Módulo III - A Dimensão Parlamentar Do Mercosul

7/25/2019 Módulo III - A Dimensão Parlamentar Do Mercosul

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A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

MÓDULO III - A DIMENSÃO PARLAMENTAR DO MERCOSULSite: Instituto Legislativo Brasileiro - ILB

Curso: Fundamentos da Integração Regional: O Mercosul - Turma 01 A

Livro: A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

Impresso por: Marcio Felten Flores

Data: domingo, 3 Jul 2016, 13:46

SumárioMódulo III - A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

Temas do Módulo III

Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção da norma Mercosul.

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Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição.

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Exercícios de Fixação do Módulo III

Módulo III - A Dimensão Parlamentar do MERCOSUL

Ao término do módulo você estará apto a:

http://saberes.senado.leg.br/



Descrever a dimensão parlamentar do Mercosul;

Discutir as razões da criação do Parlamento Mercosul;

Refletir sobre a necessidade de ajustes nas Constituições dos Estados Partes do

Mercosul.

Temas do Módulo IIINeste módulo, estudaremos a Dimensão Parlamentar do Mercosul, que se expressava, inicialmente na Comissão Parlamentar

Conjunta (CPC). Criada pelo Tratado de Assunção em 1991, o braço parlamentar da integração foi incluído na estrutura institucional

do bloco pelo Protocolo de Ouro Preto em dezembro de 1994, passando a integrar o processo de internalização de normas nos

ordenamentos jurídicos dos Países Membros e balizando o caminho para a criação do Parlamento do Mercosul.

Assim, veremos também o processo de produção da normativa Mercosul, emanada dos órgãos que compõem a estrutura institucional do

bloco, e, de fundamental importância para a consolidação do processo de integração regional, sua implementação, que se faz em função da

legislação interna dos Estados Partes, para que, recepcionada pelos respectivos ordenamentos jurídicos, entre em vigência e garanta a

segurança jurídica exigida pelos negócios empreendidos por cidadãos, empresas e representações governamentais no território mercosulino.

Por fim, estudaremos as razões que levaram à criação do Parlamento do Mercosul, bem como do mecanismo da consulta parlamentar,

destinado a agilizar o processo de internalização das normas produzidas pelos órgãos institucionais do Mercosul.

Unidade 1 - A norma Mercosul; Procedimentos de produção danorma Mercosul.

Procedimentos de produção da norma Mercosul

A harmonização das legislações "nas áreas pertinentes" é um dos importantes instrumentos previsto s pelo Tratado de Assunção para

a integração (art. 1º). O Protocolo de Ouro Preto confere caráter obrigatório às Decisões do Conselho, às Resoluções do Grupo

Mercado Comum e às Diretrizes da Comissão de Comércio, mas estabelece também que a sua implementação se fará de acordo

com a legislação interna dos Estados Partes.

As limitações, evidenciadas pelas Constituições dos Estados Partes no que se refere à integração, exigem uma série de ajustes coordenados

para evitar que elas operem como um freio ao processo integracionista.

Tudo indica que compromissos mais fortes no processo de integração exigirão que a dimensão Mercosul seja tratada de maneira equivalente

nos ordenamentos jurídicos internos dos sócios do bloco.

As limitações constitucionais operam impedindo a instauração de um regime adequado, balizador do caminho para surgir e desenvolver-se

um direito comunitário. Também se tornam obstáculos para a criação de mecanismo ágil e transparente que permita incorporar as normas

Mercosul e torná-las operativas, além de impedir um sistema que garanta a hierarquia superior destas normas sobre as nacionais.

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Pág. 2Nesse sentido, a Constituição da Argentina, por exemplo, é a mais avançada dentre aquelas dos Estados Partes, pois outorga aos

tratados internacionais uma hierarquia superior às leis nacionais e autoriza a celebração de tratados de integração que deleguemcompetências a organizações supra-estatais. (arts. 75 incisos 22 e 24)[N6].

Artigo 75: Corresponde al Congreso (...)

Inciso 22: Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás naciones y con las

organizaciones internacionales y los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y

concordatos tienen jerarquía superior a las leyes.

Inciso 24: Aprobar tratados de integración que deleguen competencias y jurisdición a

organizaciones supraestatales em condiciones de reciprocidad e igualdad, y que

respeten al ordem democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas em su

consecuencia tienen jeraquía superior a las leyes.



Pág. 3No caso do Paraguai, sua Carta Magna, de 1992, também outorga supremacia aos tratados internacionais e estabelece

genericamente a admissão de uma ordem jurídica supranacional:(arts. 137,141 e 145)[N7]

Artigo 137. De la Supremacia de la Constitución

La ley suprema de la República es la Constitución. Ésta, los tratados, convenios y acuerdos

internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras

disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el

derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.

Artígo 141. De los tratados Internacionales

Los tratados intenacionales validamente celebrados, aprobados por ley del Congreso, y

cuyos instrumentos de ratificación fueran canjeados o depositados, forman parte del

ordenamiento legal interno com la jerarquía que determina el Artículo 137.

Artigo 145. Del Orden Jurídico Supranacional

La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden

jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la

justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.

Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del

Congreso.

A Constituição da Venezuela determina que a preferência de acordos regionais sobre a legislação interna (arts. 153 a 155)[N8].

Sección Quinta: De las Relaciones Internacionales

Artículo 153. La República promoverá y favorecerá la integración latinoamericana y caribeña, en

aras de avanzar hacia la creación de una comunidad de naciones, defendiendo los intereses

económicos, sociales, culturales, políticos y ambientales de la región. La República podrá suscribir

tratados internacionales que conjuguen y coordinen esfuerzos para promover el desarrollo comúnde nuestras naciones, y que garanticen el bienestar de los pueblos y la seguridad colectiva de sus

habitantes. Para estos fines, la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales,

mediante tratados, el ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos

de integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el Caribe, la

República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una política común de toda

nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco de los acuerdos de integración

serán consideradas parte integrante del ordenamiento legal vigente y de aplicación directa y

preferente a la legislación interna.

Artículo 154. Los tratados celebrados por la República deben ser aprobados por la Asamblea

Nacional antes de su ratificación por el Presidente o Presidenta de la República, a excepción de

aquellos mediante los cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la

República, aplicar principios expresamente reconocidos por ella, ejecutar actos ordinarios en las

relaciones internacionales o ejercer facultades que la ley atribuya expresamente al Ejecutivo



Nacional.

Artículo 155. En los tratados, convenios y acuerdos internacionales que la República celebre, se

insertará una cláusula por la cual las partes se obliguen a resolver por las vías pacíficas

reconocidas en el derecho internacional o previamente convenidas por ellas, si tal fuere el caso,

las controversias que pudieren suscitarse entre las mismas con motivo de su interpretación o

ejecución si no fuere improcedente y así lo permita el procedimiento que deba seguirse para su

celebración.

Pág. 4O Uruguai e o Brasil, por sua vez, não contam com previsão constitucional que conceda hierarquia superior dos tratadosinternacionais sobre as leis nacionais, o que significa que as Cartas Magnas brasileira e uruguaia não aportam solução para potenciais

conflitos entre uma norma internacional e uma norma interna, o que produz uma trava jurídica ao avanço do processo de integração.Há porém, que se fazer ressalva, o caso brasileiro, aos tratados de direitos humanos, os quais aprovados na forma do § 3º do art. 5º da

Constituição Federal, introduzido pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004, equiparam-se a emendas constitucionais. Desse modo, apenas

eventuais acordos de integração que versem sobre direitos humanos poderão ter status superior à legislação ordinária.

Em verdade, tanto no caso brasileiro quanto no uruguaio, existe apenas uma referência programática, em suas Constituições,

relacionada com a integração latino-americana (parágrafo único do art. 4º da Constituição Federal brasileira e inciso 2 do art. 6º da

Constituição uruguaia)[N9].

Artigo 4º da Constituição brasileira, parágrafo único:

A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da

América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações.

Artigo 6, inciso 2, da Constituição Uruguaia:

La República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos,

especialmente em lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas.

Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.

O direito brasileiro não dispõe, pois, de instrumentos que confiram especificidade às normas emanadas dos órgãos da integração, aocontrário do que acontece com a Constituição argentina. Tentativa neste sentido foi rechaçada quando da revisão constitucional de

1993.

A Constituição de 1988 atribui ao Poder Executivo competência privativa para manter relações com Estados estrangeiros e acreditar seus

representantes diplomáticos, bem como celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art.

84, incisos VII e VIII).

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Pág. 5Ao Parlamento cabe aprovar os atos internacionais firmados pelo Presidente da República ou seu Plenipotenciário, cabendo-lhetambém autorizar o Presidente da República a declarar guerra e celebrar a paz, conforme segue:

Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:

I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos

ao patrimônio nacional;



II - autorizar o Presidente da República a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que forças estrangeiras transitem pelo

território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei complementar; (...)

No que tange à aprovação de tratados e demais atos internacionais, o procedimento parlamentar, como regra, tem-se limitado à sua

aprovação ou rejeição in totum.

A doutrina diverge no que diz respeito à possibilidade de alteração do tratado quando de sua tramitação no Congresso Nacional.

Isto porque, tendo em vista óbvias razões de ordem prática, não seria possível a um país, segundo alguns juristas, aprovar emendasa um tratado internacional negociado em âmbito multilateral. Sustentam eles que tal prática, se adotada por todos os Estadoscontratantes, haveria de gerar um completo caos na convivência internacional, tornando impossível, do ponto de vista prático,

qualquer previsibilidade quanto à ratificação ou modificação de textos acordados ao longo de inúmeras reuniões e, muitas vezes,difíceis negociações.

Contudo, outra corrente sustenta que, caso o tratado admita reservas, poderá o Congresso Nacional aprová-lo com restrições, asquais o Poder Executivo traduzirá em reservas no momento da ratificação. Do mesmo modo, poderá aprová-lo com declaração dedesabono às reservas acaso feitas na assinatura, e que deixarão de ser confirmadas, portanto, na ratificação. Foi neste sentido oparecer de 1962 do eminente jurista Haroldo Valladão, quando consultor jurídico do Itamaraty.

