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Bianor Scelza Cavalcanti Marlos Lima Beatriz Alvarenga Organizadores: Coletânea de casos do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública do CAF IMPACTO: O DESAFIO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Transcript of MPACO: O ESAFO DAS POLCAS PBLCAS€¦ · Coletânea de casos do Programa de Governabilidade,...
Bianor Scelza CavalcantiMarlos LimaBeatriz Alvarenga
Organizadores:
Coletânea de casos do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública do CAF
IMPACTO: O DESAFIO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
Impacto: o desafIo das polítIcas públIcas
coletânea de casos do programa de Governabilidade, Gerência política e
Gestão pública do caf
1ª edição
Rio de Janeiro
agência 2a comunicação
2018
organizadores:bianor scelza cavalcanti
marlos lima
beatriz alvarenga
fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro
2018
Impacto: o desafIo das polítIcas públIcas
coletânea de casos do programa de Governabilidade, Gerência política e
Gestão pública do caf
expedIente
lIVRo:
Impacto: o desafio das Políticas PúblicasColetânea de casos do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública do CAF
RealIZaÇÃo:
Fundação Getulio VargasPraia de Botafogo, nº 190, Edifício Luiz Simões Lopes (Sede), Botafogo, Rio de Janeiro, RJ, CEP 22250-900
oRGanIZadoRes:
• Bianor Scelza Cavalcanti• Marlos Lima• Beatriz Alvarenga
ReVIsÃo oRtoGRáfIca:
Português: Marcia Lopes Mensor Lessa
aUtoRes dos pRoJetos:
• Universidad Católica de Córdoba (Argentina) – Romina Del Tredici, Emilio Pérez Campanelli e Liliana Ruetsch.
• Universidad ICESI (Colômbia) – Daniela Balanta, Dielina Isabel Palomino, Lizeth Marina Belalcazar, Luisa Adriana Carabalí, Miosoris Castillo, Martha Lucía Flor, Ruth Esther Maya, Ingrid Dayana Vásquez, Jesús María Aranda e Ceferino Sánchez Peña.
• Escuela Superior Politécnica del Litoral (Equador) – Jacqueline Ludeña María Lourdes de la Cruz, Priscilla Campuzano Ingrid Bermeo e José Valdivieso.
• Universidad de Panamá (Panamá) – Idania Fernández, Ramsés Martínez, Roxana Maza e Erasmo Prado. • Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela) – Hiallmar García e Mariém Pabóm.
desIGn: Agência 2A Comunicação
ano: 2018
I34 Impacto: o desafio das políticas públicas. Coletânea de casos do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública do CAF / organizadores Bianor Scelza Cavalcanti, Marlos Lima, Beatriz Alvarenga -- Rio de Janeiro: Editora FGV, 2018. 113 p. : il. ; 28 cm.
Inclui referências bibliográficas. ISBN 978-85-85284-00-8
1. Políticas públicas. 2. Administração pública. I. Cavalcanti, Bianor Scelza. II. Lima, Marlos. III. Alvarenga, Beatriz. IV. Título.
CDD 350
apResentaÇÃo
Este livro presta homenagem aos milhares de projetos finais desenvolvidos na América Latina durante os 16 anos de implementação do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública do CAF, Banco de Desenvolvimento da América Latina. Ao mesmo tempo, oferece aos seus leitores a oportunidade de conhecer em detalhes seis projetos aplicados que produziram impactos positivos sobre populações locais.
Iniciado em 2002, o Programa possui a missão de capacitar lideranças e for talecer a administração pública na América Latina. Para isso, conta com o apoio de instituições de ensino da região para transmitir conhecimento teórico e prático com base em uma grade curricular unificada. No total, o Programa já contou com a par ticipação de mais de 22 mil pessoas.
No Brasil, a Fundação Getulio Vargas (FGV) é a instituição responsável por realizar o Programa. Foi a qualidade dos trabalhos finais apresentados pelos alunos que estimulou a elaboração de uma coletânea de projetos com a finalidade de difundir as melhores práticas na administração pública. Levando-se em consideração o caráter latino-americano do Programa, instituições parceiras na região foram convidadas a se associar à iniciativa, selecionando um projeto de sucesso que tenha sido efetivamente implementado em suas localidades.
Graças a essas instituições parceiras da região, a publicação de Impacto: o desafio das Políticas Públicas tornou-se possível. Cabe um especial agradecimento aos responsáveis por selecionar os projetos na Universidad Católica de Córdoba (Argentina); na Universidad ICESI (Colômbia); na Escuela Superior Politécnica del Litoral (Equador); na Universidad de Panamá (Panamá); e na Universidad Católica Andrés Bello (Venezuela).
Espera-se que os projetos apresentados sirvam de inspiração para iniciativas semelhantes em outras localidades da América Latina e do mundo.
Por fim, cumpre ressaltar a atuação fundamental do CAF, no apoio ao desenvolvimento sustentável e à integração da América Latina por meio de iniciativas como o Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública, que, como demonstram os projetos apresentados a seguir, resultam na melhoria da qualidade de vida das pessoas.
Bianor Scelza CavalcantiMarlos Lima
Beatriz Alvarenga
IntRodUÇÃo
Programa CAF de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública
Há muito que a ciência política aponta a relevância das capacidades de agregação e articulação de interesses para diferentes grupos de atores sociais e econômicos, no sentido de promoverem e competirem por configurações de políticas públicas que os beneficiem nos contextos liberais sociais-democráticos.
Há já algum tempo, preocupa à ciência política o nível de complexidade alcançado por estas sociedades e a correspondente fragmentação crescente dos grupos de interesse relacionados às suas dimensões do agro-negocio, industrial, de serviços, de conhecimento e informação, e da prestação dos serviços públicos, quer seja no meio rural, quer seja no meio urbano, sujeitos mudanças e desafios funcionais significativos.
Mais recentemente, nesses contextos democráticos, preocupa à ciência política contemporânea, os anseios por parte de importantes segmentos da sociedade, no sentido de compensar falhas e limitações ou mesmo a deterioração do sistema político partidário por perda da confiança popular associada à ineficácia administrativa e à corrupção. Nesse sentido toma corpo a chamada judicialização da administração.
Não obstante os variados níveis de evolução dos sistemas políticos de governança na América Latina, recaem sobre a administração pública, nos níveis central e local, fortíssimas exigências em dar respostas aos anseios e expectativas concretas da sociedade.
Todos esses elementos trazem a uma ribalta, ainda carente de luzes que iluminem novos atores e papéis, as possibilidades da tecnologia, no sentido de compor soluções que combinem o exercício da representação política indireta com as perspectivas da participação mais direta no direcionamento da formulação, execução, fiscalização e avaliação das políticas públicas. Impõe-se também, de forma não menos importante, as exigências referentes à fundamentação das políticas públicas em evidências empíricas e nas capacidades de articulação vertical interinstitucional, em regimes federativos ou unitários, e de articulação horizontal inter-setorial.
É no sentido de dar respostas concretas a complexos desafios como estes que o CAF passou a contribuir para a capacitação de quadros de governo e administração através do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública, que tem os seguintes objetivos1:
1 Objetivos retirados na íntegra do Pliego do Programa de Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública, produzido pelo CAF, Banco de Desenvolvimento da América Latina.
a) Cómo cambiar el concepto del gerente público más allá del simple rol de administrador,
hacia el de “generador de valor público”2 consciente de las oportunidades o restricciones
que ofrece el entorno político-social.
b) Cómo avanzar proyectos de transformación construyendo no solo viabilidad técnica
sino también viabilidad política y social.
c) Cómo generar capacidad de dirección eficaz, además de regulación y transparencia
en las instituciones públicas y privadas.
d) Cómo fomentar cooperación entre los distintos actores de la sociedad para llevar
adelante los procesos de desarrollo en un entorno de gobernabilidad sustentable.
e) Cómo diseñar procesos de gestión que respondan a normas internacionales de
calidad.
f) Cómo comunicar para lograr el respaldo ciudadano a los proyectos de cambio.
g) Cómo generar el vínculo entre las nuevas tecnologías y el liderazgo, que facilite el
manejo de entornos cambiantes y complejos.
h) Cómo instalar procesos que incrementen la participación en la toma de decisiones y
el desarrollo de las instituciones.
i) Cómo mejorar la calidad en la formulación e implementación de las políticas públicas.
j) Cómo manejar en una forma eficiente, transparente y eficaz los recursos públicos.
k) Como diseñar y gerenciar operaciones técnicas de servicios públicos de alta demanda
por la ciudadanía (por ejemplo, manejo de basura, servicios de seguridad ciudadana, etc.).
l) Desarrollo de capacidad para instrumentar programas de desarrollo humano.
m) En general, como diseñar y desarrollar instituciones sustentables en el tiempo.
Os trabalhos de final de curso selecionados e aqui publicados foram elaborados por equipes de participantes de seis diferentes países, entre outros em que o Programa de Capacitação foi oferecido: Argentina, Brasil, Colômbia, Equador, Panamá e Venezuela.
Todos buscaram apoiar-se em bases técnico-conceituais privilegiando a concepção de intervenções práticas correspondentes às temáticas específicas no âmbito das questões mais genéricas anteriormente descritas.
2 En cuanto al concepto de “valor público”, cada organización institucional de la esfera del Estado debe conceptualizar qué tipo de “agregado” desea o busca generar en beneficio de la comunidad. Luego, el servidor público debe generar un análisis en que definirá el grado de “legitimidad y apoyo” que tiene la organización institucional para llevar adelante la iniciativa de “valor público”. Finalmente, debe definir las capacidades operacionales que posee la institucionalidad para ejercer el buscado “valor público”. Estas capacidades operacionales pueden incluir factores como alianzas (públicas o privadas), nuevas inversiones, nuevos programas de innovación, etc. El factor mencionado arriba, “el de legitimidad y apoyo”, es fundamental en los sistemas institucionales en su relación efectiva y constructiva con las fuerzas vivas de la sociedad civil y viceversa. Se estructurará en torno a las mejores prácticas en gestión política y a las nuevas corrientes de gobernanza. Este factor dará sustentabilidad a la acción pública e institucionalidad complementando, según este modelo que sugerimos, un excelente programa de capacitación para el funcionario público y al miembro de la sociedad civil en su interacción constructiva con el Estado. On creating public value: what business might learn from Government about Strategic Management, 2004, School of Government, Harvard University.
IntRodUÇÃo
Romina Del Tredice, Emilio Pérez Campanelli e Liliana Ruetsch nos brindam com a apresentação do caso “Articulación de los sectores público-privado-asociativos para el desarrollo territorial del Municipio de Ticino”, originado nos pampas argentinos e inspirado na metodologia das “Agendas Estratégicas Productivas Locales”, revelando as etapas de implementação da intervenção e o impacto local percebido.
Ao focar as experiências de Barcelona, São Paulo e Niterói, Simone C. R. Silva, Thayne P. Garcia, Fernando V. Fontes, Karin M. F. Sousa e Mauricio M. Sousa, em “Participação Social em tempos de interação digital: diretrizes para apoiar a elaboração de políticas públicas urbanas”, analisam o uso de plataformas e ferramentas digitais que intermedeiam a relação Estado-Cidadão tendo em vista objetivos diversos. Nessa análise, os autores brasileiros destacam diferentes instâncias e agentes do poder público, consideram implicações para empresas e outros segmentos da chamada sociedade civil, fornecem diretrizes para as intervenções e consideram o impacto das mesmas.
Sem dúvida, um grupo que busca expandir sua capacidade de agregar e articular políticas públicas orientadas para gênero junto ao poder público, no sentido de ter suas expectativas melhor supridas pela administração pública na América Latina, é aquele que corresponde ao crescente número de organizações de mulheres. Mas a capacidade de reivindicar direitos e interesses femininos requer também a inclusão das mulheres nas esferas políticas legislativa e executiva.
Daniela Balanta, Dielina Isabel Palomino, Lizeth Marina Belalcazar, Luisa Adriana Carabalí, Miosoris Castillo, Martha Lucía Flor, Ruth Esther Maya, Ingrid Dayana Vásquez, Jesús María Aranda e Ceferino Sánchez Peña, autores de “Mujeres, territorios y representación: fortalecimiento de la participación política de mujeres en el Norte del Cauca, Colombia”, desenvolvem projeto que se propõe a incrementar a participação político-eleitoral das mulheres em três municípios do Cauca através de uma rede de pelo menos 12 organizações femininas.
Os autores se valem em sua metodologia de dois componentes-chave: “A Educação Popular” e a “Análise Sistêmica de Sensibilidade”. À explicitação dos atores envolvidos, dos atributos correspondentes e das fases de intervenção, segue-se a avaliação dos benefícios percebidos.
O financiamento de maior desenvolvimento local, tendo em vista a redução da pobreza, constitui matéria de suma importância estratégica. Nesse sentido, torna-se cada vez mais importante a geração de receitas complementares às transferências dos governos centrais para fortalecer a autonomia discricionária da gestão dos recursos de forma mais sensível e responsável face às múltiplas necessidades da cidadania local.
Em “Laboratorio de desarrollo territorial en Muisne: actualización del catastro urbano y rural del cantón en el año 2018”, os autores Jacqueline Ludeña, María Lourdes de la Cruz, Priscilla Campuzano, Ingrid Bermeo e José Valdivieso visam ao apoio sociotécnico à exploração de dispositivo constitucional para o aumento da arrecadação municipal de Muisme, no Equador, através da atualização adequada do cadastro urbano e rural de base para o incremento do imposto predial.
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Entre os desafios considerados, são pontuadas questões referentes à cultura de predisposição limitada ao pagamento, à legitimidade do imposto associada aos requisitos de equidade tributária, à legalização da propriedade e à complexa interação entre os diversos atores institucionais protagonistas do ordenamento territorial.
A metodologia em pauta privilegia a participação interativa dos cidadãos e dos atores institucionais em uma plataforma colaborativa de pesquisa-ação, correspondente ao modelo de administração pública relacional apoiado em um marco lógico compartilhado.
A contrapartida das transferências de governos centrais e da arrecadação de impostos locais está, em grande medida, na capacidade de gestão dos investimentos públicos, cujas eficácia e eficiência estejam sujeitos à prestação de contas à sociedade.
Em “Proyecto para el fortalecimiento de la gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas en los gobiernos municipales de Panamá”, os autores Idania Fernández, Ramsés Martínez, Roxana Maza e Erasmo Prado buscam enfrentar os desafios de gestão que se apresentam face aos objetivos de desenvolvimento econômico e social, balizados pelo marco legal municipalista da descentralização.
Identificados os atores e seus papéis e diagnosticadas as dificuldades das administrações locais, os autores apresentam uma proposta de intervenção embasada metodologicamente na Gestão por Resultados (GpR), considerando as dimensões institucional e técnica.
Em “Propuesta para fortalecer el conocimiento sobre las competencias del órgano legislativo por parte del servidor público adscrito al concejo municipal del municipio Carrizal del estado bolivariano de Miranda”, os autores Hiallmar García e Mariém Pabón buscam promover a capacitação de atores no sentido de dar ao Conselho Municipal os elementos para que cumpra mais plenamente e com maior efetividade seu importante papel institucional.
Referenciado pelo enfoque do Marco Lógico, o trabalho encontra sua base nos métodos da “Análise dos Interessados”, da “Árvore do Problema” e da “Árvore de Objetivos” para alimentar o diagnóstico e as proposições de intervenções.
Prof. Bianor Scelza Cavalcanti, PhDDiretor Internacional da Fundação Getulio Vargas
Presidente da Associação Internacional de Escolas e Institutos de Administração do Instituto Internacional de Ciências Administrativas (IASIA-IIAS)
IntRodUÇÃo
sUmáRIo
aRGentIna 14Articulación de los sectores público-privado-asociativos para el desarrollo territorial del Municipio de Ticino
15
1. Introducción 15
1.1. Fundamentación y objetivos 15
1.2. Análisis de actores involucrados 18
2. Características del proyecto 19
2.1. Metodología 19
2.2. Etapas de implementación 20
3. Impacto local percibido 21
bRasIl 24Participação Social em tempos de interação digital: diretrizes para apoiar a elaboração de políticas públicas urbanas. Social Participation in times of digital interaction: guidelines to support the development of urban public policies
25
Resumo 25
Abstract 25
1. Introdução 26
2. Metodologia 26
3. Fundamentação Teórica 26
4. Proposta 28
5. Atores envolvidos e impactados 31
6. Impacto Local 35
7. Considerações Finais 36
colômbIa 40Mujeres, territorios y representación: fortalecimiento de la participación política de mujeres en el Norte del Cauca
41
Resumen 41
1. Introducción 42
2. Propuesta 44
2.1. Descripción General 44
2.2. Actores involucrados, recursos, intereses y estrategias de incidencia 45
3. Impacto Local 47
3.1. Cursos de acción y fases de ejecución 47
3.2. Aplicación del proyecto en la administración pública 48
3.3. Beneficios percibidos 49
Apéndices 53
Apéndice A 53
Apéndice B 53
Apéndice C 57
eQUadoR 60Laboratorio de Desarrollo Territorial en Muisne Actualización del Catastro Urbano y Rural del Cantón en el año 2018
61
Resumen 61
1. Interés Estratégico 62
2. Antecedentes coyunturales 64
2.1. Catastro desactualizado 66
2.2. Deficiente cultura de pago en el cantón 66
2.3. Baja legalización de predios 66
2.4. Inequidad tributaria 67
3. Análisis de actores 67
4. Metodología a utilizar 695. Cursos de acción 70
5.1. Propósito: 70
5.2. Componentes o resultados: 71
5.3. Aliados estratégicos 71
5.4. Acciones planteadas 71
6. Presupuesto 72
panamá 78Proyecto para el fortalecimiento de la gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas en los gobiernos municipales de Panamá
79
1. Introducción 79
2. Propuesta 83
2.1. Presupuesto 92
VeneZUela 98Propuesta para fortalecer el conocimiento sobre las competencias del órgano legislativo por parte del servidor público adscrito al concejo municipal del municipio Carrizal del estado bolivariano de Miranda
99
1. Introducción 99
2. Propuesta 101
3. Análisis de Actores 103
3.1. Perfil de los Actores Seleccionados 103
3.2. Directores de Línea 103
4. Impacto Local 106
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ArgentinA Universidad Católica de Córdoba
Coordenador local: Mgter. iriana Ferreyra
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Romina del tredici | emilio pérez campanelli | liliana Ruetsch
articulación de los sectores público-privado-asociativos para el desarrollo territorial del municipio de ticino1
1. Introducción
1.1. fundamentación y objetivos
Durante los últimos años, muchos sectores productivos retomaron un fuerte impulso para convertirse en el motor de la localidad de Ticino (así como de otras localidades de la región pampeana). Sin embargo, se ha dado un crecimiento económico que no se ve reflejado en el desarrollo local, es decir, que no alcanza a todos los sectores de la sociedad. Además, este crecimiento se produce independientemente de las acciones y estrategias del municipio, constituyendo un producto del contexto macroeconómico más que de los esfuerzos endógenos. Se trata de un proceso más ‘inercial’ que protagónico, ya que, tal como fue detectado en el Plan de Ordenamiento Urbano Ambiental, llevado a cabo por la Unidad de Preinversión del Ministerio de Economía de la Nación, muchos municipios de la Provincia de Córdoba no cuentan con recursos económicos y equipos técnicos que les permitan definir líneas de inversión y sectores estratégicos desde donde desencadenar procesos de innovación productiva y desarrollo (García Peyrano, 2011).
La localidad de Ticino, ubicada en el Departamento General San Martín de la Provincia de Córdoba, tiene una población de 2.200 habitantes de los cuales, según el Censo 2008, las condiciones de vida de un 15,4% tiene privación material y al menos el 11.4% tiene una Necesidad Básica Insatisfecha (Dirección General de Estadística y Censos, 2008). Por ello, se considera sumamente necesaria la apertura del debate en torno a nuevos lineamientos para accionar estratégicamente en la localidad. Se requiere el puntapié del sector público local tendiente a conseguir un proceso que involucre a los privados para potenciar el desarrollo productivo local, logrando un proceso de mejora. En este marco, el problema fundamental que motivó esta propuesta de cambio radica en el bajo nivel de articulación público-privada-
1Este proyecto fue elaborado en el año 2015 el marco de la cuarta edición del Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública en el Instituto Federal de Gobierno de la Universidad Católica de Córdoba, e implementado durante 2016.
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asociativa a nivel local, y, por lo tanto, el objetivo general de este proyecto consistió en promover el desarrollo económico local mediante la articulación público-privada y asociativa entre privados.
Comúnmente, las metodologías utilizadas para la realización de los planes estratégicos locales necesitan una cantidad elevada de recursos (económicos, temporales, humanos, etc.) que terminan por no ser aprovechados eficientemente de modo que no logran concretarse las etapas de planificación que se proponen o si lo logran, constituyen documentos que luego quedan archivados. Los documentos resultantes suelen tener una gran extensión en páginas y utilizar vocabulario complejo, lo que dificulta la concreción de lo que se ha planificado. Así es como nace la necesidad de implementar la metodología planteada por Pérez Campanelli (2014) denominada “Agendas Estratégicas Productivas Locales”, orientada a generar un proceso planificación de tipo estratégico, que tiene como principal objetivo, la articulación de estrategias interinstitucionales y la realización de acuerdos entre los actores locales a partir de la conformación de una “hoja de ruta” destinada a promover el desarrollo productivo de pequeñas y medianas localidades de la pampa húmeda argentina.
Se detectó una oportunidad de innovación en el proceso de planificación estratégica del desarrollo productivo para la localidad y se la orientó de manera tal que los resultados de la Agenda Estratégica Productiva, tengan un sentido práctico, que pueda ser interpretado por todos los actores locales profesionales y no profesionales, y que no queden archivados como suele suceder, como hemos dicho, con gran parte de los planes estratégicos conocidos.
A su vez, cuando se describe el problema principal y sus orígenes, se puede visualizar que adyacentes a éste aparecen otras problemáticas relevantes. En primer lugar, se identificó un desconocimiento de las potencialidades de desarrollo productivo de la zona por parte de quienes poseen capital y/o fuerza de trabajo, lo cual se relaciona con un bajo nivel de desarrollo emprendedor en el municipio en los últimos 10 años, no registrándose la instalación de nuevas pequeñas empresas productivas, y un bajo nivel de estrategias de coordinación entre los actores público-privado-asociativos a nivel local. Por otra parte, se detectó una inmovilización del excedente agropecuario o inversión del mismo en otras localidades y un bajo nivel de industrialización de productos primarios.
En este sentido, la propuesta estuvo destinada a identificar las potencialidades de desarrollo productivo de la zona, apuntando tanto a las cadenas de valor en agro alimentos, como así también a sectores industriales y de servicios. Esto mejoraría la competitividad local de todo el entramado productivo y social local; léase micro, pequeñas y medianas empresas agropecuarias, industriales, comerciales o de servicios, grupos asociativos de empresas y/o productores, cooperativas y mutuales, organizaciones de la sociedad civil, organizaciones de los tres estamentos del gobierno, etc. Por otra parte, se apuntó a incrementar el nivel de desarrollo emprendedor mediante el acceso a las
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capacitaciones y financiamiento. Esto se debe a que se considera que las capacitaciones en emprendedurismo y el facilitar el acceso a préstamos o diferentes tipos de financiamiento, son acciones muy importantes que deben realizarse para aprovechar oportunidades del municipio y reducir el desempleo y los problemas derivados del empleo estacional. En tercer lugar, el proyecto se propuso incrementar el número de estrategias de articulación público-privada-asociativa para la implementación de proyectos producto de la selección de prioridades de los mismos actores. Se considera que en Ticino hay diferentes componentes económicos que necesitan articularse en una acción que resultaría beneficiosa para todos los sectores. Esto se planteó como objetivo para conseguir aumentar la inversión del excedente agropecuario en actividades con potencial de generar procesos de desarrollo productivo local, constituyendo uno de los puntos más importantes para impulsar el desarrollo local. Finalmente, el proyecto se planteó incrementar el nivel de industrialización de productos primarios producidos en el territorio del municipio, pensando en lograr una sustentabilidad de las acciones y un valor agregado de las materias primas que hoy salen del municipio sin ningún tipo de tratamiento.
Al momento de proyectar, existían cinco razones fundamentales para la reapertura de una instancia deliberativa que establezca nuevos rumbos en el sector productivo local, procurando disminuir las amenazas y potenciar las oportunidades. En primer lugar, desde el municipio de Ticino, existía una fuerte voluntad política e interés por este proceso que implica la adquisición de la herramienta, sus mecanismos de análisis, aumentando las capacidades institucionales no solo del gobierno local, sino del conjunto de la comunidad local. En segundo lugar, se encontraban en marcha proyectos asociativos exitosos que podrían verse potenciados a partir de la inyección de recursos locales y/o regionales, como es el sector manisero y a raíz de los cuales pueden surgir nuevos encadenamientos productivos que fortalezcan la trama socio productiva local. Tercero, en la localidad existía una capacidad ociosa de excedentes económicos locales que provienen del sector agropecuario que no suele ser reinvertido localmente. Cuarto, se registraba un alto nivel de dependencia laboral en un solo grupo económico, que emplea a más del 80% de la población local; lo que constituye una clara señal de debilidad en cuanto a la diversificación productiva y laboral, que genere mayores niveles de independencia. Quinto, la inmigración de trabajadores que se asientan para la producción de maní (actividad predominante) pero que solo consiguen trabajo durante la cosecha, y que tiene la característica de que dejan de ser “golondrinas” como lo ha sido hasta ahora, para pasar a asentarse y requerir continuidad laboral, servicios públicos, viviendas, etc. se encontraba presionando al gobierno local a resolver tales demandas. Por todo ello, se consideró importante planificar las acciones a llevar a cabo para disminuir los impactos y aprovechar nuevas oportunidades.
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1.2. análisis de actores involucrados
Como principales grupos o individuos relacionados al proyecto se identificó, en primer lugar, a los desempleados y los empleados temporarios de los productores agropecuarios y del Grupo Lorenzati. Estas personas requerían una respuesta del municipio y de la comunidad de Ticino, en la medida en que se pueda coordinar acciones para aprovechar los recursos y generar oportunidades. En segundo lugar, resultó necesario que se impliquen en el proceso de articulación tanto la Cooperativa Eléctrica, de Servicios Públicos y Vivienda Ticinense Ltda. como la Mutual Club Atlético Pascanas, que prestan servicios a la comunidad. La estrategia con ellos fue incluirlos en los nuevos circuitos económicos en los que, aumentando sus beneficios, aportarían al desarrollo local.
