ser compatíveis com o PPA e com a LDO;

O art. 167, § 1º, veda o início de investimentos cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, sem que tenha sido incluído no PPA ou previsto por lei específica;

Entre os objetivos de um PPA podemos elencar os seguintes como os principais e mais importantes:

Definir com a máxima clareza e objetividade possível quais são os grandes problemas, programas, objetivos e metasa serem priorizados pelo governo municipal, bem como os resultados esperados;

Organizar os programas e ações responsáveis pela oferta de bens e serviços demandados pela sociedade, em especial os segmentos mais fragilizados;

Estabelecer critérios para nortear a alocação dos orçamentos anuais;

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Definir diretrizes do sistema de gestão do planejamento, como a definição clara de responsabilidades pelas ações do governo, pelo monitoramento e avaliação das metas do plano e como ele será corrigido durante sua execução;

Integração das prioridades municipais com as diretrizes e prioridades dos planejamentos do Estado e do Governo Federal;

Estabelecer diretrizes para uma gestão democrática do planejamento e dos recursos financeiros do município;

Recomendações gerais

1. Orientação estratégica: o PPA não pode ser apenas um documento

burocrático, para cumprir apenas um requesito legal ou uma imposição dos órgãos de controle. A elaboração do PPA deve ser vista como uma oportunidade do governo municipal compatibilizar sua estratégia de governo com os objetivos do seu programa eleitoral escolhido pela população democraticamente. Além disso, o planejamento municipal para os próximos 4 anos deve ser compatibilizado com o planejamento estadual e federal, com as oportunidades que as ações do Estado e da União podem criar para o município.

2. Instrumento de boa gestão dos recursos: o PPA é o documento que formaliza o planejamento do município. Neste sentido ele deve deixar clara a relação entre metas e objetivos e os recursos disponíveis, não só financeiros, mas humanos, materiais, etc. O plano deve ser desenhado de modo a permitir uma boa gestão dos seus programas e projetos. Um dos elementos fundamentais é prever, desde o início, como o plano será acompanhado, como será monitorado, como a população poderá acompanhar a execução de metas e objetivos. Só um bom sistema de monitoramento e avaliação pode garantir um processo de aprendizagem coletiva com erros e acertos, melhorando a eficiência na aplicação dos recursos. O plano deve ser revisto sempre que necessário e estes momentos de revisão e correção de rumos deve estar claramente previsto no planejamento

3. Considerar o dinamismo do ciclo de gestão: o planejamento da administração municipal é na verdade, uma ação contínua. O ciclo de gestão é composto de quatro grandes fases: Elaboração, Implantação, Monitoramento & Avaliação e Revisão. Na prática elas são interligadas e contínuas, por exemplo, quando fizemos a avaliação de um programa ou projeto estamos ao mesmo tempo, identificando os elementos que nos ajudarão a melhorar o programa e redesenhá-lo para o novo ciclo.

4. Considerar a organização interna do Plano: cada município deve adaptar sua própria metodologia, mas em linhas gerais, o PPA é feito de três grandes partes ou fases. A primeira pode ser chamada de Dimensão Estratégica, a segunda de Programas & Projetos e a terceira é pensar o sistema de gestão que

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compreende o monitoramento, a avaliação e o processo de atualização (revisão) do plano. A dimensão estratégica é a parte mais complexa e talvez a mais importante do plano, é aqui que o governo demonstra claramente para onde está indo, qual sua visão de cidade e qual sua visão de futuro, que cidade quer construir nos próximos quatro anos. A qualidade de um governo depende muito dos problemas que ele seleciona para enfrentar e do modo como constrói sua estratégia. É altamente recomendável que esta fase também seja elaborada de forma transparente e participativa, envolvendo a população organizada da cidade, de modo que o plano reconheça os diversos interesses e demandas e sobre elas, demonstre as prioridades do governo. A segunda etapa é uma etapa normativa, e decorre da primeira. A pergunta aqui é: quais programas e projetos vamos fazer para atingir nossa visão de cidade? Nossas prioridades programáticas e projetos? Os programas podem dividir-se em finalísticos, no caso de apoiarem a execução de bens e serviços à população ou de apoio administrativo, se forem de natureza tipicamente administrativa, internos ao governo.

Roteiro de Aplicação

1º Passo: definir o grupo que vai organizar a elaboração do PPA. Normalmente, dependendo do tamanho e da experiência anterior do município, o Plano Plurianual está vinculado à Secretaria de Planejamento ou instituição similar. Em muitos municípios quem elabora e organiza o PPA é o próprio staff ligado ao Gabinete do Prefeito. O importante é definir um grupo que reúne pelo menos três condições diferentes: (a) autoridade e legitimidade política perante o Prefeito para debater as prioridades e estratégias de todas as áreas do governo municipal; (b) conhecimento técnico de como funciona a Prefeitura, em especial o processo orçamentário, sobre o território municipal e sobre as demandas e interesses dos diversos setores da cidade e (c) disposição política e tempo necessário para organizar e planejar a elaboração do Plano Plurianual. É preciso lembrar que embora o planejamento plurianual não se confunda com o Plano Diretor de Desenvolvimento Territorial (o PDDTU), ele deve dialogar permanentemente com suas diretrizes.

2º Passo: definir o conteúdo do PPA. O PPA em si mesmo é um produto a ser construído, um documento geralmente volumoso que pode e deve ser dividido em partes para facilitar sua organização. A primeira parte é chamada de “Mensagem”. Na “Mensagem”, normalmente se avalia a situação atual e as perspectivas para o futuro, é um texto de conteúdo predominantemente político e estratégico no qual o Prefeito, como autoridade política máxima do município, afirma seus compromissos e expectativas. Na “mensagem” devem constar os objetivos ou diretrizes maiores, os critérios para projeção da receita e os limites para o orçamento. A segunda parte é o “projeto de lei” que deve conter o período abrangido pelo Plano, seu conteúdo básico e os encaminhamentos para eventuais alterações em Programas e projetos que compõe o plano, bem como prever um mecanismo para sua avaliação periódica e prazos de envio à Câmara de Vereadores. A terceira parte é composta pelos “Anexos”,

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onde está o conteúdo normativo principal do planejamento. Os anexos são o conjunto de programas e ações que compõe o PPA, apresentando resumidamente em quadros e textos as classificações dos programas de acordo com objetivos, funções ou subfunções. As classificações do PPA devem ser harmonizadas ou equivalentes com as classificações utilizadas no orçamento, mas não precisam ser limitadas a ele. Há inúmeros modelos que podem ser adaptados que podem ser analisados1.

3º Passo: Definir as etapas de elaboração do plano: quais são e o que será feito em cada uma delas, com prazos, responsáveis, objetivos a serem atingidos, um calendário de prestação de contas e revisão do planejamento e assim por diante. Em uma palavra: é preciso planejar o processo de planejamento! Estas etapas serão detalhadas a seguir.

Etapas de elaboração do PPA municipal

1ªEtapa: definição da “Dimensão Estratégica” do Plano, compreende um conjunto de

elementos que estabelecem a direcionalidade estratégica do planejamento, que

inspiram e orientam a elaboração de Programas e Projetos, a mobilização de recursos

e o envolvimento ativo da sociedade local. A seguir um quadro-resumo dos principais

elementos.

O que fazer? Como fazer? Com qual objetivo

Definir uma visão de futuro sobre a cidade e seu território

A comissão encarregada do PPA deve promover oficinas de

debate utilizando ferramentas metodológicas adequadas, envolvendo diretamente os

Prefeitos e os demais dirigentes do governo.

Estabelecer a dimensão estratégica do plano, os valores que deverão orientar toda sua

elaboração. Permite o alinhamento e a

potencialização de oportunidades no PPA Estadual

e Federal

Explicar a realidade selecionando problemas de alto

Esta fase implica em construir uma explicação para a realidade

A explicação da realidade do município, considerando a visão

1 Ver por exemplo em: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf

DICA para o Multiplicador: o facilitador deve deixar claro que o grupo que organizará o

PPA (nos municípios maiores será a Secretária de Planejamento)tem que estar alinhado

politicamente e legitimado pelo Prefeito Municipal. De qualquer forma a existência do do

grupo (ou Unidade de Planejamento), não isenta ou exime a participação do Prefeito e do

primeiro escalão, em especial, na primeira fase, chamada de “dimensão estratégica”.

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_Municipal.pdf


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O que fazer? Como fazer? Com qual objetivo valor do município, ela implica em:

Fazer um inventário detalhado de todos os

programas em andamento

Identificar os atores sociais relevantes

Conhecer o território: mapa de demandas sociais

Mapear restrições legais e orçamentárias (vinculação de

receitas, etc.)

de futuro desejada, é fundamental para desenhar com

mais rigor e assertividade os Programas e projetos que deverão ser executados.

Integração com Planejamento Estadual e Federal

Será preciso analisar e reconhecer no planejamento

federal e estadual as oportunidades para o município, sobretudo na formação de uma

agenda de desenvolvimento territorial.

A integração do planejamento local, regional e nacional, pode potencializar oportunidades e

evidenciar as sinergias federativas, evitar desperdício de recursos e sobreposição de

funções.

Desenhar os instrumentos e o papel da participação social no

planejamento2

Explicitar os objetivos e o papel da participação social e

transparência administrativa no planejamento.

Definir instrumentos e estratégias.

A participação social não é só um resgate da cidadania, mas

um imperativo de transparência e accountability.

A título de exemplo, a “visão estratégica” do PPA Federal atual, está baseada nos

seguintes argumentos:

“A estratégia é norteada pela institucionalização de direitos que garantam

o cumprimento dos objetivos fundamentais da República anunciados na

Constituição Federal de 1988. Ao seu lado, abre-se uma agenda de

retomada do planejamento e da capacidade de investimento do Estado,

especialmente em infraestrutura econômica e social, com sustentabilidade

ambiental, de forma a superar os gargalos históricos do desenvolvimento

brasileiro e gerar oportunidades de inclusão social. Em paralelo, é preciso

induzir e orientar as forças dinâmicas da economia brasileira que têm sido a

marca do atual padrão de desenvolvimento nacional. Atual dinâmica da

economia brasileira baseada na ampliação dos investimentos em três

motores do desenvolvimento: Mercado de produção e consumo de massa;

2 O governo federal organizou o “Forum Interconselhos” para acompanhar a elaboração e monitoramento do PPA federal, a experiência pode ser replicada no município reunindo representantes dos diversos conselhos de políticas do município. Consultar: http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_do_planejamento.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_do_planejamento.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/noticias/sof/2012/121107_almanaque_do_planejamento.pdf

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Atividades baseadas em recursos naturais e Infraestrutura econômica e

social. A estratégia de desenvolvimento passa por governar e buscar

complementar o padrão de desenvolvimento brasileiro” (adaptado de

SPI/MP, 2013)

Os macro-desafios do PPA federal até 2015:

EIXOS E MACRODESAFIOS – PPA 2012–2015

Macroeconomia para o desenvolvimento

Sistema de proteção social Infraestrutura econômica

1. Projeto nacional de desenvolvimento 2. Erradicação da pobreza extrema 3. Ciência, tecnologia e inovação

1. Projeto nacional de desenvolvimento 2. Erradicação da pobreza extrema 4. Conhecimento, educação e cultura 5. Saúde, previdência e assistência social 6. Cidadania 10. Segurança pública

1. Projeto nacional de desenvolvimento 3. Ciência, tecnologia e inovação 7. Infraestrutura

Produção com sustentabilidade e inovação

Inserção internacional Estado, federalismo, planejamento e gestão

1. Projeto nacional de desenvolvimento 3. Ciência, tecnologia e inovação 4. Conhecimento, educação e cultura

1. Projeto nacional de desenvolvimento 11. Integridade e soberania nacional

1. Projeto nacional de desenvolvimento 6. Cidadania 8. Democracia e participação social 11. Gestão pública

Nesta primeira etapa se definem as grandes linhas condutoras do PPA, que idéias vão

inspirar os debates dentro do governo, que rumos a cidade deverá trilhar nos próximos

anos, que relações ela deverá consolidar ou transformar na sua região, estado e país?

Um dos elementos norteadores é a participação social e popular em todas as fases da

elaboração do Plano, por isso ela é pensada aqui, no primeiro bloco das definições

mais estruturantes e fundamentais. A participação social tem que ser cuidadosamente

pensada e planejada: quais são os grupos organizados na cidade, que entidades os

representam e os públicos mais fragilizados que não tem representação organizada,

como serão envolvidos? A qualidade do processo participativo depende diretamente

da qualidade da informação e dos debates que serão realizados, por isso, é preciso

gastar energia nestes processos, priorizar tempo e disposição para ouvir as demandas

e dialogar com as diferentes reivindicações.

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Esquema do processo de participação

Fonte: Almanaque do Planejamento / MP

2ª Etapa: definição dos programas e projetos do plano. É a dimensão tática do plano.

O grupo de planejamento deve – a partir da explicação da realidade e da dimensão

estratégica do Plano – formular os programas e projetos.


Definir os Programas e Projetos

Há vários modelos. O importante é ter sempre a idéia

de que projetos mobilizam recursos, geram produtos

específicos e provocam resultados nos problemas do mundo real. Normalmente os

Programas reúnem tematicamente um conjunto de projetos afins e os projetos são compostos de objetivos, metas e indicadores relacionados e se

desdobram em ações e iniciativas. Os programas

também põem ter objetivos

O objetivo fundamental da dimensão normativa do

planejamento estratégico é organizar os recursos

disponíveis em direção à metas e produtos claros, objetivos e viáveis, tanto técnica quanto

politicamente. Os projetos devem atacar os problemas identificados na

etapa anterior.

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O que fazer? Como fazer? Com qual objetivo específicos que unifiquem o resultado esperado de um

conjunto de projetos. A participação dos atores sociais

envolvidos nos programas aumenta sua chance de sucesso e gera maior responsabilização

coletiva.

Realizar o processo orçamentário do planejamento

As iniciativas que compõe cada objetivo no programa tem ações

orçamentárias equivalentes

Deve-se garantir equivalência entre a classificação do PPA e do

Orçamento para que os dois instrumentos sejam

complementares.

3ª Etapa: definição do sistema de gestão e monitoramento do plano. É a dimensão

operacional do planejamento.


Definir o sistema de monitoramento e avaliação do

Planejamento

Definir quando, como e com quais critérios e condições os

programas e projetos podem e devem ser alterados.

Construir um bom sistema de indicadores para os principais

objetivos do plano.

Somente o monitoramento pode propiciar uma avaliação

rigorosa dos resultados. Somente a avaliação sistemática

ajuda no aprendizado organizacional.

Pensar o sistema de gestão & planejamento

A elaboração e execução do Plano Plurianual evidenciam

outras lacunas na organização do governo e da administração municipal, tais como: formação

e capacitação dos servidores, comunicação interna, processo decisório, prestação de contas,

relações com legislativo, etc.

A dinâmica do planejamento pode evidenciar oportunidades para melhoria da gestão pública

de um modo geral.

DICA para o Multiplicador: a sugestão destas três etapas – dimensão estratégica, desenho

de programas e sistema de gestão – é meramente ilustrativa. Em cada município o facilitador

deve ter sensibilidade para adaptações necessárias. É razoável supor que em municípios

menores, 75% tem menos de vinte mil habitantes e 50% até 300 funcionários, o desenho de

programas seja a parte mais importante do processo.

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Parte II – Ferramentas Metodológicas selecionadas

Nota explicativa

Cada etapa da elaboração do PPA municipal exige uma metodologia específica que

deve ser exaustivamente debatida e definida pelo grupo que organiza a elaboração do

Plano. Aqui apresentamos somente algumas ferramentas que podem ser úteis nesta

composição. As ferramentas não podem ser complexa ao ponto de dificultar o

entendimento e bloquear a participação da sociedade, nem tão simples a ponto de

não dar conta da complexidade do processo.

Equívocos comuns sobre a prática do planejamento e a elaboração do

PPA

1. “Planejar é uma coisa, fazer é outra...”

Esta frase é utilizada com freqüência para tentar minimizar ou diminuir o esforço de

planejamento nas organizações. Esta visão surge normalmente em contextos

institucionais que tem precário ou nenhum planejamento, opõe processos

supostamente antagônicos, mas que, na verdade, são parte de um único momento, é

na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos de

planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminha para o

diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o

“planejar” com o “fazer”. A absoluta maioria dos planos fracassa porque o momento

da gestão, do “fazer” não foi tratado com a devida importância exatamente durante o

momento do planejamento.

2. “O planejamento engessa o governo...”

Num ambiente planejado, ao invés da decisão meramenteintuitiva e lotérica, da

administração do dia-a-dia, estabelecem-se critérios, metas, objetivos dos programas,

diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento é um exercício sistemático de

antecipação do futuro e é intensivo em gestão. Uma organização que pensa e planeja

estrategicamente cria condições para o surgimento da liderança baseada na

democracia interna e na delegação de autoridade, o monolitismo político e o dirigente

autoritário surgem, quase sempre, no ambiente de ausência de planejamento

estratégico e participativo. Um governo que se planeja, otimiza recursos e se antecipa

aos problemas.

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3. “O Planejamento é um rito formal, falado em código e desprovido de

substância...”

Este preconceito está muito associado com o próprio elitismo intelectual que o

planejamento tradicional e seus defensores construíram ao longo de décadas

venerando modelos abstratos e inúteis. Neste caso será sempre verdade o ditado que

diz ser o improviso sempre preferível ao planejamento malfeito, isto é, burocrático,

formalista. O ritualismo mata o “bom” planejamento e condena à mediocridade

dirigentes e funcionários. No mercado das consultorias organizacionais é comum o

surgimento de “novas” técnicas e modelos esotéricos de planejamento ou temas afins.

As siglas se proliferam e poucas delas têm realmente conteúdo prático e a

aplicabilidade necessária. Quando se caminha para níveis cada vez mais abstratos de

raciocínio, variáveis cada vez mais agregadas e grandes sínteses políticas é fácil

descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos

planejadores. Nesta situação é sempre recomendável associar a intuição e o bom-

senso - a expertise que falta para muitos - com as técnicas e modelos racionais

adotados em qualquer manual de planejamento.

4. “O planejamento é obra puramente técnica, deve ser neutro...”

É evidente que os planejadores devem ter conhecimento técnico mínimo sobre o que

planejam e a técnica pode ser usada em diversas direções, até opostas. Tais

conhecimentos que podem ser apreendidos de forma padrão e uniformes estão

acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano.

Entretanto, no setor público especialmente, seria um suicídio “planejado”, fazer planos

sem incluir as variáveis de poder e da política na sua concepção e execução. Não existe

planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver

problemas e isto pressupõe uma determinada visão-de-mundo, uma concepção de

Estado, de organização social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica

necessariamente em manipular variáveis políticas, em situações de poder

compartilhado, onde os “outros” também planejam e formulam estratégias. O

planejamento que se diz meramente técnico na verdade resulta em simples

adivinhação e charlatanismo intelectual.

5. “A participação social atrapalha o Plano...”

Outro mito que carece de base empírica e conceitual. A participação social organizada

na elaboração, execução e monitoramento do Planejamento, não só confere mais

legitimidade e responsabilização coletiva sobre seus resultados, como ajuda a evitar

desvios de recursos e fiscalizar a execução dos serviços públicos. Fundamentalmente a

participação dos grupos organizados, conselhos de políticas e da população em geral

representa um resgate da cidadania, processo meritório em si mesmo.

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6. “O PPA não é nada mais do que uma lista de obras e serviços...”

A elaboração do PPA é um momento ímpar para governo e comunidade pensarem o

futuro da cidade. As obras e serviços previstos pelo plano como investimentos

importantes, também devem ser considerados na sua manutenção, em especial dos

recursos humanos necessários ao seu funcionamento posterior. O PPA não pode e não

deve se tornar uma lista de obras desconexas, nem um catálogo demagógico de

promessas irrealizáveis. Um Plano Plurianual bem feito, coerente e exequível, bem

estruturado, com uma visão pactuada de futuro para a cidade, sem dúvida poderá

contribuir também com a imagem do governo e do Prefeito(a) municipal.

FERRAMENTAS DE PLANEJAMENTO

As quatro ferramentas apresentadas são as seguintes:

Análise FOFA (SWOT em inglês)

baixa complexidade

Identifica asFraquezas, Oportunidades, Fortalezas e

Ameaças

Pode ser utilizado para organizar as tarefas, visualizar o contexto em que

o planejamento está sendo elaborado e nivelar a informação no

grupo

Análise Situacional por Problemas

média complexidade

Seleção e explicação do problema, separando causas de

efeitos

Muito útil para identificar a transetorialidade da agenda

municipal e a interpelação entre problemas.

Desenho da Matriz Operacional

média complexidade

Identifica quais ações são necessárias e a relação entre

recursos, produtos e resultados

Possibilita fazer análise de eficiência e eficácia dos projetos.

Análise Estratégica

alta complexidade

Identifica atores sociais, interesses e relações de poder

Útil para construir viabilidade política e institucional para o PPA, vencer

resistências e aumentar seu grau de legitimidade e participação social.

Independente da ferramenta usada é fundamental que o grupo de planejamento do

PPA municipal saiba articular as quatro dimensões básicas do pensamento estratégico:

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FERRAMENTA 1

A Análise FOFA (Fraquezas e Fortalezas & Oportunidades e Ameaças) baixa complexidade

Esta é outra metodologia ou mais corretamente falando, outra técnica de pronto

emprego para uso em reuniões, processos de planejamento rápido ou mapeamento de

processos. Lembre-se que esta técnica só é valida se o grupo que está organizando o

PPA ou participando de sua elaboração tiver plenas condições de diálogo e

comunicação, não poderá haver qualquer tipo de constrangimento ou censura aos

participantes. A implementação do FOFA3, que quer dizer forças, fraquezas,

oportunidades e ameaças depende do detalhamento destes quatro pontos, como

segue:

3 SWOT é uma sigla em inglês dos termos Strengths (pontos fortes), Weaknesses (pontos fracos),

Opportunities (oportunidades para o seu negócio) e Threats (ameaças para o seu negócio).

DICA para o Multiplicador: nos eventos de formação de facilitadores municipais deve-se

considerar que estas ferramentas estão dispostas em grau crescente de complexidade.

Caso seja necessário, deve-se adaptar as ênfases de acordo com as condições

institucionais, políticas e materiais de cada município.

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a) Forças (questões internas): Determine os pontos fortes do governo e da

administração municipal, da cidade, dos recursos disponíveis ou qualquer outra

característica interna importante.

Questões básicas:

Há qualquer vantagem sem igual ou distinta que faz Prefeitura e sua Cidadese

destacar?

O que faz com que os cidadãos de sua cidade sintam orgulho?

O que distingue positivamente sua cidade e prefeitura das demais cidades de

sua região?

Sua cidade possui um plano diretor de ordenamento territorial?

b) Fraquezas (questões internas): Determine as fraquezas de sua cidade e prefeitura,

não somente de seu ponto de vista, mas também, o mais importante, de seus

cidadãos. Embora possa ser difícil para um governo reconhecer suas fraquezas, é

fundamental encarar a realidade de frente, identificar os problemas internos que

potencialmente podem impedir uma boa gestão e planejamento do município.

Questões básicas:

Existem operações ou procedimentos que podem ser melhorados no governo

municipal?

Porque outros municípios semelhantes ao seu obtem melhor resultados na

qualidade dos serviços públicos ofertados?

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Os recursos humanos da prefeitura estão disponíveis na quantidade e

qualidade desejada e necessária?

Como estão as condições financeiras de seu município para investir na cidade?

Como estão as condições cadastrais da prefeitura para receber transferências

de recursos do Estado e do Governo Federal?

c) Oportunidades (ambiente externo): outro fator importante é determinar como sua

prefeitura e cidade pode continuar a se desenvolver de forma inclusiva e sustentável,

aproveitando e otimizando as oportunidades que aparecem. Afinal, oportunidades

estão em todo lugar, tais como mudanças na tecnologia, novas política

governamentais, novos investimentos, etc.

Questões básicas:

Quais são as oportunidades de cooperação federativa de sua cidade? Com o

Estado e com o governo federal?

Que oportunidades você identifica na sua cidade para o desenvolvimento

econômico e social?

Há expectativa de novos investimentos na cidade?

As tendências dos indicadores sociais e econômicos indicam oportunidades no

futuro?

d) Ameaças (ambiente externo): ninguém gosta de pensar em ameaças, mas nós ainda

temos de enfrentá-las, apesar do fato que elas são fatores externos que estão fora de

nosso controle. É vital estar preparado e enfrentar as ameaças durante situações de

turbulência. No planejamento plurianual é importante prever o que pode impedir o

êxito do plano, só assim poderemos preparar ações mitigadoras e se antecipar aos

problemas.

Questões básicas:

Quais indicadores ou tendências de desenvolvimento econômico e social de

sua cidade ou região podem ameaçar o êxito do plano plurianual?

Mudanças na legislação nacional, estadual ou local podem ameaçar o

desenvolvimento de sua cidade?

Há ameaças de natureza climática ou ambiental que poderão afetar sua cidade

no futuro próximo?

A análise FOFA acontece quando os quatro quadrantes estão preenchidos, veja a figura

a seguir. Em cada quadrante há uma configuração específica e uma indicação que

ajuda o planejador municipal a determinar o que fazer. Por exemplo, no quadrante

onde estão combinadas as forças (internas) com as oportunidades (externas) há

claramente uma indicação das prioridades da Prefeitura e da cidade, do seu foco de

19

ação, daquilo que a distingue das demais e que é sua força. Já o oposto, no quadrante

de confluência das ameaças (externas) com as fraquezas (internas) há um sinal de

alerta, uma indicação de estratégia defensiva ou de desenvolvimento da cidade num

cenário hostil.

OBSERVAÇÃO: ao fazer a análise é importante manter sempre a perspectiva de quem

está fazendo o Plano e se responsabilizando por ele, neste caso, quem faz a matriz

FOFA/SOWT é a Prefeitura Municipal, isto é, um ator com interesses, força e poder

no jogo social bem definidos. Não confundir “prefeitura”, que é um ator, com

“município” que é um conceito amplo, podendo significar o conjunto da sociedade, o

território ou um ente federativo.

A análise FOFA pode ser muito útil como ferramenta auxiliar para fomentar um

brainstorming no início de um debate sobre cenários futuros para a organização ou

seminários de planejamento estratégico. O FOFA é especialmente útil para a gestão de

riscos porque permite visualizar num mesmo quadro fontes internas e externas de

riscos para os projetos e ações. As fortalezas e as oportunidades da conjuntura local,

regional e nacional constituem base para inspirar a dimensão estratégica do plano,

pois fornecem as bases para os grandes desafios.

20

Deve-se ter o cuidado para não “congelar” a análise, a realidade é dinâmica e os

pontos mais importantes devem ser monitorados o tempo todo. Ainda mais porque

boa parte das informações depende de eventos externos, muitos fora da

governabilidade da Prefeitura ou do Governo Municipal.

FERRAMENTA 2

Identificando, selecionando e explicando problemas – o momento explicativo média complexidade

O que é?

É a identificação, seleção e priorização de problemasque se constituem nos principais

obstáculos para o cumprimento das diretrizes estratégicas da organização,

considerada a análise de ameaças e oportunidades.

IDENTIFICAÇÃO

Tema de Insatisfação

(sintomas)

ANÁLISE E DESCRIÇÃO

(descrição e formulação

de problemas), limpeza e

descarte

SELEÇÃO DE

PROBLEMAS

(compromisso de

execução)

DICA para o Multiplicador: esta ferramenta depende muito do clima de debate que for

criado pelo moderador ou instrutor. É fundamental que os participantes sintam-se a

vontade para falar, a cada rodada de debate pode-se refinar e agrupar as sentenças,

formando textos coerentes. O mapa de alinhamento entre programas federais e

estaduais é com certeza uma das oportunidades centrais para o PPA municipal.

21

Qual objetivo?

O problema é fundamentalmente uma situação desconfortável para o ator que pode

ser evitada. Isto é, o problema deve tornar-se um centro prático de ação, mesmo que

existam variáveis ligadas à explicação do mesmo, sobre as quais possuímos baixa

governabilidade. A identificação, seleção e explicação do problema (através do

fluxograma explicativo ou “árvore do problema”) é passo fundamental porque dele

deriva toda a construção posterior dos projetos e ações. Na percepção de Matus4:

“Existe uma tendência a crer que as soluções são previamente conhecidas e que

a explicação do problema deve acomodar-se às soluções pré-concebidas. Existe

também uma tendência, em cada ator, a crer que sua solução e sua explicação

são as corretas. Esses vícios de irreflexão opõem-se ao planejamento como

processo criativo e penetrante.”

Resumo das principais vantagensmetodológicas na “análise do problema”:

(1) demonstra claramente que os problemas têm causas relacionadas umas às outras.

(2) permite construir uma visão mais sistêmica e holística sobre possíveis estratégias.

(3) contribui para hierarquizar recursos escassos e focalizar as energias de gestão.

(4) ajuda pedagogicamente nos processos de aprendizagem e participação internos.

Os problemas que predominam no universo social, na gestão pública em especial, são

aqueles ditos “quase-estruturados” que exigem metodologias de planejamento de

qualidade diferenciada. Identificar problemas não é tarefa simples. Vemos o mundo

de acordo com os óculos que estamos usando. Cada pessoa tem sua cultura, suas

referências e valores. O que é problema para uns pode ser a solução para outros.

Nossa percepção e intuição são importantes, mas podem enganar.

Um quadro-resumo que mostra a diferenças entre problemas bem estruturados (fáceis

de resolver) e problemas quase-estruturados (difíceis de resolver).

A natureza dos problemas complexos:

O problema está determinado por regras, mas estas não são precisas, nem invariáveis e nem iguais para todos. Os atores sociais criam as regras, e às vezes as mudam para poder solucionar os problemas.

4 Carlos Matus, ver referências no final.

22

O homem (ou ator social) está dentro do problema e é aí que o conhece e o explica, mesmo que não tente solucioná-lo. A eficácia de uma solução é discutível e relativa aos problemas que seguem.

As fronteiras do problema e do sistema que o gera são difusas.

Os atores sociais (ou os homens) criam possibilidades de solução, que não existem previamente. Os conceitos para compreender as possibilidades de solução e suas restrições não são dados necessariamente previamente.

O problema está sincrônica e diacronicamente entrelaçado a outros; a solução de um problema facilita ou dificulta a solução de outros.

O espaço e o tempo são relativos a quem se relaciona com o problema a partir de diferentes posições.

O sistema é criativo e suas variáveis não são dadas, não são todas enumeráveis, nem conhecidas e nem finitas.

Qualidade e quantidade combinam-se inseparavelmente. As possibilidades de solução do problema são criadas pelo homem e são potencialmente infinitas em número.

O problema coloca um desafio múltiplo que abrange sempre o âmbito sociopolítico, mesmo tendo uma dimensão técnica. A objetividade não é possível, mas deve-se procurar o rigor.

Como fazer?

A identificação do problema segue, normalmente, uma seqüência onde:

A análise FOFA pode ajudar a identificar e selecionar os problemas de alto valor para o Governo Municipal e para a Cidade. Lembre-se de que as ameaças externas no fundo são problemas que devem ser enfrentados, mas que a Prefeitura tem baixa governabilidade (mudanças climáticas, por exemplo). Já as “fraquezas” ou “pontos fracos” são fonte dos problemas que - em tese – estão mais próximos da solução pelo Governo Municipal, como por exemplo, “Saneamento deficitário” ou “baixa arrecadação municipal”.

O grupo que está elaborando o PPA define uma listagem de problemas com liberdade total de critérios. Além da análise FOFA, pode-se estimular o debate a partir da análise do “triângulo de governo” que relaciona nos vértices as categorias “Projeto de Governo”, “Governabilidade” e “Capacidade para Governar”. Normalmente o debate sobre estes três pontos enseja uma “chuva de idéias” sobre os problemas da organização. Abaixo um diagrama que ilustra esta relação:

23

O facilitador ou monitor promove a “limpeza” de problemas mal-formulados ou confusos, inquirindo o grupo e provocando a reflexão sistemática sobre osresultados da produção coletiva.

O uso de tarjetas (pedaços retangulares de cartolina colorida onde os participantes escrevem seus argumentos) ou outro método de visualização é fundamental, pois garante a participação de todos. Aqui cada palavra ou frase pode termúltiplos significados.

A descrição ou redação de um problema deve ser feita de forma negativa, isto é, expressando um sentido de negatividade de não-conformidade, etc.

Tradicionalmente iniciamos por definir soluções “prontas”, mesmo sem saber quais problemas elas supostamente estão tentando resolver. No planejamento estratégico, com enfoque participativo ocorre o contrário da reflexão convencional. Aqui se combate a idéia freqüente de “soluções em busca de um problema”!

É fundamental colocar um só problema por tarjeta, facilitando a recomposição visual das idéias durante o processo de seleção. Na medida em que os problemas de redação são filtrados e corrigidos, o entendimento e validação das declarações e o processo de seleção ou priorização pode iniciar.

Devemos passar, em todas as fases ou passos, de uma situação de reflexão extensiva para outra de priorização e seleção intensiva, ou seja, de focalização permanente naquilo que é sempre prioritário, que é anterior.

DICA para o Multiplicador: o debate usando a figura do “triângulo de governo” funciona

melhor em grupos mais homogêneos, que já tenham algum acúmulo coletivo de debates.

Sua maior utilidade é evidenciar que qualquer Projeto de Governo depende de sua

capacidade para governar e de sua governabilidade, isto é, há limites para atingir seus

objetivos, sua consciência é fundamental para um planejamento ousado, mas realista.

