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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Instituto de Geociências MARIA CRISTINA OLIVEIRA SOUZA MUDANÇAS CLIMÁTICAS E ENERGIA UM ESTUDO SOBRE CONTRIBUIÇÕES BRASILEIRAS DIANTE DE UM NOVO REGIME CLIMÁTICO CAMPINAS 2017
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Instituto de Geociências
MARIA CRISTINA OLIVEIRA SOUZA
MUDANÇAS CLIMÁTICAS E ENERGIA
UM ESTUDO SOBRE CONTRIBUIÇÕES BRASILEIRAS
DIANTE DE UM NOVO REGIME CLIMÁTICO
CAMPINAS
2017
MARIA CRISTINA OLIVEIRA SOUZA
MUDANÇAS CLIMÁTICAS E ENERGIA
UM ESTUDO SOBRE CONTRIBUIÇÕES BRASILEIRAS
DIANTE DE UM NOVO REGIME CLIMÁTICO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA AO
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS DA UNIVERSIDADE
ESTADUAL DE CAMPINAS PARA OBTENÇÃO DO
TÍTULO DE MESTRA EM POLÍTICA CIENTÍFICA E
TECNOLÓGICA
ORIENTADORA: PROFA. DRA. ROSANA ICASSATTI CORAZZA
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL
DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA MARIA
CRISTINA OLIVEIRA SOUZA E ORIENTADA PELA
PROFA. DRA. ROSANA ICASSATTI CORAZZA
CAMPINAS
2017
Agência(s) de fomento e nº(s) de processo(s): CNPq, 131850/2015-6
Ficha catalográficaUniversidade Estadual de CampinasBiblioteca do Instituto de GeociênciasCássia Raquel da Silva - CRB 8/5752
Souza, Maria Cristina Oliveira, 1987- So89m SouMudanças climáticas e energia : um estudo sobre contribuições brasileiras
diante de um novo regime climático / Maria Cristina Oliveira Souza. –Campinas, SP : [s.n.], 2017.
SouOrientador: Rosana Icassatti Corazza. SouDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de
Geociências.
Sou1. Energia. 2. Gases de efeito estufa. 3. Mudanças climáticas. 4. Energia -
Planejamento. 5. Mudanças climáticas - Política governamental. I. Corazza,Rosana Icassatti,1968-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto deGeociências. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Climate change and energy : a study on brazilian contributionsregarding a new climate change regimePalavras-chave em inglês:EnergyGreen houses gasesClimate changeEnergy - PlanningClimate change - Governmental policiesÁrea de concentração: Política Científica e TecnológicaTitulação: Mestra em Política Científica e TecnológicaBanca examinadora:Rosana Icassatti Corazza [Orientador]André Tosi FurtadoKelli Angela Cábia Lima de MirandaData de defesa: 30-03-2017Programa de Pós-Graduação: Política Científica e Tecnológica
Powered by TCPDF (www.tcpdf.org)
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
PÓS-GRADUAÇÃO EM
POLÍTICA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA
AUTORA: Maria Cristina Oliveira Souza
Mudanças climáticas e energia:
um estudo sobre contribuições brasileiras diante de um novo regime climático
ORIENTADORA: Profa. Dra. Rosana Icassatti Corazza
Aprovada em: 30 / 03 / 2017
EXAMINADORES:
Profa. Dra. Rosana Icassatti Corazza
Prof. Dr. André Tosi Furtado
Profa. Dra. Kelli Angela Cábia Lima de Miranda
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora,
consta no processo de vida acadêmica do aluno.
Campinas, 30 de março de 2017.
AGRADECIMENTO
Agradeço primeiramente aos meus pais, por todo o apoio que sempre me deram e
pelo incentivo para eu nunca desistir.
Agradeço também a minha orientadora, Rosana Icassatti Corazza, por todos o
suporte e empenho que foram fundamentais para as pesquisas que resultaram nesta
dissertação. Além de orientadora, foi minha amiga e me mostrou como ser uma pesquisadora
e uma professora que nunca perde o encanto em lecionar.
Agradeço também a professora Carla Kazue Nakao Cavaliero e o professor André
Tosi Furtado, por aceitarem o pedido para participarem da minha banca de qualificação, seus
apontamentos foram essenciais para o desenvolvimento final desta dissertação.
Novamente agradeço o professor André Tosi Furtado e também a professora Kelli
Angela Cábia Lima Miranda por aceitarem o pedido para participarem da minha banca de
defesa do mestrado, com toda a paciência para lerem a minha dissertação completa e que
durante a arguição fizeram comentários que enriqueceram a minha dissertação.
Agradeço a todos os funcionários o Instituto de Geociências da Unicamp,
especialmente as funcionárias da secretaria da pós-graduação, Val e Gorete que sempre
estiveram solícitas para as minhas dúvidas, durante o mestrado.
Agradeço as minhas amigas do DPCT, Daniela Pinheiro, Luciana de Farias e
Jennifer Martínez, que estiveram dispostas a me ouvir em todos os momentos, vou levar
vocês para toda a minha vida!
Aos meus amigos e amigas que mesmo não entendo muito bem as minhas
pesquisas, sempre me apoiaram e não desistiram de mim, apesar de ouvirem sempre “hoje eu
não posso, preciso estudar! ”.
Agradeço a minha companheira felina, Ágata, que sempre esteve em cima da
minha mesa, quietinha, em todos os momentos em que eu fiquei trabalhando.
Agradeço aos docentes do DPCT, que atuaram de forma direta ou indireta na
minha formação.
Por fim, agradeço ao CNPq pela bolsa de mestrado concedida.
RESUMO
MUDANÇAS CLIMÁTICAS E ENERGIA
UM ESTUDO SOBRE CONTRIBUIÇÕES BRASILEIRAS
DIANTE DE UM NOVO REGIME CLIMÁTICO
O tema geral desta dissertação diz respeito à interface entre mudanças climáticas e energia. A
dissertação consiste de um estudo das contribuições brasileiras, representadas pelas iNDCs – ou seja,
as metas de redução de Gases de Efeito Estufa (GEE) apresentadas pelo governo brasileiro por ocasião
da 21ª Conferência das Partes (COP 21), realizada em Paris em 2015, e dos desafios que a partir daí
seriam colocados para o setor de energia no país. O estudo é contextualizado de duas maneiras: de um
lado, pelo panorama global, caracterizado pela sistematização e construção de um consenso do
conhecimento científico sobre as mudanças climáticas e pela emergência de um novo regime climático
global; de outro, por um panorama nacional definido a partir da caracterização das contribuições do
Brasil para o problema das emissões, com a identificação e análise do perfil geral e setorial de
emissões de GEE do país. O estudo é refinado para o caso das emissões do setor de energia, que
permite identificar, a partir da análise de instrumentos selecionados de planejamento energético, que
as metas apresentadas pelo país em Paris para o setor de energia já estavam pelo menos em parte
presentes nas metas de planejamento desde 2007 e que as medidas associadas ao alcance de algumas
dessas metas – especificamente para o caso da eficiência energética – configuram muito mais medidas
fragmentadas do que efetivamente uma estratégia que aponta para os rumos para um futuro de baixo
carbono no setor de energia. Além disso, até onde se pode constatar dentro dos limites dessa
dissertação, essas medidas não podem ser identificadas como uma abordagem integrada e sistemática
da inovação tecnológica e não tecnológica.
Palavras-chave: energia; gases de efeito estufa; mudanças climáticas; energia - planejamento;
mudanças climáticas – política governamental
ABSTRACT
CLIMATE CHANGE AND ENERGY
A STUDY ON BRAZILIAN CONTRIBUTIONS
REGARDING A NEW CLIMATE REGIME
The overall theme of this dissertation is the interface between climate change and energy.
This research is a study of the Brazilian contributions to the iNDC – or greenhouse gas
reduction goals – presented by the Brazilian government at the 21st Conference of Parties
(COP 21) in Paris in 2015, and the new challenges posed for the country’s energy sector.
This research is divided in three parts. On the first one, the global picture is characterized
through the systematization and construction of the ongoing consensus of scientific
knowledge on climate change and the emergence of a new global climate regime. On se
second one, a national panorama is described through the characterization of Brazil's
contributions to the emissions’ problem from an identification and analysis of the country's
general and sectoral greenhouse gas emissions profile. On the third part, this research
concentrates on the energy sector emissions’ case, which allows us to identify, from the
analysis of selected energy planning instruments, that the country's energy sector goals
presented at Paris were already partially present at the government’s planning goals since
2007 and that the policy measures associated with reaching some of these goals - specifically
the ones on energy efficiency - were much more fragmented than an actual strategy that points
to the direction of a low carbon future in the energy sector. Moreover, as far as can be seen
within the limits of this dissertation, these policy measures can’t be identified as an integrated
and systematic approach to technological and non-technological innovation.
Keywords: energy; green houses gases; climate change; energy-planning; climate change –
governmental policies
LISTA DE FIGURAS
Figura 1.1 - Médias Globais de concentrações de gases de efeito estufa ................................ 30
Figura 1.2 - Emissões antropogênicas globais de gás carbônico............................................. 31
Figura 1.3 - Emissões antropogênicas globais por grupo de GEE entre 1970 e 2010 ............ 32
Figura 1.4 - Emissões antropogênicas acumuladas totais de CO2 a partir de 1870 (GtCO2) .. 35
Figura 1.5 - Emissões Globais de Gases de Efeito Estufa, diretas e indiretas, por Setores
Econômicos .............................................................................................................................. 37
Figura 2.1 - Emissões Acumuladas Totais de CO2 (MtCO2e), excluindo AFOLU (1850 -
1990) ......................................................................................................................................... 67
Figura 2.2 - Emissões Acumuladas de CO2 excluindo AFOLU (% global) (1850-1990) ..... 68
Figura 2.3 - Emissões Acumuladas de GEE (%) incluindo AFOLU (1990 - 2012) .............. 69
Figura 2.4 - Emissões anuais de GEE, incluindo AFOLU* (2012) ........................................ 73
Figura 2.5 - Ranking dos dez maiores emissores de GEE em 2012 (em Kt CO2e)................. 74
Figura 2.6 - Intensidade de emissões totais / PIB PPC¹e de emissões provenientes do
consumo de combustíveis fósseis para os 10 maiores emissores (2012) ................................. 82
Figura 2.7 - BRICS: Emissões totais de GEEs (MtCO2e) excluindo AFOLU (2012) ............ 83
Figura 2.8 - Emissões totais per capita de GEE, incluindo AFOLU (tCO2e per capita), em
2012 .......................................................................................................................................... 84
Figura 3.1 - Emissões totais de CO2e (Mt) GWP/AR5* no Brasil .......................................... 92
Figura 3.2 - Emissões totais de CO2e (Mt) GWP/AR5 excluindo MUT ................................ 96
Figura 3.3 - Emissões de CO2e (Mt GWP/AR5) para os setores selecionados* (1970 – 2014)
.................................................................................................................................................. 97
Figura 3.4 - Emissões de CO2e (Mt GWP/AR5) para MUT (1970-2014) ............................. 98
Figura 3.5 - Remoções de CO2e (t) GWP/AR5 (1990 - 2015) ................................................ 99
Figura 3.6 - Perfis das emissões de CO2e no Brasil: 1990 e 2014 ........................................ 100
Figura 3.7 - Oferta interna de energia no Brasil por fonte primária ...................................... 103
Figura 3.8 - Oferta interna bruta de energia no Brasil por fonte primária (1990 - 2014) .... 104
Figura 3.9 - Emissões de GEE do Setor de Energia por fonte primária ................................ 105
Figura 3.10 - Emissões de GEE no Brasil e no mundo entre 1990 e 2014 (Mt CO2e),
incluindo AFOLU ................................................................................................................... 106
Figura 3.11 - Emissões de GEE no setor de energia no Brasil em relação às emissões globais
de GEE (Mt CO2e) em 1990 e 2012 ....................................................................................... 108
Figura 4.1 - Crescimento da produção primária de energia no Brasil (1970-2014), em 103
tep ........................................................................................................................................... 126
Figura 4.2 - Fontes renováveis na produção de energia primária no Brasil (1970 a 2014) (em
tep e em %) ............................................................................................................................. 127
Figura 4.3 - Consumo total de etanol no Brasil, consumo de álcool anidro e hidratado (1970
– 2014) em 103m
3 ................................................................................................................... 132
Figura 4.4 - Produção total de etanol no Brasil, produção de álcool anidro e hidratado (1970
– 2014) em 103m
3 ................................................................................................................... 133
Figura 4.5 - Produção de Energia Hidráulica no Brasil, (1970 – 2014) em 103m
3 e % da
produção na Matriz Primária de Energia ................................................................................ 134
Figura 4.6 - Capacidade Instalada versus Geração de Energia (1980 – 2000) (em número
índice) ..................................................................................................................................... 136
Figura 4.7 - Crescimento da produção de energia elétrica a partir de fontes primárias e
secundárias não renováveis no Brasil (1970 - 2014), em GWh ............................................. 138
Figura 4.8 - Matriz Primária de Energia, Brasil: fontes renováveis e não renováveis (1970 e
2014) (%) ................................................................................................................................ 139
Figura 4.9 - Oferta interna de energia primária: 1970-2015 (%) .......................................... 141
Figura 4.10 - Importação de energéticos fósseis pelo Brasil: 1970-2015 (103 tep) .............. 143
Figura 4.11 - Participação relativa do carvão vapor, carvão metalúrgico, gás natural e
petróleo na pauta de importação de energéticos fósseis pelo Brasil: 1970 e 2015 (% da
importação de energia) ........................................................................................................... 144
Figura 4.12 - Emissões de GEE do Setor de Energia por fonte primária .............................. 146
Figura 4.13 - Emissões de GEE do Setor de Energia pelo uso nos diferentes segmentos de
atividade (1990-2014)............................................................................................................. 148
Figura 4.14 - Evolução da participação das fontes primárias na geração de energia elétrica
(1990-2014) ............................................................................................................................ 149
Figura 4.15 - Emissões brasileira de GEE por setor (1990 – 2014) ...................................... 151
Figura 4.16 - Perfil de emissões de CO2 pela queima de combustíveis no Brasil e no mundo
em 2013, por fonte primária de energia .................................................................................. 152
Figura 4.17 - Perfil de emissões de CO2e pela queima de combustíveis no Brasil e no mundo
em 2013 .................................................................................................................................. 153
Figura 4.18 - Emissões de GEE do Setor de Energia por segmento de atividade (uso de
energia) ................................................................................................................................... 153
Figura 5.1 - Evolução Esperada da Estrutura da Oferta Interna de Energia......................... 162
Figura 5.2 - Fontes Renováveis na Matriz Energética Brasileira ......................................... 163
Figura 5.3 - Potenciais de Eficiência Energética até 2030 ................................................... 163
Figura 5.4 - Participação relativa das fontes no consumo final de energia em 2024 ........... 168
Figura 5.5 - Evolução da oferta interna de energia no horizonte decenal ............................ 170
Figura 5.6 - Composição relativa da oferta interna de energia por fonte (2015 – 2014) .... 170
Figura 5.7 - Matriz energética brasileira: energia renovável e não renovável ..................... 171
LISTA DE QUADROS
Quadro 1.1 - Caminhos Representativos de Concentração no horizonte 2100
(Representative Concentration Pathways - RCPs) ............................................. 34
Quadro 2.1 - Emissões de CO2, correntes e acumuladas, população e Produto
Interno Bruto, por grupo de países, reunidos segundo a configuração inicial de
Kyoto (de 1990) .................................................................................................. 65
Quadro 2.2 - Emissões de CO2, correntes e acumuladas, população e Produto
Interno Bruto, por grupo de países, numa configuração “pós-Kyoto” ............... 77
Quadro 3.1 - Síntese das medidas complementares apresentadas pelo Brasil
no âmbito da iNDC, por setor ........................................................................... 117
Quadro 4.1 – Produção automobilística por combustível (2003 - 2014) em %
........................................................................................................................... 132
Quadro 5.1 - Objetivos dos Planos Decenais de Energia ................................ 164
Quadro 5.2 - Matriz Energética Primária 2024 ............................................... 169
Quadro 5.3 - Evolução da oferta de energia primária ..................................... 171
Quadro 5.4 - Aumento da Eficiência de Equipamentos Eletrodomésticos .... 175
Quadro 5.5 - Setor residencial: consumo de eletricidade e eficiência energética
........................................................................................................................... 179
Quadro 5.6 - Setor industrial: consumo de energia e eficiência energética ¹ .. 180
Quadro 5.7 - Setor industrial : Intensidade Energética .................................... 182
Quadro 5.8 - Setor industrial: consumo de eletricidade e conservação de
energia elétrica no setor industrial .................................................................... 182
Quadro 5.9 - Setor industrial : Intensidade Elétrica ........................................ 183
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AFOLU
Agriculture, Forestry and Other Land Uses (Setores da agricultura, florestal e
outros uso da terra )
AR5 5th Assessment Report
BAU Business As Usual
BECCS
Bio-Energy with Carbon Capture and Storage (Bioenergia com Captura e
Sequestro de Carbono )
BEM Balanço Energético Nacional
BRICS Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul
C&T Ciência e Tecnologia
CAIT Climate Analysis Indicators Tool
CCS Carbon Capture and Storage
CH4 Metano
CO2 Dióxido de carbono (gás carbônico)
CO2e Dióxido de carbono equivalente
COP Conferência das Partes
EPE Empresa de Pesquisa Energética
GEE Gases de Efeito Estufa
Gt Giga tonelada ( um bilhão de toneladas)
GTP Global Temperature Change Potential
GWP Global Warming Potential
HFC Hidrofluorcarboneto
IAA Instituto do Açúcar e do Álcool
iLPF Sistemas de Integração lavoura-pecuária-florestas
IMAZON Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amazônia
iNDC
Intended Nationally Determined Contributions (Contribuição Pretendida
Determinada Nacionalmente)
IPCC
Intergovernmental Panel on Climate Change ( Painel Intergovernamental sobre
Mudanças Climáticas)
MME Ministerio de Minas e Energia
Mt Mega tonelada ( um milhão de toneladas)
MUT Mudança de Uso da Terra
N2 Óxido Nitroso
OMM Organização Meteorológica Mundial
ONU Organização das Nações Unidas
PBMC Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas
PDE Plano Decenal de Energia
PFC Perfluorcarbono
PNA Plano Nacional de Adaptação
PNE 2030 Plano Nacional de Energia 2030
PNMC Plano Nacional de Mudanças Climáticas
PNUMA Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
PRCD Princípio da Responsabilidade Comum porém Diferenciada
RAN1 Primeiro Relatório de Avaliação Nacional do Painel Brasileiro de Mudanças
Climáticas
RCP
Representative Concentration Pathways (Caminhos Representativos de
Concentração de GEE)
REDD+
Reduce emissions from deforestation and forest degradation, and foster
conservation, sustainable management of forests, and enhancement of forest
carbon stocks ( Redução de emissões decorrentes do desmatamento e da
degradação de florestas e conservação, do manejo sustentável e do aumento de
estoques de carbono nas florestas.
SEEG Sistema de Estimativa de Emissão de Gases de Efeito Estufa
SF6 Hexafluoreto de enxofre
TSU Technical Support Unit (Unidade de Apoio Técnico )
UNFCCC
United Nations Framework Convention on Climate Change (Convenção do Clima
da ONU )
W/m2 Watts por metro quadrado
WBCSD World Business Council for Sustainable Development
WG1 Working Group I - AR5
WG2 Working Group II -AR5
WG3 Working Group III- AR5
WRI World Resources Institute
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 15
Capítulo 1 – Sistematização do conhecimento científico sobre mudanças climáticas e
sugestões para a descarbonização: contribuições do IPCC/AR5 ....................................... 25
1.1. Sobre o IPCC, sua estrutura e funcionamento .................................................. 26
1.2. Causas e efeitos das mudanças climáticas, segundo o AR5 .............................. 29
1.3. Transformações necessárias e urgentes: intersetoriais e setoriais .................. 39
1.3.1. Vias de mitigação intersetoriais e suas medições............................................... 41
1.3.2. Transformações setoriais para mitigação de GEE ............................................ 46
1.4. Síntese e considerações finais ao capítulo .......................................................... 56
Capítulo 2 – A partilha das responsabilidades sobre o enfrentamento das mudanças
climáticas: mudanças na governança global do clima à luz de uma análise de emissões
históricas e correntes .............................................................................................................. 59
2.1. Regime climático de 1990 a 2009: emissões e os princípios do Protocolo de
Kyoto ................................................................................................................................ 63
2.2. Emergência de um novo regime climático a partir de 2009 ............................. 72
2.3. Velhos e novos conflitos no regime climático pós-Kyoto .................................. 81
2.4. Síntese e considerações finais ao capítulo .......................................................... 86
Capítulo 3 – Brasil: perfil das emissões e intenções apresentadas à COP21 .................... 89
3.1. Uma breve caracterização das emissões de GEEs do Brasil ............................ 91
3.1.1. Evolução das emissões totais de GEEs no Brasil no período de 1970 a 2014.. 92
3.1.2. Observações sobre as emissões do setor de energia ........................................ 101
3.1.3. Importância relativa das emissões do Brasil no panorama global ................ 105
3.2. Contribuição Pretendida Determinada Nacionalmente: a “iNDC” do Brasil ....
.............................................................................................................................. 110
3.2.1. A contribuição em termos de mitigação, adaptação e meio de implementação .
.............................................................................................................................. 112
3.2.2. Observações específicas sobre medidas setoriais............................................. 115
3.2.3. Observações sobre o estágio atual de implementação das metas ................... 118
3.3. Síntese e considerações finais do capítulo ........................................................ 119
Capítulo 4 – Mudanças recentes no setor de energia e emissões associadas ................... 124
4.1. Mudanças na energia primária no Brasil no período 1970-2014 ................... 125
4.2. Oferta interna: a intensificação da importação de combustíveis fósseis ....... 141
4.3. O perfil das emissões de GEE associadas à oferta e à demanda energética . 145
4.4. Observações finais ao capítulo .......................................................................... 154
Capítulo 5 - Ações para reduções de emissão de GEE no setor de energia: mais
fragmentos do que estratégias integradas para uma descarbonização ........................... 157
5.1. Instrumentos de Planejamento Energético: PNE 2030 e PDEs ..................... 159
5.2. O futuro das fontes renováveis segundo os PDE´s .......................................... 166
5.3. A eficiência energética nos setores residencial e industrial ............................ 172
5.4. Observações finais ao capítulo .......................................................................... 185
Conclusões Finais .................................................................................................................. 188
REFERÊNCIAS ................................................................................................................ 200
15
INTRODUÇÃO
As mudanças climáticas compõem uma parte das questões que colocam a
humanidade diante das chamadas fronteiras planetárias (planetary boundaries), termo
proposto por Rockström et al (2009) para compreender a problemática ambiental
contemporânea numa perspectiva sistêmica, no sentido das interações entre os sistemas
naturais e antrópicos.1
“Fronteiras planetárias” representam um construto que denota os esforços de
cientistas (naturais e também sociais) de sintetizar o conhecimento contemporâneo com
respeito às interações entre o sistema terrestre e os sistemas socioeconômicos, numa tentativa
de comunicar e alertar um público mais amplo do que os convencionais circuitos acadêmicos
– e mesmo de policy making – de que as ações antropogênicas resultam em efeitos que
atingem toda a humanidade. É uma expressão que tem atravessado, em nossos dias, não
apenas as fronteiras disciplinares, aparecendo em palavras-chave, títulos e conteúdo de artigos
científicos publicados em periódicos e em apresentações de eventos acadêmicos, como
também os mais diversos fóruns de políticas públicas, em especial aqueles atinentes a
questões ambientais. É também uma expressão que reforça a ideia de que as ações de
mitigação devem ser globais e de que as responsabilidades pelas ações perante as mudanças
climáticas devem ser mais amplamente partilhadas.
As mudanças climáticas dividem com as demais fronteiras planetárias certas
características que tipificam a problemática ambiental contemporânea: são problemas
sistêmicos e complexos, com causalidades que não podem ser admitidas como unidirecionais,
apresentando ciclos de retroalimentação; suas fontes múltiplas, difusas, tornam difícil a
atribuição de responsabilidades (o que é fundamental à aplicação do princípio do poluidor-
pagador, que orienta grande parte das políticas ambientais); suas consequências são
cumulativas e se desdobram para além das fronteiras nacionais; há um sensível interregno
temporal entre a instalação das causas e a observações dos efeitos, o que coloca a dimensão
intertemporal como central na apreensão dos nexos causa-efeito, os quais são estabelecidos
1 Os autores definiram nove fronteiras planetárias ou limites planetários como sendo "o espaço operacional
seguro para a humanidade em relação ao sistema terrestre": 1) Mudanças climáticas; 2) Taxa de perda da
integridade da biosfera (que causa extinção de espécies); 3) Ciclos biogeoquímicos do fósforo e do nitrogênio; 4)
Esgotamento do ozônio atmosférico, 5) Acidificação dos oceanos; 6) Utilização da água doce; 7) Mudança no
uso da terra; 8) Carga atmosférica de aerossóis; e 9) Poluição química (como nuclear, poluentes orgânicos e
metais pesados). De acordo com os autores, a humanidade já ultrapassou quatro dessas fronteiras: as mudanças
climáticas; a taxa da perda de integridade da biosfera; as mudanças no uso da terra e a interferência do ciclo do
nitrogênio. Romper esses limites colocam em risco a própria existência humana (Rockström et al, 2009, p.472).
16
com base em um conhecimento científico de fenômenos que estão nas fronteiras entre os
sistemas antrópicos e naturais, sujeitos a controvérsias científicas e a incertezas nem sempre
redutíveis a riscos probabilísticos; seus desdobramentos podem incorrer em irreversibilidade
de danos tanto para os sistemas socioeconômicos quanto para os sistemas terrestres
(CORAZZA, 1996; CORAZZA e BONACELLI, 2014).
Essas características justificam muitas das dificuldades enfrentadas quando o
objetivo é o de propor soluções para os problemas. No caso das mudanças climáticas, é
possível dizer que a origem dos gases de efeito estufa estão espalhadas por um número
praticamente incomensurável de fontes, estáticas e móveis, de difícil reconhecimento pontual.
São fontes difusas. Isso faz com que a aplicação do tradicional princípio do poluidor-pagador,
por exemplo, encontre muitas dificuldades.
Outra dificuldade é que, em face daquelas características, o que ocorre é a
necessidade – e urgência – para que sejam adotadas medidas de política antes da estabilização
do conhecimento científico e da possibilidade de mensuração econômica de custos e
benefícios, ou seja, para a adoção do princípio da precaução (O´RIORDAN & CAMERON,
2013).
A solução para o problema da distribuição de custos e benefícios, dentro dos
regimes climáticos, passa pela incorporação de princípios como o Princípio de
Responsabilidades Comuns, porém Diferenciadas (o PRCD) e o princípio das
responsabilidades históricas. São princípios que estão em jogo dentro da reconfiguração de
forças na transição para o novo regime climático pós-Kyoto.
A natureza global das mudanças climáticas faz com que sua solução passe
necessariamente por medidas que devem ser tomadas conjuntamente pelos países. Com essa
compreensão é que a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas
(UNFCCC, na sigla em inglês para United Nations Framework Convention for Climate
Change) foi proposta, em 1992, por ocasião da Segunda Conferência das Nações Unidas
sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, conhecida como Rio 92.
Na UNFCCC, o objetivo geral de combater as mudanças climáticas deu origem a
sucessivas rodadas de negociações internacionais, nas quais os Estados nacionais, chamados
de “partes”, deveriam se comprometer com ações voltadas às finalidades de mitigação e de
adaptação, além de negociar os meios tecnológicos e financeiros para o alcance dessas
finalidades. Delegados dos Estados nacionais se reúnem periodicamente nas Conferências das
Partes (COPs), que ocorrem desde 1995 – a COP de Berlim. As questões que animam os
debates têm a ver com responder a questões tais como: o que fazer, como fazer, quem deve
17
fazer, quando e com o recurso a quais meios (BUENO RUBIAL, 2016). As negociações se
intensificaram em especial a partir de 20072, quando a consolidação do conhecimento
científico sobre causas, efeitos e recomendações sobre o problema das mudanças climáticas
pelo IPCC foi laureado com o Prêmio Nobel da Paz.
O grande vilão, de acordo com a sistematização dos conhecimentos pelo IPCC,
seria, historicamente, a queima de combustíveis fósseis. Desde a Revolução Industrial, a
quantidade de CO2 se acumula de forma a levar a concentrações na atmosfera que tenderiam a
alterar o funcionamento do sistema climático. O problema se acelerou depois da Segunda
Guerra Mundial, com o avanço da industrialização em outras partes do planeta, aprofundando
e consolidando seu caráter intensivo na queima de combustíveis fósseis. Mais recentemente,
outros fatores, como o avanço do desmatamento em países como o Brasil e a Indonésia e
outras causas associadas a mudanças no uso da terra (MUT) passam a constituir elementos
explicativos para o problema.
O estudo desenvolvido no âmbito desta dissertação se coloca na interface entre
mudanças climáticas e energia.
A dissertação consiste de um estudo das contribuições brasileiras, representadas
pela iNDC – ou seja, as metas de redução de Gases de Efeito Estufa (GEE) apresentadas pelo
governo brasileiro por ocasião da 21ª Conferência das Partes (COP 21), realizada em Paris em
2015, e dos desafios que a partir daí seriam colocados para o setor de energia no país. O
estudo é contextualizado de duas maneiras: de um lado, pelo panorama global, caracterizado
2 O Relatório AR4, que antecedeu o AR5, foi publicado em 2007 e foi um dos principais documentos que
confirmaram que as ações antrópicas afetam os aumentos das emissões de GEE e as suas concentrações na
atmosfera, como também influencia nas mudanças climáticas do planeta: “As concentrações atmosféricas
globais de dióxido de carbono, metano e óxido nitroso aumentaram bastante em consequência das atividades
humanas desde 1750 e agora ultrapassam em muito os valores pré-industriais determinados com base em
testemunhos de gelo de milhares de anos. Os aumentos globais da concentração de dióxido de carbono se devem
principalmente ao uso de combustíveis fósseis e à mudança no uso da terra. Já os aumentos da concentração de
metano e óxido nitroso são devidos principalmente à agricultura.” (IPCC, 2007a, p. 26, disponível em:
https://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/portuguese/ar4-wg1-spm.pdf). O Relatório AR4 serviu de
base para evidenciar cientificamente que os aumentos das emissões de GEE e as suas concentrações na
atmosfera possuem natureza antrópica, resultando em alterações climáticas: “Uma avaliação global dos dados
desde 1970 mostrou ser provável que o aquecimento antrópico tenha tido uma influência discernível em muitos
sistemas físicos e biológicos” (IPCC, 2007b, p.4). Além disso, o Relatório afirma que se os aumentos da
temperatura global ultrapassarem de 1,5°C a 2,5°C, o risco de extinção de espécies vegetais e animais aumentará
aproximadamente de 20% a 30%. O AR4 trouxe como novidade estimativas sistemáticas das magnitudes dos
impactos provenientes dos aumentos da temperatura média global e enfatizou que “O desenvolvimento
sustentável pode reduzir a vulnerabilidade à mudança do clima, aumentando a capacidade de adaptação e
aumentando a resiliência. Na atualidade [ano de 2007], contudo, poucos planos de promoção da
sustentabilidade preveem explicitamente a adaptação aos impactos da mudança do clima ou a promoção de
capacidade de adaptação” (IPCC, 2007b, p.26, disponível em: https://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-
translations/portuguese/ar4-wg2-spm.pdf.)
18
pela sistematização e construção de um consenso do conhecimento científico sobre as
mudanças climáticas e pela emergência de um novo regime climático global; de outro, por um
panorama nacional definido a partir da caracterização das contribuições do Brasil para o
problema das emissões, com a identificação e análise do perfil geral e setorial de emissões de
GEE do país. O estudo é refinado para o caso das emissões do setor de energia, que permite
identificar, a partir da análise de instrumentos selecionados de planejamento energético, que
as metas apresentadas pelo país em Paris para o setor de energia já estavam pelo menos em
parte presentes nas metas de planejamento desde 2007 e que as medidas associadas ao alcance
de algumas dessas metas – especificamente para o (pouco significativo) avanço da presença
das fontes renováveis na matriz energética e para o caso da eficiência energética – configuram
muito mais medidas fragmentadas e pouco ambiciosas do que efetivamente uma estratégia
que aponta rumos para um futuro de baixo carbono no setor de energia. Além disso, até onde
se pode constatar dentro dos limites dessa dissertação, essas medidas não podem ser
identificadas com uma abordagem integrada e sistemática da inovação tecnológica e não
tecnológica.
A dissertação está estruturada em três partes, totalizando cinco capítulos, além
desta introdução e das conclusões.
Na primeira parte são apresentadas as contribuições do IPCC/AR5 para a
discussão sobre as mudanças climáticas. Esta parte é composta pelo primeiro capítulo,
intitulado “Sistematização do conhecimento científico sobre mudanças climáticas e sugestões
para a descarbonização : contribuições do IPCC/ AR5”, que apresenta uma contextualização
sobre os avanços da compreensão científica sobre causas e efeitos das mudanças climáticas a
partir dos documentos do 5º Relatório de Avaliação do IPCC, o chamado AR5 (sigla em
inglês para o 5th Assessment Report) e de suas propostas mais gerais de transformações
necessárias nas dimensões setoriais e intersetoriais a fim de superar as formas de produção e
consumo de alta intensidade de emissões de gases de efeito estufa (GEE). Deste modo o
capítulo busca compreender o panorama científico, como tem sido típico nas relações entre
Ciências Ambientais e diversas arenas de policies no ambientalismo contemporâneo, no qual
se dão as negociações multilaterais sobre os rumos da descarbonização da economia global.
A discussão final deste primeiro capítulo é relevante para a compreensão dos
desafios às transformações futuras no que tange à necessidade de redução dessas emissões no
país. Entende-se que esses desafios estão relacionados tanto às possibilidades de transição
para uma economia de baixas emissões de gás carbônico em particular, quanto de gases de
efeito estufa em geral, e também do ponto de vista de se repensar as possibilidades de
19
desenvolvimento socioeconômico de modo a não comprometer a capacidade das gerações
futuras em satisfazer suas necessidades, ou seja, num sentido de um desenvolvimento
socioeconômico mais sustentável.
A segunda parte apresenta a discussão sobre as responsabilidades de cada país
para as mudanças climáticas e também o papel do Brasil neste cenário. Esta parte é composta
pelos capítulos 2 e 3 da dissertação.
A partir do momento no qual são sistematizados os conhecimentos científicos que
evidenciam que as ações antropogênicas, ou seja, aquelas causadas pela ação do homem,
influenciam e interferem na dinâmica do clima do planeta – objeto do primeiro capítulo desta
dissertação -, a comunidade internacional, especialmente sob os auspícios das Nações Unidas,
passa a formatar espaços para que se discutam formas de enfrentamento do problema.
O capítulo 2 é intitulado “A partilha das responsabilidades sobre o enfrentamento
das mudanças climáticas: mudanças na governança global do clima à luz de uma análise de
emissões históricas e correntes” e nele são apresentados e discutidos aspectos críticos dessas
negociações climáticas, que representam um avanço sobre a discussão científica sobre as
mudanças climáticas.
Neste sentido, é oferecida uma reflexão sobre dois “momentos” das negociações
sobre a problemática do clima nos fóruns mundiais da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre as Mudanças Climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change –
UNFCCC) – as chamadas Conferências das Partes (COPs): o primeiro deles que vai de 1990 a
2009, que caracteriza o que Bueno Rubial (2016) chama de Regime do Protocolo de Kyoto, e
o período que se abre a partir de 2009, associado ao que a autora denomina de um novo
regime climático. Para esses períodos, a reflexão aportada pelo segundo capítulo procura
identificar uma reconfiguração dos arranjos entre os países, apoiada no reconhecimento de
uma mudança de perfil de emissões de países e de grupos de países, a fim de compreender
como o Brasil se posiciona nas negociações internacionais sobre as mudanças climáticas.
Observa-se, então, um rearranjo e novas coalizões de países, com a perda do papel de muitos
dos que compunham originalmente o Anexo I do Protocolo de Kyoto e a emergência de um
conjunto de países agrupados, para fins de negociação na ocasião da COP 15, em
Copenhague, em 2009, como BASIC: Brasil, África do Sul, Índia e China.
É neste contexto que emergem as contribuições, em termos de metas dos países
signatários da UNFCCC para o novo regime climático que deve substituir o Protocolo de
Kyoto e que tem como maior desafio, evitar o aquecimento global de mais de 2oC, conforme
advogam os cientistas reunidos no IPCC e que assinam o AR5. Para isto, tanto o Brasil como
20
os demais países participantes da UNFCCC tiveram a responsabilidade de publicar suas metas
para a descarbonização de suas economias. O documento que contem as metas de
descarbonização do Brasil é a Contribuição Pretendida Determinada Nacionalmente (iNDC),
publicada pelo Ministério das Relações Exteriores.
Esse terceiro capítulo, intitulado “Brasil: perfil das emissões e intenções
apresentadas na COP 21”, está organizado em duas seções. Na primeira seção é apresentada e
discutida uma breve caracterização das emissões de gases de efeito estufa do Brasil, de modo
a permitir que se possa avaliar o problema, do ponto de vista de suas dimensões quantitativas
absolutas (o quanto se emite de gases de efeito estufa no país), da contribuição dos diferentes
setores para essas emissões e ainda da importância relativa do Brasil para as emissões de GEE
em escala global. Para tanto, recorreu-se à base de dados do Sistema de Estimativa de Gases
de Efeito Estufa (SEEG) do Observatório do Clima, que apresenta o registro das emissões de
GEE desde 1970. A segunda seção, por sua vez, apresenta as contribuições apresentadas pelo
Brasil para o alcance das metas globais de redução das emissões dos GEE, ou seja, a iNDC
brasileira apresentada por ocasião da 21ª Conferência das Partes, a COP 21, realizada em
Paris no final do ano de 2015. Para compor esta seção, foram levantados e analisados
documentos oficiais do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para efeito de
compreensão do processo de consultas públicas para a elaboração das metas. Adicionalmente,
foram compiladas e sistematizadas as metas apresentadas pelo Brasil no âmbito de sua iNDC.