Los mayores empleadores de la zona, los Productores Agropecuarios y el Grupo Lorenzati, fueron identificados como beneficiarios del proyecto debido a la posibilidad de reducir la presión que la sociedad les ejerce cada vez que termina la época en la que necesitan mayor cantidad de mano de obra. De esta forma, se combatiría la dependencia de la población de estos dos actores. La estrategia fue convocarlos para que mediante la ar ticulación con otros sectores se aprovechen las opor tunidades locales entendiendo que se beneficiarían también del crecimiento del municipio. Los pequeños y medianos productores, tanto de bienes y servicios como los agropecuarios, se encontraban en una situación similar. Como sector son un actor importante y se consideró muy provechoso que par ticipen de esta planificación para el desarrollo local, ya que constituyen una par te importante del circuito económico que quiere lograrse.
En cuarto lugar, se identificó al sindicato como un actor importante ya que era quien en este momento daba cierta respuesta a los beneficiarios del proyecto. A partir de sus registros de los trabajadores disponibles y realiza convocatorias cuando uno de los grupos demanda fuerza de trabajo. La estrategia con el sindicato fue que también participe de las reuniones a fin de representar a todos los trabajadores inscriptos.
Por otra parte, la escuela Ipem 180 fue identificada como un actor con intereses complementarios a los de este proyecto, ya que siempre demuestran preocupación por la inserción laboral de sus egresados. En este sentido, fueron invitados también a las reuniones como actor importante para la comunidad y con la posibilidad de generar pasantías para que los estudiantes definan su perfil profesional.
También la Fundación Juan Lorenzati fue identificada como un actor relevante, al constatar que parte de sus objetivos coincidían con los de este proyecto, ya que en algún momento llevaron a cabo capacitaciones para emprendedores. La estrategia fue aprovechar ese capital, la experiencia con la que cuentan y los convenios que poseen con algunas universidades,
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para realizar capacitaciones para aquellos que quieran iniciar un micro emprendimiento o impulsar uno existente. En esta misma línea, el Gobierno Nacional y el Gobierno Provincial son actores menos importantes en cuanto a influencia, pero igualmente necesarios para avanzar en la concreción de los objetivos de este proyecto, ya que ambos poseen programas de financiamiento para micro emprendedores. Entonces, además de las capacitaciones, se realizará un acompañamiento en el cumplimiento y presentación de requisitos para recibir financiamiento de alguno de los niveles de gobierno.
2. características del proyecto2.1. metodología
La metodología estuvo apuntada a tomar en consideración las posibilidades reales que permiten los contextos de actuación de cada localidad, a partir de la forma en cómo impactan en cada realidad local las políticas nacionales y/o regionales de desarrollo, así como los procesos globales. Pero, fundamentalmente, se puso énfasis en las capacidades internas que genera cada territorio para su desarrollo, en las dinámicas particulares que adquieren las sociedades locales y en las estrategias desplegadas por los actores locales, contribuyendo a impulsar capacidades endógenas mediante el desarrollo de los proyectos productivos resultantes.
No se trató de una guía metodológica para elaborar un plan estratégico local o de desarrollo territorial en términos amplios de lo que ello significa, sino más bien, el acento estuvo puesto en la formulación de lineamientos para proyectos productivos con el objetivo de dinamizar las actividades de industrialización de la producción primaria (agregado de valor en origen), bajo esquemas asociativos de los productores entre sí y para con otros empresarios, el municipio, etc.
Las metodologías de planificación estratégica comúnmente utilizadas, responden a un proceso que muchas veces no tiene en cuenta las condiciones y los recursos disponibles en los gobiernos locales de las pequeñas y medianas localidades, como se ha explicado anteriormente. La propuesta entonces, constituyó un desarrollo metodológico que adapta diferentes procesos, actividades y estrategias conocidas de planificación e implementación de lo planificado. Es una mejora competitiva en cuanto a la conjugación de elementos necesarios en el proceso que, además, se adapta a la realidad de los destinatarios, constituyéndose de esta manera en un proceso distintivo.
La propuesta desarrollada fue innovadora en tanto adaptó diferentes actividades y estrategias conocidas de planificación, y representa, a nuestro entender, una mejora competitiva en cuanto a la conjugación de elementos necesarios para su implementación,
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porque se concentra en lo productivo, pero incorpora todas las demás dimensiones que abarca un proceso de desarrollo. Lo importante al momento de utilizarla es que se adapte a la realidad de los destinatarios, constituyéndose en un proceso distintivo, pero que conserve su objetivo primordial que es la articulación y la planificación conjunta entre los actores, contribuyendo a incrementar los activos territoriales. En el caso de Ticino, el tamaño de la población y el conocimiento previo entre los actores facilitó la aplicación de la metodología. Así también como el momento de crecimiento económico y el conocimiento de excedentes agropecuarios invertidos en el sector inmobiliario en otras localidades.
2.2. etapas de implementación
La metodología aplicada supuso la realización de diversas actividades con intervención de la comunidad local, a través de sus diversas instituciones. Respondió a un plan de trabajo donde se llevaron cabo las siguientes etapas:
• Etapa 1: Taller de sensibilización con los principales referentes institucionales de los sectores productivos de la localidad. En esta etapa se realizó un taller para la puesta en común de miradas y perspectivas acerca del desarrollo territorial (local-regional) y el rol que ocupa la elaboración de una Agenda Estratégica Productiva para la localidad de Ticino. En este sentido, se presentó técnicamente la metodología a utilizarse en el proceso y se definió el encuadre institucional y la organización de las actividades. Se aclararon a su vez, las instancias de participación ciudadana y los mecanismos de toma de decisiones previstos. Al mismo tiempo, se relevó información clave para el desarrollo del proceso, involucrando a los referentes institucionales que participaron.
• Etapa 2: Relevamiento de información relevante, disponible en el territorio y mapeo institucional e identificación de referentes claves. En esta etapa comenzó la recolección de datos e información necesaria para el proceso, resultando clave la realización de la etapa descripta anteriormente. Ésta estuvo orientada a realizar un estudio analítico de la situación en que se encuentra el territorio local en general y alcanzar una visión más precisa de los sistemas productivos locales y de sus potencialidades. Con ello se pueden identificar los perfiles productivos del territorio local y finalmente conformar el diagnóstico.
Se relevó información vinculada a los sectores productivos locales, y respecto de otros elementos que pueden intervenir en el proceso (datos socioeconómicos, infraestructura y ambiente, grado de institucionalidad presente en el territorio, etc.). Para el desarrollo del mismo, fue fundamental contar con información y estudios existentes en el territorio. Para complementar la información relevada también se han realizado algunas entrevistas a informantes claves del territorio.
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Así mismo, se realizó un mapeo institucional e identificación de los actores intervinientes, es decir, se definió cuáles son las principales instituciones públicas y privadas presentes en el territorio local y regional. Uno de los objetivos de esto es analizar la dinámica entre los actores locales para poder identificar niveles de cooperación y posibilidades de sinergia. A partir del mapeo, se identificó qué actores públicos y privados deben participar en todo este proceso de construcción de la Agenda.
• Etapa 3: Entrevistas a actores clave. A partir de la información y los elementos recogidos en la etapa 1 y 2, se identificó, como ha sido mencionado anteriormente, a los actores claves de la comunidad, tanto a nivel público como privado, entre productores, empresarios e instituciones educativas, con los cuales se han llevado a cabo algunas entrevistas. Las mismas tuvieron la finalidad de ahondar en aquellas dimensiones no del todo especificadas en la información de la etapa previa y completar el diagnóstico territorial.
• Etapa 4: Taller abierto a la comunidad. Esta etapa consiste en la realización de un taller participativo abierto a todos los actores locales (empresarios, emprendedores, productores, etc.) y la comunidad en general, ya que el objetivo fue considerar la mirada local con el fin de crear una visión compartida sobre el estado de situación local en todos sus aspectos. Este taller sirvió para elaborar un análisis FODA de la localidad, desde el punto de vista productivo y se le dio énfasis a debatir sobre una serie de disparadores concretos (ideas-proyectos) que surgieron de todo el trabajo realizado con anterioridad. Para ello, se debatieron algunos aspectos positivos y negativos, así como su grado de viabilidad social, política, ambiental y económica, con miras a su texto definitivo.
• Etapa 5: Presentación pública del documento final del proceso. A partir de lo realizado en las etapas anteriores, se redactó este documento final y se realizó la presentación formal del mismo. Las etapas descriptas anteriormente responden a la primera fase del proceso de planificación, vinculada a la participación de los actores en la formulación de las estrategias asociativas, como instancia previa a una segunda fase que consta en la puesta en marcha de las acciones consensuadas en la Agenda.
3. Impacto local percibidoComo aprendizaje de la aplicación del proyecto, se considera que cada vez más resulta
necesario generar procesos endógenos de diálogo y concertación, tendientes a generar una mirada estratégica capaz de identificar por un lado los desafíos, ventajas y oportunidades para
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el desarrollo, definiendo posibles escenarios futuros y por otro, de asociar y comprometer a la comunidad en la definición del logro de las metas que se planteen.
Desde el punto de vista del gobierno local, la realización de este proyecto requirió un esfuerzo muy grande, teniendo en cuenta el bajo nivel de capacidad institucional local de llevar a cabo un proceso de tales características. Sin embargo, estamos convencidos de que cada comunidad debe hacer un esfuerzo por definir su propio proceso estratégico, ajustándolo a sus posibilidades y necesidades. En este sentido, el proceso aquí propuesto, intentó responder a las características propias de los territorios locales a los cuales va dirigido y estuvo orientado a generar resultados que garanticen su utilidad práctica. La propuesta procuró vehiculizar un proceso con dinámica propia, imprimida por los mismos actores directamente beneficiarios, entendiendo que cada territorio tiene su propia historia institucional, económica y organizativa, que le imprime su identidad y sus particularidades. Así, puede convertirse en promotor de su propio desarrollo y eso es posible solo si planifica y promueve, activando su propia dinámica.
La prioridad del trabajo estuvo puesta en las fuerzas endógenas de la comunidad (la capacidad de ahorro local), aunque sin renegar del aporte de recursos externos a la comunidad regional (líneas de crédito nacionales y provinciales, por ejemplo). En este sentido, se buscó estar en sintonía con los lineamientos estratégicos planteados a nivel nacional, así como provincial y local, teniendo en cuenta los procesos de planificación y diagnósticos realizados en el territorio: como el Plan Estratégico Agroalimentario y Agroindustrial Participativo y Federal 2010-2016, el Plan Estratégico Territorial del Ministerio de Planificación y el Plan Integral de Gestión 2016-2019 del Ministerio de Turismo de la Nación.
Para concluir, los impactos locales logrados hasta el momento son la generación de una articulación público-privada y asociativa entre privados con el objetivo de promover el desarrollo económico local y la identificación conjunta de las potencialidades de desarrollo productivo de la zona. Por otra parte, y aunque aún necesita impulso, se está incrementando el nivel de desarrollo emprendedor mediante el acceso a las capacitaciones y financiamiento. De esta forma, y con las actividades llevadas a cabo, se considera que se está avanzando en un arduo camino de incrementar el número de estrategias de articulación para la implementación de proyectos que sean producto de la selección de prioridades de los mismos actores.
Como pasos siguientes y en una visión más a largo plazo, se espera que lo conseguido siga su curso e impacte en un aumento de la inversión del excedente agropecuario en actividades con potencial de generar procesos de desarrollo productivo local y se produzca un incremento en el nivel de industrialización de productos primarios producidos en el territorio del municipio.
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BrAsil FgV - Fundação getulio Vargas
Coordenador local: Prof. Bianor scelza Cavalcanti, Ph.D
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simone c. R. silva | thayne p. Garciafernando V. fontes | Karin m. f. sousa | mauricio m. sousa
participação social em tempos de interação digital: diretrizes para apoiar a elaboração de políticas públicas urbanas1
Social Participation in times of digital interaction: guidelines to support the development of urban public policies
ResumoManifestações, o aumento do interesse por maior participação social e pela
transparência em políticas públicas, serviços urbanos de baixa qualidade e o advento de tecnologias digitais provocaram mudanças na formulação de políticas públicas urbanas. Evidenciam-se exemplos de cidades que estão proporcionando maior participação social e efetividade através de plataformas digitais e, principalmente, diretrizes necessárias para desenvolver ferramentas que possam auxiliar nessa relação Estado-Cidadão.
abstractProtests, the increasing interest in more social participation and transparency
in public policies, low quality in urban services and the support of digital technologies have promoted changes in the formulation of urban public policies. There are examples of cities that are providing participation and effectiveness through digital platforms and, especially, the necessary guidelines to develop tools that can help in this relationship Citizen-State.
1Trabalho elaborado para o curso Governabilidade, Gerência Política e Gestão Pública, FGV/CAF/GWU, Rio de Janeiro, 2017.
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1. IntroduçãoAs manifestações ocorridas no Brasil a partir de junho de 2013 evidenciaram o interesse
público por mais participação e transparência nas políticas públicas. Outra característica inédita das manifestações foi a capacidade de articulação de movimentos sociais por vias digitais, principalmente por redes sociais. As tecnologias digitais avançam em relação a serviços oferecidos e interfaces com o usuário, cada vez mais conectado. No entanto, esse imediatismo provocado pela tecnologia digital não ocorre na mesma velocidade do processo de formulação e implementação de políticas públicas.
A partir de experiências nacionais e internacionais, este trabalho busca identificar diretrizes que possam auxiliar na interação direta entre Poder Público e população no que tange à formulação de políticas públicas urbanas de longo prazo.
2. metodologiaPor meio da investigação das ferramentas digitais existentes nas cidades, tanto no Brasil
como no exterior, foi possível identificar diversos propósitos, entre os quais comunicar e avaliar a prestação de serviços públicos.
Este trabalho buscou identificar as melhores práticas que contemplam a formulação de políticas públicas, tendo constatado que as cidades de São Paulo e Niterói, no Brasil, e Barcelona, na Espanha, desenvolveram ferramentas – as chamadas plataformas digitais – com o objetivo de ampliar a transparência e a promoção de processos participativos inovadores na elaboração de políticas urbanas.
3. fundamentação teóricaO mês de junho de 2013 ficou marcado, no Brasil, por uma série de manifestações que
trouxeram alguns aspectos novos para a política em nosso país (Borba et al., 2014). Um aspecto importante a ser ressaltado é o local das manifestações: as cidades. Segundo Souza (1996), as cidades expressam os fatores de progresso e são os locais onde as chances de satisfação de necessidades são maiores, principalmente se a cidade em questão for de grande por te.
Outro aspecto que surpreendeu, desde o início das manifestações de junho de 2013, foi a capacidade de articulação através de meios digitais, que possibilitaram agregar um grande número de pessoas em torno de um tema; antes, essa força era protagonizada por centrais sindicais, associações e partidos políticos (Borba et al., 2014).
Essa mudança na forma de interação é crescente desde a década de 2000, quando a tecnologia digital passou a se mostrar quase onipresente na rotina dos habitantes de países
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mais desenvolvidos e em plena expansão no mundo em desenvolvimento. Do mesmo modo, a política (se considerada como forma de intermediação de interesses e ideias), que parecia ser um dos poucos serviços não afetados pela internet, começou a sentir esse impacto nos últimos anos, uma vez que o debate político tem se deslocado das esferas tradicionais para os meios digitais, movimento que as instituições políticas e de comunicação, bem como suas lideranças, não captaram na mesma velocidade em que elas aconteciam (Borba et al., 2014). Essa rapidez, combinada à crescente crise de legitimidade política percebida no Brasil e em outros países, cria a possibilidade de movimentos sociais surgirem mais espontaneamente, exigindo, portanto, novas formas de interação entre os entes políticos e os cidadãos (Castells, 2013).
Diante desse cenário, presenciamos, nas últimas décadas, uma transformação na forma de gerir o Estado no Brasil através da incorporação de “instrumentos de participação popular” (Gonçalves, 2016). A publicação do Decreto nº 8.243, de 21/5/2014, da Presidência da República, ratificou os dispositivos existentes de participação popular e formalizou a inclusão de ferramentas digitais como instâncias de participação popular: 1) conselho de políticas públicas; 2) comissão de políticas públicas; 3) conferência nacional; 4) ouvidoria pública federal; 5) mesa de diálogo; 6) fórum interconselhos; 7) audiência pública; 8) consulta pública; e 9) ambiente vir tual de participação social. Formalmente, no Brasil, há o reconhecimento de que a interação digital é uma ferramenta de participação social.
No entanto, é preciso reconhecer que as questões enfrentadas pelo Estado têm grande complexidade e, muitas vezes, demandam um extenso debate envolvendo conhecimento específico e grupos diretamente relacionados; além disso, há relação direta entre a forma de disponibilização da informação pelo governo ao cidadão e a falta de interesse em aprofundar em determinado assunto. O Estado carece de habilidade básica para organizar, produzir e disseminar a informação adequadamente (CAF, 2015).
Um estudo realizado em 125 cidades da América Latina (considerando os cinco mais populosos em cada um dos 25 países) a respeito do governo na internet e interação digital identifica as seguintes características dos portais web: 38% permitem fazer reclamações, 34% têm um sistema unificado para solicitações e reclamações, 47% usam redes sociais. No entanto, o uso parece muito limitado, já que somente 7% das consultas via e-mail foram respondidas e apenas 6% dos casos de respostas enviadas se adequaram à solicitação realizada (CAF, 2015).
No mundo todo, algumas cidades têm se destacado pelo uso de plataformas digitais que intermedeiam a relação Estado-Cidadão, como Barcelona, na Espanha, São Paulo e Niterói, no Brasil. A cidade de Barcelona mantém à disposição da população uma plataforma digital de código aberto – Decidim.Barcelona – desde fevereiro de 2016, resultado do Plan Municipal 2015-2019, do qual participaram cerca de 40.000 pessoas (www.decidim.barcelona). Através da plataforma, a população pode buscar informação dos processos de seu interesse, apoiar e consultar os processos que já tiveram seu tempo de elaboração concluído, além de seguir a evolução das propostas e acompanhar as aprovações, as modificações e as exclusões e
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seus respectivos motivos, consultar a agenda e os resultados de encontros presenciais. A plataforma digital Decidim.Barcelona se tornou a peça central de todo um sistema de gestão do conhecimento que começa e termina na plataforma.
No Brasil, destaca-se o trabalho da Prefeitura de São Paulo, que, em abril de 2013, lançou a plataforma Gestão Urbana SP, a qual proporciona acesso a apresentações, documentos e dados em formato aberto, além de normas e regulamentos, material explicativo ilustrado, formulários digitais de propostas, mapa compartilhado e outras informações relacionadas com os projetos em curso (gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br). O Plano Diretor Estratégico do Município de São Paulo, aprovado em 2014, foi desenvolvido usando essa ferramenta. Foram 114 audiências públicas com a participação de 25.692 pessoas. Mesmo com a mudança de gestão, a ferramenta continua ativa e em uso.
A Prefeitura de Niterói, no Estado do Rio de Janeiro, também lançou, em junho de 2013, um portal com foco na elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento de Curto, Médio e Longo Prazos (www.niteroiquequeremos.com.br). Com o nome Niterói que Queremos, o portal se tornou um dos principais canais de comunicação da prefeitura com a população sobre o andamento do projeto e também para a coleta de informações e opiniões dos cidadãos. No total, mais de 5.700 pessoas participaram pelo portal.
4. propostaEste trabalho contempla uma visão de futuro em que as políticas públicas estejam de acordo
com os desejos e necessidades dos cidadãos, de forma que eles se sintam representados, atendidos e corresponsáveis pelo bom funcionamento da cidade. Essa visão seria alcançada por meio da implementação de uma plataforma de participação popular a ser utilizada pelos cidadãos para propor, opinar e acompanhar projetos da prefeitura de sua cidade.
A partir do envolvimento da população na discussão sobre a cidade, espera-se, ainda:
• estabelecer uma cultura de participação ativa estruturada, baseada na relação de confiança entre o cidadão e o Poder Público;
• melhorar a responsividade do Poder Público, tanto na interação sobre a formulação das políticas públicas, quanto na execução dessas políticas;
• criar ambiente propício para a formulação de políticas públicas com baixa rejeição da população;
• aumentar o acesso à informação pela população e facilitar a sua compreensão sobre a formulação de políticas públicas;
• gerar histórico das políticas públicas formuladas e dos caminhos decisórios percorridos.
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É importante estimular as cidades a elaborarem suas plataformas digitais interativas a fim de possibilitar um diálogo eficaz entre o Poder Público e a população, criando um canal colaborativo de desenvolvimento de políticas públicas. Essa plataforma deve contemplar a responsabilidade compartilhada, na qual os cidadãos ficam encarregados de formular propostas, apresentar dúvidas e expor reclamações, enquanto os responsáveis pela administração pública têm o dever de elucidar as dúvidas apresentadas e manter a população atualizada sobre as futuras ações do governo, bem como sobre o destino dos assuntos tratados. Dessa maneira, entende-se que essa comunicação facilita a implementação das políticas públicas planejadas devido à colaboração de todas as partes envolvidas no projeto, possibilitando maior aceitação popular, visto que as intervenções são previamente explicitadas e debatidas com a população, o que elimina o aspecto arbitrário das decisões.
Além disso, a plataforma funciona como uma base de dados permanente, onde ficam registradas todas as etapas do processo de formulação das políticas públicas, permitindo, inclusive, que os usuários acompanhem a execução dos projetos e sejam informados sobre eventuais atrasos e alterações e suas justificativas. Esses registros são fundamentais para futuros estudos sobre os impactos das políticas e para avaliações de desempenho, possibilitando rever integralmente o processo e mapear as eventuais falhas para evitá-las em projetos futuros. Ainda que a plataforma sirva de base para orientar o processo digital, as discussões precisam ocorrer também presencialmente, de forma que o uso da tecnologia não seja um fator de exclusão.
O fornecimento de informações deve ir além do tradicional (andamento de processos, documentação, orçamento) e incluir a contextualização e formas de instigar o cidadão a ler os documentos, como questões a serem respondidas. Para o desenvolvimento da plataforma, é necessário um mapeamento de macroprocessos, que congregam as principais diretrizes para a execução do projeto, detalhadas a seguir.
Para a construção de uma plataforma, é necessário realizar alguns recortes que delimitem o seu âmbito de atuação. Em uma proposta de plataforma municipal, devem ser observadas as competências municipais elencadas no Artigo 30 da Constituição Federal. Aqui, delimita-se o escopo da plataforma a partir da definição do foco em políticas urbanas municipais.
A segunda diretriz refere-se à informação disponibilizada para a sociedade e à forma como ela é absorvida pelo cidadão. Mesmo que a informação esteja disponível, é necessário que esteja atualizada e seja oportuna, de fácil acesso e, principalmente, de fácil de compreensão (CAF, 2015). Assim, é necessário haver definição e delimitação das informações que serão disponibilizadas para o público.
A terceira diretriz trata da definição dos projetos de políticas públicas que serão compartilhados com o público, possibilitando a participação digital. Trata-se da fase de desenvolvimento do projeto, com todas as informações coletadas e tratadas pelo corpo técnico, momento no qual deve ser realizada a delimitação das possibilidades de atuação ou das possíveis soluções de determinada política pública urbana, tentando esgotar ao máximo
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os temas a serem disponibilizados. O conjunto de informações é transformado em projetos técnicos que, por sua vez, deverão ser, então, traduzidos em informações amigáveis e lúdicas para que sejam bem absorvidas e entendidas pelo cidadão. Essa “tradução” pode ser realizada por meio de uma interação constante entre designers, ilustradores, linguistas e web designers, analistas de projetos e técnicos.
Além da participação na decisão de políticas públicas urbanas, também é necessário criar um ambiente para a inclusão de novas propostas de soluções não previstas pelo corpo técnico. Esse ambiente deverá ser desenvolvido para oferecer respostas ao interessado e até incorporar sugestões ao projeto de políticas públicas urbanas. Para isso, é necessário que a plataforma faça parte do processo de forma efetiva e constante, e não como fonte de manutenção eventual e coleta de dados por parte do Poder Público. Mesmo que inicialmente a plataforma seja pequena e limitada, o acesso constante e o uso das ferramentas de interação ajudarão a respaldar o processo de participação.
Um último aspecto da terceira diretriz é o desenho da plataforma pela área de Tecnologia de Informação e por web designers, com foco na criação de um ambiente de fácil navegabilidade, intuitivo e interativo. Dessa forma, elimina-se o problema de falta de participação por dificuldade de entendimento, tanto de conteúdo quanto de navegabilidade.
A quarta e última diretriz é focada no contato com o cidadão, na necessidade de despertar o interesse e, principalmente, de criar uma relação de confiança. A participação cidadã pode ser limitada se as pessoas desconhecem como usar os seus mecanismos (CAF, 2015).
Primeiramente, deve-se traçar o desenvolvimento do plano de comunicação para a divulgação da plataforma nas redes sociais e na mídia (jornal, televisão, entre outros meios). As postagens nas redes sociais precisam ser constantes e rotineiras, e as notícias de jornal, televisão e rádio precisam ser massivas para a divulgação da plataforma. Quando for atingido um número de participantes próximo ao desejado e um volume de conteúdo espontâneo nos meios de comunicação, pode-se reduzir o esforço de divulgação e realizar maior concentração na manutenção e na resposta às demandas que surgirem (interações nas redes sociais, respostas a e-mails, participação em programas de rádio e televisão, entrevistas, etc.).
A criação de perfil dos participantes e a vinculação a projetos de interesse aproximam o cidadão da plataforma e têm o intuito de fidelizar o cidadão. Da mesma forma, será necessário o desenvolvimento uma pequena área com competência para receber a demanda do público e gerar respostas efetivas. Assim, a expectativa de resposta ao cidadão é suprida e ele passa, cada vez mais, a interagir com a plataforma.
Além do meio digital, é indicada a realização de encontros presenciais, previamente divulgados na agenda da plataforma. Tais encontros objetivam promover não só o diálogo direto entre os gestores e o público para que sejam entendidas as necessidades, mas também a discussão dos projetos com especialistas e executores.