24

O grupo deve separar três categorias analíticas que envolvem a identificação de problemas: as causas, os efeitos e os sintomas do problema. Deve-se começar pela descrição do problema como ele aparece, como se torna visível e só depois explicar causas e efeitos. A descrição de um problema pode ser a base para formular indicadores que permitirão, mais adiante, montar um sistema de monitoramento.

O grupo seleciona vinte, trinta ou quarenta problemas que estão “no caminho” das diretrizes estratégicas. Quanto maior o número de problemas, mais tempo será necessário para processar o debate seguinte (seleção e explicação).

O grupo deve selecionar no máximo dois ou três grandes problemas em cada estratégia (ou no máximo cinco problemas, para o conjunto das estratégias). Lembramos que para cada problema selecionado todo um “plano de ataque” deverá ser elaborado, suas estratégias, instrumentos de gestão, etc.

O consultor deve agregá-las por âmbito temático (administração, finanças, atividades finalísticas, etc.), pois isto facilita a leitura e interpretação do conjunto de problemas do grupo. Sugerimos a seguir algumas perguntas-orientadoras como fio condutor dos debates, por exemplo: Quais problemas são centrais para atingir as diretrizes? Considerando a análise situacional - quem nós somos e para onde queremos ir, onde devemos concentrar nossos recursos estratégicos? Quais problemas estão totalmente fora da nossa governabilidade e, portanto, exigem que se adote estratégias diferenciadas?

Critérios para selecionar os problemas na elaboração do PPA municipal:

(1) Qual a natureza e a intensidade do impacto do problema na visão de futuro da Cidade, definida pelo governo municipal (dimensão estratégica do planejamento).

(2) Qual o valor político atribuído ao problema.

(3) Período de maturação dos sintomas e efeitos do problema (duração do mandato).

(4) Recursos dominantes necessários para seu enfrentamento e solução.

(5) Grau de governabilidade e eficácia exigida do governo ou organização.

(6) Qual a reação dos outros atores diante dos problemas selecionados.

(7) Quais os custos (financeiros ou não) do adiamento de seu enfrentamento.

(8) O ataque aos problemas exige padrões de inovação ou continuidade.

(9) Quais os impactos (ou abrangência) do problema a nível regional.

Explicar bem o problema é fundamental para desenhar operações e ações no momento seguinte. Muitos problemas iniciais, que foram descartados pelo grupo, surgem novamente como causas ou conseqüências dos problemas escolhidos, este

25

“entrelaçamento” de problemas é um indicador importante da transetorialidade, isto é, no fundo, os problemas estão interligados. Por exemplo, identificar problemas de saúde pública, necessariamente implica em descrever problemas na área do saneamento básico, da segurança alimentar ou da desnutrição infantil.

Um exemplo de uma “Arvore do Problema” construída pelo grupo dirigente de uma hipotética “Secretaria Estadual de Educação”, na tentativa de entender o problema “alta evasão escolar no ensino médio”:

Assim como uma árvore com suas

raízes e galhos, a representação

gráfica de um problema ajuda a

perceber as conexões e

interdependências entre as

diversas dimensões da vida social,

politica, cultural, humana,

econômica, etc., na gestão de

umacidade.

26

Outra finalidade deste “debulhamento” do problema é concentrar as atenções nas causas e não nos efeitos ou sintomas do problema. A identificação das causas dos problemas é fundamental e ainda podemos descrevê-las segundoos diferentes graus de governabilidade que temos sobre elas. Por exemplo, existem regras jurídicas ou condicionamentos estruturais (ou históricos) que ajudam a conformar determinados problemas, porém não são centros práticos de ação, pelo menos da ação direta do ator social que está planejando.

Exemplos de problemas complexos comuns nos municípios brasileiros:

Inexistência de espaços participativos e fragilização dos instrumentos de controle social e transparência pública.

Altos níveis de exclusão social, alto número de populações fragilizadas e baixos níveis de equidade social.

Baixo dinamismo econômico resultando em pouca geração de emprego e renda local.

Baixa capacidade de investimento público municipal e alta dependência de recursos transferidos do Estado e União (FPM).

Baixa ou inexistente articulação regional ou formas consorciadas para solução de problemas comuns e gestão inter-municipal.

Capacidade de governo insuficiente: quadro técnico reduzido e pouco motivado, sem tradição de planejamento, carência de pessoal na prestação,...

de serviço.

27

FERRAMENTA 3

A Matriz Operacional média complexidade

A idéia de uma “Matriz Operacional” consiste em elaborar um instrumento de visualização gráfica, que contenha o conjunto das informações mais importantes do desenho normativo do plano, isto é, a base (NÃO DETALHADA) de seus programas e projetos. É a dimensão mais tática do plano. A matriz consiste na disposição do conjunto de operações definidas e deve levar em consideração os seguintes itens: Os elementos estruturais para desenhar um Programa do PPA:

Detalhamento: conforme a complexidade das causas do problema ou da diretriz estratégica (dimensão estratégica) será necessário detalhar o Programa em projetose ações específicas e assim por diante, o grau de detalhamento deve obedecer critérios de praticidade e operacionalidade do plano.

Recursos necessários: deve-se estimular uma reflexão sobre o grau de comprometimento de recursos necessários para executar a operação. Os recursos sempre são multifuncionais, podendo ser classificados em econômicos ou financeiros, tempo, humanos e políticos. Pode-se atribuir uma graduação (alto, médio, baixo) em operações mais complexas. A análise de recursos necessários é fundamental para avaliar a eficiência da ação proposta a partir do balanço geral de recursos. A análise dos recursos financeiros é a base para construção da proposta orçamentária nas fases posteriores.

Produto gerado: é o efeito imediato e direto da execução da ação ou operação. Por exemplo, se a ação proposta for: “Elaborar projeto de implantação de controladoria interna,” o produto gerado será provavelmente um “Projeto de Implantação da Controladoria” e os resultados “melhoria da qualidade do gasto público”.

Resultado esperado: é crucial distinguir resultado de produto, para que se analise a eficáciada ação, isto equivale a responder a seguinte pergunta: o produto esperado desta operação realmente garante o resultado desejado? No exemplo anterior um dos resultados mais prováveis seria a redução do desperdício ou melhoria da gestão. Há sempre uma pré-intencionalidade ao definir resultados, já que uma operação pode produzir muitos resultados. Resultados imprevistos ou negativos, dependendo das estratégias de viabilidade e dos cenários futuros. Pode-se debater aquiindicadores quantitativos e qualitativos de resultado que, junto com os indicadores do problema, podem ajudar para montar o sistema de monitoramento.

28

Responsável: recomenda-se definir junto ao grupo de planejamento o setor, secretaria ou departamento responsável pela execução da operação e que vai se responsabilizar perante o grupo por esta tarefa ou pelo seu detalhamento técnico. Esta definição pode ficar “em aberto” e ser retomada no final do processo de planejamento quando debate–seo problema da gestão do plano e o conjunto de responsabilizações institucionais que ele demanda.

Estes elementos conformam o padrão mínimo da Matriz Operacional. Algumas

metodologiasutilizam outras ferramentas como o “5W2H” (Quem? Onde? Como? Por

quê? Quando? Quanto?), metodologias de controle de qualidade no ciclo PDCA

(planejar, fazer, corrigir e atuar corretivamente) ou o “Método do Quadro Lógico”, por

exemplo. Todas as formas e arranjos descritivos possíveis são válidos, desde que haja

sempre coerência metodológica entre os princípios teóricos do método, a metodologia

utilizadas, as ferramentas empregadas e os valores da organização que protagoniza o

processo de planejamento.

O inventário de programas e projetos já em andamento na Prefeitura pode e deve ser

utilizado como subsídio neste debate, porém deve-se atentar para que o atual

portfólio de atividades não condicione, por inércia ou acomodação, os futuros

programas do Plano Plurianual.

Um desenho sugestivo de “matriz operacional” para programas finalisticos:

Elemento da Matriz Descrição

As Diretrizes Estratégicas Está relacionada à imagem de futuro que queremos construir na cidade. É a visão estratégica de médio e longo prazo.

O(s) Problema(s) e suas causas

Relaciona os problemas e suas causas mais importantes que temos que resolver para caminhar em direção ao futuro que queremos para o município.

Nome do Programa Enunciado do programa deve ser claro e comunicável.

Objetivo do Programa Deve ser viável, transformador, exeqüível e orientado para a estratégia do governo.

Meta do Objetivo até 2017 Pode ser qualitativa ou quantitativa. A meta materializa o objetivo.

RECURSOS PRODUTOS

RESULTADOS

eficiência eficácia

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Elemento da Matriz Descrição

Iniciativa É o que deve ser feito no âmbito do programa nos próximos 4 anos. Declara os bens e serviços que serão entregues.

Recursos necessários

Para que se tenha uma idéia da exigência de recursos do programa e suas iniciativas, NÃO DEVE SER detalhado. Isto será feito por equipes técnicas após a decisão final do governo e sociedade.

Produto esperado É o bem ou serviço resumidamente descrito que será disponibilizado à população.

Resultado esperado

Esperemos resolver ou pelo menos atenuar os problemas e atingir os objetivos. Aqui debatem-se os impactos efetivos do programa e suas ações na realidade local.

Órgão responsável Define o setor ou depto responsável, quanto mais preciso melhor.

O detalhamento do programa, incluindo o uso de indicadores5, definição de público-

alvoque são fundamentais para aferir o alcance ou não das metas de cada objetivo,

justificativa, horizonte temporal e cronograma (etc.), deverá ser feito depois que o

grupo de planejamento definir uma proposta básica. Este detalhamento deverá

ocorrer também depois da oficina ou reuniões com a sociedade organizada.

Para exemplificar o desenho básico de um programa do PPA federal segue o esquema

mostrado a seguir:

Esquema do desenho básico de um programa do PPA

5 Sobre indicadores consultar:

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_tria

ngular.pdf

DICA para o Multiplicador: é vital que fique claro aos responsáveis pela organização do

PPA que o modelo de organização dos programas é variável, aqui estão só os elementos

essenciais. Aspecto crítico é sempre a relação lógica e plausível entre diretrizes

estratégicas, causas dos problemas e programas. Isto é essencial para concentrar a ação

do PPA em frentes de intervenção realmente prioritárias, inadiáveis e com respaldo da

população. A matriz FOFA poderá ajudar para dar mais realismo a esta etapa

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_indic_triangular.pdf


30

Fonte: Almanaque do Planejamento / MP

FERRAMENTA 4

A Análise da Estratégia, alta complexidade

Muitos planos estratégicos fracassam ou se tornam peças protocolares e burocráticas

porque sua gestão é muito vulnerável e artesanal. Outro motivo de falha sistemática é

a ausência de liderança – que deve iniciar pelo Prefeito – para motivar e orientar sua

equipe. Em ambas as situações se requerem uma competente análise da estratégia do

plano plurianual. O plano não é neutro, ele carrega uma visão de cidade que pode

contrariar, por exemplo, os interesses dos especuladores imobiliários ou de atividades

econômicas altamente poluidoras, por exemplo. Muitos planos falham porque não

logram obter apoio de aliados ou neutralizar opositores. Na análise de estratégia

procuramos conhecer quem são os “jogadores”, os atores sociais da cidade e como o

Governo Municipal, responsável pelo êxito do Plano deve dialogar neste “jogo social”.

1º passo: a análise dos Atores Sociais

O comportamento dos demais atores ou entidades que estão no espaço dos nossos

problemas é determinante para a eficácia dos nossos planos, em todos os domínios da

viabilidade estratégica. Conhecer profundamente os adversários ou concorrentes,

como também os aliados, é condição para formulação da estratégica mais adequada.

Identificar suas posições, seus interesses diante dos problemas e projetos, simular sua

provável reação no tempo, identificar sua capacidade de resposta, conhecer os

recursos críticos que controla, enfim, a viabilidade políticade uma estratégia é

31

proporcional ao grau de conhecimento que possuímos sobre o outro, embora não

devamos esquecer que este conhecimento não é definitivo e que os comportamentos

são sempre criativos e imprevisíveis. A viabilidade política é assim, referente sempre às

relações de poder e só no momento da interação criativa com os demais é que

podemos acumular ou não poder.

Uma técnica gráfica recomendável para análise dos demais atores pode ser seguida através dos seguintes passos:

Define-se ator como uma organização social que mobiliza recursos, sustenta com certa estabilidade um projeto político, enfim, “joga” na conjuntura. A partir daí deve-se listar todos os atores sociais relevantes para a solução do problema já analisado. Numa cidade são atores relevantes, por exemplo: o Clube Lojista, a Associação Comercial, os sindicatos de trabalhadores, a Câmara de Vereadores, a Rádio local, as diversas igrejas, os grupos culturais, as associações de moradores, os funcionários públicos e assim por diante.

Devemos produzir uma matriz chamada “Matriz de Interesse dos Atores Sociais” que consiste em relacionar o conjunto dos atores selecionados com o conjunto das operações ou ações projetadas no momento normativo. O valor que um ator atribui para uma ação pode ser alto, médio ou baixo e ointeresse pode ser positivo, caso ele apoie ou negativo, caso ele rejeite a operação. Assim os atores sociais com alto valor e interesse negativo constituem a base dos prováveis oponentes ou adversários enquanto os de alto valor e interesse positivo os aliados e apoiadores. O valor e o interesse juntos sinalizam a motivação ou a intenção dos atores, porém esta identificação isolada da capacidade real não nos diz muita coisa.

O que é a “força de um Ator social” enquanto poder?

É multidimensional, não é sua natureza que define, mas a circunstância do uso.

Só tem valor relativo ao propósito do Ator, é situacional.

É produto da acumulação social, é capacidade ganha ou perdida no jogo.

É um conceito que permite comparação, é mensurável, existe quando está em movimento. É poder aplicado.

Pode produzir resultados sem ser usada, poder de dissuasão.

Na política se expressa pelo controle de “centros de poder”.

É um recurso permutável, pode ser intercambiado no jogo social.

A acumulação é condicionada pelas regras de poder, a institucionalidade fixa as possibilidades-limite.

Será necessário analisar a capacidade real “de jogo” dos atores, pois ela confere poder

real (ou não) às suas motivações e intenções. A motivação e a capacidade de um ator

32

conformam sua capacidade de pressão no jogo social, isto é, um ponto de aplicação da

força do ator.

Deve-se proceder a uma análise dos recursos controlados por cada ator já analisado. Os recursos no campo do debate estratégico podem ser de múltipla natureza, por exemplo, recursos econômicos, adesão popular, controle dos meios de comunicação, controle de bancadas parlamentares, etc. Uma técnica de visualização gráfica simples consiste em montar uma LISTA com os recursos relevantes de cada atore. Os atores mais críticos para o problema estratégico são os que representam a um só tempo os maiores graus de motivação, contra e a favor, com as maiores capacidades expressas como controle de recursos críticos.

Diagrama para análise dos atores estratégicos do PPA municipal

Esta lista identifica quais são os principais tipos de recursos importantes para o planejamento em curso e qual o grau de controle de cada ator sobre o mesmo, ela é uma fonte de informações básicas para ser utilizada mais adiante no aprofundamento da análise estratégica e na interação entre atores sociais que estão ora em conflito, ora em cooperação.

Matriz de Interesse dos Atores (sugeridos)

ATORES

SELECIONADOS Associação

Comercial e

Industrial

Sindicato dos

Funcionários

Públicos

Câmara de

Vereadores Partidos Igrejas

Governo

Estadual Programas do

Plano Plurianual

Motivação

Força

Pressão

Controle de recursos – qual o peso de cada um?

Valor (+,-) Interesse (A,M,B)

Ação

33

Programa 01

Programa 02

Programa03

Preenchimento

das células da

matriz

VALOR INTERESSE Máxima adesão

ALTO APOIA (+) A+

MEDIO REJEITA (-) Máxima rejeição

BAIXO Indiferente A-

Este quadro expressa teoricamente as motivações dos atores sociais. Um quadro

básico para análise estratégica, que é sempre uma questão de força e poder, relação

entre forças e pressões. O valor agregado ao interesse produz uma motivação concreta

de cada ator sobre cada ação, projeto ou operação do jogo. A força de cada ator

(elemento crítico para estabelecer a estratégia) depende de vários fatores além da

motivação, como a perícia, a personalidade, o suporte cognitivo e o controle de

recursos de cada jogador. Mapeada a correlação de forças relativas ao espaço do

problema já há condições mínimas de avançar na análise estratégica. Sabemos que os

comportamentos institucionais não dependem só das motivações ou do poder

acumulado por cada agente social, o jogo de pressões se realiza em conjunturas

concretas, em determinadas cenas ou cenários, portanto, devemos retomar os

cenários elaborados no momento anterior e construir nosso plano estratégico que

consiste na elaboração de ações de viabilidade para o plano.

Quando o Planejamento Plurianual se propõe a enfrentar temas delicados na cidade, é

normal que interesses sejam contrariados e se produzam tensões que devem ser

enfrentadas pelo Governo Municipal. Por exemplo, imaginemos que o PPA estabeleça

um programa de urbanização numa área que atualmente é abandonada, servido de

reserva de valor para a especulação imobiliária. Imaginemos ainda que parte dos

proprietários destas áreas sejam donos também da rádio local e do mesmo partido do

DICA para o Multiplicador: se o tempo for escasso ou a complexidade da análise do posicionamento dos diversos atores em relação a cada programa for inadequada ou

desnecessária pode-se concentrar a análise somente em relação à dimensão estratégica, num nível mais agregado. Em qualquer caso a analise estratégica não deve ser super

valorizada.

34

governador do Estado, que faz oposição ao Prefeito. Como lograr êxito neste

programa? Outro exemplo: o PPA prevê ao longo do tempo uma forte redução das

despesas de custeio para fazer frente às necessidades de investimento em serviços

básicos na cidade, isto implica, por exemplo, em prever reajustes menores para o

funcionalismo e redução de verbas para o legislativo. Pode-se prever uma forte

oposição a esta estratégia? Haverá outros meios para atingir os mesmos objetivos?

Como? São questões que a análise estratégica deve enfrentar.

2º passo: os princípios para formulação de estratégias.

1º Aprecie eficazmente a situação: dissolva o problema em espaços maiores. 2º Compatibilize a relação recursos-objetivos: proponham-se objetivos ao alcance

da sua capacidade de criar recursos. 3º Mantenha a concentração: evitar a “distração tática” imposta pela agenda do

dia-a-diaou pelo ritualismo da burocracia (paisagem das urgências). 4º Use o rodeio tático: evitar a “síndrome do touro”, não confundir o tático com a

negociação do doutrinário. 5º Economia de recursos: não abusar do poder, não “ganhar” oponentes sem

necessidade. 6º Valorize os demais Atores: conheça os recursos que controlam e suas

motivações, seu código operacional, o padrão de comportamento institucional. 7º Encadeamento estratégico: não há vácuo em política, simule os efeitos dos

movimentos táticos, projetando a seqüência de estratégias. 8º Evitar o pior é sempre prioridade: impedir o retrocesso ou desacumulo de

poder é sempre prioridade. 9º Evite trabalhar com certezas: não faça predições, prepare-se para surpresas

através da análise de cenários.

A melhor estratégia será sempre aquela que aumenta o campo de possibilidades

futuras para atingir as diretrizes estratégicas da organização. É por isso que o centro

estratégico concreto é a ampliação da governabilidade do ator social que planeja. No

setor público o debate estratégico é crucial para enfrentar a crise do Estado e a

fragilização das funções governamentais, a própria despolitização da gestão pública.

Novamente é crucial ter uma atitude mental aberta a compreender o mundo e os

agentes de uma forma situacional, isto é relativa ao posicionamento de cada um no

tabuleiro do jogo.

Neste cenário ampliar a governabilidade no setor público sinaliza uma efetiva

recuperação da capacidade de governo, pressuposto imprescindível para realização de

projetos transformadores. Um recurso intelectual bastante útil, embora pouco

utilizado, é a análise e o estudo de casos e as experiências históricas ou mais recentes

do ponto-de-vista do embate e de conflitos estratégicos.

35

A seguir algumas perguntas-orientadoras que o facilitador ou moderador pode

desenvolver junto ao grupo para estimular a reflexão sobre o debate de estratégias,

relacionadas a cada programa do PPA ou às diretrizes gerais:

1. Quais as motivações dos nossos oponentes? 2. Quais os motivos dos nossos aliados ou parceiros? 3. Quais Projetos ou ações nossas tem maior oposiçãoou concorrência? Por quê? 4. Quais estratégias possíveis viabilizarão as operações mais críticas (que mobilizam

mais oposição e recursos)? 5. Quais recursos os demais atores controlam e que são importantes para o êxito do

nosso plano? 6. Como podemos usar/neutralizar suas capacidades? 7. Devemos redesenhar os Programas do PPA, redefinir seus objetivos? Repensar os

cenários? 8. Estamos preparados para adotar a melhor estratégia?

Parte III - Como organizar as rodadas de oficinas de planejamento

Sugerimos organizar todo o processo em três oficinas com públicos distintos e

finalidades complementares. O grupo que vai organizar o PPA – nomeado pelo prefeito

ou de sua inteira confiança – deve planejar todo o processo e definir as etapas do

processo.

1ª rodada de oficinas

Apresentação do modelo de elaboração do PPA com a metodologia a ser

utilizada, fases, cronogramas e responsabilidades para o conjunto de dirigentes

do governo. O objetivo é validar a proposta e nivelar as informações dentro do

governo.

Apresentação e debate do Mapa de alinhamento do PPA Estadual com o PPA

federal (campo de “oportunidades” na análise FOFA).

DICA para o Multiplicador: quem faz a análise estratégica? O debate sobre estratégia exige intensa reflexão política e dependendo do grau de coesão do grupo pode mobilizar

grande debate. O facilitador (moderador) deve ter a sensibilidade apropriada para identificar se o grau de stressdo grupo não comprometerá a qualidade do debate. A

matriz de interesse dos atores pode ser debatida no grande grupo, mas o detalhamento mais sofisticado das operações tipicamente estratégicas (aumento da viabilidade) devem

ser delegadas para grupos menores, normalmente ligados diretamente ao staff do Prefeito e assessores mais próximos.

36

Apresentação da Dimensão Estratégica aos Secretários e assessorias, em

especial, das diretrizes estratégicas.

Nesta rodada devem ser organizados os grupos de trabalho para elaboração

das propostas de programas conforme a metodologia aprovada.

O grupo de planejamento deve acompanhar e assessorar os GTs, sobretudo na

aplicação das ferramentas metodológicas.

Finalmente, a Secretaria de Planejamento, deve consolidar as sugestões e

propostas dentro do governo, em especial, a previsão orçamentária plurianual

e preparar o documento base para apresentação e debate com a sociedade.


Nesta rodada deve-se organizar com o conjunto da cidade, com os diversos

segmentos previamente mapeados, a apresentação do documento base do PPA

2014 – 2017 com o objetivo de: comunicar à população a estratégia e os

programas do Plano e sobretudo ouvir as críticas e sugestões.

É fundamental que o governo municipal, após o processo de consulta e

participação social, sistematize as propostas e faça o feed back à população,

sobre o que foi incorporado ou não ao texto final.

É comum nestes casos que a sociedade civil e os diversos conselhos de políticas

sociais criem uma comissão inter-setorial para acompanhar a tramitação do

PPA e posteriormente seu monitoramento e avaliação, garantindo organicidade

ao processo de planejamento e gestão.


Finalmente neste momento devem ser concluídos os textos básicos do PPA: a

Mensagem do Prefeito à Câmara de Vereadores, o Projeto de Lei e os

respectivos anexos com os programas do Plano.

Na Câmara de Vereadores o Governo Municipal deve ficar atento para a

escolha do Relator e as regras para apresentação de emendas. É importante

que o debate no Legislativo municipal seja acompanhado de perto pelos fóruns

e comissões da sociedade civil.

DICA para o Multiplicador: o planejamento estratégico e sua gestão são funções permanentes da administração pública municipal. A entrega do PPA ao legislativo é

apenas o começo de um ciclo de aprendizagem. O Ministério do Planejamento, através da REDE NACIONAL DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO (RENOP), viabilizará assistência e

apoio ao aperfeiçoamento das equipes técnicas de planejamento municipal e estadual, durante dois anos.

37

Parte IV – Algumas Bases de Dados disponíveis para conhecer e diagnosticar a realidade do município

Infraestrutura Nacional de Dados

Espaciais – INDE Ministério do Planejamento

Foi instituída pelo “conjunto integrado de tecnologias; políticas; mecanismos e procedimentos de coordenação e monitoramento; padrões e acordos, necessário para facilitar e ordenar a geração, o armazenamento, o acesso, o compartilhamento, a disseminação e o uso dos dados geoespaciais de origem federal, estadual, distrital e municipal.”A INDE nasce com o propósito de catalogar, integrar e harmonizar dados geoespaciais existentes nas instituições do governo brasileiro, produtoras e mantenedoras desse tipo de dado, de maneira que possam ser facilmente localizados, explorados e acessados para os mais diversos usos, por qualquer cliente que tenha acesso à Internet. Os dados geoespaciais serão catalogados através dos seus respectivos metadados, publicados pelos produtores/mantenedores desses dados.http://www.inde.gov.br/?page_id=40

Boletins Municipais

Relatórios de Informações

Sociais Ministério do

Desenvolvimento Social e Combate à

Fome

http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php

Sistema Nacional de Informações das

Cidades Ministério das

Cidades

http://www.inde.gov.br/?page_id=40

http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php

38

http://www.brasilemcidades.gov.br/src/php/app.php

Sala de Apoio à Gestão Estratégica

Ministério da Saúde

http://189.28.128.178/sage/

http://www.brasilemcidades.gov.br/src/php/app.php

http://189.28.128.178/sage/

39

Referências para consulta:

Sobre indicadores

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2012/121003_orient_

indic_triangular.pdf

Sobre a elaboração do Plano (modelos e roteiros)

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_M

unicipal.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_p

ara_Elaboracao_do_PPA_2012-2015.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manu

al_elaboracao_PPA_municipios.pdf

Agendas Territoriais de Desenvolvimento (piloto)

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/PPA/2013/130220_PPA_M

unicipal.pdf

Dimensão Territorial para o Planejamento federal

http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=9187&cat=65&sec=10&sub=757

Perfis de informações básicas dos municípios (IBGE, 2011)

ftp://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2011/munic2011.pdf

Guia de consórcios públicos

http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/GuiaConsorcioPublico

Agenda de Compromissosdos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio

http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br/agendaCompromisso/indicadore

s/DetalharMetaUC/DetalharMetaUC.do?caminhoMeta=%27meta1.jsp%27&numeroCompromi

sso=1

Referências consultadas:

Caja de Herramientas, Alcaldia mayor de Bogota, Grupo Guillermo Fergusson, Bogotá,

2009.

Como elaborar o Modelo Lótico: roteiro básico, Helder Ferreira, Martha Cassiolato e

Roberto Gonzales, Nota Tecnica, IPEA, 2007.

Guia de Desarollo de modelos lógicos, Fundacion W.G. Kellogg, Michigan, 2001.

Roteiro de Análise Teórica, Carlos Matus, Fundacion Altadir, 1997

Política, Planejamento e Governo,Carlos Matus, IPEA, vol 1 e2, Brasília, 1993

Adeus senhor presidente, Carlos Matus, São Paulo, FUNDAP, 1997.





http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012-2015.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/Orientacoes_para_Elaboracao_do_PPA_2012-2015.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf

http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/spi/publicacoes/090205_manual_elaboracao_PPA_municipios.pdf



http://www.planejamento.gov.br/link_secretaria.asp?cod=9187&cat=65&sec=10&sub=757

ftp://ftp.ibge.gov.br/Perfil_Municipios/2011/munic2011.pdf

http://www.portalfederativo.gov.br/bin/view/Inicio/GuiaConsorcioPublico

http://www.agendacompromissosodm.planejamento.gov.br/agendaCompromisso/indicadores/DetalharMetaUC/DetalharMetaUC.do?caminhoMeta=%27meta1.jsp%27&numeroCompromisso=1



40

Anexo

O multiplicador como um facilitador de grupos

Nos seminários de multiplicação das ferramentas e instrumentos do PPA nos Estados e

Municípios os multiplicadores deverão desenvolver atividades de moderação e

facilitação de processos grupais, fundamentalmente de processos conversacionais.

Neste sentido lembramos a seguir algumas dicas básicas para desempenhar este

papel.

O que é ser um facilitador?

É ser alguém comprometido em ajudar o grupo a buscar soluções coletivas para debater e enfrentar seus problemas.

O moderador domina técnicas e ferramentas que auxiliam o processo conversacional.

O moderador deve ter a capacidade para observar o grupo, entender sua dinâmica e evolução, estimulando a participação de todos e encaminhando positivamente a solução de conflitos.

Habilidades necessárias ao moderador:

Desenhar e estruturar processos de discussão sobre o tema em debate pelo grupo.

Estimular o debate e facilitar a construção de consensos.

Evidenciar as divergências e assegurar uma compreensão homogênea das questões.

Fomentar a iniciativa pessoal de cada um dos participantes.

Ajudar o grupo a aprofundar o conhecimento dos problemas.

Encaminhar no grupo soluções concretas e efetivas.

Qual o papel do facilitador de grupos?

Mobilizar a energia criativa dos participantes.

Desacostumar da prática autoritária e conformista de apenas cumprir tarefas.

Aperfeiçoar a postura individual no trabalho coletivo.

Reforçar a confiança do grupo em si.

Colocar perguntas que auxiliem a discussão e a exposição de pontos de vista.

Aprender a interagir democraticamente.

Oferecer técnicas apropriadas ao desenvolvimento dos trabalhos.

Abandonar, ainda que temporariamente, estilos rotineiros/tradicionais de trabalhos.

Experimentar novas formas de comunicação e ampliar a capacidade de decisão.

Criar um ambiente agradável para viabilizar trabalho sobre temas delicados.

Quais os princípios da facilitação de grupos ?

41

Respeito às pessoas: cada um tem o direito de decidir sobre os limites de sua participação.

Transparência no processo: cumprir o contratado, clareza na metodologia, acordar sempre o objetivo de cada etapa do processo, definir claramente os papéis (do grupo e do moderador).

Autonomia do Grupo: o grupo tem autonomia na definição do conteúdo, na tomada de decisões e na definição dos resultados.

A autonomia ocorre plenamente dentro de certos limites/regras definidas pelo grupo.

Participação e Igualdade: todos podem opinar, todas opiniões tem igual valor, o grupo pode manter ou descartar qualquer contribuição individual.

Qual a postura do facilitador?

Respeito ao processo de aprendizagem do grupo

Não supor que tem poder para levar o grupo onde quiser.

Lidar com a tensão entre a necessidade de resultados e o ritmo do grupo, o grupo vai chegar onde puder chegar.

Não confundir sua opinião com a opinião do grupo.

Autenticidade: “seja você mesmo!”.

Reconhecer seus limites, errar é humano, o moderador não é uma “máquina metodológica”, moderador “também é gente”.

Identidade diante do grupo

Buscar o contato visual, falar com firmeza, atenção para a postura corporal e o tom de voz.

Entender e se adaptar aos códigos do grupo (linguagem, modo de vestir, etc.)

Aceitar as diferenças e o outro como legítimo.

Confiar na capacidade de aprendizagem das pessoas: evitar intervenções desnecessárias.

Procurar estabelecer uma relação de empatia com o grupo.

Ser “ele mesmo” em todas situações (autenticidade).

Estimular ao grupo “caminhar com as próprias pernas” (autonomia).

Estar atento ao processo de transferência/contra-transferência.

Cuidar de sua própria postura corporal durante o processo.

Evitar a “transparência” de seus procedimentos, evitar juízos fáceis.

Não permitir que a necessidade de obter resultados “atropele” o ritmo natural do grupo.

42

Textos de Apoio

Texto 1: A necessidade de uma educação política para um novo olhar -

como ler as desigualdades enxergando as iniqüidades e definindo uma

nova direcionalidade para a ação política – construir políticas públicas

orientadas pela equidade.

Uma exploração conceitual

Dr. Armando De Negri Filho

A diferença de conceito entre desigualdade e iniqüidade está justamente em que

reconhecer a desigualdade não implica necessariamente em um julgamento moral

sobre as diferenças que encontramos na realidade social, enquanto que as iniqüidades

apontam desde sua definição para um juízo de valor sobre desigualdades que não

deveriam existir, pois são injustas, desnecessárias e evitáveis.

Nesta perspectiva a equidade busca projetar-se como um sentido ou forma superior

de justiça. E as políticas orientadas pela equidade buscariam construir igualdade

mediante a superação dessas injustiças.

Olhando desde os direitos humanos, as iniqüidades são inaceitáveis desde um ponto

de vista ético, onde o desejável - a máxima felicidade para todos e para cada um,

denuncia o limite imposto por uma realidade social onde as desigualdades injustas se

reproduzem de forma sistemática, perpetuando a estrutura que produz e reproduz

essas mesmas iniqüidades. Nesta perspectiva ética, o necessário, pois bom, justo e

assim desejável, não se limita ao marco legal nem a uma regressividade ao histórico

em uma dada sociedade (pensando em avanços relativos em uma linha de tempo),

mas sim ao que a Humanidade já conquistou e assim demonstrou que e’ possível

alcançar e que passa a ser o patrimônio referencial de todas e todos.

Ou seja, nossos parâmetros devem posicionar-se desde os melhores desempenhos do

Mundo e desde ai medir a distancia com nossa realidade, para assim definir as brechas

de equidade que persistem em nosso entorno e que merecem ser tratadas desde o

43

imperativo ético de sua superação. Para materializar este enfoque político na forma

de ação política, necessitamos enunciar as iniqüidades como o centro de nossa agenda

política e portanto definidora do sentido e compromisso de nossas ações. O que nos

obrigará a buscar os elementos conceituais, metodológicos e de técnica capazes de

solidamente plantarem no fazer das políticas públicas e da organização do Estado e da

Sociedade, esta intenção sustentada pela ética e justificada pelos seus resultados

humanos.