Também será visto quais metas de redução de GEE estão associadas a esses setores. Como se
analisa neste capítulo, essas metas são apresentadas de uma forma bastante genérica, sendo
que o documento iNDC não detalha as medidas para que essas metas sejam implementadas.
A terceira parte da dissertação apresenta um estudo sobre o setor de energia do
Brasil diante do panorama de reflexões sobre mudanças climáticas e as necessidades de
redução de gases de efeito estufa, apresentado nos três capítulos iniciais. Esta parte é
composta pelos capítulos 4 e 5 da dissertação.
O capítulo 4, intitulado “Mudanças recentes no setor de energia e emissões
associadas”, apresenta as mudanças da matriz primária de energia do Brasil, a fim que se
possa compreender o processo do aumento das emissões de GEE neste setor entre os anos de
1970 e 2014.
O capítulo está organizado em três seções. A seção 4.1 apresenta as mudanças na
composição da energia primária no Brasil no período de 1970 a 2014. Os dados para a
elaboração dos gráficos foram extraídos da base de dados do Balanço Energético Nacional
21
(BEN). Foram recuperados e analisados, à luz de estudos de especialistas na área de energia,
dados sobre a produção primária de energia no país, agrupados por fontes renováveis e não-
renováveis, de forma agregada. A seguir, os dados foram desagregados segundo as fontes
primárias e secundárias renováveis em questão: energia hidráulica, biocombustíveis, lenha e
outras fontes primárias renováveis. Convém notar que as “outras fontes primárias renováveis”
incluem, por exemplo, a solar e a eólica, não havendo, portanto, dados desagregados para
essas fontes no BEN. Os casos do etanol e do potencial hidráulico foram examinados, tendo
sido caracterizado que, embora tenha havido um aumento da produção dessas fontes primárias
em termos absolutos, houve uma perda na participação relativa das fontes renováveis na
matriz primária, pois em 1970 o percentual correspondia a 78,66% e em 2014 passou a
representar somente 43,54%. Um exame um pouco mais detalhado evidencia que uma parte
relevante da necessidade de energia primária para suprir o fornecimento de energia elétrica
terminou por favorecer o uso de energias não renováveis, em especial o gás natural. Estes
resultados são mais bem compreendidos com a apresentação e análise da evolução da
estrutura da oferta interna de energia, em especial a partir de 2000.
A necessidade de suprir o fornecimento de energia elétrica a partir de fontes
fósseis se deu com o recurso, conforme se observa na seção 4.2, a um aumento nas
importações desse combustível, o que se traduziu numa mudança na estrutura da oferta
interna de energia.
A seção 4.3 recupera e apresenta o perfil das emissões de CO2 associadas à oferta
e à demanda energética, destacando o perfil setorial dessas emissões e qualificando-as tanto
em termos absolutos quanto relativos.
Por fim, o capítulo 5, intitulado “Ações para reduções de emissão de GEE no setor
de energia: mais fragmentos do que estratégias integradas para uma descarbonização”,
apresenta, a partir de uma análise de instrumentos selecionados de planejamento do setor de
energia, uma reflexão sobre dois temas relevantes para o futuro deste setor no sentido da
busca pela redução das emissões de GEE. São eles: o tema das perspectivas para as fontes
renováveis e o da busca pela eficiência no domínio da energia.
O capítulo está organizado em três seções. A primeira delas apresenta o PNE e os
PDEs selecionados para a análise proposta no capítulo, contextualizando esses documentos
dentro da proposta de planejamento energético e identificando seus objetivos. A segunda
seção busca identificar o papel atribuído às fontes renováveis dentro desses documentos de
planejamento, em seus respectivos horizontes temporais. Finalmente, a terceira seção
22
apresenta as medidas levantadas, a partir dessa documentação, específicas para a busca da
eficiência energética – que corresponde a uma das metas da iNDC para o horizonte de 2030.
Há que se mencionar uma dificuldade em se recuperar informações específicas
sobre medidas que estariam na origem do aumento de eficiência esperado para vários dos
casos tratados pelos PDEs, mencionados ao longo da exposição do quinto capítulo. Esta
dificuldade impôs uma limitação ao exercício de análise, em particular restrito aos casos do
setor residencial e industrial, cada um deles com dificuldades específicas. Por esta razão, as
considerações finais apresentadas devem ser compreendidas levando-se em conta estas
dificuldades metodológicas e de análise.
Para a consecução dessa dissertação, recorreu-se a uma multiplicidade de
estratégias metodológicas. Uma revisão semi-sistemática da literatura foi realizada por meio
de artigos pesquisados no Sistema de Bibliotecas da Unicamp (SBU), Periódicos Capes, base
de periódicos científicos brasileiros Scientific Electronic Library Online (SciELO) e também
por meio do Google Scholar. Um levantamento e a correspondente análise documental
relativos ao AR5/IPCC deu origem à exposição e às reflexões apresentadas no primeiro
capítulo sobre o problema climático. Uma revisão documental sobre as emissões brasileiras de
gases do efeito estufa contou com estudo dos relatórios do Observatório do Clima. Já os
estudos sobre o setor de energia no Brasil foram realizados com base nos documentos de
planejamento energético: o Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030) e os Planos Decenais
de Energia (PDE). A exposição sobre as metas brasileiras para a redução de gases de efeito
estufa no âmbito das negociações climáticas que deram origem ao Acordo de Paris – a iNDC
do Brasil – contou com informações levantadas em documentos do Ministério das Relações
Exteriores.
Nesta dissertação, também foram utilizadas seis diferentes bases de dados para a
busca e recuperação de informações quantitativas, com a elaboração e manipulação de
planilhas, quadros, tabelas e gráficos que proporcionaram as análises apresentadas nos
diversos capítulos.
A composição dos perfis de emissões no panorama global, apresentados no
segundo capítulo, foi realizada com base em dados coletados a partir da CAIT-WRI (Climate
Analysis Indicator Tool, disponibilizada pelo World Resources Institute), enquanto que o
detalhamento do perfil geral das emissões brasileiras e para o setor de energia, apresentados,
respectivamente, no terceiro e quarto capítulos, contou com a recuperação, tabulação e análise
de dados do SEEG (Sistema de Estimativa de Emissões de Gases de Efeito Estufa), do
23
Observatório do Clima. Os dados referentes ao setor de energia no Brasil foram obtidos a
partir do Balanço Energético Nacional (BEN), disponibilizado pela Empresa de Pesquisa
Energética (EPE), vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME). Já os dados sobre PIB
e população (e alguns também sobre emissões) foram obtidos a partir da base de dados do
Banco Mundial (World Bank Data) e também do Departamento das Nações Unidas para
Assuntos Econômicos e Sociais (United Nations Department of Economic and Social Affairs -
DESA).
Finalmente, foi utilizado e elaborado um clipping de notícias com base nas
seguintes fontes: Folha de São Paulo, O Estado de São Paulo, Valor Econômico, Agência
Brasil, O Eco, Revista Pesquisa FAPESP, Deutsche Welle e Fundação Heinrich Böll para os
temas de mudanças climáticas, energia, negociações globais sobre o clima e sobre as iNDCs.
A utilização de textos jornalísticos se justifica pelo fato de que esses são temas
contemporâneos, com atualizações correntes.
24
PARTE I
CONTRIBUIÇÕES DO IPCC/AR5
Capítulo 1 – Sistematização do conhecimento científico sobre mudanças climáticas e
sugestões para a descarbonização: contribuições do IPCC/AR5
25
Capítulo 1 – Sistematização do conhecimento científico sobre mudanças climáticas e
sugestões para a descarbonização: contribuições do IPCC/AR5
Este capítulo representa uma contextualização sobre os avanços da compreensão
científica sobre causas e efeitos das mudanças climáticas a partir dos documentos do 5º
Relatório de Avaliação do IPCC, o chamado AR5 (sigla em inglês para o 5th Assessment
Report) e de suas propostas mais gerais de transformações necessárias nas dimensões setoriais
e intersetoriais a fim de superar as formas de produção e consumo de alta intensidade de
emissões de gases de efeito estufa (GEE).
Trata-se não apenas do reconhecimento de um panorama sobre a sistematização
atualizada do conhecimento científico aportado pelo IPCC sobre o problema das mudanças
climáticas, mas também sobre suas contribuições para entender os desafios que se colocam à
redução das emissões de GEE em termos de transformações futuras, tanto em uma abordagem
setorial quanto intersetorial. Como será visto, o documento apresenta muitos desses desafios
como relacionados às possibilidades de transição para uma economia de baixas emissões de
gás carbônico em particular, quanto de gases de efeito estufa em geral. Também se observam
recomendações de mudanças comportamentais e de estilos de vida, o que implica repensar as
possibilidades de desenvolvimento socioeconômico de modo a não comprometer a capacidade
das gerações futuras em satisfazer suas necessidades, ou seja, num sentido de um
desenvolvimento socioeconômico mais sustentável.
O capítulo está organizado em três seções. Na primeira seção será apresentado
um breve histórico dos estudos ambientais para revelar o panorama que se deu a criação do
IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change), com é seu funcionamento e como se dá
a sua estrutura, elementos fundamentais para se entender os estudos das mudanças climáticas
de forma científica que possibilitaram que os países fizessem seus estudos de acordo com as
suas especificidades. Na segunda seção são apresentados as causas e efeitos das mudanças
climáticas de acordo com o AR5 que aponta quais as consequências antrópicas para o clima,
sobretudo para a emissão dos gases de efeito estufa. A terceira seção expõe em grandes linhas,
as principais medidas propostas no âmbito do AR5 a fim de promover a redução das
emissões, de acordo com o IPCC a fim de buscar uma consistência com a meta de aquecer
"apenas" 2ºC. O AR5 aponta para trajetórias intersetoriais e setoriais, que foram feitas através
dos cenários de referência (baseline), indicando como cada país pode mitigar as emissões de
GEE em medidas gerais, no âmbito do fornecimento de energia, como também para o setor de
transportes, edificações, indústria, agricultura, floresta e outros usos da terra (AFOLU) e
26
assentamentos humanos, infraestrutura e planejamento do território. Por fim, as observações
finais do capítulo representam uma síntese do que foi discutido ao longo deste primeiro
capítulo, apresentando as suas principais conclusões.
1.1. Sobre o IPCC, sua estrutura e funcionamento
Os primeiros estudos ambientais modernos iniciaram-se após a Segunda Guerra
Mundial, como resposta aos temores que a radiação poderia produzir. A publicação do livro
"A Primavera Silenciosa" em 19633 de Rachel Carson, trouxe o debate do uso de pesticidas
sintéticos na agricultura. Em seu livro a autora explica os danos para a saúde humana do uso
desenfreado de produtos químicos.
Em 1972 ocorreu em Estocolmo, na Suécia, a Conferência das Nações Unidas
sobre o Ambiente Humano, para que houvesse um acordo internacional para redução da
emissão dos gases responsáveis pelas chuvas ácidas e também mitigar problemas como ilhas
de calor e inversão térmica e o secamento de rios e lagos. Este evento foi importante, pois
estabeleceu a base a agenda ambiental visando defender e melhorar o meio ambiente presente
para as gerações atuais e futuras.
Um dos resultados da Conferência de Estocolmo foi a criação, neste mesmo ano,
do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), para a coordenação de
todos os trabalhos da ONU relacionados ao meio ambiente.
Neste contexto, em 1988 foi criado pelo PNUMA e pela Organização
Meteorológica Mundial (OMM), o Painel Internacional de Mudanças Climáticas, o IPCC
(Intergovernmental Panel on Climate Change), cujo objetivo é estudar as causas e impactos
das mudanças climáticas no mundo, avaliando os resultados científicos realizados pela sua
equipe apresentando estratégias para a mitigação dos efeitos das mudanças climáticas. O
IPCC é vinculado à Convenção do Clima da ONU (UNFCCC – United Nations Framework
Convention on Climate Change) e sua sede fica em Genebra, na Suíça (FÓRUM
BRASILEIRO DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS, 2008).
Entre 2013 e 2014, o IPCC divulgou os relatórios de avaliação mais recentes
sobre as mudanças do clima (AR5 na sigla em inglês para 5th Assessment Report). São quatro
documentos principais, correspondentes aos documentos finais de cada um dos três grupos de
3 No Brasil, a primeira edição do livro Primavera Silenciosa ocorreu em 1964.
27
trabalho (Working Groups) que compõem esse relatório de avaliação e o relatório completo
final:
Climate Change 2013: the physical science basis, produzido pelo Working Group I –
WG1 4
Climate Change 2014: impacts, adaptation and vulnerability, produzido pelo Working
Group II – WG25
Climate Change 2014: mitigation of climate change, produzido pelo Working Group
III – WG36
Climate Change 2014: synthesis report7
Os temas e tópicos avaliados no âmbito dos três WGs são apresentados nos três
parágrafos abaixo.8
O WG1, que conta com aportes sobretudo das ciências naturais, avalia os aspectos
físicos do sistema climático e suas alterações. Os principais tópicos avaliados incluem:
mudanças nos GEE e aerossóis na atmosfera; as mudanças observadas nas temperaturas do ar,
da terra e dos oceanos; níveis de chuva, mudanças em glaciares e mantos de gelo, níveis dos
oceanos e mares; perspectivas históricas e paleoclimáticas sobre mudanças climáticas;
bioquímica, ciclo do carbono, gases e aerossóis; dados de satélites e outros; modelos
climáticos; projeções climáticas; causas e atribuições de alterações do clima.
Por sua vez, o WG2 avalia a vulnerabilidade dos sistemas socioeconômicos e
naturais às mudanças climáticas, consequências positivas e negativas das mudanças climáticas
e as opções para adaptação a elas. Também leva em consideração as inter-relações entre
vulnerabilidade, adaptação e desenvolvimento sustentável. A informação avaliada é
considerada por setor (recursos hídricos; ecossistemas; alimentos e florestas; sistemas
costeiros; indústria e saúde humana) e por região (África; Ásia; Austrália e Nova Zelândia;
Europa; América Latina; América do Norte; Regiões Polares e Pequenas Ilhas).
4 O documento e outros detalhes sobre o trabalho do WG1 podem ser acessados no link:
http://www.climatechange2013.org/
5 Os materiais referentes aos trabalhos desse grupo podem ser acessados no link:
http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg2/
6 Os documentos que reportam as contribuições desse grupo são acessados no link:
http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg3/
7 https://www.ipcc.ch/report/ar5/syr/
8 As informações sobre temas e tópicos cobertos pelos especialistas dos três WGs foram levantadas a partir do
seguinte endereço: https://www.ipcc.ch/working_groups/working_groups.shtml
28
Finalmente, o WG3 avalia as opções para mitigação das mudanças climáticas por
meio da limitação ou prevenção das emissões de GEE e pelo estímulo às atividades que os
removem da atmosfera. Os principais setores econômicos são levados em conta, tanto em
curto quanto em longo prazo. Os setores incluem energia, transporte, construção, indústria,
agricultura, atividades florestais e gestão de resíduos. Esse grupo analisa os custos e
benefícios das diferentes abordagens para a mitigação, considerando também os instrumentos
disponíveis e as medidas de política. A abordagem é mais voltada a soluções.
Cada Working Group reúne algumas centenas de autores, provenientes de muitos
países e áreas disciplinares específicas com contribuições relevantes para o entendimento dos
temas e tópicos mencionados anteriormente. Nesta última edição do AR, o WG1 contou com
259 autores, provenientes de 39 países; o WG2 com 308 autores, de 70 países; e o WG3 com
mais de 800 autores, de 37 países.
Esta formação reflete a própria organização do IPCC, cujas tarefas são realizadas
a partir dos três grupos de trabalho acima mencionados, além de uma Força-Tarefa (Task
Force) e de um Grupo de Tarefa (Task Group).
As atividades de cada Working Group e da Força-Tarefa são coordenadas e
administradas por uma Unidade de Apoio Técnico (Technical Support Unit - TSU), sendo
uma TSU para cada WG. As TSUs prestam apoio científico, técnico e organizacional aos
grupos de trabalho. Cada uma delas pode ser formada para fornecer apoio na preparação de
um relatório síntese (Synthesis Report) ou para qualquer outra Força-Tarefa constituída pelo
Painel.
De acordo com o IPPC, as TSUs:
Oferecem apoio para os co-presidentes e para os departamentos dos respectivos Working
Groups ou forças-tarefa ou ao presidente do IPCC, no que tange à preparação de
Relatórios Síntese, à elaboração de todos os produtos relevantes do IPCC, de acordo com
os princípios que regem o trabalho do IPCC.
Contribuem para a implementação do Protocolo IPCC voltado a questões como: lidar com
erros; estratégia de comunicação do IPCC; e a política de conflito de interesses, de acordo
com as responsabilidades contidas nesses documentos.
Participam, por meio dos seus dirigentes, do Comitê Executivo do IPCC, como membros
consultivos.
29
Realizam quaisquer outras tarefas previstas pelos co-presidentes ou departamentos dos
Working Groups ou forças-tarefa ou pelo presidente do IPCC, a fim de auxiliá-los no
cumprimento das suas funções.
A TSU para o WG1 possui sede na França; a do WG2, na Alemanha; e a WG3, no
Reino Unido e Índia. A TSU da Força-Tarefa para inventários nacionais de gases de efeitos
estufa tem sede no Japão.9
Tendo compreendido a estrutura organizacional do IPCC, bem como das
atribuições de seus componentes para a elaboração do AR5, cabe observar os resultados
veiculados no âmbito deste relatório.
1.2. Causas e efeitos das mudanças climáticas, segundo o AR5
Os resultados divulgados pelo AR5 dizem respeito às contribuições levantadas e
sintetizadas pelos três WG.
No que diz respeito à avaliação elaborada no âmbito do Working Group I do
IPCC, é possível reconhecer o aporte de evidências e argumentos para as teses de que: i) as
mudanças verificadas no clima do planeta são reais; e ii) que elas são causadas em especial
pelo aumento das emissões de gases do efeito estufa.
As observações e os indicadores produzidos por trabalhos científicos sintetizados
pelo WGI para o AR5 evidenciam um sistema climático global em mudança. A Figura 1.1, na
página a seguir, mostra as concentrações de três importantes gases de efeito estufa - gás
carbônico (CO2, em verde), metano (CH4, em laranja) e óxido nitroso (N2O, em vermelho),
determinados a partir de ice core data (pontilhados) e de medidas atmosféricas diretas (linhas
cheias). As concentrações desses gases são estoques dessas substâncias na atmosfera e é
possível visualizar com clareza que as concentrações globais crescem de forma importante a
partir de 1850 e de forma muito acelerada a partir da década de 1950.10
9 Informações do IPCC. Cf. https://www.ipcc.ch/organization/organization_secretariat.shtml#2
10 A aceleração da liberação de gases de efeito estufa a partir de 1945 constitui o que Steffen, Crutzen & McNeill
(2007) chama de “grande aceleração”, que é um fenômeno caracterizado pelos autores como processos inter-
relacionados de mudanças dramáticas nos sistemas antrópicos e nos sistemas naturais. A “grande aceleração”
corresponderia a um segundo estágio do chamado “Antropoceno”, que, por sua vez, constitui a proposta dos
autores para uma revisão da cronologia geológica. O Antropoceno seria uma nova “época” geológica, uma Age
of Man, ou a “Era Recente do Homem” (STEFFEN,CRUTZEN & MCNEILL, 2007).
30
Figura 1.1 - Médias Globais de concentrações de gases de efeito estufa
Nota: as concentrações de CO2 estão apresentadas em verde, as de metano em laranja e as de
óxido nitroso em vermelho. As linhas pontilhadas se referem a dados mensurados (ice core
data) e as linhas cheias são referentes a medidas atmosféricas diretas.
Fonte: IPCC (2014a, p. 3)
Por sua vez, as emissões antropogênicas11
globais de gás carbônico podem ser
conhecidas segundo suas principais fontes, reunidas na Figura 1.2, a seguir, em dois grupos:
de um lado, combustíveis fósseis, cimento e flaring12
; de outro, a atividade florestal e outros
usos da terra. Essas emissões dessas fontes ao longo do período de 1850 e 1970 são mostradas
na Figura 1.2 (página a seguir), no gráfico da esquerda, enquanto que as emissões acumuladas
de gás carbônico a partir dessas fontes e suas incertezas associadas são mostradas no gráfico
de bars and whiskers, à direita.
11 O gás carbônico tem sido considerado o principal gás dentre os seis gases de efeito estufa, que incluem
também o CH4 (metano), o N2O (óxido nitroso), os HCFs (hidrofluorcarbonetos), o PFC (perfluorcarbono) e o
SF6 (hexofluoreto de enxofre), além do vapor d´agua. Todas as emissões são convertidas em termos de sua
equivalência ao potencial de aquecimento global com relação ao CO2, razão pela qual o nome desta unidade de
medida é CO2e (ou seja, CO2 equivalente). As emissões antropogênicas de GEE são resultantes de um amplo
conjunto de atividades humanas, notadamente associadas à oferta e ao consumo de energia e às mudanças no uso
da terra para produção de alimentos e outros fins (IPCC, 2014b, p. 64).
12 Flaring é o nome dado à queima de gases em refinarias, plantas da indústria química e em unidades de
processamento de gás. A principal razão para a queima do gás diz respeito a razões de segurança associadas ao
alívio da alta pressão envolvida nos processos e equipamentos nesta indústria. Na extração de petróleo onshore e
offshore, o gás natural que vem à superfície juntamente com o petróleo extraído é às vezes queimado por causa
da ausência de gasodutos. Cf. https://www3.epa.gov/ttncatc1/dir1/c_allchs.pdf
31
Figura 1.2 - Emissões antropogênicas globais de gás carbônico
Fonte: IPCC (2014a, p. 3)
A Figura 1.3, a seguir, apresenta as emissões antropogênicas dos GEE no período
compreendido entre 1970 e 2010. Conforme atesta o AR5, as emissões deste período
correspondem à metade das emissões antropogênicas acumuladas entre 1750 e 2010, o que
oferece uma imagem excepcionalmente reveladora de como o crescimento das emissões
antropogênicas se aceleram de forma avassaladora no período mais recente (IPCC, 2014b). O
relatório também afirma que os crescimentos populacional e econômico continuam sendo os
maiores intensificadores das emissões de CO2. Pode-se perceber isto ao visualizar que as
emissões de CO2 por combustíveis fósseis e processos industriais estiveram em franca
expansão desde 1970, demonstrando a urgência de se alterar as formas de consumo e
desenvolvimento da sociedade contemporânea.
32
Figura 1.3 - Emissões antropogênicas globais por grupo de GEE entre 1970 e 2010
Fonte: IPCC (2014a, p. 5)
Diante das evidências aportadas pelos estudos científicos, o AR5 conclui que:
“As emissões antropogênicas dos gases de efeito estufa têm crescido desde a era pré-industrial,
amplamente determinadas pelo crescimento econômico e populacional, que agora estão
maiores que nunca. Isso tem levado a concentrações atmosféricas de dióxido de carbono,
metano e óxido nitroso sem precedentes pelo menos nos últimos 800 mil anos. Seus efeitos,
associados a outros determinantes antropogênicos, têm sido detectados por todo o sistema
climático e é extremamente provável que tenham sido a causa dominante do aquecimento
observado desde meados do século XX” (IPCC, 2014a, p.4)13
Além de sintetizar os esforços envidados por cientistas bem posicionados em seus
campos disciplinares para os temas avaliados, conforme já mencionado, o IPCC também se
empenhou, conforme Van Vuuren et al (2011), no estímulo à concepção, elaboração e análise
de cenários para conhecer as perspectivas futuras sobre as emissões dos GEE, sob a
consideração de diversas hipóteses com respeito aos desenvolvimentos econômico e
13 Tradução livre do original: “Anthropogenic greenhouse gas emissions have increased since the pre-industrial
era, driven largely by economic and population growth, and are now higher than ever. This has led to
atmospheric concentrations of carbon dioxide, methane and nitrous oxide that are unprecedented in at least the
last 800,000 years. Their effects, together with those of other anthropogenic drivers, have been detected
throughout the climate system and are extremely likely to have been the dominant cause of the observed
warming since the mid-20th century” (IPCC, 2014a, p.4) .
33
tecnológico, à evolução das relações internacionais, com interesse particular aos
desdobramentos em termos de investimento, produção e consumo de energias não renováveis
e renováveis.
Ainda no âmbito do WG1, dentre outras elaborações, foram simulados quatro
diferentes cenários que incluem séries temporais do conjunto de emissões e concentrações de
gases de efeito estufa, aerossóis e gases quimicamente ativos, como também o uso da terra.
Essas simulações correspondem aos chamados Caminhos Representativos de Concentração de
GEE (RCPs na sigla para a expressão em inglês Representative Concentration Pathways).
Os RCPs são:
“cenários que incluem séries temporais de emissões e concentrações para o conjunto total dos
GEE e aerossóis e gases quimicamente ativos, bem como o uso da terra/cobertura da terra [...].
O termo “representativo” significa que cada RCP oferece apenas uma de muitas possibilidades
de cenários que levariam a uma característica forçante radiativa específica. O termo
“caminhos” (pathways) enfatiza que não apenas os níveis de concentração de longo prazo são
de interesse, mas também a trajetória tomada ao longo do tempo para alcançar aquele
resultado” (IPCC, 2014b, p. 1270).14
A forçante radiativa corresponde a:
“Diferença entre os fluxos radiativos (mensurado em W/m2) líquidos descendentes e
ascendentes nos níveis da tropopausa ou topo da atmosfera, devido a mudanças na fonte
externa de mudança climática, como por exemplo a mudança na concentração de CO2 ou na
incidência de radiação solar. Para os propósitos do WG3, a forçante radiativa é ainda definida
como a mudança relativa ao ano de 1750 e se refere a um valor médio global e anual. ” (IPCC,
2014b, p. 1269)15
Ou, ainda:
"razão entre a quantidade de energia solar que entra e que sai do nosso planeta, indicando o
quanto ficou armazenada no sistema terrestre de acordo com as concentrações de gases de
efeito estufa, partículas de aerossóis emitidas e outros agentes climáticos." (TOLEDO, 2013)
Os Caminhos Representativos de Concentração de GEE são em número de quatro,
cada um deles denominado a partir da sigla RCP seguida da forçante radiativa
14 Tradução livre do verbete Representative Concentration Pathways (RCPs), conforme consta do glossário do
relatório completo do WG3 (IPCC, 2014b, p.1270): “Scenarios that include time series of emissions and
concentrations of the full suite of greenhouse gases (GHGs) and aerosols and chemically active gases, as well as
land use / land cover (Moss et al., 2008). The word representative signifies that each RCP provides only one of
many possible scenarios that would lead to the specific radiative forcing characteristics. The term pathway
emphasizes that not only the long-term concentration levels are of interest, but also the trajectory taken over time
to reach that outcome (Moss et al, 2010)”.
15 Tradução livre do verbete Radiative forcing, a partir do glossário do relatório completo do WG3: “Radiative
Forcing is the change in the net, downward minus upward, radiative flux (expressed in W m – 2) at the
tropopause or top of atmosphere due to a change in an external driver of climate change, such as, for example, a
change in the concentration of carbon dioxide (CO2) or the output of the sun. For the purposes of this report,
radiative forcing is further defined as the change relative to the year 1750 and refers to a global and annual
average value.” (IPCC, 2014b, p.1269).
34
correspondente. Os quatro RCPs, suas características, em termos das forçantes radiativas a
eles associadas e das concentrações de GEE) e suas consequências mais gerais (em termos do
aquecimento médio esperado e da variação dos níveis do oceano) são sintetizados no Quadro
1.1, abaixo.
Quadro 1.1 - Caminhos Representativos de Concentração no horizonte 2100
(Representative Concentration Pathways - RCPs)
Cenário Características Consequências
RCP
2,6
Pico na forçante radiativa em ~ 3 W /
m²
(~ 490 ppm CO2 eq) antes de 2100 e
depois declínio para 2,6 W/m²
O aumento da temperatura terrestre poderia variar entre
0,3°C e 1,7°C de 2010 até 2100 e o nível do mar
poderia subir entre 26 e 55 centímetros ao longo do
século XXI
RCP
4,5
Estabilização em 4,5 W/m² (~ 650
ppm CO2 eq) após 2100
O aumento da temperatura terrestre seria entre 1,1°C e
2,6°C e o nível do mar subiria entre 32 e 63
centímetros
RCP
6,0
Estabilização em 6 W/m² (~ 850 ppm
CO2 eq) após 2100
O aumento da temperatura varia de 1,4°C até 3,1°C e o
nível do mar subiria entre 33 e 63 centímetros
RCP
8,5
Caminho crescente da forçante
radioativa levando a 8,5 W/m² (~
1370 ppm CO2 eq) em 2100
A superfície da Terra poderia aquecer entre 2,6°C e
4,8 C ao longo deste século, fazendo com que o nível
dos oceanos aumente entre 45 e 82 centímetros
Fonte: Elaboração própria a partir de Moss et al, 2008; Toledo, 2013; e IPCC, 2013.
No caso do cenário mais otimista, RCP 2,6, a previsão é de que o sistema terrestre
alcance um pico da forçante radiativa de cerca de 3 W/m2 antes de 2100, para declinar para
2,6 W/m2 a seguir, resultando em um acréscimo de temperatura entre 0,3°C e 1,7°C entre
2010 e 2100, ocasionando um aumento do nível do mar entre 26 e 55 centímetros ao longo do
século XXI. No cenário mais pessimista, RCP 8,5, o que se prevê é que o sistema terrestre
alcance uma forçante radiativa de 8,5 W/m², resultando em um acréscimo de temperatura
entre 2,6°C e 4,8°C no período de 2010 até 2100, com o aumento do nível do mar entre 45 e
82 centímetros ao longo do século XXI.
Desta forma, a partir desses estudos de cenários, é possível relacionar, por
exemplo, os aumentos das concentrações de GEE em geral e de CO2, em particular, com as
mudanças de temperatura esperadas, conforme se observa na Figura 1.4, mais abaixo.
Um aspecto que chama a atenção na observação da Figura 1.4, que coloca a
variação da temperatura média da superfície do planeta como uma função das emissões
acumuladas globais totais de dióxido de carbono (CO2) e das emissões antrópicas, é sua
perspectiva histórica. Como já mencionado, os modelos empregados pelo IPCC geram
resultados para cada Caminho Representativo de Concentração até o ano de 2100, que são
35
representados na figura pelas linhas coloridas. Os resultados históricos, colhidos de evidências
para o período de 1860 a 2010, estão indicados pela linha preta. A pluma colorida ilustra os
resultados gerados pelos modelos do IPCC para os quatro RPCs. Destaque-se que a pluma
esvanece conforme se reduz o número de modelos disponíveis no RCP 8.5. Os pontos
representam as médias decenais, tendo sido etiquetadas algumas décadas selecionadas. As
elipses destacam o aquecimento antropogênico total em 2100 versus as emissões acumuladas
de CO2 entre 1870 e 2100. A elipse negra cheia representa as emissões observadas para 2005
e as temperaturas observadas na década 2000-2009.
Figura 1.4 – Emissões antropogênicas acumuladas totais de CO2 a partir de 1870 (GtCO2)
Notas: As linhas coloridas e a pluma laranja estão associadas a representações das relações entre as mudanças de
temperatura e as emissões antropogências de gases de efeito estufa (não apenas as relacionadas ao CO2). A linha negra indica os resultados históricos colhidos de evidências para o período de 1960 a 2010; alguns anos específicos são
destacados na figura. A elipse negra cheia representa as emissões observadas para 2005 e as temperaturas observadas na década de 2000. A linha azul escuro indica o caminho representativo de concentração RCP 2.6; a linha azul claro indica o
RCP 4.5. A linha laranja representa o RCP 6.0 e, finalmente, a linha vermelha representa o RCP 8.5. A pluma alaranjada
representa os níveis de incerteza associados pelos modelos do IPCC para os quatro RPCs, indicando mudanças de temperaturas associadas níveis de emissões antropogênicas de forma que a pluma se torna mais tênue na medida em que
diminui o número de modelos disponíveis para os cálculos no RCP 8.5. A linha e a pluma cinza estão associadas a
representações das relações entre as mudanças de temperatura e as emissões acumuladas de CO2, numa taxa de 1% aa. Como se observa, o aquecimento associado ao avanço dessas emissões é menor do que aquele observado quando se
tomam em conta o total das emissões antropogênicas.
Fonte: elaboração própria a partir de IPCC (2014a, p. 63)
Ou seja, a partir destas simulações de cenários, foi possível estabelecer relações
entre as emissões antropogênicas (geral, para todos os GEEs, e específicas, ou seja, apenas
para as emissões de CO2) e as mudanças esperadas de temperaturas. O aquecimento associado
36
ao avanço das emissões totais é maior do que aquele observado quando se tomam em conta o
apenas as emissões de CO2.
Outro conjunto de esforços ainda empreendidos pelo IPCC cujos resultados são
veiculados pelo AR5 diz respeito aos impactos dessas mudanças de temperatura esperadas
como resultado da acumulação ou do aumento das concentrações de GEEs em geral e de CO2,
em particular. Os riscos previstos envolvem impactos severos, ubíquos e irreversíveis para as
pessoas, espécies e ecossistemas:
“A mudança climática irá amplificar os riscos existentes e criar novos riscos para os sistemas
naturais e humanos. Os riscos serão distribuídos de forma desigual e geralmente são maiores
para pessoas e comunidades desfavorecidas em países de todos os níveis de desenvolvimento.
Crescentes magnitudes de aquecimento aumentam a probabilidade de impactos graves,
generalizados e irreversíveis para as pessoas, espécies e ecossistemas.” (IPCC, 2014a, p. 64).
“A continuidade das altas emissões pode levar principalmente a impactos negativos para a
biodiversidade, os serviços dos ecossistemas e o desenvolvimento econômico e a amplificação
dos riscos para os meios de subsistência e para a segurança alimentar e humana.”16
(IPCC,
2014a, p. 64).
Com alto grau de confiança, o AR5 prevê riscos que se espalham por setores e por
regiões, incluindo quatro categorias principais. Em primeiro lugar, o risco de disrupção dos
meios de vida e da irrupção de problemas de saúde severos resultantes de tempestades,
aumento do nível do mar e inundações costeiras, enchentes em áreas urbanas e períodos de
calor extremo. Em segundo lugar, riscos sistêmicos devido a eventos de extremos climáticos
levando ao colapso de redes de infraestrutura e de serviços críticos. Em terceiro lugar, o risco
de insegurança alimentar e hídrica e perda de meios de vida e renda rurais, em particular para
as populações mais pobres. Finalmente, em quarto lugar, risco de perda de ecossistemas,
biodiversidade e bens, funções e serviços ecossistêmicos (IPCC, 2014a, p. 65).
O relatório AR5 detalha todos esses riscos, advertindo que, a fim de que o
aumento de temperatura global tenha chances de ficar limitado a 2o
C – uma espécie de
patamar crítico a partir do qual as mudanças climáticas alcançariam níveis muito dramáticos e
perigosos por sua magnitude, implicações e irreversibilidade – seria imperativo que as
emissões globais acumuladas estivessem limitadas a 1.000 Gt CO2e entre 2012 e 2100. Essa
limitação de emissões globais constitui o chamado Orçamento Global de Carbono (em inglês,
16 Tradução livre do original: “Climate change will amplify existing risks and create new risks for natural and
human systems. Risks are unevenly distributed and are generally greater for disadvantaged people and
communities in countries at all levels of development. Increasing magnitudes of warming increase the likelihood
of severe, pervasive and irreversible impacts for people, species and ecosystems. Continued high emissions
would lead to mostly negative impacts for biodiversity, ecosystem services and economic development and
amplify risks for livelihoods and for food and human security” (IPCC, 2014a, p. 64).
37
Global Carbon Budget) que, portanto, diz respeito ao total de GEE que os países podem
emitir globalmente sem elevar a temperatura para além dos 2oC.
17 De acordo com as
estimativas do AR5, esse orçamento pode se esgotar em uma geração, ou seja, nos próximos
30 anos.
Para se ter uma ideia, dados mais recentes, indicam que em 2012, as emissões
globais alcançaram 44.815,54 Mt CO₂ e (ou seja, cerca de 44,8 Gt CO2e, o que equivale a
aproximadamente 4,5% do Orçamento Global de Carbono).
A contribuição dos diferentes setores econômicos para os níveis globais de
emissão constitui um dos focos da atenção do Working Group III – o WG3.
A Figura 1.5, apresenta os setores econômicos segundo suas contribuições para as
emissões globais de GEE, computadas para o ano de 2010, agrupados segundo sua
contribuição para essas emissões de forma direta ou indireta.
Figura 1.5 - Emissões Globais de Gases de Efeito Estufa,
diretas e indiretas, por Setores Econômicos
Nota: AFOLU é sigla usada para indicar Agricultura, Florestas e Outros Usos da Terra (Agriculture,
Forestry and Other Land Uses).
17 De acordo com depoimento de Carlos Rittl, secretário-executivo do Observatório do Clima, citado em
Verdélio (2015): "Dois graus é o limite considerado seguro, que ainda permite gerenciar os impactos sem
consequências muito graves [...]. Com 2ºC, teríamos consequências severas não só para a biodiversidade mas
para a população que depende de um ambiente natural bem conservado para sua subsistência, seja pela questão
da água, seja pela questão dos alimentos obtidos da natureza. [...]. Estamos falando de risco crescente para vida,
para qualidade de vida, para a economia e para o ambiente como um todo. ” Disponível em:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/internacional/noticia/2015-11/proposta-do-brasil-para-cop21-pode-ser-melhor-
diz-observatorio-do
38
Fonte: traduzido de IPCC (2014b, p. 9).