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Para conseguir um número significativo de usuários efetivos da plataforma digital, é necessário, previamente, compreender quais os fatores responsáveis por motivar os cidadãos a participarem politicamente. Em uma pesquisa realizada na Colômbia (CAF, 2015), por meio de questionários padronizados, foram identificados os principais fatores que possuem correlações com a participação política:
• correlações positivas: percepção da efetividade da participação cidadã, escolaridade, idade, nível socioeconômico, fontes de informação;
• correlações negativas: percepção de efetividade do estado e das instituições, corrupção e fraude, custo de ação coletiva, satisfação com serviços públicos.
Outro experimento, realizado nos Estados Unidos na Universidade de Minnesota, identificou razões semelhantes que contribuem para a participação política dos cidadãos: nível socioeconômico, percepção de ameaça e percepção de efetividade da participação (Miller, 2008).
Portanto, fica evidente que uma plataforma digital nos moldes da proposta neste projeto deve ter características adequadas tanto para contribuir com alguns fatores positivos (como percepção de efetividade da participação cidadã, fontes de informação e percepção de ameaça), como para atenuar fatores negativos, a exemplo do custo de ação coletiva. Naturalmente, a plataforma não servirá como solução definitiva para os problemas, visto que alguns outros fatores não poderão ser atingidos por essa ferramenta; no entanto, caso ela tenha o impacto positivo esperado nos outros fatores, já será de grande relevância.
Por fim, estima-se que a plataforma requeira um tempo mínimo a partir da sua implementação, até que seja de fato conhecida pela população e os cidadãos se habituem a utilizá-la. Desse modo, é fundamental o papel do Poder Público na divulgação inicial efetiva da nova ferramenta por meio de publicações em jornais, diário oficial, redes sociais, sites oficiais, entre outros meios, até que o público esteja ciente e engajado e também comece a atrair novos usuários, explicitados na quarta diretriz de desenvolvimento da plataforma.
5. atores envolvidos e impactadosOs stakeholders são os atores afetados pela implantação da plataforma, que têm
interesses nela e exercem influência no seu funcionamento. Como se trata de uma plataforma interativa, há capilaridade desses atores, com interesses distintos para a execução de um mesmo objetivo. Sozinhos não são tão capazes de formular políticas públicas, mas juntos tornam-se efetivos. O Poder Público deve, então, gerenciar a plataforma para que os objetivos sejam atingidos (IBRD, 2008).
A partir das experiências analisadas, especialmente as da cidade de São Paulo (gestaourbana.prefeitura.sp.gov.br), que pareceram ter maior convergência com os objetivos deste trabalho, é possível identificar os seguintes atores relevantes, que possuem interesse e contribuem para a formulação de políticas públicas urbanas de longo prazo:
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• Poder Público Municipal, que tem por interesse diminuir a rejeição às políticas públicas, validar as políticas já definidas, abrir espaço para que surjam novas propostas advindas da sociedade e melhorar o sentimento de confiança da população. É o Poder Público quem define como a política pública será elaborada e quais os procedimentos de participação; a partir daí, deverá criar uma estrutura de recursos humanos que organize e gere a plataforma. No grupo do Poder Público, destacam-se os gestores públicos municipais, os políticos, o judiciário e outras esferas de governo;
• entre os gestores públicos municipais, há diferentes perfis profissionais que se relacionam e são impactados pela gestão da plataforma. Usando o caso da cidade de São Paulo (Partezani, 2017) como exemplo, podem ser identificados profissionais técnicos, de participação, de comunicação e de tecnologia de informação:
• os técnicos dominam o conhecimento do assunto tratado na plataforma. No caso de infraestrutura e planejamento urbano, há arquitetos, engenheiros, geógrafos, geólogos;
• os profissionais de facilitação e/ou participação são os que constroem a forma e a linguagem para traduzir a tecnicidade e proporcionar uma comunicação mais acessível à sociedade;
• os profissionais de comunicação são os responsáveis pela interface com a imprensa e os meios de comunicação, como grandes jornais, jornais de bairro, sites e redes sociais, e ainda divulgam a plataforma;
• os profissionais de tecnologia de informação oferecem suporte ao sistema de dados e dominam a linguagem de programação para oferecer as soluções digitais de participação. A existência da plataforma estabelece um cenário de desafios relacionados às atividades dos gestores públicos, à mudança na cultura organizacional e às suas práticas de trabalho. Primeiramente, segundo a experiência de São Paulo com a plataforma, ficou explícita a necessidade de alinhamento interno de propostas antes da exposição online, o que, na maioria das vezes, demanda grande esforço de consenso. Além disso, a gestão da informação, antes restrita aos ambientes internos do serviço público, pode se tornar mais transparente e acessível à população. Isso requer cuidado e desafia os gestores públicos na mensuração do investimento adequado em TI para aproximar, de fato, o usuário da plataforma, em vez de desestimular o seu uso (Nascimento et al., 2012);
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• no grupo dos políticos, destaca-se o prefeito como um dos principais agentes para a elaboração da plataforma. Ele é o Poder Executivo, que aprova e autoriza os recursos que suportam a plataforma, que pode atuar sobre o conteúdo e as divergências entre os técnicos, e que participa das atividades presenciais. Ele é, ainda, o agente que permite que a decisão sobre projetos públicos seja compartilhada com a sociedade;
• Poder Legislativo, representado pelos vereadores, também é diretamente impactado, uma vez que pode receber do Poder Executivo um projeto de lei que já passou por um processo participativo digital e, por isso, desperta mais interesse social em relação ao resultado final, gerando uma expectativa de aprovação mais célere no trâmite legislativo. Grupos de interesse mais poderosos, não satisfeitos com o resultado da proposta elaborada de forma participativa, podem exercer influência sobre os vereadores. A existência da plataforma demanda que o Poder Legislativo trate as emendas de forma transparente, conforme o projeto enviado pelo Executivo;
• Poder Judiciário é impactado à medida que a plataforma ajuda o Poder Executivo a se posicionar nas ações judiciais que tratam de interesses particulares a respeito dos assuntos discutidos. Uma vez que a plataforma oferece os dados de forma acessível e transparente sobre o projeto em desenvolvimento, a necessidade de solicitação de informações e questionamentos se torna redundante. No entanto, o Ministério Público ainda entende que, somente através de audiências públicas, que têm um formato específico (MPSP, 2017), é que se formaliza o processo de participação, o que impacta no procedimento de discussão dos projetos.
• outras esferas de poder nos níveis estadual e federal também podem ser impactados pelos assuntos discutidos na plataforma municipal quando possuem ativos de infraestrutura nas cidades e quando os projetos envolvem uma responsabilidade compartilhada entre os diferentes níveis de governo. Os governos estadual e federal, por tanto, podem sentir uma necessidade de maior aproximação com o poder executivo municipal e de par ticipação mais constante nas discussões públicas, de modo que as propostas discutidas com a sociedade através da plataforma municipal não sejam conflitantes em suas atuações;
• além do corpo governamental, é necessário considerar, também, outras partes que serão afetadas por esse projeto, como empresas privadas, associações de classes, organizações não governamentais, universidades e afins, que são o capital social urbano estável existente que pode sugerir propostas, apoiar ou contrariar a política pública elaborada pelo Poder Público Municipal;
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• sob a ótica das empresas privadas, especialmente daquelas relacionadas com o setor de tecnologia da informação e comunicações, o projeto tende a criar um aumento na demanda por seus serviços, dado que haverá a necessidade de contratação de uma ou mais empresas para desenvolver a plataforma, realizar a manutenção contínua e fornecer treinamentos para os funcionários e terceiros envolvidos com a utilização da ferramenta. A plataforma interativa também impacta no modo tradicional de fazer negócios dos grupos empresariais do mercado imobiliário, uma vez que o “produto da cidade” é discutido de forma mais ampla e mudanças são promovidas;
• representantes de organizações que participam de conselhos consultivos e deliberativos terão sua interação com o Poder Público e a população facilitada pela plataforma, criando um canal organizado no qual elas poderão apresentar suas propostas e queixas e discuti-las com as outras partes da sociedade. Esses organismos têm um papel importante na condução de um debate mais racional e fundamentado, tendo como base a ideia de que as suas propostas já passam por um processo de discussão interno antes de serem colocadas na pauta das reivindicações, principalmente aquelas que recebem recursos governamentais e precisam prestar contas aos Tribunais de Contas;
• Mídia aparece como um grupo interessado à par te, considerando-se que a cober tura jornalística, ao destacar ou omitir informações, pode influenciar diretamente a opinião pública, bem como a opinião de decisores e formuladores de políticas públicas. Em especial, podem ser citadas quatro potencialidades da atividade jornalística: capacidade de agendamento, de enquadramento, de construção da informação e de controle social (Canela, 2007). A mídia pode, ainda, funcionar como fiscalizadora das ações governamentais, fornecendo informações contextualizadas e destacando comportamentos e direcionamentos não tão explicitamente divulgados pelos governos. Nesse sentido, adotar uma abordagem específica para a mídia, trabalhando para o fornecimento de informações mais precisas e que não gerem desconfiança de sua par te, também é necessário para a execução de políticas públicas com o apoio da população;
• Cidadão-Morador é considerado individualmente, ou seja, quando não representado por alguma organização. Os cidadãos são a parte mais importante, que confere legitimidade à plataforma, pois também votam e usufruem das políticas públicas executadas pelo Poder Público Municipal e apoiadas pelas organizações. Tornam-se atores interessados na plataforma pela reivindicação dos espaços de participação para formular políticas públicas. No entanto, mesmo individualmente, há uma convergência temporária de interesses para a garantia de direitos já estabelecidos. O caso de São
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Paulo (Partezani, 2017) destaca os seguintes grupos distintos que sobressaíram com mais evidência nas discussões: os indivíduos de bairros mais nobres, que rejeitam as propostas que afetam o caráter estritamente residencial de seus bairros, como preconizado nas estratégias mais recentes de planejamento urbano (ITDP, 2017); e o oposto, os indivíduos que simpatizam com os movimentos de moradia que estimulam a mistura de classes.
6. Impacto localA par tir dessas experiências, é possível destacar a importância de os municípios usarem
ferramentas digitais para apoiar o diálogo entre o Poder Público e a população, criando um canal colaborativo de desenvolvimento de políticas públicas. As ferramentas digitais permitem o desenvolvimento de uma base de dados permanente, as chamadas bibliotecas digitais, que registram cada uma das etapas do processo de formulação das políticas, permitindo, inclusive, que os usuários acompanhem a execução do projeto, recebendo informações sobre eventuais atrasos e alterações e as suas justificativas. Esses registros são fundamentais para futuros estudos sobre os impactos das políticas e avaliações de desempenho. Dessa maneira, será possível rever integralmente o processo e mapear as possíveis falhas, evitando-as em projetos futuros.
Além disso, ainda que a plataforma sirva de base para orientar o processo digital, as discussões precisam ocorrer também de forma presencial para que o uso da tecnologia não seja um fator de exclusão. Os encontros presenciais, que precisam estar previamente divulgados na agenda da plataforma, têm o intuito de promover o diálogo com o público e entender suas necessidades, sendo, também, oportunidades para expor projetos com especialistas e executores.
O fornecimento de informações deve ir além do tradicional (andamento de processos, documentação, orçamento) e incluir a contextualização e uma forma de instigar o cidadão a ler os documentos, como uma plataforma digital que apresente projetos que possibilitem a colaboração na definição das políticas públicas. Podem ser elaboradas diversas estratégias, como: concursos de projetos, atividades com universidades, oficinas presenciais e textos colaborativos, etc. A informação, além de estar disponível, precisa ser atualizada, oportuna, fácil de encontrar e, principalmente, fácil de entender (CAF, 2015).
No caso da cidade de São Paulo (Par tezani, 2017), por exemplo, diversos profissionais apoiaram o desenvolvimento da plataforma Gestão Urbana SP, como: os técnicos, que dominam o conhecimento do assunto tratado na plataforma; os profissionais de facilitação/par ticipação, que constroem a forma e a linguagem para traduzir a tecnicidade e proporcionar
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a comunicação com a sociedade; os de comunicação, que fazem a interface com a imprensa e os meios de comunicação, como grandes jornais, jornais de bairro, sites e redes sociais, além de divulgarem a plataforma; os técnicos de tecnologia de informação, que dão supor te ao sistema de dados e dominam a linguagem de programação para oferecer as soluções digitais de par ticipação.
Esse contexto que a plataforma estabelece impõe desafios às atividades dos gestores públicos, à mudança na cultura organizacional e às práticas de trabalho. Primeiramente, segundo a experiência de São Paulo, a existência da plataforma proporciona a necessidade de alinhamento interno de propostas antes da exposição online e, na maioria das vezes, isso gera um grande esforço de consenso. Além disso, a gestão da informação, antes restrita aos ambientes internos do serviço público, pode se tornar mais transparente e acessível à população, o que requer um cuidado na geração do conteúdo, desafiando os gestores públicos na mensuração do investimento adequado em TI para aproximar, de fato, o usuário da plataforma em vez de desestimular o seu uso.
Ainda existe a crença de que falta conhecimento civil sobre a vida pública e interesse por parte dos cidadãos, além de meios e oportunidades para participação; muitas vezes, assume-se como necessário o conhecimento prévio de aspectos técnicos (Alves e Brelaz, 2015). O desenvolvimento da plataforma propicia maior exposição do governo quanto aos seus processos internos e dados, o que aumenta a quantidade de atores sociais que podem impactar na formulação das políticas públicas, uma vez que a plataforma pode abalar o monopólio do governo de ditar as prioridades das políticas públicas. Ao participar ativamente, o cidadão cria expectativa de acompanhamento e execução das mesmas.
A Constituição Federal de 1988 consagrou a teoria da separação dos poderes. O Legislativo transmite, além de demandas e pedidos, manifestações de apoio ou contenda em relação às estruturas do Executivo. Está aumentando o entendimento da democracia participativa como complementar à representativa (Barros & Barros, 2016). Por ser um movimento novo, esse entendimento ainda pode encontrar resistência. No entanto, ressalta-se que um formato não exclui o outro.
7. considerações finaisOs espaços tradicionais de diálogo entre o Poder Público e os cidadãos não são mais
suficientes para tratar da complexidade das políticas públicas. Cidades como Barcelona, Niterói e São Paulo demonstraram que as ferramentas digitais podem intermediar esse diálogo e tornar mais transparentes os processos públicos. Suas estratégias de elaboração de plataformas digitais com conteúdo variado, como bibliotecas digitais, divulgação de encontros
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presenciais, conteúdo de fácil entendimento e colaboração, e o uso de perfis profissionais diversos se apresentam como imprescindíveis no contexto em que vivemos: zonas urbanas cada vez mais complexas e cidadãos cada vez mais conectados.
O desenvolvimento dessas plataformas digitais exige um processo mais complexo que a elaboração de sites informativos, pois são ferramentas que podem ajudar a detalhar projetos em fase de formulação e que precisam de debates mais maduros. As cidades mencionadas apresentaram diversos mecanismos, disponíveis em suas plataformas, que auxiliaram em discussões online e presenciais, tais como concursos de projetos, oficinas com cidadãos, Minuta Colaborativa, mapas colaborativos, etc. O Poder Público precisa se preparar para disponibilizar, atualizar, discutir e divulgar os conteúdos de forma clara nas plataformas.
Essas plataformas digitais não só auxiliam na comunicação entre o Poder Público e o cidadão. São mais do que isso: elas ajudam a transformar a cultura organizacional do Poder Público ao tornar mais transparentes e de fácil entendimento os processos públicos. Para a implementação dessas plataformas, as principais diretrizes são: a delimitação dos assuntos a serem abordados, assim como dos projetos que serão mediados pela ferramenta digital; o tipo de informação, ou como transformar o discurso técnico em algo de fácil entendimento; a definição de projetos e da equipe que colaborará com os conteúdos da plataforma; e, finalmente, o plano de comunicação e a programação de eventos presenciais, imprescindíveis para a participação.
Entende-se que essas estratégias de elaboração de plataformas digitais podem ser implantadas, em alguma medida, nas cidades brasileiras. Elas têm um potencial enorme de promover uma aproximação qualificada e democrática entre o Poder Público e os cidadãos.
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ResumenLas históricas restricciones a los derechos sociales y políticos de las mujeres
en Colombia, los patrones culturales y de comportamiento de carácter patriarcal, el largo conflicto armado, y también, las faltas de acciones coordinadas entre las organizaciones de mujeres han afectado significativamente su participación política en el Norte del Cauca. Por ello, la necesidad y pertinencia de un escenario que empodere y articule a las organizaciones de mujeres para generar su representación en los procesos de elección popular, que incluya las miradas, los lenguajes y el accionar. Y que este accionar incida positivamente en la gestión y los resultados de la administración pública local.
Este texto presenta el proyecto de un grupo de estudiantes del Diplomado de Gobernabilidad, Gestión Pública y Gerencia Política (PGGPGP), realizado por Icesi con apoyo de CAF y de un grupo de organizaciones locales y regionales3. Lo que se busca es “Llegar a formar líderes y lideresas que en algún momento salgan a participar de procesos electorales. Que se organicen, que se concienticen, que se formen como mujeres, y finalmente, cada una de las organizaciones, puedan decir hoy tenemos una representante a la cámara, a la alcaldía, sobre todo en esos municipios donde la mujer no ha incursionado en estos temas políticos”.4
1Edición: Luis Fernando Barón: Comunicador con Maestrías en Antropología y Ciencias de la Información y Ph.D. en Ciencias de la información, profesor-investigador de la Universidad Icesi.2Lorena Abella: Politóloga coordinadora académica del Programa de Gobernabilidad, Gerencia política y Gestión pública de la Universidad Icesi. 3Este proyecto fue presentado como trabajo final del PGGPGP, versión 2017, de CAF, Banco de Desarrollo de América Latina, coordinado por la Universidad Icesi, y elaborado por: Daniela Balanta, Dielina Isabel Palomino, Lizeth Marina Belalcazar, Luisa Adriana Carabalí, Miosoris Castillo, Martha Lucía Flor, Ruth Esther Maya, e Ingrid Dayana Vásquez, Jesús María Aranda y Ceferino Sánchez. Para información más detallada ver Apéndice A. 4Ver este y otros testimonios de los integrantes del proyecto, en el primer video de sistematización, en el link: https://we.tl/TTpXEpL3T5
daniela balanta | dielina Isabel palomino | lizeth marina belalcazar | luisa adriana carabalí | miosoris castillo | martha lucía flor | Ruth esther maya | Ingrid dayana Vásquez | Jesús maría aranda | ceferino sánchez peña
mujeres, territorios y representación: fortalecimiento de la participación política de mujeres en el norte del cauca1
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1. Introducción
“Los distintos tipos de violencia que nos afectan, el clientelismo, la corrupción de las élites locales y nacionales, la eliminación física y las amenazas a liderazgos comunitarios y organizativos, los cercos mediáticos y las noticias falsas son en la actualidad grandes barreras para la participación política de las mujeres. Por esta razón, es necesario sacar la democracia a la plaza y abrir un diálogo directo que nos permita conocer de primera mano las posturas y perspectivas de las candidatas y candidatos sobre los temas que nos interesan y preocupan a las mujeres.”
Memorias del Foro “Democracia a la plaza: mujeres en diálogo con candidatas y candidatos al Congreso, Santander de Quilichao, febrero de 2018”. Espacio de Mujeres Diversas y Paz – Programa Mujer ACIN – Empoderar te – Corporación Ensayos para la promoción de la Cultura Política.
En Colombia los derechos políticos de las mujeres se hicieron efectivos a mitad del siglo pasado. Producto de las luchas del movimiento femenino. En 1954, el General Gustavo Rojas Pinilla, nombró a dos mujeres caucanas, Esmeralda Arboleda y a Josefina Valencia, con la
Fuente: Elaboración propia, Foro Democracia a la plaza
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misión de evaluar y presentar el proyecto de Acto Legislativo sobre la Ciudadanía de las Mujeres ante a la Asamblea Nacional Constituyente. El 25 de agosto de ese mismo año, fue aprobado por la plenaria de la Asamblea el texto que modificaba el ar tículo 171 de La Constitución que restringía el sufragio solamente a los varones (Secretaría Distrital de la Mujer, 2014). Un año después, el 4 de marzo de 1955, el movimiento femenino logró que se extendiera la cedulación a las mujeres mayores de 21 años. En 1955, Esmeralda Arboleda fue la primera mujer en la historia de Colombia en ser Gobernadora del Cauca y posteriormente la primera Ministra de Educación, y el 1 de diciembre de 1957 más de un millón 800 mil mujeres acudieron a sufragar en el plebiscito de 1957 (Secretaría Distrital de la Mujer, 2014).
Recientemente en las elecciones de la Asamblea del Cauca para el período 2012-2015, sólo una mujer fue elegida entre los 13 diputados electos. Estos resultados ubicaron al Departamento muy por debajo del promedio nacional de votaciones, en las que fueron elegidas 61 diputadas.
De igual manera, hubo un descenso frente a las elecciones del año 2007 en el que en el Departamento se eligieron 3 diputadas. Adicionalmente, en las elecciones de Alcaldes del 2015, las candidaturas femeninas en Puerto Tejada y Santander de Quilichao representaron sólo el 25%, y del total de inscritas en el Departamento, solo 3 fueron elegidas (Registraduría Nacional, 2015).
A pesar de los importantes logros y la participación histórica de mujeres caucanas en ellos, en la actualidad, se evidencia que pasados 60 años de haber adquirido el derecho participativo en los comicios de elección popular, las mujeres aún no tienen condiciones reales de acceso a una participación política más igualitaria. Esto es producto de barreras alimentadas por el sistema patriarcal que permea los sistemas políticos, los imaginarios colectivos y el auto reconocimiento de la mujer como sujeta de derecho. La ausencia de las mujeres en la construcción directa de las políticas públicas, ha fomentado un escenario social de inequidad e invisibilidad con implicaciones que van desde temor de las lideresas a inscribirse en una lista de elección popular, hasta la manipulación de los partidos políticos para cumplir la cuota femenina exigida por la ley. Peor aún, hay casos en los que las mujeres logran superar estas barreras y, sin embargo, no resultan elegidas.
De otra parte, muy a pesar de la existencia de variadas organizaciones de mujeres en la región, éstas no han logrado consolidar acciones políticas colectivas, debido al aislamiento y desarticulación de estas organizaciones. Lo anterior no ha permitido el desarrollo de acción y estrategias efectivas que apunten al diseño e implementación de políticas públicas en clave de género, y menos aún paridad en participación político electoral de la mujer en el Norte del Cauca.
La subregión del Nor te del Cauca está compuesta por los municipios de: Buenos Aires, Caloto, Corinto, Guachené, Miranda, Padilla, Puer to Tejada, Santander de Quilichao y Villa Rica. Cuenta con una variada topografía. En ella habitan Afrocolombianos, indígenas, campesinos y mestizos. Su economía desde los 90´s fue esencialmente agrícola fundamentada
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principalmente en el cultivo de caña de azúcar y el desarrollo de su industria. A pesar de todas las potencialidades que pueden significar la explotación de esta diversidad natural y cultural, este proceso no se ha logrado desarrollar como podría, pues la llegada de nuevas empresas y apropiación de zonas agropecuarias y pertenecientes a grupos étnicos, el resurgimiento de la minería ilegal, y la expansión de cultivos ilícitos y consecuente recrudecimiento del conflicto armado y la violencia, lo han impedido (Barney & Pizarro, 2014). Estas circunstancias han sido enfrentadas y lideradas principalmente por movimientos indígenas, afrocolombianos y campesinos. Gestando procesos de autonomía, defensa del territorio.
El compromiso y la necesidad de luchar frente a estas adversidades han sido tal, que estos movimientos han llegado al nivel de organizaciones formalmente constituidas. Las cuales han tenido, y siguen teniendo, incidencia en procesos sociales que han sido significativos, el más reciente y representativo, su participación en la elaboración e implementación del Capítulo Étnico del Proceso de Paz, que se desarrolla actualmente, con la guerrilla de las FARC.
Entonces, es evidente que las organizaciones reconocen la importancia de la participación política para fortalecer la gobernabilidad, para la planeación y ejecución de proyectos en las administraciones públicas, que reconozcan y respondan a las necesidades y problemáticas locales; y para empoderar a líderes y organizaciones sociales, particularmente de mujeres, que históricamente han sido relegadas o excluidas de los ámbitos de deliberación política y de las instituciones, como sucede en el Norte del Cauca. Más importante en la coyuntura de reconciliación y paz que vive Colombia en la actualidad.
El fortalecimiento de actores y organizaciones sociales son prácticas fundamentales para el logro de los objetivos de mediano y largo plazo del PGGPGP, del CAF, banco de desarrollo de América Latina, y apuntan fortalecer el desarrollo institucional y la democracia de la región (CAF, 2016). El proyecto Fortalecimiento de la participación política de mujeres en Santander de Quilichao, Puerto Tejada y Guachené tiene como objetivo central, incrementar la participación político-electoral de las mujeres en estos, a través de la articulación de una red organizaciones de mujeres.
Con ello se busca consolidar acciones colectivas efectivas de exigibilidad de políticas públicas en clave de género y condiciones de paridad en participación político electoral de las mujeres del Norte del Cauca. El proyecto se enfoca en los municipios de Santander de Quilichao, Puerto Tejada y Guachené, porque han sido donde se evidencia menores niveles de participación de mujeres en cargos políticos electorales.
2. propuesta
2.1. descripción General
Este proyecto se propone incrementar la participación político-electoral de las mujeres en los municipios de Santander de Quilichao, Puerto Tejada y Guachené, a través de la articulación de una red de al menos 12 organizaciones de mujeres, para consolidar acciones colectivas
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efectivas de exigibilidad de políticas públicas en clave de género y condiciones de paridad en participación político electoral de la mujer del Norte del Cauca. Dotando de herramientas metodológicas y formativas a 12 organizaciones (red de organizaciones de mujeres), que les facilite potenciar capacidades de sensibilización, visibilidad de los efectos de una cultura machista, la violencia contra la mujer, y la baja participación de ellas en la esfera política. Así mismo, se busca desarrollar un protocolo para esta Red de organizaciones, que guie las acciones a emprender en pro de la exigibilidad de cumplimiento de las políticas públicas nacionales que propicien la participación político electoral de las de las mujeres, con el uso adecuado de mecanismos de participación ciudadana.
La metodología que se utilizará tiene dos componentes claves: La Educación Popular y un Análisis Sistémico de Sensibilidad, análisis aprendido en la clase de Gestión de Gobierno y Generación de valor público del PGGPGP. La Educación Popular permite crear espacios donde las integrantes de las organizaciones podrán desarrollar colectivamente sus conocimientos, sus formas de aprender, explicar y comprender sus realidades sociales. Por su parte el Análisis Sistémico de Sensibilidad contribuye a identificar los factores que explican el problema.