Este artigo recolhe elementos trabalhados desde a condição de consultor técnico

sobre o tema equidade junto ao Observatório de Equidade do Conselho Nacional de

Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil, órgão de aconselhamento e de diálogo

social e político da Presidência da Republica do Brasil, criado pelo Presidente Lula no

inicio do seu mandato em 2002, com o objetivo de estabelecer um diálogo propositivo

sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro com um coletivo convidado de

lideranças sindicais, políticas, empresariais, acadêmicas e de movimentos sociais,

tendo resultado em um espaço ativo de formulação e construção de concertações que

se materializaram na Agenda Nacional para o Desenvolvimento, em 2005, a qual

aponta para um Desenvolvimento com Equidade.

O texto que segue busca aportar uma reflexão sobre os principais desafios conceituais

que políticas e ações orientadas pela equidade terão que enfrentar. Espero que sua

leitura suscite muitas questões e que estimule em suas respostas o urgente

compromisso de construir um mundo mais justo e, portanto orientado por e para a

equidade.

1. O conceito de classe social e sua utilização na análise das

iniqüidades, a determinação social das iniqüidades e sua

reprodução

O trabalho de colocar em debate o conceito político de equidade e, portanto de

iniqüidades, substituindo o lugar do lugar comum das desigualdades, nos obriga a uma

aproximação critica da forma de representar as iniqüidades, o que implica defini-las de

cada quem em relação aos outros, representando e definindo os objetos de analise

vistos desde um enfoque orientado pela equidade.

O primeiro desafio sendo em relação a quem, nos coloca a questão da caracterização

de quem queremos localizar em termos de seu acesso a determinadas condições que

são objeto das mensurações de equidade / iniqüidade.

44

Por exemplo, é freqüente que os informes sobre educação caracterizem as diferenças

em termos de quintis de renda, idade, gêneros e raças, ademais de comparar o meio

urbano e rural e entre macro regiões. No entanto a abordagem apenas descreve o

panorama encontrado, sem avançar em uma análise critica da sua origem e

persistência. E o mais importante: não temos clara a distinção de condição social dos

indivíduos que compõem os sub-grupos caracterizados nessas descrições, gerando um

conjunto de identidades que não necessariamente se caracterizam por uma explicação

estrutural e relativizando assim a identidade de classe social em favor de uma

identidade de gêneros, etnias ou local de residência.

Interessados na origem e persistência da estrutura dos fenômenos de exclusão

educacional observados, nos interessamos em entender como ocorre a reprodução

dessas condições e, portanto porque persistem diferenças injustas na exclusão e

aproveitamento escolares.

A maior capacidade explicativa dessas diferenças aparece quando se constroem

categorias que historicamente refletem maior ou menor fragilidade social, a saber os

quintis de renda, o patrimônio educativo, o patrimônio material e sobretudo a

condição de inserção sócio-ocupacional do individuo ou do seu referente familiar.

Ou seja, ao analisarmos os fenômenos sociais, como no caso da educação,

categorizando ou classificando o pertencimento dos indivíduos a essas categorias,

vemos que existe um gradiente de resposta consistente com a estrutura da condição

social por elas representadas. Podemos então dizer que há um elemento comum que

correlaciona essas dimensões e as faz coerentes na maneira como se comportam, ou

seja, haverá maior exclusão na escolarização quanto mais baixa a renda familiar, maior

desescolarização segundo o nível de pobreza da macro região, maior exclusão social se

os indivíduos pertencem a raça de maior exclusão social, ou seja de menor renda e de

menor patrimônio...

Mas o fato e’ que todas essas representações estabelecem finalmente uma grande

colinearidade, ou seja, representam mediante diferentes variáveis um mesmo

fenômeno: a condição predominante de classe social dos indivíduos analisados em

comparação com outros indivíduos pertencentes a outras classes sociais, porem

perdemos a capacidade de discriminar classe social no interior de categorias como

gêneros, etnias e local de residência (regiões, campo-cidade, estados).

Se aceitamos a categoria classe social como um constructo, formado por uma conjunto

associado de variáveis que se comportam com um perfil coerente em relação à própria

condição de classe, podemos começar a entender a relação entre essas variáveis

definidoras do constructo classe social e então buscar uma forma consistente de

representar a condição de classe como uma categoria analítica capaz de explicar o

45

comportamento dos fenômenos sociais em sua historicidade e, portanto em sua

reprodução e persistência. Interessa-nos explorar a idéia de reprodução e persistência

para entender como se comportam os remanentes sociais, ou seja, a persistente e

crescente presença na base da pirâmide social de contingentes populacionais que

persistem em uma condição estrutural de exclusão, apesar de melhoras relativas em

seus ingressos, níveis de emprego ou de acesso educacional, mas sem que esses

avanços relativos signifiquem saltar o fosso das iniqüidades sociais.

E’ muito ilustrativo como nos últimos anos os estudos nacionais apontam na America

Latina uma diminuição da pobreza com aumento da iniqüidade e o aumento de pobres

em números absolutos apesar da diminuição percentual dos mesmos. Para entender

esta aparente contradição e’ necessário entender a reprodução social que se reflete na

reprodução de níveis persistentes de fragilidades sociais. Estas fragilidades sociais

correspondem às características estruturantes das classes sociais e não são tocadas de

forma efetiva por políticas econômicas e sociais que não incidem na forma e qualidade

como as pessoas acedem a sua inserção sócio-ocupacional e as conseqüentes garantias

e suficiências de renda, educação e patrimônio, com impacto em sua emancipação,

entenda-se poder político na toma da de decisões que as afetam em sua vida cotidiana

(para que pudessem ir superando a condição de classes subalternas na sociedade).

O grau de fragilidade social explica, portanto de forma configurativa uma condição

estrutural – com a inserção sócio-ocupacional sustentando a explicação, mas por sua

vez constituída e amparada em sua expressão completa, pela interação com o nível e

regularidade da renda auferida pela mesma condição sócio-ocupacional, pela condição

causal e também de conseqüência do patrimônio educativo sobre a situação sócio-

ocupacional (tanto para a entrada no mercado profissional como para os processos de

re-profissionalização que se façam necessários) e também pelo efeito de segurança

econômica que geram as expressões de patrimônio material como forma de garantia

de acesso aos ativos na forma de créditos e rendas adicionais e de propriedade de

meios de produção.

A fragilidade social como categoria, portanto passa a ser uma expressão da condição

de classe social dos indivíduos, se entendemos classe social como uma identidade que

reflete as condições estruturais que caracterizam a inserção e identidade do individuo

e seu coletivo em uma determinada sociedade.

A fragilidade social se diferencia conceitualmente da vulnerabilidade por tratar dos

elementos persistentes e estruturantes da condição social, enquanto a vulnerabilidade

caracteriza os eventos que se apresentam sobre a estrutura social sem questioná-la. O

escopo da abordagem desde as vulnerabilidades reduz consideravelmente o objeto de

intervenção e conduz a uma gestão de riscos como probabilidade de sofrer o dano

social, enquanto a abordagem da fragilidade propõe um olhar sobre o que caracteriza

46

e reproduz a condição social e, portanto, dialoga com a determinação social da

condição e localiza os eventos como conseqüência da exposição social inerente a

condição de classe social como condição estruturante.

No exercício de analise das iniqüidades buscamos, portanto encontrar a forma de

expressar a condição de classe social mediante a elaboração de um constructo que

tenha como eixo central a caracterização da condição sócio-ocupacional. Inspiramo-

nos na experiência inglesa, sueca e canadense, as quais utilizam a condição sócio-

ocupacional como um “proxy” de classe social para as representações e analises feitas

sobre as iniqüidades encontradas na qualidade de vida da população (de fato estas

categorizações sócio-ocupacionais presidem todas as representações analíticas das

estatísticas populacionais que buscam caracterizar as iniqüidades sociais). Nos quadros

abaixo vemos como em dois exemplos se expressam os gradientes de fragilidade social

através do impacto da perda de capacidade para o trabalho segundo condição de

inserção sócio-ocupacional na Suécia e como se distribui de forma diferencial, a

mortalidade segundo as condições sócio-ocupacionais na serie histórica da Inglaterra e

Pais de Gales.

Categoria

Social -

Profesional

Enfermedad

de Larga

Duracion

Con reduccion

de la capacidad

de trabajo

Perdida severa de

capacidad de

trabajo y fuera de

la Fuerza de

Trabajo

Profesional

Intermediário

No Manual 1.1

1.5Rutinero No

Manual

Manual

Calificado

1.0

No Calificado

% Pobl. 25-64

1.7

1.8

39.7

1.0

1.4

2.2

3.3

3.2

20.8

1.0

1.8

3.8

6.0

6.2

6.0

RIESGO RELATIVO

Suecia, 1999

47

Clase Social 1959 – 1963

H M

1970 – 1972

H M

79/80 82/83

H M

I- Profesional 76 77 77 82 66 75

II- Intermediario 81 83 81 87 76 83

III N- Calificado

No Manual

100 103 104 109 106 107

III M- Calificado

Manual

100 103 104 109 106 107

IVSemicalificado 103 105 114 119 129 133

V- No Calificado 143 141 137 135 129 133

Razon de Mortalidad Padronizada – SMR - % del promedio.Diferencias

en mortalidad de adultos 15-64 a., Inglaterra y Gales.

Combinar a identidade racial com classes sociais, gêneros e classes sociais,

territorialização com classes sociais, renda, educação e patrimônio com classes sociais,

seria um caminho analítico para, desde o efeito ordenador de um elemento estrutural

– classe social, chegar a entender e representar com mais precisão onde estão os

grupos que persistentemente estão excluídos e que reproduzem esta exclusão entre os

seus membros, mas sobretudo para buscar entender como promover políticas de

desenvolvimento orientadas pela equidade que pudessem chegar e afetar

favoravelmente estes grupos.

Aceita a tese da necessidade da analise desde a categoria classe social e de sua

representação mediante a utilização da “proxy” categoria de inserção sócio –

ocupacional, nos restava verificar se isto seria possível de realizar mediante os dados

disponíveis nos censos e amostras de domicílios realizados no Brasil. A resposta e’

afirmativa e foi corroborada pelos trabalhos realizados pelo Observatório das

Metrópoles com sede no IPPUR da UFRJ, onde através da Professora Luciana Lago

tivemos a oportunidade de avaliar as categorias sócio-ocupacionais construídas a

partir da variável ocupação e ver a colinearidade que esta categoria guarda com níveis

de renda, patrimônio educativo e patrimônio material – habitação e meios de

produção, alem de permitir uma projeção espacial / territorial de um padrão de

presença territorial dessas “classes sociais” e correlacionar perfil de “classes” com

estruturas familiares tipo.

A verificação da factibilidade de obter informação das bases nacionais para um

primeiro exercício aplicado desta analise de representação das classes sociais

48

mediante a “proxy” de condição de inserção sócio-ocupacional, animou a intenção de

buscar uma analise mais fina do ponto de vista estatístico, permitindo o uso de

equações multi-nivel que representem as hierarquias das determinações sociais

derivadas da condição de classe. Seria particularmente interessante analisar a

dispersão e tendência dos registros para entender os perfis de classe social a partir de

condição sócio-ocupacional e suas tendências, evitando o uso exclusivo de medidas de

tendência central, as quais geram medias e, portanto representações espaciais que

perdem o sentido da discriminação das diferenças e portanto das iniqüidades. Deriva

desta preocupação a necessidade de buscar uma escala de representação territorial

das iniqüidades que seja compatível com esta sensibilidade requerida, e que hoje

seriam os setores censitários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE.

Nesta perspectiva, e seguindo o proposto por Diderichsen e Halqvist (1998) no modelo

abaixo, estaríamos trabalhando na caracterização da condição social dos indivíduos –

como classe social, buscando caracterizar as exposições sociais decorrentes desta

condição determinante – tais como as barreiras a educação e dimensionando então as

condições de dano: desescolarização, repetência, etc. e chegando a uma

caracterização do efeito social do dano o qual reforça a própria condição estrutural de

classe, onde o baixo patrimônio educativo afeta diretamente a condição sócio-

ocupacional e, portanto a condição de classe social.

Exposiciones especificas

Enfermedad o dano

Consecuencias sociales

del proceso social salud-enfermedad

Estratificacion social (I)

Influencias sobre la estratificacion (A) Posicion

Social

Disminuyendo las exposiciones (B)

Disminuyendo la fragilidad (C)

INDIVIDUOSOCIEDAD

Contexto

Social

Contexto

PoliticoPreveniendo consecuencias

inequitativas (D)

Impacto en la


Fragilidad

diferencial III

Consecuencias

diferenciales IV

Adaptado de Diderichsen y Hallqvist - 1998

Exposicion

diferencial II

Mecanismos que actuan en la estratificacion de los

resultados en salud

Puntos de entrada de las politicas

Figura 1.

49

O sentido de buscar uma representação de classe social no exercício das análises

propostas, caracteriza-se como a busca de uma representação orgânica da fragilidade

social, com objetivo de superar a mera descrição do não-igual para passar a uma

problematização das iniqüidades que não deveriam existir e que, portanto devem ser

objeto de intervenções que cheguem aos que estão sofrendo essa situação de

iniqüidade, já não mais caracterizados de formas dispersas por variáveis colineares

mas por um constructo capaz de orientar a necessária transetorialidade da intervenção

orientada a afetar a dimensão estrutural das formas de reprodução da fragilidade

social.

2. As medidas de iniqüidades em relação ao justo, bom e desejável

ou os padrões de referencia da materialidade dos direitos

humanos como parâmetros para a medição das diferenças

injustas.

Tendo explorado no capitulo anterior o uso do constructo classe social vertebrado pela

inserção sócio – ocupacional, como elemento articulador da identidade dos indivíduos

e seus coletivos como aqueles que serão objetos de análise de iniqüidades, ou seja, de

diferenças sistemáticas e injustas frente a outros padrões de qualidade de vida e

inclusão social, nos vemos agora frente a tarefa de construir um padrão não

relativizável do que poderia ser a referência para estabelecer a distancia que separam

os indivíduos e seus coletivos em relação ao que seria bom, justo e desejável.

Neste caso o desejável deveria buscar uma materialidade dos direitos humanos como

referencia do mais alto nível de realização dos mesmos segundo o estado de avanço

encontrado para este direito na humanidade. Porem este nível de máximo avanço

encontra sempre em sua expressão um limite imposto por sua racionalidade – ou seja,

o bom e justo significam do ponto de vista coletivo não que todos sejam milionários o

tenham acesso ao luxo ou ao supérfluo, mas sim a busca dos parâmetros do que

permite uma existência digna. Neste sentido a busca de que todos tenham uma renda

suficiente para cobrir suas necessidades de alimentação adequada, vestuário, moradia,

educação, acesso a cultura, lazer, esportes, transporte e energia, dentre outros

requisitos para a vida, expressam uma visão radicalmente distinta do que estamos

acostumados a adotar acriticamente, pois se institui desta maneira uma busca de

definição material de parâmetros que levem a uma existência sem ameaças a

qualidade de vida. Seria este pensamento uma utopia? Pensemos que o gênio humano

sempre encontrou frente aos desafios as formas de superá-los, bastando para isso

50

romper o impedimento ideológico que não permite ver como desejável o que e’

necessário para o bem estar de todos.

Por isso me arrisco a dizer que a ruptura da aceitação passiva do que hoje entendemos

como “possível” para a adoção do imperativo ético do que e’ necessário, nos permite

aceitar não só os direitos humanos como parâmetro para pensar o necessário como

também nos motiva a definir isto que e’ justo e bom, desejável, porem razoável no

sentido de alicerçado pela razão como caminho para a construção de sua possibilidade

política e portanto de sua materialidade.

Ao assumir esta possibilidade, a mesma tem um impacto imediato na forma de medir

as iniqüidades, pois deixaremos de vê-las como a condição relativa dos indivíduos ou

coletividades frente a uma determinada condição, por exemplo, a condição educativa

segundo etnias ou gêneros – distancia relativa que hoje medimos pelo desempenho

comparativo entre o melhor e pior, para começarmos a tomar como parâmetro de

iniqüidade a distancia de cada quem em relação ao padrão que seria bom, digno e

assim desejável para todos, passando então a medir apenas de forma complementar a

distancia relativa entre os grupos.

Isto significa, por exemplo, interpretar desde um novo olhar o que descreve o relatório

da Comissão Brasileira de Determinantes Sociais da Saúde, publicado em 2008, que ao

descrever o gradiente da mortalidade infantil entre quintis de renda por região,

demonstra que a taxa de mortalidade do pior quintil da região Sul e’ equivalente ao

desempenho do melhor quintil do Nordeste. Se aplicamos um olhar desde a equidade

em relação ao que seria justo e desejável, devemos medir o desempenho em termos

de mortalidade infantil em relação ao que seria desejável, porque e’ razoável, neste

caso razoável por que social e biologicamente já alcançado pela humanidade – a

menor mortalidade infantil nacional do mundo e’ de 3 por mil nascidos vivos, neste

caso esta taxa passa a ser o desejável e e’ justo por que expressa a máxima realização

a que podemos aspirar, ou seja eticamente o que já e’ alcançável para uns deve ser

para todos para que deixe de ser um privilégio. Neste caso a distancia entre os 3 por

mil nascidos vivos e o desempenho dos diferentes quintis de renda faria com que os

quintis de pior e melhor desempenho no Brasil fossem julgados não por seu

desempenho relativo entre eles mas por seu desempenho absoluto em relação ao

melhor resultado já alcançado pela Humanidade. Esta ruptura com a performance

relativa entre desempenhos não justos ou desejáveis, permite usar o critério da

equidade em sua máxima potencia e assim ganhar força em termos de orientação de

políticas públicas orientadas pelos direitos humanos.

51

Lo bueno, lo justo como la expresion del derecho – “lo razonable”

A

B

C

Distancia hacia lo

deseable, lo justo

Inequidades

entre grupos

Figura 2

Isto implica em termos de analise que, estabelecida a meta qualificada – o melhor

padrão já alcançado pela Humanidade se estabelece uma tensão sobre o que

consideramos aceitável / desejável, estabelecendo também o que não e’ aceitável, ou

os intoleráveis. Nesta perspectiva podemos adotar o conceito de “meta zero” ou

“visão zero”, para caracterizar tudo aquilo que já não e’ aceitável justamente por que

temos o conhecimento, os meios e a evidencia da experiência da Humanidade para

afirmar que podemos, e devemos erradicá-lo. Assim e’ que tomando o exemplo

anterior passa a ser intolerável qualquer mortalidade infantil acima de 3 por mil

nascidos vivos e portanto se torna imperativo reunir todos os meios para eliminar esta

sobre-mortalidade, gerando um outro comportamento político frente as iniqüidades

expressas na exposição das pessoas `as condições que geram a mortalidade infantil –

tais como a pobreza, a falta de acesso a educação, o desemprego, os baixos salários, as

casas inabitáveis, as carências alimentares , a falta de garantias de seguridade social...

Mas poderíamos a raiz de esse exemplo, ficar com uma idéia de aplicação das

mensurações de iniqüidades apenas sobre os eventos conseqüentes a inserção social

dos indivíduos, quando de fato queremos ir além e englobar também uma qualificação

mais ampla do que seria o bom, justo e desejável e logo “razoável” através de uma

exploração mais estrutural do que seria o sistema de direitos humanos.

52

Em primeiro lugar destacando os direitos humanos como um conjunto não

hierarquizado, evitando as categorizações em direitos fundamentais e das gerações de

direitos para assumir o marco dos direitos de forma sistêmica – os direitos civis e

políticos, econômicos, sociais e culturais de forma articulada.

Assumindo os direitos humanos como um caminho para compor um painel dos

elementos necessários para uma vida digna, para a qualidade de vida e não

priorizando uns sobre outros e considerando a todos como de imediata provisão, ainda

que progressivos em termos de sua plenitude de aplicação. A idéia de considerar todos

os direitos como igualmente importantes reflete uma idéia configurativa dos mesmos,

sendo impossível construir uma idéia absoluta do que seria mais importante, pois isto

irá variar segundo os indivíduos e o grau de materialidade dos direitos que já

desfrutam.

Em um trabalho realizado desde 2008 junto a Secretaria de Integração social do

Governo Distrital de Bogotá – Colômbia, chegamos a construir uma matriz com 14

núcleos de direitos (veja figura abaixo), tratando de operacionalizar o conjunto dos

direitos reconhecidos onde tratamos de inovar nas ênfases de leitura, destacando

núcleos como de segurança econômica, livre e pleno desenvolvimento da

personalidade, direito ao acesso a justiça, juntamente com direitos mais clássicos

como o direito a educação, a saúde, a habitação... Sendo que o grande desafio foi e é

materializar cada um desses direitos enquanto sua representação do que seria o bom,

o justo, o desejável, o razoável.

REVISIÓN DE LOS DERECHOS

• Trabajo• Seguridad económica• Vivienda • Educación• Alimentación y nutrición• Ambiente sano • Participación• Salud• Recreación • Cultura • Desarrollo de la personalidad• Seguridad • Comunicación, ciencia e información

DERECHOS DEFINIDOS INTEGRALMENTE

Procuraduría (29) Constitución Política (40) PIDESC (14) PNUD (7)

Matriz (29)Mesa técnica IFPC

Matriz (17)Dirección Poblacional

DECLARACIÓN UNIVERSAL DE LOS DERECHOS HUMANOS(30)

53

A idéia de um sistema de direitos igualmente importantes entre si, fala de uma

totalidade que sendo configurativa nos obriga a considerar que a ausência de um

direito e’ suficiente para comprometer o todo.

Para os fins do debate sobre equidade, medir cada um dos direitos em termos de sua

materialidade para indivíduos ou coletivos em relação ao desejável e logo entre

grupos, constrói um painel capaz de interpretar quais as condições que afetam a

condição de reprodução social das iniqüidades, indicando quais os direitos que

ausentes em sua materialidade afetam a vida dos indivíduos através do impacto em

sua condição de classe social – fragilidade social, seja na forma de determinantes

sociais expresso na inserção social dos indivíduos, sejas nas exposições sociais

decorrentes da condição de determinação, ou ainda na expressão dos danos e

finalmente na conseqüência social dos danos, sempre medindo em relação a condição

de classe social e seus componentes, complementados por geração, gênero e etnia, o

grau de materialidade dos direitos e suas conseqüências para os indivíduos e suas

coletividades de pertenência, onde reside o poder explicativo das classes sociais.

A materialidade dos direitos, gerado pelo mapa sistêmico dos mesmos, não pode

ignorar as quatro dimensões a observar em sua garantia, segundo o trabalho

elaborado pelo Comitê DESC para a Comissão de Direitos Humanos das Nações Unidas:

1-Disponibilidade – o direito ser assequível, ou seja, encontrar meios para sua

execução, mediante políticas e recursos públicos;

2-Acesso ao sistema – acessibilidade;

3-Qualidade – obrigação de aceitabilidade;

4-Permanência – obrigação de adaptabilidade.

Estas quatro dimensões devem combinar-se com as funções do Estado de respeitar,

realizar e proteger os direitos.

Assim posto a idéia de materializar cada um dos direitos no marco de um sistema nos

desafia a materialidade e seus níveis de realização.

Por materialidade entendemos o cumprimento de parâmetros que estabelecem a

efetividade do direito, por exemplo, o direito a habitação digna demanda um conjunto

de parâmetros como o da propriedade da habitação, a permanência e resistência do

material de construção frente às demandas do clima e do solo, a existência de acesso a

água tratada no interior da residência, o acesso ao saneamento em termos de coleta e

tratamento das águas servidas, a existência de espaço suficiente para o numero de

habitantes na casa em termos de metragem e numero de pessoas por quarto, acesso a

serviços públicos, existência de bens duráveis, segurança patrimonial e pessoal,

54

adaptação para pessoas com limitações físicas. Se uma dessas condições está ausente

em termos de sua existência ou com parâmetros não alcançados, isto e’ suficiente

para que se considere o direito não garantido.

Podemos ler configurativamente as várias dimensões do direito e apontar suas

deficiências para fins de uma intervenção direcionada, lembrando sempre que nosso

objetivo e’ promover a melhoria da qualidade de vida da população e portanto superar

a distancia em que se encontram as pessoas em relação ao que e’ bom e desejável.

No quadro abaixo podemos visualizar a multidimensionalidade que se pode construir

avaliando de forma configurativa os níveis de ameaça ou proteção aos direitos

mediante leitura de indicadores lidos individualmente ou em conjunto em relação ao

nível de sua materialidade.

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

renda

escolaridade

domicílio

previdênciadesnutrição/obesidade

mortalidade evitável

expectativa de vida

péssimo

mínimo

adequado

achado

Figura 3

Neste caso, a leitura deve dirigir-se a combinação equilibrada entre todas as

dimensões do direito objeto da análise e por outro lado deve verificar o nível de

realização da materialidade do direito mediante o comportamento das variáveis /

indicadores, em termos do seu comportamento frente a níveis considerados essenciais

– nada poderia estar debaixo deste limite – representado na figura acima pela linha

vermelha (note-se que cada variável tem escala própria, alinhada com o nível do

essencial), ou seja, por debaixo da linha vermelha estão os que vivem em condição

intolerável para aquele item, e que devem ser alvo de ações imediatas, emergenciais.

A linha amarela demarca um nível intermediário de materialidade do direito e a linha

55

verde define uma meta alinhada com o melhor desempenho do direito no âmbito

mundial e deveria ser incorporada como meta a ser alcançada (como ilustra Márcio

Pochmann em seu Livro “Por uma Agenda Não Neoliberal para o Brasil).

Aplicado ao objetivo de medir e analisar as iniqüidades, esta utilização de parâmetros

para caracterizar o que deveria ser entendido como o desejável / necessário, desde o

sistema dos direitos humanos, abre caminho para uma avaliação diferenciada das

iniqüidades a superar e aponta uma direção para a construção das políticas publicas

pro - equidade.

3. Sobre a abordagem da complexidade da realidade e sua

representação na análise das iniqüidades

O conceito complexo proposto pela Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil

elaborada pelo CDES em 2005, de “desenvolvimento com equidade”, tem como

obstáculos a fragmentação setorial, as agendas políticas tendentes ao específico

setorial de curto prazo, e a necessidade não almejada de uma nova arquitetura social,

materializada em uma sociedade radicalmente democrática, ou seja, socialmente

equitativa em um marco de garantias de liberdade política e portanto não orientada a

criminalizar os protestos sociais.

Nossa sociedade, no marco de um desenvolvimento multidimensional seria, portanto,

outra sociedade e para construí-la necessitamos desconstruir analiticamente o que

historicamente foi estabelecido como “normal”, ou seja, estamos convocados a

desnaturalizar o iníquo ao mesmo tempo em que temos que reconstruir ou construir

uma representação do que é eticamente desejável por ser justo e razoável (racional).

Para esse exercício será necessário lidar com a complexidade do hoje existente para

poder apontar a complexidade do que é desejável, estabelecendo contrapontos

críticos e referencias afirmativas.

Vimos no capítulo 2, onde destacamos o marco dos direitos humanos em sua

materialidade, que uma forma de abordar e representar a complexidade e’ através de

uma matriz configurativa de direitos humanos que represente o seu caráter sistêmico.

Com o objetivo de (re)disciplinar nosso olhar para o exercício da complexidade desde

a natureza sistêmico do postulado dos direitos humanos.

Nesta perspectiva vale a pena resgatar o proposto pelo Dr. Ronaldo Garcia Coutinho,

no ano 2006, quando membro do IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada do

Ministério do Planejamento do Brasil, ao abordar o tema da equidade aplicada ao

exercício da Agenda Nacional de Desenvolvimento do Brasil.

56

Ronaldo Garcia propôs um debate sobre o Patamar Mínimo (que proponho adotar

como “Patamar Necessário para uma Materialidade dos Direitos Humanos”) para

uma Existência Digna - PMED, a partir dos elementos propostos pela Agenda Nacional

de Desenvolvimento para o Brasil, tomando a perspectiva da complexidade de Edgar

Morin, as necessidades configurativas e as respostas configurativas no planejamento e

no desenrolar das ações políticas.

Ronaldo Garcia explorou a complexidade mediante duas dimensões articuladas do

necessário para uma existência digna (existência digna como expressão articulada da

complexidade sistêmica dos direitos), sendo as suas dimensões expressas como

patrimônio material e imaterial necessários.

“a) Patrimônio Material Mínimo Necessário (PMMN).

Idealmente, deveria considerar o ativo fixo de propriedade das famílias (terra

produtiva, domicílio permanente, meios de produção) e os bens duráveis. (No

entanto, não estão disponíveis informações quantitativas sobre a posse de

meios de produção pelas famílias e, tampouco, informações anuais sobre a

propriedade fundiária rural.)” Essas informações não disponíveis hoje deveriam

ser recomendadas para compor um sistema regular de informações capaz de

caracterizar a posse e exercício dos meios descritos.

“Assim, ter-se-à de reduzir o patrimônio material à propriedade de domicílio

permanente e de bens duráveis essenciais. Nas áreas rurais, a propriedade de

domicílio permanente será um indicador da titularidade de domínio das

terras de produção por parte das famílias agricultoras. Tomando o domicílio

como unidade básica de investigação, é possível averiguar tanto a condição

de ocupação (a qualidade da habitação) como o acesso aos serviços públicos e

outras características relevantes.

Será considerado como Patrimônio Material Mínimo Necessário a ingressar e

a ultrapassar o PMED, a propriedade de: domicílio permanente; situado em

aglomerado normal; construído com material durável (paredes e cobertura);

com densidade de até dois moradores por dormitório; dispondo de

abastecimento de água com canalização interna, banheiro e esgotamento

sanitário por meio de rede coletora ou fossa séptica; com o lixo sendo

coletado direta ou indiretamente (exceto área rural); com iluminação elétrica

e telefone (todos os conceitos adotados são os utilizados pela PNAD).

Comporia ainda o PMMN a posse dos seguintes bens duráveis: fogão, filtro de

água, rádio, televisão e geladeira.”

Observa-se aqui a idéia de necessidades / respostas configurativas

correspondentes, caracterizando uma idéia de totalidade correspondente aos

57

direitos humanos e assim caracterizando uma totalidade articulada de critérios

de satisfação dos direitos relacionados e que apontaria finalmente a um

conceito complexo e totalizante de qualidade de vida, neste caso exemplificado

pelo direito a habitação digna como parte elementar de uma existência digna.

“b) Patrimônio Não Material.

O Patrimônio Não Material mínimo necessário (PNM) a ingressar na cidadania

e a assegurar a liberdade de escolher o que é valorizado deveria ser composto

dos atributos indispensáveis à participação ativa e direta das famílias (e

indivíduos que as integram) na sociedade atual, em suas diversas dimensões.

Haveria de incluir uma escolaridade mínima que habilitasse a lidar com a

realidade complexa e com os processos de produção mais exigentes em

conhecimento.

Deveria propiciar saúde pública e higidez pessoal, garantidoras de uma vida

saudável, prazerosa e produtiva, em condições ambientais sustentavelmente

adequadas.

Deveria exigir algum grau de associativismo (sindicato, partido, associações

comunitárias ou de interesse), o amplo acesso à informação (posse de rádio e

televisão, assinatura de jornais e revistas) e ao lazer. Incluiria o acesso fácil e

rápido à justiça e à segurança pessoal e à pública e a algum tipo de proteção

previdenciária, a liberdade de expressão e produção cultural, entre outros.

Todavia, as informações disponíveis, periódicas e confiáveis não permitem

tanto. A redução que se impõe faz possível, apenas, lidar com a escolaridade

e a proteção previdenciária. Nada impede, no entanto, a incorporação de

outras variáveis à medida que informações apropriadas se tornem

disponíveis.”

“Esse patamar mínimo de existência digna seria alcançado quando as famílias

se apropriassem de um patrimônio material e não material e de uma renda

mensal que, supostamente, lhes permitissem a liberdade de escolher o que

valoram. E isso estaria assegurado quando simultaneamente dispusessem das

condições constituidoras do Patamar Mínimo de Existência Digna (PMED),

possível de ser apurado com as PNAD:

- domicílio próprio adequado (situado em aglomerado normal; construído

com material permanente; com densidade de até dois moradores por

dormitório; abastecimento de água com canalização interna, banheiro e

esgotamento sanitário feito por rede coletora ou fossa séptica e coleta direta

ou indireta de lixo, se urbano; iluminação elétrica e telefone; com fogão,

geladeira, filtro de água, rádio e televisão);

58

- renda familiar per capita igual ou superior a 1,5 salário-mínimo;

- escolaridade adequada (crianças entre zero e 5 anos em educação infantil;

as entre 6 e 14 anos freqüentando o 1o grau; os jovens entre 15 e 17 anos

com oito ou mais anos de escolaridade e os com idade entre 18 e 24 anos com

onze ou mais anos de escolaridade);

- cobertura previdenciária (todos os indivíduos ocupados protegidos por

algum tipo de seguro previdenciário).

PMED = Famílias c/ domicílio próprio adequado, renda familiar per capita = 1,5 SM,

escolaridade adequada e cobertura previdenciária.

A simultaneidade é uma exigência forte para tentar apreender a dignidade como

uma condição abrangente em relação à natureza multidimensional do ser humano e

às inúmeras inserções impostas para viver sob a complexidade crescente das

sociedades contemporâneas.