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Assim, terminada a negociação de um tratado, tem o Presidente da República, que a iniciou, a faculdade de dar ou nãoprosseguimento ao processo de sua incorporação ao ordenamento jurídico interno. Com exceção das convenções internacionais do

trabalho, que por sua natureza obrigam a sua submissão à aprovação do Parlamento, nos demais casos tanto pode o chefedo Poder Executivo mandar arquivar o produto, se o julgar insatisfatório, de uma negociação bilateral ou coletiva, quantodeterminar estudos mais aprofundados na área do Executivo, e submeter o texto, quando melhor lhe pareça, à aprovaçãocongressual.

Se por um lado em nenhum caso pode o Presidente da República manifestar o consentimento definitivo em relação ao tratado sem a

aprovação do Congresso Nacional, por outro, tal aprovação não o obriga à ratificação.

A decisão do Congresso Nacional é formalizada por meio de um decreto legislativo, promulgado pelo Presidente do Senado Federal e

publicado no Diário Oficial da União. O decreto legislativo não rejeita e nem altera o tratado. Exemplos de rejeição são raríssimos, mas

neste caso caberia apenas uma comunicação, mediante mensagem, ao Presidente da República. Entre os raros casos de rejeição pode-se

destacar, a título de exemplo, o tratado argentino-brasileiro de 25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Missões, rejeitado pelo

plenário do Congresso em 18 de agosto de 1891, por 142 votos contra 5.

No Brasil adotou-se o procedimento de se estipular, por meio de um parágrafo único no decreto legislativo que aprova o tratado

internacional, que são sujeitos à aprovação do Congresso Nacional quaisquer atos que possam resultar em revisão do ato internacional em

questão, assim como quaisquer atos complementares que, nos termos do art. 49, I, da Constituição Federal, acarretem encargos ou

compromissos gravosos ao patrimônio nacional.

Os tratados, salvo os de direitos humanos aprovados na forma do citado § 3º do art. 5º da Constituição Federal, uma vez inseridos no

direito brasileiro, passam a ter força de lei ordinária e a exercer efeitos sobre as demais leis, podendo, inclusive, revogá-las, uma vez que

lei posterior revoga um tratado internacional se suas disposições conflitam. Desse modo, os tratados estão em nível hierárquico inferior ao

da Constituição, e, portanto, sujeitos ao controle de constitucionalidade.

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Incorporação das normas Mercosul ao ordenamento jurídico interno dos Estados Partes

Os recentes esquemas de integração regional, como o Mercosul, representam, entretanto, casos especialíssimos, uma vez que seusinstrumentos jurídicos emergem de um Acordo-Quadro anterior, como é o Tratado de Assunção, o qual proclama a intençãoinequívoca dos Estados Membros de procederem a um processo de integração, para o qual se faz necessária a celebração de váriosprotocolos adicionais ao Acordo inicial. Assim, a presunção é a de que interessa aos Estados signatários a célere aprovaçãocongressual dos atos internacionais firmados no âmbito do processo integracionista.

Na prática, entretanto, isso nem sempre ocorre. Por vezes, o instrumento negociado acaba por sofrer restrições de setoresinteressados, e os Governos optam por sustar a sua tramitação no Congresso Nacional. Exemplo disto é o Código Aduaneiro doMercosul, que, aprovado pela Câmara dos Deputados, aguardou por alguns anos o seu exame pela Comissão de Relações Exterioresdo Senado. O Governo acabou por retirar a mensagem que o encaminhava, aguardando a renegociação de certos detalhes técnicos.

As normas Mercosul serão ou não submetidas ao crivo do Congresso Nacional de acordo com sua natureza. As que tratam dematéria com natureza de lei serão introduzidas após os trâmites previstos no direito interno; já as de natureza meramente

regulamentar, incluídas nas competências do Poder Executivo, são introduzidas na normativa brasileira pela via de decretos eportarias.

Ao contrário da Constituição argentina, que, como vimos, confere hierarquia superior à das leis às normas incorporadas comoconsequência dos tratados de integração, o direito derivado do Mercosul não desfruta de posição hierárquica superior às leisordinárias, recebendo tratamento idêntico àquele outorgado aos demais tratados internacionais. A única especificidade que distinguea normativa Mercosul quando dos procedimentos para a sua incorporação ao direito brasileiro provém da Resolução do Congresso



Nacional nº 1 de 1996, que, em cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto, veio a inserir, no seio do Parlamento, a ComissãoParlamentar Conjunta do Mercosul. Nos termos de seu art. 2º, deverá a Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjuntado Mercosul emitir parecer preliminar sobre toda matéria de interesse para o bloco e que venha a tramitar no Congresso Nacional.

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Pág. 8Pretendeu-se com este dispositivo, atender o art. 25 do Protocolo de Ouro Preto, segundo o qual "A Comissão Parlamentar Conjuntaprocurará acelerar os procedimentos internos correspondentes nos Estados Partes para a pronta entrada em vigor das normas

emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo". Embora impedida de atuar no sentido propriamente deacelerar os procedimentos de aprovação das normas Mercosul pelo Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria atransformá-la em um grupo de pressão no seio do Parlamento, a Comissão busca, mediante o seu parecer preliminar, fornecersubsídios às demais Comissões temáticas quanto à importância e aos impactos, sobre o processo de integração, da normativa emexame.