En este caso particular, la baja participación política de las mujeres en los municipios de Santander de Quilichao, Puerto Tejada, y Guachené, para priorizar cursos de acción que mitiguen la problemática.
2.2. actores involucrados, recursos, intereses y
estrategias de incidencia
Para el desarrollo y ejecución del proyecto se han identificado y clasificado 15 tipos de actores que se buscará estén involucrados, reconociendo sus intereses particulares y generando estrategias de incidencia para que efectivamente se involucren y potencien el objetivo del proyecto. A continuación, se desarrolla el Método analítico Sistémico de Sensibilidad (MASS), para evaluar el nivel de influencia e interés de cada uno de los actores que se especifican. Algunos de ellos son: la institucionalidad (entidades públicas), partidos políticos, Fundaciones y ONG´S que promuevan procesos de participación, Mujeres, Organizaciones sociales, comerciantes, medios de comunicación, grupos al margen de la ley, la academia, grupos de jóvenes, etc.5. Este análisis de actores, permitió generar un plano cartesiano, que se ve en la Figura 1 a continuación, con el que se evalúa el grado de interés de cada actor (Gavilanes, 2016).
5Para mayor especificidad sobre cada uno de los actores, sus respectivos recursos y la estrategia que se promoverá desde el proyecto para lograr su efectiva participación, ver el Apéndice B.
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Lo que se hace evidente en este Plano Cartesiano es que, tanto los partidos políticos como la institucionalidad, son actores neutros que pueden sensibilizarse respecto al potencial y ventajas que traería el proyecto a la administración pública. Además, gracias al proceso de paz y la reincorporación del grupo armado FARC, se puede lograr neutralizar este actor armado, e inclusive sería posible vincularlo como partido político.
Por otra parte, de acuerdo con aportes sobre gerencia política expuesta en el PGGPGP, para el desarrollo del proyecto, será posible construir alianzas estratégicas con la academia y con otras organizaciones de base, así como con organismos internacionales que apoyen los procesos de empoderamiento político de la mujer. En este aspecto, en Santander de Quilichao el proyecto ya cuenta con el visto bueno de organizaciones de base que están interesadas en hacer parte de la red. Estas son: Corporación Mujer Niñez y Juventud, Corporación Ensayos, Mujeres Diversas y la Fundación Empoderarte. Esta última, tanto en Santander de Quilichao como en Puerto Tejada.
1. Partidos políticos
2. Institucionalidad
3. Organizaciones sociales
4. Grupos religiosos
5. Grupos temáticos - culturales
6. Fundaciones y ong que promieven la participación
7. Medios de comunicación
8. Medios de comunicación alternativos
9. Academia - profesores y profesoras
10. Comerciantes
11. Grupos de Jóvenes
12. Hombres
13. Mujeres
14. Grupos al margen de la ley: hay que mirar cual es su papel frente a la participación
15. Grupos armados
Figura 1: Plano Cartesiano Matriz de Vester actores involucrados, recursos, intereses y estrategias de incidencia.
Listado de Actores: Fortalecimiento de la participación politica de las mujeres.
A Favor
Mixta
En Contra
Fuente: Elaboración propia
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Lo anteriormente expuesto fortalece la sostenibilidad del proyecto, sumado esto a lo estudiado en PGGPGP es posible afirmar que, con su ejecución, el proyecto se convertirá en un generador de valor público, lo que facilita ejercicios de alianzas para su desarrollo.
3. Impacto local 3.1. cursos de acción y fases de ejecución
Fase de alistamiento: En esta fase se realizan acciones para el análisis de identificación estrategia de actores involucrados y factores que inciden en la problemática, se revisan las agendas electorales y se buscan identificar mujeres que estén desarrollando procesos de liderazgos, que sean o quieran ser candidatas. Además, identificar organizaciones de mujeres en los municipios que quieran vincularse a la Red y organismos de cooperación que hayan apoyado o estén apoyando formación de mujeres en procesos de participación política. Generar estrategias para la vinculación de los distintos actores que se mencionaron anteriormente, y estudiar los planes de desarrollo de los municipios focalizados para gestionar apoyo presupuestal. Por último, detallar aspectos logísticos como un cronograma de actividades, un presupuesto y los requerimientos.
• Fase 1 (Sensibilización): En esta fase se busca realizar un proceso de acercamiento y un diálogo con los participantes de las organizaciones que posibiliten la comprensión, dinamización y compromiso, y, a su vez, poder coordinar la realización de los talleres.
Las actividades que se realizarán en esta etapa serán: dos visitas corregéntales y municipales en cada uno de los territorios que serán focos de acción del proyecto, con las cuales se pretende entablar una interacción con las actrices y actores implicados, introducir el objetivo y potencialidades del proyecto y consensuar el tipo de escenarios más apropiados para el logro de una sensibilización más efectiva en los encuentros. Actualmente el proyecto se encuentra en esta fase y por lo tanto los beneficios percibidos, por el momento corresponde al avance en cursos de acción y objetivos de esta etapa.
• Fase 2 (Potenciando herramientas metodológicas y formativas): En este momento se empezará a implementar las acciones del proyecto a través de encuentros que incluirán: capacitaciones, jornadas de sensibilización, talleres, foros, con los cuales se pretenderá potenciar las capacidades de sensibilización, visibilizarían e incidencia en la sociedad sobre los impactos y efectos de la cultura machista, violencia contra la mujer y baja participación. Estos encuentros tendrán tres etapas: primero Impulsar ejercicios de construcción de Confianzas entre las mujeres de las diferentes organizaciones y profundizar en la memoria de participación política de las mujeres, después enfocarse en Formación en política electoral y, por último, propiciar debates, consensos y retroalimentación en torno a la manera de generar efectividad en la participación político electoral.
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• Fase 3 (Promoción de la RED y la participación político electoral): Lo que se pretende a través esta etapa es lograr el fortalecimiento de habilidades para que las organizaciones realice acciones que favorezca la participación político electoral mediante la participación en la aspiración de diversos cargos de elección popular. Producto de los encuentros con las organizaciones de los dos municipios, retroalimentar experiencias y crear la Red de Organizaciones de Mujeres para la Participación Política. Por último, animar y apoyar a las mujeres a identificar y socializar los procesos políticos que ya están en marcha, para postularse como candidatas o apoyar a las candidatas a quienes consideran más representativas de los intereses de la mujer. Este apoyo incluye respaldo de la Red y el desarrollo de formación e investigación y comunicación.
• Fase 4 (Construcción de protocolos): Mediante la revisión de los lineamientos nacionales de las políticas públicas con la participación de cada una de las representantes de las organizaciones se procederá en la construcción del documento de protocolo. En pro de la exigibilidad del cumplimiento de políticas públicas que propicien la participación político electoral de las mujeres. Las actividades serian talleres de análisis de experiencias en temas de estas políticas públicas, asesorías externas frente a la construcción de las mismas y en los casos que existan la construcción del protocolo rutas de acción para lograr el objetivo.
• Fase 5 (Seguimiento y evaluación): Este es un proceso constante que parte del plan de trabajo en el marco de la intervención. Se realizará por medio de una ficha de seguimiento y evaluación de cada una de las actividades que se realicen. Para recopilar información y evaluar los avances o retrocesos del proceso. Particularmente, después del ejercicio de participación político electoral, identificar y visibilizar los resultados, y descubrir los factores que hicieron tanto positiva como negativamente, e iniciar una fase de retroalimentación dentro de la red de organizaciones de mujeres.
• Fase 6 (Sistematización): Esta fase se sistematiza a partir de la experiencia, la construcción de nuevos conocimientos que puedan aportar a otros procesos o el mejoramiento del mismo. Se desarrollarán herramientas de apoyo o de trabajo para futuros proyectos. Entre estas herramientas se pueden mencionar: la elaboración de material de apoyo para las capacitaciones, elaboración de cartillas, elaboración de registros fotográficos. Como actividad concreta, lo que se pretende es retomar por cada acción realizada, registros de asistencia, fotográficos, materiales obtenidos de cada ejercicio elaborado con las organizaciones que den cuenta de las formas como se está asumiendo el proceso y los impactos que se generaron.
3.2. aplicación del proyecto en la administración
pública
El proyecto tiene un impacto positivo en la administración pública, pues potencia no sólo que las mujeres, tengan mayor participación en política, y que de esta manera logren
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incidencia en el desarrollo de políticas públicas que respondan con nuevas estrategias a mitigar problemáticas territoriales. Sino que, además, favorece la inclusión de mujeres en los Consejos Comunitarios de las Comunidades Negras y en los Resguardos Indígenas que hacen parte del ordenamiento institucional colombiano, y de esta forma, logran una mayor integración y hacen parte de la administración de lo público.
Adicionalmente, este tipo de iniciativas pueden contribuir significativamente a resolver problemas muy serios de los últimos años en relación con las violencias contra las mujeres. En los municipios es seleccionados como en todo el departamento, por ejemplo, la violencia contra la mujer ha aumentado preocupantemente. Según el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF) durante el periodo 2009-2014, se reportaron 306 muertes violentas en mujeres en el departamento del Cauca, correspondientes a 241 homicidios y 65 suicidios; por otro lado, se registraron 15.465 valoraciones médico-legales asociadas a violencia interpersonal, violencia intrafamiliar y violencia sexual (Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses - INMLCF, 2015).
3.3. Beneficios percibidos
A la fecha se ha avanzado en las actividades de la Fase 1 de la cual resalta que las 12 organizaciones de mujeres convocadas asistieron a las actividades propuestas en el Proyecto. Estas actividades son: el Foro “Democracia a la plaza mujeres en diálogo con candidatos y candidatas al Congreso 2018” y Taller “Fortalecimiento político, llamado al proceso de articulación”, desarrollados conjuntamente en Santander de Quilichao, el 17 de febrero de este año. Al evento asistieron alrededor de 400 mujeres provenientes de los municipios de Santander de Quilichao, Puerto Tejada, Guachené, Suarez, Buenos Aires, entre otros. Aunque en menor medida, también se logró asistencia masculina al evento.
Este foro en la plaza se realizó gracias a la articulación de 4 organizaciones: Mujer Diversas, Programa Mujer Acinc, Corporación Ensayos y Empoderarte, a través de las cuales fue posible convocar y lograr la asistencia de los siguientes candidatos(as):
• Feliciano Valencia Candidato al senado: Partido MAIS.
• Francia Márquez Candidata a la cámara: Por circunscripción de Afrodescendientes CC la Toma.
• Victoria Sandino Candidata al senado: nuevo partido político Farc.
Este foro permitió avanzar en un objetivo fundamental y clave para el inicio del proyecto y es crear consciencia de la participación de las mujeres del Norte del Cauca (particularmente Puerto Tejada, Santander de Quilichao y Guachené) en estas elecciones. Con un conocimiento detallado de quienes aspiran a representarlas en el congreso.
Además, fue posible profundizar y abordar temas que son centrales para los municipios focalizados y que requieren focalización y participación de mujeres. Estos temas son:
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ordenamiento territorial, implementación de los Acuerdos de La Habana en los territorios, persecución y asesinato sistemático de lideresas y líderes sociales, aumento de feminicidios, ausencia de garantías para el ejercicio de derechos de mujeres y población LGTBI y la necesidad de inclusión de un enfoque de paridad política.
Por su parte en el taller “Fortalecimiento político, llamado al proceso de articulación”, se logra la socialización de representantes de las 12 organizaciones de mujeres que fueron convocadas y que conformarán la Red, la presentación del proyecto y una primer aproximación y debate de las organizaciones participantes, respecto a la forma en que históricamente se ha desarrollado y los retos a los que se ha enfrentado la participación política de las mujeres6. A continuación, en la Tabla 1, se especifican las 12 organizaciones que conformarán la Red7.
Tabla 1: Organizaciones y representantes convocadas al Taller.
Organización Convocada Municipio de incidencia Invitada
Colectivo Afro femenino venga que si se puede
Guachené
Maira Fernanda Mejía
Sandra Mancilla
Esther Asprilla
Redmunorca Guacheen
Miosoris Castillo Burgos
Dora Nelly Guaza
María Eugenia Pineda
Fundación Despertar Puerto Tejada
Diana Fernanda Zamora
Adriana Molina Córdoba
Diana Fernanda Ortiz
Organización de mujeres afrocolombianas
Puerto TejadaTarsila Dagua
Lizet Belalcazar
Fundación Ser Puerto Tejada
Ángela María Cruz
Mercedes Mina
Claudia Fernanda Posu
Fundación Paz Aporte Mujer Puerto Tejada
Luisa Carabalí
Deysi Bonilla
Yaisa Rubiano
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6Para más detalle sobre las programaciones, tanto del el Foro “Democracia a la plaza mujeres en dialogo con candidatos y candidatas al Congreso 2018” como del Taller “Fortalecimiento político, llamado al proceso de articulación”, ver Apéndice C. 7Fundación Gases de Occidente y Asocodita no serán parte de la Red como tal, sino aliados del proyecto.
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Organización Convocada Municipio de incidencia Invitada
Fundación Nueva Colonia Unida Santander de Quilichao
Rocio Triviño
Silvia Patricia Fernández
Ángela Toconás
Mujeres Diversas Santander de Quilichao
Diana Granados
Brenda Domínguez
Mauselen Zapata
Fundación Mujer, Niñez y Juventud Santander de Quilichao
Sandra Peña
Rosalba Castaño
Leidy Mosquera
Mujeres Acinc Santander de Quilichao
Oneyra Campo
Bertha M.
María Cenet M.
Fundesut Santander de QuilichaoEdilma Zambrano
María Eugenia Zambrano
Fundación Empoderarte Santander de Quilichao
Ruth Maya Gilón
Martha Lucia Flor Dagua
Alejandra Ramírez
Dielina Isabel Palomino
Asocodita GuachenéJhony Amu
Darío Mina Cortez
Fundación Gases de Occidente Cali Lina Solarte
Fuente: Elaboración propia
La amplia participación y respuesta de parte de candidatos(as), organizaciones, y asistentes a estos eventos son evidencia no sólo de la relevancia del este proyecto en pro del fortalecimiento de la participación política de las mujeres no sólo en los municipios focalizados sino en todo el Norte del Cauca, sino además del potenciar de impacto local que tendrá en el desarrollo de las siguientes fases, pues desde este momento ya se está consolidando la articulación de esta Red de Organizaciones sociales de mujeres y además se está vinculando al sector público (y algunos que buscan ser parte de este sector), y a la sociedad civil. Lo que hace que aumenta la probabilidad de que, al lograr efectivamente fortalecer la participación de mujeres en la administración pública, esta participación tenga un enfoque integral, que considere enfoques y necesidades de los tres sectores en mención.
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Referencias bibliográficasBarney, A. G., & Pizarro, A. N. (2014). Reconfiguración de los ordenes locales y conflicto armado: el caso de tres municipios del Norte del Cauca (1990-2010). Sociedad y Economía, 155-184.
CAF. (Junio de 2016). Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública (2016). Recuperado de https://www.caf.com/es/actualidad/convocatorias/2016/06/programa-de-gobernabilidad-gerencia-politica-y-gestion-publica/
Gavilanes, R. V. (13 de Octubre de 2016). Sesión análisis de involucrados Diplomado en Gobernabilidad 2016. Recuperado de https://www.youtube.com/watch?v=p5gB01nbng0&feature=youtu.be
Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses (INMLCF). (2015). Mujer que recibe lo malo, para entregar lo bueno. Bogotá: Masatugó.
Registraduría Nacional. (2015). Histórico de resultados electorales. Recuperado de https://www.registraduria.gov.co/-Historico-de-Resultados-.html
Secretaría Distrital de la Mujer. (26 de Agosto de 2014). Secretaría Distrital de la Mujer-Alcaldía Distrital de Bogotá. Recuperado de https://www.sdmujer.gov.co/inicio/334-60-anos-de-ciudadania-de-las-mujeres-en-colombia
Fuente: Elaboración propia Taller
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apéndices Apéndice A: Información detallada autores del proyecto.
• Daniela Balanta: Trabajadora social y funcionaria de la Alcaldía de Guachené, Cauca
• Dielina Isabel Palomino: Ingeniera de sistemas miembro de la Fundación para el Empoderamiento de la Mujer (Empoderarte)
• Lizeth Marina Belalcazar: Trabajadora social miembro de la Mesa de Primera infancia de Puerto Tejada, Cauca
• Luisa Adriana Carabalí: Fisioterapeuta y miembro de la Fundación Paz Aporte de Mujer
• Miosoris Castillo: Psicóloga miembro de la Red Departamental de Mujeres del Norte del Cauca
• Martha Lucía Flor: Tecnóloga en Gestión de Negocios miembro de la Fundación para el Empoderamiento de la Mujer (Empoderarte)
• Ruth Esther Maya: Diseñadora de modas miembro de la Fundación para el Empoderamiento de la Mujer (Empoderarte)
• Ingrid Dayana Vásquez: Estudiante de ingeniería industrial miembro del Consejo Comunitario Zanjón de Garrapatero, Santander de Quilichao
• Jesús María Aranda: Líder Indígena fundador de la Misak Universidad en Silvia, Cauca
• Ceferino Sánchez Peña: Tecnólogo en Administración de empresas miembro del Consejo Comunitario Quebrada Tabla, Villa Rica
Apéndice B: Tabla 2: Matriz de Vester actores involucrados, recursos, intereses y estrategias de incidencia.
1A
Involucrados
2A Descripción
del actor
3A Recursos y mandatos
4A Intereses en juego
5AEstrategia general
1
Institucionalidad: Entidades públicas (G1 mixta)
Institución publica
Posee el dinero, deciden sobre políticas públicas y presupuestos, se rigen por normativas nacionales.
A favor: Reconocimiento por parte de las organizaciones de mujeres, las organizaciones de mujeres serán sus aliadas, estarán a tono con las normas internacionales y nacionales en cuanto a participación política se refiere.
Presentar propuestas acordes a la normativa y a los planes de desarrollo nacional y municipal.
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1A
Involucrados
2A Descripción
del actor
3A Recursos y mandatos
4A Intereses en juego
5AEstrategia general
1
Institucionalidad: Entidades públicas (G1 mixta)
Institución publica
Posee el dinero, deciden sobre políticas públicas y presupuestos, se rigen por normativas nacionales.
En contra: tendrán que realizar inversiones en temas de participación política de las mujeres.
Presentar propuestas acordes a la normativa y a los planes de desarrollo nacional y municipal.
2Partidos Políticos. (G1 mixta)
Organización política
Dinero, poder, astucia, capacidad de manipular, capacidad de convocatoria, trayectoria, seguidores y seguidoras.
A favor: estarán dando cumplimiento realmente a la ley de cuotas, al tener nuevas aliadas políticas, podrán oxigenar sus partidos.
En contra: algunos hombres deberán ceder sus lugares históricos a las mujeres que llegan.
Motivar la inclusión de más mujeres con el argumentos de que se aumentara su caudal electoral.
3
Fundaciones y ONG que promueven la participación(G1 a favor)
Organización sin ánimo de lucro
Dinero, relaciones a alto nivel, trayectoria, mandato en defensa y promoción de derechos.
La participación de la mujeres es una de sus apuestas.
Llegar con una propuesta clara y bien elaborada.
4Mujeres
(G1 a favor)ciudadanas
Capacidad de resiliencias, compromiso, mejor adaptación al medio.
Romper una barrera de participación para empezar a incidir realmente.
Visibilizar el hecho de que más mujeres en la política significa mayor y mejores políticas públicas para todas.
5Organizaciones sociales (G1 a favor)
Movimiento Social
Credibilidad, capacidad de movilización, trayectoria, historia en común, algunas tienen respaldos internacionales.
La participación política de la mujeres es una de sus mandatos.
Articular los diferentes proceso e intereses y ganarlo para las causas de las mujeres y su empoderamiento en la participación política.
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Involucrados
2A Descripción
del actor
3A Recursos y mandatos
4A Intereses en juego
5AEstrategia general
6Comerciantes
(G2 mixta)
Organizaciones con y sin ánimo de lucro.
Recursos económicos, propiedades, medios de comunicación y vínculos políticos.
Podrían pensar que con la llegada de las mujeres a los espacios de decisión podrían perder algunos aliados.
Presentar nuestras propuestas en clave de aliadas para construir un mejor país.
7Medios de comunicación(G2 a favor)
Organización privada con ánimo de lucro
Dinero, poder, relaciones, generan opinión, capacidad de manipulación, sintonía, capacidad de penetración.
Solo cubren lo que sus financiadores le ordenan, el movimiento social de mujeres ha sido crítico de la instrumentalización del cuerpo de la mujer, es probable que no nos consideren aliadas.
Motivar la inclusión de los temas e intereses de las mujeres en su programación con el fin de llegar a una mayor audiencia.
8
Grupos al margen de la ley: Hay que evaluar cuál es su papel frente a la participación(G2 en contra)
Grupos armado
Dinero, poder armado, amigos en altos niveles, seguidores, financiadores, influencia en los entes de decisión.
Controlan territorios y la voz de las mujeres ha sido crítica y beligerante frente su accionar. Es probable que consideren la participación de las mujeres como un obstáculo para su accionar.
Neutralizar movilizando al mayor número de personas alrededor de nuestras propuestas.
9
Academia- profesores y profesoras(G3 a favor)
Comunidad educativa
Capacidad de incidencia, generadores de opinión.
Los y las académicas en un gran numero son sensible a temas de género, es de esperar que estén dispuestos a colaborar y contribuir desde las aulas al fortalecimiento político de las mujeres y desde su escritos e investigaciones.
Generar mayor sinergia con sus investigaciones proponer trabajar temas en común.
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Involucrados
2A Descripción
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3A Recursos y mandatos
4A Intereses en juego
5AEstrategia general
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Medios de comunicación alternativos(G3 mixtos)
Credibilidad, equilibrio, calidad, generan opinión.
Su interés es el de apoyar estos proceso, estos medios son direccionados por hombres y mujeres de mentalidades avanzadas.
Ser generadora de nuestro propios contenidos y contribuir a mejorar los contenidos de estos medios.
11Hombres(G4 mixtos)
Ciudadanos
Accionar colectivo permeado por el patriarcado, ventajas históricas, sociales, colectivas.
Para los de pensamiento machista los objetivos del proyecto irán en contra de lo que consideran debe ser el lugar de la mujer.
Ganar aliados para la causa que tengas reconocimiento y credibilidad con el fin de que incidan en el mayor número de hombre que desconfían de nuestra propuesta.
12Grupos de Jóvenes(G4 a favor)
Movimiento Social
Ideas renovadas en algunos grupos, apertura a los cambios, solidaridad.
Algunos apoyaran para otros será indiferente el tema.
Articular y acompañar las propuestas de los y las jóvenes a las propuesta de las mujeres.
13Grupos religiosos(G4 mixtos)
Comunidad de fe
Poder de convocatória, recursos económicos, seguidores(as).
Para algunos religiosos el papel de la mujer es el del cuidado de casa. Es probable que no apoyen y que intenten predisponer de manera negativa a sus seguidores.
Proponer diálogos para llegar a consensos, teniendo en cuenta que la mayoría de sus seguidoras son mujeres.
14
Grupos temáticos – culturales(G4 mixtos)
Red
Nuevas formas de trasmitir mensajes, carisma.
Algunos apoyaran para otros será indiferente el tema.
Generar sinergias entre sus temas de interés y los de las mujeres.
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Involucrados
2A Descripción
del actor
3A Recursos y mandatos
4A Intereses en juego
5AEstrategia general
15Grupos armados (G4 en contra)
Dinero, poder armado, amigos en altos niveles, seguidores, financiadores, influencia en los entes de decisión, algunos grupos los protege la ley.
La voz de las mujeres ha sido crítica y beligerante frente al accionar de los grupos armados, esto debido a las consecuencias negativas que trae para la vida de las mujeres, es probable que consideren la participación de las mujeres como un obstáculo para desarrollar sus actividades.
Motivar el diseño de nuevos protocolos de los grupos armados frente al relacionamiento con la sociedad civil especialmente con las mujeres.
Apéndice C:
Agendas Foro “Democracia a la plaza mujeres en dialogo con candidatos y candidatas al Congreso 2018” y del Taller “Fortalecimiento político, llamado al proceso de articulación”.
Foro: “Democracia a la plaza: Diálogo con candidatos y candidatas al Congreso 2018”.
Convoca: Espacio de Mujeres Diversas y Paz – Programa Mujer ACIN – Empoderarte – Corporación Ensayos para la promoción de la Cultura Política.
Fecha: Sábado, 17 de febrero de 2018Lugar: Parque Principal de Santander de Quilichao Hora: 9h a 12h
Actividad: Desarrollo de un panel con candidatas y candidatos al Congreso 2018, para dialogar sobre sus propuestas en torno a varios temas en los que creemos que nuestra participación es fundamental: el ordenamiento territorial, la implementación de los acuerdos de La Habana en nuestros territorios, la persecución y asesinato sistemático de nuestras lideresas y líderes sociales, el aumento de los feminicidios, la ausencia de garantías para el ejercicio de los derechos de las mujeres y población LBTI y la necesaria inclusión del enfoque de paridad política.
Objetivo: como mujeres poder decidir conscientemente nuestra participación en estas elecciones, luego de conocer las propuestas de las personas que aspiran a ser representarnos en el Congreso.
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Tabla 3: Agenda Foro “Democracia a la plaza: Diálogo con candidatos y candidatas al Congreso 2018”.
Actividad Hora
Introducción y contextualización situación actual de la mujer y su participación política 9h - 9h10
Presentación de los panelistas:
• Francia Márquez: Candidata a la Cámara por el Consejo Comunitario Yurumanguí
• Feliciano Valencia: Candidato al Senado por el Partido MAIS
• Victoria Sandino: Candidata al Senado por el Partido FARC
9h10 - 9h30
Ronda de preguntas y respuestas sobre ordenamiento territorial para candidatos(as) al Senado
9h30 - 9h45
Ronda de preguntas y respuestas sobre la implementación de los Acuerdos de Paz para candidatos(as) a la Cámara
9h45 - 10h05
Ronda de preguntas y respuestas sobre los diálogos en la Mesa de Quito para candidatos(as) al Senado
10h05 - 10h20
Ronda de preguntas y respuestas sobre Líderes sociales y D.H para candidatos(as) a la Cámara
10h20 - 10h40
Intervención musical y refrigerio 10h40 - 10h55
Ronda de preguntas y respuestas sobre violencias contra las mujeres para todos los(as) candidatos(as)
10h55 - 11h20
Ronda de preguntas y respuestas sobre paridad política para todos los(as) candidatos(as)
11h20 - 11h45
Preguntas del público y Cierre 11h45 - 12h
Fuente: Elaboración propia
Taller “Fortalecimiento Político - Llamado al Proceso de Articulación”.