Os dados apresentados na figura indicam as emissões antropogênicas globais
totais de GEE (Gt CO2e/ano) por setor econômico. O disco interno representa as percentagens
das emissões de GEE diretas (como % das emissões antropogênicas totais de GEE) dos cinco
setores em 2010, enquanto o setor destacado evidencia os percentuais de emissões indiretas de
CO2 (também como % das emissões antropogênicas totais de GEE). Observe-se que as
emissões indiretas estão relacionadas a aquisição de eletricidade e calor na forma de uso final
de energia. Em outras palavras, o setor destacado mostra a contribuição dos setores usuários
de eletricidade e de geração de calor, que são responsáveis por 25% das emissões diretas.18
Portanto, os setores que contribuíram de forma direta para a emissão de GEE no
ano de 2010 no panorama global foram: geração de eletricidade e calor (25%); agricultura,
floresta e uso da terra (24%); indústria (21%); transporte (14%); outra energia (9,6%); e
construção (6,4%). Portanto, as emissões diretas associadas a energia (geração de eletricidade
e calor e “outra energia”) respondem por 34,6% das emissões totais.
Indiretamente, os setores usuários de energia e de aquecimento que mais
contribuíram naquele ano para as emissões globais de GEE foram: construção (12%);
indústria (11%); energia (1,4%); agricultura, floresta e uso da terra (0,87%); e transporte
(0,3%).
Em se considerando esse perfil setorial de emissões e as projeções do IPCC a
partir dos cenários mencionados anteriormente, o AR5 ressalta que a continuidade das formas
de produção e consumo prevalentes em nossos dias (associados ao que se convencionou
chamar de “BAU - Business As Usual”) não é uma alternativa. É imperativo transformar
radicalmente os setores econômicos que emitem os GEE:
“Sem um esforço adicional para se reduzir as emissões de GEE para além daqueles em vigor
hoje, o crescimento das emissões persistirá, impulsionado pelo crescimento das atividades
econômicas e populacional apesar das melhorias em tecnologias de fornecimento de energia e
de uso final” (IPCC,2014b, p. 49)19
.
18 “Outra energia” faz referência a todas as fontes de emissão de GEE no setor de energia, conforme definido
pelo IPCC (2014b), exceto eletricidade e produção de calor. Os dados de emissão do subsetor Agricultura,
Floresta e Outros Usos da Terra (AFOLU, na sigla para o termo em inglês Agriculture, Forestry and Other Land
Use). As emissões são convertidas em CO2e com base na metodologia do IPCC.
19 Tradução livre do original: “Without additional efforts to reduce GHG emissions beyond those in place today,
emissions growth is expected to persist, driven by growth in global population and economic activities despite
improvements in energy supply and end-use technologies” (IPCC, 2014b, p. 49)
39
“Estima-se que o atraso nas medidas de mitigação para além de 2030 aumentará
substancialmente a dificuldade da transição para baixos níveis de emissões GEE a longo prazo
e restringirá a gama de opções coerente com a manutenção da variação de temperatura abaixo
dos 2ºC aos níveis pré-industriais ” (IPCC, 2014b, p. 12)20
.
Essas passagens ilustram o forte sentimento de urgência que dá a tônica ao AR5.
A noção de urgência para as transformações de caráter profundo na economia já se encontrava
no relatório anterior do IPCC, o AR4. O economista inglês, Sir Nicholas Stern, em 2006,
buscou estimar os custos, à época, das medidas de mitigação necessárias para enfrentar o
aquecimento global, publicadas no documento que ficou conhecido como Stern Review
(2009).
Stern (2009, p. xv) afirma que:
“Utilizando resultados de modelos econômicos formais, o Estudo estima que se não houver
ação, o total dos custos e o risco das mudanças climáticas será equivalente a uma perda de no
mínimo 5% do PIB mundial por ano, agora e para sempre. Se levarmos em consideração uma
gama mais vasta de riscos e impactos, as estimativas dos danos causados poderão aumentar
para 20% do PIB ou mais” 21
Já o AR5 afirma que em um cenário onde a economia mundial crescesse a uma
taxa entre 1,3 e 3% ao ano, o custo das medidas de mitigações representariam 0,06% do PIB
mundial anual. Porém este valor pode ser considerado irrisório ao se refletir sobre os
benefícios que a limitação do aquecimento global a 2ºC pode trazer. Benefícios que
abrangem, entre muitos outros, aspectos ambientais e as perdas evitadas em áreas como
saúde, desenvolvimento social, infraestrutura, segurança energética e também em termos de
vidas que poderiam ser poupadas.
1.3. Transformações necessárias e urgentes: intersetoriais e setoriais 22
O relatório AR5 apresenta medidas e trajetórias intersetoriais e setoriais para
mitigação das emissões de GEE e, sobretudo, para diminuir os impactos das mudanças
climáticas ao longo do século XXI.
20 Tradução livre do original: “Delaying mitigation efforts beyond those in place today through 2030 is
estimated to substantially increase the difficulty of the transition to low longer-term emissions levels and narrow
the range of options consistent with maintaining temperature change below 2 °C relative to pre-industrial
levels” (IPCC,2014b, p. 12)
21 Tradução livre do original: Using the results from formal economic models, the Review estimates that if we
don’t act, the overall costs and risks of climate change will be equivalent to losing at least 5% of global GDP
each year, now and forever. If a wider range of risks and impacts is taken into account, the estimates of damage
could rise to 20% of GDP or more.” STERN (2009, p. xv)
22 Esta seção do presente capítulo corresponde a uma compilação traduzida livremente, parafraseada e
comentada do item SPM 4.2 Sectoral and Cross-Sectoral Mitigation Pathways and Measures, do IPCC (2014b,
p. 17-26).
40
A proposta de que as transformações apontadas são necessárias e urgentes se
fundamenta em um extenso conjunto de modelagem, simulações e construção de cenários,
que incluem três grandes conjuntos: cenários de referência (baseline), cenários de mitigação
sem captura e armazenamento de CO2 (daqui em diante CCS na sigla em inglês para Carbon
Capture and Storage) e cenários de mitigação com CCS. Os parágrafos a seguir apresentam
muito brevemente cada um deles.
De acordo com o IPCC (2014b), cenário de referência (baseline) é um estado
contra o qual a mudança é medida. Um período de referência é o período relativo ao qual as
anomalias são computadas. No contexto dos caminhos de transformação (os transformation
pathways, referidos anteriormente), o termo cenários de referência diz respeito àqueles
baseados no pressuposto de que não serão implementadas medidas ou políticas de mitigação
para além das que já estão em vigor e/ou estão legisladas ou planejadas para serem adotadas.
Desta forma, esses cenários não se destinam a conformar previsões sobre o futuro, mas a
representar construções contrafactuais que podem servir para destacar os níveis de emissões
que poderiam ocorrer sem mais esforços termos de políticas.
Por seu turno, os cenários de mitigação constituem uma descrição plausível do
futuro, com o relato de como o sistema estudado responde à implementação das políticas e
medidas de mitigação.
Finalmente, os cenários de mitigação com Captura e Armazenamento de CO2
(CCS na sigla em inglês para Carbon Capture and Storage) correspondem àqueles que
destacam o papel tecnologia CCS para reduzir as emissões de GEE, tornando possíveis as
comparações tanto com os cenários de referência, quanto com os de mitigação sem CCS. A
tecnologia CCS corresponde a processos nos quais uma corrente relativamente pura de CO2
de fonte industriais e energética é separada (capturada), condicionada, comprimida e
transportada para um local de armazenamento, de modo a isolar esse gás da atmosfera.
Foge ao escopo desta dissertação descrever métodos e detalhar os conteúdos
desses cenários. O relevante, para os objetivos propostos nos limites deste trabalho, diz
respeito aos resultados dos estudos sobre cenários de mitigação pois apontam para a
identificação de dois conjuntos de transformações, necessárias e urgentes, a fim de
transformar a economia – em termos globais – em direções de uma menor volume e
intensidade de emissões de gases de efeito estufa.
41
Assim, o exame dos resultados desses cenários no âmbito do IPCC (2014b)
permitiu identificar dois conjuntos de transformações propostas para que os países em geral
possam avançar em direções de baixas emissões e baixas intensidades de gases de efeito
estufa. O primeiro deles se refere à dimensão intersetorial, incluindo aspectos gerais e a oferta
de energia. O segundo conjunto de transformações está relacionado a modificações no nível
dos setores, segundo o uso final de energia, compreendendo: transportes, edificações23,
indústria, agricultura, florestas e outros usos de terra (AFOLU) e assentamentos humanos,
infraestrutura e planejamento do território. São transformações que dizem respeito tanto à
estrutura produtiva quanto à busca por eficiência.
1.3.1. Vias de mitigação intersetoriais e suas medições
As propostas do IPCC/AR5 sobre as vias de mitigação intersetoriais são
relevantes para que se compreendam as medidas possíveis e plausíveis para se limitar as
emissões de GEE, por meio de políticas integradas e sustentáveis.
Nesta subseção, essas vias são apresentadas em dois conjuntos. No primeiro
conjunto, chamado de vias de mitigação intersetorais gerais, estão compreendidas
transformações propostas pelo documento num patamar mais genérico e transversal. O
segundo conjunto, por sua vez, chamado de mudanças intersetoriais específicas ao
fornecimento de energia.
Vias de mitigação intersetoriais gerais
De acordo com o AR5, em cenários de referência (baseline), as emissões de GEE
são projetadas para crescer em todos os setores, exceto para as emissões líquidas de CO2 com
AFOLU.
O relatório indica que as emissões do setor de fornecimento de energia continuem
sendo a principal fonte global de emissões de GEE – como demonstrado na Figura 1.5.
Espera-se ainda que haverá um aumento significativo das emissões indiretas para o uso da
eletricidade em edificações e no setor industrial. Os cenários de referência projetam o
aumento das emissões de GEE, excetuado o CO2 da agricultura (non-CO2 GHG agricultural
23 Estão incluídos nesta categoria edificações residenciais, comerciais, públicas e do setor de serviços, sendo que
as emissões para construção estão computadas no setor industrial (Cf. IPCC, 2014b, p. 22).
42
emissions), enquanto prevê que as emissões líquidas de CO2 provenientes de AFOLU
diminuam ao longo do tempo.24
A literatura sobre o aprisionamento (lock-in) nas tecnologias e sistemas
vinculados ao uso dos hidrocarbonetos considera que há forças sistemáticas, tanto de natureza
técnica quanto institucional, que dificultam a mudança das trajetórias e dos sistemas
existentes UNRUH (2000).
Na discussão sobre as transformações necessárias e urgentes nos sistemas técnicos
e produtivos intensivos em fontes fósseis, o AR5 considera que a infraestrutura e os produtos
que contribuiriam para a diminuição das emissões de GEE na sociedade são hoje de
substituição muito difícil ou de alto custo. A “armadilha” que tem aprisionado a sociedade
nesse padrão tecnológico intensivo em combustíveis e matérias-primas fósseis tem a ver com
aspectos que, segundo o AR5, incluem o tempo de vida da infraestrutura, a diferença de
emissões associadas às alternativas e a magnitude do custo de investimento. O aprisionamento
da civilização atual nesse padrão é ainda mais reforçado por elementos de modificação muito
difícil, como ressalta o relatório: a infraestrutura e o ordenamento espacial. Tudo isso reforça
a necessidade da adoção de medidas ambiciosas e urgentes de mitigação.
Essas transformações se dariam por meio de uma transição para um caminho de
baixas emissões, na qual materiais, produtos e infraestruturas de longa vida e de baixas
emissões de GEE em seus ciclos de vida seriam objetos de investimentos urgentes e
importantes (IPCC,2014b, p. 18).
Nos cenários de mitigação do WG3, há uma forte interdependência entre o ritmo
de introdução de medidas de mitigação no fornecimento de energia, o uso final de energia e os
desenvolvimentos no AFOLU. Os setores envolvidos na oferta de energia, em seu uso final e
os setores da Agricultura, Florestal e aqueles envolvidos nas mudanças no uso da terra são
considerados de forma integrada para se pensar na mitigação. A distribuição do esforço de
mitigação entre os setores do AFOLU deve ser influenciada, segundo o documento, pela
disponibilidade e desempenho da Bioenergia com Captura e Sequestro de Carbono (BECCS,
sigla para a expressão em inglês Bio-Energy with Carbon Capture and Storage) e pelo
reflorestamento em larga escala. O documento não explica como isso pode ser feito, mas
24 As emissões líquidas de CO2 provenientes do AFOLU dizem respeito às emissões menos as remoções de CO2
do setor AFOLU, que inclui as terras florestadas e, em algumas das avaliações consideradas pelo WG3, o
sequestro de CO2 por solos agrícolas.
43
salienta que as iniciativas de mitigação envolvendo e integrando os vários setores do AFOLU
deverão ser mais efetivas para a redução de GEE do que medidas setoriais isoladas.
Coerentemente com essa perspectiva sistêmica, o IPCC (2014b) advoga que as
estratégias de mitigação sistêmicas e intersetoriais bem projetadas são as medidas mais
eficazes para a redução das emissões do que um foco eventual em tecnologias individuais
e/ou setoriais. Para o sistema de energia, as medidas mais eficazes incluiriam uma mudança
para vetores de energia de baixo carbono (incluindo eletricidade de baixo carbono) e reduções
da demanda de energia em setores de utilização final de energia, sem comprometer o
desenvolvimento.25
Os cenários de mitigação voltados ao alcance da meta de concentração de 450ppm
de CO2e em 2100 mostram a necessidade de alterações no setor de fornecimento de energia
em escala global. Buscando coerência com essa meta de concentração, nestes cenários, “as
emissões globais de CO2 causadas pela oferta de energia são projetadas para diminuir nas
próximas décadas e são caracterizadas por reduções de 90% ou mais com relação aos níveis
de 2010 entre as décadas de 2040 e 2070”, de acordo com o WG3. Daí em diante, “em muitos
destes cenários, as emissões deveriam cair para baixo de zero” [ou seja, deveria haver captura
e estocagem de CO2] a fim de serem consistentes com a meta de concentração acima referida
(IPCC,2014b, p. 18).26
Também de forma semelhante a análises veiculadas por analistas no domínio das
transições para uma economia de baixo carbono, como Stern (2009) - que endossa que ignorar
as mudanças climáticas poderá prejudicar mais cedo ou mais tarde o crescimento econômico e
que, por outro lado, enfrentá-las coloca a possibilidade de um novo modelo de
desenvolvimento - o AR5 destaca que, para que as concentrações atmosféricas de CO2eq
fiquem entre os patamares de 450 até 500 ppm até 2100, são imprescindíveis mudanças
25 Os vetores de energia (de baixo carbono) incluem eletricidade e calor, em estados líquidos, sólidos e gasosos.
Na cadeia de fornecimento de energia, eles ocupam uma posição intermediária, ficando entre o fornecimento de
fontes primárias e aplicações de uso final. Desta forma, um vetor de energia é portando um transmissor de
energia. Por razões de conveniência e economia, vetores de energia têm se mostrado uma mudança contínua de
sólidos para líquidos, e mais recentemente, de líquidos para sólidos, tendência que deverá continuar. De acordo
com o IPCC (2014b) cerca de um terço dos vetores de energia final atingem os consumidores em forma sólida,
como carvão e biomassa, que são a principal causa de muitos problemas de poluição atmosférica locais,
regionais e internas associados ao uso doméstico tradicional. Além disso, um terço é consumido na forma
líquida, consistindo principalmente de produtos derivados do petróleo usados no transporte e o um terço final é
consumido através de redes de distribuição, na forma de eletricidade e gás. A participação de todos os vetores de
energia na rede de energia pode aumentar cerca de metade de toda a energia consumida em 2100.
26 “...global CO2 emissions from the energy supply sector are projected to decline over the next decades and are
characterized by reductions of 90% or more below 2010 levels between 2040 e 2070” (IPCC, 2014b, p.18).
44
intersetoriais (conforme apontadas na próxima subseção), comportamentais e melhorias muito
importantes em termos de eficiência energética (IPCC, 2014b, p. 20).
Neste sentido, o relatório sustenta que as reduções na demanda de energia
fornecem mais flexibilidade para que se reduza a intensidade de carbono no setor de
abastecimento de energia, favorecendo a proteção contra riscos do lado da oferta (segurança
energética e desabastecimento, por exemplo) e evitando o aprisionamento em estruturas
carbono-intensivas. O AR5 ainda salienta que medidas que reduzam a demanda de energia,
por mudanças comportamentais e pelo aumento da eficiência, constituem estratégias de
mitigação de baixo custo.
A discussão sobre as medidas mais gerais para a mitigação de GEE numa
dimensão mais transversal é finalizada no AR5 pela consideração de que:
“O estilo de vida, comportamento e a cultura de uma sociedade têm uma influência
considerável sobre o uso da energia e sobre as emissões associadas, com elevado potencial de
mitigação em alguns setores, em particular quando há um complemento tecnológico e
alterações estruturais. Deste modo, as emissões podem ser reduzidas por meio da mudança de
padrões de consumo, como por exemplo, escolha de produtos mais duradouros e mudança do
uso de energia em residências e redução do desperdício de alimentos. Podem facilitar também
mudanças comportamentais, incentivos monetários e não monetários e ações para levar
informação para a sociedade. ” (IPCC, 2014b, p. 20).
Mudanças intersetoriais específicas ao fornecimento de energia
O fornecimento de energia, por seu caráter ubíquo e por afetar transversalmente
todos os setores da economia, é apresentado como foco de uma transformação intersetorial.
As medidas contempladas na transformação do fornecimento de energia
compreenderiam, de acordo com o AR5:
A descarbonização da oferta energética;
A atualização de plantas geradoras (envolvendo inclusive a mudança entre
combustíveis fósseis); e
As tecnologias de captura e armazenamento de gás carbônico.
Os desenvolvimentos históricos do fornecimento de energia dão origem aos
cenários de referência avaliados no AR5. Especificamente, esses cenários evidenciam
tendências de emissões diretas de CO2 do setor de fornecimento de energia com base em
dados históricos. De acordo com esses cenários, essas emissões deverão quase dobrar ou até
triplicar até 2050 em comparação aos níveis de 14,4 Gt CO2/ano computados em 2010.
45
Observa-se que, na última década, as principais contribuições para o aumento das emissões se
deveram à crescente demanda energética e ao aumento da cota de carvão no mix de
combustíveis no panorama global. As implicações dessas tendências em termos de
aquecimento global e demais efeitos climáticos são da maior severidade.
Para reverter este quadro, o AR5 afirma que a descarbonização, ou seja, a redução
das emissões e da intensidade de carbono na geração de energia elétrica é a chave para uma
estratégia de mitigação de baixo custo para atingir a estabilização de 430 até 530 ppm de CO2.
O AR5 reporta, a partir das simulações rodadas para a caracterização dos cenários de
mitigação, que a descarbonização ocorreria mais rapidamente no âmbito da geração de
energia elétrica do que nos âmbitos da indústria, das edificações e dos transportes.
Neste sentido, dois caminhos se destacariam: o das energias renováveis e o da
energia nuclear.
No que respeita as energias renováveis, considera-se que estas constituiriam um
caminho evidente: o AR4 já demonstrara, em 2007, que o uso de tecnologias de energias
renováveis apresentava melhorias de desempenho e redução de custos. De acordo com o AR5,
as energias renováveis representaram em 2012, no panorama global, pouco mais da metade da
nova capacidade de geração de energia elétrica, sendo que as energias eólica, solar e hídrica
tiveram crescimento significativo. Por outro lado, o relatório destaca que existem entraves
para um maior uso das energias renováveis e que estes estão, principalmente, vinculados à
integração com os sistemas de energia preexistentes e com os custos associados que tendem a
variar de acordo com a tecnologia empregada, além das circunstâncias regionais (IPCC,
2014b, p. 20).
No caso da energia nuclear, o AR5 observa que, embora se trate de uma fonte
madura de baixa emissão de GEE, sua participação na produção global de eletricidade tem se
reduzido desde a década de 1990. Embora esta forma de energia ainda pudesse representar um
papel para a descarbonização, o AR5 aponta para barreiras e riscos existentes, que incluem:
riscos operacionais e preocupações associadas, riscos da mineração do urânio, riscos
financeiros e regulatórios, questões não resolvidas relacionadas à gestão e à disposição dos
resíduos, preocupações relacionadas à proliferação de armas nucleares, e aversão da opinião
pública. O AR5 ainda aponta que existem investigações sendo conduzidas para enfrentar essas
barreiras e riscos (IPCC, 2014b, p. 21).
46
Naquilo que faz referência à atualização das plantas de fornecimento energético, o
AR5 também propõe uma importante redução do uso de usinas movidas a carvão,
substituindo-as por usinas mais modernas, altamente eficientes e alimentadas com gás natural
(IPCC, 2014b, p. 21).
Finalmente, no que diz respeito às iniciativas de captura e armazenamento de CO2,
isto é, às tecnologias de CCS, o AR5 propõe que estas poderiam ser empregadas de duas
formas, principalmente. Uma delas seria seu emprego visando a redução das emissões de GEE
no ciclo de vida das usinas de combustíveis fósseis. Para a implantação em larga escala deste
tipo de solução, seriam necessários incentivos econômicos, além de regulamentações bem
definidas com respeito às metas de curto prazo e com relação às responsabilidades de longo
prazo. A outra consistiria na tecnologia de bioenergia com captura e armazenamento de
carbono (BECCS, já mencionada anteriormente), que é conhecida também como "tecnologia
negativa em carbono". Porém, os desafios de se utilizar esta técnica estão nos riscos
associados com o montante à disposição de biomassa que é utilizado na unidade de captura e
armazenamento de carbono, bem como os riscos associados com a tecnologia de captura e
armazenamento em si (IPCC, 2014b, p. 21).
1.3.2. Transformações setoriais para mitigação de GEE
As transformações necessárias para a mitigação também são apresentadas por
setor, tomando em particular suas contribuições para o uso final de energia e suas emissões
diretas de GEE. Neste conjunto de transformações estão compreendidas as sugestões de
rumos mais específicos, atinentes a modificações de cinco “setores” em particular:
Transportes; Edificações; Indústria; Agricultura, Floresta e Outros Usos da Terra (AFOLU); e
Assentamentos Humanos, Infraestrutura e Planejamento do Território. As transformações
atinentes a cada um desses setores são apresentadas a seguir, em grandes linhas.
Transportes
O setor de transportes foi, em 2010, responsável por 27% do uso final de energia e
pela emissão direta de 6,7 GtCO2. O aumento das emissões deveu-se, de acordo com o AR5,
pelo crescimento do número de passageiros globais em todos meios de transporte e da
atividade global de cargas.
47
De acordo com as projeções publicadas pelo AR5, até 2050 essas emissões do
setor de transporte dobrarão.
Com relação às possibilidades de transformar o setor de transportes a fim de
mitigar as emissões, é possível identificar, no relatório final do WG3 para o AR5, um
conjunto de medidas que envolvem mudanças técnicas e comportamentais que,
conjuntamente, poderiam reduzir em até 50% a demanda final de energia em 2050 com
relação às projeções do cenário de referência.
Dentre as medidas técnicas, o relatório inclui melhorias na intensidade de carbono
e de energia e desenvolvimento de infraestrutura. Do ponto de vista comportamental, são
mencionados o ciclismo e as caminhadas. É possível perceber que o que vincula esses dois
aspectos – o primeiro mais técnico, afeito a mudanças pelo lado da oferta; e o segundo de
natureza comportamental, que impacta sobretudo a demanda – tem a ver com um outro
conjunto de medidas salientadas pelo relatório: o planejamento integrado urbano; o
desenvolvimento orientado ao transporte, que comporte ciclismo e caminhadas; e
investimentos em infraestruturas, tais como sistemas ferroviários de alta velocidade (que
reduz em curto prazo a demanda por viagens aéreas).
Essas medidas são consideradas desafiadoras e seus resultados, incertos. Mesmo
assim, o AR5 avalia que elas poderiam contribuir para a redução de 20% a 50% das emissões
em 2050, na comparação com o cenário baseline.
Os problemas associados ao armazenamento de energia e à baixa densidade de
combustíveis de baixo carbono limitam as estratégias que visam reduzir a intensidade e a taxa
intensiva de carbono nos combustíveis. O AR5 faz referência a estudos setoriais na área de
transportes e mobilidade que avaliam que a mudança no uso de combustíveis de baixo
carbono poderá se dar em curto prazo e que irá crescer ao longo do tempo. O aumento da
participação de combustíveis a base de metano em veículos rodoviários e embarcações
comprovaria esta avaliação.
De acordo com o AR5, ao citar o uso de eletricidade produzidas por fontes de
baixo carbono, diz que em curto prazo será possível utilizar a eletricidade no transporte
ferroviário elétrico, já em curto a médio prazo, a utilização de ônibus elétricos, de veículos de
carga leves e de diciclos, como o Segway, e em longo prazo será possível utilizar
combustíveis a base de hidrogênio.
48
Uma apreciação geral, portanto, é a de que, para o AR5, o avanço tecnológico
deverá ter um papel muito relevante para o aumento de medidas de mitigação, que se
beneficiarão pela disponibilidade comercial de novas alternativas de transporte e mobilidade,
além de outras formas de combustíveis, inclusive biocombustíveis líquidos e gasosos.
De acordo com o documento, as modificações em questão poderão trazer
benefícios no curto prazo para a saúde humana e para os processos de mitigação, como a
redução do transporte de emissões de partículas (incluindo o carbono negro27), do ozônio
troposférico e de precursores de aerossóis (incluindo NOx).
O tipo de veículo e o modo de transporte utilizado pela população podem gerar
variações significativas na relação custo-benefício das diferentes mensurações da redução de
carbono no setor de transportes. Em curto prazo, mudanças comportamentais e a melhoria da
eficiência de veículos (de cargas leves e pesadas e de embarcações) podem constituir medidas
de baixo custo e contribuir para a mitigação do problema.
As propostas do AR5 de mitigação para o setor de transportes admitem que as
escolhas para o setor de transportes podem ser diferenciadas de acordo com as características
e especificidades regionais. Além disso, considera que as características culturais e as
barreiras institucionais, legais e financeiras podem restringir a mudança comportamental e a
absorção de uma tecnologia de baixo carbono. Coerentemente com observações de Unruh
(2000) sobre o aprisionamento nos combustíveis fósseis e tecnologias de alta intensidade de
carbono (carbon lock-in), o AR5 também aponta que a absorção da tecnologia de baixo
carbono e a mudança comportamental podem ser restringidas de acordo com as barreiras
institucionais, legais, financeiras e culturais da sociedade.
Infraestruturas de transporte estabelecidas podem limitar as opções de
transferência modal e levar a uma maior dependência de certos veículos. Em alguns países da
OCDE, já é observada uma desaceleração de crescimento da demanda de veículos de cargas
leves. O investimento em sistemas de transporte público e uma infraestrutura de baixo
carbono pode evitar o lock-in de um setor de transportes intensivo em carbono,
principalmente em economias com altas taxas de crescimento urbano.
27 O termo carbono negro é usado para descrever uma forma inerte e ubíquoa de carbono condensado produzido
pela combustão incompleta de uma variedade de combustíveis fósseis e biomassa (ELMQUIST; GUSTAFSSON
& ANDERSSON, 2004).
49
Uma forma específica sugerida que poderia gerar benefícios econômicos e sociais,
segundo o relatório, seria a priorização de uma infraestrutura para pedestres e a integração de
transportes não motorizados.
Ainda coerentemente com estudos que apontam determinantes mais complexos,
que conjugam elementos não redutíveis a aspectos especificamente econômicos e
tecnológicos, mas também institucionais e culturais, o AR5 elenca ainda outras estratégias
para dissociar as emissões de GEE do setor de transportes. Essas estratégias incluiriam a
redução da demanda por viagens, o incentivo a empresas de transportes de cargas a reduzir a
intensidade de carbono em suas operações logísticas, a substituição de modais e a melhoria de
acesso e da mobilidade para os cidadãos. Essas estratégias ainda contribuiriam para melhorar
a qualidade da saúde, alcançar maior segurança energética, reduzir custos e economizar
tempo. Essas estratégias deveriam ser promovidas por meio de políticas públicas em diversos
níveis de governo.
Edificações
O papel das edificações no panorama global de uso de energia e de emissões de
gases de efeito estufa é muito significativo. Incluindo as emissões diretas e indiretas de CO2,
em 2010 o setor de edificações foi responsável por utilizar cerca de 32% da energia final e
emitiu 8,8 Gt de CO2. Espera-se de acordo com os cenários de referência, que a demanda
energética projetada dobre e as emissões de CO2 aumentem entre 50% e 150% até a metade
do século XXI.
O AR5 pondera que, se por um lado, o crescimento da demanda energética é
resultado de melhorias em termo de saúde, mudanças de estilos de vida, acesso a serviços de
energia modernos e adequadas habitações e urbanização, por outro, há riscos significativos de
lock-in associados ao longo tempo de vida dos edifícios e as suas infraestruturas.
É reconhecido, no âmbito do relatório, que os recentes avanços em tecnologias, o
know-how e as políticas públicas tendem a promover oportunidades para se estabilizar ou até
mesmo reduzir, globalmente, a energia utilizada no setor de edificações até meados de 2050.
Consoante este reconhecimento, o AR5 aponta que a modernização de edificações seria a
chave para a mitigação em países com estoques de construção estabelecidos. Deste modo, a
redução do consumo de energia e aquecimento pode chegar a 50% e até 90%. Ao aliar
50
estratégias de melhorias de desempenho e de custo, seria possível tornar atraente o custo da
modernização, chegando a níveis de custos líquidos negativos.
Ao lado da modernização tecnológica das edificações, assim como ocorre no caso
dos transportes, as recomendações que emergem dos resultados dos cenários de mitigação do
AR5 para o setor também conjugam considerações sobre mudanças de estilos de vida e
mudanças comportamentais, além de modificações na construção e na arquitetura.
Em países desenvolvidos, os cenários de mitigação do AR5 indicam que o estilo
de vida e as mudanças de comportamentos poderiam reduzir a demanda de energia em até
20% no curto prazo e em até 50% com relação níveis atuais até 2050. Já em países em
desenvolvimento, a integração de elementos de estilo de vida tradicional e de mudanças na
construção e na arquitetura poderia facilitar o fornecimento de altos níveis de serviços de
energia com uso de energia inferior àqueles projetados pelos cenários de referência (baseline).
De acordo com o AR5, a maior parte das opções para as edificações trariam
consideráveis benefícios para além da redução de custos com energia. Esses benefícios
incluiriam segurança energética, saúde (como são os casos das tecnologias de fogões movidos
a lenha mais limpos), resultados ambientais, produtividade no local de trabalho, geração
líquida de empregos e a redução dos níveis de pobreza energética. O AR5 menciona estudos
que calcularam o valor monetário desses benefícios que, frequentemente concluem que eles
superariam as economias de custos em termos de energia e também os próprios benefícios
climáticos.28
As políticas deveriam ser direcionadas a todas as fases de uma edificação e
também focar os ciclos de vida dos eletrodomésticos. Esse enfoque abrangente poderia trazer
ganhos para superar barreiras para o enfrentamento do lock-in, como são os casos do mercado
fragmentado e do inadequado acesso à informação e financiamento, que impedem a absorção
de oportunidades rentáveis do setor. Esse tipo de enfoque poderia, portanto, contribuir para
tornar as soluções de mitigação de mudanças climáticas em edificações um negócio atraente
para o setor privado.
28 “Energy poverty” é um conceito associado ao acesso à energia, que tem a ver com a provisão de serviços
energéticos modernos para todos. Esses serviços são definidos como o acesso dos domicílios à eletricidade e a
instalações de cozimento limpas (por exemplo, combustíveis e fornos que não causam poluição do ar nas
residências). Cf. http://www.iea.org/topics/energypoverty/
51
Um ponto fundamental no setor de edificações se refere à eficiência energética.
Desde o AR4, há um desenvolvimento considerável de portfólios de políticas de eficiência
energética e são envidados esforços para sua implementação em muitos países. No setor, os
instrumentos mais eficientes para as reduções de emissões de GEE, ambiental e
economicamente, são os códigos de construção e padrões de eficiência para aparelhos
eletrodomésticos e eletrônicos. Em países desenvolvidos, medidas desse tipo vêm
contribuindo para uma redução ou estabilização da demanda total de energia no setor. A
adoção destes instrumentos, juntamente com outras medidas que visem a estender melhorias a
mais tipos de edificações e de eletrodomésticos, deveria ser, segundo o AR5, uma chave para
que propostas ambiciosas de metas climáticas possam ser atingidas.
Indústria
Incluindo as emissões diretas e indiretas de CO2, em 2010, o setor industrial foi
responsável globalmente por utilizar cerca de 28% da energia final e por emitir 13 Gt de CO2,
representando pouco mais de 30% das emissões mundiais de GEE. São, portanto, atualmente,
emissões maiores do que as dos setores de transporte e de edificações. Espera-se de acordo
com os cenários de referência, que a demanda energética aumente entre 50% e 150% até a
metade do século XXI.
Para evitar esse aumento seria necessário e urgente que as melhorias energéticas
fossem aceleradas significativamente.
Os resultados dos cenários de mitigação do AR5 indicam que investimentos na
modernização em larga escala do setor industrial poderiam reduzir a intensidade energética
em cerca de 25% em comparação com os níveis do ano de 2013, particularmente em países
nos quais esse setor ainda não experimentou nenhuma melhoria e em indústrias energo-
intensivas.
Neste setor, os custos de investimento inicial e a falta de informação são as
principais barreiras para implementação da eficiência energética.
Outros entraves apontados pelo relatório dizem respeito à falta de políticas e de
know-how, serviços e materiais para analisar a eficiência de produtos e processos.
Algumas das vias apontadas pelo AR5 para o melhoramento da eficiência
energética e para a redução das emissões de GEE no setor industrial incluem o aumento da
52
eficiência na utilização de materiais, a reciclagem e a reutilização de materiais e produtos, a
redução global da demanda por produtos e serviços. Ao lado dessas vias, medidas de longo
prazo para a redução de emissões de GEE incluiriam a mudança para a eletricidade de baixo
carbono, novos processos industriais e inovações radicais de produtos.
A otimização de processos, recuperação, reciclagem e substituição de fluidos
(gases) refrigerantes (aqueles utilizados nos setores de ar condicionado e refrigeração) são
uma oportunidade de mitigar outros gases além do CO2, como o CH4, o N2O e os gases
fluorados. O AR5 adverte sobre a necessidade de se enfrentar as barreiras (como
concorrenciais e institucionais) para as medidas de implantação e efetivação dessas propostas.
As atividades de colaboração entre empresas e setores são apontadas pelo AR5
como alternativas para reduzir o uso de energia e consumo de materiais, além de proporcionar
a partilha de infraestruturas, informações e resíduos de utilização de calor em áreas comuns.
Para a mitigação de resíduos, opções importantes seriam a redução da quantidade
de resíduos, seguida por sua reutilização, reciclagem e recuperação de energia. Como apenas
cerca de 20% dos resíduos sólidos urbanos são reciclados globalmente, tecnologias de
tratamento de resíduos e de recuperação de energia poderiam reduzir a demanda por
combustíveis fósseis, de modo a representar efeitos diretos nas reduções de emissões de
eliminações de resíduos.
Agricultura, Floresta e Outros Usos da Terra (AFOLU)
Agricultura, Floresta e Outros Usos da Terra, ou simplesmente AFOLU, constitui
o setor que representa cerca de um quarto (~10-12 GtCO2e /ano) das emissões antrópicas
líquidas de GEE, sendo que as principais causas na origem dessas emissões são: i) o
desmatamento; ii) as emissões agrícolas de manejo do solo e de nutrientes; e iii) a pecuária
(IPCC, 2014b).
O AR5 indica que, em estimativas recentes, há um declínio dos fluxos de CO2 do
AFOLU, movimento este que resulta da diminuição das taxas de desmatamento e do aumento
da arborização. As projeções futuras são que as emissões de CO2 líquidas de AFOLU devem
53
cair, em 2050, potencialmente para menos que a metade do nível observado em 2010. Antes
do final do século, o AFOLU deverá se tornar um sumidouro líquido de CO2 29
.
Para a segurança alimentar e para o desenvolvimento sustentável, o AFOLU
desempenha um papel central. As medidas de mitigação mais rentáveis apontadas pelo AR5
para aa silvicultura são o reflorestamento, o manejo florestal sustentável e a redução do
desmatamento. Já na agricultura, o relatório indica que as medidas de mitigação mais
rentáveis são a gestão de solos agrícolas, gestão de áreas de pastagens e a recuperação de
solos orgânicos.
Do lado da oferta, o potencial de “mitigação econômica” é estimado entre 7,2 a 11
GtCO2eq/ano em 2030.para esforços consistentes com os preços de até US$ 100 /tCO2e. O
relatório menciona estimativas de que cerca de um terço das emissões podem ser alcançadas a
um custo menor de US$ 20/tCO2e. Como nos casos dos outros setores, há barreiras
econômicas, tecnológicas, institucionais e culturais a serem enfrentadas para a implementação
das opções de mitigação existentes.
Do lado da demanda, as medidas incluem mudanças nas dietas e redução de
perdas na cadeia de oferta de alimentos. As estimativas sobre o potencial de mitigação
associado a essas medidas variam muito, devido a seu elevado grau de incerteza, sendo
consideradas entre 0.76 – 8.6 GtCO2e/ano no horizonte de 2050.
O WG3 avalia que as políticas governamentais que regem as práticas na
agricultura e na conservação e manejo das florestas são mais eficazes quando envolvem
medidas tanto de mitigação quanto de adaptação.