As quatro características utilizadas para definir o PMED nem de longe atendem a

uma conceituação mais completa do que seria uma existência digna. É uma

aproximação pobre com o intuito de dimensionar a iniqüidade e tentar uma

avaliação global da ação governamental, que diz ter como objetivo combatê-la.

A adoção da simultaneidade tem uma implicação que deve incomodar o formalismo

quantitativista, pois fica atribuído o mesmo peso a todas as variáveis - quando o

conceito de patamar mínimo é levado à prática -, permitindo a apuração do

indicador. É sabido que, subjetivamente, tais variáveis têm valores distintos para as

pessoas/famílias.

Não obstante, na ausência de pesos obtidos pela valorização (inevitavelmente

média) das famílias/pessoas que não dispõem do acesso às variáveis consideradas,

defende-se a fórmula adotada.”

***Neste caso os “mínimos” alcançam a condição de “necessários, obrigatórios a

serem alcançados para a universalização da equidade, com o objetivo de gerar uma

resposta configurativa suficiente para alcançar uma existência digna”.

“Sendo a existência digna uma totalidade complexa, situacionalmente referida, não

há por que adotar simplificações arbitrárias, seja a partir da nossa própria

59

subjetividade, ou mesmo de uma intersubjetividade entre pares não fundamentada

na privação de qualquer dos modestos atributos do PMED.

Como lembra Edgar Morin, “o problema da complexidade não é o da completude,

mas da incompletude do conhecimento”. Tentar pensar uma complexa totalidade

situacional é lutar contra o pensamento disjuntivo que separa, isola, mutila,

criteriosamente ou não; que sempre deixa de lado o importante não perfeitamente

conhecido, não enquadrável nos nossos esquemas formais reducionistas e

segmentadores da realidade.

Ao buscarmos conhecer uma realidade mediante procedimentos analíticos que

separam e isolam as partes constitutivas de um todo, perderemos, inevitavelmente,

as qualidades emergentes que o fazem diferente da simples soma (ponderada ou

não) das partes. Essas qualidades emergentes, “constatáveis empiricamente mesmo

(às vezes) não sendo dedutíveis logicamente, retroagem ao nível das partes e podem

estimulá-las a exprimir suas potencialidades” .”

O desafio a enfrentar é o da forma da representação do tema enunciado, do tema

gerador, pois o enunciado do tema seja qual for o tema, reflete sempre a intenção da

analise, há uma diferença substantiva entre enunciar a injustiça da na qualidade de

vida da população ou simplesmente reconhecer diferenças, ou seja, é diferente

enunciar iniqüidades ou simplesmente enunciar condições não-iguais.

O objeto do enunciado também importa, pois aí vemos a diferença entre mortalidade

infantil e qualidade de vida infantil. Onde o enunciado desde a qualidade de vida

infantil complexifica o objeto ao complexificar as necessidades a satisfazer e as

respostas a obter, pois amplia enormemente as variáveis que compõem e explicam a

situação de vida das crianças e as condições necessárias para que possam ter

qualidade de vida, o que é em sua formulação muito mais abrangente do que evitar o

evento mortal e projeta um compromisso que alem de ser coletivo – beneficiando a

todos expostos as mesmas ameaças contra a qualidade de vida / existência digna,

tende a ser protetor para todo o ciclo vital social. No quadro abaixo temos um exemplo

gráfico com exemplos de algumas variáveis reconhecidas como associadas à qualidade

de vida infantil, que necessitariam ser afetadas em conjunto, de formas

contemporâneas e tendentes a interatuar para alcançar o efeito desejado de qualidade

da vida infantil.

60

DESENVOLVIMENTO INFANTIL

ALFABETIZACAO DAS MAES

HABITACOES ADEQUADAS

EMPREGO DAS MAES

+-- +

DIMENSOES E CONTÍNUOS DE MAX WEBER

SOBREVIVENCIA INFANTIL /

QUALIDADE DE VIDA INFANTIL

Figura 4

Finalmente, podemos ilustrar (como vemos na figura 3), a idéia de composição

configurativa da representação da complexidade e de sua abordagem propositiva,

onde possamos compor uma harmonia na materialidade das respostas as necessidades

derivadas dos direitos e compondo a desejada Existência Digna, expressa em um

alinhamento das variáveis que caracterizam os seus componentes materiais e

imateriais, gerando um perfil virtuoso de qualidade de vida, diminuindo assim as

iniqüidades de uma forma consistente e equilibrada a partir de enunciados que

representam a complexidade.

61

4. Os territórios sociais e a representação espacial das iniqüidades –

escalas de analise e sensibilidade / especificidade territorial;

No exercício de análise das iniqüidades, ganha enorme importância a analise das

diferenças injustas em termos de sua distribuição territorial ou sua espacialização. Isto

porque a forma como se ocupa o território reflete a historicidade das relações políticas

e sociais, as relações de poder, que definem quem e como se ocupam e utilizam os

territórios.

Nesta perspectiva de análise, compreender o padrão social de ocupação dos territórios

equivale a entender como as iniqüidades sociais se distribuem e, portanto como se

expressam na relação território / perfil social das populações, permitindo ainda

entender o perfil da reprodução social ao identificar a persistência de fragilidades nos

territórios e o conseqüente padrão de ocupação de classe social nos mesmos.

Nesta direção foi extremamente ilustrativo conhecer o trabalho do Observatório das

Metrópoles liderado pelo IPPUR da UFRJ, onde os trabalhos de identificação da

ocupação territorial por perfis de classes sociais projetados pelos agregados de

inserção sócio-ocupacional ilustram de forma precisa a dinâmica social das cidades.

Igualmente interessante foi conhecer o trabalho desenvolvido pelo Projeto “Territórios

da Cidadania” do Ministério do Desenvolvimento Agrário, o qual articula 22 Ministérios

e Secretarias Nacionais, alem dos governos municipais e estaduais, e projetou uma

outra dimensão do Brasil, o Brasil rural finalmente mapeado em seus 45 milhões de

habitantes, em 160 territórios da cidadania concebidos como espaços sociais e não

como divisões administrativas, pois que muitas vezes cruzam limites municipais e

estaduais.

Alem disso ‘e’ interessante destacar os trabalhos de espacialização que vem sendo

feitos pelo Instituto de Pesquisas Espaciais – INPE, o qual assumindo os setores

censitários do IBGE como os menores agregados para fins de análise conseguem

compor um processo de monitoramento de tendências e dinâmicas espaciais /

populacionais que permitirão uma leitura mais fina do território / população, e que já

estão sendo explorados em estudos no campo da saúde em termos da estruturação de

redes de serviços e da dinâmica das necessidades populacionais.

Combinando esta dimensão de micro territórios explorada pelo INPE, e os espaços

metropolitanos e rurais do País representados pelo Observatório das Metrópoles e os

Territórios da Cidadania, temos em mãos um cenário sumamente interessante para

62

explorar nos trabalhos futuros, como os do Observatório da Equidade do Conselho de

Desenvolvimento Econômico e Social do Brasil – OE / CDES.

Em primeiro lugar se trata de orientar-se a uma análise mais fina em termos de

dimensões territoriais, saindo dos macro-agregados e dirigindo-nos aos menores

agregados possíveis desde um observatório nacional, neste caso os setores censitários

do IBGE. Claro que este caminho exigirá muitos ajustes técnicos e acordos políticos

para poder ser exercido e a constituição de uma rede de atualização da informação de

base municipal (talvez o anunciado projeto de uma rede nacional de fibra óptica para

fines públicos facilite este processo). Mas o importante e’ buscar ativamente um

agregado que seja mais fino que a representação por macrorregiões ou estados e que

aponte aos municípios, até chegar aos territórios sociais intra municipais, onde

justamente se expressam os setores censitários e onde os gradientes de iniqüidade

costumam ser maiores devido a maior homogeneidade interna alcançada pelos

segmentos dos micro-territórios sociais, revelando abismos entre populações que

estão geograficamente próximas, mas muito distantes em termos de qualidade de vida

e que neste caso com agregados internamente mais homogêneos não vêem suas

iniqüidades serem atenuadas pelas médias heterogêneas dos grandes agregados.

A importância de assumir esta escala muito mais próxima ao espaço real das

comunidades e’ a de que as maiores iniqüidades em termos de distancia das

populações em relação ao que e’ bom, justo e desejável se encontra nas escalas mais

finas em termos de homogeneidade de condição da população em territórios. Ou seja,

por maiores que sejam as brechas de equidade entre populações de diferentes paises,

possivelmente encontraremos iniqüidades ainda maiores entre bairros de uma mesma

cidade, isto porque em escalas menores as diferenças tendem a se apresentar não

como médias entre grandes populações onde os valores extremos se diluem, mas sim

como aglomerados mais homogêneos onde a média, a mediana e o “range” de

distribuição estão muito mais próximos.

Isto implica que teremos valores muito diferenciados entre territórios relativamente

contíguos, porém mais homogêneos. Isto se pode verificar quando comparamos

setores censitários em uma mesma cidade e encontramos, no caso brasileiro de forma

muito freqüentes, que uns poucos quilômetros ou uma rua separam condições sociais

extremadamente diferentes.

Por isso a “riqueza” metropolitana quase sempre e’ o produto de uma média entre

uma concentração de ricos e pobres, em escalas importantes e, portanto gerando uma

falsa percepção da situação quando comparamos cidades em escalas muito distintas.

Uma grande cidade brasileira concentra ao mesmo tempo um enorme contingente de

classes médias e de populações muito pobres, vista como território homogêneo esta

cidade terá um comportamento médio da condição de seus habitantes, mas se a

63

analisamos segundo a expressão mais homogênea de seus territórios sociais

constitutivos chegaremos a identificar enormes brechas de equidade. Isto mascara a

condição de pobreza das grandes cidades exatamente por que por sua escala elas

nunca chegarão a ser homogeneamente pobres e não são assim eleitas como

prioridades para a intervenção das políticas sociais ou políticas pro-equidade, embora

contribuam com um enorme contingente de pobres para o perfil de exclusão social do

País, coisa que ademais poderíamos visualizar utilizando os padrões do que seria bom,

justo e desejável para avaliar a condição dos indivíduos e de seus coletivos

territorializados, burlando a media convergente para fazer uma analise de dispersão

de perfis, ou seja, evitando a análise de tendência central para verificar a tendência da

dispersão e portanto da distancia entre perfis de concentração e desconcentração de

condições favoráveis e/ou desfavoráveis.

Como fator adicional há que considerar a ausência de um conceito que ordene

políticas públicas de caráter metropolitano, existindo uma frágil identidade do

metropolitano como orientador de agendas políticas estratégicas para o

desenvolvimento brasileiro.

Nas metrópoles, mais precisamente na periferia das grandes cidades se concentra boa

parte dos remanentes sociais da população brasileira, da delinqüência, da exclusão

social mais abjeta, o que exige identificar e dimensionar a população metropolitana

nos seus territórios sociais.

Mas também é nas áreas metropolitanas que se encontra, de forma concentrada, a

oportunidade para o trabalho, estudos e lazer.

Portanto se adotássemos uma outra escala de representação das grandes cidades ou

metrópoles e as projetássemos para uma analise comparativa com municípios de

tamanho equivalente, poderíamos chegar a uma outra percepção da pobreza e da

exclusão social nas grandes cidades, e muitos bairros ou favelas dessas cidades se

transformariam em prioridades equivalentes as cidades mais pobres do País e que em

geral, pela mesma razão da análise descrita, ao serem menores e terem uma variância

de distribuição da condição social menos extremada, terminam entrando na análise de

forma prioritária apesar de não terem uma escala populacional substantiva.

O meio rural em geral exerce um viés de representação equivalente, mas em sentido

contrário, ou seja, os que mais têm no meio rural se mimetizam em umas médias em

que os que têm pouco terminam por ganhar mais visibilidade, com isso as iniqüidades

dentro do ambiente rural se fazem pouco visíveis e ganha mais proeminência as

diferenças entre o meio urbano e o meio rural. O paradoxo e’ que nesta comparação

rural – urbano os pobres do meio urbano se diluem e os ricos do meio rural sofrem o

mesmo efeito.

64

Por essas razões a representação da população e de sua condição social e econômica

em termos da distancia relativa referente ao que e’ bom, justo e desejável, necessita

um marco de análise territorial social que busque identificar espaços mais

homogêneos (setores censitários?), e desde ai permita uma análise mais precisa das

brechas que de fato existem e a dimensão demográfica que implicam.

O sentido maior desta ênfase na territorialização da análise da equidade e’ justamente

poder orientar as políticas publicas com a perspectiva de transformar estas

iniqüidades, tendo um endereço mais preciso para as intervenções, atingindo assim as

populações em seus territórios, buscando afetar a reprodução social das fragilidades

sociais a partir da intervenção sobre os fatores que se identifiquem como presentes

nesses territórios e em suas projeções espaciais.

Qualquer território pode ser representado por uma multiplicidade de escalas, pois as

escalas correspondem ao que queremos explicitar na análise e, portanto na

representação almejada. Temos uma forte tendência a utilizar como escalas de

representação aquelas relacionadas com a organização administrativa do Estado ou

aquelas relacionadas com as áreas de cobertura de serviços ou ainda as áreas de

exploração econômica, eixos de transporte, etc., mas raramente projetamos os

territórios desde sua dinâmica social, desde o valor de uso nas relações de produção e

reprodução sociais, e é justamente nesta perspectiva que reivindicamos um conceito

de territórios sociais, que inscritos na tradição da geografia política e humana de

Milton Santos nos permita pensar as iniqüidades em suas dimensões territoriais e

assim chegar a uma escala analítica muito mais potente em termos de orientação de

políticas publicas para um desenvolvimento com equidade.

5. A formulação de políticas públicas orientadas pela equidade

Existe um conjunto de desafios a enfrentar para poder formular políticas públicas

orientadas pela equidade. São fundamentalmente desafios de ordem política, pois o

obstáculo principal se localiza no plano dos conceitos que se utilizam para definir a

equidade como forma superior de justiça e portanto obrigar aos governantes a

enfrentar as complexidades do processo de gerar impacto sobre a matriz de

reprodução dessas injustiças, o que os levará invariavelmente a deparar-se com a

necessidade de incidir sobre a estrutura de classes da sociedade e examinar as

alternativas para diminuir as distancias injustas que hoje separam os coletivos

humanos e seus territórios sociais.

1. O primeiro desafio se localiza na construção de uma estrutura discursiva para

as políticas públicas, capaz de apontar os elementos estruturais a enfrentar, ou

65

seja, os fatores que incidindo na estratificação social reproduzem a ordem

social hegemônica: qualidade da inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio

educativo e patrimônio material. Ao que se poderia agregar a identidade

coletiva e o grau de emancipação política dos sujeitos O que fala do estado da

arte da democracia política em uma sociedade, enquanto que os elementos

anteriores falam do estado da arte da democracia social, ou seja, coloca em

evidencia que a democracia somente deixa de ser uma formalidade se de fato

gera justiça social, como o expressa Boaventura de Sousa Santos. O discurso

política teria que enunciar a necessidade ética de equidade e sistematicamente

indicar os fatores a afetar com o objetivo de romper a reprodução social das

injustiças sociais e assim granjear apoio político da base social para as

mudanças a realizar. Outra necessidade discursiva e criar uma referência de

tipologia política para os atos do governo, ou seja, gerar uma leitura orientada

a valores que orientem a apreensão de toda e qualquer ação que o governo

realize, fortalecendo uma subjetivação baseada em valores coerentes com o

principio da equidade – tais como a solidariedade, a progressividade de aportes

e a igualdade de direitos, o horizonte de futuro de uma sociedade mais

harmônica pois mais justa.

2. No marco de estruturação discursiva se impõe a construção de um objeto

comum para a ação do governo e que comunique a complexidade da intenção

em algo tangível para os cidadãos em geral. Sugiro que a qualidade de vida, o

bem viver como produto de uma existência digna, sejam os marcadores deste

objeto comum da ação governamental e traduzam o que deveriam ser os

resultados sociais e econômicos de uma política orientada pelo principio da

equidade. Entendendo a qualidade de vida como uma expressão configurativa

da satisfação das necessidades sociais derivadas do marco sistêmico dos

direitos humanos e expressando-se em cinco esferas:

–uma esfera individual ordenada pelo conceito de autonomia definida esta

em três componentes: a. a independência funcional com a preservação e

desenvolvimento das capacidades físicas, cognitivas, sensoriais e psicológicas

correspondentes a cada etapa da vida biológica, b. a capacidade de provisão as

necessidades socioeconômicas mediante capacidades próprias do individuo e

aquelas originadas por políticas de proteção e de inclusão social e, c. a

autonomia como emancipação política representada pela consciência e ação

livres de sujeitos de direitos / exercício pleno de cidadania;

-uma esfera coletiva ordenada pelo conceito de equidade entre os

estamentos ou classes sociais, mediante a ausência de diferenças injustas

66

entre os coletivos em relação ao que se considera o bom, justo e desejável para

todos e projetada politicamente na existência de espaços públicos, segundo o

conceito político democrático que os justifica, onde a emancipação política dos

sujeitos seja construída, exercida e respeitada pelos demais e pelo Estado;

-uma esfera institucional ordenada pelos conceitos de democracia participativa

como condição de transparência e sensibilidade popular das políticas do

Estado, pela orientação da garantia dos direitos mediante respostas integrais e

transetoriais que ordenem a ação do estado em torno ao imperativo das

necessidades humanas derivadas dos direitos, e assim reorganize o que fazer

institucional em torno a territórios sociais / populações mediante uma gestão

social integral transetorial e territorializada;

-uma esfera ambiental orientada pelo principio da sustentabilidade, onde se

envolvam os ambientes naturais, naturais modificados, sociais, tecnológicos,

econômicos e simbólicos em torno a uma aposta de desenvolvimento humano

com respeito aos direitos da natureza, freando o despojo e o desperdício e

recolocando a função do consumo em relação ao bem estar;

-uma última, mas fundamental esfera da subjetividade, pautada pelo processo

de construção de valores e sentidos públicos, disputando a construção de

imaginários sociais de futuro baseados na inclusão social de todos e todas e na

afirmação de valores que se expressem em bens e espaços públicos para o

usufruto e participação de toda população. A disputa dos valores que regem a

subjetivação hegemônica tem especial importância na estruturação de um

novo discurso que proponha uma contra-hegemonia sustentada em

solidariedade social e sentido coletivo do desenvolvimento e distribuição da

riqueza. A equidade se inscreve como valor neste esforço de uma nova

subjetivação que faça com que as iniqüidades passem a ser consideradas

intoleráveis pela maioria da sociedade, instalando outro conceito de justiça

social no âmbito societário e assim questionando a ordem do bloco histórico

hegemônico.

Qualquer política que almeje produzir equidade em qualidade de vida terá que

considerar o avanço necessário a alcançar na vida dos indivíduos, em seus

núcleos familiares ou comunitários e portanto em seus territórios sociais,

promovendo o deslocamento em direção aos padrões desejáveis de justiça ao

mesmo tempo que diminui a distancia entre os melhor e pior colocados em

termos de qualidade de vida.

67

A combinação entre uma disciplina de respostas as necessidades sociais

derivadas do sistema de direitos humanos e metas de melhorias reais nos

padrões estruturais de classe dos indivíduos e populações pode apontar uma

transformação profunda na forma de produzir e reproduzir em sociedade e

deveria ser a aspiração de qualquer política de fato comprometida com a

equidade.

Nesta perspectiva o planejamento, a programação e a avaliação das políticas

deverão estar estruturados em torno aos impactos em termos de equidade e

sua persistência mediante uma intenção explicita de afetar a determinação

econômica e social da ordem hegemônica na sociedade. Se não for assim

concebida a intenção da equidade terminara capturada pela lógica da

focalização excludente, que foi a maneira pela qual a hegemonia apropriou o

termo equidade, dissociando-o da universalidade integral e, portanto

bloqueando qualquer aspiração de justiça social baseada nos direitos humanos.

3. Com o intuito de estruturar o planejamento e alcance das políticas publicas

usamos novamente o esquema de Diderichsen e Halqvist de 1998, adaptado

em 2002 para ilustrar o ciclo de retroalimentação negativa ou positiva das

intervenções originadas pelas políticas públicas, na medida em que elas se

localizem mais altas ou mais baixas em suas aspirações de incidir na fragilidade

social, mas tendo consciência que independente do nível de intervenção no

esquema o que define seu alcance e’ sua direcionalidade no sentido de

proteger os indivíduos de uma maior fragilização, ou ao contrário reproduzindo

sua fragilidade social.

68

Exposiciones especificas

Daño

Consecuencias sociales del

Daño

Estratificación social (I)

Influencias sobre a estratificación (A)PosiciónSocial

Disminuyendo la exposición (B)

Disminuyendo la fragilidad (C)

INDIVIDUOSOCIEDAD

Contexto

Social

Contexto

PoliticoPreviniendo consecuencias

inequitativas (D)

Impacto en


Fragilidad

diferencial III

Consecuencias

diferenciales IV

Adaptado por De Negri A. de Diderichsen e Hallqvist - 1998

Exposiçión

diferencial II

Mecanismos que actuan en la estratificacion de los

resultados en Calidad de vida

Puntos de entrada de las Políticas

Figura 1.

Figura 1.

4. Se observamos as linhas pontilhadas na Figura 1., vemos que a letra A indica

políticas com capacidade de afetar a condição social / condição de classe, pois

objetiva incidir nos elementos que sustentam a estratificação social – qualidade

da inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio educativo e patrimônio

material, alem do seu empoderamento como sujeito de direitos emancipado e

organizado.

A linha B indica as intervenções que ainda que não tenham como alvo direto a

determinação da condição social tentam evitar que a determinação gere

exposições especificas que deteriorem a condição de autonomia dos sujeitos,

se trata de garantir um conjunto de ações que eliminem exposições que

impactam de forma iníqua nos grupos sociais, como por exemplo, a exposição a

trabalhos que deteriorem a saúde e desgastem os indivíduos em situação de

precarização laboral, baixos salários e baixa sindicalização. A resposta neste

exemplo pode dar-se pela garantia de condições de trabalho, eliminação de

substancias e ambientes nocivos, participação na gestão, garantia de

seguridade social e liberdade sindical, ainda que isto não afete

necessariamente a condição de inserção sócio-ocupacional, renda, patrimônio

69

educativo e material, mas evitará o deterioro e permitirá alguns avanços ou

preservações na condição social.

A intervenção da linha C dobre os danos busca evitá-los mesmo na persistência

das exposições e se refere à prevenção clássica que sem afetar a determinação

e eliminar ou afetar o gradiente da exposição pode conseguir evitar o dano

através de proteções individuais e ambientais, mas que não afeta a reprodução

da exposição social e termina transferindo aos indivíduos varias

responsabilidades sobre a prevenção, através dos chamados hábitos pessoais

ou estilos de vida. Evitar o dano certamente e’ importante, mas a persistência

das exposições decorrentes das determinações sociais deixa muita margem

para a existência e persistência dos danos. Sobretudo quando esta prevenção

chega tarde e abre passo a cronicidade do dano e as políticas públicas se

restringem então a mitigar os efeitos ou reduzir danos cumulativos.

Evitar o dano tem efeito imediato na linha de intervenção D, pois ao evitar os

impactos sociais do dano, esvazia função da linha D, a qual existe para

gerenciar os efeitos dos danos. Devemos reconhecer que chegamos tarde em

relação a instalação de muitos danos e suas conseqüências sociais e individuais

são importantes justamente porque quanto mais desprotegidos os indivíduos,

mais duradouros são os efeitos dos danos gerando uma cascata de efeitos que

irão retroalimentar negativamente o modelo da Figura 1 e incidir diretamente

na maior precarização da posição social.

A proposta de uma política pro equidade deve, portanto, buscar incidir o mais

alto possível – mediante as linhas A e B e de todos modos elevar sua condição

de intervenção em C e D, pois a existência de um enorme passivo social e de

uma fragilidade social persistente demandam intervenções potentes também

frente ao dano e suas conseqüências, o que por si só já tem efeitos, limitados

por certo, mas ainda assim efeitos sobre a retroalimentação negativa da

condição social evitando sua deterioração.

O modelo da Figura 1 serve assim tanto para avaliar as intervenções das

políticas hoje existentes com para projetar os efeitos das políticas a adotar e

assim simular os efeitos sobre as iniqüidades hoje existentes.

5. Para uma maior efetividade das intervenções propostas em torno da Figura 1,

podemos adotar uma perspectiva de ciclo vital social, onde os momentos ao

longo da vida dos indivíduos quando se apresentam as maiores possibilidades

de instalação de equidade ou iniqüidades passam a ser os momentos

70

privilegiados para uma intervenção muito mais exigente em termos de

proteção social e de garantias de qualidade de vida. A proteção mediante

políticas públicas convergentes, evitando as perdas de autonomia e agindo

contra a instalação de situações que impactem no ciclo ilustrado pela Figura 1,

gerando atrasos sociais ou danos irreparáveis que deterioram a condição social

são, portanto prioridades, mas exigem uma caráter configurativo e transetorial

posto que as ameaças em momentos vitais como a concepção, o nascimento, a

primeira semana de vida, o primeiro ano, a entrada na pré-escola, a entrada e

saída da escola,a a profissionalização e entrada no mercado de trabalho, o

desemprego e a reprofissionalização, os casamentos e os divórcios, o

nascimento dos filhos, a aposentadoria... enfim, um conjunto de momentos

que exigem o cruzamento de intervenções disciplinadas por um único objeto: a

equidade em qualidade de vida e o bem viver ao longo de toda a Vida.

6. A exigência de políticas pro equidade que efetivamente funcionem, possui o

desafio de superar a fragmentação das políticas que hoje sofrem de um

corporativismo profundo. Construir uma intenção – a equidade, e um objeto

comum – a qualidade de vida, significam um avanço fundamental que

permitiria construir um marco integrado de ação. Isto exige um debate que

estabeleça o marco político e os valores que orientam todos os setores, o que

permitiria politizar o debate sobre as políticas públicas.

7. Porem esta integração necessita um espaço para materializar-se, daí decorre a

importância que atribuímos ao território social, o território de pertencimento

das pessoas e seus coletivos, como aquele espaço base para qualquer política

pela equidade, pois sobre a materialidade do território em suas relações

econômicas, sociais, políticas e culturais / simbólicas é que se reproduzem as

bases da iniqüidade e ai que teremos que construir as bases para o seu

enfrentamento. Agora reivindicar o territorial não significa despolitizar o local

em sua relação estratégica com o nacional e o mundial, mas significa

justamente entender como o local se insere e e’ determinado pela dimensão

nacional / mundial e daí politizar as respostas as necessidades locais em lugar

de descontextualizá-las e isolá-las.

8. Um sistema de informação capaz de representar a realidade dos territórios

sociais em sua configuração de complexidade e construir os indicadores de

metas e portanto, de resultados para a população sob a égide da equidade, se

transforma em uma prioridade como ferramenta de planejamento e gestão, e

suporte fundamental para uma avaliação que se desenvolva em fina conexão

com a realidade da população e seus avanços ou estancamentos.

71

9. Finalmente, o fato de colocar no centro da construção da política pública as

necessidades a satisfazer desde a premissa de garantia dos direitos humanos

por parte do Estado Republicano e assim orientar as respostas a estas

necessidades, nos permite sair da ditadura da escassez de recursos para

colocar em debate quanto será necessário dispor e como dispor de recursos

para poder pagar a dívida social e enfrentar a evolução das necessidades em

uma perspectiva de promover a equidade em qualidade de vida, como forma

de materialização dos direitos e, portanto de afetação das determinações da

fragilidade estrutural dos indivíduos e dos seus coletivos em nossa sociedade,

permitindo emergir políticas publicas capazes de transformar a rigidez da

estrutura social em favor da justiça social.

23/06/2010

Texto 2: ELEMENTOS FILOSÓFICOS, PROGRAMÁTICOS Y DE LA GESTIÓN

PARA LA FORMULACIÓN DEL PROYECTO ESTRATÉGICO DE LAS POLÍTICAS

PÚBLICAS

Nancy Molina A.6

Armando De Negri Filho7

Presentación

6 F.T. Mg. En Ciencias de la Salud en el Trabajo. Asesora SIS. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico.

Docente de la Universidad Nacional de Colombia. 7 Médico, Epidemiólogo. Asesor SIS. Dirección de Análisis y Diseño Estratégico. Coordinador de Estrategias Promocionales de Calidad de Vida y Salud del Instituto de Educación e investigación del Hospital Moinhos de Vento – Porto Alegre / Brasil. Coordinador del Comité Ejecutivo del Foro Social Mundial de la Salud

72

En la intención de presentar de manera ordenada el marco que estructura la propuesta

de la SIS en relación a la Política Social para la ciudad, se presentan un esquema en

tres niveles:

1. La Filosofía Política, que presenta los valores ordenadores de la Política Social tiene un referente de “futuro deseado” de la situación problemática o insatisfactoria que se quiere solucionar y que obedece a un proyecto político e ideológico de sociedad. Incluye la identificación de los referentes éticos, políticos y conceptuales para la formulación de esta, en un marco que considera el plano nacional en términos de marco constitucional, el plano de ciudad en relación al Plan de Gobierno Distrital y el plano institucional en relación a la Misión de la entidad.

2. El Contenido Programático: que se refiere a las líneas orientadoras generales para la acción de gobierno en lo relacionado con la política Social en la actual administración que se presenta en coherencia con la idea de ciudad asumida colectivamente como ordenadora de las Políticas Públicas.

3. La Estructura de gestión: que define la propuesta en términos de organización, procesos y mecanismos estratégicos para viabilizar el sentido construido.

73

I- FILOSOFÍA POLÍTICA QUE ORIENTA EL PROYECTO ESTRATÉGICO DE

GESTIÓN SOCIAL DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

En Brasil se reconocen los Derechos Económicos, Sociales y Culturales en la

Constitución Nacional de 1988, al promulgar en el artículo 1 que Brasil es un Estado

Social de Derecho, lo que ratifica los compromisos adquiridos por la nación al ser uno

de los países suscriptores del PIDESC en 1968. Este compromiso imprime a la acción

del estado, mediante la formulación y desarrollo de las políticas públicas, un

compromiso de coherencia acorde con los principios y pronunciamientos de los DESC.

Lo anterior se entiende, como el compromiso colectivo por avanzar en la justicia y la

democracia para todos los ciudadanos sin distingo de su condición de género, etnia o

clase social.

Sin embargo, como pacto social es necesario reconocer que su concreción se define a

la luz de la construcción de acuerdos entre los diversos actores que componen la

sociedad colombiana. Es necesario reconocer, que en apego a la realidad actual, el

avance en relación con la justicia, la democracia, la calidad de la vida y el bienestar

presenta múltiples retos para el gobierno nacional y para los gobiernos locales.

En este sentido, el plan de gobierno para la ciudad presenta una propuesta que

reivindica la concreción de los derechos como una forma de alcanzar una ciudad

positiva, en donde se destaca el tema de igualdad como justicia social.

En este marco, se hace necesario revisar los elementos centrales de la perspectiva de

derechos como orientación central en la formulación de la política social en la ciudad.

CONCEPTOS CENTRALES SOBRE LOS DERECHOS HUMANOS COMO

ORDENADOR DE LA POLÍTICA SOCIAL

1. El marco de los derechos humanos

Conceptualmente los derechos se definen como aquellas garantías que el hombre

posee por el hecho de ser humano, inherentes a la persona, por tanto se proclaman

74

sagrados, inalienables, imprescriptibles8; son independientes de factores particulares

como el estatus, sexo, etnia o nacionalidad; y son independientes o no dependen

exclusivamente del ordenamiento jurídico vigente: “Los derechos humanos pueden ser

vistos como demandas primordialmente éticas. Ellos no son mandatos principalmente

‘legales’, ‘proto-legales’ o ‘legales-ideales’. Aunque los derechos humanos puedan, y

con frecuencia lo hacen, inspirar la legislación, éste es un hecho posterior, más que

una característica constitutiva de los derechos humanos” (Sen, 2004). Por lo anterior,

la doctrina de los derechos humanos se extiende más allá del Derecho y conforma una

base ética y moral que debe fundamentar la regulación del orden geopolítico

contemporáneo 9

.

En las declaraciones internacionales se destaca el carácter universal de los

derechos y su correspondencia a cualquier hombre sin importar el lugar o el tiempo

de su ubicación; su inclusión en las constituciones lo que los convierte en derechos

del ciudadano de un Estado concreto; su carácter positivo, porque se entiende

que los Derechos Humanos no sólo serán proclamados sino protegidos de un modo

material, incluso contra el propio Estado que los viole; y el carácter de exigibles

ante el Estado por parte de todos los ciudadanos y ciudadanas. Esta exigibilidad es

promovida por la sociedad – ciudadanía quien exige al Estado el cumplimiento de las

garantías vinculadas con la vida digna10

.

A partir de este momento se inicia la postulación de la integralidad e

interdependencia de los derechos humanos que se abre en 1966 con el Pacto de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales11

.

Este Pacto concibe los derechos como integrales, interdependientes y progresivos y

como garantes de la dignidad humana en el marco del desarrollo social, y hace

énfasis en la necesidad de crear condiciones que permitan a cada persona gozar de

sus derechos económicos, sociales, y culturales, tanto como de sus derechos civiles y

políticos. Los DESC se refieren al derecho a la educación, la salud, la vivienda, el

vestido, la alimentación, la recreación, la cultura y al medio ambiente sano.