Fecha: Sábado, 17 de febrero de 2018 Lugar: Salón de Eventos Ricuras - Parque Principal Santander de Quilichao Hora: 12h30 a 16h
Actividad: Inicio formal al proceso de articulación de Organizaciones de mujeres Invitadas a participar en el proyecto de “Fortalecimiento de la participación Política de mujeres a través de una Red de Organizaciones Sociales de Mujeres”.
Objetivo: Dotar de Herramientas metodológicas y formativas a 12 organizaciones, que les facilite potenciar capacidades de sensibilización política.
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Tabla 4: Agenda Taller “Fortalecimiento Político - Llamado al Proceso de Articulación”.
Actividad Hora
Almuerzo 12h30 - 13h30
Ritual del Llamado al Colectivo 13h30 - 13h45
Contextualización del Proyecto con el apoyo Icesi, Gases y Asocodita. Presentación del Equipo de Proyecto
13h45 - 14h
Presentación de las organizaciones invitadas al proceso 14h - 15h
Reseña de 60 Años de la mujer en la política y Llamado a la Articulación de nuestras organizaciones en clave de una Participación en Paridad
15h - 15h30
Entrega de kits 15h30 - 15h35
Dinámica de Cierre: Reafirmando el llamado
Firmas de actas de Intención de participación de Lideresas15h35 - 15h45
Fuente: Elaboración propia.
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eqUADor escuela superior Politécnica del litoral
Coordenador local: Carlos iván rivera naranjo, Ph.D
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laboratorio de desarrollo territorial en muisneactualización del catastro Urbano y Rural del cantón en el año 20181
Jacqueline ludeña maría | lourdes de la cruz
priscilla campuzano | Ingarid bermeo | José Valdivieso
ResumenLa Constitución de la República de 2008 estipula que los gobiernos
subnacionales del país tienen autonomía financiera. Por tanto, reciben de manera directa, oportuna y automática los recursos que le corresponden de su participación en el Presupuesto General del Estado. De la misma forma tienen la capacidad de generar y administrar sus recursos propios.
A partir del 2008 en el país existe un nuevo modelo de transferencia de recursos a favor de los gobiernos autónomos descentralizados municipales que comprende tres vías para generar ingresos: a) Transferencias, b) Empréstitos y c) Ingresos propios. Estos últimos se dividen en tributarios y no tributarios.
Los tributarios corresponden a impuestos, tasas y contribuciones especiales de mejora. Los no tributarios son ingresos por venta de bienes y servicios; renta de inversiones y multas; los de venta de activos no financieros y recuperación de inversiones; los de rifas, sorteos, entre otros ingresos.
Aunque el modelo de transferencias propende a la equidad territorial y de alguna manera se recompensa el esfuerzo fiscal y administrativo de los gobiernos locales, la dependencia que tienen con relación a los recursos del gobierno central alcanzaba en 2009 el 86,7% (Banco de Desarrollo del Ecuador, 2009). Lamentablemente, no existen datos actualizados disponibles para el público, sin embargo, la situación no ha variado sustancialmente. El indicador de dependencia considera como numerador a las transferencias corrientes, de capital, y en el denominador a los ingresos totales sin considerar las fuentes de financiamiento.
Ante esta situación, los gobiernos locales tienen el reto de incrementar sus ingresos propios porque, debido a factores macroeconómicos, los ingresos del Presupuesto General del Estado pueden decrecer significativamente, como
1Este proyecto fue elaborado en el año 2017 en el marco de la edición IV del Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública realizado por la Escuela Superior Polítécnica del Litoral.
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ocurrió con la caída de los precios del petróleo. Cabe resaltar que una de las metas del Objetivo 7 del actual Plan Nacional de Desarrollo consiste en: “Aumentar anualmente los ingresos propios recaudados por impuesto predial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales hasta 2021” (Senplades, 2017:97).
Adicionalmente, la Estrategia Territorial Nacional (Senplades, 2017:125) considera que “…Optimizar la gestión financiera y la recaudación de ingresos propios de los Gobiernos Autónomos Descentralizados, reduciendo la dependencia de transferencias del Presupuesto General del Estado” es un lineamiento para la consolidación de los modelos de gestión descentralizada y desconcentrada con pertinencia territorial.
Por lo detallado anteriormente, el presente proyecto y su objetivo concreto “Mejorar la recaudación del impuesto predial en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Muisne” se encuentra alineado con las necesidades del país, en términos de desarrollo territorial.
Con la finalidad de entender la problemática estructural, cabe señalar que el esfuerzo fiscal de los municipios ha estado ligado a factores políticos y de capacidad institucional. Con respecto al primer punto, las autoridades de territorio son reacias a aplicar presión social en la ciudadanía debido al impacto en la pérdida de su capital político. Sobre el segundo punto, la escasa capacidad institucional para la generación de ingresos propios ha decantado en la imposibilidad de cubrir al menos el gasto corriente, realizar nuevas inversiones en la prestación de bienes y servicios públicos en su circunscripción territorial que contribuyan a incrementar la calidad de vida de sus ciudadanos.
Por todo lo mencionado anteriormente, el presente proyecto se centra en el acompañamiento técnico al gobierno autónomo descentralizado municipal de Muisne, para que actualice de forma adecuada el catastro urbano y rural del cantón, como punto de partida para incrementar la recaudación del impuesto predial, mediante un trabajo de articulación multinivel en el marco de un laboratorio de desarrollo territorial, que tiene como finalidad aprovechar los recursos que tienen todas las instituciones involucradas en la competencia de Uso y Ocupación del Suelo. El laboratorio tiene la consigna del aprender- haciendo y se constituye en una plataforma colaborativa que corresponde a un modelo de administración pública relacional.
1. Interés estratégicoDe acuerdo al Atlas de las Desigualdades Socio-económicas del Ecuador (Senplades,
2013), Muisne es uno de los cantones que tiene “carencias habitacionales críticas”: cobertura de alcantarillado del 8% y acceso al agua potable de 12,6%. Adicionalmente, el cantón no
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cuenta con un sistema adecuado de recolección de desechos y menos aún de tratamiento de residuos sólidos. Según el último Censo de Población y Vivienda (INEC, 2010), la pobreza en el cantón Muisne por necesidades básicas insatisfechas (NBI) es de 7,3% con respecto a la provincia de Esmeraldas.
De acuerdo a CEPESIU (2015), en el área urbana de Muisne la pobreza por NBI alcanza el 94,7% y en el sector rural llega al 99%; mientras tanto la pobreza por NBI del país llegó al 32,1% en el 2016 (INEC, 2016). Adicionalmente, la pobreza extrema llega al 40% en la zona urbana de Muisne y al 58% en la ruralidad del cantón.
Por tanto, debido a estas condiciones estructurales del GADM de Muisne, no resulta extraño que el cantón tenga una alta dependencia de los recursos del Estado para cubrir sus gastos corrientes y gestionar las competencias asignadas en la Constitución de la República del Ecuador de 2008.
En ese sentido, la prioridad de todo gobierno seccional se centra en la dotación de servicios básicos y obras de mejoras para el territorio que lo conforma. Hacer eficiente el sistema de recaudación de impuestos prediales permitirá incrementar los ingresos municipales de los tributos e invertirlos en obras concretas para la ciudadanía, de tal manera que el contribuyente sienta que su dinero es invertido en obras que mejorarán su calidad de vida.
Realizar únicamente el cobro de los predios censados no es suficiente, se requiere una verdadera actualización del catastro, pues, de esa forma el ciudadano sentirá que la Ley es para todos y por lo tanto validará la acción del GAD de Muisne cumpliendo sus obligaciones, pero en espera que las responsabilidades asumidas decanten en obras y servicios que mejoren su estilo de vida y aumenten la plusvalía de los predios.
En esta gestión de actualización de catastro el municipio debe establecer una estrategia de acercamiento al contribuyente, para lo cual, además de una buena estrategia de comunicación debe trabajar de forma coordinada con las instituciones corresponsables del ordenamiento territorial del país. De ahí que el presente proyecto prioriza la participación de los actores en un espacio de desarrollo territorial al que se ha denominado Laboratorio, por cuanto consiste en acompañar in situ al GADM de Muisne durante todo el proceso de actualización de su catastro, siendo el objetivo principal incrementar la recaudación del impuesto predial.
Adicionalmente, se considera que la articulación multinivel es un componente estratégico en la actualización del catastro. Porque, aunque esta acción tiene un alto conocimiento técnico, no puede descartarse la dimensión política. En este contexto, el municipio embandera el rol protagónico de negociador-socializador-regulador puesto que los modelos técnicos sin legitimidad ante la ciudadanía suelen fracasar en el tiempo.
La falta de legitimidad provoca que la ciudadanía cuestione las decisiones municipales o simplemente no las acate. Por tanto, tener debidamente catastrados los predios y entregados los títulos de propiedad aumenta la sensación y seguridad de pertenencia del ciudadano. El ordenamiento del territorio con delimitaciones de calles, parques, construcciones dentro de líneas de fábrica, entre otros aspectos, permite que la ciudadanía crea en la gestión de sus
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autoridades. La confianza en la autoridad generará el respaldo a la actuación municipal y por lo tanto se reestablece la democracia.
2. antecedentes coyunturalesalineación del proyecto con los ejes del programa
El presente proyecto se alinea a dos ejes del programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública:
a) Participación ciudadana y gobernabilidad, por cuanto pretende atender un problema de fortalecimiento institucional del gobierno autónomo descentralizado municipal de Muisne en el tema específico de actualización del catastro urbano y rural del cantón, en el marco de un laboratorio de desarrollo territorial en el que participarán actores del gobierno central, la academia y organismos de financiamiento.
b) Desarrollo económico local y reducción de pobreza, el incremento de la recaudación del impuesto predial redunda en el mejoramiento de las condiciones de vida del cantón. En la medida que el municipio mejora su autosuficiencia financiera2 puede acceder a créditos de la banca pública para la ejecución de obras encaminadas al bienestar de la ciudadanía.
aproximación a la problemática
El Art. 53 del Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD) señala que los gobiernos autónomos descentralizados municipales son personas jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera, cuya sede será la cabecera cantonal prevista en la ley de creación del cantón. Concordantemente el Art. 55, literal i, del COOTAD señala que una competencia exclusiva de los municipios es la de: “Elaborar y administrar los catastros inmobiliarios urbanos y rurales”. Estos catastros deben ser actualizados cada dos años de acuerdo a la norma. La elaboración del catastro y su continua actualización es clave en la recaudación de ingresos tributarios del municipio, puesto que el impuesto predial es la principal fuente de ingresos de este nivel de gobierno. De acuerdo con una publicación del Servicio de Rentas Internas (2017), los ingresos generados a través de impuestos directos y progresivos deben ser los cimientos de la gestión de ingresos propios; el impuesto predial debe ser el pilar más importante. Las características del impuesto predial – directo y progresivo –, lo definen como un instrumento importante de redistribución de la riqueza. A pesar de esto, esta fuente no presenta mayor participación en los ingresos ni siquiera en los Municipios más grandes.
2El indicador permite analizar el porcentaje de los gastos corrientes y de producción que financia el Municipio con ingresos propios. Un valor igual o superior al 100% del indicador significa que la entidad puede cubrir su gasto corriente con sus ingresos propios. Su fórmula de cálculo es: Ingreso Propio / Gastos Corrientes *100
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Por tanto, fortalecer los impuestos a la propiedad, como el impuesto predial urbano, resulta en un imperativo de la gestión de ingresos de los GAD. Por este motivo, una de las metas del objetivo 7 del Plan Nacional de Desarrollo 2017-2021
3 consiste en: “Aumentar anualmente los ingresos propios recaudados por impuesto predial de los Gobiernos Autónomos Descentralizados municipales hasta 2021”. Por cuanto se ha identificado que el impuesto predial es la principal fuente de recursos que tienen los GAD Municipales, sin embargo, se encuentra subutilizada debido a la escasa actualización de los catastros y a la poca capacidad que tienen los gobiernos subnacionales para cobrar la cartera vencida.
Según un estudio del Banco de Desarrollo del Ecuador (BdE, 2009), únicamente, el 17,03% de los municipios financian más del 80% de sus gastos corrientes con ingresos propios, es decir, un número mínimo de municipios puede considerarse autosuficiente, financieramente hablando. Adicionalmente, los niveles de autonomía son muy bajos: en 95 de los 182 municipios analizados para el 2006, sus ingresos propios representan menos del 10% de los ingresos totales.
Se puede esperar, entonces, que al contar con niveles de ingresos propios bajos, los gobiernos locales dependan en gran medida de otras fuentes, es por ello que el indicador de dependencia financiera en la mayoría de municipios fue mayor al 78% durante el periodo de análisis. Por otro lado, la autosuficiencia mínima, que considera al menos el pago de las remuneraciones indica que solamente el 21,98% del total de municipios cubren las remuneraciones con sus ingresos propios.
Siguiendo la línea de las remuneraciones el indicador efecto de las remuneraciones, tampoco muestra resultados adecuados, puesto que, al ubicarse alrededor del 82,26%, sobrepasa el nivel moderado sugerido por el BdE (60%). Esto indica que los gastos correspondientes a remuneraciones están siendo priorizados en los distintos gobiernos locales.
el territorio de intervención: muisne
El cantón Muisne se encuentra en la provincia de Esmeraldas, a 86 kilómetros de la ciudad de Esmeraldas. El cantón tiene una superficie de 1.390 km2. La cabecera cantonal se encuentra en la isla de Muisne y tiene 7,5 kilómetros de largo por 1,5 de ancho, en su parte más ancha. “Está separada del continente por el río Muisne, unos 300 mts, al ‘otro lado’ se asienta el Nuevo Muisne” (CEPESIU, 2015:41).
En cuanto a su administración política, el cantón cuenta con una parroquia urbana, llamada Muisne, y ocho parroquias rurales, de norte a sur: Galera, Quingue, Cabo San Francisco, San Gregorio, Bolívar, Daule, Sálima y Chamanga. La población total del cantón es de 28.474 personas; 79% en el sector rural y 21% en el área urbana (CEPESIU, 2015: 42-43).
Con respecto a la autosuficiencia financiera del municipio de Muisne, los datos del Banco de Desarrollo del Ecuador (BdE) indican que en el año 2013 solo el 27,7% de sus gastos corrientes fueron cubiertos por los ingresos propios. Una vez reconocida la problemática de la baja recaudación del impuesto predial en el municipio, se realizó un taller participativo con
3Objetivo 7: Incentivar una sociedad participativa, con un Estado cercano al servicio de la ciudadanía.
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los concejales y directores técnicos de área del municipio, quienes señalaron las siguientes condicionantes de este problema. Este encuentro se desarrolló los días 25 y 26 de octubre de 2017 en las instalaciones del Instituto de la Democracia del Consejo Nacional Electoral, en Quito.
El Gobierno Central transfiere al Municipio de Muisne 420.000 dólares mensuales. De este valor el 30% corresponde al gasto corriente, de acuerdo con el Director Financiero Rober to Vera.
Cabe señalar que el GAD Muisne tiene 3.270 títulos en el catastro urbano, de acuerdo a la información remitida por Javier Cotera, Jefe de Avalúos y Catastros del municipio. La cartera vencida del catastro desactualizado alcanza los 55.644,09 dólares, con fecha de corte 2017 (Información proporcionada por el Municipio).
2.1. catastro desactualizado
El punto de partida para incrementar la recaudación del impuesto predial consiste en la actualización del catastro. Actualmente, en el municipio de Muisne existen insuficientes recursos tecnológicos para llevar a cabo esta tarea. Asimismo, el personal técnico tiene una inadecuada formación técnica en el trabajo que se requiere hacer, en parte porque la mayoría de los funcionarios contratados no pasan por un proceso de selección meritocrático. Adicionalmente, se cuenta con recursos escasos para actualizar el catastro.
Por otro lado, la articulación del municipio con actores que otorgan asistencia técnica en este tema es insuficiente.
2.2. Deficiente cultura de pago en el cantón
Existe un círculo vicioso en la recaudación de impuestos y la prestación de los servicios. Los ciudadanos pagan sus tributos en la medida que ven obras en su territorio. Asimismo, si existe una alta morosidad el gobierno local se ve limitado en la ejecución de obras y en el mejoramiento de la prestación de los servicios.
En este sentido, en Muisne persiste la desconfianza en el uso de los recursos recaudados que responde también a una crisis de gobernabilidad.
Por otro lado, la capacidad de pago de los habitantes del cantón es baja debido al desempleo. En este punto cabe señalar que el 98,3% de la población son pobres por necesidades básicas insatisfechas (Censo de Población y Vivienda, 2010).
2.3. baja legalización de predios
Son insuficientes las políticas implementadas por el municipio encaminadas al incentivo para que las personas legalicen sus predios urbanos y/o rurales. Ante esta situación los conflictos en la tenencia de tierras persisten. Actualmente, el GADM de Muisne mantiene una relación con el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, institución que se encarga de la construcción
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de viviendas para las personas que perdieron sus casas en el terremoto de abril de 2016. En este contexto, el Municipio puede valerse de esta relación para incentivar la legalización de las tierras como requisito para la ayuda en la reparación y construcción de nuevas viviendas.
2.4. Inequidad tributaria
El GADM de Muisne tiene una ordenanza que regula el uso y ocupación del suelo, sin embargo, demanda una revisión en términos de equidad tributaria, por cuanto la fórmula de asignación de los valores prediales contempla con ambigüedad la distinción entre los predios.
3. análisis de actoresGAD Municipal de Muisne-Ciudadanía: Los ciudadanos del cantón Muisne exigen al
municipio que se cumplan sus derechos de tener las tierras legalizadas, ya que, así como exige el municipio la recaudación efectiva de los impuestos predial, la ciudadanía quiere ver obras concretas.
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda-GAD Municipal de Muisne: El MIDUVI como entidad del Estado garantiza a la ciudadanía un ambiente seguro y saludable, así como vivienda digna. Esta institución tiene una estrecha relación con GADM Muisne, ya que es el ente rector del uso y ocupación del suelo en el Ecuador. Adicionalmente, actualmente el MIDUVI interviene en el territorio de Muisne con la construcción de viviendas para los afectados del terremoto de abril de 2016 (MIDUVI, 2017).
Superintendencia de Ordenamiento Territorial-GAD Municipal de Muisne: La función de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial consiste en vigilar el cumplimiento de la normativa relacionada con el ordenamiento territorial, el uso y la gestión del suelo. Por tanto, esta entidad controlará que el municipio cumpla las normas que estén vigentes para el beneficio de la ciudadanía y el cumplimiento de los derechos territoriales (Paguay, 2017).
Asociación de Municipalidades del Ecuador-GAD Municipal de Muisne: Entre las dos instituciones existe una relación de colaboración, por cuanto AME es la entidad asociativa de los municipios del país y en ese sentido representa los intereses de sus agremiados. Asimismo, AME cuenta con un equipo técnico especializado en tema de Catastros que da asesoría técnica en territorio (AME, 2016).
Banco de Desarrollo del Ecuador-GAD Municipal de Muisne: El Banco de Desarrollo del Ecuador es la entidad que financia los proyectos de los GADM y presta asistencia técnica vía consultoría. El BDE es un aliado estratégico del GADM actualmente, esta institución tiene un plan de intervención en el cantón que se enmarca en la prestación de servicios de calidad.
Consejo Nacional de Competencias-GAD Municipal de Muisne: El ente rector de la descentralización, desde su rol de articulador y coordinador, promueve la participación de
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los diversos actores en territorio para dirigir los esfuerzos a un mismo objetivo y así evitar la atomización de las acciones de fortalecimiento institucional.
Análisis de Involucrados
Actores Intereses Problemas percibidos Recursos y mandatos
GAD Municipal de Muisne
Actualización del catastro
Recaudación efectiva del impuesto predial
Insuficientes recursos financieros para ejecutar obras
Crisis de gobernabilidad
Autoridad en el territorio
Recurso político
Recurso comunicacion
CiudadaníaLegalización de tierras
Exigir obras públicas
Crisis de gobernabilidad
Desconfianza en las autoridades municipales
Dinero
Quejas y reclamos
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda
Ordenamiento territorialInsuficiente planificación de proyectos de vivienda
Lineamientos nacionales para el levantamiento de catastro
Programas habitacionales integrales
Superintendencia de Ordenamiento Territorial
Cumplimiento de la normativa vigente con respecto a catastros
Catastro desactualizado
Insuficiente ordenamiento territorial
Sanción
Asistencia técnica
Asociación de Municipalidades del Ecuador
Cumplimiento adecuado de las obligaciones del GADM con la ciudadanía
Crisis de gobernabilidad Desorganización
Reclamos de la ciudadanía
Articulación con otros GADM
Articulación con instituciones del Ejecutivo
Asistencia técnica
Banco de Desarrollo del Ecuador
Promover el desarrollo local
Crisis de gobernabilidad
Catastro desactualizado
Dinero
Asistencia técnica
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Actores Intereses Problemas percibidos Recursos y mandatos
Consejo Nacional de Competencias
Desarrollo local
El GAD ejerza sus competencias
Crisis de gobernabilidad
Desarticulación de actores en el territorio
Programas de fortalecimiento institucional: capacitación y asistencia
Articula el ejecutivo con el gobierno local
4. metodología a utilizarEl marco lógico es un instrumento para ayudar al proceso de conceptualización, diseños,
ejecución y evaluación de proyectos. El marco lógico está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia grupos beneficiarios y en facilitar la participación y la comunicación entre las partes interesadas (Ortegón et al. 2005).
“El marco lógico fue creado en 1969, por la firma consultora Practical conceptos, dirigido por León Rossenberg y Lawrence Posner, bajo contrato de la agencia Internacional de Desarrollo de los EEUU, con el fin de mejorar la calidad de las inversiones sociales, superando tres problemas que han identificado sus creadores: Planificación demasiado imprecisa por no definir un objetivo y uno específico directamente relacionados, responsabilidad gerencial incierta y evaluación excesivamente polémica” (Crespo, 2009, 19).
“En el año 1997 e inicios de 1980, fue rediseñado por la agencia Alemana de Cooperación técnica, se incluyen nuevos elementos concepción original como el análisis de participantes, análisis de problemas, análisis de objetivos y análisis de alternativas”.
“El marco Lógico permite un diseño que satisface tres requerimientos fundamentales de calidad de un proyecto de desarrollo: Coherencia, viabilidad y evaluación. Es utilizado por la mayoría de las agencias de cooperación y desarrollo a nivel mundial, como el Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial” (A 2011, 10).
El método de marco lógico fue elaborado porque se presentaron tres problemas.
• Planificación de proyectos incompleta, con objetivos múltiples que no están claramente relacionados con las actividades del proyecto.
• Proyectos que no se efectúan exitosamente, y el alcance del compromiso del gerente del proyecto no está claramente definido.
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• No hay una idea clara de cómo luciría el proyecto si tuviera éxito y los evaluadores no tienen una base objetiva para relacionar lo que se planificó con lo que sucedió.
El método del marco lógico enfrenta estos problemas y provee además una cantidad de ventajas sobre enfoques menos estructurados (Medianero, s/f):
• Aporta una terminología uniforme que facilita la comunicación y que sirve para reducir equivocaciones.
• Aporta un formato para llegar a acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto que comparten el Banco, el prestatario y el ejecutor.
• Suministra un temario analítico común que pueden utilizar el prestatario, los consultores y el equipo de proyecto para elaborar tanto el proyecto como el informe de proyecto.
• Enfoca el trabajo técnico en los aspectos críticos y puede acortar documentos de proyecto en forma considerable.
• Suministra información para organizar y preparar en forma lógica el plan de ejecución del proyecto.
• Suministra información necesaria para la ejecución, monitoreo y evaluación del proyecto.
• Proporciona una estructura para expresar, en un solo cuadro, la información más importante sobre un proyecto (Medianero, s/f).
5. cursos de acciónPrevio a la implementación de las acciones orientadas a la actualización del catastro
urbano y rural del cantón, se requiere tomar en cuenta que se levantará un laboratorio de desarrollo territorial en el cantón, el mismo que contará con la participación de todos los actores involucrados en el ordenamiento territorial, específicamente en el levantamiento del catastro. Esta es una estrategia de intervención bajo la forma de plataforma colaborativa que garantiza la sostenibilidad de los procesos en el territorio.
La Constitución del Ecuador de 2008, enfoca un nuevo escenario normativo para los gobiernos provinciales, municipales y parroquiales, los cuales se basan en el rol de la planificación, potencia el fortalecimiento de competencia a nivel local y promueve una activa participación ciudadana.
5.1. propósito:
• Incrementar en un 15% la recaudación del impuesto predial en el Gobierno Autónomo Descentralizado Municipal de Muisne.
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5.2. componentes o resultados:
1. El planeamiento urbano se realiza de forma adecuada en coordinación con las entidades que tienen el conocimiento técnico sobre este proceso.
2. Se han incrementado los recursos económicos para levantar el catastro con la participación de diversas instituciones que aportan con su contingente en la actualización del catastro.
3. Se ha transferido conocimiento a los técnicos del GADM de Muisne en levantamiento de catastro, proceso que se encuentra sistematizado como parte de un proceso de gestión del conocimiento en el GADM.
5.3. aliados estratégicos
Tal como se expuesto con anterioridad, la actualización del catastro en el GADM de Muisne tendrá la particularidad de realizarse en el marco de un Laboratorio de Desarrolo Territorial, en el que participarán todos los actores involucrados en la competencia de Uso y Ocupación del Suelo. En ese sentido, los aliados estratégicos son el GAD de Muisne con la participación directa de la Dirección de Avalúos y Catastros, así como de la Dirección de Planificación. Por otro lado, el Banco de Desarrollo del Ecuador se constituye en un actor neurálgico pro cuanto financiará el proyecto a través de una línea de crédito no reembolsable, debido a la particularidad que presenta el cantón como principal víctima del terremoto de abril de 2016.