As opções de mitigação para o AFOLU podem ser vulneráveis às mudanças
climáticas, porém podem ser revertidas por meio da adoção sustentável de atividades de
redução das emissões de GEE como, por exemplo, o REDD+30
, associando os potenciais
29 Um sumidouro líquido de carbono se refere a algo absorve mais carbono do que emite, como é o caso da
floresta Amazônica que, de acordo com Espírito-Santo et al (2014), embora emita cerca de 1,9 bilhões de
toneladas de CO2 (por exemplo, pela respiração e decomposição de plantas), absorve uma quantidade maior de
CO2 por meio do crescimento e atividade fotossintética de sua flora.
30 “REDD+ é um incentivo desenvolvido no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança
do Clima (UNFCCC) para recompensar financeiramente países em desenvolvimento por seus resultados de
Redução de emissões de gases de efeito estufa provenientes do desmatamento e da degradação florestal,
considerando o papel da conservação de estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas e aumento
de estoques de carbono florestal (+). ” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - BRASIL, 2016).
54
econômico e social com a adoção de medidas como a conservação da biodiversidade e dos
recursos hídricos e redução da erosão do solo.
As barreiras para a bioenergia consideradas de acordo com o AR5 são a eficiência
dos sistemas bioenergéticos e a sustentabilidade das práticas utilizadas. Além disso, há uma
preocupação com as emissões de GEE oriundas da terra, com a conservação e os meios de
subsistência da biodiversidade, da segurança alimentar e dos recursos hídricos.
Ao priorizar o uso de plantar de baixo ciclo de carbono, como a cana-de-açúcar, a
gramínea Miscanthus31
ou o uso de resíduos de biomassa, é possível reduzir as emissões de
GEE. De acordo com o AR5, os resultados de mitigação mostram-se eficientes por meio de
sistemas "biomassa para bioenergia”32
, e também por meio da gestão sustentável do uso de
terra e de políticas de governança.
Em algumas regiões, opções específicas de bioenergia disponíveis, como fogões
melhorados, a produção de biogás em pequena escala e a produção de bioenergia constituem
alternativas para se reduzir as emissões de GEE e melhorar a qualidade de vida e da saúde no
contexto de um desenvolvimento sustentável.
Assentamentos humanos, infraestrutura e planejamento do território
O AR5 considera que a urbanização é uma tendência mundial que está associada
ao aumento da renda. Por sua vez, o aumento da renda urbana está correlacionado com o
maior consumo de energia e ao acréscimo de emissões de GEE. A partir de 2011, mais de
52% da população mundial passou a viver em áreas urbanas. Dados de 2006 mostram que o
consumo de energia em áreas urbanas foi de 67% a 76% e correspondeu a algo entre 71% e
76% das emissões de CO2 relacionadas ao uso de energia.
31 Uma variedade de gramínea que apresenta "alta eficiência energética e necessita de baixos investimentos
nutricionais, além de produzir biomassa em quantidades similares ou maiores que a cana-de-açúcar"
(ROSSETTO, 2012, p.3).
32 “As biomassas sempre foram utilizadas pelo homem como fonte de energia, porém nem sempre de maneira
sustentável, como o exemplo do desmatamento para produção de carvão. Atualmente, o interesse no uso das
biomassas como fonte de energia se deve ao fato da necessidade de redução da “pegada de carbono”, ou a
diminuição da emissão de gases de efeito estufa, a que todos os países deveriam estar interessados.”
(ROSSETTO, 2012, p.1)
55
Do ponto de vista das projeções, espera-se que em 2050 a população urbana
aumente de 5,6 bilhões de pessoas para 7,1 bilhões de pessoas, representando cerca de 64% a
69% da população mundial.
O relatório observa que as cidades de países que não fazem parte do Anexo I, ou
seja, aquelas cidades cujos países estão em desenvolvimento e não possuem metas
obrigatórias de redução de emissão de GEE, frequentemente possuem maiores níveis de
consumo de energia em comparação à média das cidades dos países do Anexo I, que passaram
mais cedo pelos processos de industrialização e urbanização e que se comprometeram (em
tese e com exceções importantes) a reduzir suas emissões de GEE aos níveis de 1990.
As duas próximas décadas, de 2020 e 2030, representarão, segundo afirma o AR5,
uma janela de oportunidade para a mitigação em áreas urbanas, já que grande parte das áreas
urbanas nacionais deverão passar por um período significativo de crescimento neste período.
Espera-se que entre os anos de 2000 e 2030 a cobertura do solo urbano expanda-se de 56% até
310%. Os cenários analisados no âmbito do WG3 identificam que a maior parte do
crescimento urbano é esperada para cidades de pequeno e médio porte em países em
desenvolvimento.
Desta forma, o AR5 dá destaque às vias de redução de GEE focalizando políticas
para os espaços urbanos. Considerando que a trajetória de urbanização de cada país é
particular, o relatório advoga que suas propostas de mitigação serão mais eficazes quando
houver um pacote de instrumentos de política à disposição.
Algumas observações se destacam neste sentido, conforme se pontua nos
parágrafos abaixo.
Primeiramente, deve-se observar que, em áreas urbanas, a infraestrutura e a forma
urbana estão fortemente interligadas, juntamente com os lock-in de uso da terra, a escolha do
tipo de transporte, as habitações e o comportamento das pessoas. É por esta razão que
medidas de mitigação eficazes devem, segundo o AR5, envolver pacotes de políticas que se
reforçam mutuamente, incluindo a locação conjunta de áreas residenciais com áreas de altas
densidades de emprego, alcançando uma alta diversidade e integração dos usos do solo,
aumentando a acessibilidade e investimentos em transportes públicos e outras medidas de
gestão.
56
Ao lado disso, o relatório observa que a maior parte das oportunidades de
mitigação com relação aos assentamentos humanos está em áreas de rápida urbanização, nas
quais a infraestrutura e a forma urbana ainda não estão “aprisionadas” (locked-in), mas nas
quais ainda há capacitações, ainda que limitadas, de governança, técnicas, financeiras e
institucionais.
Uma das barreiras enfrentadas para a implementação de instrumentos de
ordenamento do território para a mitigação para a mudança climática é que para isto ocorrer,
depende-se da capacidade financeira e governança de cada cidade.
Apesar de milhares de cidades estarem realizando planos de ação climática, o
impacto total sobre as emissões urbanas é ainda incerto, pois há pouca avaliação sistemática
sobre as implementações, e poucas ações e mensurações que possam contribuir para que se
saiba se e como as metas de redução serão alcançadas.
De acordo com o relatório AR5, em todo o mundo as áreas urbanas continuam a
defrontar com desafios que incluem assegurar o acesso à energia, limitando a poluição do ar e
da água, mantendo oportunidades de emprego e competitividade. Adverte que para que isto
seja possível é necessário que haja a implementação bem-sucedida de estratégias de mitigação
das alterações climáticas em escala urbana. Reconhece, ao lado disso, que em muitos dos
casos, a mitigação em escala urbana depende da capacidade de se relacionar os esforços de
mitigação para as alterações climáticas com a geração de outros benefícios locais.
1.4. Síntese e considerações finais ao capítulo
A discussão empreendida neste capítulo buscou evidenciar o avanço do
conhecimento técnico-científico representado pelas contribuições sintetizadas, no âmbito do
último relatório de avaliação do IPCC – o AR5, sobre causas antrópicas à origem dos GEE e
seus efeitos em termos de mudanças climáticas e sobre as vias consideradas necessárias para
rumar para um desenvolvimento socioeconômico de menor volume e intensidade de emissões
desses gases.
A mensuração das emissões antropogênicas dos gases de efeito estufa desde 1850
é importante para colocar o Homem como agente central responsável pelas mudanças no meio
ambiente que acarretam efeitos para as mudanças climáticas. Vale-se notar como as GEEs
entre os anos de 1970 e 2010 foram mais intensas do que no período compreendido entre
57
1750 e 2010, ou seja, o crescimento econômico e populacional mais acentuado, intensificaram
as emissões de GEE.
O quadro composto neste capítulo sobre as contribuições do IPCC,
particularmente no caso de seu último relatório de avaliação – o AR5 – procura dar destaque à
sistematização dos avanços do conhecimento sobre as mudanças climáticas e à proposição de
medidas de mitigação de GEE em busca de um futuro de baixas emissões de carbono. Desta
forma, este capítulo apresenta uma síntese de resultados do IPCC/AR5 com relação a causas,
efeitos e, mais particularmente no âmbito do WG3, as vias de transformação necessárias para
a mitigação dos GEE, tanto setorial quanto intersetorialmente.
O AR5 evidencia a importância para que haja medidas intersetoriais e setoriais
para a mitigação das emissões de GEE. Estas medidas servem como base para que os países
desenvolvam seus próprios planejamentos para a mitigação de GEE como também o uso mais
eficiente dos seus recursos para a produção de energia.
Tratar desses aspectos, nos limites dessa dissertação, atende a três justificativas.
Em primeiro lugar, pelo fato do AR5 constituir uma sistematização do conhecimento
científico sobre o problema das mudanças climáticas, que constitui o pano de fundo para a
discussão aportada por esta dissertação. Em segundo lugar, por aportar os conhecimentos que
servem como base para a informação das negociações internacionais – cujos contornos atuais
são apresentados no segundo capítulo desta dissertação – e para as medidas de política a
serem adotadas em âmbito nacional pelas partes signatárias da UNFCCC, a cujo âmbito
pertence a discussão sobre as contribuições nacionais apresentadas pelo governo brasileiro ao
Secretariado da UNFCCC e que passam a integrar o Acordo em Paris, que coroou a
Conferência das Partes em 2015 e que constitui o objeto do terceiro capítulo desta dissertação.
Em terceiro lugar, pelo fato de apontar para a necessidade de mudanças setoriais e
intersetoriais necessárias e urgentes a fim de evitar um aquecimento climático importante,
incluindo medidas que servem como um balizamento para uma discussão das metas de
redução de GEE (apresentadas no capítulo 3) e de algumas das medidas previstas para o
alcance dessas metas, conforme será discutido no capítulo 5 desta dissertação.
58
PARTE II
DAS MUDANÇAS NA GOVERNANÇA GLOBAL DO CLIMA
E ÀS METAS PROPOSTAS PELO BRASIL NA COP 21
Capítulo 2 - A partilha das responsabilidades
sobre o enfrentamento das mudanças climáticas:
mudanças na governança global do clima
à luz de uma análise de emissões históricas e correntes
Capítulo 3 - Brasil: perfil das emissões e as metas apresentadas à COP 21, em Paris
59
Capítulo 2 – A partilha das responsabilidades sobre o enfrentamento das mudanças
climáticas: mudanças na governança global do clima à luz de uma análise de emissões
históricas e correntes
As mudanças climáticas compõem uma parte das questões que colocam a humanidade
diante das chamadas fronteiras planetárias (planetary boundaries), termo proposto por
Rockström et al (2009) para compreender a problemática ambiental contemporânea numa
perspectiva sistêmica, no sentido das interações entre os sistemas naturais e antrópicos.
Os autores definiram nove fronteiras planetárias ou limites planetários como sendo "o
espaço operacional seguro para a humanidade em relação ao sistema terrestre": 1) Mudanças
climáticas; 2) Taxa de perda da integridade da biosfera (que causa extinção de espécies); 3)
Ciclos biogeoquímicos do fósforo e do nitrogênio; 4) Esgotamento do ozônio atmosférico, 5)
Acidificação dos oceanos; 6) Utilização da água doce; 7) Mudança no uso da terra; 8) Carga
atmosférica de aerossóis; e 9) Poluição química (como nuclear, poluentes orgânicos e metais
pesados).
De acordo com os autores, a humanidade já ultrapassou quatro dessas fronteiras: as
mudanças climáticas; a taxa da perda de integridade da biosfera; as mudanças no uso da terra
e a interferência do ciclo do nitrogênio. Romper esses limites colocam em risco a própria
existência humana (Rockström et al, 2009, p.472).
Nas palavras de Rockström, a interdependência entre essas fronteiras faz com que elas
devam ser tomadas de forma sistêmica. Romper um dos sistemas naturais significa colocar em
risco os demais.
Conforme Marques (2016):
“É agora mais certo que nunca, sobre a base de muitas linhas de evidência,
que os homens estão mudando o clima da Terra. A atmosfera e os oceanos
aqueceram-se, fenômenos acompanhados por um aumento do nível do mar,
um forte declínio do gelo do Oceano Ártico e por outras mudanças
relacionadas ao clima” (MARQUES, 2016, p. 310).
“Fronteiras planetárias” constitui um construto que denota os esforços de cientistas
(naturais e também sociais) de sintetizar o conhecimento contemporâneo com respeito às
interações entre o sistema terrestre e os sistemas socioeconômicos, numa tentativa de
comunicar e alertar um público mais amplo do que os convencionais circuitos acadêmicos – e
mesmo de policy making – de que as ações antropogênicas resultam em efeitos que atingem
toda a humanidade. São expressões que têm atravessado, em nossos dias, não apenas as
fronteiras disciplinares, aparecendo em palavras-chave, títulos e conteúdo de artigos
científicos publicados em periódicos e em apresentações de eventos acadêmicos, como
60
também os mais diversos fóruns de políticas públicas, em especial aqueles atinentes a
questões ambientais. São também expressões que reforçam a ideia de que as ações de
mitigação devem ser globais e de que as responsabilidades pelas ações perante as mudanças
climáticas devem ser mais amplamente partilhadas.
As mudanças climáticas partilham com as demais fronteiras planetárias certas
características que tipificam a problemática ambiental contemporânea: são problemas
sistêmicos e complexos, com causalidades que não podem ser admitidas como unidirecionais,
apresentando ciclos de retroalimentação; suas fontes múltiplas, difusas, tornam difícil a
atribuição de responsabilidade (o que é fundamental à aplicação do princípio do poluidor-
pagador, que orienta grande parte das políticas ambientais); suas consequências são
cumulativas e se desdobram para além das fronteiras nacionais; há um sensível interregno
temporal entre a instalação das causas e a observações dos efeitos, o que coloca a dimensão
intertemporal como central na apreensão dos nexos causa-efeito, os quais são estabelecidos
com base em um conhecimento científico de fenômenos que estão nas fronteiras entre os
sistemas antrópicos e naturais, sujeitos a incertezas nem sempre redutíveis a riscos
probabilísticos; seus desdobramentos podem incorrer em irreversibilidade de danos tanto para
os sistemas socioeconômicos quanto para os sistemas terrestres (CORAZZA, 1996;
CORAZZA e BONACELLI, 2014).
Alguns aportes dentro da literatura econômica buscam colocar contribuições canônicas
da Economia em coerência com essas características. O problema das mudanças climáticas foi
chamado por Nicholas Stern (2009), por exemplo, de “o maior problema de externalidades
negativas jamais enfrentado pela humanidade”: “A mudança climática é a maior falha de
mercado que o mundo já viu e interage com outras imperfeições do mercado” (STERN, 2009,
p.xviii).
O problema das externalidades negativas, cujos exemplos costumam trazer casos
localizados de poluição, são situações – incluídas na categoria mais genérica das falhas de
mercado – nas quais os benefícios da exploração de recursos são apropriados privadamente
enquanto que os custos são socializados (STERN, 2009). Um dos princípios mobilizados para
a correção desta falha é o princípio do poluidor-pagador, pelo qual os agentes responsáveis
pelos custos em questão devem ser responsáveis por sua internalização (devem, em outras
palavras, pagar pela solução do problema que causaram) (STERN, 2009).
A dificuldade é que, em face das características acima apontadas dos problemas
ambientais contemporâneos, o que ocorre é a necessidade – e urgência – para que sejam
adotadas medidas de política antes da estabilização do conhecimento científico e da
61
possibilidade de mensuração econômica de custos e benefícios, ou seja, para a adoção do
princípio da precaução (O´RIORDAN & CAMERON, 2013).
A solução para o problema da distribuição de custos e benefícios, dentro dos regimes
climáticos, passam pela incorporação de princípios como o PRCD e o princípio das
responsabilidades históricas. São princípios que estão em jogo dentro da reconfiguração de
forças na transição para o novo regime climático pós-Kyoto.
A natureza global das mudanças climáticas faz com que sua solução passe
necessariamente por medidas que devem ser tomadas conjuntamente pelos países. Com essa
compreensão é que a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas
(UNFCCC, na sigla em inglês para United Nations Framework Convention for Climate
Change) foi proposta, em 1992, por ocasião da Segunda Conferência das Nações Unidas
sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, conhecida como Rio 92.
Na UNFCCC, o objetivo geral de combater as mudanças climáticas deu origem a
sucessivas rodadas de negociações internacionais, nas quais os Estados nacionais, chamados
de “partes”, deveriam se comprometer com ações voltadas às finalidades de mitigação e de
adaptação, além de negociar os meios tecnológicos e financeiros para o alcance dessas
finalidades. Delegados dos Estados nacionais se reúnem periodicamente nas Conferências das
Partes (COPs), que ocorrem desde 1995 – a COP de Berlim. As questões que animam os
debates têm a ver com responder a questões tais como: o que fazer, como fazer, quem deve
fazer, quando e com o recurso a quais meios (BUENO RUBIAL, 2016). As negociações se
intensificaram em especial a partir de 200733
, quando a consolidação do conhecimento
33 O Relatório AR4, que antecedeu o AR5, foi publicado em 2007 e foi um dos principais documentos que
confirmaram que as ações antrópicas afetam os aumentos das emissões de GEE e as suas concentrações na
atmosfera, como também influencia nas mudanças climáticas do planeta: “As concentrações atmosféricas
globais de dióxido de carbono, metano e óxido nitroso aumentaram bastante em consequência das atividades
humanas desde 1750 e agora ultrapassam em muito os valores pré-industriais determinados com base em
testemunhos de gelo de milhares de anos. Os aumentos globais da concentração de dióxido de carbono se devem
principalmente ao uso de combustíveis fósseis e à mudança no uso da terra. Já os aumentos da concentração de
metano e óxido nitroso são devidos principalmente à agricultura.” (IPCC, 2007a, p. 26, disponível em:
https://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-translations/portuguese/ar4-wg1-spm.pdf). O Relatório AR4 serviu de
base para evidenciar cientificamente que os aumentos das emissões de GEE e as suas concentrações na
atmosfera possuem natureza antrópica, resultando em alterações climáticas: “Uma avaliação global dos dados
desde 1970 mostrou ser provável que o aquecimento antrópico tenha tido uma influência discernível em muitos
sistemas físicos e biológicos” (IPCC, 2007b, p.4). Além disso, o Relatório afirma que se os aumentos da
temperatura global ultrapassarem de 1,5°C a 2,5°C, o risco de extinção de espécies vegetais e animais aumentará
aproximadamente de 20% a 30%. O AR4 trouxe como novidade estimativas sistemáticas das magnitudes dos
impactos provenientes dos aumentos da temperatura média global e enfatizou que “O desenvolvimento
sustentável pode reduzir a vulnerabilidade à mudança do clima, aumentando a capacidade de adaptação e
aumentando a resiliência. Na atualidade [ano de 2007], contudo, poucos planos de promoção da
sustentabilidade preveem explicitamente a adaptação aos impactos da mudança do clima ou a promoção de
62
científico sobre causas, efeitos e recomendações sobre o problema das mudanças climáticas
pelo IPCC foi laureado com o Prêmio Nobel da Paz.
Este capítulo é dedicado a apresentar e discutir aspectos críticos das negociações
climáticas, apresentando as discussões pré-Kyoto, como também as discussões pós-Kyoto,
com o rearranjo do agrupamento dos países, com a perda do papel de muitos dos países que
compunham originalmente o Anexo I do Protocolo de Kyoto e a emergência de um conjunto
de países agrupados, para fins de negociação na ocasião da COP 15, em Copenhague, em
2009, como BASIC: Brasil, África do Sul, Índia e China.
Neste sentido, com base em contribuições de autores bem posicionados na análise das
negociações sobre as mudanças climáticas, é oferecida, neste capítulo, uma contribuição para
a compreensão dos rumos das negociações mais recentes sobre as mudanças climáticas
(BUENO RUBIAL, 2016; VIOLA, 2009; VIOLA & BASSO, 2016; AMORIM, SANTOS &
ESTEVES, 2016). Essa contribuição consiste em colocar em perspectiva as emissões e
posições dos grupos de países relevantes para as negociações climáticas em dois momentos,
ou seja, no período de vigência do Protocolo de Kyoto e no período pós-Kyoto, que tem como
um marco o Acordo de Paris, em 2015. A caracterização dos perfis de emissão é realizada
com recurso a dados sobre as emissões dos países e grupamentos de países em questão,
coletados a partir da fonte CAIT – a Climate Analysis Indicators Tool, disponibilizada pelo
World Resources Institute, que constitui a principal e mais reputada base de dados sobre o
assunto.
Nesta contribuição, ganha destaque o contraponto entre o panorama de forças que
vigeu no contexto que originou a arquitetura do Protocolo de Kyoto (com as emissões
correntes e acumuladas associadas aos países do chamado Anexo I) e o panorama recente, no
qual se observa emergir novas metas de redução das emissões por outro conjunto de países –
o BASIC, com o apelo por uma nova forma de atribuição de responsabilidades para o alcance
dessas metas.
Neste novo panorama emerge o Acordo de Paris que desponta, como propõe Bueno
Rubial (2016), como uma abordagem bottom up para as negociações climáticas, na qual os
países – ou Partes, na terminologia das negociações – apresentam elas próprias suas metas de
redução de GEEs. Neste novo arranjo, além dos países originalmente agrupados no Anexo I,
também os emergentes, como é o caso do Brasil, devem assumem novas responsabilidades,
capacidade de adaptação” (IPCC, 2007b, p.26, disponível em: https://www.ipcc.ch/pdf/reports-nonUN-
translations/portuguese/ar4-wg2-spm.pdf.)
63
consolidadas na forma das iNDCs (Intended Nationally Determined Contributions),
apresentadas por ocasião da Conferência das Partes – COP 21, em Paris no final de 2015.
O capítulo está organizado em três seções. Na primeira delas é apresentado o regime
climático de Kyoto, discutido à luz dos agrupamentos de países – e de suas respectivas
emissões históricas – no contexto da arquitetura que emerge na configuração do chamado
Anexo I. Na segunda seção, são apresentadas, cotejadas e discutidas as emissões de GEEs
referentes a novas configurações de países emergentes (BRICS e BASIC). Cotejar esses
dados, tanto do ponto de vista das métricas das emissões acumuladas como das emissões
correntes para esses blocos oferece, segundo se sustenta aqui, elementos para a composição de
um panorama dos conflitos envolvidos nas negociações internacionais sobre as mudanças
climáticas que se desdobram com o final do prazo de vigência do Protocolo de Kyoto. Neste
ponto, são problematizadas dificuldades, conflitos e consequências para a mudança do regime
climático. A terceira seção aporta uma discussão sobre alguns conflitos e tensões, antigos e
novos, que se apresentam a partir dessa reconfiguração do regime climático. Finalmente, as
considerações finais recuperam sinteticamente a discussão do capítulo e apresenta suas
principais conclusões.
2.1. Regime climático de 1990 a 2009: emissões e os princípios do Protocolo de Kyoto
A busca pela solução do problema das mudanças climáticas na forma de
negociações internacionais é compreendida pela construção de acordos que devem ser
assinados – um compromisso preliminar pelos delegados e/ou chefes de Estado por ocasião
das Conferências das Partes, e ratificados – isto é, transformados em Políticas Nacionais e leis
correspondentes pelos parlamentos dos países signatários.
A construção desses acordos significa a elaboração de princípios, normas, regras e
procedimentos para a tomada de decisões em torno das quais convergem as expectativas dos
agentes negociadores. Este é o conceito de Regime Internacional.
Bueno Rubial (2016) indica duas definições tradicionais para o conceito de
regime internacional:
Regimes internacionais podem ser definidos como “principios, normas, reglas y
procedimientos de toma de decisiones en torno de las cuales convergen las expectativas de los
actores”. (Krasner, apud Bueno Rubial, 2016, p. 78)
e/ou:
“procedimientos, normas o instituciones para ciertas clases de actividades que crean o aceptan
los gobiernos para regular y controlar las relaciones transnacionales e interestatales” (Keohane
& Nye, apud Bueno Rubial, 2016, p. 78)
64
O regime climático seria, assim, uma forma específica de regime internacional,
voltado ao tema das mudanças climáticas, buscando sua normatização, regulação e controle
em escala transnacional.
Bueno Rubial (2016) analisa os princípios e normas que caracterizaram o regime
climático em dois períodos: entre 1990 e 2009, o Regime do Protocolo de Kyoto; e a partir de
2009, a emergência de um regime climático pós-Kyoto, que tem no Acordo de Paris um
marco nas negociações climáticas recentes.34
Esta seção, amparada em parte nas contribuições de Bueno Rubial (2016) e
também em outros autores (Viola, 2009, 2010; Viola e Basso, 2016; Chichilnisky, 2003), são
empregados dados sobre os perfis de emissões dos agrupamentos dos países segundo a
arquitetura do Protocolo de Kyoto, a fim de apresentar e discutir os princípios sob a égide dos
quais vigeu o regime desse Protocolo.
A configuração inicial do Protocolo de Kyoto, expressa pela reunião dos
principais países responsáveis historicamente pelas emissões acumuladas de gás carbônico,
responde, portanto, exatamente à ideia de uma atribuição justa de responsabilidades pela
mitigação dessas emissões.
Conforme é possível observar pelo Quadro 2.1, na próxima página, esses países
do Anexo I puderam, em grande parte por meio dos modos de desenvolvimento intensivos na
queima de combustíveis fósseis, angariar para si nada menos que 82,45% dos fluxos mundiais
de riqueza expressos pelo PIB – em comparação com os 17,55% que cabem a todos os países
do resto do mundo, em 1990, ano-base com relação ao qual o Protocolo de Kyoto previa
originalmente a necessidade de reduções das emissões globais.
34 O Protocolo de Kyoto de o Acordo de Paris pertencem às categorias de instrumentos que foram desenvolvidos
dentro do sistema das Nações Unidas em matéria de direito internacional a fim de permitir que os Estados
estabeleçam entre si direitos e obrigações. Um protocolo (protocol) é um documento assinado ao final de uma
Convenção, estabelecendo as intenções acordadas entre os delegados das Partes; um acordo (agreement) é o
instrumento que tem sido utilizado como documento para selar as decisões tomadas ao final de Conferências,
como é o caso das Conferências das Partes dentro da UNFCCC. Ambos os termos são utilizados de forma mais
ou menos livre e equivalente em negociações internacionais e de maneira menos formal do que a noção de
tratado (treaty), cuja não observância deve ter consequências previstas no próprio tratado, como sansões
comerciais e multas, por exemplo. Todos são termos que se referem a documentos que coroam decisões tomadas
em negociações internacionais. As definições dos termos chave empregados nas coleções de tratados das Nações
Unidas são encontradas em: https://treaties.un.org/Pages/Overview.aspx?path=overview/overview/page1_en.xml
65
Quadro 2.1 - Emissões de CO2, correntes e acumuladas, população e Produto Interno Bruto,
por grupo de países, reunidos segundo a configuração inicial de Kyoto (de 1990)35
Indicadores
Acumuladas
(1850 - 1990) (1) *
Correntes (1990)
(1) * População
** PIB
***
Paí
ses
Anexo I (2)
80,94% 65,35% 21,93%
82,45%
Resto do Mundo 19,06% 34,65% 78,07% 17,55%
Fontes: Elaboração própria a partir da base de dados da * CAIT, ** United Nations - Department of Economic
and Social Affairs e *** World Bank
Notas: (1)
Emissões de CO2, excluindo AFOLU. (2)
Países do Anexo I, segundo a configuração original do Protocolo de Kyoto. (3)
Resto do Mundo: todos os países do mundo, excluindo-se os do Protocolo de Kyoto.
Por sua vez, a contribuição dos países do Anexo I para as emissões acumuladas de
CO2 na atmosfera no período de 1850 a 1990 foi de 80,94%, contra 19,06% de todos os
demais países. Além disso, a parcela da população mundial que se beneficiou dessa riqueza à
custa das referidas emissões é de 21,93% da população mundial, sem contar com outras
distorções distributivas desta “pegada carbônica” que poderiam ser ainda maiores se
eventualmente se levasse em conta as desigualdades na distribuição dos benefícios do
desenvolvimento dentro desses próprios países ditos desenvolvidos.
O crescimento econômico intensivo em combustíveis fósseis é o principal motor
das emissões acumuladas. Os países componentes do Anexo I, como grande parte dos países
da União Europeia, os Estados Unidos, o Canadá, a Federação Russa e o Japão, ainda são os
responsáveis pela maior parte dessas emissões, o que sugere um dever moral desses países nas
ações de mitigação dessas emissões.
Dessa forma, embora o problema das mudanças climáticas seja de natureza global,
a contribuição dos grupos de países não é igual. Assim, um dos princípios que rege o
Protocolo de Kyoto é o da Responsabilidade Comum, porém Diferenciada.
Bueno Rubial (2016, p. 80) explica que:
“o regime climático, seus propósitos e princípios, em particular o Princípio de
Responsabilidade Comum, porém Diferenciada (PRCD) constitui um modo de interpretar o
caminho para cumprir o propósito no qual os países desenvolvidos deveriam ter a liderança
35 A elaboração dos quadros 1.1 e 1.2 e a discussão relacionada foi inspirada por uma apresentação feita por
Graciela Chichilnisky, especialista em Economia do Meio Ambiente da Universidade de Columbia, em 2003; os
slides da conferência estiveram disponíveis no site da autora durante muitos anos, mas estavam inacessíveis
quando de nossa última consulta, em 07 de novembro de 2016. O site da Profa. Chichilnisky é acessível em:
http://www.chichilnisky.com/. Infelizmente, não foi possível tampouco localizar uma publicação da autora com
a correspondente discussão.
66
tanto em matéria de redução de emissões como de provisão de meios para que os países em
desenvolvimento pudessem gerar suas próprias ações climáticas”.
Sampaio, Wold & Nardy (2003, p. 14-15) notam que o PRCD tem sua origem já
nos princípios de diversas negociações ambientais internacionais por ocasião da Rio 92:
“Este princípio tem sua formulação associada aos esforços dos países em desenvolvimento
para estabelecer critérios de compartilhamento da responsabilidade internacional pela solução
de problemas ambientais globais que levem em consideração a realidade socioeconômica dos
diferentes Estados. Historicamente, sua origem remonta às negociações travadas durante a
Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, as quais resultaram
em sua inscrição nos quatro documentos fundamentais originados do encontro: a Declaração
do Rio, a Agenda 21, a Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas e a Convenção sobre
Diversidade Biológica”.
Esse princípio é coerente com o que se observa em termos da contribuição dos
diferentes países para as mudanças climáticas, conforme é possível comprovar por meio de
diversas métricas.
Assim, é relevante que se note, ainda no Quadro 2.1, que em 1990 os patamares
das emissões correntes dos países do Anexo I ainda se mostravam muito superiores aos dos
países do resto do mundo. Deste modo, observa-se quão significativa foi a escolha do ano de
1990 como ano-base com relação ao qual as reduções das emissões futuras deveriam ser
computadas. E, também, quão significativa era a configuração do conjunto de países que
compunham o Anexo I do Protocolo de Kyoto, ou seja, sua arquitetura.
A Figura 2.1, a seguir, apresenta as emissões acumuladas totais dos países do
Anexo 1, individualmente, com o destaque para o papel dos Estados Unidos e dos 28 países
da União Europeia para o problema.
As emissões acumuladas são consideradas uma proxy da quantidade de “mudança
climática” causada pelo país, uma vez descrevem o total de emissões históricas de cada um
deles. Assim, trata-se de uma métrica utilizada justamente para compreender a extensão da
responsabilidade histórica de cada país pelo problema das mudanças climáticas36
.
São as emissões acumuladas década após década desde os princípios da
Revolução Industrial na Inglaterra, mas que atingem um patamar sem precedentes a partir do
segundo pós-guerra, que conferem às mudanças climáticas seu caráter de problema ambiental
intertemporal. No regime climático do Protocolo de Kyoto a responsabilidade por essas
emissões acumuladas historicamente cabe ao conjunto de poluidores – países – que integram
o Anexo 1. A responsabilidade pela mitigação das emissões correntes, todavia, precisariam
36 Deve-se notar que essa medida pode variar segundo a data de início escolhida e segundo a inclusão dos
diversos tipos de gases e setores. Por exemplo, uma eventual exclusão das emissões associadas ao uso da terra,
da agricultura e da atividade florestal pode minorar substantivamente as emissões de países como o Brasil e a
Indonésia.
67
ser “distribuídas” entre os países que estão em sua origem, pelo menos de acordo com o
PRCD.
Figura 2.1 - Emissões Acumuladas Totais de CO2 (MtCO2e),
excluindo AFOLU (1850 - 1990)
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org/historical
Conforme salienta Bueno Rubial (2016, p. 80):
“Essa leitura foi enriquecida pelo princípio das responsabilidades históricas, originalmente
enunciado pelo Brasil no contexto das negociações do Protocolo de Kyoto, logo seguido pela
China e pela Índia”.
Nas palavras de Ribeiro (2002, p. 78):
“Ele [o princípio das responsabilidades históricas] está baseado na história de cada país,
relacionando o desenvolvimento econômico com o uso de combustível fóssil no passado, seja
para promover a Revolução Industrial, seja para mover motores a explosão, usados em
transporte, ou para a geração de energia elétrica. ”
Graças a esforços realizados por diversas instituições ao redor do globo, com o
desenvolvimento de métodos inventariar emissões correntes e contabilizar emissões
acumuladas, é possível conhecer as emissões específicas de CO2 (excluindo-se AFOLU) –
para um período bem mais extenso. A figura 2.2 (próxima página), mostra as emissões totais
acumuladas entre 1850 e 1990. Nota-se, então, que os principais emissores correspondem,
0 50000 100000 150000 200000 250000 300000
Estados Unidos
União Europeia (28)
Alemanha
Reino Unido
França
Japão
Canadá
Itália
Bélgica
Austrália
Países Baixos
Espanha
Áustria
Suécia
Dinamarca
Turquia
Suiça
Finlândia
Grécia
Noruega
Irlanda
Portugal
Nova Zelândia
Luxemburgo
Islândia
68
neste período, aos Estados Unidos e à União Europeia, cujas contribuições chegam a 62,8%
do total das emissões globais de gás carbônico (CO2).
Figura 2.2 - Emissões Acumuladas de CO2
excluindo AFOLU (% global) (1850-1990)
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org/historical
Emissões acumuladas historicamente entre 1850 e 1990, mensuradas para o gás
carbônico, não sendo incluídas as emissões associadas à agricultura, ao setor florestal e a
outros usos da terra (AFOLU), é uma métrica para a contabilização das emissões associadas
às mudanças climáticas que faz um sentido particular dentro do regime climático do Protocolo
de Kyoto. Trata-se de uma abordagem para as negociações que leva em conta o problema da
queima de combustíveis fósseis, em especial nos países de industrialização pioneira e
avançada.
O uso dessa métrica reforça a ideia de que, do ponto de vista das relações
internacionais, os países que contribuíram de forma mais importante para as emissões globais
tenham responsabilidade diferenciada para promover as mudanças no sentido da desejada
busca pela baixa intensidade de carbono, seja do ponto de vista do desenvolvimento de
tecnologias ou inovações que propiciem a emergência ou a exploração de trajetórias
tecnológicas (ou de novos paradigmas, como advogam alguns, de baixa emissão de GEE),
seja no financiamento de iniciativas que proporcionem essas alternativas, ao lado da
promoção de estilos de vida coerentes com esse fim. Esses indicadores justificam e reforçam,
31,71% 31,10%
14,96%
8,63%
5,05% 3,18%
2,17% 1,46% 0,84% 0,58% 0,33% 0,00%
5,00%
10,00%
15,00%
20,00%
25,00%
30,00%
35,00%
69
portanto, dois princípios de responsabilidade do regime de Kyoto: o PRCD e o Princípio das
Responsabilidades Históricas.
É verdade, entretanto, que essa métrica não proporciona um quadro mais
completo – e mais complexo – do problema. Os GEEs não se resumem ao CO2 e suas fontes
vão além da queima dos combustíveis fósseis. Observar outros indicadores, outras métricas,
ajuda a entender que o fenômeno das mudanças climáticas é influenciado pelas emissões de
gases de efeito estufa que vão além do gás carbônico.
Um exercício possível, por exemplo, é observar as emissões acumuladas incluindo
o uso da terra e a atividade florestal para os principais dez países emissores para o período de
1990 a 2012 (correspondente ao último período para o qual a CAIT disponibiliza os valores),
como proposto na Figura 2.3. Ali se observa que quase metade das emissões acumuladas entre
1990 e 2012 (48,56%) se originou em apenas quatro países/regiões: os EUA, a China, a União
Europeia e a Federação Russa.
Figura 2.3 - Emissões Acumuladas de GEE (%)
incluindo AFOLU (1990 - 2012)
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org
Ou seja, já no período de vigência do regime climático do Protocolo de Kyoto,
uma análise mais completa das contribuições dos diferentes países para o problema deixa
evidente que compromissos de redução de emissões centrados nos principais emissores
históricos – os países do Anexo 1, deixaria de fora uma quantidade demasiadamente grande
das emissões. Tendo em vista essa configuração do Anexo I e o fato de que Estados Unidos e
Austrália não aderiram ao Protocolo de Kyoto, Viola (2010) ressalta que nesse regime apenas
20% das emissões globais de GEEs estariam cobertas.
33,0%
15,8% 14,9%
11,9%
5,9% 4,7% 4,5% 3,9%
3,1% 2,0% 2,0%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
Resto doMundo
EstadosUnidos
China UniãoEuropeia
(28)
FederaçãoRussa
Índia Brasil Indonésia Japão Canadá México
70
Duas condições, então, se colocam enquanto avançam as negociações no regime
de Kyoto: de um lado a evidência de que outros países (fora do Anexo 1) começaram a ter
contribuições muito substanciais para as emissões globais; e, de outro, o fato de que enfrentar
o problema das mudanças climáticas requer grandes esforços – e investimentos – em
mitigação e em adaptação nas economias dos países em geral, e, sob esse regime climático,
em especial naquelas dos principais responsáveis pelas emissões dos GEEs.