Mais uma vez faz-se necessário distinguir, neste contexto, os atos internacionais advindos do processo de integração e os atos deoutra natureza. Concordam os teóricos da integração quanto ao status especialíssimo que assumem os Estados participantes de talprocesso, em relação a terceiros países.

Vários estudiosos vêm chamando a atenção para o fato de que, no processo de negociações do Mercosul, vem ocorrendo um curiosofato no que diz respeito a determinadas matérias de âmbito interno: decisões vêm sendo tomadas pelos negociadores do Mercosul einternalizadas por via de portarias ministeriais, de tal forma que o centro de decisões é transferido, por vezes, para um forointergovernamental, com prejuízo da competência legislativa do Congresso Nacional, que sequer tem a possibilidade de acompanhar

todos estes processos decisórios que se desenrolam nos múltiplos foros negociadores do Mercosul. Trata-se aqui de uma situação sui generis, porém própria dos processos de integração. É interessante ressaltar, nesse cenário, que a existência de uma ComissãoParlamentar Conjunta do Mercosul no seio do Congresso Nacional, prevista pelos Tratados de Assunção e pelo Protocolo de OuroPreto, nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC não dispunha de real poder de controle sobre o processo negociador.

A criação do Parlamento do Mercosul, constituído em 14 de dezembro de 2006, poderá contribuir decisivamente para maior

transparência e visibilidade do processo de integração regional. Cumpre, nesse ponto, esclarecer que a citada Resolução nº1, de

1996, do Congresso Nacional, foi revogada pela resolução nº 1 de 2007, que dispõe sobre a Representação Brasileira no

Parlamento do Mercosul e cujo art.4º prevê procedimento preferencial às matérias emanadas dos órgãos decisórios mercosulinos,

desde que a norma tenha sido adotada de acordo com os termos do parecer do Parlamento do Mercosul. Com isso, tais

normas após a apreciação da Representação quanto aos aspectos da constitucionalidade, juridicidade, adequação financeira e

orçamentária e, ainda, quanto ao mérito, serão remetidas aos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado, salvo se aRepresentação julgar necessário, em razão da especificidade e complexidade da matéria, o pronunciamento de outras Comissões.

Nota-se, portanto, que a Resolução de 2007 veio atender o disposto no inciso 12 do art. 4º do Protocolo Constitutivo do

Parlamento do Mercosul, que estabeleçe o seguinte: "os Parlamentos nacionais, segundo os procedimentos

internos correspondentes, deverão adotar as medidas necessárias para a instrumentalização ou criação de um procedimento

preferencial para a consideração das normas do Mercosul que tenham sido adotadas de acordo com os termos do parecer do

Parlamento".

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.A Consulta Parlamentar

Desde a assinatura do Tratado de Assunção, que criou o Mercosul, verifica-se que a maior debilidade do bloco reside no déficit d

incorporação das normas, acordadas pelos seus órgãos decisórios, aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes. Ess

deficiência vem debilitando a credibilidade do bloco, tanto frente a terceiros países e agrupamentos de países, como em face do

agentes econômicos privados. Ao traduzir um modelo de integração muito mais orientado por realidades de poder do que por nor

jurídicas livr emente acordadas pelos Estados Partes no foro regional, o Mercosul revela-se ao agente econômico como um espaço p

atraente para seus investimentos, caracterizado pela insegurança jurídica e pela falta de previsibilidade e de efetividade normativ

Com efeito, a experiência europeia demonstrou, ao longo do tempo, a importância de que se reveste a atitude de respeito àsnormas da integração, manifestada pelos Estados Partes. Esse respeito, refletindo o grau de compromisso político dos PaísesMembros para com o processo integracionista, muito contribuiu para o fortalecimento do bloco europeu.

A Secretaria da então Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, sediada em Montevidéu, realizou levantamento sistemático doestado da incorporação das normas do Mercosul já negociadas e assinadas e que exigem aprovação congressual para a sua



incorporação ao direito interno dos Estados Partes e verificou que um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos.

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Não se imaginava, efetivamente, que alguns instrumentos ficassem retidos por tanto tempo antes de serem enviados aos

respectivos Parlamentos nacionais.

Esse fato, logicamente, também contribui para a fragilidade institucional do Mercosul e para a insegurança jurídica existente no

momento.

Em outubro de 2003, firmou-se o primeiro acordo interinstitucional entre dois órgãos do Mercosul: o Conselho do Mercado Comum e

a Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul. Essas duas entidades celebraram acordo, com apenas dois artigos, de grande

significado no que diz respeito à democratização do processo decisório do Mercosul.

O art. 1º diz basicamente que o Conselho se compromete a enviar à consulta da Comissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, no

momento da sua negociação, todas as normas que requeiram aprovação congressual.

Já o art. 2º contém a contrapartida da Comissão: ela se compromete a dar uma tramitação mais ágil e mais rápida a toda a matéria

que tenha merecido o seu parecer favorável.