Por otro lado, la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas aportará en este proceso de actualización catastral con su contingente técnico. El MIDUVI y la Superintendencia de Ordenamiento Territorial participarán en el laboratorio debido a sus roles de rectoría y control, respectivamente. Finalmente, será el Consejo Nacional de Competencias la entidad que coordinará las acciones de todas las entidades y guiará el desarrollo del laboratorio de desarrollo territorial.
5.4. acciones planteadas
La duración del proyecto es de ocho meses. A continuación, se detallan las actividades por cada componente.
Componente Acciones
El planeamiento urbano se realiza de forma adecuada en coordinación con las entidades que tienen el conocimiento técnico sobre este proceso.
1. Conformación de un espacio de articulación multinivel en el que participan los aliados estratégicos, con la finalidad de dar asistencia técnica al GADM de Muisne en planeamiento urbano.
2. Capacitación de los funcionarios en planeamiento urbano.
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Componente Acciones
El planeamiento urbano se realiza de forma adecuada en coordinación con las entidades que tienen el conocimiento técnico sobre este proceso.
3. Elaboración del plano de valoración de la tierra por zonas homogéneas.
4. Definición de una hoja de trabajo para levantar la información en territorio.
5. Realización del inventario.
Se han incrementado los recursos económicos para levantar el catastro con la participación de diversas instituciones que aportan con su contingente en la actualización del catastro.
1. Gestionar el proceso de financiamiento de la actualización del catastro a través del Banco de Desarrollo del Ecuador.
2. Elaborar un cuadro de mando donde consten los aportes de asistencia técnica de todas las instituciones que conforman el laboratorio de desarrollo territorial.
Se ha transferido conocimiento a los técnicos del GADM de Muisne en levantamiento de catastro, proceso que se encuentra sistematizado como parte de un proceso de gestión del conocimiento en el GADM.
1. Capacitación a técnicos y equipo de relevadores de campo en: ficha catastral; digitalización; elaboración del plano base catastral urbano – rural en autocad o sistemas de información geográfica.
2. Capacitación en sistemas de proyección (Datum); Manejo de GPS; Análisis y gestión de cartas topográficas.
6. presupuestoEl Gobierno Central transfiere al Municipio de Muisne 420.000 dólares mensuales. De este
valor el 30% corresponde al gasto corriente, de acuerdo con el Director Financiero Roberto Vera.
Formulario Propuesta Económica
Tamaño del Proyecto (28.500 habitantes):
Descripción de Rubros
1. Gastos de Personal
1.1. Remuneraciones
Descripción del Cargo No. Personas Meses Costo Unitario Costo Total
Secretaria 1 8 500,00 4.000,00
Ayudante logístico 2 8 450,00 7.200,00
Total: 11.200,00
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1.2. Honorarios
Descripción del Rubro No. Personas Meses Costo Unitario Costo Total
Técnicos de Campo y de Procesamiento
3 8 1.200,00 28.800,00
Jefe Técnico 1 8 1.500,00 12.000,00
Capacitador Técnico Experto en Catastro
1 8 2.000,00 16.000,00
Total: 40.800,00
2. Gastos de Operación
2.1. Gastos de Alimentación
Descripción del Rubro No. ParticipantesCantidad (Dias)
Costo Unitario Costo Total
Alimentación 6 160 3,50 3.360,00
Total: 3.360,00
2.2. Gastos de Hospedaje
Descripción del Rubro No. ParticipantesCantidad (Mes)
Costo Unitario Costo Total
Técnicos de Campo y de Procesamiento
2 8 150,00 2.400,00
Capacitador Técnico Experto en Catastro
1 8 150,00 1.200,00
Plan de capacitación técnico practico
1 1 1.500,00 1.500,00
Total: 5.100,00
2.3. Gastos de Movilización
Descripción del Bien Cantidad Costo Unitario Costo Total
Servicio de taxi 1 300,00 300,00
Pasajes aereos 1 3.000,00 3.000,00
Total: 3.300,00
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3. Propiedades, Equipos Y Enseres
3.1. Equipamiento
Descripción del Bien Cantidad Costo Unitario Costo Total
Computadores 4 500,00 2.000,00
Impresora A3 1 500,00 500,00
Ploter 1 3.900,00 3.900,00
Drone 1 850,00 850,00
GPS Pro 1 580,00 580,00
GPS 2 450,00 900,00
Licencias y Sofware 1 6.500,00 6.500,00
Total 15.230,00
3.2. Mobiliario
Descripción del Bien Cantidad Costo Unitario Costo Total
Mobiliario: 6 Puestos de Trabajo, 1 Mesa de Planos,Varios
1 8.000,00 8.000,00
Total 8.000,00
4. Suministros de Oficina
Descripción del Rubro No. Participantes Cantidad Costo Unitario Costo Total
Papelería Planos - Rollos 1 200 36,00 7.200,00
Papelería y Fungibles - Global 1 1 1.500,00 1.500,00
Toner - Global 1 1 600,00 600,00
Otros Fungibles 1 1 400,00 400,00
Total 9.700,00
5. Servicios Básicos
Descripción Cantidad (Mes) Costo Unitario Costo Total
Agua, Luz, Telefonia Fija 8 240,00 1.920,00
Telefonia Celular 8 210,00 1.680,00
Internet 12 100,00 1.200,00
Total 4.800,00
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6. Alquileres
Descripción Cantidad (Mes) Costo Unitario Costo Total
Alquiler Oficina 8 600,00 4.800,00
Alquiler de Vehículos Con Chofer 8 1.500,00 12.000,00
Total 16.800,00
Resumen de la Oferta Económica
1. Gastos de Personal
Descripción de Rubros % Total Local Donante
1.1. Remuneraciones 9,47% 11.200,00 11.200,00
1.2. Honorarios 34,49% 40.800,00 40.800,00
Total Gastos de Personal 43,96% 52.000,00 0,00 52.000,00
2. Gastos de Operación
Descripción de Rubros % Total Local Donante
2.1. Gastos de Alimentación 2,84% 3.360,00 3.360,00
2.2. Gastos de Hospedaje 4% 5.100,00 5.100,00
2.3. Gastos de Movilización 3% 3.300,00 3.300,00
Total Gastos de Operacion 9,94% 11.760,00 0,00 11.760,00
3. Propiedades, Equipos y Enseres
Descripción de Rubros % Total Local Donante
3.1. Equipamiento 13% 15.230,00 15.230,00
3.2. Mobiliario 7% 8.000,00 8.000,00
Total Propiedades, Equipos y Enseres
19,64% 23.230,00 0,00 23.230,00
4. Suministros de Oficina
Descripción de Rubros % Total Local Donante
Suministros 8% 9.700,00 9.700,00
Total Suministros de Oficina 8,20% 9.700,00 0,00 9.700,00
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5. Servicios Básicos
Descripción de Rubros % Total Local Donante
Servicios Básicos 4% 4.800,00 1.920,00 2.880,00
Total Servicios Básicos 4,06% 4.800,00 0,00 2.880,00
6. Alquileres
Descripción de Rubros % Total Local Donante
Vehículos y Oficina 14% 16.800,00 4.800,00 12.000,00
Total Alquileres 14,20% 16.800,00 0,00 12.000,00
Descripción de Rubros % Total Local Donante
Presupuesto Total (1+2+3+4+5+6)
100,00% 118.290,00 111.570,00
Referencias bibliográficasAbaco en red. (2011). Obtenido en Guía de diseño de proyectos sociales comunitarios bajo enfoque del marco lógico (Compendio de conceptos esenciales y aplicaciones). Recuperado de https://abacoenred.mayfirst.org/wp-content/uploads/2015/10/guia_de_diseno_de_proyectos_sociales_comunitarios_bajo_el_enfoque_del_marco_logico_comp.pdf
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. (2016). Historia. Recuperado de https://ame.gob.ec/ame/index.php/institucion/historia
Banco de Desarrollo del Ecuador. (2013). Documento en Excel sobre autosuficiencia financiera de los gobiernos autónomos descentralizados municipales y provinciales. Documento no publicado que se consiguió a través de una gestión del Consejo Nacional de Competencias.
Banco Mundial. (s.f.). Matriz de marco lógico: una herramienta de formulación de proyectos. Recuperado de https://www.disaster-info.net/lideres/spanish/mexico2004/biblio/Marco.pdf
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Centro de Promoción del Empleo y el Desarrollo Económico Territorial. (2015). Plan estratégico para el desarrollo económico de Muisne. Quito, Ecuador.
Consultado en El Comercio. (2017). La Superintendencia de Ordenamiento Territorial contará con 430 funcionarios. Recuperado de https://www.elcomercio.com/actualidad/superintendencia-ordenamiento-territorial-ecuador-politica.html
Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. (2017). Objetivos institucionales. Recuperado de https://www.habitatyvivienda.gob.ec/funciones-atribuciones-2/
Ortegón, E.; Pacheco, J. F.; & Prieto, A. (2005). Metodología de marco lógico para planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Recuperado de https://books.google.es/books?hl=es&lr=&id=r_lrVhgf1akC&oi=fnd&pg=PA7&dq=marco+logico+&ots=soPuYM-9mIt&sig=7coLsDjiCyrbFxzr32e6Qu6jnq8#v=one page&q=marco%20logico&f=false
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (2013). Atlas de las Desigualdades socio-económicas del Ecuador. Recuperado de https://issuu.com/publisenplades/docs/atlasfinal1web
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo. (2017). Plan Nacional de Desarrollo Toda una Vida. Quito, noviembre de 2017.
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PAnAMá Universidad de Panamá
Coordenador local: Alma Montenegro de Fletcher
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proyecto para el fortalecimiento de la gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas en los gobiernos municipales de panamá1
Idania fernández | Ramsés martínezRoxana maza | erasmo prado
1. IntroducciónEl Estado panameño posee las características latinoamericanas de “Estado Unitario
Descentralizado”, en el que la organización jurídica, política y administrativa emana y depende directamente del poder central, pero que concede a los niveles administrativos inferiores (principalmente municipales) ciertas competencias de gestión político-administrativa que rompen con el monopolio decisional de las instituciones centrales y potencian el desarrollo del nivel local e intermedio. De esta manera, la política de inversión pública se define a nivel central, compartiéndose la función de su programación con provincias y municipios. Así, las características de Estado Unitario hacen necesario que los mecanismos que posibiliten una equilibrada asignación y ejecución de recursos de inversión pública sean robustos.
Progresivamente los Ministerios de Finanzas de los países de la región han acompañado el desarrollo técnico de los programas acordados en este tiempo, permitiendo impulsar los postulados de las Reformas Estructurales de II y III generación, que para la región (LAC) han dejado más que lecciones aprendidas, una serie de recomendaciones técnicas a los gobiernos, entre los cuales se pueden apreciar conclusiones de dos grandes programas en la región: el Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría para América Latina (SIMAFAL I y II) y el Programa de Implementación del Pilar Externo del Plan de Acción a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV).
Panamá entre 2006 y 2012 ha tenido un PIB por encima del 8% y la desigualdad se mantiene relativamente alta con un coeficiente Gini de 0.53 en 2011, lo que traduce y registra un desafío para la provisión de servicios a la sociedad, descentralizando o desconcentrando el gasto público para la inversión territorial asignado sectorialmente para cada vigencia fiscal sumados a los recursos propios locales, en general insuficientes.
1 Edición: Programa de gobernabilidad, gerencia política y gestión pública dictado por la Universidad de Panamá fue elaborado este proyecto.
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Es innegable el rol que tienen los gobiernos locales en la provisión de servicios públicos en sus territorios, tanto en un país descentralizado o en proceso de descentralización como el nuestro, de allí que la claridad en los procesos de la gestión local elementos fundamentales dentro de los modelos de descentralización. De las capacidades de los gobiernos dependerá el logro de objetivos de desarrollo que impacten de manera directa las comunidades. Desde esta perspectiva, Panamá se inclina por darle mayor fortaleza a un modelo de descentralización centrado en las funciones de prestación de servicios públicos (descentralización administrativa) de los municipios. A priori, podríamos definir en el ámbito de acción de la gestión local, varios elementos, pero el que nos ocupa dentro de esta propuesta esta relacionado directamente con el de gestión, el cual desagregaremos en dos aspectos: i) la gestión de la inversión pública local; y, ii) el proceso de rendición de cuentas.
Según el Diagnóstico de Capacidades Locales del Programa de las Nacionas Unidas para el Desarro del 2008 realizado a una muestra del 35 municipios en Panamá, las capacidades locales de los municipios se situan en un índice de 2,19 (de un puntaje maximo posible de 5); es decir, un nivel medio como promedio en 5 dimensiones: dimensión fiscal, dimensión sectorial, dimensión política, dimensión de planificación, y la dimensión administrativa.
Con base en estos mismos resultados, las dimensiones de más baja calificación en los municipios estudiados son: la dimension sectorial y la dimensión política, la primera por el poco desarrollo local y el bajo desempeño en cuanto a las competencias que actualmente ejecutan; y la segunda, por lo casi nulos espacios de participación ciudadana y la ausencia de experiencia en materia de rendicion de cuentas.
En puntaje apenas aceptable se encuentran las dimensiones administrativas y de planeación estratégica, tomando en cuenta que existen importantes debilidades a nivel de marco regulatorio administrativo y de protocolos, así como a nivel de los recursos humanos, herramientas técnicas y tecnológicas para una mejor gestión, en el caso de la primera; y, que para los ejercicios de planificación son muy escazos.
Aunado a lo anterior, la caracterización de los municipios del país es muy diversa y aunque la Ley 66 de 2015, realiza una tipología sustentada en su condición de rural o urbana, es importante incluir dentro de las consideraciones de implementación del proceso elementos relacionados a su territorialidad, condiciones socioeconómicas (educación de la población, ingresos de los hogares, ingresos fiscales). Adicional a las características antes mencionadas, se impone también abordar elementos a nivel de capacidad de gestión de los organos del gobierno municipal, eje esencial en modelo de descentralización.
Con el fin de apoyar el proceso de descentralización en Panamá, se presenta esta propuesta a los organismos líderes del mismo y se considera pertinente que la misma sea sometida a la consideración de la Secretaría Nacional de Descentralización y a la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA).
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Algunos hechos generales y coyunturales que sustentan la relevancia del presente proyecto, son los siguientes:
• Con la aprobación del Proyecto de Ampliación del Canal se presentó la necesidad de definir el destino de los aportes que realizaba y que realizaría post ampliación al Presupuesto General del Estado y su impacto en la calidad de vida de los panameños, así como la importancia de definir de manera conjunta los destinos y aprovechamiento de las oportunidades que dicho proceso presentaba para la República de Panamá. De esta preocupación, nacen lo que hoy conocemos como los Acuerdo de la Concertación para el Desarrollo, que busca definir un horizonte país a largo plazo, en un período que abarca desde el año 2008 hasta el 2025. Dentro de este contexto se centran algunos compromisos en la Reforma y Modernización del Estado Panameño y uno de ellos: la descentralización.
• Se aprueba la Ley 34 de 2008 de Responsabilidad Social Fiscal, que marca pautas de referencia para la inversión pública bajo un enfoque de responsabilidad fiscal, transparencia, mecanismos para el logro de metas de desarrollo, lineamientos de planificación estratégica (PEG), y otros para la gestión de la inversión pública, incluyendo la rendición de cuentas.
• Se desarrollan los primeros Planes Quinquenales de Inversión con su respectivo Marco Fiscal a Mediano plazo bajo el enfoque de Gestión por Resultados y el paraguas de los objetivos país acordado y articulado a los objetivos internacionales asumidos.
• Panamá experimenta crecimientos en el PIB importantes entre los años 2006- 2013, por encima del 8%.
La Constitución Política de la República de Panamá de 1972, fue modificada por los Actos Reformatorios de 1978, el Acto Constitucional de 1983, las Actas Legislativas 1 y 2 de 1994 y más reciente, mediante el Acto Legislativo 1 de 2004, establece en su Título VIII el Régimen Municipal y Provincial, el cual fue desarrollado por medio de la Ley 106 de 8 de octubre de 1973, modificada por la Ley 52 de 1984.
La Constitución (Art. 232) define al municipio como la organización política autónoma de la comunidad establecida en un Distrito. La organización municipal será democrática y responderá al carácter esencialmente administrativo del gobierno local.
Son funciones de los municipios (Art. 233) la prestación de los servicios públicos y construir las obras públicas que determine la ley, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, así como el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y la Ley.
A pesar de sus facultades, los municipios se han visto imposibilitados en cumplir con sus funciones. En el caso de la prestación de los servicios públicos a la fecha algunos municipios se centran en: i) la recolección de la basura; y, ii) el mantenimiento de mercados, cementerios y los bienes públicos (parques, aceras). Sin embargo, tanto la cobertura como su calidad
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son bajas, debido a la deficiente capacidad de gestión de la administración municipal, la falta de recursos para realizar inversión de mejora o ampliación; no se encuentran establecidos sistemas de tarifas que permitan el cobro efectivo de los mismos (tasa de aseo); la comunidad no percibe beneficios de los servicios lo que genera una cultura de morosidad crónica.
En cuanto a su función judicial, la misma es ejercida con los traumatismos provenientes del debate permanente de jurisdicción con el Órgano Judicial; se encargan entonces de resolver casos civiles, administrativos e infracciones criminales menores con multas máximo de B/.600.00 o condena de 1 año de prisión máximo.
En la administración municipal, no existen criterios de contratación del personal, no cuentan con carrera municipal o similar, se utilizan estándares de la gestión central para la administración del recurso humano, esto implica mucha rotación, lo que conlleva a la rotación permanente y reiterativa de capacidades. Los recursos escasos impiden que se cuenten con instancias técnicas de planificación o de gestión de proyectos de inversión, a pesar de su responsabilidad en la planificación del desarrollo distrital.
En el caso de su función fiscal, los municipios contemplan la posibilidad de recaudar los impuestos establecidos dentro de la Ley 106 cuando éstos no sean competencia del gobierno central; no tienen autoridad legal para crear nuevos impuestos. Es visible la diferencia sobre los niveles de recaudación entre municipios en Panamá, no sólo por el elemento decisivo de número de población de cada uno, sino también por la gran disparidad en desarrollo económico, desigualdad y pobreza.
El Órgano Ejecutivo en cumplimiento de su compromiso de garantizar el proceso de descentralización realizó varios esfuerzos por dotar tanto de un marco jurídico-político-institucional que permita la transferencia y traslado de competencias y recursos, respectivamente. Mediante la Ley 37 de 29 de junio de 2009 se desarrolla el ar tículo 233 de la Constitución que Descentraliza la Administración Pública en Panamá. Sin embargo, la implementación de esta Ley fue suspendida mediante la Ley 77 de 27 de noviembre del 2009 hasta el 30 de junio del 2014. En la actualidad, a través de la Ley 66 de 2015, se realizaron las últimas reformas a la Ley 37 de 2009 y se ha iniciado el proceso de descentralización en la República de Panamá. Dentro de los elementos más destacados de la Ley, se encuentra el traspaso de competencias (administrativas, económicas y sociales) y recursos hacia el gobierno local.
El proceso de descentralización que enmarca el contexto del proyecto, es una prioridad nacional para el Estado Panameño. Dicho compromiso de Estado se encuentra claramente establecido en los Acuerdos Finales de la Concertación Nacional para el Desarrollo. (Concertación Nacional para el Desarrollo, 2007)
Por su parte, dentro del Plan Estratégico de Gobierno “Un Solo País” 2014-2019, se establecen las Medidas de Reforma del Estado, la Descentralización como elemento central a nivel subnacional. De igual forma, el nuevo marco jurídico que desarrolla el Régimen Municipal
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Panameño a través de la Ley 37 de 2009 y su modificación mediante Ley 66 de 2015, que desde el mes de julio de 2016 ya se encuentra en su fase 1 de implementación, con el traslado de los primeros fondos por el orden de 151 millones de dólares a los gobiernos locales panameños. De ahí que es imperativo y se hace necesario realizar acciones dirigidas entre otras cosas, a fortalecer a los Municipios en materia de inversión pública y rendición de cuentas, a fin de que los recursos se utilicen de manera eficiente en beneficio de los habitantes de nuestro país.
2. propuestaEl objetivo del proyecto es “Fortalecer la gestión de la inversión pública y la rendición de
cuentas de los gobiernos municipales en Panamá” y se relaciona de manera estrecha con los objetivos a los que apunta la reforma y modernización de la gestión pública nacional y sub nacional, por lo que coinciden en dos áreas del programa de manera directa: i) participación ciudadana y gobernabilidad (área principal del proyecto; y, ii) desarrollo económico local y reducción de la pobreza, desde la perspectiva de la mejora en la provisión de los servicios públicos municipales y el impacto de los mismos en el desarrollo económico local y reducción de la pobreza. Con su desarrollo se pretende beneficiar la gestión institucional de los 77 municipios que conforman el Régimen Municipal de Panamá.
Para la puesta en marcha de este proyecto se han identificado los siguientes actores principales:
• Secretaría Nacional de Descentralización: organismo técnico, político y coordinador del proceso de descentralización (primera fase iniciada en el 2016), luego será Autoridad Nacional de Descentralización (segunda fase a partir de enero de 2018). Coordina con los municipios para la ejecución del proceso de descentralización para la primera fase de dicho proceso.
• Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA): creada mediante Resuelto del Ministerio de Gobierno y Justicia Nº. 445 de 27 de octubre de 1995 incluye a todas las autoridades municipales. Su propósito se centra en aportar a la “defensa de la autonomía, el mejoramiento y el fortalecimiento de la unidad municipal como garante de la efectiva aplicación de principios democráticos y participativos.” Tiene como misión, “Desarrollar una asociación municipalista con capacidad técnica y financiera para incidir políticamente en la promoción, aprobación y ejecución de las políticas públicas enfocadas a mejorar la calidad de vida de los panameños y panameña”.
• Gobiernos Locales: se refiere a los 77 municipios a nivel nacional. Le corresponde la prestación de los servicios públicos, construcción de obras públicas, ordenar su territorio, promover la participación ciudadana y el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.
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• Ministerio de Gobierno: a través de su función de planificar, coordinar, dirigir y ejercer el control administrativo de las provincias y comarcas.
• CAF, Banco de Desarrollo de América Latina: cuyo objetivo es mejorar la calidad de vida de los latinoamericanos y de manera específica a través del abordaje de los temas de gestión pública y calidad institucional.
• Gobierno Central: como parte de sus prioridades en el Plan Estratégico 2014-2019.
• Autoridad de Innovación Gubernamental: encargada de planificar, coordinar, emitir directrices, supervisar, colaborar, apoyar y promover el uso óptimo de las tecnologías de la información y comunicaciones en el sector gubernamental para la modernización de la gestión pública, así como recomendar la adopción de políticas, planes y acciones estratégicas nacionales.
• Dirección General de Contrataciones Públicas: su misión se desarrolla mediante el diseño normativo, orientación, diseminación y capacitación, así como la fiscalización y verificación, en todas sus etapas, de los actos de compras y contrataciones de las entidades públicas, basado en tecnologías de información y comunicación.
• Organizaciones de Sociedad Civil: con el fin de ser coparticipe del desarrollo y en su rol de auditor social. Organizaciones formales o informales que aglutinan ciudadanos y que “expresan los intereses y valores de sus miembros y de otros, según consideraciones éticas, culturales, políticas, científicas, religiosas o filantrópicas”.
• Sector Privado: empresas que no pertenecen al Estado y que propugnan por el desarrollo económico y social del país.
• Comunidades: se encuentran en cada municipio y tienen por objetivo la búsqueda de su propio desarrollo y mejora de la calidad de vida.
Figura 1: Mapeo de actores.
Alianzas establecidas entre las instituciones
Orientación de las relaciones débiles
Relaciones débiles o informales
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Las posiciones divergentes entre los actores surgen más en el cómo, que en el propio qué. El modelo de descentralización que se adelanta hace énfasis a su dimensión administrativa, manteniendo lo planteado en las dimensiones fiscales y políticas. Las mayores preocupaciones de los actores redundan en:
• Debilidad institucional de los gobiernos locales, tanto en sus capacidades de planificación como de ejecución, administración y rendición de cuentas.
• Preocupación por la fuente de los recursos para el proceso de descentralización y su impacto en el balance fiscal del país.
• Ausencia de los mecanismos y capacidades de supervisión de la ejecución de los recursos y el logro de los resultados.
• Desconocimiento de las autoridades de los gobiernos locales sobre los mecanismos de participación ciudadana.
• Ausencia de herramientas de planeación articulada a nivel local y de sistemas de monitoreo y evaluación.
• Aumento de la burocracia y mayores demoras en la ejecución de obras de inversión local.
A pesar de que los gobiernos locales (municipios) tienen una amplia responsabilidad dentro de su territorio, hasta este momento se pueden resumir en cinco funciones básicas: la función fiscal, la reguladora, la administrativa, la judicial y la de prestación de servicios, mismas que no logran cumplir. El proceso de descentralización iniciado busca garantizar los principios de democratización, autonomía y sostenibilidad. Contar con mayor capacidad de respuesta a las comunidades, mayores funciones, participación activa en la planificación distrital, incluyendo los mecanismos participativos de definiciones de prioridades municipales permitirán: i) mayor incidencia de los gobiernos locales en los procesos de planificación estratégica y territorial; ii) mayor incidencia en la asignación de los recursos de inversión pública del gobierno central; iii) acceso a recursos para la inversión pública local; iv) mayores capacidades para la gestión pública local que garanticen el logro de objetivos y compromisos y legitimasen su gobierno; v) mayor cohesión social en sus territorios; vi) imagen de transparencia en su gestión pública; vii) mayor bienestar para los ciudadanos de sus distritos.
Algunas dificultades identificadas en la administración local son las siguientes:
a) A nivel de Planificación:
• Capacidades disminuidas a nivel técnico para construir un Programas y/o Plan de Desarrollo Municipal.
• Debilidad en el proceso de priorización de las necesidades del territorio para el desarrollo y mayor concentración en necesidades inmediatas con poca visión a mediano y a largo plazo.
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• Poca integralidad en el accionar del gobierno municipal al no tener una visión integral del desarrollo para el territorio.
• Con pocos ejercicios de planificación y experiencia, la participación de la ciudadanía es muy limitada.
• Poco aprovechamiento de las ventajas de los actores locales.
• Poca continuidad entre autoridades de los proyectos que se ejecutan.
b) A Nivel de Gestión:
• Ausencia de experiencia en gestión de inversión pública.
• Poco conocimiento de las herramientas de gestión administrativa y financiera.