Essas condições explicam, pelo menos em parte, a razão das dificuldades que
emergiram no panorama das negociações internacionais no percurso de uma história de quase
três décadas desde a criação do IPCC, em 1988. Conforme se observa no Quadro-síntese
apresentado no Apêndice I ,algumas dessas dificuldades são encontradas em momentos
críticos das negociações, como a situação particular da Rússia, a não ratificação do Protocolo
de Kyoto pelos Estados Unidos, a saída do Canadá das negociações em 2011 e os conflitos
envolvidos na necessidade de se estabelecer metas obrigatórias de redução de gases de efeito
estufa pelos chamados países emergentes a partir do momento em que suas emissões passam a
ser mais relevantes do que a de muitos dos países que pertenciam ao chamado Anexo I do
Protocolo de Kyoto.37
Com relação à situação da Rússia, Bueno Rubial (2016) fala que, em troca de sua
ratificação do Protocolo de Kyoto, a UE deve negociar o reconhecimento deste país como
uma economia de mercado, o que era necessário para destravar seu ingresso na Organização
Mundial do Comércio.
No que diz respeito às dificuldades colocadas pelos Estados Unidos, a autora
aponta que este país se ressentiu da ausência de outros países relevantes, como a China e a
Índia, nos compromissos quantitativos de redução de emissões sob a égide do Protocolo de
Kyoto. Embora tenha sido assinado por Bill Clinton em 1997, esta foi revogada por George
W. Bush em 2001. Sua eleição no ano anterior coroou uma plataforma que atribuía um papel
importante dos combustíveis fósseis para o crescimento do país e que, do ponto de vista das
negociações climáticas, reforçava a decisão política da não ratificação do Protocolo pelos
37 O Anexo I reúne os países industrializados membros da Convenção do Clima da ONU que tinham metas
obrigatórias de redução das emissões de GEE, aos níveis de 1990. São eles: Alemanha, Austrália, Áustria,
Bélgica, Bielo-Rússia, Bulgária, Canadá, Comunidade Europeia, Croácia, Dinamarca, Eslováquia, Eslovênia,
Espanha, Estônia, Federação Russa, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia,
Liechtenstein, Lituânia, Luxemburgo, Mônaco, Holanda, Nova Zelândia, Noruega, Polônia, Portugal, Reino
Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheca, Romênia, Suécia, Suíça, Turquia, Ucrânia e
Estados Unidos.
71
Estados Unidos e que deixava claro que não aceitaria que toda a responsabilidade ficasse com
os países desenvolvidos.
Os mecanismos de mercado, que caracterizaram o Protocolo de Kyoto – como o
mercado de carbono – não foram incentivos suficientes para a participação do país. Os EUA
também alegaram que a arquitetura do Protocolo de Kyoto, com o PRCD e a designação de
um conjunto restrito de países com responsabilidades obrigatórias no Anexo I, constituiria um
regime ineficiente e pouco robusto em comparação com seus equivalentes no Protocolo de
Montreal, que entrou em vigor em 1989. Este último, voltado ao banimento das substâncias
que comprometiam a camada de ozônio, embora também reconhecesse uma diferenciação
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, contemplava ações concretas para todas as
partes, com um cronograma restritivo e não somente para um conjunto de Estados (BUENO
RUBIAL, 2016, pp. 80-81).
Em 2009, Barack Obama encaminhou o Protocolo para ser ratificado pelo Senado
americano. Para os EUA há ainda mais um entrave: o acordo ideal, assim como Kyoto, é
“legalmente vinculante”, ou seja, tem peso de lei e deve passar pelo legislativo dos países.
Esta foi uma das razões, conforme afirma Ferreira (2011), pelas quais o Protocolo de Kyoto
não teria sido aprovado no Senado do país.
No que tange ao posicionamento do Canadá, de acordo com Schmeller (2011), em
dezembro de 2011, o Canadá se retirou do Protocolo de Kyoto, após o término da Conferência
das Partes em Durban, sob a alegação de que se permanecesse no Protocolo o país estaria
ameaçado a pagar multas no valor de 14 bilhões de dólares por não ter cumprido as metas de
redução de GEEs. Ademais, o país depende da extração de minerais, dentre eles o petróleo,
em especial de uma fonte não convencional (as areias betuminosas), cujas atividades de
extração e refino emitem altas concentrações de dióxido de carbono e outras substâncias
poluentes. Outra razão apontada pelo autor, análoga à interpretação de Bueno Rubial (2016)
sobre a posição dos EUA, foi o fato de que os maiores emissores de GEEs, China e Estados
Unidos, não terem aderido ao Protocolo.
Essas dificuldades podem ser mais bem compreendidas quando se considera a
historicidade do fenômeno que está na origem das mudanças climáticas, qual seja o avanço da
sociedade industrial alimentada energética e materialmente por insumos fósseis. Assim, em se
tomando em conta que as elevadas concentrações de GEEs nas camadas superiores da
atmosfera são o resultado cumulativo de emissões em tempos que vão até os princípios da
industrialização, isto poderia dizer que os países que se industrializaram primeiro devem ter
tido uma contribuição mais significativa para a amplificação do chamado “efeito estufa”
72
induzido por atividades antrópicas. Em outras palavras, isso significaria dizer que a maior
parte dos estoques de GEEs teria sido acumulada a partir de fluxos que tiveram origem nos
países que se industrializaram primeiro. Isso é coerente, como já foi observado, com a
arquitetura do Protocolo de Kyoto, que colocou esses países no referido Anexo I,
congregando aqueles que deveriam ter ações obrigatórias para a mitigação das mudanças
climáticas.
Entretanto, o fenômeno histórico é dinâmico e, na medida em que outros países
avançam em seus processos de industrialização, modernizam sua agricultura, promovem o
avanço da exploração de seus territórios – incluindo a troca de florestas por pastagens ou por
agricultura – suas emissões correntes se tornam mais importantes.38
Ao longo de alguns anos,
suas emissões acumuladas também avançam. A mudança nos perfis de emissão de países que
estavam fora do Anexo I na arquitetura do regime climático de Kyoto se coaduna com novas
articulações entre as Partes, colocando em questão, como será visto na próxima seção, sua
eficácia, sua robustez e mesmo seus princípios.
2.2. Emergência de um novo regime climático a partir de 2009
As razões para a ineficácia e a falta de robustez do regime climático de Kyoto têm
a ver com o não engajamento de grandes emissores, a não ratificação do Protocolo por essas
partes, conforme mencionado na seção anterior.
Os conflitos que surgem entre as partes tem a ver com o ganho de importância das
emissões correntes (totais ou absolutas) e acumuladas recentes de alguns países que ficaram
de fora do Anexo 1.
Alguns aspectos das mudanças recentes nos perfis de emissão de gases de efeito
estufa podem ser observados pela contribuição dos principais países para as emissões totais,
incluindo AFOLU, na Figura 2.4.
A Figura 2.4 mostra os dez maiores emissores, apresentados como nove países
mais uma região, a União Europeia, composta por 28 países39
, num total, portanto, de 37
38 É interessante apontar que o grande avanço da industrialização no panorama mundial no segundo Pós-Guerra
corresponde, não por coincidência, ao crescimento exponencial das emissões globais de gás carbônico. Esse é o
período cognominado por Steffen et al (2007, 2015) de Great Acceleration.
39 “União Europeia 28” corresponde à atual configuração de países que integram a UE em sua configuração
econômica e política. Integram o grupo: Alemanha, Áustria, Bélgica, Bulgária, Chipre, Croácia, Dinamarca,
Eslováquia, Eslovênia, Espanha, Estônia, Finlândia, França, Grécia, Hungria, Irlanda, Itália, Letônia, Lituânia,
Luxemburgo, Malta, Países Baixos, Polônia, Portugal, Reino Unido, República Tcheca, Romênia e Suécia (para
outras informações, cf. site oficial da União Europeia: https://europa.eu/european-union/about-eu/countries_pt).
73
países. Os dados se referem às emissões anuais totais, que são conhecidas também como
emissões absolutas. As emissões absolutas correspondem às emissões correntes de cada um
desses países, ou seja, a quantidade de GEEs emitida pelo país (medida em MtCO2e) naquele
ano. É, portanto, um conceito de fluxo. O conceito de emissões absolutas (ou anuais totais ou
ainda correntes) é relevante porque seu cômputo através do tempo ajuda a explicar as
concentrações atmosféricas de GEEs. Essas concentrações, também reportadas em MtCO2e,
constituem o estoque desses gases na atmosfera, cujo aumento ao longo do tempo é o
responsável pelo fenômeno das mudanças climáticas induzidas por ações antrópicas.
Figura 2.4 - Emissões anuais de GEE, incluindo AFOLU* (2012)
* AFOLU – Agriculture, Forestry and Other Land Use
(Agricultura, Setor Florestal e Outros Usos da Terra)40
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT – Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org/historical
Nota: os números em destaque correspondem aos valores acumulados.
40 Agricultura, Floresta e Outros Usos da Terra, ou simplesmente AFOLU, constitui o setor que representa cerca
de um quarto (~10-12 GtCO2e /ano) das emissões antrópicas líquidas de GEE, sendo que as principais causas na
origem dessas emissões são: i) o desmatamento; ii) as emissões agrícolas de manejo do solo e de nutrientes; e iii)
a pecuária (IPCC, 2014b)
69,7 % 61,8 %
78,6 %
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Emissões absolutas de GEE (MtCO₂e )
População (pessoas) PIB - Paridade do poder deCompra (Milhões Inter$(2011))
China Estados Unidos União Europeia (28) Índia
Federação Russa Indonésia Brasil Japão
Canadá México Resto do Mundo
74
Deste modo, se os grandes emissores de GEEs ao longo da história
desempenharam um papel fundamental até agora para as mudanças climáticas, novos
poluidores passam a contribuir substantivamente para a determinação do clima do planeta no
futuro.
É possível constatar, analisando o gráfico, que trinta e sete países eram, em 2012,
os responsáveis por 69,7% das emissões globais de GEEs. Esses países, neste mesmo ano,
respondiam por 78,6% do PIB global e abrigavam pouco mais de 61,8% da população
mundial. Observa-se que já em 2012 a China aparecia como o principal emissor global de
gases de efeito estufa. A Índia foi naquele ano o quarto emissor global, depois da União
Europeia (28 países). A lista segue, na seguinte ordem: Federação Russa, Indonésia e Brasil
(que ficou, portanto, como o sétimo maior emissor em 2012).
Vale a pena examinar um pouco o ranking dos maiores emissores correntes,
conforme é possível observar na Figura 2.5, abaixo.
Figura 2.5- Ranking dos dez maiores emissores de GEE em 2012
(em Kt CO2e)41
Fonte: WorldBank Database (2017)
A ordem de classificação dos maiores emissores globais, em 2012, foi: China
(com 12,4 Gt de CO2e; o que equivalia a 23,25% do total global das emissões correntes
naquele ano), EUA (com 6,3 Gt; 11,84%), Índia (com 3,0 Gt; 5,6%), Brasil (também com
pouco menos de 3,0 Gt; 5,58%), Federação Russa (com 2,8 Gt; 5,23), Japão (com 1,5 Gt;
2,76%), Canadá (com pouco mais de 1 Gt; 1,92%), Alemanha (com 951 Mt; 1,77%), Congo
41 A base de dados do Banco Mundial apresenta as emissões por país em Kt de CO2e. As conversões das
unidades de medida para as massas de emissões podem ser entendidas da seguinte forma: 1Gt equivale a 109,
1Mt equivale a 106 e 1Kt equivale a 10
3 toneladas de CO2e. Fonte:
http://www.ipcc.ch/ipccreports/tar/wg3/index.php?idp=477
75
(802 Mt; 1,49%) e Indonésia (com 780 Mt; 1,45%). Portanto, neste ano, o Brasil apareceu
como o quarto maior emissor global, respondendo por 5,6% das emissões totais em 2012.
Note-se que esses dez maiores emissores contribuíram, nesse ano, com 60,35% das emissões
globais.42
Evidentemente, se as emissões para os países da União Europeia forem agrupadas
para o conjunto dos países desse bloco, suas emissões continuarão a representar um volume
muito expressivo do total. O bloco ficaria, neste caso, com a terceira colocação e o Brasil
passaria a ser o quinto maior emissor corrente global de GEE.
Com o ganho de importância dessas emissões correntes, o princípio das
responsabilidades históricas que também reforçava o princípio de responsabilidades comuns,
porém diferenciadas (PRCD) sob o regime de Kyoto, perde sua força. Ribeiro destaca que:
“Países industrializados depois da Segunda Guerra Mundial [...] possuem uma
responsabilidade menor que os países da Primeira Revolução Industrial, já que emitiram muito
menos gases-estufa do que os demais industrializados. Não por acaso, [...] não estão entre os
países do anexo 1. A eles, porém, certamente caberá alguma restrição de emissão nos próximos
anos. Isso decorre tanto do avanço da industrialização em seus territórios, que em geral alojam
etapas da produção internacionalizada mais poluentes ou intensivas em consumo energético,
quanto da pressão dos Estados Unidos, o principal opositor da exclusão do controle de
emissões de gases-estufa por esse conjunto de países. Aliás, baseando-se nessa distinção
justificam sua recusa em ratificar o Protocolo de Kyoto. ” (Ribeiro, 2002, p. 78).
Para que se evite um nível de mudanças climáticas dramáticas, seria necessário,
de acordo com o AR5, que o nível de aquecimento global não ultrapassasse 2ºC. Neste
sentido, é evidente que todos os países identificados responsáveis pela maior parte das
emissões precisariam urgentemente reduzi-las.
As dificuldades já mencionadas – a oposição dos Estados Unidos, a retirada do
Canadá e outras posições reticentes de países integrantes do Anexo I – constituem resistências
a esses princípios que regeram as negociações internacionais sobre as mudanças climáticas no
período de vigência do Protocolo de Kyoto.
Analisando as mudanças em curso ao longo das negociações climáticas recentes,
Bueno Rubial (2016) salienta que essas dificuldades devem ser compreendidas, também,
como uma disputa pela liderança no regime climático.
Na visão de Bueno Rubial (2016), as dificuldades apontadas no engajamento dos
diferentes países, como Estados Unidos e Canadá, ao regime climático do Protocolo de Kyoto
têm a ver com uma disputa pela liderança nos rumos das negociações.
42 Nessa passagem foram utilizados dados sobre as emissões de GEE extraídas do WorldBank Database que, por
sua vez, disponibiliza dados extraídos da Emissions Database for Global Atmospheric Research (EDGAR), Joint
Research Centre da União Europeia. Essa base foi empregada excepcionalmente neste caso devido à
indisponibilidade, no momento da pesquisa, da CAIT/WRI, que estava fora do ar, para atualizações.
76
A autora argumenta que a existência e a estabilidade de um regime internacional é
o resultado da manifestação de um Estado ou coalizão de forças hegemônicas, que conferem
ao regime suas características de robustez e de eficácia. Isso aconteceu com a União Europeia,
de acordo com Bueno Rubial (2016, p. 81), enquanto vigeu o Protocolo de Kyoto. A EU
exerceu um papel de liderança em sucessivas Convenções das Partes. Essa estabilidade do
regime climático do Protocolo de Kyoto começou a se fragilizar, ainda de acordo com a
autora, quando os Estados Unidos se mostraram interessados, sob a presidência de Obama, a
participar ativamente das mudanças das regras e a uma reinterpretação dos princípios (como o
PRCD e o das responsabilidades históricas) desse regime.
Em 2009, quando da COP 15, de Copenhague, uma nova coalizão de forças
começa a se estruturar, conforme observa Viola (2010). Diante da discussão sobre ampliação
das responsabilidades dos países emergentes, o BASIC tomou forma. Brasil, África do Sul,
Índia e China, países que apresentaram taxas de crescimento recentes importantes (assim
como a Federação Russa que, juntamente com os anteriores compõe o BRICS - sigla sugerida
por Jim O´Neill, economista do banco Goldman Sachs em 200143
).
Desta forma, a onda de crescimento econômico que atingiu uma parte dos países
que integravam o que foi chamado no quadro anterior de “Resto do Mundo”, levou também a
uma mudança da configuração dos países em termos de suas contribuições para as emissões
globais, como se observa no Quadro 2.2.
43 MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES – BRASIL (2016). Disponível em: <
http://brics.itamaraty.gov.br/pt_br/sobre-o-brics/informacao-sobre-o-brics>.
77
Quadro 2.2 - Emissões de CO2, correntes e acumuladas, população e Produto Interno Bruto,
por grupo de países, numa configuração “pós-Kyoto”
Indicadores
Acumuladas
(1850 - 2012) (1) *
Correntes (2012)
(1) * População
** PIB
***
Paí
ses
Anexo I (2)
68,59% 44,82% 18,09% 63,25%
Resto do Mundo I (3)
31,41% 55,18% 81,91% 36,75%
Anexo I (excluindo a
Federação Russa)
61,08% 39,73% 16,07% 60,34%
BRICS 14,70% 41,28% 42,52% 20,58%
BASIC (4)
7,19% 36,19% 40,50% 17,66%
Resto do Mundo II (5)
24,21% 18,99% 41,41% 19,08%
Fontes: Elaboração própria a partir da base de dados da * CAIT, ** United Nations - Department of Economic
and Social Affairs e *** World Bank
Notas: (1)
Emissões de CO2, excluindo AFOLU. (2)
Países do Anexo I, segundo a configuração original do Protocolo de Kyoto. (3)
Resto do Mundo I: todos os países do mundo, excluindo-se os do Protocolo de Kyoto. (4)
BASIC – Brasil, Índia, China e África do Sul (5)
Resto do Mundo II = Total de Países – [(ANEXO I – Federação Russa) + BRICS]
Observando as emissões do BRICS, nota-se que, no ano de 2012 – o mais recente
para o qual as informações estão disponíveis – esse conjunto respondeu por 41,28% das
emissões correntes, embora por somente 14,7% das acumuladas.
As contribuições diferenciadas dos blocos de países para as emissões correntes e
acumuladas evidencia a crescente participação dos também chamados países emergentes para
os fluxos correntes de emissões de GEE em geral, e de CO2 em particular. Essa mudança no
perfil das emissões constitui um forte argumento nas negociações internacionais para que
esses países assumam metas obrigatórias de redução dessas emissões.
Essa reorganização de países em blocos também significou a aproximação, ou,
como sugere Viola (2010), uma nova coalizão de forças. Essa coalizão produziu o Acordo de
Copenhague que, conforme aponta o autor:
“declara que é necessário evitar o aumento de 2oC da temperatura média da Terra e deixa o
anexo final em branco para que os países definissem até o fim de janeiro de 2010 quais as
metas de mitigação a que se comprometeriam” (Viola, 2010, p. 19).
Viola (2010) salienta que, enquanto o regime de Kyoto cobria somente 20% das
emissões globais de GEEs, no Acordo de Copenhague essa cobertura chegava a 80%,
fundamentalmente em razão de um maior número de países apoiadores, incluindo EUA, UE,
Japão, Canadá, Austrália, Coreia do Sul, China, Índia, Brasil, África do Sul e Indonésia.
Embora não tendo sido legalmente vinculante, veio a se tornar a base para o novo acordo
global, que veio a ser estabelecido cinco anos mais tarde, em Paris, como será visto mais
adiante nesta dissertação.
78
Estes foram o momento, 2009, e o lugar, Copenhague, que marcaram o início da
mudança não apenas na arquitetura do que virá a ser um novo acordo climático pós-Kyoto,
mas também uma mudança no regime climático, ou seja, numa nova relação de liderança.
Conforme observa Bueno Rubial (2016, p. 81):
“De 1992 a 2009 a liderança europeia plasmou sua abordagem ´de cima para baixo´ com
compromissos de mitigação estabelecidos pelo regime [climático] para os Estados
concretizados no Protocolo de Kyoto para os países desenvolvidos. O compromisso
internacionalmente assumido permitiu à União Europeia distribuir o peso de sua
autoproclamada liderança internacional entre seus Estados – ‘Partes’- por meio de um sistema
solidário de redução de emissões, com um papel relevante para o mercado e movido por alguns
atores que tiveram papel prioritário como a Alemanha e a Grã-Bretanha”.
O regime climático de Kyoto sofreu, de acordo com Bueno Rubial (2016), uma
desestabilização em 2009, com a determinação dos EUA de desempenharem um papel em sua
discussão, apontando para mudanças:
“[...] no momento em que os EUA se dispuseram a interromper a interpretação europeia do
regime [climático], questionou sua eficiência aderindo a uma leitura de regime no qual cada
Estado estabeleceria o que poderia, como poderia e como gostaria de contribuir, a partir das
NDCs – contribuições nacionalmente determinadas – como um veículo de ação climática.”
(Bueno Rubial, 2016, p. 82)
Essa nova abordagem para a ação climática, por meio das NDCs, foi consolidada
no Acordo de Paris. Antes de sua consolidação, essa abordagem vai tomando forma e
ganhando adesões ao longo das sucessivas Conferências das Partes.
Um momento importante nessas negociações ocorreu em Durban, na África do
Sul, durante a 17ª Conferência das Partes, em 2011, quando as Partes concordaram em fechar
um novo acordo no ano de 2015, na COP 21 em Paris, para suceder o Protocolo de Kyoto e
entrar em vigor a partir de 2020. O período entre 2015 e 2020, de acordo com o presidente do
IPCC Rajendra Pachauri, seria crítico, pois para que se avançasse rumo a um
desenvolvimento de baixo carbono, as emissões globais precisariam alcançar seu pico e
começar a cair. O intuito geral em Durban era, consistentemente com as contribuições
científicas consolidadas pelo IPCC, de elevar as ambições de redução das emissões e também
prever e adequar o financiamento de um desenvolvimento de baixo carbono nos países
desenvolvidos e nos países de menor desenvolvimento (FURH et al, 2013).
O documento final da COP 17, conhecido como Plataforma Durban, estendeu o
período de vigência do Protocolo de Kyoto, que expiraria no ano seguinte, 2012, para o
período de 2013 a 2015, quando seriam fechadas as negociações para um novo acordo
climático. As partes signatárias da Plataforma Durban deveriam apresentar metas de redução
de emissões de GEE até o ano seguinte, na Polônia, o que constitui um embrião para as
79
iNDCs. Em Durban também foi reafirmada a concordância das Partes em estabelecer um
novo acordo climático em 2015.
Foi no transcorrer das negociações por ocasião da COP 19, em Varsóvia, na
Polônia, em 2013, que se consolidou a proposta, constante de seu documento final “Further
Advancing Durban Platform”, de que as Partes deveriam apresentar na COP 21, isto é, dali a
dois anos, seus documentos oficiais nos quais constariam suas “contribuições” (e não
“compromissos”) nacionais para a redução das emissões de GEE.
Conforme o §2b do documento, acorda-se a:
“To invite all Parties to initiate or intensify domestic preparations for their intended nationally
determined contributions, without prejudice to the legal nature of the contributions, in the
context of adopting a protocol, another legal instrument or an agreed outcome with legal force
under the Convention applicable to all Parties towards achieving the objective of the
Convention as set out in its Article 2 and to communicate them well in advance of the twenty-
first session of the Conference of the Parties (by the first quarter of 2015 by those Parties
ready to do so) in a manner that facilitates the clarity, transparency and understanding of the
intended contributions, without prejudice to the legal nature of the contributions;”
Portanto, as propostas nacionais ganham ali a terminologia “iNDC”. De acordo
com FURH et al (2013), essa terminologia resolve o desacordo entre os países desenvolvidos
e as economias emergentes sobre termos anteriormentes empregados nas negociações como
“compromissos para todos” (commitments to everyone) versus “compromissos apenas para
países desenvolvidos e ações voluntárias para países em desenvolvimento” (commitments for
developed countries only and voluntary actions for developing countries). Além disso, os
autores salientam que esta terminologia:
“aponta para uma questão sobre a qual todas as maiores economias e maiores emissores
estavam prontos para concordar: quaisquer que fossem as contribuições que os países estivesse
dispostos a fazer no contexto do acordo de 2015, essas deveriam ser apenas promessas ´de
baixo para cima´ e determinadas unicamente por aquilo que os países julgassem acomodar em
suas circunstâncias nacionais, e não se basear em necessidades urgentes de reduções globais de
emissões. ” (FURH et al, 2013, s.p.)
O documento oficial que fechou as negociações das 20ª Conferência das Partes,
em Lima, no ano de 2014, chamado “Chamamento de Lima para a Ação sobre o Clima” que
traduz um consenso sobre as regras básicas para as responsabilidades assumidas pelas Partes
para chegar ao novo acordo global no ano seguinte, em Paris. Neste documento, as Partes se
comprometem a apresentar suas propostas nacionais para a redução das emissões de GEE, ou
seja, suas iNDCs, até o mês de outubro de 2015 (ORTIZ, 2014).
Para chegar ao documento do novo acordo, as partes tiveram cerca de dois anos a
partir da COP19, portanto, para decidir e apresentar suas NDCs. Ao longo do ano de 2015 a
maioria das partes já havia apresentado suas NDCs ao Secretariado da UNFCCC, as quais
80
foram discutidas na 21ª Conferência das Partes, que em Paris entre 30 de novembro e 12 de
dezembro de 2015.44
O documento final que sela as negociações da COP21 foi chamado de Acordo de
Paris (Paris Agreement), cujas determinações incluem:
Deter o aumento da temperatura global média do planeta abaixo de 2°C acima dos
níveis pré-industriais e empenhar esforços para limitar o aumento da temperatura a
1,5°C acima dos níveis pré-industriais, reconhecendo que isso reduziria
significativamente os riscos e impactos da mudança climática;
Aumentar a habilidade para adaptação aos impactos adversos das mudanças
climáticas e estimular a resiliência climática e o desenvolvimento com baixas
emissões de GEEs, de uma maneira que não ameace a produção de alimentos;
Tornar os fluxos monetários consistentes com um caminho direcionado à redução
das emissões de GEEs e ao desenvolvimento resiliente do ponto de vista climático"
(UNITED NATIONS, 2015).
As contribuições de cada país devem envolver a mitigação das mudanças
climáticas, a promoção de medidas de adaptação e ainda a geração de oportunidades
econômicas, num enfoque em que a busca pela construção de uma sociedade mais justa e
inclusiva aparece aliada ao estímulo à competitividade (PORTAL
ECODESENVOLVIMENTO, 2016). Ainda não há como dizer em que medida poderá haver,
contudo, a conciliação entre competição e cooperação entre os países na busca por um futuro
possível sob as mudanças climáticas.
Observando os rumos das negociações, como pontuado nesta seção, Bueno Rubial
(2016) argumenta que o novo regime climático que nasce a partir da COP 15 pode ser
facilmente caracterizado como bottom up, enquanto que o regime anterior, que vigeu entre
1992 e 2009, foi do tipo top down.
O que possibilitou a consolidação dessa abordagem, como argumentam Viola
(2010), Viola & Basso (2016) e Bueno Rubial (2016), foi a aliança entre os Estados Unidos e
o grupo BASIC, que se manteve desde Copenhague, em 2009, até Paris, em 2015.
44 Como já mencionado, os países – ou Partes - apresentam suas contribuições ao Secretariado da UNFCCC. De
acordo com as informações publicadas oficialmente no Paris Contributions Map (http://cait.wri.org/indc/#/), até
agora (07 de março de 2017), das 190 partes, 163 apresentaram suas contribuições, sendo que a União Europeia
submeteu uma NDC representando seus 28 países-membros. O Acordo de Paris estabeleceu (em seu par. 13) que
as partes devem apresentar suas contribuições (INDCs) “well in advance of COP 22, in Marrakesh” (UNITED
NATIONS FRAMEWORK CONVENTION ON CLIMATE CHANGE, 2017).
81
2.3. Velhos e novos conflitos no regime climático pós-Kyoto
Sugere-se aqui a utilidade de três outras métricas para caracterizar as mudanças de
regime climático e apontar alguns possíveis conflitos que tenderiam a se cristalizar,
demandando eventualmente esforços de negociação e soluções.
Duas dessas métricas são propostas para avaliar e compreender as emissões dos
diferentes países/regiões em termos de sua intensidade de emissões: uma delas com relação à
intensidade de emissões do PIB (ton CO2e/milhões de US$ de PIB) e outra às emissões
provenientes do consumo de energia fóssil. A terceira, relevante do ponto de vista histórico,
tem a ver com a contribuição de cada país para o acúmulo (ou estoque) de GEEs na
atmosférica. Vamos a elas.
Do ponto de vista do nível de emissões de GEEs por PIB, trata-se de uma métrica
comum para a intensidade de emissões. É útil particularmente quando se examinam as
possibilidades de descarbonização de uma economia nacional ou de um sistema energético.
A figura 2.6, na próxima página, apresenta a intensidade de emissões totais de
GEEs e as emissões energéticas de GEEs do PIB para os dez principais países emissores. As
médias mundiais para as emissões totais pelo PIB e médias mundiais de emissões
provenientes do consumo de energias fósseis são, respectivamente, de 508,8 e de 375,2
toneladas de GEE (tCO2e) por milhão de US$ de PIB. Conforme se observa, as intensidades
variam entre os países.
82
Figura 2.6 - Intensidade de emissões totais / PIB PPC¹e de emissões provenientes do
consumo de combustíveis fósseis para os 10 maiores emissores (2012)
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT Climate Data Explorer. 2015.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org
Notas: (1)
Produto Interno Bruto (PIB) em Paridade de Poder de Compra (PPC) per capita
Observa-se, ainda, que Indonésia, Rússia, China, Brasil e Canadá são os países
que estão acima da média mundial em termos de emissões totais de GEE por PIB. Entretanto,
quando se trata das emissões provenientes do consumo de combustíveis fósseis, os dados
mostram que Rússia, China e Canadá estão acima da média mundial, enquanto os 34 demais
países estão abaixo da média mundial.
O que explica essas diferenças tem a ver com fatores gerais – no caso a
quantidade de emissões do país e o tamanho da economia medida pelo seu PIB -, mas, o mais
relevante, depende de fatores específicos, como o mix de fontes energéticas na matriz primária
do país e a intensidade do uso de fontes fósseis para a geração de eletricidade e de calor, para
a manufatura (indústria) e para o transporte.
Isso explica, logicamente, porque muitos países direcionam suas políticas, seus
planos e iniciativas associadas para a redução de emissões focalizando aquelas relacionadas à
oferta interna e ao consumo de energia, enquanto outros devem se esforçar para reduzir as
emissões associadas a outros aspectos de sua economia. Nos casos da Indonésia e do Brasil,
por exemplo, cujas intensidades de emissões têm estado fortemente associadas ao
desmatamento e às mudanças no uso da terra, esses devem ser, evidentemente, focos
privilegiados, embora não necessariamente exclusivos, de suas políticas.
675,5 735,4
593,1
508,8
366,7
470,0
270,5
379,8
906,2
238,4
640,7 625,2 595,4
423,6 375,2
343,9 346,2
276,5 248,9
237,6
210,1 165,1
0
100
200
300
400
500
600
700
800
900
1000
FederaçãoRussa
China Canadá MédiaMundial
EstadosUnidos
Índia Japão México Indonésia UniãoEuropéia
(28)
Brasil
tCO₂e /
Mill
ion
$ G
DP
Emissões Totais de GEE por PIB Emissões Energéticas por PIB
83
Conforme se observa na Figura 2.7, as emissões totais de gases de efeito estufa
dos países emergentes se tornaram relevantes a ponto de ser muito difícil nas negociações
internacionais manter os chamados BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul –
com metas puramente voluntárias num novo regime pós-Kyoto.
Figura 2.7 - BRICS: Emissões totais de GEEs (MtCO2e) excluindo AFOLU (2012)
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org/historical
Esses países, que passaram por um período de crescimento acelerado, anterior à
crise de 2008, viveram uma mudança radical no perfil de suas emissões de GEEs.
Enfim, ao se considerar as mudanças trazidas pelo avanço da industrialização
sobre a composição recente das contribuições dos países em desenvolvimento (ou
emergentes) para as emissões correntes de GEE, concorda-se aqui os arranjos entre os países
em termos de atribuição de responsabilidades sobre as emissões acumuladas vão se tornando
progressivamente defasados. Portanto, as métricas apontadas permitem reforçar a ideia de que
o regime climático de Kyoto se tornou ineficaz, além de não poder ser considerado robusto.
Ainda que se considere a importância dos estoques históricos para uma
distribuição justa de responsabilidades entre os países, o vertiginoso aumento dos fluxos
recentes desses gases a partir do avanço da industrialização no mundo emergente recoloca a
questão da obrigatoriedade para os ajustes necessários nos países em desenvolvimento.
Encontra-se aí, portanto, uma forte evidência para as mudanças de regime climático para as
negociações, conforme já observado anteriormente.
84
Entretanto, outras considerações devem se fazer pertinentes ao se considerar outra
métrica. Na Figura 2.8, a seguir, observamos as emissões totais de GEE per capita. Ao
analisar as emissões em base per capita, observam-se as contribuições para essas emissões em
nível individual por país. Observe-se que, com essa métrica, a ordem dos dez maiores
emissores se altera consideravelmente.
Figura 2.8 - Emissões totais per capita de GEE, incluindo AFOLU
(tCO2e per capita), em 2012
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados da CAIT – Climate Data Explorer. 2016.
Washington, DC: World Resources Institute. Disponível em: http://cait.wri.org/historical
Nota: “Mundo” corresponde às emissões médias mundiais.
Entre os dez principais emissores absolutos, apenas dois têm emissões per capita
abaixo da média mundial, o México e a Índia.
Canadá, Estados Unidos e a Federação Russa emitem mais que o dobro da média
global, que é de 6,76 tCO2e per capita. Além disso, as emissões per capita da Índia,
representam apenas um terço da média global.
Essas métricas – emissões correntes (absolutas totais e per capita) – são
relevantes tanto para a compreensão dos perfis das emissões dos países/regiões, que são
cruciais nas negociações internacionais, quanto para deslindar elementos relevantes para
identificar regiões prioritárias para a implementação de políticas que visem a redução das
emissões, ou seja, países que deveriam ser pioneiros na descarbonização de suas economias.
Além disso, deve ficar claro que um argumento que continua pertinente é o de que
as emissões históricas – ou seja, as acumuladas que respondem pela maior parte da
24,6
18,6
15,8
9,5 9,2 8,2 8,0 7,9
6,8 6,2
2,3
0
5
10
15
20
25
30
Canadá EstadosUnidos
FederaçãoRussa
Japão Brasil UniãoEuropeia
(28)
Indonésia China Mundo México Índia
85
concentração desses gases na atmosfera – são resultado dos processos de desenvolvimento
industrial original, concentrados, por sua vez, nos países do Anexo I no regime de Kyoto.
Essas contribuições históricas continuam a explicar as concentrações atmosféricas de GEEs e,
por esta razão, o PRCD ainda faz sentido. As mudanças nas emissões correntes, ou seja, nos
fluxos de gás carbônico que se vão acumulando a partir do período mais recente, embora
importantes e merecedoras da mais alta atenção, não mudam essa realidade a ponto de revogar
a responsabilidade daquela pequena parcela da humanidade que tanto se beneficiou até então.
Essa realidade que salta aos olhos do observador não esgota, todavia, as
possibilidades analíticas que se abrem ao se examinar os indicadores apresentados no Quadro
2.2, mais acima. Observem-se, por exemplo, os dados relativos, ainda, às emissões correntes,
à população e ao PIB. Quanto às emissões correntes, embora as contribuições dos BRICS
tenham sido expressivas, se recolocarmos a Federação Russa no grupo dos poluidores mais
antigos, beneficiários históricos da queima dos combustíveis fósseis, temos que as emissões
correntes dos países do Anexo I (44,82%) ainda superam de forma significativa a dos países,
digamos, BASIC (36,19%). É possível afirmar que essa queima tem favorecido uma parcela
relativamente pequena da população mundial (os números correntes indicam pouco mais de
18%), contra os 40,5% da população mundial correspondente aos BASIC (novamente, sem
levar em conta os problemas distributivos internos aos países). O PIB de 2012, como se nota,
ainda ficou concentrado fortemente nos países do Anexo 1, que detiveram 63,25% do
montante global, enquanto que os BASIC detiveram apenas 17,66% do total.
A maior importância relativa das emissões correntes tanto para os países do
BRICS quanto do BASIC precisa ser avaliada levando-se em conta as tendências mais
recentes da divisão internacional do trabalho, com o estabelecimento de plantas industriais
nesses países, que recebem investimentos de multinacionais provenientes dos países centrais,
com o desenvolvimento – de forma muito desigual entre esses países – de etapas de
manufatura dentro das chamadas cadeias produtivas globais. Como é sabido, as estratégias
locacionais dessas empresas envolvem a busca por fatores como a mão de obra qualificada ou,
por vezes, simplesmente mais barata, a disponibilidade de recursos energéticos e fontes de
matéria-prima, além do acesso a mercados locais. Também são atraídas por aspectos
regulatórios e de policy, como incentivos fiscais, baixa regulamentação ambiental e do
trabalho, oferecimento de infraestrutura e outros benefícios pelos governos locais, dentre
outros (FEENSTRA, 1998).
86
Algo análogo poderia ser dito com relação aos determinantes locacionais de
empreendimentos intensivos em emissões de GEEs. A este respeito, tem sido produzida uma
literatura dedicada ao que se convencionou chamar “vazamento de carbono” – carbon
leakage. De acordo com Eichner & Pethig (2011, p. 767)45
:
“Qualquer política nacional para reduzir emissões arrisca a aumentar os custos domésticos da
energia e então propicia a expansão das firmas em países que não se engajam em tais políticas.