Finalmente, en el proceso de avance en la garantía de los derechos aparece la

equidad, como la manera de responder a las necesidades de todas y todos

considerando las diferencias de unos y otros, en el marco de respuestas

proporcionales y múltiples - no uniformes - a dichas necesidades, como una forma de

concretar tanto la justicia como el reconocimiento de la diversidad12

, superando las

8 Corporación Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de líderes. Modulo V Exigibilidad y derecho a la salud, 2007 9Consultado en: http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos, 18 de julio de 2008 10

Corporación Grupo Guillermo Fergusson Escuela Popular de líderes. Modulo V Exigibilidad y derecho a la salud, 2007 11

Idem 12 DÉlia Y. La Equidad PNUD

http://es.wikipedia.org/wiki/Etnia

http://es.wikipedia.org/wiki/Nacionalidad

http://es.wikipedia.org/wiki/Ordenamiento_jur%C3%ADdico

http://es.wikipedia.org/wiki/Derechos_humanos

75

distancias o diferencias inaceptables / injustas en relación a las garantías para una

vida digna.

Al hablar de las diferencias injustas y evitables se coloca en el centro el

reconocimiento de que dichas diferencias no son “naturales” ni circunstanciales, sino

que son el resultado de la estructura de relaciones sociales, que condiciona la posición

de unos y otros en la escala económica y social. Este componente tensiona al interior

de la sociedad las valoraciones que definen una situación o condición de desigualdad

como algo “normal” y por tanto “no modificable”, cuando esta misma circunstancia ya

no es aceptable por otras sociedades13.

Por tanto, la Inequidad no es sinónimo de desigualdad, porque algunas diferencias,

por ejemplo la expectativa de vida entre mujeres y hombres no son necesariamente

injustas o evitables. Inequidad en cambio lleva implícita la idea de injusticia y de no

haber actuado para evitar diferencias prevenibles14.

2. Las Políticas Públicas y Las Políticas Sociales para la Garantía De Los

Derechos Humanos

El Estado es quien debe garantizar la realización de los Derechos Humanos y son los ciudadanos y las ciudadanas, en forma individual y colectiva, quienes deben exigirlos y aportar en su realización.

En este sentido, “el poder del estado no puede lícitamente ejercerse de cualquier manera, más concretamente debe ejercerse a favor de los derechos de la persona y no contra ellos… Esto supone que el ejercicio del poder debe sujetarse a ciertas reglas, las cuales deben comprender mecanismos para la protección y la garantía de los derechos humanos. Ese conjunto de reglas que definen el ámbito del poder y lo subordinan a los derechos y atributos inherentes a la dignidad humana es lo que

constituye el estado de derecho”15

El estado en su función de regulación de la sociedad establece mecanismos en la

forma de políticas que sirven de enlace con la sociedad y sus distintos actores y

procesos sociales, políticos, económicos y culturales.

13

Tomado del documento Diseño de un Observatorio de Equidad, Calidad de Vida y Salud en Bogota, elaborado por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo. Año 2006 14

Frenz, Patricia. Desafíos en Salud Pública de la Reforma: Equidad y Determinantes Sociales de la Salud. 15 Nikken, P.: El concepto de los derechos humanos.

76

En este marco, las políticas públicas son el conjunto de iniciativas, decisiones y

acciones del régimen político16

que ya sea por necesidad social, interés del grupo

político o de sentido político, pretende generar el bien común. Es una de las formas

como el Estado se vuelve realidad e incide en la cotidianidad de la población; es la

concreción del Estado y los poderes en juego, en acción política y social.

Las necesidades17

sociales están en la base de las políticas públicas, ya que estas

últimas son la respuesta gubernamental a las demandas sociales vinculadas con

dichas necesidades. En este sentido, la insatisfacción social visibiliza el conflicto entre

la necesidad de la población y el desarrollo de la sociedad, vía las políticas públicas.

Así el estado mediante diferentes iniciativas, decisiones y acciones, incide, direcciona,

busca resolver o transformar los problemas sociales.

En este marco, las Políticas Sociales aparecen en general como un cierto grupo de

políticas públicas dedicadas particularmente a responder de manera directa en el

bienestar de los ciudadanos mediante el suministro de servicios o recursos. En su

naturaleza intrínseca son instrumento del estado, eminentemente redistributivo del

ingreso, por tanto deben cumplir una función compensadora de las desigualdades

sociales y en particular de aquellas que son generadas por el desenvolvimiento de la

economía capitalista. En palabras de Marshall "la política social usa el poder político

para remplazar, completar o modificar operaciones del sistema económico, con el fin

de alcanzar resultados que este no lograría por sí mismo, y al hacer esto, lo hace

orientado por valores distintos a los de las fuerzas del libre mercado"18

Fernández en relación a la política social destaca las siguientes articulaciones:

a) La política social compromete en una u otra forma, con diverso grado de iniciativa y de intensidad, la acción del gobierno, sea a escala local o global. Si bien la política no se reduce a la actividad desplegada desde los poderes públicos, la realización de los fines generales que se propone la política social

16

Entendido como la forma de organización institucional predominante del estado en una sociedad particular cuyo propósito es buscar un determinado comportamiento político y social, el cual es definido por el predominio de una alternativa ideológica en pugna de poderes en la sociedad. Medellín, P.:Inestabilidad, incertidumbre y autonomía restringida: elementos para una Teoría de la estructuración de políticas publicas en países de baja autonomía gobernativa. CIDER Universidad de los Andes. Bogota 2000.

17 En el concepto tradicional significa estado de carencia, de falta de aquello que es útil o necesario para

el desarrollo integral del ser humano, pero en el enfoque del desarrollo a escala humana es entendida

como “potencia” porque moviliza la persona en determinado sentido para satisfacerla. Montoya, Gloria

[Et,al]. Diccionario especializado de trabajo social. Medellin, 2002.Pag.95

18 T. H. Marshall, Social Policy in the Twentieth Century, Hutchinson, Londres, 1975, p. 15 citado por

Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica,

UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29

77

no puede ser alcanzada sin la participación de los órganos correspondientes del Estado y sin hacer uso de los mecanismos y recursos que le son propios, es decir, reconoce la presencia inevitable de esos poderes públicos en la orientación, regulación o desarrollo de esas políticas.

b) Un elemento substancial de la política es posibilidad de incidir en lo acontecido, en lo que acontece o en lo que podría ocurrir en la vida social de los ciudadanos. El concepto denota acción hacia el cambio: cambiar situaciones, sistemas, prácticas o comportamientos. Debemos notar aquí que el concepto de política solo tiene sentido si nosotros (como sociedad, grupo u organización) creemos que podemos efectuar un cambio de una u otra forma."19.

c) En la justificación de su acción, la política social no puede prescindir de los efectos que provoca o produce en su funcionamiento el sistema económico. Lo efectos de la actividad económica, previsibles o inesperados, son referencia obligada en el desarrollo de las políticas sociales: dependiendo de cuán agresiva resulte la política social, sus programas pueden resultar un mero acompañamiento, una mitigación o una rectificación buscada y deliberada de los efectos que la actividad económica genera en el campo social. El desarrollo de una política social transformadora cuestiona por consiguiente la pretendida irreversibilidad de esos efectos.

d) Dado que la política social pretende fines o valores que no se verían realizados o satisfechos de manera automática o necesaria, a partir simplemente del libre juego de las fuerzas del mercado, vinculados con la superación de la gran brecha que puede derivarse de las desigualdades sociales, la protección efectiva de los relegados o de los excluidos de los mercados laborales, la creación de oportunidades de educación o de salud, así como la determinación de los niveles de bienestar social, requeridos o anhelados no son fines enunciables ni realizables en el ámbito exclusivo de la actividad o del sistema económico. La política social remite así no sólo a fines individuales sino más bien a fines sociales: no se trata sólo de aquello que "el individuo no puede alcanzar en el mercado como individuo aislado"20, sino también del bienestar de otros individuos que han sido afectados en su situación económica o social. Qué grado y qué calidad de bienestar es posible o deseable alcanzar para sí mismo y para los demás, es precisamente uno de los objetos centrales tanto en la discusión como en el desarrollo de las políticas sociales, sean estas minimalistas o residualistas, sean estas ambiciosas o más agresivas. La determinación de las necesidades sociales, de las carencias que pueden o deben ser satisfechas gracias a la acción de la política social, es el quid de toda iniciativa o de toda acción en ese campo particular del quehacer

19

Richard M. Titmuss, Social Policy, George Allen & Unwin, Londres, 1974, pp. 23-24. citado por

Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica,

UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29

20 Richard M. Titmuss, Social Policy, op. cit., p. 29. citado por Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29

78

político. El señalamiento de un mínimo o de un óptimo en lo que al bienestar social se refiere, es una tarea que está precisamente en el centro del debate y del desarrollo de lo que hoy es posible conceptualizar como política social21. Mas aún, se trata de ver si las políticas sociales van a ser definidas o redefinidas como "una variable del crecimiento económico" o si van a mantener o precisar lo que constituiría "su anclaje político - la ciudadanía -"22.

Ahora bien, tanto las políticas públicas en general, como las políticas sociales en

particular, orientadas en la perspectiva de la garantía de los derechos deben

entenderse como reflejo del proceso societario en relación con los valores que

subyacen al reconocimiento de estos; a la lógica social del reconocimiento del interés

colectivo o público como el reconocimiento de aquello que es de interés de todos y a la

estructura de interacción entre los actores.

Estos aspectos, reflejan las relaciones sociales de grupos (políticos, sociales), que

inciden en mayor o menor medida en el estado. Así los grupos sociales y políticos que

se ven afectados por el problema ejercen presión para que dicho problema sea

visibilizado en el debate y la decisión pública. Por tanto, la política pública no es

esencialmente, una decisión de los especialistas, es producto de la intervención de

grupos de interés que inciden en su formulación.

En consecuencias, la implementación de las políticas públicas depende además de:

• Proyecto político del gobierno expresado en el plan de desarrollo: las políticas

públicas responden a un proyecto político que se ve reflejado en los planes de

desarrollo.

• El Modelo de participación social en la formulación de las políticas públicas: De

acuerdo a los grupos en el poder y sus tendencias ideológicas se privilegia la

21

Como lo indicaba con acierto T. H. Marshall: "Hay muchas maneras posibles de clasificar los objetivos de la política social, pero la más útil para nuestro presente propósito es aquella que distingue tres tipos que podríamos llamar la eliminación de la pobreza, la maximización del bienestar y la búsqueda de la igualdad. La primera es la más limitada de las tres y se concentra en los estratos socio-económicos bajos de la sociedad. La segunda es más amplia y concierne al bienestar de todos, no sólo de los pobres y su objeto es alcanzar un óptimo en vez de un mínimo. La tercera es la traducción en actos de una filosofía política cuyas implicaciones, llevadas al límite, tendrían por supuesto consecuencias de más largo alcance". T. H. Marshall, Social Policy in the Twenthieth Century, op. cit., p. 201 citado por Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29 22 Norbert Lechner, "Las transformaciones de la política", Revista Mexicana de Sociología, v. 58, enero-marzo 1996, p. 9 citado por Fernández O.: “Lo Social y la Política Social” en Política social y descentralización en Costa Rica, UNICEF - Universidad de Costa Rica, San José, 1998, pp. 7-29

79

construcción de consensos y la participación de todos los sectores o la imposición de

los intereses de los gobernantes o de un grupo en el gobierno.

• Las propuestas y el poder político de otros grupos sociales y políticos: las

políticas públicas se formulan teniendo en cuenta la capacidad de incidencia de

diferentes grupos de interés. Si el gobierno no tiene grupos u organizaciones que le

obliguen a pensar en sus intereses y necesidades y a incorporarlas en sus

formulaciones de política pública, entonces lo más probable es que la política pública

no responda a los intereses de las mayorías sino a los grupos que tienen el poder

político.

En este contexto de comprensión de las políticas publicas y sociales como proceso de negociación y concertación social, emerge una función clave del Estado como garante de los derechos y que descansa en el reconocimiento de este como rector de las mismas, acepción que más allá de ubicarlo como líder o dinamizador del proceso se refiere a su obligación en el sentido de salvaguardar el interés público, como el interés de todos los sujetos y grupos de la sociedad, en medio de las tensiones de actores con diversidad de intereses y con posibilidades diferenciadas en relación al poder de incidir en las decisiones vinculadas con las políticas y la dinámica social.

3. El rol del Estado: Rectoría de las Políticas Públicas

Definido el compromiso del estado social del derecho en relación con la garantías

vinculadas a los derechos humanos, en donde las políticas publicas, (y en ellas las

sociales y económicas), son instrumento de realización de las mismas, la rectoría

aparece como el rol central del mismo.

La aproximación al papel de estado en la garantía de los derechos requiere

contextualizarse. En este sentido, el debate hace referencia, en primera instancia, a

cual seria el modelo redistributivo que garantizaría responder a las necesidades

sociales y mantener la cohesión social. Allí es posible identificar tres vertientes: el

modelo anglosajón de bienestar o residual en donde la gestión de la fuerza de trabajo

es central para la autorrealización individual; el de los estados corporativos en donde

se trata de devolverle al welfare State su papel integrador y regulador de las relaciones

productivas y el de los regimenes universales como los escandinavos que se centran

en la preservación de los mayores grados de igualdad como respuesta a la crisis

social (Isuani y Nieto, 2002)23

. En la teoría de los derechos humanos frecuentemente

se apela a la necesidad de fortalecer la tercera vertiente o en su defecto la segunda,

pero con frecuencia se plantea la incompatibilidad de esta aspiración en el primer

modelo.

23 Ibid

80

Este proceso de definición presenta una permanente tensión en términos de la

formulación de las políticas publicas, en donde la rectoría del estado se refiera a la

garantía de que en todos los casos dichos acuerdos se harán garantizando el

cumplimiento de los compromisos políticos y éticos consignados tanto en la carta

constitucional como en los pactos internacionales. Este aspecto es de central

importancia al destacar el hecho de que el estado enfrenta permanentemente

presiones tanto internacionales como nacionales, en la vía de generar escenarios

donde prime el interés de grupos particulares sobre el interés colectivo, alimentados

centralmente por el predominio de la acumulación de capital y en detrimento de los

valores humanistas que sustentan el reconocimiento de los derechos humanos.

En segundo lugar, emerge la capacidad técnica – administrativa del estado. Justamente, desde la década del 70 para América Latina, se profundizo la tesis de la incapacidad de garante del estado en relación con los derechos, espacio que fue ocupado por el mercado como mecanismo de coordinación social que pretendió resolver las insuficiencias del Estado de bienestar en la forma de procesos de privatización, descentralización, desregulación, entre otros. Sin embargo, se ha reconocido que lejos de superar los problemas sociales, el predominio del mercado en relación con las garantías sociales vinculadas a los derechos ha generado un incremento en las formas de justicia e inequidad.

Con estos dos elementos en el escenario, surge un modelo “blando” de conducción del

estado, vía redes sociales. Estas redes de coordinación social, mixtas son la

expresión, de la fragmentación y se expresan como agregación de intereses sociales

(Mascareño, 2001). En esta perspectiva se privilegia la función de coordinación del

estado en medio de relaciones sociales que dejan de ser fuertes y estables para

transformarse en vínculos flexibles24

y se promueven modelos de gestión de gobierno

que centralmente definen el rol del estado en su esfera eminentemente técnica y

admisnitrativa pretendiendo dejar de lado la esfera política que subyace a la acción

propia de este.

La evaluación que se hace de la aplicación de este modelo de gestión señala las

siguientes tensiones25

:

a) En las sociedades democráticas, los valores de la eficiencia y la eficacia no son los

únicos que guían las decisiones en el sector público. Ellos conviven con la equidad,

responsabilidad pública, justicia, representatividad, transparencia y defensa de los

derechos.

b) es necesario mantener un balance entre la flexibilidad gerencial y el apego a la

legalidad de las decisiones administrativas.

24 Mascareno, C. Las políticas públicas ante las realidades emergentes: Notas para la discusión. CDC. [online]. ene. 2003, vol.20, no.52 25 Ibid

81

c) La extrapolación del éxito gerencial en el sector público no siempre es posible. Las

acciones deben desarrollarse en el marco de la preservación y legitimidad del sistema

político-administrativo.

A lo anterior se suma la debilidad de los mecanismos democráticos en contextos de

baja participación política, así como la carencia de pesos y contrapesos efectivos en

las relaciones entre los actores. Esto en un escenario de flexibilidad del rol del estado

como garante del interés público, puede generar y ampliar la base de poder de las

burocracias preestablecidas o de los grupos de poder en la sociedad.

Así, ante la pregunta del rol de estado en los asuntos de interés público, y

reconociendo que se han dado transformaciones no solo en el concepto de estado

sino en su organización, al tiempo que como fruto de las tendencias internacionales

los objetos públicos hoy día tienen una amplia presencia de lo privado en su

administración, provisión u organización, se reclama del estado redimensionar y

rescatar que toda acción vinculada con los asuntos de interés colectivo está

predeterminada por la intencionalidad del marco constitucional y el cuerpo legislativo

que lo soporta, haciendo que la autonomía de los entes privados o sociales que

interactúan con los mismos no suprima su naturaleza y el sentido de alcanzar los fines

constitucionalmente definidos en relación a estos.

En este sentido, debe recordarse que existen obligaciones y responsabilidades del

Estado frente a la sociedad que forman parte sustantiva de la institución de la

democracia. Ésta, que depende de reglas y normas para garantizar el Estado de

derecho, el imperio de la ley, exige una burocracia profesional que las aplique y las

haga cumplir.

En este punto, vale la pena destacar que esta perspectiva implica un reto central en la

superación de una focalización excluyente que es hoy la columna vertebral de la

política social, lo que se traduce en una contradicción con el marco de derechos, al

excluir la población que esta fuera de sus criterios de elegibilidad, lo que termina

además aislando los programas sociales en relación a un plan general de desarrollo

humano y social, lo que genera fragmentación de políticas y baja efectividad en la

inclusión social (ejemplo típico es la división entre políticas sociales y económicas

como se fueran dos dimensiones aisladas).

Otra línea de preocupación acerca de la redefinición del papel del Estado en los

asuntos públicos, es la que remite a la necesidad de fortalecer el control democrático

del sector político sobre la burocracia y sobre los procesos públicos de toma de

decisiones.

4. La participación: De la democracia representativa hacia la democracia

decisoria en las Políticas Públicas: una cuestión centrada en las asimetrías de

poder

82

Si bien la modernidad instituyó al individuo como sujeto racional, libre, autónomo, caracterizado por una subjetividad fuerte, protagónica, que lo separa de la naturaleza y lo convierte en el que determina y construye la historia, no logró desplegar al individuo como el sujeto de la acción política. En la modernidad lo político deja de estar en el marco de la democracia como discurso y acción referenciada a una comunidad política inherente al ciudadano y a la condición humana, y por el contrario

instituye un sujeto abstracto26

.

La sujeción del individuo al orden social, político y económico, instituido por el discurso

filosófico-jurídico-liberal, neutraliza el potencial político, revolucionario, emancipatorio

del ciudadano como poder constituyente y sujeto político permanente.

Por su parte, el derecho a la desobediencia, como acto de libertad, pone en escena

una de las paradojas inherentes al discurso liberal, por un lado, la justificación racional

del estado moderno exige obediencia y, por el otro, debe garantizar las libertades

individuales.

El concepto moderno de poder político - que emana del contrato social- no hace

referencia a una experiencia política, sino a una experiencia social orientada a

asegurar la esfera de los intereses privados. En la antigüedad, lo económico y lo

político pertenecían a esferas distintas, no obstante, la modernidad y la emergencia de

lo social significó el ascenso de las actividades económicas a la esfera pública. Lo

anterior conduce al surgimiento del Estado liberal y a la desaparición de la esfera de lo

político (Arendt, 1996: 46).

La transformación del individuo en sujeto no se reduce a una experiencia individual, a

una reflexión del individuo sobre sí mismo. Si bien hay que partir de la experiencia

vivida por el sujeto, su existencia implica capacidad de acción con los otros a partir de

un reconocimiento mutuo. El Sujeto es acción, es individuación no identificación. Es

decir, el sujeto ya no se define por la presencia de un universal (la verdad, la razón, la

ley, el Estado), tampoco por los modos de formación del sujeto de derecho, categoría

que confunde la idea de sujeto con la de agente social y hace del individuo un buen

ciudadano y un buen trabajador que interioriza sus derechos y deberes para garantizar

el orden. El individuo debe dejar de ser un elemento del funcionamiento del sistema

social y convertirse en creador de sí mismo y productor de sociedad. En consecuencia,

la crítica de Touraine al proyecto de la modernidad es la expulsión del sujeto de la

esfera política en nombre de la ciencia y de la razón instrumental27

.

26

Arendt, (1996) citado por Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la

construcción de la ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN. 2005 27 Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la construcción de la

ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN 2005

83

En este sentido el sujeto de la participación social, es un sujeto político que

transciende la esfera de lo institucional, del orden social instaurado para convertirse en

un coproductor de la sociedad. La participación social es entonces el medio por el cual

los individuos construyen la sociedad que desean. De éste modo la participación se

convierte en un dispositivo de la acción social en la construcción de ciudadanía28

“La ciudadanía, en el marco de una democracia social de derecho y justicia social,

tiene como esencia la conquista universal de los derechos sociales.” coherentemente

con lo anterior, se requiere fomentar procesos de ciudadanía que pasan por el

reconocimiento de los sujetos, sus necesidades sociales, y sus capacidades para

decidir e intervenir en la vida pública.

La ciudadanía es entonces la posibilidad de expresar el poder que tienen los sujetos y

ponerlo en juego, lo que pasa por la toma de decisiones y por la exigibilidad de sus

derechos. En este sentido, “la universalidad de estos derechos orientada por la

equidad, significa construir un nuevo sujeto de derecho y de espacios de poder para el

ejercicio autónomo de los mismos”29.

Así, la participación social es vista desde una perspectiva de construcción de

ciudadanía, la cual es entendida como el proceso por medio del cual el individuo y las

organizaciones acceden progresivamente a capacidades y oportunidades para realizar

sus intereses frente a otros y frente a las instituciones del Estado. Es así como la

democracia se logra a través de la acción, de la participación de la sociedad civil en

los procesos de desarrollo social, de la consolidación de la identidad colectiva, para

mejorar la calidad de vida y conseguir una sociedad más justa para todos y todas.

Desde el enfoque de los Nuevos Movimientos Sociales (NMS), la participación es la

posibilidad de reconocer a los sujetos como actores sociales; más allá de sujetos de

derecho son sujetos políticos, lo que los configura en sujetos de poder, en tanto tienen

la potestad de transformar la esfera pública30.

Con base en lo anterior, y reconociendo que si bien hay un alto componente

institucional en cuanto a la relación Estado y sociedad (en ella las múltiples

expresiones de la organización social), esta transciende el concepto moderno de

poder político - que emana del contrato social- el cual no hace referencia a una

experiencia política, sino a una experiencia social orientada a asegurar la esfera de los

28 Ibid 29

Ministerio de salud y desarrollo social de Venezuela. Plan estratégico social. 2003 30 Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Construcción colectiva de respuestas integrales a las necesidades y la gestión social. En: Colección la Ruta de la estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogotá , 2007

84

intereses privados31

y pone el acento en la dinámica participativa como una resultante

de representaciones, relaciones y estructuras sociales del ejercicio y la actuación

política de los sujetos en la cotidianidad de su territorio social.

En este marco, y en relación a democracias frágiles, las agendas públicas culminan

asemejándose a las agendas de gobierno, donde el ciudadano es excluido no sólo de

la deliberación, sino también de la explicación del problema público. De esta manera,

se adopta el discurso de políticas y se justifican acciones a partir de decisiones previas

de las estructuras corporativas lideradas por el Estado (Cabrero Mendoza, 2000).

Estas dificultades en el avance de la ciudadanía con capacidad de incidencia en la

esfera pública, ubica el poder, la forma en que este se concibe, se instituye y se ejerce

como un elemento calve. De manera particular, se reconoce que en el proceso de

construcción de las políticas publicas se observan importantes asimetrías de poder

entre las organizaciones sociales y los actores institucionales que se explican entre

otros aspectos por:

El no acceso a los espacios participativos. La definición de espacios participativos consultivos no decisorios No acceso a información No injerencia en el presupuesto local Arquitectura gubernamental centralizada Pocos recursos en el nivel local Burocratización y procesos de contratación complejos de los proyectos de

inversión social

En consecuencia la discusión sobre el poder es un aspecto que debe ser abordado

para comprender la gestión pública, en su corresponsabilidad, interrelación e

interdependencia con los espacios de participación activa, donde la sociedad civil y

ciudadanos se hacen partícipes en la consulta y concertación para tomar decisiones.

En la literatura reciente aparecen dos conceptos que abordan este tema:

“Gobernanza” y “Gobernabilidad”, donde “La gobernabilidad es la capacidad del

Estado para coordinar y dirigir las políticas públicas” y “(…) la gobernanza es el

proceso de intercambio y relación entre actores estratégicos e instituciones”32

.

31

Carmona, L. Casallas, A.L.: La Participación en salud: un camino hacia la construcción de la

ciudadanía. Tesis de Especialización, CINDE - UPN 2005 32

Molina, A. N.; Caliz, N. Informe del proyecto “Fortalecimiento de la gobernanza a través de mejoras en

los niveles de equidad y transparencia en los sistemas de salud de Latinoamérica. Caso Colombia” IDRC

– Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Guatemala - 2007

85

En suma, la “gobernabilidad” se refiere a la capacidad del gobierno y los sistemas para

conducir políticas públicas sectoriales, poblacionales y/o territoriales, donde la

administración pueda alinear sus ofertas institucionales con las necesidades sentidas

de la población beneficiaria. Empero, esto sólo se logra a través de una fuerte

“gobernanza” donde interactúan Actores Estratégicos, existen unas Reglas de Juego

claras (formales y/o informales), donde se disponen y ponen en juego unos Recursos

de Poder (ej. Técnicos y políticos), teóricamente, por tal ruta, se reducen las

asimetrías de poder en el juego y alcance de la participación de una ciudadanía activa.

De tal suerte que, si se quiere, podemos decir que la “gobernanza” se refiere a los

procesos, medios e insumos de la interacción entre instituciones y actores estratégicos

de la participación; y la “gobernabilidad” son los resultados y fines productos de esta

gobernanza, que se elucidan a través de los niveles de equidad, transparencia y

rendición de cuentas.

La gobernanza es un concepto nuevo, sin embargo en la actualidad ha sido utilizado

por varias las instituciones, organizaciones y personas que han hecho uso de él al

intentar explicar y aplicar en algunos escenarios las relaciones entre Estado y

sociedad Civil.

La Comisión sobre Gobernanza Global, en su informe Our Global Neighbourhood

define la gobernanza, como la suma de las muchas formas en las que individuos e

instituciones, públicas y privadas, gestionan sus asuntos comunes33

de una manera

transparente, responsable, participativa y equitativa observando el debido respeto a

los derechos humanos y al Estado de Derecho. Se caracteriza como un proceso

continuado a través del cual se pueden acomodar intereses conflictivos o simplemente

diferentes y llevar a cabo una acción cooperativa.

La gobernanza es también un concepto que se define desde el papel relevante del

Estado o de la sociedad civil en la acción de gobernar. Desde la perspectiva centrada

en el Estado, gobernanza es definida como: el arte de liderazgo público, en el cual el

actor principal es el Estado. Por lo tanto, el régimen político, la gerencia pública, y la

capacidad del gobierno son elementos críticos para la buena gobernanza.

Por otro lado, la perspectiva multicentrada es más multidisciplinaria, donde hay

definiciones desde disciplinas tales como la sociología, antropología, psicología social,

y aun ciencia política que sostienen que gobernanza es un concepto que se refiere

básicamente a un proceso que envuelve el Estado, la sociedad civil y el sector privado;

33

Martín, Olga. Algunas consideraciones en torno al concepto de gobernanza global. Consultado en: http://www.noucicle.org/arxiu2/olgam.html

http://www.noucicle.org/arxiu2/olgam.html

86

sin embargo, hay importantes diferencias en los roles atribuidos a cada uno de estos

actores34

.

Lo común en los diferentes conceptos y posturas frente a la “gobernanza”, es que

tanto la acción del Estado como la de la sociedad civil gira entorno al diseño y puesta

en marcha de políticas públicas que respondan a necesidades sociales. En este

sentido la sociedad civil desempeña un papel importante en el proceso, pues no se

hace referencia tan sólo a la expresión de demandas y necesidades al gobierno, como

constataba la ciencia política tradicional, sino al hecho de que actores sociales suelen

participar muy activamente en la ejecución de políticas públicas35

.

Brevemente, siguiendo con la identificación de las variables que dinamizan los

sistemas de participación y de toma de decisiones públicas, podemos identificar en el

siguiente gráfico, la interrelación e interdependencia entre diversos insumos y recursos

de poder (ej. marcos legales, recursos financieros y técnicos, posicionamiento político

y simbólico del sector, etc), gobernabilidad del sistema (equidad, transparencia y

rendición de cuentas), y la gobernanza.

Figura 1. La gobernanza y gobernabilidad de los sistemas sectoriales,

poblacionales y/o territoriales.

34 Whttingham, María (2002). Aportes de la teoría y la praxis para la nueva gobernanza. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 35 RUANO, José. La gobernanza como forma de acción pública y como concepto analítico. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la reforme del Estado y de la Administración pública, Lisboa, Portugal, 8 – 11 oct. 2002

87

Siguiendo esta caracterización, se asume la “gobernanza” como un concepto amplio

que engloba el conjunto de actores, valores e instituciones que vinculados de distintas

maneras conforman la red que da soporte al conjunto del sistema social y político,

marco en el que el gobierno llega a constituirse en un actor más que se relaciona e

interactúa con el resto en base a sus propias capacidades (gobernabilidad)36

.

Aparece en nuestro marco interpretativo de gobernabilidad/gobernanza la expresión

de una transformación del sistema democrático, con lo que se ha denominado la

Democracia Participativa, que mantiene y respeta las bases de la democracia

36 Ver: Iván Arandia “Notas sobre democracia, gobernabilidad democrática y gobernanza municipal en Bolivia” en Revista Reflexión Política N.13. Bucaramanga: UNAB, 2005. Ver además J. Prats (2003). “El concepto y el análisis de la gobernabilidad” en Revista electrónica Instituciones y Desarrollo N.14 – 15. Instituto Internacional de Gobernabilidad. Cruz C. (2001) “Gobernabilidad y “governance” democráticas: el confuso y no siempre evidente vínculo conceptual e institucional” en Revista Electrónica DHIAL. Internacional de Gobernabilidad. De aquí inferimos que, estos dos conceptos interactúan y se complementan mutuamente, así, la gobernabilidad democrática entendida como la capacidad del poder público para tomar decisiones políticas y aplicarlas en el marco de la legalidad, la eficacia/eficiencia y la legitimidad, puede verse gravemente afectada en la medida que no se desarrolle en un contexto general que ofrezca un mínimo de estabilidad social, política y económica (gobernanza), es decir, un estado general de cosas que permita la confluencia de una diversidad de actores, con valores, patrones de actuación, normas e instituciones establecidas en la perspectiva de una gestión con resultados compatibles a las expectativas colectivas de las “redes sociales” (p.e. establecimiento de valores colectivos, reglas de juego y espacios públicos no necesariamente estatales para el intercambio y la comunicación entre actores sociales, políticos y económicos).

(espacio y proceso para toma de decisiones)

-Actores e instituciones

-Recursos de poder

-Reglas del juego

-Asimetrías de poder entre actores

-Marco legal y político

-Recursos financieros y recursos técnicos

-Arquitectura del sistema

-Imaginario social alrededor de la salud

88

representativa y los marcos institucionales de representación mediática (partidista) a

las que se introduce importantes elementos participativos: planeación participativa,

referéndum, audiencias públicas, consultas ciudadanas, etc. orientados a la definición

co-responsable de los asuntos públicos locales, elevando los niveles de legitimidad

política en la gestión pública elevando por tanto los niveles de gobernabilidad, a través

de una relación más directa entre el ciudadano y la administración con espacios

permanentes y positivos de participación en las definiciones políticas y la implantación

de procesos y mecanismos de control social a la gestión37

.

A continuación definiremos otros conceptos anteriormente mencionados, que nos

permitirán identificar los niveles de gobernanza:

a) Actores Estratégicos:

El mapeo de actores en el ejercicio de la participación/ gobernanza requiere superar

miradas simplistas y apuntar a vislumbrar la complejidad y diversidad de los actores

que se hacen partícipes de manera activa en los espacios y procesos de participación

y concertación para la toma de decisiones de las instituciones públicas.

Por tanto, a fin de caracterizar la complejidad de actores estratégicos, se hace

necesario además de su identificación hacer un reconocimiento descriptivo y analítico

de sus expectativas y conflictos, las reglas explícitas e implícitas de interacción entre

estos actores y las instituciones, las relaciones que poseen, los recursos con que cada

uno cuenta, y los desafíos que representan para el sistema sociopolítico (Prats 2001).

Los actores estratégicos, se refieren tanto a los espacios formales como informales de

participación, toda vez que la presión de la sociedad civil y de los grupos subalternos

37 Como puntualiza Iván Arandia, La noción de participación y “responsabilidad compartida” en la gestión de la cosa pública, emergente de la aplicación de las políticas de promoción de la participación social, no debe ser interpretada como un proceso de cooptación o corresponsabilización social, lo que llegaría a disipar el concepto de responsabilidad política de los gobiernos; por el contrario, debe ser entendida como un proceso de involucramiento e integración de sectores sociales antes relegados de las decisiones políticas, en una dinámica de permanente construcción y reconstrucción de una visión colectiva y plural de identidad nacional, sin que llegue a significar coadministración o co-gobierno. En este sentido, la participación se constituye en un “termómetro” de la democracia y en un importante referente para la gestión gubernamental, pero no define lo que el gobierno debe o no debe hacer, ni comparte la responsabilidad por los aciertos o desaciertos en las decisiones de gobierno. Así, la participación asume un doble carácter, 1) como instrumento que garantiza la cooperación local y el consenso en la definición de una visión compartida de desarrollo (frente a las demandas sociales, a veces con respuestas “populistas” a demandas superficiales y cortoplacistas por parte de los gobiernos), promoviendo la concertación público privada y la planeación participativa, 2), el control social a la gestión pública (inversión de los recursos públicos, fiscalización y control político y gubernamental).