• Ausencia de herramientas, metodologías para la gestión.
• Falta de recursos humanos calificados que permitan gestionar inversión pública.
• Poca cultura de seguimiento y evaluación.
• Poca capacidad para producir información de resultados y de ejecución.
c) A nivel de Rendición de Cuentas:
• Pocas capacidades para provocar procesos de rendición de cuentas y baja participación ciudadana.
• Al no existir rendición de cuentas hay poca retroalimentación de parte de los ciudadanos, por lo que los ajustes en futuras programaciones y la toma de decisiones se hace sin sustento técnico, lo que quizás provoca inversiones poco pertinentes y nada relevantes y de mucho menos impacto.
• Brecha de comunicación entre el Gobierno Local y los ciudadanos y la comunidad, lo que produce un bajo sentido de pertenencia en la construcción de su propio desarrollo.
Es importante establecer, de manera inicial, que los esfuerzos de descentralización del Estado panameño data de varias décadas atrás; sin embargo esta etapa actual tiene como referente nacional reciente los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo, que dentro de la Mesa de Crecimiento Económico y Competitividad se establece como compromiso el logro de la Descentralización y Desarrollo Local y que el mismo debe realizarse a través de tres estrategias, donde una de ellas indica que se debe “adoptar el marco institucional y diseñar las políticas públicas que garanticen la ejecución del proceso de descentralización de acuerdo a la norma constitucional, con transparencia en el uso de los recursos, fiscalización y rendición de cuentas a nivel institucional y personal así como participación ciudadana en la toma de decisiones”(Concertación Nacional para el Desarrollo, 2007).
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A nivel municipal, las demandas de mayor apoyo y participación en la planificación, ejecución de las inversiones públicas es evidente, el apoyo mayoritario de los gobiernos locales por aprobar e iniciar este proceso lo sitúa dentro de las principales prioridades de las agendas municipales del país, lo que también representa un compromiso.
De lo anterior, el Proyecto para el Fortalecimiento de la Gestión del Inversión Pública y la Rendición de Cuentas, es pertinente, relevante, en el contexto de las prioridades nacionales, provinciales y municipales.
Figura 2: Articulación del Proyecto con las prioridades nacionales, provinciales o municipales.
Dentro de los lineamientos establecidos a nivel de las prioridades de desarrollo quinquenal (PEG 2014-2019) se incluye la necesidad de continuar con el proceso de reforma y modernización del estado y es a través del aparte que aborda la temática de “GOBIERNO Y DESARROLLO: HACIA UNA GESTIÓN MODERNA DEL SECTOR PÚBLICO DE PANAMÁ”, donde se incluyen 6 áreas: i) mejora del sistema de planificación e inversión pública; ii) avances hacia la implantación del presupuesto por programas (PbR) y medición de los resultados; iii) modernización y mejora del sistema de control; iv) avances hacia una mayor descentralización de la administración pública; v) modernización del servicio civil; y, vi) impartición de justicia y seguridad. De estas 6 áreas de desarrollo nacional provincial y municipal, pues atañe a todos los niveles, las primeras cuatro se encuentran reflejadas en el abordaje del problema a resolver a través de nuestro proyecto.
El abordaje metodológico que sustenta la propuesta es la concebida por el enfoque de la Gestión por Resultados (GpR). Dicho enfoque implica una cultura organizacional, directiva y de
Concertación Nacional para el Desarrollo (2008 - 2025)
Plan Estratégico deGobierno “Un Solo País”
(2014-2019)
Proceso de descentralización
Visión Estratégica Nacional a Largo Plazo
Visión Estratégica Nacional a Mediano Plazo
PROYECTO PARA EL FORTALECIMIENTO DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS ENLOS GOBIERNOS MUNICIPALES DE PANAMÁ
Constitución Política
Ley 105 de 1973
Ley 34 de 2008
Ley 37 de 2009
Ley 84 de 2012
Ley 66 de 2015
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gestión que se centra en los resultados y no en los procedimientos. Le es relevante: lo que planificamos, lo que efectivamente conseguimos y el impacto de esto en la población meta. Al final, se centra en la construcción de valor público.
En el sector público la GpR, se orienta hacia el alcance de metas de desarrollo, la responsabilización de los funcionarios públicos, la transparencia y la imputabilidad. Se ha seleccionado este modelo pues el mismo:
• Tiende hacia una optimización de la eficacia en la proveeduría de servicios para aumentar su imputabilidad hacia los ciudadanos.
• Fija las metas a alcanzar por los programas del sector público.
• Hace un seguimiento del desempeño con respecto a sus metas.
• Evalúa por qué esas metas se han alcanzado o no.
• Evalúa a los gerentes por el desempeño de sus programas y no sobre el control de los insumos.
• Establece los nexos entre la formulación de políticas, la toma de decisiones, el presupuesto y la gestión financiera, las auditorias y la evaluación.
El proyecto implica dos dimensiones: la institucional y la técnica y un ciclo con 5 pilares: i) Planificación Estratégica, Presupuesto por Resultados, Gestión de Programas y Proyectos, Gestión Administrativa y Financiera y Monitoreo y Evaluación. Sustentado este modelo en la Ley 34 de 2008 de Responsabilidad Social y Fiscal que contempla estos elementos dentro del proceso de reforma y modernización de la administración pública panameña y los Acuerdo de la Concer tación Nacional para el Desarrollo, parece el más per tinente para el abordaje del proyecto.
Figura 3:
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Entendiendo que los tres ámbitos de la gestión local son: la planificación, los recursos y la gestión y que todos son esenciales y están siendo abordados de manera paralela en el proceso de descentralización panameña que se encuentra en su primera fase, se ha seleccionado el ámbito de la gestión como área de abordaje del proyecto. Después del análisis de la problemática realizado se ha identificado, entonces, como problema central la débil capacidad de gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas en los gobiernos locales, cuyas 4 principales causas identificadas son:
i) La Ausencia de un sistema para la gestión de inversión pública local (Banco de Proyectos / Sistema de Gestión de la Inversión Pública -GIP-).
ii) Ausencia de herramientas técnicas, metodológicas e institucionales para implementar la gestión de la inversión pública y la rendición de cuenta en los gobiernos subnacionales.
iii) Falta de experiencia, tanto de los gobiernos a nivel nacional como sub nacional y actores claves de otros sectores de los procesos de rendición de cuentas.
iv) Deficiente e inmaduro marco jurídico para el régimen municipal.
Al identificar estás causas principales, y de su análisis se desarrollaron las opciones posibles para su abordaje y solución.
De las correspondientes causas, se definieron 4 posibles escenarios para la solución de las causas principales:
• Existencia de un Banco de Proyectos Municipal para la gestión de la inversión pública local (GIP).
• Diseño e implementación herramientas técnicas y metodológicas para guiar los procesos de la GIP y Rendición de Cuentas de los gobiernos subnacionales.
• Experiencia en los procesos de GIP y RC de los gobiernos locales y los actores claves.
• Marco legal en GIP y RC fortalecido a nivel de gobiernos subnacionales.
El proyecto propuesto financiará cuatro componentes: i) diseño e implementación del Banco de Proyectos Municipales; ii) fortalecimiento técnico e institucional para la gestión de la inversión pública local; iii) Fortalecimiento institucional para el proceso de RC; y, iv) Modernización del Marco Legal del Régimen Municipal.
Componente 1: Diseño e implementación del Banco de Proyectos Municipales (BPM). El núcleo de este componente apunta a fortalecer la iniciativa de diseñar e implementar un sistema de información que logre facilitar la gestión de gerencia pública local, que permita la toma de decisiones en la etapa de pre-inversión e inversión, facilitando la preparación de los planes, programas y proyectos de inversión, coherencia en la asignación de presupuesto, monitoreo y evaluación, transparencia y rendición de cuentas.
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Los subcomponentes que se incluyen dentro de este primer componente son los siguientes:
• Subcomponente 1.1.: Diseño conceptual del BPM: en conjunto con la entidad ejecutora (SND), se realizará inicialmente un diagnóstico para verificar las necesidades y el alcance que se desea dar al sistema de información.
• Subcomponente 1.2.: Desarrollo de la aplicación del BPM: una vez definido el alcance del sistema, se procederá al desarrollo de su arquitectura en la herramienta y/o aplicación definida.
• Subcomponente 1.3.: Desarrollo de Manuales, Guías y Protocolos del BPM: dentro de este subcomponente se desarrollaron los documentos técnicos de soporte para el sistema, su reproducción y consecuente divulgación a los actores pertinentes.
• Subcomponente 1.4.: Establecimiento de la Unidad Técnica del BPM: este subcomponente permitirá el financiamiento inicial de la unidad técnica que dará sopor te al sistema, desde el establecimiento de roles, funciones y perfiles, su selección contratación y capacitación.
Un importante objetivo del proyecto es la elaboración de un sistema para lograr la integración computarizada de datos de los proyectos municipales resultantes de los procesos de planificación y consulta. Este sistema, cuyo diseño e implementación están totalmente financiados por proyecto y servirá como principal mecanismo para garantizar la interacción permanente y necesaria de todas las inversiones, desde sus etapas de pre inversión, inversión, ejecución, monitoreo y se incluirán los resultados obtenidos de su implementación.
El proyecto permitirá el fortalecimiento institucional de las siguientes entidades a nivel nacional y regional: las Unidades Técnicas de la SND, así como sus dependencias a nivel regional; actores clave seleccionados, como municipios, sobre todo para el monitoreo y la sociedad civil. Se asignarán recursos para respaldar mejoras en la infraestructura física, la modernización de equipo, necesidades en la dotación de personal, capacitación y servicios especializados de consultoría.
Componente 2: Fortalecimiento técnico e institucional para la gestión de la inversión pública local. En este componente se pretende fortalecer a través de dos subcomponentes, las capacidades técnicas e institucionales de los principales co-ejecutores del proyecto. Por ello, se proponen los siguientes subcomponentes:
• Subcomponente 2.1.: Diseño Fortalecimiento Institucional y técnico de la Secretaría Nacional de Descentralización: dentro de este subcomponente se pretende desarrollar: i) el establecimiento del Departamento de M&E de la Secretaría de Descentralización, lo que incluirá su estructura organizativa, definición de roles y funciones, así como la selección del personal técnico para su contratación y posterior capacitación; ii) se contempla el diseño de Guías y Manuales de Planificación, Presupuestación, Administración Financiera y de las Adquisiciones, Monitoreo y Evaluación para la
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Inversión Pública Municipal y Rendición de Cuentas; y, iii) como el financiamiento de un ciclo de formación de capacidades técnicas a nivel nacional para los técnicos y a nivel local para los funcionarios municipales en materia de: Planificación, Presupuestación, Administración Financiera y de las Adquisiciones, Monitoreo y Evaluación para la Inversión Pública Municipal y Rendición de Cuentas.
• Subcomponente 2.2.: Diseño Fortalecimiento Institucional de la Asociación de Municipios de Panamá: (por definir en reuniones posteriores con AMUPA y su Gerencia de Formación y Capacitación. (a este punto del diseño nos encontramos en conversaciones con AMUPA para definir el alcance de este subcomponente.
Componente 3: Fortalecimiento institucional para el proceso de rendición de cuentas. El proceso de rendición de cuentas, tanto interno como externo, vertical y horizontal, garantiza legitimidad y gobernabilidad, por ello, este componente incluye sub componente para la sensibilización y ejecución de este proceso dentro de la nueva gestión pública en los gobiernos locales panameños. Para lo anterior, se proponen dentro de este componente: i) el acompañamiento y asistencia técnica en la preparación de los procesos de rendición de cuentas interno y externo a la Secretaría Nacional de Descentralización (SND), desde la preparación de los informes nacionales, hasta el mismo evento de rendición de cuentas; ii) eventos de sensibilización nacional sobre la importancia de la transparencia y rendición de cuentas de los fondos de descentralización. En este sentido, se han diseñado dos sub componentes esenciales:
• Subcomponente 3.1.: Primer Encuentro Regional de Autoridades Municipales “Transparencia, Rendición de Cuentas, la Clave para la Gobernabilidad”: en el marco de este encuentro, que se realizará en la ciudad de Panamá, se compartirán experiencias exitosas regionales sobre transparencia y rendición de cuentas y su impacto en la gobernabilidad y legitimidad. Se espera culminar el evento con una declaración regional sobre la importancia de continuar propugnado por una gestión pública nacional y subnacional transparente y en busca de resultados. Todo ello, con el fin de sensibilizar a las autoridades de su rol, dentro de un proceso democrático de gobernabilidad y participación ciudadana.
• Subcomponente 3.2.: Acompañamiento y asistencia técnica en la preparación de los procesos de rendición de cuentas interno y externo: implica la capacitación del equipo técnico de la Secretaría Nacional de Descentralización, en lo relativo a la preparación de informes de rendición de cuentas; tanto interna (horizontal y vertical) dirigida a la Asamblea Nacional y el Órgano Ejecutivo; así como, la rendición de cuentas externa, para la ciudadanía.
• Subcomponente 3.3.: Fortalecimiento de los actores de sociedad civil y no gubernamentales: se pretende con este subcomponente, dar a conocer y formar a actores de sociedad civil y comunitarios, sobre la importancia y los nuevos mecanismos implementados para la rendición de cuentas, desde el BPM hasta los procesos de rendición de cuentas.
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Componente 4: Marco legal del régimen municipal fortalecido. Dentro de este componente, se plantea realizar una revisión del marco legal del régimen municipal, con énfasis en el tema del servicio público municipal. Esto implica: i) llevar a cabo un diagnóstico sobre el marco legal del régimen municipal; y, ii) elaborar una propuesta de reforma del marco legal del régimen municipal, que incluya un marco legal completo para el establecimiento del Servicio Público Municipal.
2.1. presupuesto
En cuanto al presupuesto y financiamiento del proyecto, la institución solicitante ejecutora del mismo, será la Secretaría Nacional de Descentralización, organismo técnico, político y coordinador del proceso de descentralización (primera fase), y que luego en enero de 2018, pasará a ser la Autoridad Nacional de Descentralización (segunda fase). Como aliado estratégico y co-ejecutor, se incluye a la Asociación de Municipios de Panamá (AMUPA).
Del análisis realizado en conjunto con los co-ejecutores, existen posibilidades de presentar el proyecto tanto a organismos cooperantes, que ya se encuentran apoyando el proceso de descentralización en Panamá, como a organismos y/o entes de financiamiento internacional, incluido, CAF – banco de desarrollo de América Latina.
El presupuesto estimado al inicio de la intervención es de UN MILLÓN NOVECIENTOS SESENTA Y TRES MIL SETECIENTOS DÓALRES AMÉRICANOS (USD 1.963.700,00), asignados según se presenta en los siguientes cuadros.
Tabla 1: presupuesto total por componente.
Componente Monto en USD
Componente 1: Diseño e implementación del Banco de Proyectos Municipales (BPM) 562.400,00
Componente 2: Fortalecimiento técnico e institucional para la gestión de la inversión pública local
323.000,00
Componente 3: Fortalecimiento institucional para el proceso de rendición de cuentas 197.600,00
Componente 4: Marco legal del régimen municipal fortalecido 60.000,00
Componente 5: Gestión administrativa y financiera 820.700,00
Total 1.963.700,00
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Tabla 2: Presupuesto por ítems básicos.
Ítems Monto en USD
Mano de obra especializada 500.900,00
Asesoría técnicas 1.127.600,00
Equipamientos 135.600,00
Gastos de administración 142.450,00
Imprevistos 57.150,00
Total 1.963.700,00
Cronograma Estimado: La duración del proyecto desde su inicio hasta su cierre, es de 2.1 años aproximadamente.
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MARCO LÓGICO DEL PROYECTO
Título del proyecto: Proyecto de Fortalecimiento de la Gestión de la Inversión Pública y la Rendición de Cuentas en los Gobiernos Municipales en Panamá
Dependencia: Secretaría Nacional de Descentralización, Asociación de Municipios de Panamá
Fecha: 3/8/2016
Resumen narrativo Indicadores Medios de verificación Supuestos
FIN:Apoyar el proceso de reforma de la gestión pública municipal, con un enfoque de efectividad de desarrollo
Impacto:Índice de Transparencia
Índice de Percepción de la Corrupción sobre la Gestión de los Recursos Municipales
Índice de Rendición de Cuentas Municipal
Informe de Evaluación de Línea de Base
Informe de Evaluación de Impacto del Proyecto
PROPÓSITO:Fortalecer la gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas de los gobiernos municipales en Panamá
Efectos: % de municipios incluidos en el BPM
% de usuarios de BPM que se declaran satisfechos con la herramienta
% de personal municipal con conocimientos en gestión de la inversión pública
% de actores de sociedad civil que utilizan el BPM
Informe de Progreso del Proyecto
Informes de Satisfacción de Usuarios del BPM
Contar con la participación activa de las autoridades de los gobiernos municipales y sus equipos técnicos
Aceptación por parte de los actores de sociedad civil, de las herramientas y procesos para implementar el proceso de rendición de cuentas
El proceso de fortalecimiento de la gestión pública local y la rendición de cuentas, son una prioridad tanto para el gobierno nacional, como subnacional
Las instancias gubernamentales se encuentran dispuesta a la apertura de los procesos de rendición de cuentas a nivel municipal, con enfoque participativo y de auditoría social
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Resumen narrativo Indicadores Medios de verificación Supuestos
PROPÓSITO:Fortalecer la gestión de la inversión pública y la rendición de cuentas de los gobiernos municipales en Panamá
Efectos: % de municipios incluidos en el BPM
% de usuarios de BPM que se declaran satisfechos con la herramienta
% de personal municipal con conocimientos en gestión de la inversión pública
% de actores de sociedad civil que utilizan el BPM
Informe de Progreso del Proyecto
Informes de Satisfacción de Usuarios del BPM
Se concibe desde la perspectiva de todos los actores, la rendición de cuentas como elemento básico de la transparencia y por lo tanto de la legitimidad y gobernabilidad
COMPONENTES:Diseño e implementación del Banco de Proyectos Municipales (BMP)
Diseño e implementación de herramientas técnicas y metodológicas, para guiar los procesos de Gestión de la Inversión Pública y la Rendición de Cuentas
Fortalecimiento institucional para el proceso de rendición de cuentas
Marco legal del régimen municipal fortalecido
Productos:BPM en funcionamiento
No. de proyectos municipales incluidos en el BPM
Guías técnicas diseñadas
No. de Informes de Rendición de Cuentas del Proceso de Descentralización realizados
Diagnóstico del Marco Legal del Régimen Municipal realizado
Propuesta de mejora del Marco Legal del Régimen Municipal presentada
Departamento de M&E de la Secretaría Nacional de Descentralización establecido
Informe de Avance bimestral del Proyecto
Listado de actores capacitados
Documento de Diagnóstico de Marco Legal del Régimen Municipal
Documento de Propuesta de mejora del Marco Legal del Régimen Municipal
Existe voluntad política del gobierno central y gobiernos subnacionales de implementar estos procesos de manera continua en la administración
Existen ánimo de participación activa de parte de los miembros de otros sectores como sociedad civil y sector privado
Exista un acuerdo sobre la necesidad del fortalecimiento del marco legal del régimen municipal
Las herramientas metodológicas, técnicas y tecnológicas son aceptadas por todos los actores
Se cuentan con líderes institucionales a nivel central y local, para llevar adelante este proceso y tener sostenibilidad
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Resumen narrativo Indicadores Medios de verificación Supuestos
ACTIVIDADES:1.1. Diseño conceptual del BPM
1.2. Desarrollo de la aplicación del BPM
1.3. Desarrollo de Manuales, Guías y Protocolos del BPM
1.4. Establecimiento de la Unidad Técnica del BPM
1.5. Fortalecimiento de capacidades de los Gobiernos Municipales para el Uso del BPM
1.6. Establecimiento del Departamento de M&E de la Secretaría de Descentralización
1.7. Diseño de Guías y Manuales de Planificación, Presupuestación, Administración Financiera y de las Adquisiciones, Monitoreo y Evaluación para la Inversión Pública Municipal y Rendición de Cuentas
1.8. Capacitación de actores municipales en gestión de la inversión pública y rendición de cuentas
1.9. Acompañamiento y asistencia técnica en la preparación de los procesos de rendición de cuentas interno y externo
1.10. Capacitación a organizaciones de sociedad civil sobre el acceso al BPM
No. de personal capacitado
% de ejecución financiera
Informes de Actividades
Informe de Progreso del Proyecto
Se cuentan con recursos alineados para la realización de las actividades
Altos niveles de participación de los actores en las actividades
Se cuenta con la tecnología para el desarrollo de las herramientas propuestas
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Resumen narrativo Indicadores Medios de verificación Supuestos
1.11. Diagnóstico sobre el marco legal del régimen municipal
1.12. Propuesta de reforma del marco legal del régimen municipal
No. de personal capacitado
% de ejecución financiera
Informes de Actividades
Informe de Progreso del Proyecto
Se cuentan con recursos alineados para la realización de las actividades
Altos niveles de participación de los actores en las actividades
Se cuenta con la tecnología para el desarrollo de las herramientas propuestas
Referencias bibliográficasBiblioteca Jurídico Vir tual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Recuperado de https://www.juridicas.unam.mx
Concertación Nacional para el Desarrollo. Documento de Acuerdos Finales. Los Acuerdos de la Concertación Nacional para el Desarrollo. Ciudad de Panamá, República de Panamá: Sistema de Naciones Unidas, 29 de octubre de 2007.
Constitución Política de la República de Panamá. Ciudad de Panamá, Panamá.
Diagnóstico de Capacidades Locales, Análisis para una Muestra de 35 Municipios Panameños.
El mapa de la descentralización. La Prensa, 18 de julio de 2016.
Glosario de los principales términos sobre evaluación y gestión basada en resultados. (2010). París, Francia.
Ley No. 19, de 3 de mayo de 2010, que dicta el Régimen de organización del Ministerio de Gobierno.
Ley No. 34, de 5 de junio de 2008, que dicta las normas de Responsabilidad Social Fiscal.
Ley No. 66, de 29 de octubre de 2015, que reforma la Ley 37 de 2009, que Descentraliza la Administración Pública y dicta otras disposiciones.
López, R. G., & García Moreno, M. (2010). La Gestión para Resultados en el Desarrollo. Avances y Desafíos en América Latina y el Caribe. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
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Plan Estratégico de Gobierno 2014-2019. Un Sólo País. Ciudad de Panamá, Panamá.
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Coordenador local: Prof. Yakeling Benarroche Amado
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1. Introducción
La República Bolivariana de Venezuela, está compuesta por 23 estados y 01 Distrito Capital. En la región central del país, se encuentra el Estado Bolivariano de Miranda, conformado por 21 municipios, entre ellos el Municipio Carrizal. El cual tiene una población aproximada de sesenta (60) mil habitantes. Distribuidos en 45 comunidades, de los estratos sociales, A, B, C y D. Su economía se basa principalmente, en industrias del sector metal mecánico, empresas de servicios y comerciales. 1
Ahora bien, la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que los Municipios, son dentro de los Estados las formas más básicas del gobierno de la Republica. Y están compuesto por tres poderes públicos: Ejecutivo, Legislativo y Contralor.
Específicamente en el caso del Municipio Carrizal, el poder Legislativo, es ejercido por el Concejo Municipal, el cual tiene sus competencias claramente establecidas en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, en
1Este proyecto fue elaborado en el año 2014 en el marco de la XII edición del Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública realizado por el Centro de Estudios Políticos de la Universidad Católica Andrés Bello.
Hiallmar García | mariém pabón
propuesta para fortalecer el
conocimiento sobre las competencias
del órgano legislativo por parte del
servidor público adscrito al concejo
municipal del municipio carrizal del
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donde se establece que el Concejo Municipal tiene la sagrada función de legislar sobre materias de competencia local, así como ejercer funciones de control sobre la administración pública municipal. Se encuentra estructurado como un cuerpo colegiado, lo que va en consonancia con la función deliberante, puesto que sus actos están enmarcados dentro de la participación, parlamentarismo, consulta, entre otros elementos.
Este Órgano Legislativo, está integrado por siete (07) concejales, electos por votación universal, directa y secreta y ciento dos (102) funcionarios adscritos a las diferentes unidades administrativas.
Se detecta básicamente entre sus trabajadores, falta de información en el marco jurídico que acompaña las funciones de todo servidor público, así como, pocas herramientas de comunicación, falta de identidad con la organización, y desmotivación general en el servicio que se presta al ciudadano, ya sea, interno como externo.
De acuerdo a la recopilación de datos realizadas por los investigadores dentro del Concejo Municipal de Carrizal, se evidenció que no hay indicios que quienes ejercieron la máxima autoridad en los años anteriores a esta investigación, hayan implementado políticas y normas para la inducción del personal que ha ingresado, en cuanto a las funciones de los órganos que componen el Poder Público Municipal; teniendo en cuenta que como funcionarios públicos, deben cumplir objetivamente los requerimientos o mandatos que establecen los instrumentos jurídicos pertinentes, ya que en la legislación venezolana lo que no está expresamente determinado no puede ser aplicado, por lo tanto dichos actos serian nulos de toda nulidad.
En el año 2009 debía culminar el período de los Concejales y Concejalas electos en el año 2005, sin embargo, debido a las reformas parciales realizadas por la Asamblea Nacional a la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, se negó a los ciudadanos la oportunidad de ejercer el derecho a elegir nuevos concejales. Se mantienen en sus cargos hasta el año 2013 los Concejales electos en el año 2005, como consecuencias de la extensión del período, no solo se ha deteriorado de manera significativa las atribuciones reales del Concejo Municipal como autor de las Ordenanzas Municipales, asimismo se ha generado por la propia actuación de los Concejales un casi absoluto desconocimiento sobre su función como actor en la promoción del desarrollo del municipio.
Luego de dos (2) períodos consecutivos con las mismas autoridades, casi nueve (9) años, se eligen nuevos Concejales y Concejalas. Se propone reforma en el primer semestre del año 2014 la Misión y Visión del Órgano. A pesar de que en el primer trimestre del año 2014 se realizaron talleres con el personal para la modificación de la misión y visión del órgano, las mismas no han sido aprobadas por sus autoridades y mucho menos asumidas y divulgadas en su totalidad entre todos los empleados de las diferentes Direcciones y Jefaturas, donde es notorio la inexistencia de carteleras informativas donde se comunican las competencias y logros de objetivos.