Por esta razão, os esforços dos primeiros países serão compensados em alguma medida pelo
crescimento das emissões nos países lenientes”.
Isso implica a necessidade de que haja políticas domésticas em todos os países
para a redução das emissões. Num contexto em que apenas alguns países adotem políticas
para esse fim, aqueles que não o fizerem poderão se tornar “paraísos” para investimentos em
setores intensivos nessas emissões.
Num tal contexto, é bastante lógico supor que pelo menos parte das emissões
produzidas nos territórios que recebem esses investimentos não estão associadas a bens que
serão consumidos nesse próprio território, mas sim nos países importadores dessa produção.
2.4. Síntese e considerações finais ao capítulo
No capítulo 1 dessa dissertação, foram recuperadas e apresentadas contribuições do
Painel Internacional sobre Mudanças Climáticas para a sistematização do conhecimento
científico em quatro dimensões: i) sobre a origem antrópica do problema; ii) sobre as relações
entre as emissões de GEE, suas concentrações na atmosfera e as mudanças climáticas; iii)
sobre os efeitos esperados dessas mudanças climáticas sobre os sistemas naturais e
socioeconômico; e iv) sobre os caminhos apontados para a mitigação do problema e para a
adaptação dos sistemas socioeconômicos às mudanças previstas.
Esse conhecimento, reunido, revisado e organizado de forma sistemática, conta com
uma perspectiva de sistêmica, ou seja, leva em consideração as interdependências entre os
sistemas naturais e socioeconômicos. Uma estratégia para enfrentar as dificuldades
metodológicas de colocar em síntese esses conhecimentos, como foi visto no primeiro
capítulo, é recorrer à análise de cenários. Os resultados gerados pelos exercícios de
cenarização, referidos no capítulo anterior, constituem a base de conhecimento científico
sobre as quais se dão as negociações internacionais para o enfrentamento do problema das
mudanças climáticas.
45 Tradução livre da seguinte passagem, dos autores: “Any national policy of curbing emissions is bound to raise
domestic energy costs and thus enables firms in nonabating countries to expand. For that reason, the effort of
abating countries will be offset to some extent by increasing emissions in nonabating countries”.
87
Essas negociações são objeto da exposição e da reflexão deste segundo capítulo.
A discussão e a análise propostas por este capítulo devem oferecer elementos para a
compreensão dos rumos das negociações climáticas internacionais que têm levado a uma
reconfiguração da arquitetura do regime climático, com mudanças substantivas em termos de
liderança, de coalizão de países e de atribuição de responsabilidades.
A arquitetura do Protocolo de Kyoto colocava os países de industrialização primitiva e
aqueles que se industrializaram fortemente no período anterior ao ano de 1990 no chamado
Anexo I, com responsabilidades obrigatórias para o enfrentamento das mudanças climáticas,
tanto do ponto de vista do aporte de soluções tecnológicas, de recursos e do pioneirismo nas
políticas públicas, sobretudo as climáticas e as energéticas. O regime climático de Kyoto
abraçou os princípios de boa governança ambiental e social, como o princípio do poluidor-
pagador, o da precaução, o PRCD e o princípio das responsabilidades históricas. Na
“ausência” norte-americana devida a não-ratificação do Protocolo nos períodos dos governos
Bush, a liderança foi exercida pela União Europeia. Esta e outras ausências tendem a explicar,
como foi visto, a ineficácia, a falta de robustez e a instabilidade do regime climático de
Kyoto.
Na nova arquitetura que emerge a partir da COP 15, de Copenhague, novas coalizões
de interesse ganharam espaço e protagonismo, representadas sobretudo pela vontade de
participação do governo de Barack Obama – e que parece se ofuscar sob o governo Trump – e
pelo BASIC.
Observou-se, neste capítulo, que essa reconfiguração encontra justificativa em
mudanças nos perfis de emissões de países e de grupos de países. Por outro lado, os novos
interesses em coalizão parecem colocar em questão alguns dos princípios mais fundamentais
da Convenção da ONU sobre Mudanças Climáticas.
Por fim, discute-se que essa reconfiguração não deve ser considerada ela própria livre
de conflitos. A distinção entre fluxos e estoques continua sendo fundamental, uma vez que o
limite de aquecimento de no máximo 2ºC até o final do século XXI, que foi adotado como
meta global sobre a qual devem se dar os acordos internacionais para a limitação global das
emissões, implica que exista um máximo de concentração de emissões na atmosfera – um
estoque máximo. Esse máximo de concentração implica, por sua vez, limites às emissões –
fluxos máximos. Sendo esses fluxos uma categoria global, deve haver uma partilha entre os
países, ou seja: uma limitação dos fluxos de emissões de cada país a fim de compor os fluxos
totais e, daí suas contribuições específicas para o estoque máximo.
88
O conflito deve ficar mais claro quando se considera a questão distributiva com
relação ao clima: o conceito de “Orçamento Global de Carbono” (Global Carbon Budget) que
implicaria limitar as emissões per capita a cerca de 1 a 3 toneladas por habitante ao ano no
horizonte de 2050 para que o planeta aqueça “apenas 2ºC” até o final do século. Assim como
PIB per capita é um valor médio que nada tem a ver com distribuição, o orçamento global de
carbono deve ser “distribuído” entre as nações. Este também é um aspecto fundamental para
se compreender as dificuldades das negociações internacionais sobre mudanças climáticas que
estão em curso e as que estão por vir.
89
Capítulo 3 – Brasil: perfil das emissões e intenções apresentadas à COP21
A exposição e as reflexões sobre as negociações internacionais sobre mudanças
climáticas no contexto do regime do Protocolo de Kyoto e pós-Kyoto e seus resultados em
termos da emergência de um novo acordo climático – o Acordo de Paris - realizadas no
capítulo anterior representam o contexto para compreender a situação e o papel do Brasil.
Neste sentido, este capítulo avança nos estudos de compreensão da
responsabilidade do Brasil para o debate das mudanças climáticas, apresentando como
objetivo a identificação das emissões de GEEs do Brasil e quais são as medidas de mitigação
que o país espera promover através da sua Contribuição Pretendida Determinada
Nacionalmente (iNDC)
O capítulo está organizado em duas seções. Na primeira seção é apresentada e
discutida uma breve caracterização das emissões de gases de efeito estufa do Brasil, de modo
a permitir que se possa avaliar o problema, do ponto de vista de suas dimensões quantitativas
absolutas (o quanto se emite de gases de efeito estufa no país), da contribuição dos diferentes
setores para essas emissões e ainda da importância relativa do Brasil para as emissões de GEE
em escala global. Para tanto, recorreu-se a base de dados do Sistema de Estimativa de Gases
de Efeito Estufa (SEEG) do Observatório do Clima, que apresenta o registro das emissões de
GEE desde 1970. A segunda seção, por sua vez, apresenta as contribuições apresentadas pelo
Brasil para o alcance das metas globais de redução das emissões dos GEE, ou seja, a iNDC
brasileira apresentada por ocasião da 21ª Conferência das Partes, a COP 21, realizada em
Paris no final do ano de 2015. Para compor esta seção, foram levantados e analisados
documentos oficiais do Ministério das Relações Exteriores do Brasil para efeito de
compreensão do processo de consultas públicas para a elaboração das metas. Adicionalmente,
foram compiladas e sistematizadas as metas apresentadas pelo Brasil no âmbito iNDC.
Finalmente, as considerações finais recuperam sinteticamente a discussão do capítulo e
apresentam suas principais conclusões.
Como foi visto no capítulo anterior, as emissões de GEE do Brasil representam
uma parcela relativamente pequena do total global das emissões correntes de GEE, 5,58%
90
para o ano de 201246
, correspondendo ao quarto ou quinto maior emissor de GEE no mundo
(a depender da inclusão ou não dos países da União Europeia como bloco).
Entretanto, é importante reconhecer que essas emissões cresceram de forma
importante no período recente, atingindo no ano de 2004 um pico de emissões brutas de 3,824
Mt CO2e e de emissões líquidas (descontando as remoções) de 3.404 Mt CO247
.
Outra observação importante, evidenciada neste capítulo, é que as emissões
associadas à Mudança no Uso da Terra (MUT), que englobam alterações no uso e cobertura
da terra (inclusive, portanto, o desmatamento), a queima de resíduos florestais e a calagem de
solos, representam a parcela mais substantiva das emissões totais do país. Em 1990, a MUT
era responsável por 66% das emissões correntes de GEE no Brasil. Embora essa participação
tenha caído para 40% em 2014, as emissões acumuladas da MUT no período foram muito
significativas. Conforme Brandão Jr. & Barreto (2016), entre 1990 e 2014, a MUT esteve na
origem de cerca de 56 bilhões de toneladas de CO2e, representando aproximadamente 65%
das emissões nacionais totais acumuladas no período. O desmatamento é a principal fonte de
emissões de GEE no conjunto da MUT. De acordo com os autores, apenas as queimadas no
bioma da Amazônia respondem por 43% das emissões do Brasil.
Excluindo-se a MUT, os setores de maior emissão correspondem,
respectivamente, à agropecuária e à energia. A agropecuária era responsável por 18% das
emissões brasileiras em 1990, enquanto a energia respondia por 12%. Em 2014, a
contribuição da agropecuária foi de 23% e a da energia, 26%. O aumento das emissões do
setor de energia foi, portanto, muito significativo e esteve associado ao aumento do uso de
combustíveis fósseis, em especial nos setores de transporte e elétrico48
.
Também será visto quais metas de redução de GEE estão associadas a esses
setores no conjunto das metas apresentadas pelo Brasil ao Secretariado da UNFCCC, ou seja,
a iNDC brasileira apresentada por ocasião dos preparativos para a COP21, em Paris, em 2015.
Como se analisa neste capítulo, essas metas são apresentadas de uma forma bastante genérica
e o documento iNDC não apresenta medidas para que sejam implementadas.
46 O Observatório do Clima traz a informação de que o Brasil ocupou, em 2015, o 6º lugar no ranking dos
emissores globais, atrás somente da China, EUA, Índia, Rússia e Indonésia, com 2,9% das emissões. C.f:
http://seeg.eco.br/pais/ 47
Idem.
48 As evidências para o setor elétrico são trabalhadas neste capítulo e retomadas no capítulo seguinte, juntamente
com observações para o caso do setor de transportes.
91
2.1. Uma breve caracterização das emissões de GEEs do Brasil
O objetivo desta seção é apresentar e caracterizar o perfil das emissões de GEEs e
de CO2 no Brasil, tendo como foco privilegiado as contribuições do setor de produção/oferta
de energia. Adicionalmente, são observadas as emissões associadas aos setores energo-
intensivos, cujo estudo importa do ponto de vista das considerações necessárias para a
redução de emissões associadas não somente à oferta, mas também à demanda de energia.
Para tanto, são utilizados dados sobre emissões de GEEs em geral e de CO2 em
particular, privilegiando os recortes setoriais de interesse para compreender o perfil de
emissões associados a oferta e demanda de energia no Brasil. As fontes dos dados utilizados
são disponibilizadas pelo Sistema de Estimativas de Emissões de Gases de Efeito Estufa
(SEEG) 49
, iniciativa do Observatório do Clima 50
que sistematiza as estimativas anuais das
emissões de GEEs no Brasil. Grande parte das análises dos dados apresentadas nesta seção
49 O SEEG – Sistema de Estimativa de Emissão de Gases de Efeito Estufa - disponibiliza um portal na internet
para acesso tanto às estatísticas sobre as emissões quanto aos documentos analíticos. A produção dessas
estimativas respeita as diretrizes do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) e são
baseadas nos dados coletados, sistematizados e publicados nos Inventários Brasileiros de Emissões e Remoções
Antrópicas de Gases do Efeito Estufa. A elaboração desses inventários por sua vez está a cargo do Ministério da
Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI). O SEEG ainda conta com dados complementares baseados em
relatórios governamentais, institutos, centros de pesquisa, entidades setoriais e organizações não governamentais.
A base de dados do SEEG sobre emissões tem uma cobertura setorial que abrange os setores da Agropecuária,
Energia, Mudanças de Uso da Terra (MUT), Processos Industriais e Resíduos. O período coberto para os dados
analisados nesta dissertação abrange o período de 1970 a 2014 para esses setores, exceto para o setor de
Mudança de Uso da Terra, cuja série é disponibilizada apenas a partir de 1990. O Observatório do Clima
selecionou quatro instituições para a coordenação dos trabalhos técnicos de geração das estimativas: o Imazon,
responsável pelas estatísticas sobre mudança de uso da terra; o Imaflora, responsável pelos dados sobre a
agropecuária; o IEMA, que ficou responsável pelas estatísticas sobre energia e processos indústrias; e o ICLEI,
responsável pelos dados sobre resíduos. O suporte organizacional ao SEEG é dado pela Fundação Avina e pela
Fundação Getúlio Vargas. Quanto aos financiamentos, o SEEG conta ou contou com o apoio das seguintes
organizações: OAK Foundation, Fundación Avina, Latin American Regional Climate Iniciative (LARCI), ICs –
Instituto Clima e Sociedade, Climate and Land Use Alliance, Skoll Foundation e Fundação Porticus. A
coordenação geral do SEEG está a cargo do Eng. Tasso Azevedo que criou a metodologia estimativas inicial que
deu origem ao atual sistema implantado. O SEEG considera todos os gases de efeito estufa contidos no
inventário nacional como CO2, CH4 e N2O e os dados são apresentados também em carbono equivalente (CO2e),
tanto na métrica GWP (potencial de aquecimento global) como GTP (potencial de mudança de temperatura
global). Os dados incluem emissões, remoções e bunker (emissões por transporte internacional marítimo e
aéreo). Todos os dados do SEEG são disponibilizados em plataforma digital, onde pode-se consultar os dados
diretamente, assim como também obter por download a base de dados completa, com mais de 2 milhão de
registros, já preparada para consultas dinâmicas. Na plataforma online também é possível acessar infográficos
sobre as emissões de cada setor, notas metodológicas que explicam detalhadamente como o levantamento e
produção de dados são realizados e uma avaliação da qualidade dos dados. A partir de 2014 o SEEG passou a ser
adotado por coletivos de outros países. O primeiro SEEG implementado fora do Brasil foi o Peru. O SEEG
Global pode ser acessado pelo endereço: http://seeg.global.
50 O Observatório do Clima (OC) é uma entidade criada em 2002 na Fundação Getúlio Vargas que congrega, em
forma de rede, 30 organizações não governamentais de perfil sócio-ambientalista, com o objetivo de discutir a
problemática das mudanças do clima no contexto brasileiro.
92
foram fundamentadas nos documentos produzidos também pelo Observatório do Clima com
respeito ao comportamento das emissões.
2.1.1. Evolução das emissões totais de GEEs no Brasil no período de 1970 a 2014
O histórico das emissões de GEEs, conforme mensuradas pela metodologia
sistematizada pelo SEEG, constitui o foco da análise nesta seção. Cabe, aqui, esclarecer a
natureza das atividades que estão à origem das emissões desses gases no Brasil, compondo,
por assim dizer, um perfil setorial dessas emissões.
A evolução das emissões totais é acompanhada desde 1970, no âmbito da
iniciativa SEEG e pode ser conhecida na Figura 3.1, abaixo.
Figura 3.1 - Emissões totais de CO2e (Mt) GWP/AR5* no Brasil
* Observação: os dados são apresentados nesta figura em Mt de CO2e. No texto que
segue as unidades são convertidas, quando necessário e para efeito de melhor
legibilidade em Gt de CO2e.
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SEEG (2016).
Quando se observam os dados sobre as emissões globais de GEE, medidas em Gt
GWP51
para todos os setores para os quais existem dados disponíveis, segundo o SEEG,
algumas considerações preliminares são inescapáveis.
51 A determinação do carbono equivalente (CO2e) é feita por dois métodos: o do GWP (Global Warming
Potential) e o GTP (Global Temperature Change Potential). Nesta dissertação, optamos pelo uso do GWP por
ser este o mais amplamente empregado, facilitando, portanto, diversos tipos de comparações e outras análises. A
apresentação e discussão técnica do significado desses métodos pode ser encontrada em
http://www.observatoriodoclima.eco.br/metodologia/
3.923,05
1.941,96
300
800
1.300
1.800
2.300
2.800
3.300
3.800
4.300
19
70
19
72
19
74
19
76
19
78
19
80
19
82
19
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19
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19
88
19
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19
92
19
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19
96
19
98
20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
93
Em primeiro lugar, nota-se que os dados são disponibilizados para os setores da
Agropecuária, Energia, Mudanças de Uso da Terra (MUT), Processos Industriais e Resíduos.
Para todos eles, exceto MUT, as estimativas cobrem o período de 1970 a 2014. As emissões
relativas a Mudanças de Uso da Terra estão disponíveis apenas a partir de 1990.
No período de 1990 a 2014, as emissões nacionais totais acumuladas de GEE
chegaram a cerca de 67 GtCO2e em GWP.52
O setor de MUT representou aproximadamente
dois terços desse total, sendo que 65% dessa parcela correspondem às emissões de GEE
provenientes do desmatamento da Amazônia. Portanto, o desmatamento da Amazônia
respondeu por 43% das emissões brasileiras no período. É por esta razão, portanto, conforme
salientam Brandão Jr & Barreto (2016, p. 9) “que a diminuição de GEE no Brasil deve
contemplar políticas nacionais de redução e combate do desmatamento. ”
No Brasil, assim como em outras partes do planeta, o desmatamento tem
precedido e acompanhado a conquista das sociedades sobre a natureza, como aponta Dean
(1996).53
No Brasil, ademais, é um problema secular, tendo seus princípios na própria
exploração da madeira que deu nome ao país. Mais recentemente, quando a questão do
desmatamento passa a ser vista também sob as lentes dos que examinam a questão climática,
observa-se que a destruição das florestas continua sendo um grande problema ambiental no
país. Observa-se, por exemplo, que entre 2002 e 2004 as emissões de GEE em MUT
cresceram extraordinariamente: 53,6%. Pode-se dizer que este crescimento foi resultado,
como aponta Delgado (2005), de uma "frouxidão da política agrária" onde a fiscalização e a
regulação do mercado de terras mostraram-se incapazes de aplicar o princípio da função
social da propriedade fundiária, ou seja, há uma concentração da propriedade fundiária em
latifúndios para a expansão agrícola. A legislação brasileira, conforme apontam Dias, Viera &
Amaral (2001), não apresenta um limite ao tamanho das propriedades.
A importância relativa das emissões associadas à mudança do uso da terra no
Brasil não pode ser minimizada. As emissões totais para os setores de energia, agropecuária,
processos industriais e resíduos somaram quase 1.2 Gt de CO2e (GWP) em 2014. O pico das
emissões totais de GEE no período de análise, como foi visto no gráfico das emissões totais,
mais acima, se deu em 2004, alcançando 3.9 Gt de CO2e. Naquele momento, apenas as
52 Cálculos realizados com base nos dados do SEEG.
53 DEAN, Warren. A ferro e fogo: a história e a devastação da Mata Atlântica brasileira. 1. ed. São Paulo: Cia.
das Letras, 2004. 484 p. [1ª impressão 1996]
94
emissões associadas à mudança do uso da terra atingiram 3.1 Gt de CO2e; todos os demais
setores, portanto, responderam por 0,9 Gt de CO2e.
Vale ressaltar que as emissões e a remoção resultantes da variação da parcela de
carbono presente na biomassa do solo e das vegetações se dão por meio de queimadas e
desmatamento. Marques (2016) apresenta a definição de desmatamento como “a remoção da
floresta e sua substituição por outra classe de uso da terra, tal como agricultura permanente ou
de rotação, gado, mineração ou água (usualmente de processamentos) ” (MARQUES, 2016, p.
80).
O autor identifica nove componentes importantes do que ele chama de "coalização
do desmatamento no Brasil" que são situações e atores que se interessam pela destruição das
florestas no país: 1) madeireiras, frigoríficos e empresas da soja e da pecuária, cuja atividade é
muito mais lucrativa de se desenvolver se houver desmatamento do que preservando o bioma;
2) comércio de madeira, minério, soja e outras commodities, como também os laboratórios e
as indústrias de mecanização rural, sementes transgênicas, agrotóxicos e fertilizantes; 3)
corporações petrolíferas e mineradoras; 4) indústrias eletro-intensivas, como alumínio e
cimento, gestoras e construtoras de usinas hidrelétricas e de estradas para a defluência da
produção agropecuária; 5) o parque sidero-metalúrgico do país, que produz ferro gusa a partir
de carvão vegetal; 6) o sistema financeiro que contribuiu para esta estrutura industrial; 7) O
Estado brasileiro, que "seja qual forem as coalizações partidárias no poder, mantidas que são,
em parte, pelas corporações que dominam os ramos de negócios mencionados" nos outros
itens (p.123); 8) A defesa do paradigma do "desenvolvimentismo" por parte da maioria dos
intelectuais e economistas, que creem que é possível conciliar a floresta amazônica com uma
economia de escala e 9) A colonização implementada pelo Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária (INCRA), segundo o qual há na Amazônia Legal 3.554 projetos onde
vivem 752 mil família em 76,7 milhões de hectares" (p. 125). Dados de 2012 do Incra
afirmam que o desmatamento derivado dessas regiões correspondeu a 18% do total desmatado
na Amazônia.
Embora não seja pertinente ao escopo desta dissertação investigar os elementos
colocados por Marques como determinantes do desmatamento, é possível especular que deva
existir algo como um círculo vicioso entre pobreza e desmatamento. Neste sentido, pode-se
propor, por exemplo, que o avanço da eletrificação e do uso de fogão a gás em regiões mais
remotas do país possam reduzir o uso da lenha para usos domésticos. Da mesma forma, é
possível imaginar que a produção do carvão vegetal, que como se sabe pode ter problemas
95
com condições muito ruins de trabalho, incluindo denúncias de uso de trabalho infantil, seja
um caso em que esse círculo vicioso pode existir.54
Sobre as queimadas, Marques (2016) salienta um número alarmante, com base em
levantamento a partir de pesquisas realizadas por uma equipe de especialistas da Agência
Espacial Norte-Americana (NASA - National Aeronautics and Space Administration), que
constataram que 90% de todas as queimadas realizadas nas florestas do mundo são
intencionais. No Brasil, este resultado se mantém, já que apenas 10% das queimadas são de
origem não intencionais.
Assim, um breve exercício com a base de dados do SEEG permite concluir que a
exposição de uma série histórica completa para todos os setores para o período de 1970 a
2014 deve separar este último setor. A série histórica que o inclui deve, necessariamente, ser
apresentada em separado e iniciada em 1990 para evitar distorções.
Desta forma, excluindo-se as emissões associadas à MUT, obtém-se a trajetória
das emissões totais, referentes à soma dos demais setores para o período de 1970 a 2014,
conforme a Figura 3.2, na próxima página.
Essa trajetória revela que, à parte a evolução das emissões associadas ao uso da
terra, também as demais emissões tiveram um expressivo crescimento no Brasil no período,
passando de 323,1 para 1.162,1 Mt de CO2e, ou seja, uma taxa de crescimento de 359% entre
1970 e 2014.
54 Cf. http://reporterbrasil.org.br/2014/01/paulistano-usa-carvao-feito-com-trabalho-escravo-e-infantil/ e
http://www.folhavitoria.com.br/geral/noticia/2011/07/mafia-do-carvao-explora-trabalho-infantil-no-norte-do-
estado.html
96
Figura 3.2 - Emissões totais de CO2e (Mt) GWP/AR5 excluindo MUT
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SEEG, Observatório do Clima
Cabe, desde logo, indagar sobre o perfil setorial dessas emissões, o qual pode ser
conhecido nas Figuras 3.3 e 3.4, abaixo.
A Figura 3.3 revela que o setor que apresenta a segunda maior contribuição é o da
agropecuária.55
55 Chama a atenção o fato de que a base SEEG optou por apresentar as emissões do setor agropecuário
separadamente ao de uso da terra. Como foi visto anteriormente, a base CAIT, do WRI, apresenta essas emissões
associadas sob a sigla AFOLU.
323,102459
1162,051366
0
200
400
600
800
1000
1200
1400
19
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90
19
92
19
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19
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20
00
20
02
20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
20
14
97
Figura 3.3 - Emissões de CO2e (Mt GWP/AR5) para os setores selecionados* (1970 – 2014)
(*): O setor de MUT será analisado individuamente
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SEEG, Observatório do Clima.
Outra informação que chama a atenção é que o setor de energia, embora
permaneça na terceira colocação em suas contribuições para as emissões totais de GEE no
Brasil (ou em segundo lugar, caso se exclua MUT), foi paulatinamente se tornando mais
importante e, especificamente no período mais recente, cresceu expressivos 29,9% entre 2010
e 2014, quase se equiparando ao setor agropecuário em volume de emissões.
Evidentemente, as emissões relacionadas às MUT permanecem as mais relevantes
para explicar as emissões totais do Brasil. Na Figura 3.4, abaixo, nota-se que essas emissões –
que começaram a ser acompanhadas em 1990 – nunca deixaram de ser muito importantes,
mas apresentaram um comportamento peculiar ao longo dessas quase duas décadas e meia.
Em 1995, é possível discriminar um pico de 2.059,42 Mt de CO2e, com uma redução
subsequente que volta a dar lugar a volumes muito elevados entre 2003 e 2008, tendo
alcançado em 2004 o patamar elevadíssimo de 3.001,83 Mt de CO2e, para novamente
encontrar uma redução a partir de 2008.
Além do fato de as MUT responderem pela maior parte das emissões brasileiras,
como apontam Brandão Jr. & Barreto (2016), entre 1990 e 2014, apenas as queimadas no
bioma da Amazônia responderam por 43% das emissões do Brasil. É preço argumentar,
entretanto, que o uso agrícola da terra, que integra as MUT, tanto pode contribuir com
emissões quanto com a remoção de emissões de CO2.
482,104195 472,211292 487,947933
102,161935
89,837303
0
100
200
300
400
500
600
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2014
Energia Agropecuária Processos Industriais Resíduos
98
Figura 3.4 - Emissões de CO2e (Mt GWP/AR5) para MUT (1970-2014)
Fonte: Elaboração própria a partir de dados do SEEG, Observatório do Clima.
Brandão Jr et al (2014), em documento elaborado para o IMAZON (Instituto do
Homem e Meio Ambiente da Amazônia), explicam que a maior parte da redução de emissões
de MUT entre 2005 e 20012 na Amazônia resultou em grande medida de políticas públicas:
“as políticas incluíram a criação de unidades de conservação, reconhecimento de terras
indígenas e a intensificação da fiscalização e aplicação de penas (incluindo a prisão de
envolvidos em crimes ambientais). A campanha do Greenpeace que resultou em um embargo
da compra de soja de áreas desmatadas a partir de 2006 também contribuiu para reduzir o
desmatamento” (BRANDÃO JR et al, 2014, p. 12)
Essa avaliação é coerente com o fato de que o setor de uso da terra pode contribuir
para a remoção de CO2 da atmosfera, sendo que as circunstâncias em que isso pode ocorrer
estão justamente relacionadas à proteção de florestas sob a forma de áreas protegidas
(BRANDÃO JR et al, 2014)56
. Esse efeito pode ser observado pela ampliação das remoções
de CO2 devido a mudança de uso da terra, conforme mostra a Figura 3.5, a seguir.
56 Além disso, o aumento da participação dos setores de energia e agropecuário para as emissões de GEE
também ajudaram a diminuir a participação relativa do setor de MUT para as emissões.
2.059,42
3.001,83
791,06
794,22
0,00
500,00
1.000,00
1.500,00
2.000,00
2.500,00
3.000,00
3.500,00
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
99
Figura 3.5 - Remoções de CO2e (t) GWP/AR5 (1990 - 2015)
Fonte: SEEG, Observatório do Clima.
Brandão Jr et al (2014) apontam para o papel da concepção e implantação do
Plano Nacional de Mudanças Climáticas (PNMC), em 2008, na redução do desmatamento da
Amazônia a partir de 2005 tenha sido uma das causas para que em 2012 houvesse um menor
nível de emissões desde a década de 1990, correspondendo a 776,5 de CO2e (Mt GWP).
Brandão Jr et al (2014, p. 8-9) indicam três momentos particulares:
“Em 2008, o Plano Nacional de Mudanças Climáticas estabeleceu as seguintes metas de
redução relacionadas às emissões de Mudança de Uso da Terra (MUT):
i) eliminar a perda líquida da área de cobertura florestal no Brasil até 2015;
ii) dobrar a área de florestas plantadas de 5,5 milhões de hectares para 11 milhões de
hectares em 2020, sendo 2 milhões de hectares com espécies nativas.
“Em 2009, a Política Nacional sobre Mudança do Clima (Lei nº 12.187/2009) estabeleceu um
compromisso voluntário de redução entre aproximadamente 36% e 38% das emissões
projetadas até 2020 [...].
“Em 2010, o Decreto nº. 7.390/2010 regulamentou a PNMC e estabeleceu as seguintes metas
específicas relacionadas às emissões de MUT:
i) reduzir em 80% a taxa anual de desmatamento na Amazônia em relação à média do
período 1996-2005;
ii) reduzir em 40% as taxas anuais de desmatamento do bioma Cerrado em relação à
média do período 1999-2008;
iii) expandir o plantio de florestas em três milhões de hectares.
“Portanto, o decreto reduziu a área proposta de plantio em relação à meta estabelecida em 2008
(5,5 milhões de hectares).”
Em 2012 ocorreu uma mudança bastante significativa que enfraqueceu o Código
Florestal: a Lei nº 12.651/2012, que anistiou parte do desmatamento ilegal processado até
2008 (quase 58% da área desmatada ilegalmente). Somado a este enfraquecimento, conforme
100
analisam Brandão Jr et al (2014), está a posição dos governos estaduais e federal que desde
2010 reduziram 26 áreas protegidas na Amazônia, como forma de viabilizar a instalação de
hidrelétricas e estradas e ceder à pressão de ocupação (ao invés de remover e indenizar os
ocupantes das terras).
Não é demais voltar a comentar que, embora tenha se reduzido em termos
absolutos, essas emissões continuam sendo as mais importantes no perfil setorial do Brasil.
Para finalizar essa pequena incursão sobre o perfil setorial das emissões no Brasil,
é ainda interessante observar as mudanças relativas das emissões por setor em 1990, ano base
com relação ao qual as reduções das emissões deveriam ser realizadas pelos países signatários
do Protocolo de Kyoto, e 2014, último ano para o qual temos a disponibilidade de dados e ano
imediatamente anterior à celebração do Acordo de Paris.
Na Figura 3.6, a seguir, visualizam-se esses perfis relativos a esses dois momentos
no tempo, 1990 e 2014, para todos os setores já mencionados: agropecuária, energia,
mudanças de uso da terra, processos industriais e resíduos.
Figura 3.6 - Perfis das emissões de CO2e no Brasil: 1990 e 2014
Fonte: Elaboração própria a partir de Ferreira et al (2016), com a utilização da ferramenta infogr.am
57.
57 Ferramenta online para elaboração de infográficos disponível em https://infogr.am
101
Se as emissões de GEE diminuíram para a MUT em termos relativos,
coerentemente outras fontes deverão representar um aumento relativo. Duas observações são
interessantes com relação às mudanças das contribuições relativas: em primeiro, o aumento da
participação de todos os demais setores; em segundo lugar, e o que mais interessa do ponto de
vista desta dissertação, o fato de que o aumento relativo mais expressivo das emissões se deu
justamente no setor da energia, que cresceu 14 pontos percentuais.
2.1.2. Observações sobre as emissões do setor de energia58
Ferreira et al (2016, p. 9), baseando-se nas estimativas do SEEG, comentam que59:
“O setor de energia foi o que apresentou a maior taxa média de crescimento anual no período
entre 1990 e 2014. As emissões do setor partiram de um patamar de 189,7 milhões de
toneladas de dióxido de carbono equivalente (CO2e) em 1990 para 479,1 milhões de toneladas
em 2014, superando as emissões da agropecuária e se consolidando como o segundo setor mais
emissor, atrás apenas de mudança de uso da terra."60
Examinando os cálculos dos autores, verifica-se que a série temporal por eles
empregada diz respeito àquela na qual os valores das emissões foram computados a partir do
cálculo dos GWPs do AR2. Nesta dissertação, estão sendo empregadas as séries temporais nas
quais as emissões são computadas a partir do cálculo dos GWP para os GEE imputados pelo
AR5. A razão para fazê-lo diz respeito ao entendimento sobre as melhores práticas indicadas
pelas organizações que difundem as metodologias, como o World Business Council for
Sustainable Development (WBCSD) e o WR1, e que são consistentes com o uso dos
potenciais de aquecimento dos gases recalculados, atualizados e publicados em função do
avanço de uma série de conhecimentos, como salienta Trotier (2015, p. 7):
“The updates to GWP values published by the IPCC can, and at times do, create confusion and
disagreement. Individuals that are new to GHG reporting may not understand the differences
between GWPs and may apply them inconsistently. This can artificially cause changes to an
assessment’s results that have nothing to do with real changes to activities. In terms
of voluntary accounting and reporting best practice, the World Business Council on
Sustainable Development/World Resources Institute (WBCSD/WRI)’s GHG Protocol provides
the most widely used and respected standard. An amendment to its “Corporate Standard”
states that companies “should use GWP values from the most recent Assessment Report, but
may choose to use other IPCC Assessment Reports”. However, because this amendment was
released in February 2013, several months before the release of the IPCC’s AR5, there is no
indication of whether the AR5’s GWP values with or without feedback effect are considered
58 A apresentação e a discussão dos dados sobre a evolução das emissões de GEE pelo setor de energia no Brasil,
inclusive com algumas comparações com as emissões globais, serão realizadas no capítulo 3, na seção 3.3.
59 FERREIRA et al (Org.) Documento de análise: emissões de GEE do setor de energia, processos industriais e
uso de produtos. IEMA, SEGG, Observatório do Clima, 2016. Disponível em:< http://seeg.eco.br/wp-
content/uploads/2016/09/FINAL-16-09-23-RelatoriosSEEG-PIUP_.pdf>
60 A energia ocupa a segunda ou a terceira colocação como setor de maiores emissões no Brasil, dependendo do
ano analisado.
102
preferable. Several other authorities provide signs that point towards an increasingly
widespread use of GWP values without feedback. France’s Agence de l’Environnement et de la
Maîtrise de l’Énergie (ADEME), for example applies the GWPs without feedback in the latest
update to its “Base Carbone” tool. The EPA’s 2014 U.S. GHG Inventory also notes that AR5
GWP values without feedback have a calculation methodology that is more consistent with
those that were used in the AR4 report.”
O uso da métrica anterior por Ferreira et al (2016) tem a seu favor o argumento da
consistência intertemporal, se bem que essa questão poderia ser solucionada com a
atualização dos cálculos apresentados nos relatórios anteriores. Trotier (2015, p. 7) observa:
“In practice, the adoption of new GWP values has been fairly slow and cautious so far, as
national and international agencies emphasize year-over-year consistency and coherence
between reporting parties inventories. Organizations conducting their own GHG assessments
typically use AR4 GWPs, unless they previously used SAR GWPs and wish for subsequent
reports to be comparable.”
O aumento expressivo das emissões de GEE pelo setor de energia se dá num
contexto de expansão do uso de combustíveis fósseis no Brasil, mais especificamente por
conta do aumento expressivo da importância, em termos absolutos e sobretudo em termos
relativos, do uso do gás natural.
No período entre 1990-2014, conforme se observa na Figura 3.7, os combustíveis
de origem fóssil (petróleo e derivados, carvão mineral e gás natural) aumentaram sua
participação na oferta interna bruta de energia no Brasil, passando de 51% para 59%. Este
aumento deve-se sobretudo ao uso do gás natural a partir de 1999 para a geração de energia
em termelétricas, que fez saltar sua presença de 3% em 1990 para 14% em 2014.
103
Figura 3.7 - Oferta interna de energia no Brasil por fonte primária
Fonte: FERREIRA et al. (2016).
O SEEG, com base nos dados do Balanço Energético (BEN), indica que as
emissões de CO2 , corresponderam a 71% das emissões de CO2e pelo setor de energia em
2014.
Na Figura 3.8 (próxima página), pode-se verificar a evolução da oferta interna
bruta de energia por fonte primária no Brasil. Pode-se notar a presença sempre expressiva na
oferta bruta do petróleo e seus derivados na composição da matriz brasileira. Além disso,
percebe-se o aumento da oferta bruta do gás natural a partir da década de 2000. Isto deve-se
ao fato de que o Brasil passou por uma crise energética que gerou o que ficou conhecido
como "apagão", neste período aumentou o uso de gás natural em termoelétricas para a
produção de energia, atitude que se manteve ao longo da década, visto que em 2012 o gás
natural ultrapassou a oferta interna bruta de energia hidráulica.
104
Figura 3.8 - Oferta interna bruta de energia no Brasil por fonte primária
(1990 - 2014)
Fonte: FERREIRA et al. (2016).
Visto que no cenário de oferta de energia bruta a presença do petróleo e seus
derivados possui um papel de destaque, é possível concluir que esta fonte responde a maior
parte das emissões de CO2. No caso do Brasil, esta porcentagem é bastante elevada,
correspondendo a 71% das emissões em 2014, conforme a Figura 3.9. Sua participação
diminuiu se compararmos os dados de 1990, porém cabe destacar que grande parte deste
declínio é resultado da ascensão da participação do gás natural, visto que em 1990 ele
respondia por apenas 3% das emissões de CO2 e em 2014 passou a representar 17%.
105
Figura 3.9 - Emissões de GEE do Setor de Energia por fonte primária
Fonte: FERREIRA et al. (2016).
Essa análise será mais detalhada na seção 4.3 do próximo capítulo.