89

puedan lograr una presión eficaz sobre el gobierno local, demostrando un alcance real

y decisorio de la participación de una ciudadanía activa.

Entre los actores estratégicos –incluyendo sus recursos de poder- se tienen en cuenta

los siguientes:

Gobiernos locales (capacidad de gestión, recursos asignados por gobierno central, interés en la inversión social, calidad de relaciones con instituciones gubernamentales y sociedad civil organizada).

Organizaciones de la sociedad civil (de base y ONG’s de desarrollo) (capacidad de gestión, niveles de organización, experiencia y capacidad de incidencia política, representatividad de los interés y preocupaciones de la población),

Agentes económicos a nivel local (capacidad de gestión, nivel de organización, influencia sobre la población económicamente activa, capacidad y niveles de injerencia en la dinámica política local).

Organismos gubernamentales (capacidad de gestión y capacidad para implementar política publica, existencia de mecanismos para retroalimentación con los ciudadanos, capacidad para la planificación, monitoreo y evaluación de sus implementaciones).

b) Recursos de poder con que cuentan los actores.

Entre los recursos de poder, que permiten elucidar los alcances de la participación,

aparecen los siguientes:

recursos financieros, manejo y acceso a información y cercanía con actores que tienen recursos de autoridad política.

Esta serie de capitales simbólicos, políticos, información, económicos, sociales,

culturales, entre otros (al decir del sociólogo Pierre Bourdieu), son los recursos que

permiten poner en juego las estrategias de los actores involucrados en el juego de la

participación con alcance decisorio.

Sin embargo, estos recursos sólo se harán efectivos en la medida que las reglas de

juego, tanto formales (ej. marcos legales y políticos) como informales (ej. tradiciones

sociales, políticas y culturales), permitan hacerlos operativos y poder generar alcances

significativos dentro del espacio de la participación activa correspondiente. En relación

a los primeros vale la pena destacar:

90

Capital o Recurso Técnico: se relaciona con la capacidad de los actores estratégicos de conocer las reglas del juego de la participación, manejando los decretos, normatividades, políticas y otras consideraciones técnicas y jurídicas que permitan moverse estratégicamente con los fundamentos de las cartas de navegación técnicas de la localidad, a saber, el Plan de desarrollo local, políticas locales y políticas distritales, entre otros recursos técnicos y jurídicos más. Por tanto, desde el punto de vista técnico se refiere a la capacidad de la sociedad civil organizada para tomar parte en las decisiones a la luz de las reglas de juego técnicas y “formales” acordadas y establecidas con la

institucionalidad.38

Capital o Recurso Político (y/o Simbólico): hace alusión a la capacidad de

presión y fuerza política, con la que cuenta el sector frente a las autoridades, la administración e instituciones públicas y privadas que operan. Por tanto, referimos acá la capacidad de la sociedad civil organizada para establecer consensos, concertaciones y negociaciones con el gobierno y la administración.

c) Las reglas del juego.

Desde la estructura de la participación es necesario dar cuenta de los marcos legales

y políticos que condicionan cada uno de los espacios y procesos de participación

activa, donde la sociedad civil organizada busca desplegar sus estrategias de la mano

de las instituciones y otros actores, a fin de consultar, discutir, sugerir, concertar,

negociar, construir una visión común de necesidades y posibles soluciones, para al

final, tener injerencia efectiva y evaluación en las decisiones sobre la construcción de

lo público, buscando incrementar los niveles de la calidad de vida, y garantizar el

ejercicio efectivo de los derechos humanos integrales de todos y todas las ciudadanas

y habitantes de sus territorios.

En últimas de lo que se trata, es que en el marco de la gobernanza, la acción del

estado introduzca como parte de su accionar el fortalecimiento de la democracia y la

participación como una acción intencionada en contravía de la tendencia de limitar la

participación, exacerbar la exclusión y las asimetrías, y por tanto, este en mejores

condiciones para reconocer las necesidades y posibles soluciones de todos los

sectores, particularmente de los que han estado históricamente excluidos.

5. El territorio como escenario social y político

38

Sobre la gobernabilidad y gobernanza, desde el punto de vista técnico y político ver: Diseño e implementación del Sistema Local de Participación. Engativá, Bogotá: Secretaría de Gobierno, 2006.

91

Es importante reconocer que tanto los derechos humanos: su garantía o vulneración; o

las inequidades sociales, materializadas en condiciones de vida indignas se hacen

visibles y reales en los territorios y grupos sociales. Por ello se hace necesario hacer

explicito el concepto de territorio.

La definición de territorio se aleja de los abordajes del territorio como solamente lo

espacial o geográfico e incorpora una perspectiva de naturaleza social de

reconocimiento de identidad y pertenencia de los grupos humanos. El territorio social

se define como espacio vivo donde se producen y se reproducen los determinantes y

exposiciones sociales. “El territorio es una Construcción social, trasciende el espacio

físico; lo humano, lo colectivo y lo cultural hace parte de él; allí se realizan los sueños,

proyectos y las proyecciones políticas”39

.

Estos son espacios vivos donde se producen y se reproducen los determinantes y

exposiciones sociales. Se ubica como elemento clave en la construcción de

representaciones potentes de las causalidades y por lo tanto permite el ejercicio

articulado de todos los actores y la confluencia de recursos y voluntades necesarios

para operar respuestas integrales a las necesidades sociales.

Sin embargo, el abordaje de los territorios requiere tanto una estructura como una

metodología que permita reflejar la complejidad de la dinámica social y política que lo

ordena.

En este sentido, el territorio se organiza a partir del reconocimiento de sujetos, con

características especificas que definen su naturaleza biológica, económica, social y

política; relaciones, que establecen entre dichos sujetos; y procesos que organizan la

vida social, en un espacio que se construye histórica y socialmente40

.

39 Urrego, J. Conferencia: Aproximación al concepto de territorio como construcción social que realiza y

es realizado desde la salud y la vida. Proyecto Diseño y ejecución de un programa de educación

continuada para el desarrollo de la estrategia promocional de calidad de vida y salud en grupos de

trabajadores informales. Secretaría Distrital de Salud- Universidad Nacional de Colombia. 2007

40 Molina, N.; De Negri Filho, A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa de Educación continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007

92

A partir de la interacción entre los sujetos, las relaciones y los procesos surgen las necesidades sociales entendidas estas como la insatisfacción de los derechos

sociales41

Adicionalmente, progresar hacia una lógica mas abierta, incluyente y participativa

significa fortalecer la dimensión territorial y el debate publico sobre los asuntos de

interés colectivo desde lo local, en donde la idea de redes de actores y formas de

acción colectiva así como los nuevos movimientos sociales adquieren la morfología de

comunidades de acción colectiva con mayor capacidad propositiva, ya no sólo en el

campo jurídico, sino también en el terreno donde lo cognitivo, lo simbólico y lo cultural

juegan un papel fundamental (Goma, 2001).

En esa línea es posible distinguir, por una parte, las redes de participación social, las

cuales, ante la erosión de las certezas técnicas, participan en los procesos de políticas

públicas en escenarios donde la experimentación, la negociación y el aprendizaje

social son conceptos clave. Por la otra, cobran particular importancia las redes

públicas de gobiernos de múltiples niveles, pues cada vez es menos posible resolver

los nuevos problemas complejos desde un solo nivel de gobierno.

En este contexto, las organizaciones del tercer sector y el voluntariado están

recibiendo ahora más atención que nunca por parte del segmento político con

situaciones donde, como en Inglaterra o Brasil, se han establecido agendas de

políticas públicas a través de acuerdos entre el gobierno y los representantes del

tercer sector (Kendall, 2000; Ferrarez, 2001). También es necesario destacar la

tendencia abierta hacia la contratación de servicios sociales con organizaciones sin

fines de lucro, particularmente en estados y municipios; con ello, la presencia de

agentes no gubernamentales conectados a redes de acción colectiva, pasan a tener

una incidencia determinante en la formación y control de las políticas públicas (Van

Slyke, 2002).

A la par de la importancia que adquiere el ámbito local como residencia de grandes problemas (y soluciones) públicos –como se ha asomado anteriormente–, surge entonces un catálogo estructurado con carácter global que afecta el terreno de lo ambiental, del desarrollo social, de lo demográfico, el género y el hábitat predominantemente urbano de hoy (Goma, 2001). Es por ello que existen nuevos e impostergables desafíos en materia de governance, entendida como nuevas modalidades de conducción de acciones individuales y de construcción de orden social proyectados hacia formas complejas de coordinación social (Mayntz, 2000).

Conclusiones de la primera parte

41

Ibid

93

A partir de lo anterior, cuatro aspectos pueden ser destacados en relación con el rol

del estado como base de su función rectora:

El liderazgo político (rectoría) orientado en la asunción de los derechos

como ordenador de la acción del estado, en donde el fortalecimiento de la

naturaleza pública en la formulación de las políticas publicas implica una

acción intencionada hacia la garantía del interés colectivo y la

profundización de la democracia decisoria

La idoneidad técnica y política. En este aspecto, el tema de la rectoría

encuentra series limitaciones, entre otras causas, por la profundización de

la segmentación de funciones acompañada de la implementación de una

serie de estrategias en la dirección del debilitamiento del rol rector. Así, la

capacidad de gestión (cantidad y calidad del recurso humano –

desprofesionalización-, capacidad de contratación) y la capacidad

financiera son aspectos que explican la capacidad de servicios de calidad y

cantidad en el cumplimiento de las responsabilidades del Estado. La Gobernanza, sustentada en una institucionalidad fuerte y en una gestión

compartida. La gobernanza, entendida como la capacidad del Estado de responder a sus obligaciones, enmarcadas en la defensa de los intereses públicos.

La participación popular, que promueva la organización y la representatividad democrática hacia la construcción, fortalecimiento o transformación de los acuerdos societarios vinculados con los derechos humanos como base del pacto constitucional, tanto como a la participación en la toma de decisiones. Se refiere al tema de la participación vinculante y la democratización del Estado. Aquí aspectos como la evaluación de los planes de gobierno y las condiciones de la participación son objeto de interés.

Dentro de las dimensiones en las que se expresa la rectoría de las políticas sociales

puede destacarse las siguientes:

La dimensión de conducción

La dimensión de Regulación

La dimensión de coordinación horizontal

La dimensión de incidencia en la definición del financiamiento para las

políticas sociales

La dimensión de provisión de servicios

Particularmente, la conducción expresa el compromiso de parte del estado por liderar

y orientar el proceso de garantía de los derechos. Dentro de los aspectos que pueden

ser destacados allí se encuentran:

94

Análisis situacional capaz de representar el conjunto de necesidades de la

población, como expresiones de vulneración del los derechos, estableciendo la

naturaleza de las mismas de tal suerte que se oriente la acción hacia la

transformación de los asuntos que sistemáticamente generan dicha vulneración,

buscando ir mas allá de la cuantificación de los déficit y las brechas con el animo

de administrar y mitigar estas situaciones

Evaluación periódica y oportuna orientada al reconocimiento del impacto real de

las acciones tomadas en términos de satisfacción de las necesidades sociales

como avance real en la garantía de los derechos

Definición de prioridades y objetivos sociales, con base en reconocimiento de los

mecanismos estructurantes de inequidad e injusticia social, más allá de la

identificación de las poblaciones y situaciones que la expresan, con el ánimo de

establecer objetivos estructurantes al tiempo que se definan acciones prioritarias

sobre dichos grupos y situaciones.

Formulación, análisis, adecuación y evaluación de políticas sociales como

respuesta del estado hacia la garantía de los derechos y el desarrollo humano

Construcción de consensos sociales en torno a los asuntos de interés público,

para garantizar la sostenibilidad de los logros de las políticas sociales.

Concertación y movilización de recursos y actores orientados por el interés público

en aras de garantizar los derechos para todos y todas

Participación de la sociedad con una acción intencionada hacia el fortalecimiento

de la democracia, la disminución de las asimetrías de poder y la mayor incidencia

en políticas sociales

Gestión de recursos propios, locales, nacionales e internacionales hacia el

fortalecimiento de las acciones de política social

Participación política y técnica en todas las instancias locales y nacionales para

promover el interés público.

La dimensión de regulación se define en relación con la responsabilidad del Estado de

ordenar y sistematizar las relaciones de los actores sociales, en coherencia con los

principios y valores definidos en el marco constitucional, como expresión del acuerdo

social vigente. Su finalidad es garantizar el interés colectivo vía el cumplimiento de las

leyes, modulando las relaciones entre los actores con asimetrías de poder.

Esta dimensión no se realiza en un vacío sino a través de procesos de interrelación,

fundados en los marcos normativos en contextos de concertación entre actores y

niveles, para lo cual se cuenta con órganos de estado. La sociedad civil tiene el rol de

vigilar el proceso de cumplimiento de las leyes.

95

II. EL CONTENIDO PROGRAMÁTICO: LÍNEAS ORIENTADORAS GENERALES

PARA LA ACCIÓN DE GOBIERNO

Presentar las líneas centrales de la acción de gobierno en el marco de esta propuesta

hace referencia a la identificación de los asuntos estratégicos que más allá de

temáticos o problemáticas presentan elementos nodulares en la situación actual de

garantía de derechos en la ciudad y que son sujeto de acción desde la política social.

Esta presentación se hace en dos momentos: un primer momento presenta el enfoque

de la Estrategia promocional de equidad en Calidad de Vida, concepto que en

coherencia con la propuesta del desarrollo de políticas públicas pro derecho presenta

una serie de conceptos y procesos orientados a viabilizar las mismas. Posteriormente

se presentan propiamente los asuntos estratégicos a ser abordados en la propuesta

señalando la interpretación actual del mismo y la visión a futuro.

LA ESTRATEGIA PROMOCIONAL DE EQUIDAD EN CALIDAD DE VIDA COMO CONCRECIÓN DE LOS DERECHOS42 43

Reconociendo la utilidad del concepto de calidad de vida, y como fruto de diversas

experiencias de gobierno, se plantea al necesidad de radicalizar un enfoque que

orientado desde los derechos tenga como fin ultimo el desarrollo de la Autonomía de

los sujeto y los grupos, mas allá del desarrollo de respuestas contingentes o

mitigatorias. Esto implica, identificar las necesidades en calidad de vida, más allá de

las carencias y orientar las políticas públicas, los planes, programas y proyectos desde

un enfoque que supere la restringida mirada de los mínimos para la supervivencia,

hacia las necesidades asimiladas a derechos, por tanto, su garantía es total y plena.

1. La Calidad de vida como satisfacción de necesidades sociales orientadas hacia el desarrollo de la autonomía

Desde la Estrategia Promocional, se orienta el abordaje de la Calidad de Vida como un

continuo a lo largo del ciclo vital y el ejercicio analítico orientado a comprender las

determinaciones sociales de la misma en todas sus etapas, procesos y contextos44.

42 De Negri Filho, A. “Adoção de uma estratégia promocional da qualidade de vida e saúde:

transetorialidade das políticas públicas”. En: Girotti Sperandio, A.M. O Proceso de construção da rede de

municipios potencialmente saudáveis. Campinas-São Paulo: IPES, Unicamp, OPS/OMS, 2004

43 De Negri Filho, A. Construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud. Bases

conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004- 2005. Investigaciones en

seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006)

96

La aproximación a la Calidad de vida se hace en relación a las necesidades sociales

como “todos aquellos ámbitos esenciales para alcanzar individual o colectivamente

una plena condición de calidad de vida y salud, y que garantizadas como derechos

sociales, deben ser el principal objeto de respuesta por parte de los entes que tienen a

su cargo la función pública, respondiendo de manera universal, suficiente, equitativa y

permanente a las causas y determinantes que provoquen su negación o defecto,

participando la sociedad como actor protagónico en su desarrollo, con poder real para

intervenir en las decisiones de manera corresponsable”45

La estrategia promocional identifica cinco esferas articuladas entre sí a la hora de

abordar la calidad de vida. La primera hace referencia a lo individual, en donde el

propósito fundamental es promover la autonomía, que se define en relación a la

libertad que cada individuo ejerce en el desarrollo de su proyecto de vida. La misma

esta determinada en gran medida por el marco de las oportunidades que le prodiga la

sociedad.

Dicha autonomía puede ser entendida en tres planos: independencia funcional, que

permita un desempeño en el marco de los estándares esperados para la vida

productiva y la vida relacional (poder caminar, poder percibir, poder sentir); autonomía

social – económica, que permita contar con las condiciones de vida para el desarrollo

pleno de sus potencialidades; y la autonomía política, entendida como emancipación

política, que permita que el sujeto se relacione con los otros en el marco de relaciones

de justicia, igualdad y democracia, tome parte activa de las decisiones que le afectan

en su vida cotidiana y en su futuro, y afirme su condición de sujeto político, y por ende,

de sujeto de derechos.

Sin embargo, la tarea de construir la autonomía tiene un énfasis inicial en la

construcción de la emancipación política como una forma de ganar conciencia sobre la

protección de su independencia funcional, como patrimonio individual y social, así

como para el desarrollo de capacidades de organización y abogacía orientadas a la

construcción de poder transformador de las condiciones sociales y económicas que

limiten o afecten su desarrollo pleno. Por esta razón la preocupación por desarrollar

participación y organización social es central, pues busca construir espacios públicos

44 Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. La Estrategia promocional de

calidad de vida y salud, una vía hacia la equidad y el derecho a la salud. En: Colección la Ruta de la

estrategia promocional de calidad de vida y salud. Bogotá , 2007

45 Ministerio de Salud y Desarrollo Social, Plan Estratégico Social, Caracas, Sep. 2003

97

emancipatorios de participación donde se desarrollen las capacidades de autonomía

política de los individuos46

.

Así entendida la autonomía, esta se promueve en las tensiones de la relación individuo

- colectivo y se enmarca en los procesos de desarrollo social. En este sentido, y desde

la perspectiva de Sen, el desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de

privación de libertad, como la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades

económicas y las privaciones sociales sistemáticas. Dentro de los aspectos que se

destacan en relación con la autonomía están: las libertades políticas, los servicios

económicos, las oportunidades sociales, las garantías de transparencia y la seguridad

protectora.

La segunda esfera, la colectiva, ubica el concepto fundamental la equidad, como la

necesidad de construir respuestas que reconozcan la existencia de diferencias injustas

y evitables en términos de oportunidades y posibilidades de ejercer plenamente la

autonomía entre grupos y entre los estamentos sociales47, concepto que ya fue

presentado ampliamente con anterioridad.

La tercera esfera es la institucional, y allí la estrategia reconoce como referente la

construcción de democracia y en ella adquieren lugar asuntos relevantes como el

rol del Estado en la garantía del derecho, la construcción de lo público, la

formulación de políticas públicas y la participación social. En esta esfera la trans-

sectorialidad es un mecanismo fundamental para construcción de integralidad en las

políticas públicas que inciden en la calidad de vida.

Lo ambiental es la cuarta esfera y adquiere un sentido en torno a la sostenibilidad

como elemento central de todo el proceso en su relación con el ambiente y con su

capacidad de generar otro tipo de orientación dentro de la sociedad.

Por último esta la esfera subjetiva que hace referencia a la necesidad de construir

nuevos patrones de subjetivación, de representación de la realidad y de su

transformación48.

46 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construcción de una agenda social por la Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la región andina: Un enfoque comunitario. Asistencia técnica y seguimiento a la elaboración e implementación de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia”. Organismo Andino de Salud, PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporación Grupo Guillermo Fergusson 2007 47

Secretaria Distrital de Salud; Corporación Grupo Guillermo Fergusson. Op cit 48 Ibid

98

Así, entendida la Calidad de Vida, esta permite una lectura y un abordaje integrado de

las necesidades sociales y rompe con las concepciones fragmentadas y parciales de

la realidad social.

De otra parte la configuración de necesidades sociales, en territorios específicos

permite transcender la mirada de las instituciones, de filtrar las necesidades de la

gente de acuerdo a su capacidad de respuesta, es decir su oferta institucional.

2. El marco analítico de la Calidad de vida como base para la formulación

de políticas públicas pro derecho: Más allá de la vulnerabilidad hacia la

fragilidad social49

El abordaje de necesidades sociales se soporta en la visión de la determinación

social de la problemática identificada, lo cual exige una mirada transdisciplinar y una

acción transectorial, tanto para la construcción de dichas necesidades

(problematización de la realidad), como para la respuesta por parte de las

instituciones a través de alternativas integrales de solución en los territorios definidos.

Es importante precisar que las respuestas a las necesidades sociales como

concreción de los derechos, implica una representación de las interacciones causales

jerarquizadas50

, en este caso mirar las necesidades sociales desde el derecho a la

vida y una vida con calidad, que permita superar el paradigma de escasos recursos,

déficit fiscales y respuestas institucionales fragmentadas, puntuales y focalizadas, que

niega implícitamente al Estado como garante del derecho.

En esta perspectiva, Armando De Negri nos propone el desarrollo de un modelo

explicativo construido por Diderichs y Hallqvist que asume las determinantes sociales

y a las exposiciones a través de visibilizar las inequidades, las cuales se manifiestan

en términos de diferencias de condición, es decir representar la heterogeneidad de las

condiciones sociales, tales como clases sociales, territorios sociales, etnia, género,

razas, además de la edad y el sexo. Y a partir de esta caracterización de la población

y los territorios sociales describir como se expresan las necesidades satisfechas y no

satisfechas, como concreción o ausencia del derecho, de tal forma que logremos

comparar la condición de los individuos y sus colectividades ante la garantía de los

derechos.

49 Apartado basado en De Negri Filho Armando, “La construcción de alternativas políticas pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004 – 2005”, en Investigaciones en seguridad social y salud, Número 8/ Enero – diciembre de 2006, Bogotá. 50Ibid.

99

Se propone el desarrollo del siguiente esquema de análisis.

Este esquema recomienda las siguientes prioridades:

Posición social (estratificación social)

Exposición diferencial a riesgos

Vulnerabilidad diferencial (fragilidad social)

Mala salud debida al diferencial social

En esta misma linea, el diseño de un observatorio de equidad, calidad de vida y salud

en Bogotá del CID – Universidad Nacional de Colombia51

, una vez revisados los

diferentes modelos explicativos, propone como ordenadores para un análisis social de

las condiciones de equidad los siguientes:

51 Centro de Investigaciones para el Desarrollo CID, de la Universidad Nacional de Colombia y Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, “Diseño de un observatorio de equidad. Calidad de vida y salud en Bogotá, Informe Final”, Agosto de 2006,

100

Oportunidades desiguales

Exposición desigual a riesgos (además de las exposiciones relacionadas con trabajo, vivienda, el barrio, las condiciones sanitarias, el espacio público, el transporte, lo relacionado con comportamientos, la violencia, la cultura, entre otros)

Respuesta desigual de la sociedad (en principio respuesta desigual de los sistemas de protección, a los servicios, a la información, a las acciones, que en el fondo se relacionan con políticas que disminuyen o aumentan inequidades)

Resultados desiguales a largo plazo (expectativa de vida, mortalidad temprana, etc.)

Se trata de visualizar cuales son las exposiciones sociales a que están sometidas las

personas como consecuencia de los determinantes que los afligen y visualizar la

relación con los daños y las consecuencias sociales de estos, de tal suerte que

posibilita hacer conciencia de la altura que las intervenciones, de política pública,

tienen en la jerarquía de los procesos causales. Por lo tanto el análisis de la equidad

considera varios elementos que enfatizan la expresión diferencial con relación a la

exposición de los grupos constituidos a los determinantes sociales, distribución de

enfermedades o daños sociales (diferencias en la condición de calidad de vida de las

personas), acceso a respuestas o servicios sociales, y por ultimo en la asignación de

recursos que satisfagan sus necesidades” 52

Este modelo explicativo toma como punto de partida el contexto social y político

(instituciones y procesos económicos) para explicar las posiciones socio-económicas

de individuos y grupos de forma desigual, a su vez esta estratificación de los grupos

sociales se evidencia en indicadores tales como ingreso, ocupación, tipo de

ocupación, género, entre otros, los cuales se expresan en inequidades sociales a las

que denominamos comúnmente condiciones de vida y trabajo. Tal como lo afirma la

comisión de determinantes sociales, los mecanismos de estratificación

socioeconómica son los denominados determinantes estructurales de inequidades en

salud, según diferencias en vulnerabilidades, exposiciones a agentes y acceso a

servicios básicos. Es decir la diferencia de la posición socioeconómica del individuo

sobre la salud no es directa, sino producto del actuar de factores intermediarios:

condiciones materiales, tales como calidad de vivienda, la cantidad y tipo de alimento,

entre otras.

52 De Negri Filho Armando, “La construcción de alternativas políticas pro del derecho integral a la salud. Bases conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004 – 2005”, en Investigaciones en seguridad social y salud, Número 8/ Enero – diciembre de 2006, Bogotá.

101

En esta perspectiva, el proceso de abordar las complejidades nos obliga a afrontar el

debate alrededor del límite del enfoque desde los factores de riesgo atribuidos a

individuos o poblaciones y su gerenciamiento.

“Siendo una perspectiva fuertemente alimentada desde los conceptos tradicionales de la

salud – enfermedad, el enfoque de riesgos compite con el concepto de determinación

social de los problemas y termina por limitar la comprensión de la complejidad en la

medida en que atribuyen la distribución de las dolencias y enfermedades salud a

situaciones determinadas por las opciones individuales – caso los hábitos de vida y la

educación para la adopción de opciones saludables (expresión de lo que clásicamente se

llama de promoción de la salud en el enfoque de Leavell & Clark-, reduciendo y

prácticamente ignorando los factores de determinación social y por ende el concepto de

producción social de la salud. Esta perspectiva en gran medida permea en su conjunto el

reconocimiento de los riesgos sociales que impactan la calidad de vida de las personas.

Este enfoque de riesgos termina por ignorar los condicionantes sociales o exposiciones

(condiciones de vida y trabajo) atribuyendo al manejo de condiciones personales o

grupales la potestad de cambiar condiciones estructurales. El enfoque desde los factores

de riesgo obstruye el ejercicio de explicación de la realidad desde los determinantes

sociales, pues naturalizan los eventos atribuyendo su origen al comportamiento de las

victimas y no a las condiciones sociales en que viven.

En el mismo sendero se constituye el concepto de vulnerabilidad social el cual le da

sostén orgánico al concepto de focalización y sigue ignorando la producción social de

los problemas. Al direccionar las acciones hacia poblaciones e individuos “vulnerables”

se construye la idea de que estos individuos y colectividades se constituyen como

excepciones en un contexto social donde la regla seria la no vulnerabilidad, pero

cuando miramos desde la perspectiva de los derechos combinada con la lectura de las

causalidades desde los determinantes encontramos no una circunstancia de la falta de

protección contra la vulnerabilidad sino la expresión estructural de poblaciones enteras

que se encuentran fragilizadas socialmente y que necesitan no una protección

circunstancial contra factores de riesgo sino una protección social, desde un concepto

ampliado de seguridad social, generando finalmente garantías como seguridad

económica (aquí se aplica la visión ya explicitada de afectar las condiciones

estructurales sociales desde un proyecto político que ambicione reubicar la condición

social de las personas para que puedan salir de la fragilidad social en que están

estructuralmente y no solamente protegerse contra factores de riesgo entendidos

aisladamente, fuera de cualquier construcción de cadenas causales)53

.

En esta perspectiva, se significa el contexto social como un campo de posibilidades, a

partir del contexto político que se construya, orientado por proyectos excluyentes o

incluyentes lo que termina por fragilizar o fortalecer la condición social de los

53

De Negri, Filho A.: La construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud.

Bases Conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogota 2004-2005. Secretaria

Distrital de Salud

102

individuos y de sus colectivos. Así, se parte del análisis la sociedad como categoría

central en tanto es esta en términos de su organización, quien define condiciones de

vida, estableciéndose desde aquí una exposición social generalizada en relación con

mejores o peores condiciones de calidad de vida.

En el marco del actual modelo de organización de la sociedad, se hace un

reconocimiento explicito en el sentido que el mismo ha generado, una situación de

exclusión cuyos niveles varían de contexto a contexto, con lo que la diferenciación

entre grupos al interior de las sociedades establece de entrada una condición de

fragilidad social estructural de numerosos grupos humanos en relación con el conjunto

de la sociedad. (Fragilidad entendida como una condición de menor posibilidad de

desarrollo o de mayor probabilidad de daño).

Cuando estos grupos fragilizados se ven enfrentados de manera específica a una

condición particular de exposición, como por ejemplo contaminación ambiental,

inseguridad alimentaria, cambios en la legislación en temas neurálgicos como la

seguridad social, el impacto de dicha exposición se hace diferenciado siendo mayor en

aquellos grupos que se encuentran en situación de mayor fragilidad social.

En síntesis, el concepto de fragilidad social se propone como contrapunto al de

vulnerabilidad, en tanto este último se utiliza en el sentido de identificar los grupos que

se encuentran en peor condición (en un marco en donde ya muchos presentan

condiciones de no garantía de sus derechos como base para una vida digna), en la

idea de que son grupos definidos e identificables al constituirse en una condición una

tanto excepcional y no reconociendo que existe una condición estructural de

diferenciación social injustificada que define distintas condiciones frente al desarrollo

humano, la salud, la enfermedad y la muerte. En este sentido, es mas conveniente

reconocer una condición de fragilidad social construida como resultante de contextos

sociales que definen condiciones estructurantes política, social, económica y

culturalmente diferenciadas por razones injustas y evitables.

En este sentido, cuando miramos las necesidades sociales desde una perspectiva

más societaria descubrimos que su distribución se presenta articulada a una condición

de fragilidad social estructural, por lo que persistente históricamente y por lo tanto solo

es posible de enfrentarlas si se entienden sus causalidades complejas. Interesa por

tanto reconocer las fragilidades de los grupos y sujetos constituidas socialmente, para

desde allí diseñar respuestas de política integral diferenciada, dirigidas a disminuir

dichas fragilidades tanto como sus consecuencias, también diferenciadas por grupo.

Esta mirada implica ejercer la transectorialidad como ordenador de las acciones al

tiempo que se debe ocupar los espacios y territorios sociales con alternativas

concretas y asertivas a las cadenas causales.

103

Una aproximación a estos planteamientos puede ser presentada a partir del tema de

violencia. En este sentido, el enfoque tradicional de la ocurrencia de accidentes,

violencias y suicidios termina atribuyendo a circunstancias tales como el

comportamiento de riesgo o aceptación de riesgo de las personas, la naturalización de

ambientes peligrosos y al azar la ocurrencia de los hechos de causas externas.

Cuando miramos el tema desde los determinantes sociales, sus exposiciones y las

inequidades que las presiden, descubrimos que la distribución de los eventos violentos

obedecen a una condición de fragilidad social estructural, en donde ciertos grupos

sociales tienen una mayor exposición al tiempo que los efectos de dichas situaciones

tienen un impacto mayor, por lo que los patrones persisten históricamente con algunas

leves variaciones. Su enfrentamiento a profundidad requiere un abordaje de la

complejidad social de manera articulada.

3. El ciclo vital: de lo individual evolutivo a lo colectivo social

En el concepto de ciclo vale la pena destacar los siguientes elementos:

3.1. Hay que tener en cuenta que la “vida humana es un continuo de evolución y, por tanto, es equivocado pensar que el desarrollo de las personas comienza al nacer y termina en la adolescencia. La verdad es que empieza en el momento de la concepción y finaliza con la muerte. Evolucionamos a lo largo de la vida, como niños, como adultos, como ancianos. De ahí la necesidad de entender el concepto de calidad de vida en un contexto evolutivo.”54

3.2. El análisis del ciclo vital debe ser integral, no como un proceso de “desarrollo

biológico” sino como un concepto que explica el tránsito de la vida como un continuo y

que propone que el crecimiento y el desarrollo humano son el producto de la sucesión

de experiencias en los órdenes biológico, psicológico y social. Desde la Estrategia

Promocional de Equidad en Calidad de Vida, el ciclo vital, posibilita pensar la persona

en el continuo de la vida y evalúa como le afecta la inequidad.

3.3. En consecuencia de lo anterior, las condiciones y experiencias de cada etapa de

la vida preparan o condicionan las posibilidades de las siguientes; así las necesidades

54 Espinosa, M.: “Apuntes sobre Calidad de Vida, Desarrollo Sostenible y Sociedad de Consumo: una

mirada desde América Latina”. Rev. Contribuciones. Fundación Konrad Adenauer de Alemania y el

Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo Latinoamericano (CIEDLA), Buenos Aires

(Argentina); año XVI, Nº 3 (63), julio – septiembre de 1999, p. 119 – 148.

104

y problemas de una etapa pueden ser previstos y superados o agravadas desde las

anteriores. Es en el sujeto y en la lectura del ciclo vital donde se expresan las

determinaciones sociales.

3.4. Retomando la idea de que la autonomía, se promueve en las tensiones de la relación individuo - colectivo y se enmarca en los procesos de desarrollo social, la comprensión del ciclo vital humano debe hacerse reconociendo la naturaleza social del propio desarrollo humano, como resultantes de la relación de los sujetos con los contextos, en donde el ser humano crea y re-crea de manera permanente sus referentes colectivos de desarrollo. En este plano, se reconoce el rol primario de la familia como escenario inmediato y fundante de la relación social de los sujetos con el contexto social. De allí, que se promueve una acción intencionada por reconocer al sujeto en relaciona con otros. Esta visión da un sentido renovado a la idea de los contextos, ya no como escenarios sino como centralidades en el desarrollo del ciclo vital integral. Esta perspectiva se soporta en los postulados de la Medicina Social y otras corrientes que abordan el debate sobre la relación individuo - sociedad.