Em outras palavras, todo instrumento Mercosul que, no momento de sua negociação, houvesse ido à Comissão e recebido o seuparecer favorável, quando firmado pelos Estados Partes e enviado à aprovação congressual, receberia tratamento legislativo maisrápido.

Esse engenhoso mecanismo, vislumbrado no acordo interinstitucional e mais comumente chamado de "consulta parlamentar", seria,posteriormente, incluído entre as competências do Parlamento do Mercosul. Como vimos, o Congresso Nacional brasileiro já aprovoudispositivo destinado à implementação da consulta parlamentar por meio da edição da citada Resolução n° 1, de 2007, à qual aindarecorreremos ao tratarmos das competências do Parlamento do Mercosul.

Unidade 2 - O Parlamento do Mercosul; Definição.

Definição e razões para a criação de um Parlamento do Mercosul

Em 15 e 16 de dezembro de 2003, em Montevidéu, o Conselho do Mercado Comum

aprovava o "Programa de Trabalho Mercosul 2004-2006", cujo ponto 3.1 solicita à

Comissão Parlamentar Conjunta a elaboração de uma proposta concernente à criação do

Parlamento do Mercosul, que deveria ser submetida ao Conselho do Mercado Comum em

2004. O Programa de Trabalho determinava que a proposta deveria considerar, como uma

primeira etapa, o mecanismo de consulta estabelecido pelo Acordo Interinstitucional,

subscrito pelo Conselho e pela Comissão Parlamentar Conjunta.

Em dezembro de 2004, em Belo Horizonte, o Conselho do Mercado Comum aprova a Decisão 49/04, que confere à Comissão

Parlamentar Conjunta a condição de Comissão Preparatória do Parlamento do Mercosul , e estabelece a data limite de 31 de

dezembro de 2006 para a instalação do novo órgão.

A Comissão atendeu a esse mandato, e produziu um Projeto de Protocolo Constitutivo do Mercosul, que seria aprovado pelo Conselho

do Mercado Comum por meio da Decisão n° 23/05, em Montevidéu, em 9 de dezembro de 2005.

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O Parlamento do Mercosul



O Protocolo estabelece que o Parlamento do Mercosul substituirá a Comissão Parlamentar Conjunta como órgão integrante daestrutura institucional do Mercosul.

Seu art. 2 elenca os propósitos do Parlamento, entre os quais cabe mencionar:

- a representação dos povos do Mercosul, respeitando sua pluralidade ideológica e política;

- a promoção e a defesa da democracia, da liberdade, da paz e do desenvolvimento sustentável, com justiça social;

- o estímulo à participação dos atores da sociedade civil no processo de integração e à formação de uma consciência inte gracionistana região;

- a consolidação da integração latino-americana mediante o aprofundamento e consolidação do Mercosul;

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O mecanismo da consulta parlamentar é reproduzido no art. 4, inciso 12 do Protocolo, e, ademais, estabelece o prazo máximo de180 dias corridos para que os Congressos Nacionais dos Estados Partes do Mercosul se manifestem sobre aquelas normas quetenham sido adotadas pelo Conselho do Mercado Comum, consoante o parecer emitido pelo Parlamento regional no momento desua negociação. O mesmo inciso ressalva que, se dentro do prazo desse procedimento preferencial o Parlamento do Estado Partenão aprovar a norma, esta deverá ser reenviada ao Poder Executivo, que a encaminhará à reconsideração do órgãocorrespondente do Mercosul.

Por sua vez, os Parlamentos nacionais deverão adotar as medidas necessárias para a instrumentalização desse procedimento, em

conformidade com as suas respectivas normas regimentais. Nesse sentido, nunca é demais ressaltar a edição da Resolução Nº 1,de 2007, do Congresso Nacional, que prevê tramitação mais ágil e simplificada para aquelas normas Mercosul que tenham sidoadotadas pelo órgão decisório do bloco, de acordo com o parecer emitido pelo Parlamento regional, dando, assim, cumprimentoao disposto no art. 4, inciso 12 do Protocolo.

Por meio da consulta parlamentar, o Parlamento do Mercosul poderá contribuir para solucionar a grave fragilidade de que padeceo bloco, que se traduz no baixo índice de normas da integração efetivamente incorporada aos ordenamentos jurídicos nacionais. OParlamento poderá, além disso, contribuir para melhorar a qualidade técnica das normas do Mercosul, cuja debilidade já foiamplamente identificada por técnicos e acadêmicos. HA falta de consulta e debate com os setores sociais afetados e com outrasinstâncias governamentais interessadas, precisamente pela falta de um espaço designado para esse déficit de qualidadenormativa no Mercosul.

Pág. 4Nesse contexto, vale lembrar que o Parlamento constituirá o espaço público, por excelência, onde deverão ocorrer os debatesconcernentes às normas em negociação. A visibilidade e a transparência que a existência de um Parlamento, como lócus de debatepolítico, conferirá ao Mercosul, contribuirá, de inúmeras maneiras, para o aperfeiçoamento e consolidação do bloco.