Para este momento, no fechamento deste capítulo, cabe apontar para o fato que,
diante da necessidade da apresentação de metas de redução de emissões ensejada pela
assinatura pelo Brasil do Acordo de Paris, existem várias possibilidades para delinear alguns
rumos de desenvolvimento:
“A partir do panorama de emissões explorado neste relatório, e considerando as intenções e
potencialidades do país de contribuir para a mitigação das emissões de GEE, pode-se concluir
que diversas possibilidades técnicas se apresentam interessantes de serem estudadas. A opção
por modos de transporte mais eficientes, a expansão da geração elétrica a partir de energia
solar, eólica e de biomassa, a substituição de combustíveis fósseis por biocombustíveis ou
sistemas elétricos (combinados com a geração elétrica de baixo impacto ambiental), a redução
de perdas energéticas e materiais e o reuso de materiais na indústria, a adoção de tecnologias
de captura e armazenamento de gás carbônico, são algumas das soluções para as quais as
políticas públicas, buscando desenvolvimento sem comprometer a qualidade ambiental, podem
se atentar” (FERREIRA et al, 2016, p.75).
Esses rumos parecem despontar no documento oficial que apresentou, em
dezembro do ano de 2015 na Conferência das Partes (COP21), em Paris, a Contribuição
Pretendida Determinada Nacionalmente, ou seja, a iNDC do Brasil, apresentada na próxima
seção.
2.1.3. Importância relativa das emissões do Brasil no panorama global
Uma questão pertinente seria a de qual a importância relativa das emissões do
Brasil no panorama global, uma vez que os esforços para mitigação devem fazer sentido num
contexto em que os principais emissores devem responder pela maior parte das ações para o
enfrentamento do problema. Essa importância relativa pode ser aquilatada pela avaliação da
106
participação percentual das emissões brasileiras nas emissões globais e pela evolução dessa
relação ao longo do tempo.
Em 2012, de acordo com os dados do WorldBank Database, a partir da base
EDGAR, a participação relativa das emissões totais de CO2e do Brasil, incluindo agricultura,
setor florestal e mudanças no uso da terra (AFOLU), para as emissões globais de GEEs foi de
5,58%.
Essa relação é muito volátil, por conta do papel importante representado pelas
emissões associadas ao uso da terra no Brasil. Por exemplo, nos anos de 1995 e 2004, essa
relação teria sido de cerca de 7% e 6,2% das emissões globais, respectivamente. Esses valores
correspondem aos dois picos das emissões do setor de MUT, conforme evidenciado mais
acima, e também aos picos correspondentes na Figura 3.10.
Figura 3.10 - Emissões de GEE no Brasil e no mundo
entre 1990 e 2014 (Mt CO2e), incluindo AFOLU
Fonte: AZEVEDO (2016)
De acordo com Azevedo (2016, p. 42):
“A evolução das emissões brasileiras de GEE em relação à dinâmica das emissões
globais pode ser dividida em quatro fases: entre 1990 e 1997, as emissões totais no Brasil
cresceram em um ritmo maior que as emissões globais; já no período de 1998 a 2004, as
emissões cresceram num ritmo similar ao das emissões globais; e, após 2005, elas se descasam
das emissões globais e apresentam uma forte redução, enquanto no resto do mundo elas
crescem. Um quarto período parece se formar após 2009 – curiosamente, após o lançamento da
Política Nacional sobre Mudança Climática. Desde então, as emissões pararam de cair e têm se
mantido relativamente estáveis, no entorno de 1,8 a 1.9 Gt CO2e. Nos últimos anos, as
emissões globais também passaram a desacelerar e pode[ria]m estar próximas de atingir o seu
pico.”
107
Azevedo (2016) faz, neste texto, uma análise das emissões de GEE no Brasil, para
o período de 1970 a 2014, a fim de discutir as implicações da dinâmica das emissões para as
políticas públicas e para a iNDC brasileira ao Acordo de Paris. Seu texto, embora tendo sido
revisado pelas equipes redatoras dos relatórios analíticos e setoriais e de organizações
membro do Observatório do Clima, parece incorrer em alguns equívocos. A periodização
proposta pelo autor para a análise das emissões brasileiras com relação às emissões globais
carece de alguns cuidados. Especificamente, a periodização não oferece elementos para se
refletir sobre os dois picos de emissões no país, quais sejam, o de 1995 e o de 2003-2004, no
contexto da conjuntura econômica brasileira e das questões de política que poderiam explicar
tanto o avanço expressivo dessas emissões no período quanto sua subsequente retração. Os
picos de emissão, segundo se avalia aqui, tendem a ser de caráter conjuntural e não estrutural,
carecendo de maiores explicações no texto do autor.
Em se tratando de uma análise de mais longo prazo, englobando os 25 anos que
vão de 1990 a 2014, haveria que se separar o que há de conjuntural do que seria mais
estrutural. Uma possibilidade seria se “descontar” os efeitos de pico e visualizar, propõe-se
aqui, três períodos: um que iria de 1990 a 2003, no qual as emissões brasileiras cresceriam
num ritmo em geral maior do que as emissões globais; outro, de 2004 a 2009, no qual as
emissões brasileiras reduziram substancialmente; e finalmente, um período que parece ter se
iniciado entre 2009 e 2010, de estabilização das emissões brasileiras. Embora não caiba, no
escopo desta dissertação, procurar as causas para esses movimentos, é possível propor
algumas hipóteses para o comportamento das emissões brasileiras nesses períodos. Uma delas
seria, desde logo, como já mencionado, as dinâmicas conjunturais da economia brasileira,
com enfoque específico para os setores de maior emissão, como a agricultura, a pecuária, a
energia e os transportes. Outra hipótese se refere ao efeito das políticas que impactam
especificamente a MUT, como é o caso das políticas voltadas às Unidades de Conservação e
para as terras indígenas.
Outro aspecto que parece problemático na análise de Azevedo (2016) diz respeito
à sua visão prospectiva sobre as emissões globais. Como se vê na Fig. 3.10, as emissões
globais continuam a crescer após a crise econômica mundial de 2007, tendo mesmo se
acelerado entre 2009 e 2011. Não há nada neste comportamento das emissões globais que
pareça indicar que essas emissões estejam próximas de atingir seu pico. Conforme visto no
primeiro capítulo desta dissertação, os cenários do IPCC sobre os caminhos de emissão
apenas preveem possibilidades de redução das emissões de GEE quando consideradas
108
mudanças muito radicais tanto em aspectos setoriais das economias, quanto nos intersetoriais,
inclusive mudanças muito significativas em estilos de vida e padrões de consumo.
Tomados os dois anos de referência, o de 1990 – ano-base para as metas de
redução colocadas originalmente pelo Protocolo de Kyoto – e o de 2012 – último ano para os
quais se encontram dados acessíveis na plataforma CAIT/WRI, é possível avaliar as
contribuições das emissões de GEE para as emissões globais. Na Figura 3.11, a seguir,
verifica-se que essa contribuição foi de 0,9% e de 1,34%, respectivamente, ou seja, um
crescimento de 0,44 pontos percentuais no período.
Figura 3.11 - Emissões de GEE no setor de energia no Brasil
em relação às emissões globais de GEE (Mt CO2e) em 1990 e 2012
Fonte: Elaboração própria a partir da base de dados do CAIT/WRI,
com a utilização da ferramenta infogr.am
Nota-se, portanto, que no período de 1990 a 2014, ora as emissões brasileiras
cresceram em ritmo mais acelerado, ora cresceram em ritmo menos acelerado que as emissões
globais. Embora não caiba fazer especulações sobre o que determinaria esses ritmos a cada
momento, o que se sabe é que as emissões brasileiras foram muito à dinâmica de mudanças do
uso da terra.
Observou-se também um rápido crescimento das emissões do setor de energia no
período mais recente. Esta característica, como observa o Prof. Dr. André T. Furtado, do
DPCT-IG/Unicamp, já estava presente desde anos 1970.61
De fato, foi o petróleo que
alimentou o chamado “milagre” brasileiro, entre 1967 e 1973: um período de “petro-
61 Comunicação pessoal por ocasião do exame de qualificação desta dissertação.
109
prosperidade”. Não apenas os combustíveis do crescimento econômico eram constituídos
pelos hidrocarbonetos, em especial o carvão e o petróleo, como o modo de financiamento
desse crescimento se baseava na ampla disponibilidade de liquidez nos mercados financeiros
internacionais, graças aos chamados petrodólares (FURTADO, 1985). As receitas dos países
exportadoras de petróleo, à época, circulando nas praças financeiras internacionais, eram
“recicladas” na forma de financiamento das políticas desenvolvimentistas do Terceiro Mundo.
Na década de 1970, quando já estavam claras as limitações ecossistêmicas
associadas à “petro-prosperidade”, outras dificuldades se interpuseram à continuidade do
crescimento econômico nos países que se industrializavam tardiamente dentro do modelo
petro-intensivo. Os choques do petróleo de 1973 e de 1979 expuseram também o
esgotamento do modelo de financiamento desse crescimento econômico, ou seja, a era da
reciclagem dos petrodólares nos circuitos financeiros mundiais que, com altíssima liquidez e
baixos juros, haviam franqueado o avanço da petro-prosperidade nos países periféricos,
desembocara, na década de 1980, na crise do endividamento do Terceiro Mundo, incluindo,
de forma especial, o Brasil (FURTADO, 1985).
Embora o Brasil tenha feito diversos esforços na década de 1970 para tentar
reduzir sua dependência com relação ao petróleo importado, que alimentava o avanço dos
setores modernos de sua economia (em especial com o ProAlcool e com a expansão da
produção de eletricidade primária a partir das hidroelétricas e da energia nuclear), o avanço da
industrialização não foi amparado por uma oferta interna suficiente de energia e, ao final da
década, cerca de metade da pauta de importação do país era constituída pelo petróleo
(FURTADO, 1985).
O uso de energias não renováveis, oriundas de fontes fósseis, tem ganhado maior
peso relativo na matriz energética brasileira, o que aponta não apenas no sentido oposto ao
histórico do setor no país, como também numa direção não desejável do ponto de vista da
eleição dos combustíveis que deveriam alimentar os rumos do desenvolvimento futuro. No
próximo capítulo, ele será o foco da análise.
110
2.2. Contribuição Pretendida Determinada Nacionalmente: a “iNDC” do Brasil
Como foi visto no segundo capítulo desta dissertação, a terminologia de
“Pretendidas Contribuições Nacionalmente Determinadas” (iNDCs na sigla em inglês para
Intended Nationally Determined Contributions)62
emerge no contexto das sucessivas
negociações climáticas, consolidada de forma especial por ocasião da 19ª Conferência das
Partes (COP-19) ocorrida em 2013 em Varsóvia, Polônia. Nesta conferência ficou decidido
que os países deveriam trabalhar até o primeiro trimestre de 2015 em um documento
contemplando um novo acordo global em substituição ao Protocolo de Kyoto, expirado
naquele ano. O objetivo do novo documento: acordar, entre os representantes dos governos
das “partes”, objetivos, medidas e prazos para a mitigação e para adaptação aos impactos das
mudanças climáticas, incluindo a redução das emissões de gases de efeito estufa (GEE)
(BRASIL, 2015).
Nesta seção, procede-se à identificação e à apresentação das metas de
descarbonização da economia em geral e da matriz energética brasileira. O documento que
contêm as metas de descarbonização do Brasil é a Contribuição Pretendida Determinada
Nacionalmente (iNDC).63
No Brasil, o processo de preparação e submissão da iNDC teve início em 2013,
quando o país sugeriu, na Conferência de Varsóvia, que a iNDC fosse aberta para a consulta
da sociedade. A partir de junho de 2014, o Itamaraty realizou uma série de consultas nacionais
(presenciais e eletrônicas) com o objetivo de desenvolver o documento com contribuições da
sociedade. Deste modo, foi aberta uma oportunidade para que todos os setores e segmentos
interessados pudessem expressar suas opiniões. Assim, até onde se pode avaliar dentro dos
limites dessa dissertação, o processo pode ser chamado de bottom-up. A exiguidade das
informações para a análise, entretanto, parece justificar que mais pesquisas deveriam se
dedicar a elucidar, caracterizar e discutir esse processo.
62 Intended Nationally Determined Contributions – iNDCs – é uma expressão que pode ser traduzida como
“Contribuições Pretendidas, Determinadas em Nível Nacional ou Nacionalmente”, porém a tradução oficial do
governo brasileiro é “Pretendida Contribuição Nacionalmente Determinada” (ASSOCIAÇÃO O ECO, 2015).
Nesta dissertação, optou-se pela primeira forma, mais direta em nosso idioma.
63 O documento oficial que apresenta a contribuição brasileira à COP21 é intitulado “Pretendida Contribuição
Nacionalmente Determinada para consecução do objetivo da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
Mudança Climática”, foi publicado em setembro de 2015 e está disponível em
http://www.itamaraty.gov.br/images/ed_desenvsust/BRASIL-iNDC-portugues.pdf
111
Infelizmente, há apenas escassa documentação oficial sobre essas consultas e não
foi possível encontrar documentos analíticos sobre esse processo. Em abril de 2015 foi
publicado na página do Itamaraty um relatório das conclusões das consultas públicas
(MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015a).64
Esse documento relata, sem, entretanto, disponibilizar os materiais
correspondentes, que foram feitas consultas adicionais a atores da sociedade civil como
academia, setor privado, organizações não-governamentais – novamente, sem abrir as
informações sobre as identidades dos envolvidos – e de quadros técnicos de ministérios para
que a proposta apresentada pelo Brasil à COP 21 fosse robusta, como forma de ser ambiciosa
e justa, protegendo os interesses nacionais, interesses sociais e econômicos, geração de
emprego e desenvolvimento tecnológico.
O documento relata que o processo de consulta consistiu de uma consulta em duas
fases com uso de formulário eletrônico, disponibilizado no site do Itamaraty. Na primeira
fase, o formulário ficou disponível entre os dias 26 de maio e 18 de julho de 2014 (e
prorrogado até o dia 22 de julho a fim de possibilitar uma maior participação sociedade).
Depois de publicado um relatório preliminar, não localizado pela pesquisa desta dissertação,
foi realizada uma segunda fase, aberta até 28 de novembro de 2014. A consulta pública ainda
envolveu a possibilidade de envio de contribuições via e-mail e, ainda, reuniões presenciais
nas dependências no Ministério das Relações Exteriores, entre os dias 8 e 12 de setembro de
2015. O relatório informa que foram recebidos 200 respostas ao questionário (138 de
indivíduos e 62 de organizações ou instituições da sociedade civil organizada). As reuniões
presenciais foram gravadas e disponibilizadas no canal do Itamaraty no Youtube65
. Como
resultado desse processo, o Itamaraty publicou a iNDC brasileira no dia 27 de setembro de
2015.
Também consta da informação oficial que, para a formulação da iNDC brasileira,
houve a atuação de gestores e outros servidores dos quadros técnicos dos seguintes
ministérios: Ministério de Minas e Energia, Ministério da Agricultura, Ministério de Ciência e
64 Esse relatório, intitulado “Participação da sociedade civil no processo de preparação da Contribuição
Nacionalmente Determinada do Brasil ao Novo Acordo sobre a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre as
Mudanças do Clima”, disponível em:
www.mma.gov.br/images/arquivos/clima/convencao/indc/Relatorio_MRE.pdf
65 No canal do Itamaraty no Youtube, as gravações das consultas constam de uma playlist que reúne diversos
vídeos sobre o assunto geral de meio ambiente. Disponível em: goo.gl/XI7eFX
112
Tecnologia e o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio. São Ministérios que
têm responsabilidade os processos de inventariar e avaliar emissões de GEE e/ou sob cuja
alçada se encontram setores que emitem esses gases (PORTAL BRASIL, 2015).
Não foi possível identificar e avaliar, entretanto, dentro dos limites dessa
dissertação, quais foram as contribuições apresentadas por cada um desses atores sociais e
gestores públicos no âmbito dessas consultas. Oficialmente, a posição do Itamaraty, que é
responsável pelo documento oficial que apresenta as metas brasileiras, indica que estas são
fruto desse processo participativo.
Esse documento oficial sobre as iNDC brasileiras apresenta um escopo que inclui
mitigação, adaptação e meios de implementação para os objetivos propostos inicialmente na
COP 19 (de 2013, em Varsóvia, na Polônia, como mencionado) e também na COP 20
(realizada em Lima, no Peru, em 2014) para reduzir os impactos das mudanças climáticas,
com a redução da emissão dos GEEs. A iNDC brasileira foi apresentada à Secretaria da
UNFCCC em setembro de 2015 (MINISTERIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 2015b).
O documento oficial que apresenta a contribuição brasileira elenca o escopo
dessa contribuição, conforme compilado a seguir, de acordo com sua pertinência as seguintes
pontos: i) mitigação; ii) adaptação; e iii) meio de implementação. Esses pontos são
apresentados na subseção 3.2.1, a seguir. A subseção 3.2.2 traz observações específicas
quanto às medidas setoriais previstas pelo Brasil para suas intenções apresentadas na COP 21.
2.2.1. A contribuição em termos de mitigação, adaptação e meio de
implementação
Nas subseções abaixo são compilados os termos em que se consubstancia a
contribuição brasileira para mitigação, adaptação e meio de implementação.
i. Mitigação
Em termos de mitigação, o escopo da contribuição brasileira é apresentado em
duas partes: “contribuição” e “contribuição indicativa subsequente”. Como contribuição, o
Brasil apresenta a intenção de se comprometer com a redução das emissões GEEs em 37%
abaixo dos níveis de 2005, no horizonte de 2025. Como contribuição indicativa subsequente,
a proposta brasileira consiste na intenção de reduzir em 43% as emissões de GEE com relação
aos níveis de 2005, até o horizonte de 2030.
113
Esta contribuição é consistente com níveis de emissão de 1,3 GtCO2e (GWP-100;
IPCC AR5) em 2025 e 1,2 GtCO2e (GWP-100; IPCC AR5) em 2030.
Com relação aos níveis de 1990, esta contribuição é consistente com reduções de
6% em 2025 e 16% em 2030 abaixo dos níveis de 1990 (1,4 GtCO2 e GWP-100; IPCC AR5).
De acordo com o documento oficial que reporta a iNDC do Brasil, a proposta
implica uma redução de cerca de 66% em termos de emissões de GEEs por unidade do PIB66
em 2025 e em 75% em termos de intensidade de emissões em 2030, ambas em relação a
2005.67
Ainda com relação à mitigação, é interessante observar:
Em termos de abrangência da contribuição: trata-se de uma intenção que abrange
todo o território nacional, para o conjunto da economia, incluindo os gases CO2,
CH4, N2O, perfluorcarbonos, hidrofluorcarbonos e SF6.
Quanto ao intervalo temporal: o ponto de referência (baseline) é o ano de 2005 e o
horizonte temporal inclui uma meta para o ano de 2025 e valores indicativos de
2030 apenas para referência.
No que se refere à métrica empregada para mensuração dos valores das emissões:
é utilizado o Potencial de Aquecimento Global em 100 anos (cuja sigla é GWP-
100, para o termo em inglês Global Warming Potential over 100 years) usando
valores estimados pelo IPCC e publicados no AR5.
Quanto às abordagens metodológicas: são fundamentadas em inventário para
estimativa e contabilização das emissões antrópicas GEEs e, conforme apropriado,
remoções, seguindo as diretrizes aplicáveis do IPCC.
Quanto às remoções de emissões: a iNDC do Brasil leva em conta o papel das
unidades de conservação e das terras indígenas como áreas de florestas manejadas,
em conformidade com as diretrizes aplicáveis do IPCC para estimar remoções de
gases de efeito estufa.
Quanto às possibilidades de transferências de reduções de emissões: o documento
oficial brasileiro limita as possibilidades de transferências de redução de emissões,
posicionando-se a favor do uso de mecanismos de mercado e outros que venham a
ser estabelecidos no âmbito das decisões da UNFCCC e colocando o Governo
Federal como instância decisória sobre quaisquer transferências de unidades de
redução de emissões obtidas em território nacional.
66 Trata-se, aqui, da intensidade de emissões que, de acordo com a metodologia proposta pelo AR5 do IPCC, é
mensurada por tCO2e (GWP-100) /GDP (estimada para cada US$ 1000 do ano-base de 2005).
67 O documento oficial para a iNDC do Brasil usou dados do Ipeadata como fonte para PIB de 2005 (site e data
de acesso referidos no documento: http://www.ipeadata.gov.br, acesso em 2/9/2015). Para as estimativas do PIB
em 2025 e 2030, o documento empregou dados da Empresa de Pesquisa Energética (EPE). Nota Técnica DEA
12/14: Cenário econômico 2050, consultado em agosto de 2014.
114
ii. Adaptação
No documento que apresenta a iNDC brasileira, as ações em adaptação ganham
destaque no sentido da necessidade, diante das alterações climáticas previstas, de se contribuir
para a “construção de resiliência de populações, ecossistemas, infraestrutura e sistemas de
produção, ao reduzir vulnerabilidades ou prover serviços ecossistêmicos” (BRASIL, 2015, p.
3).
A preocupação central expressa no documento é com as populações mais carentes
e vulneráveis aos efeitos negativos da mudança do clima e há a declaração da intenção em
fortalecer sua capacidade de resiliência68
.
O principal instrumento para planejar as ações no sentido da adaptação é o Plano
Nacional de Adaptação (PNA), publicado em maio de 201669
. Apresentado como de
elaboração e implementação participativa, o PNA busca implementar um sistema de gestão de
conhecimento, promover pesquisa e desenvolvimento de tecnologias para adaptação,
desenvolver processos e ferramentas em apoio a ações e estratégias de adaptação, em
diferentes níveis de governo. Os itens considerados fundamentais como alvo das políticas de
adaptação compreendem as áreas de risco, a habitação, a infraestrutura básica, em especial
nas áreas de saúde, saneamento e transporte. Dentre as ações já existentes, o documento
oficial sobre as metas brasileiras destaca o monitoramento de eventos de precipitação extrema
em 888 municípios e a disponibilidade de um sistema de alerta antecipado, com planos de
ação para responder a desastres naturais. O documento ainda menciona a intenção de integrar
a abordagem da adaptação às políticas nacionais de desenvolvimento e às políticas públicas
em geral.
68 Entende-se por resiliência a medida da capacidade de um ecossistema absorver tensões ambientais sem mudar
seu estado ecológico, perceptivelmente, para um estado diferente (IBGE, 2002). O dicionário Aulete (versão
online) traz também uma conotação para resiliência (sentido figurativo) como “habilidade que uma pessoa
desenvolve para resistir, lidar e reagir de modo positivo em situações adversas”. Nos documentos voltados ao
tratamento da problemática das mudanças do clima tem apresentado o conceito de resiliência climática aplicado
aos sócio-ecológicos. Nesta acepção, a resiliência climática é definida como a capacidade de um sistema sócio-
ecológico de absorver estresses e manter suas funções diante de perturbações externas que lhes forem impostas
pelas mudanças climáticas, adaptando-se, reorganizando-se e evoluindo para configurações que melhorem sua
sustentabilidade no sentido de tornar-se menos vulnerável a impactos futuros (FOLKE, 2006).
69 Os documentos pertinentes ao Plano Nacional de Adaptação às Mudanças Climáticas, bem como o processo
envolvido em sua elaboração e as perspectivas para sua implementação podem ser acessados pelo sítio
http://www.mma.gov.br/clima/adaptacao/plano-nacional-de-adaptacao.
115
iii. Meio de Implementação
O documento oficial brasileiro que apresenta a iNDC do Brasil salienta que,
embora a contribuição brasileira não seja condicionada ao apoio internacional, é desejável o
apoio dos países desenvolvidos com vistas a gerar benefícios globais.
No caso particular das ações adicionais visando ao alcance das metas para 2030, o
documento afirma que seriam obrigatórios aumentos em ampla escala do “apoio internacional
e dos fluxos de investimento, bem como do desenvolvimento, emprego, difusão e
transferência de tecnologias” (p. 4). Há uma menção especial à necessidade de se respeitar os
pagamentos internacionais no âmbito das atividades de REED+.70
Também merece destaque, no documento, a menção à cooperação Sul-Sul, para a
qual são esperadas ampliações nas áreas de “sistemas de monitoramento florestal; capacitação
e transferência de tecnologia em biocombustíveis; agricultura resiliente e de baixo carbono;
atividades de reflorestamento e de restauração florestal; manejo de áreas protegidas; aumento
de resiliência por meio de programas de proteção e inclusão social; apoio à capacitação para a
comunicação nacional e outras obrigações sob a Convenção, em particular aos países
lusófonos” (p. 4), com a instância, pelo Brasil, ao incremento dessas iniciativas por parte dos
países desenvolvidos e das organizações internacionais.
2.2.2. Observações específicas sobre medidas setoriais
Em termos globais, para que o planeta tenha uma chance de manter o aquecimento
abaixo dos 2oC com relação aos níveis pré-industriais – o que é estimado por cenários
consistentes com esse grau de aquecimento elaborados no âmbito do IPCC – são necessárias
ações como o uso sustentável da bioenergia, medidas em grande escala no setor de mudança
do uso da terra e florestas; e o aumento, na matriz energética mundial, por um fator de três a
quatro vezes em termos da participação de fontes de energia sem emissão ou com baixo nível
de emissões de carbono até 2050.
70 A REDD (Redução das Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal ou, em inglês, Reducing
Emissions from Deforestation and Forest Degradation) é um conjunto de incentivos econômicos desenvolvido
pelo UNFCCC com o objetivo de reduzir as emissões de GEE derivadas do desmatamento e degradação
florestal. Na COP-15, realizada em Copenhague em 2009, o conceito de REDD foi ampliado para REDD+: com
o sinal "+", foi incluído o papel da conservação de estoques de carbono florestal, manejo sustentável de florestas
e aumento de estoques de carbono florestal. Na COP-19, realizada em Varsóvia em 2013, criou-se o "Marco de
Varsóvia para REDD+", documento que indica prover incentivos financeiros para países em desenvolvimento
que estejam implementando políticas que estão alinhadas ao REDD+ (ASSOCIAÇÃO O ECO, 2014;
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE - BRASIL, 2016).
116
Diante dessas necessidades globais, a situação de partida do Brasil é apresentada
como muito favorável pelo documento oficial de apresentação da iNDC do Brasil:
“[...] o Brasil já tem um dos maiores e mais bem-sucedidos programas de biocombustíveis,
incluindo a cogeração de energia elétrica a partir da biomassa. É o país que alcançou os mais
expressivos resultados na redução de emissões por desmatamento, principalmente em função
da queda da taxa de desmatamento na Amazônia brasileira em 82% entre 2004 e 2014. A
matriz energética brasileira contém hoje 40% de energias renováveis (75% de renováveis na
oferta de energia elétrica), o que representa três vezes à participação média mundial – e mais
de quatro vezes à dos países da OCDE. Tudo isso já faz do Brasil uma economia de baixo
carbono. ” (BRASIL, 2015, p. 3)
Coerentemente, pelo menos no discurso, com a necessidade da redução dramática
na queima de combustíveis fósseis, a “visão de longo prazo” apresentada logo no início do
documento oficial sobre a iNDC do Brasil, lê-se:
Em conformidade com a visão de longo prazo de conter o aumento da temperatura média
global abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, o Brasil envidará esforços para uma
transição para sistemas de energia baseados em fontes renováveis e descarbonização da
economia mundial até o final deste século, no contexto do desenvolvimento sustentável e do
acesso aos meios financeiros e tecnológicos necessários para essa transição. (BRASIL, 2015,
p.1)
Talvez em razão desta constatação, existe uma tensão, no documento, entre
considerações de caráter mais geral – as contribuições propriamente ditas – e as medidas que
envolvem necessariamente transformações setoriais para seu alcance. Esta tensão pode ser
observada, por exemplo, na medida em que o documento oficial sobre a iNDC do Brasil
explica que as metas apresentadas se aplicam ao conjunto da economia. Desta forma, admite a
existência de “caminhos flexíveis para atingir os objetivos de 2025 e 2030” (BRASIL, 2015,
p. 1), para, ao lado disso reconhecer a necessidade de focar esforços para a transição para
sistemas energéticos baseados em fontes renováveis, que estão em sintonia com os objetivos
da descarbonização da economia mundial até o final do século XXI, através de recursos
financeiros e tecnológicos que possibilitem tal transição.
Assim, sem abrir mão da ideia de que há flexibilidade nos meios para se alcançar
as contribuições pretendidas, o documento oficial sobre a iNDC brasileira também apresenta
medidas complementares de caráter setorial. Algumas delas, como se nota, trazem, de forma
mais direta ou indiretamente, implicações potenciais para o setor de energia. O quadro 3.1
abaixo, organizado a partir da compilação do documento oficial, sintetiza essas medidas.
117
Quadro 3.1 - Síntese das medidas complementares apresentadas
pelo Brasil no âmbito da iNDC, por setor
Setor Medidas complementares
Energia 1. Aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira
para aproximadamente 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis, aumentando
a oferta de etanol, inclusive por meio do aumento da parcela de biocombustíveis avançados
(segunda geração), e aumentando a parcela de biodiesel na mistura do diesel.
2. Alcançar uma participação estimada de 45% de energias renováveis na composição
da matriz energética em 2030, incluindo:
Expandir o uso de fontes renováveis, além da energia hídrica, na matriz total de
energia para uma participação de 28% a 33% até 2030;
Expandir o uso doméstico de fontes de energia não fóssil, aumentando a parcela de
energias renováveis (além da energia hídrica) no fornecimento de energia elétrica para ao
menos 23% até 2030, inclusive pelo aumento da participação de eólica, biomassa e solar;
Alcançar 10% de ganhos de eficiência no setor elétrico até 2030.
Florestal e de
mudança do uso
da terra
1. Fortalecer o cumprimento do Código Florestal, em âmbito federal, estadual e
municipal;
2. Fortalecer políticas e medidas com vistas a alcançar, na Amazônia brasileira, o
desmatamento ilegal zero até 2030 e a compensação das emissões de gases de efeito de estufa
provenientes da supressão legal da vegetação até 2030;
3. Restaurar e reflorestar 12 milhões de hectares de florestas até 2030, para múltiplos
usos;
4. Ampliar a escala de sistemas de manejo sustentável de florestas nativas, por meio de
sistemas de georeferenciamento e rastreabilidade aplicáveis ao manejo de florestas nativas, com
vistas a desestimular práticas ilegais e insustentáveis.
Agrícola Fortalecer o Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (Plano ABC) como a principal
estratégia para o desenvolvimento sustentável na agricultura, inclusive por meio da restauração
adicional de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas até 2030 e pelo incremento de 5
milhões de hectares de sistemas de integração lavoura-pecuária-florestas (iLPF) até 2030.
Industrial No setor industrial, promover novos padrões de tecnologias limpas e ampliar medidas de
eficiência energética e de infraestrutura de baixo carbono.
Transportes Promover medidas de eficiência, melhorias na infraestrutura de transportes e no transporte
público em áreas urbanas.
Fonte: Elaboração própria a partir de BRASIL (2015, p. 3-4).
Desta forma, observa-se a partir do Quadro 3.1, que para alcançar as metas
previstas pela iNDC brasileira, existe a previsão de um conjunto de medidas complementares
de caráter setorial. No que diz respeito à energia, objeto particular de interesse nesta
dissertação, identifica-se dois conjuntos de medidas complementares diretamente associadas
ao setor energético e dois conjuntos indiretamente ligados a ele.
Os dois primeiros conjuntos de medidas, que afetam o setor energético
diretamente, dizem respeito a metas quantificáveis com o horizonte de 2030, sendo eles: i)
aumento de participação de biocombustíveis na matriz energética brasileira para cerca de
18%; e ii) aumento da participação de energias renováveis nesta matriz para 45%. Como será
visto no capítulo 4, essas metas não representam nenhuma ambição para o avanço das fontes
renováveis na matriz energética do país, pois simplesmente mantêm sua participação relativa.
As medidas previstas no documento em análise para o alcance dessas metas que
afetam o setor energético diretamente são apresentadas no documento como se segue.
118
Para o aumento da participação de bioenergia sustentável na matriz energética
brasileira para aproximadamente 18% até 2030, as medidas previstas são bastante genéricas e
consistem:
Na expansão do consumo de biocombustíveis, aumentando a oferta de etanol,
inclusive por meio do aumento da parcela de biocombustíveis avançados (segunda
geração); e
No aumento da parcela de biodiesel empregado na mistura do diesel.
Para o alcance de uma participação estimada de 45% de energias renováveis na
composição da matriz energética em 2030, são previstas as seguintes medidas:
A expansão do uso de fontes renováveis, além da energia hídrica, na matriz total
de energia para uma participação de 28% a 33% até 2030;
O aumento do uso doméstico de fontes de energia não fóssil, ampliando a parcela
de energias renováveis (além da energia hídrica) no fornecimento de energia
elétrica para ao menos 23% até 2030, inclusive pelo aumento da participação de
eólica, biomassa e solar;
O alcance de 10% de ganhos de eficiência no setor elétrico até 2030.
No que tange aos dois conjuntos de medidas que afetam indiretamente o setor
energético dizem respeito justamente a ganhos de eficiência em outros dois setores: o
industrial e o de transportes, ambos referidos no documento em análise de maneira apenas
genérica.
As medidas atinentes ao setor industrial são apresentadas genericamente como a
promoção de “novos padrões de tecnologias limpas” e a ampliação de “medidas de eficiência
energética e de infraestrutura de baixo carbono” (BRASIL, 2015, p. 4).
As medidas afetas ao setor de transporte são mencionadas como a promoção de
“medidas de eficiência, melhorias na infraestrutura de transportes e no transporte público em
áreas urbanas” (BRASIL, 2015, p. 4).
2.2.3. Observações sobre o estágio atual de implementação das metas
Em setembro de 2016 ocorreu o depósito do instrumento de ratificação do Acordo
de Paris pelo governo brasileiro, deste modo a Contribuição Pretendida Determinada
Nacionalmente (iNDC) deixou de ser pretendida e o governo passou a assumir o
compromisso de planejar ações que implementem os objetivos dispostos na, agora, NDC.
119
Para isto, o Ministério do Meio Ambiente promoveu a elaboração de uma
Estratégia Nacional para a Implementação e o Financiamento da NDC do Brasil ao Acordo de
Paris.
De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (2017):
“A elaboração da Estratégia Nacional será articulada entre o Governo Federal, Governos
estaduais e municipais, setores relevantes da economia e segmentos da sociedade, entidades
representativas, organizações não-governamentais, movimentos sociais e demais grupos
interessados, por meio do Fórum Brasileiro de Mudança do Clima, em Diálogos Estruturados a
serem conduzidos ao longo do primeiro semestre de 2017, em Câmaras Temáticas no âmbito
do Fórum, o qual, em momento oportuno, divulgará o calendário para o processo de Diálogos
Estruturados.”71
O Ministério do Meio Ambiente publicou o Sumário Executivo e a versão integral
de um “documento-base” a ser discutido e aperfeiçoado a partir de uma consulta pública.72
Assim, o governo brasileiro espera que os setores mencionados acima pudessem discutir,
opinar e contribuir para as propostas apresentadas. A consulta pública a princípio ficaria
aberta até o dia 15 de março de 2017, mas o prazo foi estendido até o dia 30 de julho de 2017,
com a justificativa de se aumentar a participação da sociedade.
2.3. Síntese e considerações finais do capítulo
O objetivo deste capítulo foi identificar, expor e discutir o perfil das emissões de
gases de efeito estufa no Brasil, tanto em seus aspectos quantitativos, quanto qualitativos, ou
seja, com relação ao perfil setorial das emissões e ainda a indicação da importância relativa
das emissões brasileiras no panorama global. Tendo em vista este perfil e os aportes anteriores
da dissertação sobre os rumos das negociações internacionais sobre mudanças climáticas, são
apresentadas as metas brasileiras, na forma de suas iNDC – e, agora, NDC, para o Acordo de
Paris.
Nota-se que o volume total das emissões brasileiras para o período de 1990 e 2014
de acordo com a SEEG foi de 67 GtCO2e em GWP. Deste total, há o destaque para o setor de
Mudanças de Uso da Terra que representou 65% da parcela de emissões de GEE do país,
resultado principalmente do desmatamento da Amazônia, oriundo da exploração madeireira e
71 Até o dia 09 de março de 2017, o referido calendário ainda não havia sido disponibilizado.
72 O documento-base para esta consulta pública, intitulado “Documento-base para subsidiar os diálogos
estruturados sobre a elaboração de uma estratégia de implementação e financiamento da Contribuição
Nacionalmente Determinada do Brasil ao Acordo de Paris”, encontra-se disponível em:
www.mma.gov.br/images/arquivos/clima/ndc/documento_base_ndc_2_2017.pdf
120
também do crescimento da expansão agrícola. Somente entre os anos de 2002 e 2004, as
emissões de GEE em MUT cresceram 53,6%.
Já para o setor de energia, as emissões de GEE no período entre 1990 e 2014
cresceram 2,52 vezes, saindo de um patamar de 189,7 MtCO2e para o de 479,1 MtCO2e,
respondendo no período pelo segundo maior crescimento das emissões, atrás apenas da MUT.
A análise dos dados sobre as emissões de GEE em geral e de CO2 em particular
para o Brasil coletados e sistematizados, a partir da base de dados do SEEG/Observatório do
Clima, permitiu, ainda notar um pico de emissões entre 2003 e 2004. Os relatórios do
Observatório do Clima (Brandão Jr. e Barreto, 2016; Azevedo, 2016; Ferreira et al, 2016)
demonstram que esse pico se deu em função do aumento das emissões em MUT. Brandão Jr.
e Barreto (2016) atribuem esse aumento ao ciclo das commodities e a uma "frouxidão da
política agrária". No entanto, é preciso notar que o ciclo recente das commodities se
desdobrou entre 2003 e 2013, com uma pequena reversão em 2008, não oferecendo a
possibilidade de estabelecer uma clara correlação com o comportamento das emissões e,
muito menos, um nexo causal. Conforme mencionado neste capítulo, os determinantes do
comportamento das emissões brasileiras no período de 1990 a 2014 não são elucidados pelos
autores mobilizados neste estudo, carecendo ainda de mais investigações. Desde logo, parece
claro que as hipóteses explicativas para esse comportamento devam incluir aspectos
conjunturais e estruturais da dimensão econômica (levando em conta, em especial, os setores
de mais alta emissão) e aspectos de políticas que afetam as emissões, como as voltadas às
Unidades de Conservação e às terras indígenas.