Articulando lo presentado hasta este momento, la perspectiva de formular políticas

públicas coherentes con el enfoque de derechos, reconociendo las necesidades desde

el ciclo vital, como proceso social, tiene como referencia la lectura que se hace de

dichas necesidades de los sujetos y los colectivos en territorios – ámbitos – concretos

con una orientación hacia el logro de la autonomía.

Así, los Proyectos para el Desarrollo de la Autonomía en cada ciclo, se entienden

como procesos y trayectos a través de los cuales se busca modificar los

determinantes que impiden el pleno disfrute de cada uno de los derechos sociales, de

manera continua y permanente desde la gestación hasta la muerte.

Los proyectos de desarrollo de autonomía potencian “la capacidad de los individuos y

colectividades para realizar las acciones que permitan convertir en actos sus deseos”,

que van desde las acciones que permiten el desempeño de las actividades de la vida

diaria (movilizarse, aprendizaje y aplicación del conocimiento) hasta el ejercicio de la

participación para la toma de decisiones respecto a los asuntos que compete

interpretar para incidir sobre la realidad y dominarla, es decir ejercer una opción

política. Así la autonomía permite “el ejercicio de la libertad en relación con las

decisiones que los sujetos toman en el marco de sus deseos y necesidades; al tiempo

que en el plano colectivo la concreción de autonomía se refiere a las posibilidades que

tienen los grupos de tomar parte activa en las decisiones que afectan a todos y todas,

es decir lo que se define en la esfera de lo público”55

.

55

Secretaria Distrital de Salud. Por el derecho al desarrollo de la autonomía: Política Distrital de Salud Mental”, Bogotá, Agosto de 2004.

105

El análisis de los Proyectos de Desarrollo de Autonomía pretende trascender los

enfoques tradicionales de tal manera que permita ordenar respuestas sectoriales como

aporte al desarrollo de las capacidades mediante el uso adecuado de los recursos

disponibles. “Los Proyectos para el Desarrollo de la Autonomía son proyectos a través

de los cuales se busca combatir las causas y determinantes que impiden el pleno

disfrute de cada uno de los derechos sociales, de manera continua y permanente

desde la gestación hasta la muerte.”56

En la construcción de los proyectos de desarrollo de autonomía por ciclo vital se hace

necesario realizar un ejercicio sistemático de construcción de los mismos desde una

serie de transversalidades que permiten la identificación integral y la comprensión

desde las determinantes sociales de las condiciones iniciales de las poblaciones en

territorios concretos. Estas transversalidades permiten ver la sobredeterminación de lo

social y cultural, de manera que las categorías explicativas de lo humano aparezcan

en cada ámbito en términos de la realización de derechos económicos, sociales y

culturales.

Las transversalidades representan categorías de análisis relacionados con procesos

estructurales que afectan todos los proyectos de desarrollo de autonomía en cada uno

de los ciclos vitales y con núcleos determinantes de la equidad en las condiciones de

calidad de vida. Expresan las debilidades sociales para garantizar a toda la población

el ejercicio equitativo de los derechos sociales fundamentales.

Metodológicamente, las transversalidades parten de una visión global y no

fragmentada del ser humano que permite la visibilidad de las consecuencias y el

impacto que generan las necesidades a lo largo del ciclo vital y el diseño de

respuestas requiere una perspectiva transectorial y de amplio espectro social que

vincule al conjunto de actores en su transformación.

Las transversalidades apropiadas para el desarrollo de esta propuesta de política

pública son:

Trasversalidad de género Transversalidad de etnia Transversalidad de condición socio – económica Transvesalidad de discapacidad.

56

De Negri Filho A. Conferencia: la participación desde el enfoque promocional de calidad de vida. Agosto 28 del 2004

106

Al igual que las anteriores, asuntos estructurantes de la Calidad de Vida relacionados

con la protección social deben incluirse en el análisis de la situación así como en el

diseño de las respuestas. Allí asuntos tales como condiciones de escasez de renta o

desempleo forzado, condiciones de trabajo, escolarización / desescolarización;

deficiencias y barreras económicas en el acceso a los servicios vinculadas con la

seguridad y a protección social, la seguridad alimentaría, el acceso a bienes de cultura

y uso del tiempo libre, condiciones para la recreación y la actividad física, al acceso o

control a las adicciones, así como las dificultades para la participación, democrática y

protagónica deben ser considerados si se trata de elaborar respuestas integrales para

los ciclos vitales.

4. Los procesos para la implementación de la estrategia promocional como

orientadora en la formulación de políticas públicas pro derechos57

El desarrollo de la Estrategia Promocional implica condiciones para el desarrollo de los

siguientes procesos:

4.1. La identificación integral de necesidades sociales

Este proceso es el ordenador de la Estrategia. La lectura identifica todo aquello que

permita a las personas realizar el máximo posible de sus capacidades y potencialidades

humanas, por tanto no se refiere únicamente a las carencias y privaciones económicas, o

a las brechas o déficits de las respuestas sociales o institucionales sino que incorpora la

perspectiva de autonomía y dignidad conforme a los contextos, expectativas y

aspiraciones sociales y culturales de cada uno y de todos. En esta lectura, interesa

evidenciar particularmente situaciones de inequidad por cuestiones de género, de ciclo,

de condición socio – económica, de etnia, entre otras.

El desarrollo de este proceso contiene como reto central la capacidad de leer

integralmente la realidad, desde la perspectiva de los derechos y en el marco de

procesos participativos que recojan la voz de los múltiples actores, considerando la

vida concreta de la gente.

El proceso de lectura de necesidades incluye58

:

57 Naranjo, C.; Molina N.; Casallas A.L.; De Negri, A. Et al: Construcción de una agenda social por la

Calidad de Vida para reducir la Malaria en Proyecto Control de Malaria en zonas fronterizas de la región

andina: Un enfoque comunitario. Asistencia técnica y seguimiento a la elaboración e implementación

de planes locales de salud para el control de la Malaria para Colombia”. Organismo Andino de Salud,

PAMAFRO Colombia, El Fondo Mundial, Corporación Grupo Guillermo Fergusson 2007

107

Identificación de territorios: contextos y dinámicas políticas y sociales,

Definición de acuerdos para la acción colectiva

Aproximación inicial a los problemas o necesidades de calidad de vida

Problematización de la realidad,

Construcción de narrativas a partir de la identificación de temas generadores para la acción,

Construcción de Agendas Sociales a partir de un Plan Estratégico y luego la organización de redes sociales de respuestas

4.2. La construcción de respuestas sociales coherentes con la complejidad de las necesidades sociales identificadas y la inequidad existente.

La Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud coloca en el centro de las

acciones la autonomía, lo que establece un sentido a todas las acciones realizadas

hacia el desarrollo, la preservación y la recuperación de la misma, con lo que las

acciones clásicas de educación, prevención, atención y rehabilitación se ordenan

desde una perspectiva más amplia. Esto tiene como consecuencia, el replanteo de las

respuestas, garantizando tanto la capacidad funcional, como la socio-económica y la

política, al tiempo que se organizan los servicios desde la perspectiva del derecho de

todos.

Desde estos elementos se propone que la formulación de la respuesta se dirija a

incentivar un avance en las respuestas planteadas en el sentido de diseñar y

desarrollar las siguientes acciones necesariamente orientadas a promover equidad en

todas sus etapas59

:

:

Acciones de ejercicio de la Autonomía: a través de las cuales se promueve la emancipación de los individuos como sujetos de derechos, de tal manera que estos puedan acceder a las garantías consignadas en la constitución y las leyes: organización, participación, representatividad, control social en torno a las problemáticas identificadas, fiscalización de las rendiciones de cuentas de las autoridades, iniciativas desde y con la comunidad. Se deben considerar grupos o segmentos poblaciones que por su condición de fragilidad estructural biológico / social tienen que ser atendidos de forma mucho mas potente, como es el caso de niños / niñas, desempleado(a)s, desplazado(a)s, mujeres, ancianos / ancianas, portadores de enfermedades crónicas debilitantes o discapacidades o aun la combinación de varias de

58 SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson: Guía Nº 1: Lectura Integral de Necesidades. Proyecto Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007 59 SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson: Guía Nº 2: Respuesta Integral a las Necesidades y Gestión Social, Proyecto Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007

108

estas condiciones. Las acciones deben estar ubicadas en ámbitos definidos: hogares, escuelas, instituciones de protección, lugares de trabajo, comunidades.

Acciones de protección de la Autonomía: que buscan preservar las condiciones de autonomía del sujeto; es decir acciones que protejan su independencia funcional así como respondan desde la función garante del estado a la fragilidad social (pobreza, desempleo, violencia, relaciones desiguales), estableciendo por equidad (dentro de la universalidad de los derechos) una discriminación positiva en énfasis a los grupos o segmentos poblacionales al tiempo que se pretende abordar exposiciones concretas que amenazan la autonomía en ambientes tales como el hogar, la escuela, las mismas instituciones de protección, comunidades, lugares de trabajo.

Acciones de recuperación y restitución de la autonomía: que se refieren a las acciones para atender las consecuencias de los problemas con una perspectiva integral de los mismos (biológicos, psicológicos y sociales). A este nivel la acción parece concentrarse en la oferta de servicios que las instituciones de salud, de servicios sociales, educativos, entre otras brindan. Sin embargo, como consecuencia de la acción integral sectorial debe proyectarse acciones coordinadas con el conjunto de sectores de la sociedad así como con los propios afectados, generando así redes sociales ( como expresión de la interacción de iniciativas del estado con las iniciativas de las comunidades con convergencia de mirada y de acción en territorios sociales definidos)

4.3 La gestión pública basada en la perspectiva del Estado como garante de derechos.

Obtenida la Agenda Social, misma que ordena el diseño de respuestas por territorio

social, se hace necesario colocar en el centro de la preocupación la reflexión en torno

a como viabilizar el desarrollo de la misma, lo que implica promover los procesos,

construir los escenarios y generar condiciones propias a la institucionalidad que la

hagan capaz de responder a este reto. Con relación a los procesos se hace necesario

garantizar las mejores condiciones para60

:

Un abordaje territorial del conjunto de poblaciones y sus necesidades sociales vinculadas con la calidad de vida, como ordenador colectivo de la acción institucional y social que reconozca los contextos y dinámicas sociales existentes a su interior;

la construcción de escenarios que fomenten tanto la construcción de una lógica transectorial que oriente la acción de la institucionalidad publica como la articulación de esta con la acción social (que incluye la comunitaria pero no se

60 SDS – Corporación Grupo Guillermo Fergusson Guía Nº 2: Respuesta Integral a las Necesidades y Gestión Social. Proyecto Diseño de un Diplomado en la Estrategia Promocional de calidad de Vida y Salud, 2007

109

limita a ella) a partir de la promoción de la acción en el territorio en redes sociales, con un fuerte criterio de democracia, pieza clave para un mayor impacto de las políticas públicas;

la participación social orientada hacia la autonomía política y decisoria en los procesos de identificación de necesidades, construcción de respuestas y definición de mecanismos para el desarrollo adecuado de las mismas, la articulación y coordinación de la respuesta institucional y social y la evaluación, seguimiento y ajuste permanente de la respuesta.

y la garantía de condiciones institucionales en donde se destacan asuntos como la disponibilidad de recursos financieros, de infraestructura y sobretodo los recursos humanos capacitados y en adecuadas condiciones de trabajo que favorezcan la respuesta institucional.

LÍNEAS ORIENTADORAS DE LA POLÍTICA SOCIAL

1. Estructurar un debate político sobre el sentido y alcance de las políticas sociales para la población y el país.

En el marco de una ciudad de derechos y el derecho a la ciudad, la política social se

entiende como pilar del plan de desarrollo, sobre la premisa fundamental de establecer

su vínculo con la política de desarrollo económico, en el entendido que el desarrollo

económico produce los medios necesarios para el desarrollo social. El debate político

sobre el sentido y alcance de las políticas sociales busca identificar las causas de las

inequidades, las desigualdades, los modelos de distribución de los ingresos y la

riqueza, el modelo de acceso a las oportunidades que permitan el desarrollo de los

proyectos de vida de las poblaciones más frágiles

El Reconocimiento de la Deuda Social

Construir conjuntamente con todos los sectores de la administración, las comunidades

en los territorios, el sector académico, las ONGs y el sector privado, un conocimiento

sobre la magnitud de las necesidades vitales no satisfechas de las poblaciones que

habitan en el Distrito capital, sobre los déficit y las carencias que afectan la calidad de

vida de la gente, es un compromiso que debemos asumir para crear las condiciones

que permitan la toma de decisiones políticas, sociales y económicas adecuadas para

que la deuda pueda ser saldada, progresivamente, con una amplia participación social

donde los acuerdos alcances materialidad y para definir participativamente la oferta de

servicios sociales que den respuesta a las necesidades sentidas de la población.

El compromiso por disminuir la desigualdad y la inequidad

110

Dentro de las causas de la desigualdad y la inequidad, la revisión de la estructura

tributaria actual es un tema central para garantizar la disponibilidad de recursos para

las políticas sociales acordes con la magnitud de la deuda social y para desarrollar un

modelo de carga impositiva progresiva, al tiempo que se incorporan subsidios

proporcionales a la necesidad.

Poder popular para profundizar el Estado Social de Derecho y la Democracia Participativa

Las poblaciones que habitan los territorios sociales, urbanos y rurales, deben tener un

protagonismo decisorio, generando educación política desde donde se vive y trabaja,

en aras de generar la inclusión social con la participación efectiva y organizada de la

gente que contribuya a situar en el centro de la agenda política la satisfacción de las

necesidades sociales.

Universalización de los derechos sociales y económicos y de la Seguridad Social con igualdad en los beneficios y promoción del empleo digno.

Estos temas constituyen una agenda política nacional en el escenario actual de

escalada del violencia, donde se podrán manifestar en plenitud las contradicciones

fundamentales del País en materia de inequidades, conflicto social, distribución de

oportunidades y riquezas, hoy invisibilizadas.

2. Desarrollar una línea de abordaje estratégico ubicando la Familia como

Territorio de Vida

Se reconoce la familia, en todas sus configuraciones, expresadas funcionalmente en

hogares, como espacios de relaciones sociales fundamentales para la construcción de

condiciones para el desarrollo. Se identifican situaciones de tensión a su interior en

torno a la Seguridad económica (ingreso, gastos en alimentación, servicios públicos),

Seguridad social (salud, riesgos profesionales, educación, vivienda, pensión), y el

acceso a la justicia.

Inicialmente, se propone fortalecer el trabajo desarrollado desde Salud a la casa y

Salud al Colegio, fortaleciendo la articulación de estos con el tema de familia y

garantizando el escenario de trabajo transectorial para avanzar en las respuestas

necesarias.

111

A partir de lo anterior se propone:

Establecer equipos de trabajo transectorial para el abordaje familiar en los barrios y colegios donde se ha desarrollado Salud al Colegio y Salud a su casa, partiendo desde las familias ya identificadas.

Estructurar planes abarcativos de trabajo con participación de las familias en comunidades

Diseñar e implementar un Sistema Único de Servicios Sociales que garantice la calidad en la oferta de servicios estatales y privados a las familias en todas las localidades y la ciudad, donde se configure un registro único para todos los usuarios

3. Desarrollar un componente central en torno al concepto de Ciudad

Protectora De La Vida: El Derecho A La Seguridad Humana Como Bien Público.

En la ciudad se hace necesario realizar una acción concertada en torno a las múltiples

causas que limitan la vida y el desarrollo de las personas al generar lesiones,

traumatismos y muerte, particularmente referidas a las muchas formas de violencia. Se

han hecho multiplicidad de programas y acciones pero todos ellos adolecen de una

visión integral que oriente una acción simultánea y concertada del conjunto de la

sociedad y el Estado en la idea de tener no solo impacto sino sostenibilidad. Esto

implica un abordaje integral en tres niveles simultáneos:

a) Protección por la seguridad y contra las violencias no intencionales (accidentes) e iniciando por los espacios como hogar (los accidentes domésticos es una de las primeras causas de lesión en niños y tercera edad); instituciones (escuela, ancianatos, hospitales, lugares de trabajo) y espacios públicos (parques y calles).

b) Protección por la seguridad y contra las violencias intencionales tal como la violencia intrafamiliar, violencia sexual, violencia común, entre otras.

c) Protección social por el desarrollo y contra la vulneración de derechos tales como la salud, la alimentación, la vivienda, la educación.

Una ciudad protectora es una ciudad que garantiza la seguridad como espacio publico

y bien publico. Aquí es necesario destacar que el mismo tiene un componente objetivo

y otro Subjetivo (estar seguro y sentirse seguro). En este sentido el esfuerzo de

construir una Ciudad Protectora implica construir una perspectiva de seguridad en los

territorios tanto subjetiva como objetiva.

112

El marco de la seguridad humana permite incluir la visión de ciudad protectora como concreción del derecho ciudadano de la protección de la vida y la integridad personal, que a su vez, permite establecer el compromiso interinstitucional en torno a la garantía de una vida libre de violencias.

El horizonte de las acciones

Se pretende disminuir – eliminar las violencias. Para esto se hace necesario definir

metas cero para las violencias en tanto se cuenta con los recursos necesarios, se

conocen los métodos para ello, es socialmente aceptada esta intencionalidad y

políticamente se pueden establecer los compromisos que permitan un proceso integral

y sostenido en el tiempo.

Iniciar con metas orientadas hacia disminuir las diferencias existentes

Este proceso puede iniciar estableciendo las diferencias inaceptables, trabajando en la

eliminación de dichas diferencias y transitando hacia la eliminación de la violencia,

desde el reconocimiento de dichas diferencias entre grupos poblaciones y/o territorios

en términos de incidencia de mortalidad y de morbilidad lo que evidencia las

concentraciones de la violencia.

A partir de lo anterior se recomiendan:

a) Formular políticas publicas para la seguridad en donde la gestión social integral es una estrategia para su concreción

b) crear ambientes saludables, protectores y sustentables c) fortalecer la acción comunitaria d) Ampliar los servicios públicos

De lo primero: Se debe tener como referente el desarrollo de programas universales,

tratando de superar la lógica de las experiencias exitosas que no ganan dimensión de

políticas públicas. Las políticas publicas se incorporar a la vida social y no dependen

de la acción de un gobierno. Se constituyen en patrimonio público. En este marco ser

requieren comunidades apropiadas sin dejar de lado la responsabilidad del estado.

De lo segundo: en los territorios hay varios ambientes. Allí se constituye la

materialidad del derecho ala seguridad. La escuela, como otros ambientes, es un

ambiente de trabajo, por lo que se propone ubicar un criterio de seguridad industrial

en todos los espacios.

113

De lo tercero: cambio de postura (de víctimas aisladas) hacia una lógica de actores -.

Ciudadanos o grupos en redes que reconocen su situación (mapas por territorio y/o

ambientes) y operan acciones de abogacía definiendo responsabilidades internas de la

comunidad sin hacer canje con el estado. Mejorar asimetrías de poder. Reconociendo

los problemas de poder en relación con la violencia, al interior de las comunidades.

Requieren espacios de articulación con redes políticas, sociales, comunitarias: suma

articulada convergente de respuestas del estado – comunidad desde la lectura integral

de necesidades que las identifica y ordena respuestas.

De lo cuarto: redimensionar la lógica en torno a la responsabilidad de los funcionarios

públicos en la garantía del derecho a la seguridad. Clave construir un empoderamiento

desde los propios funcionarios. La seguridad debe avanzar hacia la idea de una

responsabilidad colectiva. Los funcionarios de deben- pueden ver el tema de

seguridad integral pero no están preparados ni orientados y carecen de servicios

públicos de soporte. Se requiere el trabajo con agresores

Se propone una visión imperativa de respuesta por la seguridad en la ciudad, lo que

obliga a una desbanalización de las muertes, traumatismos y accidentes.

4. Profundizar el compromiso con la Política De Infancia

El desarrollo de un enfoque de política para la infancia ha sido decisivo y su

incorporación de manera explicita en el plan de desarrollo implica un compromiso

concreto al cual se hace necesario responder de manera efectiva.

Esto implica ajustar a profundidad la forma en la que las instituciones y la sociedad se

ha vinculado con la política en la perspectiva de avanzar en una acción sincronizada

en torno a: evitar la muerte, la enfermedad y la accidentalidad prevenibles, garantizar

condiciones adecuadas para su desarrollo integral y un decisivo avance en la

participación de la infancia en los temas de su interés.

A partir de lo anterior son prioridad:

Ajustar los contenidos de la política con un fuerte componente da aproximación territorial que permita reconocer con mayor profundidad las

114

condiciones de garantías de derechos a la infancia y la definición de agendas territoriales tansectoriales y sociales

Ajustar con base en el plan los procesos de trabajo articulado en torno a la infancia en lo local y en el distrito con participación de todas las entidades en el Subcomité Local y Distrital de Infancia

Desarrollar a profundidad el componente del Plan referente a la participación de la infancia, en coordinación con Secretaria de gobierno con participación de todos los sectores

Desarrollar una línea de exigibilidad de los derechos de la infancia, retomando la jurisprudencia existente a nivel nacional, dando paso a un proceso de debates públicos y de abogacía.

Desarrollar la propuesta de Educación Inicial como aporte de la ciudad al país sobre la base de un enfoque integral, universal y equitativo que lo destaca en relación a otras propuestas desarrolladas a nivel Nacional, como una expresión de la Política Social que soporta el Plan de Desarrollo Distrital

5. Desarrollar un proceso desde La Vereda y El Barrio Por La Democracia y

La Justicia Social en Todos Los Territorios Sociales.

En el marco del desarrollo de la política social en lo local se apuesta por la generación

de un Modelo de gestión social ampliamente democrático, orientado hacia el desarrollo

Humano local integral, como elemento central de la Gestión Social Integral (GSI)

cuyos objetivos estratégicos son:

5.1. Fortalecimiento LOCAL.

En cabeza de alcaldes y alcaldesas locales y a través de una acción cohesionada /

convergente, generando una “ocupación social” de los territorios a través de una

mayor interacción y articulación de los entes del estado hacia pactos por la justicia

social y la democracia real en TODOS los territorios. A su vez se requiere una acción

liderada desde el distrito por el alcalde con el Consejo Distrital de Gobierno y en el

Consejo Distrital de Política Social

5.2. Definición de agendas distritales y locales.

Centradas en el debate y toma de decisión de los temas estructurantes de la calidad

de vida en la ciudad y los territorios, en donde se tome como referente inicial los

resultados de los últimos Encuentros Ciudadanos y las agendas de los Consejos

Locales de Política Social buscando fortalecer políticamente estos procesos y

potenciarlos a partir de su revisión, ajuste y seguimiento sistemático.

5.3. Amplia participación y fortalecimiento organizativo social.

115

Fortalecer el conjunto de organizaciones que hacen parte de la vida local,

reconociendo las múltiples voces y formas organizativas, en un esfuerzo consiente e

intencionado por disminuir las asimetrías de poder y promover la equidad y la justicia.

5.4. Articulación estatal / privada desde un marco del interés publico,

Significa la construcción de valores, bienes y espacios públicos en el debate político,

con el objetivo de construir las respuestas necesarias en lo Distrital y en lo local,

generando referencias para el debate nacional.

5.5. Democracia participativa decisoria:

Crear las condiciones y preparar la organización de los presupuestos participativos

locales y descentralización de los espacios de decisión en condiciones de simetría de

poder entre el estado y la sociedad y al interior de esta.

6. Formular Proyectos de autonomía por ciclo vital, destacando el tema de

seguridad alimentaría como transversal a cada uno de ellos

En el proceso de diseño y ajuste de las políticas públicas se han estructurado

proyectos integrales para cada uno de los ciclos vitales: infancia, juventud, adultez y

vejez con la transversalidad de seguridad alimentaría, de manera que se de respuesta

integral al conjunto de poblaciones en sus contextos familiares y territoriales,

superando la atención a individuos aislados y maximizando la eficiencia en el gasto y

logrando un mayor impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

Estos proyectos se han configurado a partir de la identificación de las necesidades

sociales que se expresan en la ciudad como limitantes para el desarrollo integral y el

ejercicio de la autonomía. A partir de estas aproximaciones se ha diseñado una

estructura para cada proyecto de autonomía en cuatro componentes asi:

6.1. PROTECCION DE LA VIDA

a) Se destaca un primer componente referido a la identificación de condiciones directamente vinculadas con la garantía del derecho a la vida digna. En este

plano, la problematización y justificación requiere presentar para cada ciclo, las situaciones que exponen a la pérdida de la vida, las características específicas de quienes están más expuestos a que se les vulnere este derecho en términos de edad, género, condición socioeconómica, discapacidad e incluso territorialidad de

116

poder contar con esta información. Esta información se presenta de tal suerte que se busca describir la forma en que estas características se distribuyen entre las victimas y/o expuestos, incluyendo otros asuntos vinculados con el cumplimiento de otros derechos directamente vinculados con el núcleo de protección de la vida (acceso a servicios de salud, seguridad, equipamentos urbanos, etc).

Algunas pautas para identificar la problematización a considerar en la presentación de

este componente fueron:

Garantía de la existencia sin que nadie muera por causas evitables. Garantía de la seguridad alimentaría permitiendo la existencia y el desarrollo

del individuo. Viviendas adecuadas y saludables (incluidos servicios públicos) en entornos

culturales, sociales, ambientales y políticos que permitan una vida digna. Ambientes naturales, tecnológicos y sociales, seguros que garanticen

sostenibilidad de los mismos. Territorios seguros en movilidad, espacio público y equipamientos urbanos. Promoción a cultura de la paz: la memoria, la justicia y la reconciliación

ciudadana. Garantizar el derecho a la seguridad humana. Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases

sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias victimas de las violencias.

b) Se propone un segundo componente, referido a la identificación de condiciones propicias para el desarrollo humano integral, que son una serie de

componentes vinculados a la garantía de los derechos, no relacionados directamente con la existencia misma, sino referidos al tema de la vida con dignidad, con calidad u orientad hacia el desarrollo. Como en el caso anterior, se requiere identificar las situaciones particulares propias de cada ciclo, señalando las características específicas de quienes están más expuestos o son víctimas e vulneración de los derechos que garantizan una vida con dignidad señalando edad, género, condición socioeconómica, discapacidad, territorialidad de poder contar con esta información u otra información que permita orientar la respuesta. Esta información debe presentarse de tal suerte que se busque describir la forma articulada el conjunto de asuntos vinculados con el cumplimiento de los derechos directamente vinculados con este núcleo.

Algunas pautas para identificar la problematización y el diseño de las respuestas son:

Garantía del acceso y calidad de la educación y salud de todas y todos. Potencialización de las habilidades y cualidades que posibiliten el acceso al

trabajo y/o generación de ingresos. Garantía del trabajo que permita los ingresos necesarios para el acceso y

desarrollo de la familia, generando seguridad económica. Garantía de cero maltrato y violencia en búsqueda de la armonía familiar y

comunitaria desde sus diversas configuraciones.

117

Garantía de Escenarios propicios para el esparcimiento y de vida libre de adicciones que limiten el desarrollo.

Garantía de Autonomía funcional, social y política, que garanticen la calidad de vida

Garantía de acceso a la justicia jurídica y tributaria. Garantía de protección social referente a desempleo, impedimento al trabajo,

vejez, pensiones. Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases

sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias victimas de las violencias.

c) El tercero componente se refiere al ejercicio de la ciudadanía como base para la democracia participativa. Nuevamente se requiere caracterizar la situación en

términos de situaciones particulares propias de cada ciclo, señalando las características específicas de quienes están más expuestos o son víctimas de vulneración de este derecho señalando edad, género, condición socioeconómica, discapacidad, territorialidad de poder contar con esta información u otra información que permita orientar la respuesta. Esta información debe presentarse de tal suerte que se busque describir la forma articulada el conjunto de asuntos vinculados con el cumplimiento de este derecho.


este componente se refiere a:

Cero discriminaciones a la diferencia y diversidad: generaciones, clases sociales, discapacidad, opción sexual, etnias, mujeres, ruralidad y de familias victimas de las violencias.

Garantía de Educación Política para los derechos. Garantía de empoderamiento y emancipación de los ciudadanos y ciudadanas

para la toma de decisiones. Garantía de Escenarios para la formulación participativa de políticas públicas

por la equidad. Garantía de Relaciones democráticas que permitan disminuir las asimetrías de

poder entre ciudadanos, ciudadanas, el Estado y el poder económico, hacia la construcción de bienes públicos. (responsabilidad social)

Garantía para la organización y la exigibilidad de lo derechos.

c) Finalmente se propone la reorganización del estado hacia respuestas integrales en

los territorios, articulando un conjunto de caracterizaciones hechas en relación con las

dificultades que el estado tiene en la organización de las respuestas dirigidas a la

garantía de los derechos y que con frecuencia complejizan o profundizan la situación

de no garantía de los derechos, por lo que esto debe ser considerado como parte del

mismo problema a resolver.

118


este componente se refiere a:

Existe un marco filosófico, político y conceptual común que oriente la acción transectorial en los territorios basado en la ciudad de derechos/derecho a la

ciudad. Consolidación de un objeto de trabajo transectorial que opere la perspectiva de

derechos. Contar con lineamientos técnicos transectoriales que sostengan contenido

programático común y ordenen la operación sectorial y de desarrollo urbano con sentido humano.

Se cuenta con Estructuras y escenarios para la gestión social integral en el Distrito, en las localidades y en los territorios sociales.

Fortalecimiento, reconocimiento y/o construcción de redes sociales territorializadas, creando una interacción entre redes estatales y redes privadas como comunitarias, empresas, orientadas en una misión pública para responder a las necesidades sociales de los territorios.

Se Fortalecen los espacios y dinámicas de participación ciudadana generando intercambios de experiencias que aporten al desarrollo integral a nivel local, nacional e internacional.

Desarrollar condiciones para que el ejercicio de participación con decisión aporte a la descentralización y desarrollo local.

119

III- LA ESTRUCTURA DE GESTIÓN: GESTION SOCIAL INTEGRAL

El componente de gestión es fundamental para el cumplimiento de lo propuesto. La

gestión se ha caracterizado por ejercicios tecnocráticos, distantes de las necesidades

de las personas y altamente fragmentada. No replantear la gestión dejaría como

discursos el componente de filosofía política y lo programático, por lo que se propone

que en lugar de reducir este debate a los cánones tradicionales, se promueva un

reordenamiento de la gestión a partir de la incorporación del deber de responder a las

exigencias de los contenidos programáticos orientados por la filosofía política

adoptada.

Así, asuntos como descentralización y la territorialización social de las acciones; la

planeación integrada y transectorial de los sectores de gobierno; la articulación público

–privada y la participación social efectiva orientada hacia la exigibilidad de los

derechos, deberán ser redimensionados dándoles un lugar de elementos

estructurantes para la formulación y ejecución de las Políticas Sociales en los

territorios.

Con estas orientaciones se propone el desarrollo de un modelo de Gestión Social

Integral como estrategia para la implementación de la política social en el ciudad,

definida como estrategia que promueve el desarrollo de las capacidades de las

poblaciones, atendiendo sus particularidades territoriales y asegurando la sinergia

entre los diferentes sectores, el manejo eficiente de los recursos y pone de presente el

protagonismo de la población en los territorios.

Es necesario destacar, que en el proceso de formulación y desarrollo de políticas

publicas, se encuentra una permanente tensión entre los intereses de los diferentes

actores y lo que es posible hacer. Sin embargo, en un referente de derechos, la

tensión se enfocaría al que se “debe hacer” o “lo que es necesario hacer” para

responder a una perspectiva de derechos. De ahí que lo ha dado en llamarse gestión

social se encuentra orientado en el sentido de lo que “se hace necesario” y no tan solo

en coordinar lo existente.

Dentro de lo que puede ser identificado como “lo necesario” para desarrollar la Gestión

Social Integral se destacan:

1. Desarrollar una propuesta política y operativa para el abordaje de los territorios.

120

Este primer proceso tiene como centralidad constituir un acuerdo colectivo en torno a

los elementos de orden político que orientan el abordaje territorial entre los actores

que hacen y dan vida al territorio, a partir de Profundizar y consolidar un marco teórico

– conceptual y operativo, orientado por el enfoque de los derechos humanos y

tendiendo como referentes concretos la garantía de las condiciones para una

adecuada Calidad de vida, con acciones orientadas hacia el logro de la equidad, la

dignidad humana en el ejercicio de la ciudadanía y la participación de las personas,

familias y comunidades.

Así mismo, se requiere establecer como será articulada en el territorio la propuesta

institucional, social y comunitaria existente en la perspectiva de definir escenarios y

reglas del juego que le den posibilidad real al trabajo colectivo orientado por el interés

público.

A partir de esto se despliegan los tres procesos centrales propuestos referidos a: la

lectura integral de necesidades sociales, profundizando el componente de

interpretación de la realidad, así como la definición de agendas en cada nivel

territorial (microterritorios y locales) con participación de actores estatales, sociales y

comunitarios, que definan las prioridades de acción colectiva y los acuerdos básicos

para el desarrollo de la misma con la identificación de metas, responsables, procesos,

procedimientos, rutas, escenarios e indicadores de seguimiento y mecanismos de

sostenibilidad del proceso.