Também no tocante à falta de efetividade normativa que atinge o bloco, em virtude do não encaminhamento à aprovação legislativa,pelos Executivos, dos instrumentos jurídicos firmados, o Parlamento conta, entre suas competências, com a possibilidade de solicitarrelatórios dos órgãos decisórios do Mercosul (art. 4, inciso 4) e de convidar representantes dos órgãos do Mercosul para informarsobre determinados aspectos da integração (art. 4, inciso 5).

No que diz respeito ao processo de adoção de decisões, o Parlamento representa substancial avanço em relação à ComissãoParlamentar Conjunta, na medida em que delibera por meio do voto individual dos membros das delegações, enquanto que aComissão decidia por consenso, como se fosse uma "assembléia de Estados", fator que não permitia a expressão da pluralidadeideológica característica de um órgão de representação popular.

À época da negociação do Protocolo Constitutivo do Parlamento do Mercosul, decidiu-se adotar duas fases para a implementação doParlamento. Isso traduz a dificuldade com que se defrontaram os negociadores em razão das enormes assimetrias existentes entreos Países Membros do Mercosul em termos de população, extensão geográfica e PIB.

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Pág. 5Segundo o Protocolo, até 31 de dezembro de 2010, a composição do Parlamento seria paritária, com 18 representantes por país,designados pelos respectivos Congressos Nacionais. A partir daí, passaria a vigorar o critério da "representação cidadã", a serdeterminado mediante Decisão do Conselho do Mercado Comum, por proposta do Parlamento, devendo o Parlamento ser integradopor representantes eleitos pelo voto universal, direto e secreto, de acordo com a legislação eleitoral de cada Estado Parte.

Apesar de esforços para que, juntamente com as eleições presidenciais do ano de 2010, pudéssemos também escolher os

representantes brasileiros no Parlamento do Mercosul, houve inúmeras pressões, especialmente por parte da Argentina e doUruguai, quanto aos termos do Acordo Político que estabeleceria as regras da representação cidadã. Com a perspectiva de elevação

do número de parlamentares brasileiros, os representantes dos demais Estados membros passaram, por exemplo, a condicionar a

implementação do critério de representação cidadã à mitigação da regra da maioria prevista no Regimento Interno do Parlamento.

Assim, o Acordo Político em torno da adoção do critério da representação cidadã no Parlamento do Mercosul somente teve seus



termos definidos no final de 2010 (Decisão n° 28/10, do CMC), sendo que, já a partir de 2011, o Brasil passou a contar com 37

representantes, a Argentina com 26, e o Uruguai e o Paraguai, cada um, com 18. Evidentemente, não houve tempo hábil para que o

Projeto de Lei n° 5.279, de 2009, de autoria do Deputado Carlos Zarattini – que define as regras para as eleições de parlamentares

brasileiros no Parlamento do Mercosul – fosse apreciado, uma vez que o art. 16 da Constituição Federal determina que a lei que

alterar o processo eleitoral não será aplicada às eleições que ocorrerem até um ano da data da sua vigência.

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Como sabemos, a delegação paraguaia do Parlamento do Mercosul já é formada por representantes eleitos direta e exclusivamente

para o exercício de mandato no órgão de integração regional.

Espera-se que o Parlamento do Mercosul venha a ser, sobretudo, um espaço para debates, seminários e audiências públicas sobre os

temas da integração. E, ainda, que sirva de "caixa de ressonância" para os anseios e preocupações dos diversos setores da

sociedade civil, e ao mesmo tempo constitua o canal de comunicação entre as populações e as instâncias negociadoras da

integração. A participação da sociedade civil assegurará a transparência do processo de construção do bloco e contribuirá para que

as normas do Mercosul passem por amplo debate, antes de sua adoção pelo órgão decisório, o que ensejará o seu aperfeiçoamento

e facilitará a sua posterior incorporação aos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes.

Da estrutura intergovernamental inicial ao Parlamento do Mercosul em funcionamento

A estrutura institucional do Mercosul teve como modelo inspirador o paradigma da união aduaneira europeia, iniciada nos primórdiosdos anos cinquenta, e que transformou-se, ao longo do tempo, no bem-sucedido bloco regional da União Europeia.

Conduzido, pelo lado brasileiro, pelo experiente corpo diplomático do Ministério das Relações Exteriores, o Itamaraty, associado àsua contraparte Argentina desde o Programa de Integração entre o Brasil e a Argentina, de 1985, o processo de integração do ConeSul buscou desafiar alguns princípios de organização e de tomada de decisões adotado pelos europeus para a construção de umbloco regional, adaptando-os às condições políticas e características próprias de uma associação inédita entre países consideradosem desenvolvimento, tanto em seus objetivos quanto nas ambições postuladas inicialmente.

Assim, desde o inicio do processo de integração, a configuração institucional do bloco do Mercosul se desenhou segundo um modelode caráter intergovernamental, em que os negociadores e os que se enfrentavam nas mesas de negociação eram os Estados,enquanto os representantes dos interesses particulares e da sociedade civil em geral tinham uma função marginal.

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Pág. 7O modelo se desenvolveu de forma gradualista, ou seja, com tendência a criar novos organismos, a partir de uma base mínima que

lhe daria a institucionalidade inicial, de acordo com as exigências que o processo em movimento demandasse.