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La mayoría de los empleados tiene una antigüedad de más de cinco (5) años, muchos de ellos nombrados por las antiguas autoridades sin contar con el conocimiento o profesionalización para el cargo que ocupan, lo que trae como consecuencia resistencia y desinterés por parte de las máximas autoridades en interactuar con el personal. Lo cual ocasiona, un alto grado de polarización debido a las diferentes visiones políticas que convergen en el ámbito laboral, lo que trae como consecuencia; la ruptura de lazos afectivos y de intercambios de comunicación entre compañeros de trabajo, repercutiendo en forma negativa al Servidor Público en el buen desempeño en sus funciones, influyendo directamente al servicio que se le presta al ciudadano.
Ante la ausencia de un buen clima organizacional, se obtiene como resultado la desmotivación del funcionario que lo convierte en una persona individualista, sin sentido de pertenencia, sin compromiso para trabajar en equipo.
En este orden de ideas, el artículo 141 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, establece que la Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas, y su funcionamiento está basado, en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuenta y responsabilidad en el ejercicio de la función pública.
2. propuestaLa investigación se plantea bajo el enfoque de marco lógico, que es una herramienta que
permite presentar de forma sistemática y lógica, los objetivos de un programa y sus relaciones de causalidad. Igualmente, sirve para evaluar si los objetivos han sido alcanzados y para definir los factores externos al programa, que pueden influir en su consecución.
Como complemento a la Matriz del Marco Lógico, es indispensable realizar un trabajo previo de preparación y evaluación de la iniciativa, para lo cual existen numerosas metodologías; pero con más frecuencia se utilizan los métodos “Análisis de involucrados, Árbol del problema y Árbol de objetivos”, lo planteado en el árbol de problemas, las causas-efectos deben pasar a positivo creando el Árbol de Objetivos, se produce entonces una transformación de la Relación Causa-Efecto a la Relación Medios-Fines, mientras más planteamientos exhaustivos, habrá más intervención.
Cuando se ha realizado un buen trabajo de preparación y evaluación de un proyecto, los antecedentes disponibles deberían incluir: proceso seguido para la identificación del problema, estudio de sus causas y efectos (árbol del problema), planteamiento de fines y determinación de medios para la solución (árbol de objetivos), diagnóstico de la situación actual en el área de estudio, determinación del déficit, análisis de las alternativas de proyecto, señalando cual fue seleccionada y por qué, detalle de los costos y beneficios estimados para el proyecto (los identificados y los valorados), evaluación (privada-social) de la iniciativa, presupuesto para su ejecución, indicando la contribución de las distintas fuentes de financiamiento.
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Fuente: Elaboración Propia (2015)
Figura 1: Árbol del Problema
Fuente: Elaboración Propia (2015)
Figura 2: Árbol de Objetivos
Incumplimiento de las metas del órgano
Ineficiencia en la operatividad del
Organismo
Deficiente atención de los funcionarios a
los usuarios
Poco contacto de las autoridades con los
funcionarios
ALTO NIVEL DE DESCONOCIMIENTO SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL ORGANO LEGISLATIVO POR PARTE DEL SERVIDOR PÚBLICOADSCRITO AL CONCEJO MUNICIPAL DE CARRIZAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
Pocos criterios técnicos para la asignación de
cargos públicos
Inexistencia de manuales administrativos o desactualizados
Cumplimiento de las metas del órgano
Eficiencia en la operatividad
del organismo
Eficiente atención de los funcionarios a los usuarios
Contacto oportuno de las autoridades con los
funcionarios
Autoridades motivan a los funcionarios con la misión y
visión del órgano
Criterios técnicos adecuados para la asignación de cargos
públicos
Existencia de manuales administrativos actualizados
Concertación entre los actores políticos Colectivismo
Alto sentido de pertenencia
Funcionarios motivados Adecuadas políticas de
capacitación para los funcionarios
Establecimiento de campañas informativas
Existencia de planes de inducción por parte del
Talento Humano
Compromiso para trabajar en equipo
Conocimiento del marco jurídico
Adecuada planificación presupuestaria del órgano
Cumplimiento de las leyes Asistencia laboral
Autoridades delegan responsabilidades y funciones a
quien les corresponden
Administración adecuada de los recursos
Alto rendimiento laboral
Alta proactividad Identidad organizacional consolidada
Óptimo clima organizacional
Polarización política entre los actores
Individualismo
Poco sentido de pertenencia
Ausencia de campañas informativas
Funcionarios desmotivados Falta de políticas de
capacitación para los funcionarios
Carencia de planes de inducción por parte de
Talento HumanoAutoridades no saben motivar a funcionarios con la misión y
visión del órgano
Falta de compromiso para trabajar en equipo
Deficiencia en el conocimiento del Marco
Jurídico
Inadecuada planificación presupuestaria del
órgano
Autoridades delegan responsabilidades y funciones
a quien no le compete
Incumplimiento de las leyes
Inasistencia laboral
Administración inadecuada de los
recursos
Bajo rendimiento laboral
Falta de proactividad
Pérdida de la identidad
organizacional
Deterioro del clima Organizacional
ALTO NIVEL DE CONOCIMIENTO SOBRE LAS COMPETENCIAS DEL ORGANO LEGISLATIVO POR PARTE DEL SERVIDOR PÚBLICOADSCRITO AL CONCEJO MUNICIPAL DE CARRIZAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE MIRANDA
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3. análisis de actores
3.1. Perfil de los Actores Seleccionados
De acuerdo a lo establecido, en las características de la presente investigación, y teniendo en cuenta los niveles de influencia y de impacto de los actores que participan en el devenir de la vida del Concejo Municipal de Carrizal, se procedió a seleccionar y a categorizar los actores. Haciendo énfasis en las relaciones, que poseen entre ellos y la posición que presentan ante la propuesta objeto de estudio.
descripción de los actores
Dichos actores directos (Concejales y Concejalas, Directores y Funcionarios) fueron agrupados en una categoría denominada actores institucionales, debido a que todos forman parte de la plantilla laboral del Concejo Municipal. Similarmente, la categoría actores sociales, agrupa a los ciudadanos y ciudadanas, usuarios del Concejo Municipal, así como a la sociedad organizada, que serán los clientes directos del órgano municipal y que tendrán finalmente la percepción del buen o mal funcionamiento del mismo.
actores Institucionales
El Concejo Municipal de Carrizal, posee una Estructura organizativa Departamentalizada y segmentada por las funciones que realiza cada una de sus Direcciones y las Jefaturas que dependen de la Dirección de Administración. Para lo cual cuenta, con una plantilla de Talento Humano de: Cuatro (04) Concejales y (03) Concejalas, así como con Sesenta y Cuatro (64) funcionarios, entre fijos y contratados.
concejales y concejalas del municipio
En este mismo orden de ideas, los Concejales y Concejalas, son funcionarios de elección popular, y de acuerdo a lo establecido, en el ordenamiento jurídico vigente, el 08 de diciembre de 2013, se produjeron Comicios Municipales, que renovaron las autoridades que hoy integran la Cámara Municipal de Carrizal. El devenir de la vida electoral municipal, ha conllevado que la alianza política denominada Mesa de la Unidad Democrática (MUD), obtuviera tres (03) Concejales y tres (03) Concejalas y por su parte el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), obtuviera un (01) concejal.
3.2. directores de línea
director de administración:
El Director de Administración del Concejo Municipal, es el encargado de planificar, organizar, integrar y dirigir las políticas, lineamientos y normas en materia administrativa y financiera del Concejo Municipal, con el fin de dar cumplimiento a los objetivos estratégicos
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establecidos. Además, participa conjuntamente con la Presidencia y el resto de las Direcciones en la elaboración de los planes, programas y proyectos del Concejo Municipal. Idénticamente, supervisa, controla y analiza los procesos, sistemas y resultados financieros del órgano.
director de auditoría Interna
Es el responsable, de definir, delimitar y establecer las disposiciones organizativas básicas necesarias, para normar el funcionamiento eficaz, eficiente y efectivo de la Unidad de Auditoría Interna del concejo municipal, así como de ejercer las funciones de control posterior en el Concejo Municipal, examinando los registros y estados financieros para determinar su pertinencia y confiabilidad.
director de atención al ciudadano
Elabora estrategias de acercamiento a las comunidades del municipio, con el fin de dar a conocer los servicios y las funciones que el marco legal asigna al Concejo Municipal, a fin de promover la participación ciudadana de los habitantes del municipio, en la discusión de las ordenanzas y demás normas jurídicas del mismo, mejorando de esta manera la calidad de vida de los carrizaleños.
división de talento Humano
Formula, establece y ejecuta las políticas del Sistema de Talento Humano del Concejo Municipal, para garantizar el reclutamiento, la selección y el desarrollo del personal requerido, con base a la normativa legal vigente, generando políticas y actividades que fomenten un clima laboral armonioso, el aprovechamiento del tiempo libre, el cumplimiento de las normas en materia de higiene y seguridad industrial y el bienestar, desarrollo y crecimiento personal y profesional de los funcionarios del órgano.
funcionarios fijos y contratados
Conforman el talento humano de la organización, y realizan las funciones operativas del órgano, asignadas por la Ley. En el Concejo Municipal, el talento humano se encuentra dividido por divisiones y funciones.
análisis de actores claves
Los actores se analizaron en función de 3 variables: 1) Poder de influencia 2) Impacto sobre el Proyecto y 3) Posición respecto al proyecto:
1. Poder de Influencia sobre el proyecto es el grado de poder que tiene el actor de incidir (pública y privadamente) en la posición de otros actores y de movilizarlos a favor o en contra del proyecto, y se mide de acuerdo a los siguientes niveles.
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1.1. Nivel Muy Alto: el actor dispone de recursos para que sus posiciones sean conocidas; y además cuenta con liderazgo para que sean seguidas y definan la agenda pública.
1.2. Nivel Alto: el actor, aunque cuenta con escasos recursos tiene gran capacidad de liderazgo para que sus posiciones sean consideradas en la agenda pública o privada.
1.3. Nivel Medio: el actor, aun contando con recursos, posee liderazgo limitado para que sus posiciones sean consideradas en la agenda pública o privada.
1.4. Nivel Bajo: el actor cuenta con escasos recursos y su liderazgo es limitado para que sus posiciones sean consideradas y seguidas.
2. Impacto sobre el proyecto: es el grado de poder que tiene el actor de tomar medidas y ejecutar acciones que influyan (a favor o en contra) el desarrollo del proyecto y el cumplimiento de sus objetivos.
2.1. Nivel Muy Alto: el actor tiene gran capacidad legal y/o legitima de aprobar medidas que impulsen o bloqueen las iniciativas.
2.2. Nivel Alto: el actor, aunque no tiene poder legal es crucial para que operativamente las iniciativas del proyecte se concreten y ejecuten
2.3. Nivel Medio: el actor, es necesario para que las iniciativas del proyecten se ejecuten, pero no es determinante o puede ser sustituido.
2.4. Nivel Bajo: el actor puede ser considerado como apoyo, pero no impacta al proyecto.
3. Posición respecto al proyecto: es la perspectiva actual que el actor ha sostenido sobre el proyecto y comportamiento y compromiso.
3.1. Nivel A Favor: el actor conoce los objetivos del proyecto, tiene una clara postura a favor y está comprometido con él.
3.2. Nivel Neutral: el actor, aunque conoce los objetivos del proyecto, no tiene una posición ni a favor ni en contra.
3.3. Nivel En Contra: el actor conoce los objetivos del proyecto, pero tiene una posición adversa y puede incluso trabajar en su contra.
3.4. Nivel Desconocida: el actor no tiene conocimiento claro sobre el proyecto, y se desconoce por tanto cuál sería su posición.
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4. Impacto local
metodología
Para la formulación y diseño del Proyecto se utilizó la Matriz de Marco Lógico, que permite presentar en forma resumida y estructurada cualquier iniciativa de inversión. En este sentido, su contribución a la gestión del ciclo de vida de los proyectos es comunicar información básica y esencial, estructurada de forma tal que permite entender con facilidad la lógica de la intervención a realizar. Por otra parte, el uso de la MML contribuye a evitar los problemas como multiplicidad de objetivos, coordinación entre otros, aunque no garantiza que no ocurran. Además, contribuye a una buena gestión del ciclo de vida de los proyectos en los siguientes aspectos:
• La amplia difusión que ha tenido su aplicación, así como el énfasis puesto en que su estructura sea consensuada con los principales involucrados, permite generar un lenguaje común, facilitando la comunicación y evitando ambigüedades y malos entendidos.
• Resume en un solo cuadro la información más importante para la gerencia del proyecto, permitiendo así focalizar la atención y los esfuerzos de ésta.
• Facilita alcanzar acuerdos precisos acerca de los objetivos, metas y riesgos del proyecto con todos los involucrados.
• Sienta una base para evaluar la ejecución del proyecto y sus resultados e impactos.
Cuadro 1: Analisis de Actores Claves
Fuente: Elaboración Propia (2015)
Actores Poder de Influencia Impacto Posición
Concejales y Concejalas Muy Alto Muy Alto Neutral
Director de Administración
Alto Alto A Favor
Director de Auditoría Interna
Alto Muy Alto A Favor
Director de Atención al Cuidadano
Alto Medio A Favor
División de Talento Humano
Medio Alto A Favor
Funcionarios Públicos Adscritos al Concejo
MinicipalBajo Alto A Favor
Cuidadanos del Municipio y Foraneos y Comunidad Organizada
Alto Bajo Desconocido
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La MML es una sencilla tabla (matriz) de cuatro filas por cuatro columnas, 10 en la cual se registra, en forma resumida, información sobre un proyecto.
Las filas de la matriz presentan información acerca de cuatro distintos niveles de objetivos llamados Fin, Propósito, Componentes y Actividades. En las columnas se despliega información sobre el cumplimiento de los objetivos, en la 1 era columna se identificaran Los Objetivos en los cuatro niveles señalados anteriormente, en la columna 2 los Indicadores, luego los Medios de Verificación y finalmente los Supuestos2.
La presente investigación estará basada en tres grandes líneas de acción, discriminadas en tres (03) componentes: 1) Relaciones Humanas consolidadas y armónicas de los funcionarios del Concejo Municipal, 2) Capacitación e Información óptima de los funcionarios del Concejo Municipal y, 3) Estructura Organizacional adecuada a los objetivos del Concejo Municipal.
1. Relaciones humanas consolidadas y armónicas de los funcionarios del concejo municipal: Para toda organización publica, es de suprema importancia poseer un talento humano, que se encuentre integrado, con sentido de per tenencia y que este orientado a la consecución de los objetivos y metas organizacionales, basados en criterios de eficiencia, eficacia y efectividad. Para lo cual, se realizarán las siguientes actividades:
1.1. Reunión de evaluación a fin de determinar los niveles del clima organizacional: Se programarán reuniones periódicas a razón de una trimestral, entre directivos y jefes del órgano con el personal a su cargo, a fin de evaluar los niveles de clima organizacional, teniendo en cuenta que el mismo, involucra la cultura y los valores.
1.1.1. Evaluar el nivel de conocimiento de los valores y las costumbres organizacionales: El Concejo Municipal de Carrizal, debe poseer funcionarios altamente comprometidos con sus valores y costumbres organizacionales, que maximicen el sentido de pertenencia para con el órgano. Ahora bien, los investigadores se proponen realizar una recolección de datos, a través de encuestas aplicadas en las reuniones trimestrales, que permitan analizar los niveles de conocimiento de los valores y las costumbres del Ente, que poseen los mismos.
1.1.2. Realizar talleres orientados al conocimiento de los valores organizacionales: Después de analizados los datos proporcionados por las encuestas realizadas al Talento Humano del Órgano, los investigadores estiman dividir la cantidad de Directores, Jefes, Empleados, Obreros y Concejales en tres
2INSTITUTO LATINOAMERICANO Y DEL CARIBE DE PLANIFICACIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL. Boletín Nro. 15, octubre de 2004
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grupos y realizar el taller denominado “Fortaleciendo nuestros valores” con una duración de ocho (8) horas académicas, cuyo contenido será el refrescamiento de la Misión y Visión, Estructura y Organigrama, que permitan brindarle herramientas, al Talento Humano incluyendo a los Concejales
1.2. Establecer políticas de reconocimiento por mérito y años de servicios: Teniendo en cuenta, que es relevante la motivación del talento humano que hace vida en el Concejo Municipal, los investigadores proponen crear el Botón al Mérito como reconocimiento por años de servicio y excelencia en sus funciones.
2. Capacitación e información óptima de los funcionarios del concejo municipal: Un Talento Humano capacitado y orientado a sus tareas, permitirá que el Concejo Municipal de Carrizal, alcance sus objetivos organizacionales, de una manera expedita y dentro del Marco Jurídico correspondiente. Ahora bien, los nuevos paradigmas administrativos determinan, que un personal suficientemente capacitado, emitirá y recibirá procedimientos cada vez más óptimos y con altos niveles de excelencia, utilizando los recursos de una manera más racional, teniendo en cuenta que los recursos son escasos y las necesidades son abundantes.
2.1. Dictar cursos y talleres de capacitación a los funcionarios:
2.1.1. Evaluar el nivel de capacitación de los funcionarios y sus carencias: Se plantea que, según reuniones previas de cada dependencia con sus empleados, los directivos aplicarán las encuestas y entrevistas que aportarán las necesidades y requerimientos en la capacitación de los funcionarios.
2.1.2. Diseñar los módulos a ser impartidos, en los talleres: se proponen establecer dos (2) módulos de capacitación que estarían comprendidos en: 1) Análisis de Competencias de los Poderes Públicos Municipales (con especial énfasis en atribuciones del Concejo Municipal) y las leyes que rigen el funcionamiento del mismo, 2) Comunicación y liderazgo. Cada módulo con una duración 16 horas académicas.
2.1.3. Solicitar la autorización del Presidente del Concejo Municipal, para la realización de talleres de capacitación: como cuentadante y ejecutor del presupuesto, se requiere de la autorización del Presidente del Concejo, redactándose una comunicación donde se anexará la propuesta de los Cursos o Talleres, cronograma de ejecución y costos.
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2.1.4. Convenios con diferentes instituciones gerenciales para Capacitar a los funcionarios: Solicitar a las diferentes instituciones privadas y universidades sus cronogramas de cursos y talleres para analizar el contenido programático y disponibilidad de cupos verificando si se adapta a las necesidades captadas en la organización.
2.1.5. Seleccionar y segmentar a los funcionarios a quien va dirigido el taller: Buscando la interacción entre Concejales, Directores, Jefes y Empleados, los investigadores plantean la división de tres (3) equipos integrando los diferentes niveles de jerarquía, generando equipos de trabajo.
3. Estructura organizacional adecuada a los objetivos del concejo municipal: El Reglamento de Organización y Funcionamiento del Concejo Municipal, determina la Estructura Organizacional del Órgano, la cual debe estar diseñada basándose en los niveles de jerarquía que poseen los diferentes departamentos y las funciones que realizan los mismos. Debiéndose resaltar, que las teorías administrativas modernas, propugnan Estructuras Organizacionales, más sencillas y funcionales, que valoren el Talento Humano en primer lugar, y lo concatenen con el resto de los recursos que posee el Ente.
3.1. Proponer la elaboración y actualización de los manuales administrativos: El equipo investigador propone realizar una reunión con los Concejales para compartir la importancia que representa en el órgano el cumplimiento de las normas del Control Interno en la Instituciones Públicas, donde deben tener elaborados y aprobados por las máximas autoridades los manuales de normas y procedimientos para así garantizar la exactitud, cabalidad, veracidad, oportunidad, eficiencia, eficacia, economía y legalidad de todos los procesos y operaciones que realiza el organismo.
3.2. Proponer la elaboración del Registro de Asignación de Cargos: El equipo investigador propone realizar una reunión con los Concejales para compartir la importancia que representa en el órgano tener un Registro de Asignación de Cargos que permita seleccionar el personal con el perfil más idóneo, para así desarrollar el mejor desempeño del funcionario.
3.3. Elaborar y distribuir de material POP para dar a conocer a los funcionarios del órgano la misión, visión y competencias del mismo: Se plantea el diseño y reproducción doscientos (200) trípticos o dípticos informativos que darán a conocer la misión, visión y competencias del Concejo Municipal, tanto a los funcionarios activos como un stop que será entregado a la División de Talento Humano para la distribución a los nuevos ingresos.
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3.4. Realizar carteleras informativas sobre las competencias y actividades realizadas por el organismo: elaborar tres (3) carteleras informativas que estarán ubicadas en la entrada principal de cada piso del Concejo Municipal.
Ver cuadro de Matriz Marco Lógico, en la próxima página.
Cuadro 2: Matriz Marco Lógico
Matriz Marco Logico Indicadores Medios de Verificación Supuestos
FIN
Excelencia em Gestión Legislativa com criterios de responsabilidad y transparencia.
Informe de Gestión anual del Órgano Legislativo.
Informe de autoria realizdos por los órganos de controle interno y externo.
Que la documentación solicitada por los órganos de control sean consignadas.
PROPÓSITO
Alto nivel de conocimento sobre las competencias del órgano legislativo por parte del servidor público adscrito al Concejo Municipal de Carizal del estado Bolivariano de Miranda alcanzado.
Evaluación de Desempeño y Satisfacción del usuario.
Formato de evaluación y resultados obtenidos, números de quejas y reclamos em comparación com el ejercicio fiscal anterior.
Que el funcionario que realiza la evaluación de desempeño posea suficiente conocimientos y experiencias em el area objeto de evaluación.
COMPONENTES
1. Relaciones Humanas consolidadas y armonicas de los funcionarios del Concejo Municipal.
Evaluación del Clima Organizacional.
Actas de reuniones semanales com el talento humano, memoria fotográfica y lista de asistencia laboral.
Asistencia, proactividad y sinergia de los funcionarios que asistan a la reunión.
2. Capacitación e Información óptima de los funcionarios del Concejo Municipal.
Evaluación de Desempeño.
Instrumento de recolección de datos (Encuesta, cuestionarios y\o entrevista) al funcionario y\o usuarios.
Que existan funcionarios adscritos, a la dependencia administrativa, que sea objeto de evaluación de desempeño.
3. Estrutura Organizacional adecuada a los objetivos del Concejo Municipal.
Reglamento de Organización y funcionamiento Administrativo.
Manual de Organización.
Que la Cámara Municipal apruebe el Reglamento de Organización y Funcionamiento Respectivo.
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Matriz Marco Logico Indicadores Medios de Verificación Supuestos
ACTIVIDADES
1.1. Reunión de evaluación a fin de determinar los niveles del clima organizacional.
Números de reuniones.
Lista de asistencia y Minuta.
Que se convoque a los Jefes de División del Órgano.
1.1.1. Evaluar el nivel de conocimiento de los valores organizacionales.
Números de encuestas y\o cuestionarios.
Encuestas y/o cuestionarios realizados.
La veracidad de la información suministrada.
1.1.2. Realizar talleres orientados al conocimiento de los valores y las costumbres organizacionales.
Número de Talleres.
Lista de Asistencia, Memoria Fotográfica y Certificados.
Disponibilidad presupuestaria.
1.2. Estabelecer politicas de reconocimiento por mérito y años de servicios.
Boton de Reconocimiento.
Acuerdos de Cámara donde se aprueba la condecoración.
Aprobación o no de la Cámara Municipal.
2.1. Dictar cursos y talleres de capacitación a los funcionarios.
Números de Talleres.
Lista de Asistencia, Memoria Fotográfica y Certificados.
Orden pago al facilitador.
2.1.1. Evaluar el nivel de capacitación de los funcionarios y sus carencias.
Número de encustas, cuestionarios y\o entrevistas.
Encuestas, cuestionarios y\o entrevistas.
La veracidad de la información suministrada.
2.1.2. Diseñar los módulos a ser impartidos, en los talleres.
Módulo diseñado.
Documento del contenido del Módulo, aprobado por Talento Humano.
Aprobación del Presidente del Concejo Municipal.
2.1.3. Solicitar la autorización del Presidente del Concejo Municipal, para la realización de talleres de capacitación.
Oficios emanados de la Jefatura de Recursos Humanos.
Libro de oficios enviados y recibidos com el respectivo oficio sellado de recibido.
Que el presidente firme la autorización para la realización de los talleres.
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Fuente: Elaboración Propia (2015)
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Matriz Marco Logico Indicadores Medios de Verificación Supuestos
ACTIVIDADES
2.1.4. Convenios con diferentes instituciones gerenciales para Capacitar a los funcionarios.
Reunión de Interinstitucional.
Firma de contrato.Aprobación de la Cámara Municipal.
2.1.5. Seleccionar y segmentar a los funcionarios a quien va dirigido el taller.
Número de funcionarios por división.
Listado de funcionarios seleccionados.
Autorización del Jefe de División para la asistencia al taller.
3.1. Proponer la elaboración y actualización de los manuales administrativos.
Número de manuales.
Manuales aprobados.
Aprobación o no de la Cámara Municipal.
3.2. Proponer la elaboración del Registro de Asignación de Cargos.
Manual descriptivo de cargos.
Manual aprobado.Aprobación o no de la Cámara Municipal.
3.3. Elaborar y distribuir material POP para dar a conocer a los funcionarios del órgano, la misión, visión y competencias del mismo.
Número de folletos.
Folletos elaborados y listados de acuse de recibo.
Disponibilidad presupuestaria, escases del material para la elaboración de los folletos.
3.4. Realizar carteleres informativas por departamento sobre las competencias y actividades realizadas por el organismo.
Carteleres por división.
Memorias fotográficas.
Que la información para la cartelera sea aprobada por el Jefe de la Divisón.
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Referencias bibliográficasConstitución de la República Bolivariana de Venezuela. (2009). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Extraordinario, Nro. 5.908, Caracas, Venezuela.
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social. (2004). Boletín Nro 15.
Ley Orgánica del Poder Público Municipal. (2010). Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela, Extraordinario, Nro. 6.015, Caracas, Venezuela.
Reglamento de Interior y Debates. (2015). Concejo Municipal del Municipio Carrizal, Estado Bolivariano de Miranda. Venezuela.
Reglamento de Organización y Funcionamiento Administrativo. (2015). Concejo Municipal del Municipio Carrizal, Estado Bolivariano de Miranda. Venezuela.
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Formato 21x28cmTipologia Famílias Gotham e Abadi MT Condensed Light
Ano 2018
Fundação Getulio VargasPraia de Botafogo, nº 190, Edifício Luiz Simões Lopes (Sede), Botafogo,
Rio de Janeiro, RJ, CEP 22250-900.