En segundo lugar, el diseño y rediseño de respuestas integrales transectoriales

(estatales y sociales) con participaron social. Y en tercer lugar, la definición colectiva

para el establecimiento de procesos y mecanismos de gestión de las mismas,

centrados en el ajuste de la estructura y dinámica de las instituciones del estado que

hacen presencia en los territorios; el fortalecimiento organizativo y de participación de

las organizaciones sociales, comunitarias y del tercer sector presentes en los

territorios y de los escenarios de concertación entre el estado y la sociedad a nivel

local; la promoción de la información y el debate público; así como de los mecanismos

de articulación de lo local con lo distrital en la perspectiva de incidencia permanente en

los procesos de toma de decisión en lo que a políticas publicas se refiere.

Es necesario destacar que estos tres procesos se subordinan a las lógicas que se

establezcan en relación a los elementos filosóficos, conceptuales, políticos y

operativos que reflejan el acuerdo colectivo inicial de los actores en lo territorial, con lo

que este primer momento de construcción de posibilidades políticas y operativas es un

aspecto determinante en el desarrollo de una GSI coherente con la perspectiva de

derechos planteada a lo largo del documento y pilar de la formulación de políticas

publicas pro derecho.

121

Dado que en el abordaje territorial se propone fortalecer el rol de estado como garante

del interés colectivo, se plantea un énfasis permanente en los procesos de

convergencia programática de todos los actores que se expresan en el territorio; del

diseño y desarrollo de las acciones transectoriales; del seguimiento y el monitoreo de

las acciones y sus resultados en la población; del ajuste de las intervenciones y en las

estructuras de los sectores. Todo lo anterior requiere una acción sistemática de

fortalecimiento de los escenarios de gobierno local y distrital en coherencia con estos

énfasis.

En este sentido se propone:

Promover la alianza estratégica entre SDIS y Alcaldías Locales y la configuración de los equipos transectoriales locales, hacia una convergencia programática de estos entes en lo local llegando a acciones coordinadas a través de una gestión social integral según necesidades de los territorios

Dar prioridad a la articulación con la Secretaria de Desarrollo Económico, la Secretaria de Salud, la secretaria de Educación, la Secretaria de Gobierno, y la Secretaria de Integración Social como actores calves en el desarrollo de la política social.

Ubicar de manera clara el rol del Consejo Distrital de Política Social y los subcomités a nivel Distrital y Local, como espacios privilegiados para la construcción de acuerdos, el desarrollo y el seguimiento de la Política Social.

Avanzar en la unificación de criterios para la priorización en el acceso a los servicios en coherencia con una perspectiva de universalización.

Desarrollo de capacidades en el conjunto de funcionarios del Distrito coherente con la filosofía política del esta administración en materia de políticas sociales.

Implementar un sistema integral de información sobre políticas sociales y ejercer su monitoreo a través de un observatorio abierto a la ciudadanía.

En términos de la propuesta operativa de trabajo en los territorios se propone los

siguientes elementos iniciales:

1. Presentación de la propuesta general y construcción de acuerdos en términos del sentido de la GSI, en los escenarios claves locales.

122

2. En estos escenarios se promueve la construcción colectiva de los conceptos básicos en relación a la perspectiva de derechos, rol del estado y de la sociedad; definición de actores claves (estatales, sociales y comunitarios y del tercer sector); escenarios y procesos para el fortalecimiento del estado y de la sociedad; escenarios y reglas del juego para el proceso de concertación; definición de la unidad territorial para el abordaje transectorial (con una visión de totalidad de la localidad); acuerdos metodológicos y operativos para el desarrollo de los procesos propuestos por la GSI; definición de agendas de trabajo en los escenarios claves en el nivel local.

3. Abordaje de las unidades territoriales definidas. Con la participación activa del conjunto de instituciones del Estado en las unidades territoriales definidas (zonas por condición de vida, UPZ, y/o microterritorios). Nuevamente la primera tarea será Presentación de la propuesta general y construcción de acuerdos en términos del sentido de la GSI a los actores claves de cada territorio abordado, la promoción de conceptos básicos; definición de actores claves (estatales, sociales y comunitarios y del tercer sector); escenarios y procesos para el fortalecimiento del estado y de la sociedad en la unidad territorial; escenarios y reglas del juego para el proceso de concertación; acuerdos metodológicos y operativos para el desarrollo de los procesos propuestos por la GSI; definición de agendas de trabajo.

4. Desarrollo de los procesos propuestos por la GSI. Aquí se propone que el desarrollo de dichos procesos promuevan la participación autónoma de las organizaciones, lo que significa un ejercicio conciente por modificar las lógicas tradicionales de ejercicio de poder y participación existentes en lo territorial. En este sentido, un primer componente se centra en garantizar que la sociedad pueda ser participe de estos procesos a partir del acceso a la información existente en términos de las condiciones de calidad de vida del territorio, la implementación y evaluación de las respuestas existentes y de su impacto en la transformación de las condiciones de vida de la población y de las condiciones para la gestión, entregada de una forma comprensible, y la promoción de espacios de formación, análisis y debate que reconozca los intereses y las lógicas de los ciudadanos, para que el proceso de encuentro con el estado se haga sobre la base de una mirada propia argumentada.

5. Finalmente, se propone el desarrollo de dispositivos que permitan el acceso a la información de manera sistemática para el conjunto de actores de los territorios (local, U.P.Z y/o microterritorios) tales como observatorios; la promoción permanente de espacios para el debate público; el desarrollo de procesos de rendición de cuentas; el desarrollo de mecanismos de control social y exigibilidad de los derechos; y la promoción de la participación y la organización social y comunitaria.

2. Avanzar en un campo de acción transectorial para la construcción de la

autonomía: lectura de los problemas y diseño de respuestas transectorial

La transectorialidad se define como la capacidad de ordenar la interacción de las

disciplinas de conocimiento (transdisciplinaridad) alrededor de una realidad

problematizada, o sea puesta desde el enfoque de garantía de derechos con su tríada

123

indisociable y recogiendo la concretud de la experiencia vital de las personas

afectadas, haciendo con que el ”problema hable” y cuestione las disciplinas y a los

sectores donde operan estos conocimientos disciplinarios, a partir del imperativo de

responder a estas necesidades de la realidad61

.

El condicionante para el ejercicio pleno de un enfoque transectorial reside en su

orientación y capacidad en provocar cambios substantivos en la realidad

problematizada, por medio de una convergencia de conocimientos y acciones que se

alimentan entre si, superando la fragmentación de la representación sectorial del

problema y de las medidas para superarlo.

En consecuencia, la transectorialidad se entiende como una estrategia de gestión

institucional y social que pretende integrar el esfuerzo del conjunto de la sociedad

para lograr respuestas que permitan lograr la calidad de vida en su perspectiva más

integral. Se habla de transectorialidad porque pretende afectar la lógica de los distintos

sectores y no solamente trabajar juntos, a la manera intersectorial; implica una

comprensión concertada y sistémica de los problemas y situaciones, para construir un

modo de atención que permita concertar respuestas ajustadas a las necesidades,

capacidades y aspiraciones de las personas, familias y comunidades, y un modo de

gestión de los recursos que favorezca este tipo de abordajes.

La transectorialidad se concreta en territorios sociales, definidos como resultante del

reconocimiento de identidad y pertenencia de los grupos humanos en el espacio que

ocupan o en el que transcurre su vida.

En esta perspectiva promocional, la transectorialidad como ejercicio aplicado de la

transdisciplinariedad de conocimientos, obedece a la necesidad de responder

efectivamente a los determinantes sociales, las exposiciones sociales, los daños y las

consecuencias sociales de los daños. Esta amplitud de respuestas requeridas

extrapola lo que puede ofrecer uno u otro sector aisladamente, haciendo con que la

naturaleza compleja de los problemas demande las disciplinas de conocimiento y

acciones necesarias, definiendo un modo de atención y el correspondiente modo de

gestión que puedan generar las respuestas requeridas. El objetivo mayor de la

transectorialidad es generar el quiebre de la cadena de determinaciones que en la

sociedad producen los problemas de calidad de vida, buscando la producción social

del bienestar. El escenario concreto de este ejercicio transectorial son los territorios

sociales de la ciudad y las poblaciones que en ellos habitan.

61

De Negri A.: Construcción de alternativas políticas en pro del derecho integral a la salud. Bases

conceptuales del ejercicio en la Secretaria Distrital de Salud de Bogotá, 2004- 2005. Investigaciones en

seguridad social y salud. Secretaria Distrital de Salud. 2006

124

La transectorialidad permite el ordenamiento de todos los sectores donde su

funcionamiento convoca a todos los actores, reorganiza institucionalmente y responde

a las necesidades construyéndose con otros. Lo transectorial se justifica no solo para

el desarrollo de la respuesta sino en la misma lectura de las necesidades.

Sin embargo, la realidad local en términos de la operación del estado presenta otra

lógica. Así, se encuentran excesivos espacios que desde diversas perspectivas

trabajan los asuntos relacionados con la calidad de vida, que no se comunican, ni

interactúan, ni articulan adecuadamente. En este sentido, impera una lógica de trabajo

de carácter multisectorial que se entiende como una sumatoria de acciones que con

frecuencia compiten entre sí. De manera esporádica es posible observar acciones de

corte mas intersectorial, que se caracteriza no por ser una acción estructurante sino

mas bien referida a temáticas delimitadas o grupos poblacionales sobre los cuales se

articulan o coordinan recursos para que cada quien ejerza la acción que considera

pertinente desde su propia competencia, sin lograr entender de manera integral la

necesidad de la gente y desde allí operar la acción de cada sector.

La Estrategia promueve la idea de una construcción de acción de gobierno de corte

transectorial, en la cual el objeto Calidad de Vida se aborda de manera integral de tal

suerte que el mismo se redimensiona por la lectura articulada de todos los sectores

con lo que no se tiene la lectura de un sector que suma a otras lecturas sino que se

construye una única imagen integral de la Calidad de Vida en territorios y de las

necesidades sociales que de ella se desprenden, para desde allí rediseñar y ordena la

acción de cada sector ya nos desde la oferta histórica sino desde lo necesario que

corresponde a cada quién.

125

Tomado de Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa

de Educación continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y

Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria

Distrital de Salud Mayo 2007

3. La Promoción de la Participación social, autónoma y democrática

La gestión debe generar condiciones para una mayor democracia institucional, en el

sentido de un real reconocimiento y participación de la sociedad en su ordenamiento

como parte del Estado, al tiempo que construye escenarios sociales para la

participación social la cual es trascendente para identificar necesidades, construir

respuestas y generar mecanismos de gestión.

Así definida la participación social, en el Marco de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida, se plantea:

que esta es transversal a todos los procesos que le dan concreción: lectura integral de necesidades, diseño de respuestas y gestión necesaria para viabilizarlas, evaluarlas y ajustarlas.

que reconociendo el proceso de construcción de participación y ciudadanía en nuestro contexto, la promoción de estas requiere de la constitución de escenarios y condiciones para que efectivamente esta

126

logre darse en una perspectiva tal que supere los marcos instrumentales y fragmentados que le son comunes.

Que se instituye un proceso de doble vía en donde la participación es una condición indispensable en el desarrollo de la Estrategia al tiempo que esta perspectiva fortalece el desarrollo de una participación liberadora y constructora de sujetos autónomos62

Esta perspectiva de la participación implica reconocer y articularse a los espacios

propios de la comunidad, a los tiempos y dinámicas de estas como condición

indispensable para el desarrollo de políticas, programas y proyectos garantes de

derecho. Esto implica desarrollar una convocatoria a diversos actores, no solo

instituciones, sino comunidad organizada o no, ONG`S, universidades, sector privado,

entre otros en un marco en donde la participación social sea considerada piedra

angular en el desarrollo de políticas públicas.

Desde una visión de construcción social de la Calidad de Vida se busca el

reconocimiento del sujeto como un sujeto de poder capaz de cambiar y proyectar la

vida. En esta medida, se reconoce su experiencia vital y su saber como parte

importante en el desarrollo del proceso. Desde esta perspectiva, se utilizan

dispositivos metodológicos para que el sujeto reconozca sus capacidades y potencias

y las encamine a transformar / afectar determinantes de sus condiciones de vida, en

procura de desarrollar prácticas cotidianas hacia el bienestar. En este marco el sujeto

se va transformando en la medida en que transforma su realidad y es capaz de

intervenirla.

Con la intención de favorecer la ciudadanía expresión de la participación y la

organización social se hace necesario favorecer procesos de:

Control social Observatorios con énfasis en la participación social Y exigibilidad de los derechos relacionados con la calidad de vida

4. Fortalecer y promover redes sociales con dimensión política y autonomía y con capacidad de incidencia en los asuntos públicos

Para ser coherentes con la lectura de necesidades sociales y con la respuesta a las necesidades en los territorios sociales, es absolutamente imprescindible ‘ocupar socialmente” los territorios sociales a partir de la idea de responder de forma universal

62 Molina N.; De Negri A. y otros: Informe Final. Diseño y ejecución de un Programa de Educación continuada para el desarrollo de la Estrategia Promocional de Calidad de Vida y Salud en grupos de trabajadores informales. Universidad Nacional de Colombia – Secretaria Distrital de Salud Mayo 2007

127

e integral a las necesidades de las personas produciendo equidad en calidad de vida. Este reto implica el reconocimiento de las estructuras institucionales y sociales existentes en cada escenario local.

En el caso de las primeras además de su reconocimiento y fortalecimiento como

escenarios para la provisión de servicios (tales como escuelas, servicios de asistencia

social, limpieza publica, transportes, seguridad, etc) se requiere su reordenamiento a

partir de la construcción de mecanismo de regulación que permitan que se garantice y

se abogue por el acceso de los ciudadanos y ciudadanas según su necesidad, y no

tan solo por cumplimiento de criterios de focalización.

Además, las redes publicas unificadas en la gestión social territorial hacia la respuesta

a las necesidades sociales en calidad de vida, se debe establecer un vinculo

estratégico con las redes solidarias, comunitarias existentes desde hace mucho ,

generando en esta integración una expansión de la capacidad de respuesta, lo que

permitirá tener un substrato de redes para la gestión social de territorios donde se

enmarca la ambición de responder al conjunto de necesidades a través de planes

estratégicos y agendas políticas.

En ambos casos, la ambición ultima gira en torno a la construcción de escenarios y

procesos para el debate público desde los cuales se construya un sentido compartido

en relación con el interés público y la función del estado en relación con la garantía de

los derechos de todas en el territorio.

5. Identificar Estrategias de Gestión social en varios niveles

En un intento por avanzar y delinear procesos en la gestión se retoman las siguientes

reflexiones63

:

Gestión desde los sujetos

En el plano individual se propone afectar los niveles de conciencia, lo que está dirigido a alcanzar mayor autorreconocimiento de sí mismo, como condición para el empoderamiento en la medida en que se resignifica al sujeto, su autonomía y su ciudadanía como práctica cotidiana que posibilita la integración

63

Hospital de Suba – Corporación para la salud popular Grupo Guillermo Fergusson Diseño de un Modelo Integral de trabajo para el sector informal. Bogota 2002

128

social. En este plano el valor de “sujeto – trabajador” “sujeto – ciudadano” “sujeto – transformador” es central para el proceso de mejoramiento de las condiciones de vida y el logro de autonomía.

Gestión familiar

La familia es una forma de asociación humana, voluntaria o necesaria, con funciones

sociales y políticas, de la cual resulta la conformación de unidad doméstica, lo que

implica compartir vivienda, alimento, intimidad, sexualidad, afecto y/o cuidado mutuo.

La familia es una instancia fundamental de socialización de las personas, por lo cual,

todo lo que en ella ocurra define de una manera importante el destino de sus

miembros y el carácter de la sociedad en su conjunto. La familia puede reproducir la

solidaridad y las relaciones afectivas de libre elección o las injusticias y formas de

dominación, tanto como contribuir al cambio social para la construcción de una

sociedad justa y democrática. El logro de una convivencia democrática en las familias

es una referencia fundamental para construir una sociedad democrática. Los vínculos

familiares permanecen a lo largo del ciclo vital así las familias se recompongan o se

reagrupen en nuevas formas de asociación.

Por estas razones se hace un reconocimiento de este núcleo clave en la gestión de la

Estrategia. De manera particular, se propone para la implementación de las

respuestas específicamente en lo referido a provisión de servicios asistenciales, un

abordaje familiar y comunitario en tanto la evidencia, particularmente, en salud ha sido

contundente en el sentido del logro de un mayor impacto.

Gestión desde las instituciones

Las instituciones del Estado son responsables de atender a las poblaciones

fragilizadas y deben ser garantes de bienestar, seguridad, protección y restitución de

la dignidad. Hoy existen serias dificultades al respecto. Esta perspectiva debe

operacionalizarse con un criterio territorial en relación con las necesidades

caracterizadas que busque superar la débil articulación institucional, interinstitucional y

transectorial.

Existe una fragilidad importante en la forma en que las instituciones abordan los temas

relacionados con la calidad de vida, marcada por la ausencia de una lectura integral en

los territorios, que oriente el diseño de las respuestas. Como consecuencia de lo

anterior, la acción intersectorial es desarticulada en el diseño, operación, seguimiento

y ajuste de las respuestas.

129

Así, se debe priorizar:

Fortalecer la estructura de referentes territoriales64

la definición de planes estratégicos transectoriales, el soporte transdisiciplinar del modelo, la formación del recurso humano.

Gestión local

En lo local se encuentran excesivos espacios que desde diversas perspectivas

trabajan los asuntos relacionados con la calidad de vida; así mismo existen múltiples

comités, que no se comunican, interactúan ni articulan adecuadamente. Es necesario

definir consensualmente los roles de cada instancia, considerando:

mapas de funcionamiento en los territorios, análisis normativo, análisis de competencias, acumulado social. Red local, como mecanismo de trabajo transectorial garantizando

en ellos la participación de todos los actores sociales que hacen presencia en los territorios.

Gestión distrital

Se debe evaluar la necesidad de contar con espacios distritales con presencia

deliberativa y decisoria de la sociedad civil y del sector privado como participantes

activos en la formulación y desarrollo de las políticas públicas.

En este plano de una convocatoria amplia, el Estado debe fortalecer su papel como

rector de los asuntos de interés público, como mecanismo para motivar y hacer

seguimiento en el cumplimiento de las responsabilidades de los múltiples actores y

de la sociedad en su conjunto.

64 La territorialización aparece como pieza central en el desarrollo del modelo con lo que la incorporación de este criterio en toda la estructura de políticas, planes y programas en una tarea central para viabilizar el modelo.

130

Finalmente, no existen mecanismo de control social en relación al cumplimiento de

la responsabilidad del Estado en la respuesta institucional y la promoción y

fortalecimiento de la respuesta social. A la base de esta situación se encuentra un

escenario de desconocimiento de derechos y servicios y la ausencia de una

institucionalidad que apoye la existencia y desarrollo del control social.

6. Información como base en la toma de decisiones: observatorios territoriales por la Equidad en Calidad de vida

La información es otro elemento central en la gestión social. En este sentido, se

destaca el acervo técnico con el que se cuenta en relación a este tema. Sin embargo,

se llama la atención en la necesidad de explorar e incorporar metodologías e

instrumentos coherentes con la Estrategia Promocional de Calidad de Vida.

En este sentido, se propone trabajar en torno a los planteamientos del monitoreo

crítico y recuperar trabajos soportados en el protagonismo de los sujetos en la

identificación de las necesidades, en el diseño de respuestas y en su capacidad de

transformación de la realidad como contrapropuesta de los esquemas clásicos que se

caracterizan por abordajes verticales de los grupos, la definición de una perspectiva

pasiva sobre los sujetos y, con frecuencia, una baja cobertura de los mismos como

resultado de esquemas centralizados en donde es difícil acceder incluso a los

resultados por estos sistemas.

La Estrategia Promocional de Calidad de Vida propone el diseño de sistemas de

seguimiento y monitoreo permanente de las determinantes de la Calidad de Vida tanto

como de las consecuencias de estas en la autonomía y el desarrollo de los sujetos y

los colectivos.

Un aspecto central a destacar en el diseño de los sistemas de información tiene que

ver con la intención explícita de desarrollar el seguimiento del comportamiento de los

problemas, (considerando los diversos ámbitos: hogar, escuela, instituciones, lugares

de trabajo y comunidades) en los diversos territorios con una perspectiva de

reconocimiento de las inequidades en su distribución, así como el seguimiento y

evaluación de las acciones acordadas para su abordaje, que contribuyan a la

adecuada toma de decisiones. Coherente con los planteamientos hechos se

recomienda incorporar las propuestas de diversas experiencias que reconocen el

papel de los grupos y comunidades: Monitoreo Critico, Modelo obrero italiano,

Vigilancia comunitaria, observatorios sociales entre otros.

131

7. Redimensionamiento de dispositivos clásicos del trabajo65

Los dispositivos se entienden como instrumentos o mecanismos para la

implementación de todos y cada uno de los procesos presentados. Estos

históricamente han contribuido al trabajo en Politicas Públicas sectoriales. Sin

embargo, el llamado se dirige a incorporarlos en el marco del desarrollo de la

Estrategia Promocional de Calidad de Vida. Algunas reflexiones en este sentido se

presentan a continuación.

7.1. Formación: Comprende labores de formación y socialización de

información relacionada con los aspectos que inciden en la situación problemática. Se

pretende el incentivo de valores, actitudes y aptitudes que fomenten el desarrollo de la

autonomía, su preservación, recuperación y restitución. Al hablar de formación, se

privilegian enfoques y escuelas que reconocen en el sujeto un papel activo.

7.2 Investigación: Comprende la realización de estudios que permitan

profundizar en la comprensión de las causas y manifestaciones concretas de los

problemas, así como el desarrollo de una respuesta integral a las mismas sobre la

base de garantizar el desarrollo de la autonomía, su preservación, recuperación y

restitución. En este aspecto se incorporan los numerosos aportes desde la

Investigación – Acción – Participación que cuenta con innumerables experiencias y las

técnicas dirigidas a reconocer la voz de los sujetos en sus contextos específicos.

7.3 Comunicación: dispositivo que pretende promover el trabajo articulado

tanto a nivel institucional como social. Comprende actividades en medios de

comunicación masiva tanto como alternativos de impacto en diversos ámbitos

(hogares, escuelas, instituciones, comunidad, lugares de trabajo). Proyecta los

compromisos, principios y valores así como las actividades, su impacto, logros y

dificultades observadas durante todo el proceso.

7.4. Acceso a servicios sociales de bienestar (públicos, privados y

sociales). Programas integrales desarrolladas por el conjunto de los actores públicos

y privados para atender a poblaciones prioritarias tanto en relación con el ejercicio,

prevención y atención y restitución de derechos. Un tema central a ser considerado en

65

Molina N.J.; Moreno, L. D; Casallas A.L. Modulo III: Estrategia promocional de equidad en calidad de vida y salud. Escuela Popular Grupo Guillermo Fergusson. Versión 8va. 2006

132

esta estrategia se refiere a la Democratización como un aspecto a considerar en el

diseño de los mismos.

7.5 Asistencia para el ajuste institucional. Desarrollo de acciones orientadas

al ajuste y dinamización de los procesos a nivel institucional, de tal manera que se

responda al enfoque que orienta la Agenda en el abordaje de la problemática, el

diseño de programas y la atención especifica a grupos poblacionales. Este dispositivo

pretende fortalecer de manera particular la respuesta que el estado frente a las

problemáticas abordadas dado el reconocimiento de este como garante de derechos.

Como pude observarse, en el desarrollo de todas las acciones así como en el uso de

los dispositivos propuestas el componente de participación y organización hacia la

ciudadanía en salud es fundamental y debe ser un orientador a la hora de seleccionar

métodos y/o experiencias a implementar

133

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136

Texto 3: O Plano Brasil Sem Miséria no Programa de Apoio à Elaboração

dos PPAs Municipais 2014-2018

O Governo Federal no PPA 2012-2015 definiu como um dos MACRODESAFIOS a ser

enfrentado no quadriênio do Plano:

A Erradicação da Pobreza Extrema: superar a pobreza extrema e prosseguir

reduzindo as desigualdades sociais.

Para enfrentar esse desafio o Governo Federal executa desde 2011 o Plano Brasil Sem

Miséria (BSM), que reúne uma série de ações voltadas à erradicação da extrema

pobreza no Brasil até 2014. As ações estruturantes do BSM que dialogam fortemente

com a ação no nível municipal são organizadas em três eixos:

i) Garantia de Renda

a) Busca Ativa

b) Bolsa Família

c) Brasil Carinhoso

d) Benefício de Prestação Continuada

ii) Acesso a Serviços Públicos

a) Unidades Básicas de Saúde

b) Creches no Brasil Carinhoso

c) Escola em Tempo Integral (Mais Educação)

d) Centros de Referência de Assistência Social (CRAS) e

outros centros (CREAS, Centro POP)

iii) Inclusão Produtiva

a) Pronatec

b) Acessuas Trabalho

c) Assistência Técnica e Extensão Rural (ATER)

d) Fomento à Atividades Produtivas

e) Água para Todos

f) Programa de Aquisição de Alimentos(PAA)

g) Bolsa Verde

Essas ações foram apresentadas no Encontro de Prefeitos realizado em Fevereiro de

2013 em Brasília com intuito de que os Prefeitos, uma vez conhecendo as iniciativas do

Governo Federal de combate à extrema pobreza, possam engajar a sua gestão em um

137

esforço conjunto para o alcance da meta de erradicação da pobreza extrema no Brasil.

A elaboração de plano municipal de superação da extrema pobreza que inclua ações

do Município, do Governo Federal e do Governo Estadual foi apontada como uma

estratégia de articulação do conjunto de iniciativas em curso e a serem criadas pela

nova gestão municipal de modo a racionalizar e aperfeiçoar esforços naquela direção.

O Plano Brasil Sem Miséria tem como META “tornar residual o percentual dos que

vivem abaixo da linha de pobreza” (p.80 – Mensagem Presidencial PPA 2012-2015).

Dos 25 PROGRAMAS TEMÁTICOS da área Social no PPA 2012-2015, pelo menos oito

contêm metas específicas do BSM por recepcionarem ações estruturantes do plano:

1) Bolsa Família

2) Segurança Alimentar e Nutricional

3) Fortalecimento do Sistema Único de Assistência Social (SUAS)

4) Biodiversidade

5) Agricultura Familiar

6) Educação Profissional e Tecnológica

7) Resíduos Sólidos

8) Reforma Agrária e Ordenamento da Estrutura Fundiária

Sendo parte da dimensão estratégica do PPA 2012-2015 do Governo Federal, a

erradicação da extrema pobreza pode compor também o nível estratégico no

planejamento municipal a ser considerado no PPA 2014-2018. A metodologia do PPA

do Governo Federal, que há muitos anos é utilizada como guia por estados e

municípios para a elaboração dos seus PPAs, permite o desenho de um PROGRAMA

TEMÁTICO específico com objetivo de superação da extrema pobreza no município. As

INICIATIVAS que concorrem para o alcance desse objetivo poderão incluir as ações

estruturantes apresentadas aos Prefeitos pelo Governo Federal, ações essas que

contam com o apoio federal para a sua execução. Ações apoiadas pelos estados

também devem ser consideradas pelas gestões municipais no rol de iniciativas a serem

incluídas na estruturação do programa no PPA municipal. Ações específicas do governo

municipal complementam o conjunto necessário para que o objetivo possa ser

alcançado até o fim do mandato dos Prefeitos.

Seguindo o modelo proposto pelo PPA do Governo Federal a estruturação de um

programa municipal para erradicação da extrema pobreza pode ser concebido

conforme o exemplo a seguir ilustra. Sabemos que nem todas as iniciativas apontadas

eventualmente serão incorporadas ao PPA municipal. No entanto, apresentamos a

lista de iniciativas apoiadas pelo Governo Federal nos três eixos de ação do Brasil Sem

Miséria para que o Município possa identificá-las e decidir sobre a sua inclusão no PPA

2014-2018

138

Título: Programa de Superação da Extrema Pobreza

Objetivo: Erradicar a extrema pobreza das famílias com crianças e jovens de 0 a 17 anos de idade no município até 2018

Indicador de Resultado1 Proporção de famílias em extrema pobreza com crianças de 0 a 17 anos de idade Apuração: anual

Descrição: Relação percentual entre o número de famílias com crianças de 0 a 17 anos de idade vivendo abaixo da linha de pobreza extrema e o número de famílias com crianças de 0 a 17 anos no município.

Fórmula de Cálculo I1 = (FLP(t) / TF(t)) X 100 FLP(t): Número de famílias com crianças de 0 a 17 anos vivendo abaixo da linha de extrema pobreza no ano (t) TF(t): Número total de famílias com crianças de 0 a 17 anos no ano (t) no município.

Unidade de medida: %

Índice Inical: [Obter do Censo 2010]

Índice Esperado: < 5%

Indicador de Resultado 2

Hiato de pobreza das famílias com crianças de 0 a 17 anos de idade

Apuração: anual

Descrição: Relação percentual entre a diferença da renda per capita média das famílias com crianças de 0 a 17 anos vivendo abaixo

da linha de pobreza e a linha de pobreza.

Fórmula de Cálculo I2 = (RF(t)-LP) / LP x 100 RF(t): Renda per capita média das famílias abaixo da linha de pobreza no ano (t) LP: Renda per capita que define a linha de pobreza

139

Unidade de medida: %

Índice Inicial: [Obter do Censo 2010]

Índice Esperado: > -10%

EIXO DE AÇÃO: GARANTIA DE RENDA

Iniciativas Unidade Responsável Indicador de Monitoramento Índice Inicial Índice

Esperado

1) Cadastramento no CadÚnico de todas as famílias que vivem com renda mensal de até 3 salários mínimos no município

Cobertura Cadastral

2) Busca Ativa de todas as famílias que vivem com renda mensal de até R$ 70 per capita (limite da extrema pobreza) para incluir no cadastro

Cobertura Cadastral das Famílias Extremamente Pobres

3) Atualização do cadastro de todas as famílias já no cadastro a cada dois anos

Percentual de cadastros atualizados em tempo igual ou menor que dois anos

4) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa Família na Saúde

Percentual de famílias com acompanhamento das condicionalidades de saúde

5) Acompanhar o cumprimento das condicionalidades do Bolsa Família na Educação

Percentual de famílias com acompanhamento das condicionalidades de educação

6) Identificar crianças e jovens de até 18 anos de idade portadores de deficiência e que vivam em famílias com renda per capita inferior a um quarto do salário mínimo para inclusão no CadÚnico e no Benefício de Prestação Continuada (BPC)

Percentual de crianças e jovens pobres portadores de deficiência beneficiários do BPC

EIXO DE AÇÃO: ACESSO A SERVIÇOS PÚBLICOS


Esperado

140

1) Garantir acesso à escola de crianças e jovens beneficiários do BPC (BPC na Escola)

Percentual de crianças e jovens pobres portadores de deficiência beneficiários do BPC que estão matriculados na escola

2) Identificar e informar ao MEC (via o portal www.simec.mec.gov.br) as crianças de 0 a 48 meses beneficiárias do Bolsa Família que estão matriculadas em creches (Creches no Brasil Carinhoso)

Percentual das crianças de 0 a 48 meses de idade beneficiarias do Bolsa Família que estão em creches.

3) Criar novas vagas em creches públicas ou conveniadas para as crianças de 0 a 48 meses de idade beneficiárias do Bolsa Família.

Número de vagas em creche destinadas às crianças beneficiárias do Bolsa Família.

4) Criar novas vagas de educação infantil (creche e pré-escola) e informar ao MEC (via o portal www.simec.mec.gov.br).

Número de vagas em escolas públicas ou conveniadas de Educação Infantil.

5) Identificar as escolas de baixo Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (Ideb) na rede municipal e que tenham mais de 50% dos seus alunos beneficiários do Bolsa Família para aderirem ao programa de escola em tempo integral do MEC (Mais Educação)

Número e percentual de escolas com maioria dos alunos do Bolsa Família que funcionam em horário integral

6) Instalação de Centro(s) de Referência da Assistência Social (CRAS) em número adequado para o atendimento da população (conforme critério da Secretaria Nacional de Assistência Social)

Número de CRAS existentes no município

7) Instalação de Centro(s) de Referência Especializado da Assistência Social (CREAS) em número adequado para o atendimento da população (conforme critério da Secretaria Nacional de Assistência Social)

Número de CREAS existentes no município

EIXO DE AÇÃO: INCLUSÃO PRODUTIVA


Esperado

http://www.simec.mec.gov.br/

http://www.simec.mec.gov.br/

141

1) Abrir vagas com “ofertantes” do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec Brasil Sem Miséria) para jovens a partir dos 16 anos de idade (com prioridade para os beneficiários do Bolsa Família).

Número de vagas abertas no município

2) Apoiar agricultores familiares, quilombolas, indígenas, extrativistas e pescadores artesanais com renda per capita média mensal de até R$ 70 na melhoria de suas atividades produtivas por intermédio do programa de Assistência Técnica e Extensão Rural (Ater)

Número de famílias apoiadas.

3) Apoiar as famílias participantes do programa Ater com recursos para financiar projetos de estruturação produtiva por intermédio do programa de Fomento a Atividades Produtivas Rurais.

Número de projetos familiares apoiados.

4) Adquirir alimentos dos agricultores familiares por intermédio do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) como estratégia para o combate à insegurança alimentar e nutricional no município.

Proporção da produção agrícola familiar adquirida pelo Município.

Coordenação ENAP – Módulo Planejamento Coordenação Geral de Projetos de Capacitação: Adriano Caetano Santos Vaz e José Mendes de Oliveira Docente e conteudista: Jackson De Toni

MÓDULO DE PLANEJAMENTO Programa de capacitação para … · com os objetivos do seu programa...

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