Pretendia-se, assim, garantir que os primeiros acordos pudessem ser levados à prática de imediato, emcada um dos espaços geográficos dos sócios, ao mesmo tempo em se apresentava oprocesso de integração regional a cada uma das respectivas administraçõesgovernamentais em seus mais variados setores, o que, a sua vez, contribuiria parafacilitar a tarefa de consolidar a regionalização junto aos quadros funcionais dosEstados Partes do Mercosul.

O próprio Tratado de Assunção, em seu art. 9º, estabeleceu que a administração eexecução do projeto pelo Conselho do Mercado Comum e Grupo Mercado Comum,teriam um "período de transição", e, mais tarde, o Protocolo de Ouro Preto, em seutexto de abertura, confirmou o caráter de transitoriedade planejado pelosidealizadores do Mercosul, e deixou transparente a afirmação da consciência dos responsáveis políticos pelaproposta de integração, certos de que, para fugir dos modelos adotados por outros esquemas de integraçãolatino-americanos, nessa fase preliminar não era adequado pensar-se em esquemas institucionais do tiposupranacional, que poderiam comprometer os objetivos nacionais de estabilização macroeconômica oumesmo alterar o equilíbrio entre as competências nacionais e as atribuições decisórias que deveriam sertomadas coletivamente.

O esquema intergovernamental adotado pelos formuladores do Mercosul emergiu como o mais apropriado, apoiado em fatores de

natureza histórica e estrutural que permearam, nos últimos quatro séculos, o relacionamento entre os países que conformam o

bloco, em especial no chamado espaço geográfico do Cone Sul, e que podem explicar, de alguma forma, as dificuldades do bloco

para avançar em um maior grau de institucionalização.



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Nesse sentido, podemos destacar alguns fatores. Primeiro, a própria história da formação da Região do Cone Sul, cujas riquezas

minerais eram disputadas pelos colonizadores europeus, com destaque para portugueses e espanhóis.

Em segundo lugar, a história das relações políticas e econômicas entre Brasil e Argentina. Como vimos, somente a partir de 1985,

com o Programa de Integração entre os dois países, nos governos de Raul Alfonsín e de José Sarney, rompeu-se o antagonismohistórico e avançou-se na busca de novas formas de cooperação política e estratégica bilateral para a região.

Em terceiro, identificamos a assimetria de tamanho entre as diferentes economias que constituem o bloco, o que gerou, ao longo do tempo,

visões estruturalmente diferentes no que diz respeito ao grau de institucionalização exigido pelo projeto de integração, e também quanto à

conveniência de se criar órgãos supranacionais.

A posição brasileira, nos primeiros quatorze anos de existência do Mercosul, privilegiava a manutenção de um esquema de negociação entre

governos, sobrepondo-se mesmo à vigência formal da adotada regra de consenso.

Os países menores, Uruguai e Paraguai, sempre defenderam a idéia de se diminuir esse grau de discricionaridade dos sócios maiores (Brasil e

Argentina) nas negociações internas do bloco, o que lhes oferece uma pequena margem de ação unilateral efetiva. Daí haverem setores das

sociedades uruguaia e paraguaia, nos dias de hoje, desejosos de firmarem acordos bilaterais, fora do marco mercosulino, com os Estados

Unidos da América.

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Pág. 9A Argentina, por sua vez, situa-se num meio termo, defendendo a criação de instituições intergovernamentais e comunitárias, tendosugerido a criação de um tribunal permanente como opção para iniciar-se o caminho em direção à supranacionalidade, em especiallevando-se em consideração a sucessão de conflitos setoriais e outros tipos de tensões ocasionadas em suas relações com o Brasil.

Em quarto lugar, as experiências de integração regional - ALALC, ALADI e Grupo Andino - apenas confirmaram que a existência deuma organização institucional forte não poderia substituir a falta de vontade política dos países participantes para avançar em umaampla abertura comercial e outras frentes do processo.

Já a nova experiência de integração latino-americana, que começou com o Programa de Integração Argentina-Brasil e ampliou-secom o Mercosul, vem dando forma a um modo de integração mais pragmática e realista, no sentido de se enfrentar os cenários

internos e externos que se lhe apresentam, negociando e avançando com o objetivo de ampliar, fortalecer e consolidar o bloco nosplanos regional e internacional.

Acrescente-se a este rol de fatores que podem dificultar o processo de integração a adesão da Venezuela, que vem trazendo outro

tipo de discussão ao plenário das reuniões do Mercosul, com marcado viés ideológico, ou seja, o da luta contra o imperialismo

capitalista norte-americano, pois este é, declaradamente, o principal argumento de política externa defendido pelo então Presidente

Hugo Chávez.

Desse modo, a criação do Parlamento do Mercosul, com sua constituição em 14 de dezembro de 2006, na presença dosrepresentantes de Argentina, Brasil, Uruguai, Paraguai e Venezuela, no plenário do Congresso Nacional brasileiro, atendendo ao quedeterminava a Decisão nº49/04, do CMC, foi de fundamental importância para o aprofundamento das discussões em torno das maisgraves questões que impedem o avanço do processo de integração do Mercosul.

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Pág. 10Passados quinze anos da assinatura do Tratado de Assunção, a criação do Parlamento do Mercosul apresenta um significativo avançopolítico e institucional, marco definitivo de um modelo de integração democrático, representativo e estratégico, verdadeiraconcepção de uma nova visão política regional.

O processo de conformação definitiva do Parlamento do Mercosul representa um desafio de proporções históricas, que dará forma econteúdo ao Mercosul no século XXI.

A construção do espaço político regional será um elemento de fundamental importância para fortalecer e melhorar a qualidade dasdemocracias nos países do bloco, em especial no que se refere ao princípio da representatividade e legitimidade democráticas,componente imprescindível do processo de coesão social. Será centro de decisões políticas por meio da participação responsável,decidida e sustentável dos partidos políticos e seus atores, depositários fieis do poder e da soberania que emanam de seus mais

legítimos possuidores, os cidadãos.

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Pág. 11Com o mecanismo institucional eficaz, o Parlamento do Mercosul deverá se converter em promotor de políticas regionais que



possibilitem uma integração fronteiriça sem barreiras, a livre circulação de pessoas, bens e serviços, e um desenvolvimentointegral, complementar e solidário das suas variadas regiões, num esforço que permita a correção gradual das assimetrias, queobjetive a parceria nas políticas públicas em saúde, educação, agropecuária, trabalho, cultura e outros campos que levem em contao cidadão na sua condição de sujeito final de todas as ações do processo integracionista.

A criação do Parlamento do Mercosul consagra e reafirma os seguintes princípios estratégicos do projeto

Mercosul:

Em primeiro lugar, define com clareza a vontade regional deintegração política, superando o projeto restritivo de uma integraçãofundamentalmente comercial. O Parlamento materializa a vontade daintegração como projeto político estratégico, com perspectiva históricae com modelo de desenvolvimento integral, acima das necessidadesconjunturais dos atores da integração.

Define um modelo de integração no qual alcançar um mercado comumé um componente fundamental do processo, porém esta não écondição suficiente para que a integração aconteça. O perfil daintegração no século XXI inclui uma verdadeira integração econômica, complementar e solidária, oaprofundamento da integração social e cultural e a adoção em áreas estratégicas de diretrizes

políticas comuns num cenário internacional complexo e assimétrico.

Estabelece um espaço de análise e reelaboração do conceito de soberania, não no sentido de

subtraí-la aos Estados, mas sim de introduzir um novo plano de soberania compartilhada que,atuando num só bloco, coopere para influenciar com maior peso nos centros de poder internacional.

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Retoma e dá conteúdo concreto ao componente democrático no Mercosul, dando legitimidade e transparência aos atos

públicos regionais de maneira a aperfeiçoar e dar maior clareza às regras do jogo do bloco.

Consolida o princípio da representatividade e participação cidadã no processo de integração, componente fundamental na

construção de uma identidade e consciência regionais. O feito substancialmente democrático de que o Parlamento expressa opluralismo social, político e econômico das nações nele representadas, a diversidade de etnias e regiões, como também umaadequada participação por gênero, o converterá em uma verdadeira "caixa de ressonância" dos cidadãos do Mercosul.

Conforma um espaço permanente da política e da cidadania na estrutura institucional do Mercosul, dotando-a do necessário

equilíbrio que todo sistema democrático requer e possibilitando a incorporação da vasta pluralidade ideológica dos países.

Aperfeiçoa o sistema de tomada de decisões e o processo normativo do Mercosul, ao converter-se em promotor e arquiteto

da vontade normativa regional e da harmonização das legislações nacionais, elementos essenciais de segurança jurídica doespaço integrado, tanto para o desenvolvimento intrazona como frente a outros blocos regionais ou internacionais.

Síntese

Neste módulo, estudamos a dimensão parlamentar do Mercosul, começando pelo art. 24 do Tratado de Assunção, que estabeleComissão Parlamentar Conjunta do Mercosul, e, na seqüência, o Protocolo de Ouro Preto, nos arts. 22 a 27, bem como o RegiInterno da Comissão, que define as suas funções, competências e atuação interna e externa, além do processo de produção danormativa Mercosul e os mecanismos para seu aperfeiçoamento. Vimos também o sistema de incorporação das normas Mercopelo aparato jurídico dos Estados Partes, e, em especial, as limitações constitucionais que travam sua vigência imediata.

Por último, estudamos a estrutura intergovernamental que dinamizou o processo integracionista do bloco, bem como os primeipassos da criação e constituição do Parlamento do Mercosul.

Exercícios de Fixação do Módulo III

Parabéns! Você chegou ao final do Módulo III do curso Fundamentos da Integração Regional.



Como parte do processo de aprendizagem, sugerimos que você faça uma releitura do mesmo e responda aos Exercícios de Fixação,

que o resultado não influenciará na sua nota final, mas servirá como oportunidade de avaliar o seu domínio do conteúdo.

Lembramos ainda que a plataforma de ensino faz a correção imediata das suas respostas!

Para ter acesso aos Exercícios de Fixação, clique aqui.

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Módulo III - A Dimensão Parlamentar Do Mercosul

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