Ainda neste capítulo, foi traçado um perfil preliminar das emissões setoriais no
Brasil, que serão aprofundadas no capítulo seguinte. Nota-se que as emissões de CO2e do
setor energético cresceu 14 pontos percentuais entre 1990 e 2014, enquanto o setor MUT
diminuiu 24 pontos percentuais (Cf. Fig. 3.6). Provavelmente, este movimento pode encontrar
explicações, respectivamente, no aumento do uso de energias de fontes fósseis (como será
visto no próximo capítulo) e numa política voltada, num certo momento, à proteção de
Unidades de Conservação. Conforme acima mencionado, essa última hipótese precisa ser
problematizada e investigada em maior detalhe.
Com relação à Contribuição Pretendida Determinada Nacionalmente (iNDC),
apresentada pelo Brasil à COP 21, verificou-se que o documento brasileiro, organizado em
torno das questões da mitigação, da adaptação e dos meios de implementação, propõe metas e
faz referência a algumas medidas setoriais e intersetoriais para limitar as emissões de GEE a
121
fim de ser consistente com a proposta global de limitar o aumento de temperatura no planeta a
2ºC até o final do século XXI com relação aos níveis pré-industriais.
As principais propostas pela iNDC do Brasil é a intenção de se reduzir as
emissões de GEE em 37% abaixo dos níveis de 2005 para o horizonte de 2025 e de reduzir
em 43% para o horizonte de 2030. As principais metas setoriais apresentadas foram: i) para o
setor de energia: alcançar a participação estimada de 45% de energias renováveis na
composição da matriz energética em 2030; ii) para o setor florestal e MUT: restaurar e
reflorestar 12 milhões de hectares de florestas até 2030, para múltiplos usos; fortalecer
políticas e medidas com vistas a alcançar, na Amazônia brasileira, o desmatamento ilegal zero
até 2030 e a compensação das emissões de gases de efeito de estufa provenientes da supressão
legal da vegetação até 2030 e ampliar a escala de sistemas de manejo sustentável de florestas
nativas, por meio de sistemas de georeferenciamento e rastreabilidade aplicáveis ao manejo de
florestas nativas, com vistas a desestimular práticas ilegais e insustentáveis; iii) para o setor
agrícola: Fortalecer o Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (Plano ABC) como
a principal estratégia para o desenvolvimento sustentável na agricultura, inclusive por meio da
restauração adicional de 15 milhões de hectares de pastagens degradadas até 2030 e pelo
incremento de 5 milhões de hectares de sistemas de integração lavoura-pecuária-florestas
(iLPF) até 2030; iv) para o setor industrial: promover novos padrões de tecnologias limpas e
ampliar medidas de eficiência energética e de infraestrutura de baixo carbono e v) para o setor
de transportes: Promover medidas de eficiência, melhorias na infraestrutura de transportes e
no transporte público em áreas urbanas.
Observa-se que as metas propostas pela iNDC são coerentes com as emissões de
GEE no Brasil, porém as propostas não são esclarecidas. Não se trata de uma apresentação de
medidas mais detalhadas. Entretanto, deve-se notar que em geral as iNDCs apresentadas pelos
signatários da UNFCCC também não foram detalhadas.
De acordo com a discussão deste capítulo conclui-se que o MUT é responsável
pela maior parte de emissões de GEE, porém ao analisar as metas da iNDC, observa-se que
ela engloba somente o bioma Amazônia e não outros que sofrem também com as ações de
desmatamento, como o cerrado.
Com relação às metas apresentadas no documento para as energias renováveis no
Brasil, observa-se que as intenções se restringem, como será demonstrado no próximo
capítulo desta dissertação, à manutenção das participações relativas atuais.
122
O documento brasileiro é, ainda, extremamente sintético, o que dificulta sua
análise. Como foi dito acima, não há um detalhamento das medidas de mitigação ou de
adaptação, de forma que as lacunas abrem espaço para questionamentos sobre como as metas
podem ser alcançadas. Por exemplo, qual seria o papel da Agricultura, tanto em termos de
mitigação quanto de adaptação.
O fortalecimento do Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (Plano
ABC) consta das medidas complementares como a principal estratégia para o
desenvolvimento sustentável e redução de GEE na agricultura, incluindo recuperação de
pastagens e o aumento de sistemas de integração lavoura-pecuária-florestas. Ainda assim,
caberia questionar o papel do uso do conhecimento científico, tecnológico e das inovações
para promover a adaptação de cultivares importantes para a agricultura brasileira, por
exemplo.
No setor da energia, cujo crescimento em termos de emissões foi muito
significativo, como será detalhado no próximo capítulo, há uma documentação disponível
para que se investigue um pouco mais detalhadamente como as metas poderão ser alcançadas.
Este será o objeto da análise que estará incorporada na parte III desta dissertação.
123
PARTE III
SETOR DE ENERGIA
CONFIGURAÇÃO RECENTE, EMISSÕES ASSOCIADAS
E “AMBIÇÕES” PARA DESCARBONIZAÇÃO
Capítulo 4 - Mudanças recentes no setor de energia
e emissões associadas
Capítulo 5 – Ações para reduções de emissão de GEE no setor de energia:
mais fragmentos do que estratégias integradas para uma descarbonização
124
Capítulo 4 – Mudanças recentes no setor de energia e emissões associadas
A matriz primária de energia no Brasil costuma ser reconhecida por seu caráter
fortemente renovável. No capítulo anterior, observou-se, entretanto, que nos últimos anos as
emissões associadas ao setor de energia se tornaram um grande vilão nacional em termos
dessas emissões. Como foi visto, este setor respondeu em 2014 por 26% das emissões de GEE
no país, enquanto que a MUT foi responsável por 42% das emissões. Em 1990, o setor de
energia contribuía com apenas 12% das emissões de GEE no Brasil. Isto quer dizer que as
emissões no setor da energia saíram de um patamar de 192.792.711 toneladas de GEE
(GWP/AR5) em 1990 e alcançaram em 2014, 482.372.908 toneladas de GEE (GWP/AR5).
Neste capítulo, o objetivo consiste em compreender as mudanças da matriz
energética brasileira no período entre 1970 e 2014. Esta é uma forma que facilita o
entendimento do aumento das emissões de GEE neste setor.
Para tanto, a metodologia empregada foi baseada, de um lado, no levantamento,
sistematização e análise de dados quantitativos sobre o setor de energia no Brasil, em especial
sobre a oferta interna de energia, a partir do Balanço Energético Nacional e, de outro lado,
numa pesquisa documental sobre planejamento energético no Brasil, em especial os Planos
Decenais de Energia (PDE) e os documentos analíticos publicados Sistema de Estimativa de
Emissões de Gases de Efeito Estufa (SEEG).
O capítulo está organizado em três seções, além dessa breve introdução e das
conclusões.
A seção 4.1 apresenta as mudanças na composição da energia primária no Brasil
no período de 1970 a 2014. Os dados para a elaboração dos gráficos foram extraídos da base
de dados do Balanço Energético Nacional. Foram recuperados e analisados, à luz de estudos
de especialistas na área de energia, dados sobre a produção primária de energia no país,
agrupados por fontes renováveis e não-renováveis, de forma agregada. A seguir, os dados
foram desagregados segundo as fontes primárias e secundárias renováveis em questão:
energia hidráulica, biocombustíveis, lenha e outras fontes primárias renováveis. Os casos do
etanol e do potencial hidráulico foram examinados, tendo sido caracterizado que, embora
tenha havido um aumento da produção dessas fontes primárias em termos absolutos, houve
uma perda na participação relativa das fontes renováveis na matriz primária, pois em 1970 o
percentual correspondia a 78,66% e em 2014 passou a representar somente 43,54%. Um
exame um pouco mais detalhado evidencia que uma parte relevante da necessidade de energia
125
primária para suprir o fornecimento de energia elétrica terminou por favorecer o uso de
energias não renováveis, em especial o gás natural. Estes resultados são mais bem
compreendidos com a apresentação e análise da evolução da estrutura da oferta interna de
energia, em especial a partir de 2000.
A necessidade de suprir o fornecimento de energia elétrica a partir de fontes
fósseis se deu com o recurso, conforme se observa na seção 4.2, a um aumento nas
importações desse combustível, o que se traduziu numa mudança na estrutura da oferta
interna de energia.
A seção 4.3 recupera e apresenta o perfil das emissões de CO2 associadas à oferta
e à demanda energética, destacando o perfil setorial dessas emissões e qualificando-as tanto
em termos absolutos quanto relativos.
Nas conclusões, serão sintetizados os resultados da investigação relativa a este
capítulo, procurando-se responder às perguntas que a guiaram.
As perguntas que este capítulo se propõe responder são: Que transformações
ocorreram recentemente no setor de energia no país a ponto de explicar essa mudança? Quão
renovável é a matriz primária brasileira? Qual é a importância das emissões de GEE associado
à produção e ao uso de energia no Brasil?
Assim, neste capítulo, procede-se à apresentação da matriz energética brasileira,
tanto em suas configurações atuais (2014) quanto em uma perspectiva histórica recente (1970
– 2014). É oferecida uma análise da composição relativa e dos papeis das fontes fósseis e das
renováveis nessa matriz ao longo do período. Para isto, é apresentada a composição da matriz
energética primária em termos de fontes renováveis e não-renováveis, analisando-se a
evolução tanto dos valores absolutos quanto percentuais de energia fóssil em de energia
renovável para o período em análise. Conforme será visto, as mudanças da configuração da
matriz energética tem implicações para o aumento das emissões de GEE no setor de energia.
3.1. Mudanças na energia primária no Brasil no período 1970-2014
No Brasil, o crescimento da produção de energia primária73
é documentado pelo
Ministério de Minas e Energia, que disponibiliza dados a partir de 1970, acessíveis por meio
do Balanço Energético Nacional (BEN)74
.
73 De acordo com Pinto Jr et al (2007), a energia primária é aquela proveniente da natureza em sua forma direta,
ou seja, sem que haja processos de transformação. São exemplos de fonte de energia primária: petróleo, carvão
126
É possível observar o crescimento muito expressivo da produção primária de
energia: foi um crescimento de 5,6 vezes entre 1970 e 2014. O Brasil produzia, em 1970,
49.627 x 103 tep (sigla para tonelada equivalente de petróleo), sendo que 78% deste total era
representado por energia renovável. Em 2014, dos 72.633 x 103 tep, a participação das
renováveis, embora tenha crescido para 118.713 x 103 tep, sua participação relativa baixou
para 43%, conforme é possível observar pela Figura 4.1 abaixo.
Figura 4.1 - Crescimento da produção primária de energia no Brasil
(1970-2014), em 103 tep
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do BEN (dados consolidados).
Assim, observa-se que ao longo das décadas de 1970 e 1980, e se estendendo até
meados da década de 1990, as fontes renováveis eram preponderantes na produção interna de
energia. Isso pode ser explicado por decisões no âmbito das políticas nacionais e nas políticas
específicas para o setor energético que favoreceram o aproveitamento das dotações naturais
em termos de potencial hídrico. Além disso, houve intencionalidade na construção de outras
vantagens, como o desenvolvimento de competências locais na área do etanol, promovendo o
mineral,gás natural, energia hidráulica, lenha, resíduos de madeira e os produtos da cana de açúcar. A energia
primária é submetida a transformações gerando a energia secundária, que é a que será efetivamente consumida
pelo Homem, satisfazendo suas necessidades, como: eletricidade (gerada a partir de hidrelétricas, que são
movidas a energia hidráulica; termelétricas, que são movidas a combustíveis fósseis, calor geotermal, biomassa
ou fissão nuclear; usinas eólicas; e painéis fotovoltaicos); derivados de petróleo (como óleo diesel, óleo
combustível, gasolina, querosene e gás liquefeito de petróleo); biomassa moderna (como biogás de aterros e os
biocombusíveis); e calor de processo e de aquecimento distrital, obtido por combustão em caldeiras.
74 Os balanços energéticos, como lembram Goldemberg e Lucon (2008), são importantes ferramentas de análise
da situação de uma dada região, como um país, como é caso do BEN, num determinado período, geralmente um
ano. São “fotografias” que, comparadas periodicamente, ano a ano, permitem perceber a evolução da produção e
do consumo de energia, segundo suas diversas fontes. Os balanços energéticos nacionais para o Brasil são
disponibilizados pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), por meio do site: https://ben.epe.gov.br
10.590
153.920
39.037
118.713 49.627
272.633
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
NÃO RENOVÁVEL RENOVÁVEL TOTAL
127
crescimento preferencial de unidades produtivas mais eficientes (SZMRECSÁNYI &
MOREIRA, 1991).
A afirmação brasileira da importância das fontes renováveis materializou-se,
então, na composição relativa das fontes renováveis com relação às não renováveis. A
composição da produção primária de energia renovável no Brasil segundo suas fontes pode
ser verificada na Figura 4.2.
Figura 4.2 - Fontes renováveis na produção de energia primária no Brasil
(1970 a 2014) (em tep e em %)
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do BEN (dados consolidados).
Com relação à produção primária de energia renovável, propõem-se aqui três
observações. A primeira delas diz respeito ao comportamento da participação das energias
renováveis na produção de energia primária no Brasil; a segunda tem relação com o aumento
da participação dos “produtos da cana”; e a terceira se refere ao comportamento da
participação da “energia hidráulica”.
Com relação à primeira observação, isto é, à participação das energias renováveis,
verifica-se que a energia renovável predominante na produção primária de energia até meados
de 1995 era a lenha e que, após este ano, os produtos derivados da cana-de-açúcar passaram a
ser predominantes. No início da década de 2000, a energia hidráulica se destacou, mas foi por
pouco tempo, visto que em 2002 os produtos derivados da cana-de-açúcar tornaram-se
novamente predominantes.
78,66% 43,54%
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
ENERGIA HIDRÁULICA LENHA PRODUTOS DA CANA
OUTRAS RENOVÁVEIS % na Matriz Primária
128
A participação relativa das energias renováveis na matriz primária brasileira
diminui ao longo dos anos de 1970 e 2014, conforme mostra a Figura 4.2.
De acordo com Furtado & Scandiffio (2011), o Brasil importava cerca de 80% do
petróleo que consumia no início da década de 1970, numa conjuntura internacional de
reorganização dos países produtores e exportadores de petróleo que levou à restrição de sua
oferta e a quadruplicação de seu preço em 1973.
O projeto nacionalista, em especial na década de 1970, então apontava para a
necessidade do país de substituir sua dependência no petróleo importado. Para isto, o país
passou a investir em inovação tecnológica para exploração de petróleo no mar e também a
desenvolver parques geradores de energia a partir de energia hidráulica (FURTADO, 1996;
FURTADO & FREITAS, 2009).
“Em meados da década de 1980, quando o Brasil ainda importava praticamente a metade do
petróleo consumido, ocorre a descoberta de grandes reservatórios localizados em águas
profundas (mais de 400 metros de lâmina d’água) que viabilizavam a autossuficiência. Porém,
a tecnologia para produzir a tais profundidades não estava disponível internacionalmente.
Naquele momento se consolida o projeto de alcançar simultaneamente as metas da
autossuficiência com o de autonomia e até mesmo liderança tecnológica. O Procap (Programa
de Capacitação Tecnológica em Sistemas de Exploração em Águas Profundas) traduz esse
novo estágio da estratégia nacionalista.” (Furtado & Freitas, 2009, pp. 58-59)
Os autores se referem a este período, nas décadas de 1970 e 1980, no Brasil, em
que foram concebidas e implementadas políticas para o desenvolvimento tecnológico de
setores considerados estratégicos, como a informática, as telecomunicações, o de armamentos
e o de energia, com o objetivo de “aumentar o domínio local e a geração endógena de
tecnologia”, criar “campeões nacionais”, apoiando-se nas especificidades nacionais para gerar
tecnologias capazes de levar o país a “explorar oportunidades de negócios no mercado
nacional e, sobretudo, internacional” (Furtado & Freitas, 2009, p. 59).
A partir da década de 2000, a participação das fontes renováveis na produção de
energia primária sofre uma queda. No contexto do chamado “apagão”, o país optou pelo
investimento em usinas geradoras de termoeletricidade movidas a gás natural para
suplementar a energia derivada da energia hidráulica. Este ponto será objeto da atenção nesta
dissertação, mais adiante, ainda nesta seção.
A queda relativa da participação das energias renováveis na produção primária de
energia pode ser compreendida tendo-se em conta o valor dos investimentos, em geral, mais
elevados do que os das tecnologias energéticas convencionais (cf. Costa & Prates, 2005, por
129
exemplo), e as dificuldades representadas pelos crescentes conflitos socioambientais e de
licenciamento de grandes projetos no setor de hidroeletricidade.
Com respeito à segunda observação, ou seja, em relação ao aumento da
participação dos “produtos da cana”, observa-se que a produção de etanol no país a partir dos
anos 70 se deu como uma estratégia de busca de uma maior autonomia energética do país,
diminuindo a dependência de importação de petróleo.
Neste sentido, a primeira iniciativa foi a criação do Proálcool em 1975. Shikida
(1997) sintetiza alguns aspectos do panorama peculiar que ensejou o advento deste Programa
e, portanto, para a emergência do que Furtado, Scandiffio e Cortez (2008) chamam de sistema
de inovação da agroindústria canavieira brasileira:
“A crise do petróleo gerou um “gargalo” no processo produtivo. [...] Contudo, a crise da
agroindústria canavieira acabou favorecendo a ‘orquestração’ de interesses que levou o país a
optar pelo Proálcool. [...] A ‘orquestração’ de interesses para viabilizar o Proálcool englobou
os empresários das usinas e destilarias, o Estado, o setor de máquinas e equipamentos e a
indústria automobilística. Para os usineiros tratava-se de diversificar a produção, de criar um
novo mercado diante das frequentes crises da economia açucareira, e diante também de um
parque produtivo que precisava avançar tecnologicamente e que estava com tendência à
sobrecapacidade. Para o Estado, os interesses nesse Programa resumiam-se nos seguintes
objetivos: economia de divisas; diminuição das desigualdades regionais de renda; crescimento
da renda interna; geração de empregos; e expansão da produção de bens de capital. Para o setor
de máquinas e equipamentos (indústria de bens de capital), o advento do Proálcool permitia
vislumbrar um quadro de continuidade do crescimento que havia sido iniciado ao final da
década de 60 e que atingiu o seu auge no período do ‘milagre’ econômico do país.
Especificamente para a indústria automobilística, a crise do petróleo obstaculizava, de certa
forma, a continuidade da política de transporte baseada em rodovias; e o carro movido a álcool
despontava como uma alternativa para a continuidade dessa política de transporte”. (Shikida,
1997, p. 158-159).
Neste período, a produção de etanol foi feita por novas destilarias anexas às
usinas de cana-de-açúcar que já existiam, ao contrário da segunda fase do Proálcool na qual
várias destilarias autônomas foram construídas (WALTER, 2009).
A primeira fase do Proálcool estendeu-se de 1975 a 1979, concentrando seus
esforços para a produção de álcool anidro para adição à gasolina, contribuindo para ser uma
alternativa para a capacidade ociosa75
que se instaurava na indústria canavieira (ANDRADE,
CARVALHO, SOUZA, 2009; SZMRECSÁNYI, MOREIRA, 1991). Nesta primeira fase, a
taxa de crescimento anual da produção de etanol foi expressiva, de 49%, sendo que a
produção em 1975 correspondia a 580 x 10³m³ e em 1979 alcançou 2.854 x 10³m³.
75 Capacidade ociosa, pois neste período houve uma superprodução de açúcar, o que ocasionava a diminuição do
preço do produto nas bolsas internacionais.
130
A segunda fase do Proálcool (1980-1986), marcada pelo Segundo Choque do
Petróleo (1979-80), estimulou um segundo ciclo de investimento com o objetivo de triplicar a
produção interna de etanol até 1985 (FURTADO, SCANDIFFIO , CORTEZ, 2011). Com
isso, os objetivos do Proálcool foram ampliados para apoiar e estimular também a produção
do álcool hidratado, que seria utilizado como combustível em automóveis. Esta segunda fase
motivou também a produção de automóveis movidos a etanol no país, já que as montadoras
multinacionais instaladas aderiram ao programa, devido, sobretudo, aos preços controlados do
setor e aos subsídios aos veículos movidos a álcool (FURTADO, SCANDIFFIO & CORTEZ,
2011).
Dessa forma, coerentemente com a estratégia nacionalista de desenvolvimento
que dá destaque ao desenvolvimento autônomo de tecnologias em setores estratégicos no
Brasil, conforme mencionado anteriormente, as décadas de 1970 e 1980 também
testemunham a expansão de um aparato institucional para o desenvolvimento do setor
sucroenergético no país, com financiamento voltado para o avanço tecnológico, tanto no setor
industrial quanto com relação ao melhoramento de cultivares. Instituições públicas de
pesquisa, de financiamento, empresas privadas produtoras de açúcar e álcool, universidades e
empresas produtoras de bens de capital exerceram papeis relevantes para o aprendizado
tecnológico aplicado ao setor, numa configuração analisada por Furtado & Scanddifio (2011),
que permitiu aos autores falar num sistema de inovação setorial sucroalcooleiro. Os autores
apontam para os avanços no conhecimento científico e tecnológico proporcionado pelo
estreitamento das relações entre esses elementos do sistema e também se referem a desafios
para sustentar esses avanços, por exemplo, no caso da busca do etanol de segunda geração.
O fato é que as sinergias criadas pelas estratégias brasileiras no setor
sucroalcooleiro permitiram que se avançasse no sentido da substituição de combustíveis
fósseis em veículos automotores a partir da década de 1980, com os motores movidos a etanol
e, mais adiante, nos anos 2000, com os motores flex, como será mencionado mais adiante.
Como salientam Vazzoler e Bonacelli (2014), a difusão dos veículos movidos a
etanol se deu de maneira rápida, sendo que entre 1985 e 1986, cerca de 80% dos veículos
novos que chegavam ao mercado eram equipados com motores a álcool. Nesta fase, a
produção e o consumo de etanol hidratado experimentaram uma taxa anual de crescimento de
131
31,79% e 51,52%, respectivamente, com uma produção de 7.863 x 103m
3 em 1986 e consumo
de 9.062 x 103m
3 no mesmo ano76.
Porém, durante a década de 1979-1989, os preços internacionais do petróleo
diminuíram vertiginosamente (contrachoque do petróleo), fazendo com que o etanol se
tornasse mais caro relativamente à gasolina, contribuindo para a desaceleração dos
investimentos no setor (SZMRECSÁNYI & MOREIRA, 1991).
A partir da década de 1990, as montadoras multinacionais optaram por produzir
em maior quantidade modelos e motores nos padrões internacionais, ou seja, na versão a
gasolina. Num contexto de abertura comercial, houve também a liberação da importação de
veículos automotivos, majoritariamente movidos a gasolina e a diesel, ao lado de políticas de
incentivo ao “carro popular”, desenvolvido para ser movido a gasolina. A abertura comercial
foi um dos aspectos que caracterizaram o período, conhecido por diversas iniciativas de
liberalização que desregulamentaram amplos setores da economia brasileira, dentre eles o
sucroenergético. Conforme observam Shikida & Perosa (2012, p. 244):
“o governo Collor promoveu a desregulamentação da maioria das cadeias agroindustriais
brasileiras, o que levou à extinção do IAA (Instituto do Açúcar e do Álcool) e mudou
completamente a forma como o governo atuava na cadeia”.
Essas razões ajudam a explicar os movimentos do consumo e da produção do
etanol anidro e hidratado ao longo da década de 1990 até o início da década seguinte, como
ilustram as Figuras 4.3 e 4.4, respectivamente.
Na Figura 4.3, a seguir, observa-se que o consumo do etanol anidro começa a
crescer já no início da década de 1990. Esse tipo de álcool, como já mencionado, é utilizado
na mistura com a gasolina nos motores dos automóveis movidos “exclusivamente” a este
combustível. Paulatinamente, especialmente a partir de 1996-19977, é possível verificar uma
redução do consumo do etanol hidratado, coerentemente com um movimento de saída dos
consumidores do mercado de automóveis movidos a etanol.
76 Idem.
132
Figura 4.3 - Consumo total de etanol no Brasil, consumo de álcool anidro e hidratado
(1970 – 2014) em 103m
3
Fonte: elaboração própria a partir do BEN (dados consolidados).
O avanço da produção de carros flex fuel no Brasil desde 2003 pode ser observado
pela consulta ao Quadro 4.1, a seguir. 77
Nota-se que a partir de 2006 a produção de
automóveis movidos exclusivamente a etanol foi suspensa, sendo que, neste mesmo ano, os
automóveis flex fuel alcançaram pela primeira vez uma participação maior de 50% na
produção total de automóveis no país. O dado mais recente da ANFAVEA aponta que 83%
dos automóveis produzidos no Brasil pertence à categoria flex fuel.
Quadro 4.1 – Produção automobilística por combustível (2003 - 2014) em %
Ano Gasolina Etanol Flex Fuel Diesel
2003 85% 2% 3% 10%
2004 73% 2% 14% 11%
2005 53% 1% 35% 11%
2006 37% 0% 53% 9%
2007 26% 0% 65% 9%
2008 20% 0% 70% 11%
2009 12% 0% 80% 8%
2010 18% 0% 72% 10%
2011 14% 0% 74% 12%
2012 12% 0% 80% 9%
2013 10% 0% 79% 11%
2014 8% 0% 83% 9%
Fonte: ANFAVEA. Anuário da Indústria Automobilística Brasileira (2016).
77 Em março de 2003 a VW comercializou o primeiro carro flex-fuel no Brasil, um Gol 1.6 (cf. Vazzoler &
Bonacelli, 2014, p. 125).
0
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20
14
CONSUMO (Etanol Anidro) CONSUMO (Etanol Hidratado)
Consumo total de etanol
133
Assim, o movimento que se observa do lado do consumo de etanol para o período
é congruente com a expansão da produção e uso de carros flex fuel. E, como não poderia
deixar de ser, também é coerente com o avanço da produção do etanol, anidro e hidratado,
apresentada na Figura 4.4.
Figura 4.4 - Produção total de etanol no Brasil, produção de álcool anidro e hidratado
(1970 – 2014) em 103m
3
Fonte: elaboração própria a partir do BEN (dados consolidados).
Assim, observa-se, do lado do produtor (Figura 4.4), um aumento persistente da
produção do álcool anidro desde o início da década de 1990. A produção de álcool hidratado
apresenta quedas entre 1997-8, ficando praticamente estagnada entre 2000 e 2003, a partir de
quando se verifica a retomada do aumento da produção, consistentemente com a introdução
dos veículos flex fuel.
Finalmente, a terceira observação que cabe fazer com relação à produção primária
de energia renovável, diz respeito ao comportamento da participação da energia hidráulica.
Sabe-se que o potencial hidráulico do país está entre os cinco maiores do mundo
(PORTAL BRASIL, 2011). Para a transformação deste potencial em energia hidráulica faz-se
necessário que investimentos sejam realizados. O papel das políticas específicas para isso não
pode ser de forma alguma minorado.
Conforme nota-se na Figura 4.5, na próxima página, ao longo do período de 1970
a 2014, a produção primária de energia hidráulica (103m
3) apresenta um crescimento regular
com uma queda abrupta de 12% entre os anos de 2000 e 2001. Uma nova expansão se inicia a
0
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14
PRODUÇÃO (Álcool Anidro) PRODUÇÃO (Álcool Hidratado)
Produção total de etanol
134
partir desta data até 2011 e uma persistente e importante retração desde então. A retração da
produção de energia hidráulica no Brasil entre 2011 e 2014 foi de 12,8%.
Figura 4.5 - Produção de Energia Hidráulica no Brasil, (1970 – 2014)
em 103m
3 e % da produção na Matriz Primária de Energia
Fonte: elaboração própria a partir do BEN (dados consolidados).
Como se pode notar, ao longo da década de 1970, a expansão da produção de
energia hidráulica foi de tal ordem a levar o país de uma situação inicial na qual esta fonte
representava pouco mais que 7% da matriz primária a 16,7% uma década mais tarde. Essa
expansão foi resultado de uma política de desenvolvimento que caracterizou a gestão militar,
principalmente no chamado II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), de 1974, no
governo do general Ernesto Geisel, que tinha como proposta:
"imprimir novo rumo ao desenvolvimento brasileiro, ao priorizar o aumento da capacidade
energética e da produção de insumos básicos e de bens de capital, [que] representava uma
guinada de vulto no (sic) modelo anterior, vigente durante o período do ‘milagre’ de 1968-
1973, cuja prioridade residia nos bens de consumo duráveis” (FONSECA & MONTEIRO,
2007, p. 28-29).
Este plano estabeleceu a construção de grandes empreendimentos no Brasil como
a hidrelétrica de Itaipu e a de Sobradinho, que foram construídas no intuito de tornar o Brasil
menos dependente do petróleo importado, no contexto do primeiro choque do petróleo.
A participação desta fonte, entretanto, na produção primária de energia no país
diminuiu em um compasso muito importante na primeira metade da década de 1980 e apenas
retomou um movimento de elevação a partir de 1987, com a plena operação de Itaipu (entre
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
18%
20%
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14
ENERGIA HIDRÁULICA % na Matriz Primária de Energia
135
1986 e 1987) e a progressiva entrada em operação das turbinas de Tucuruí (entre 1984 e
1991).
A partir do início da década de 1990, a liberalização econômica e a
desregulamentação do setor energético, instauradas pelo Programa Nacional de
Desestatização, caracterizado por um conjunto de ações que incluía a venda de estatais
produtivas, abrangendo as alienações de participação societária, concessões, permissões e
autorizações, bem como a transferência ou outorga de direitos sobre bens móveis e imóveis da
União foram colocadas como alternativas para a expansão do setor (BNDES, 2016).78
No caso do setor energético, houve uma reestruturação com o propósito declarado
de promover a ampliação do sistema energético e a redução das tarifas, com a adoção de um
modelo que se baseava em: em primeiro lugar, a desverticalização da indústria, distinguindo-
se segmentos monopolistas (regulados) – transmissão e distribuição – e não monopolistas –
geração, comercialização; em segundo lugar, a privatização e a instituição de um modelo
comercial baseado em comportamento competitivo dos agentes; e, finalmente, a regulação
técnica e econômica (independente) das atividades do setor (SAUER, 2002).
Porém, conforme salienta Sauer (2002), esta reestruturação não obteve o resultado
almejado, visto que as tarifas energéticas, especialmente para o setor residencial, tiveram um
aumento progressivo, que as vendas das concessões alcançaram baixos valores e que houve a
dispensa de mão de obra técnica qualificada, gerando perda de qualidade em atividades do
setor. Além disso, o autor ressalta que a reestruturação do setor energético tirou do Estado o
papel de orientador de políticas e de planejador em um setor essencial para a vitalidade da
economia e para o bem-estar da sociedade.
Dentro desse panorama de mudanças patrimoniais e institucionais, sobretudo
regulatórias do setor energético, houve um descompasso entre a capacidade instalada e o
aumento do consumo da energia elétrica, como pode-se observar na Figura 4.6, mais abaixo.
Sauer (2002) observa que, no período de 1991 a 2000, a demanda de energia
cresceu em média 4,1% a.a, enquanto a oferta cresceu a uma taxa anual de 3,3%. Conforme
analisa o autor:
78 Algumas informações nas quais se baseou esta análise são provenientes do site BNDES Transparente
(http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/BNDES_Transparente/Desestatizacao/).
Infelizmente, no momento da revisão desta parte da dissertação (10 de novembro de 2016), o site não se
encontrava mais no ar.
136
“A defasagem entre a oferta e a demanda se acentuou a partir de 1995, superando os 10%
acumulados na década. A questão é clara: faltou expansão. A capacidade total de reservação se
expandiu abaixo do necessário, devido à falta de investimento em produção de energia
(usinas). Por um lado, as empresas estatais foram impedidas de investir, como parte do
cumprimento dos acordos do país com o FMI; por outro lado, o capital privado que aqui
aportou investiu preferencialmente, com a anuência do governo, em capacidade existente,
agregando pouquíssima nova capacidade ao sistema.” (Sauer, 2002, p. 5)
Figura 4.6 - Capacidade Instalada versus Geração de Energia (1980 – 2000)
(em número índice)
Fonte: Sauer (2002).
Como resultado da falta de investimento no setor energético, o país enfrentou um
racionamento de energia entre junho de 2001 e fevereiro de 2002. Neste período, o
racionamento chegou a 25% do consumo de energia elétrica no país, apesar de terem sido
normais as condições hidrológicas apresentadas nestes anos, com três anos de afluência acima
da média e dois anos abaixo da média (SAUER, 2002).
Sauer, Viera & Kirchner (2001) afirmam que no período de reestruturação do
setor, a expansão do sistema energético foi freada pelas características da política econômica
instaurada, a qual identificava os recursos empregados em investimento público como déficit
público. Havia, ainda, a justificativa de que o Brasil não gerava atratividade devido aos
"riscos da prestação desses serviços no país" (Sauer, 2002, p. 1).
O autor também destaca entre as causas que levaram ao racionamento de energia
elétrica ocorrido no Brasil em 2001 "a incapacidade de garantir os investimentos na
137
expansão da capacidade de geração, conduzindo a uma progressiva deterioração da
confiabilidade" (Sauer, 2015, p. 147).
Para aliviar a crise energética, em julho de 2001, o governo divulgou o Plano
Emergencial de Redução do Consumo de Energia Elétrica79
, que permitiu o aumento das
tarifas de energia e também concedeu benefícios a investidores do setor elétrico para a
construção de usinas termoelétricas, com a socialização do risco cambial (SAUER, 2001).
Naquele mesmo ano de 2001, o governo federal criou a Comercializadora
Brasileira de Energia Emergencial (CBEE)80
, como forma de superar a crise energética e
reequilibrar a oferta e demanda de energia. Para isso, de acordo com Sauer (2015) criou-se um
"seguro apagão", com a contratação de energia proveniente de 48 usinas termoelétricas,
criando 1.829 MW. Os contratos com estas usinas foram encerrados de 2006.
Em 2004 foi introduzido no país um novo modelo institucional do setor elétrico
que iniciou a prática de leilões de energia elétrica, como forma de atender a demanda de
energia no país, utilizando como critério o menor preço por megawatt-hora (MWh) para a
definição das empresas vencedoras (PIRES & HOLTZ, 2012).
O resultado dessas novas formas institucionais favoreceu um aumento progressivo
e muito expressivo das fontes não renováveis na produção de energia elétrica no Brasil.
Conforme se observa na Figura 4.7, a seguir, o combustível que mais cresceu e que responde
pela grande parte do consumo de combustíveis fósseis na geração de energia elétrica no Brasil
foi o gás natural.
Este aumento deveu-se a incentivos do governo para geração de energia por fontes
renováveis como o PROINFA (Programa de Incentivo às Fontes Alternativas), criado pela Lei
nº 10.438, de abril de 2002. Especificamente para os biocombustíveis, houve um apoio
intenso ao longo dos governos do presidente Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) para que
houvesse diminuição das importações de petróleo. Um exemplo disso foi a instituição, em
2004, por parte do governo da meta de "2% de mistura de óleos vegetais ao óleo diesel ...
[que] a partir de 2008 [torna-se] percentual [...] obrigatório, aumentando para 5% em 2013"
(Paulillo et al, 2007, p. 550).
79 Medida provisória nº 2.198-5, de 24 de agosto de 2001.
80 Em 2004 seu nome foi alterado para Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE)
138
Figura 4.7 - Crescimento da produção de energia elétrica a partir de fontes primárias e
secundárias não renováveis no Brasil (1970 - 2014), em GWh
Fonte: elaboração própria a partir do Balanço Energético Nacional
A participação da energia hidráulica diminuiu ao longo dos anos 2000 tanto
devido a problemas de planejamento e gestão – incluindo investimentos, conforme destaca
Sauer (2015), como dificuldades com o equacionamento do processo de licenciamento
ambiental de projetos de novas hidrelétricas, o que certamente contribuiu para a redução do
ritmo da construção de novas usinas, conforme apontam Tancredi & Abbud (2013).
Embora esses autores se refiram a essas dificuldades mais recentes do setor
elétrico, é preciso observar que os princípios dessa crise já se colocavam na década de 1970,
como aponta Furtado (2015).
Furtado (2015) evidencia que a crise energética tem origem nos anos 1970,
quando para reduzir os efeitos causados pelo aumento dos preços do petróleo (Primeiro
Choque do Petróleo), o governo adotou medidas uma série de medidas estratégicas para tentar
contornar seus impactos extremamente negativos. À época, o papel do governo era de
planejar, executar e gerir grandes projetos em setores estratégicos, como o de energia,
contando, a seu favor, com uma exuberância nos mercados financeiros internacionais, que vai
deixar de existir já no final daquela década. Este protagonismo vai dando lugar a papeis no
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
180.000
GÁS NATURAL CARVÃO VAPOR
ÓLEO DIESEL ÓLEO COMBUSTÍVEL
GÁS DE COQUERIA OUTRAS SECUNDÁRIAS
OUTRAS NÃO RENOVÁVEIS URÂNIO CONTIDO NO UO2
139
planejamento e na regulação do setor, principalmente a partir da década de 1990. No
planejamento energético, o autor salienta que as análises de planejamento não são integradas,
mas sim setoriais. Essa é uma limitação até mesmo do ponto de vista da integração entre
oferta e demanda de energia.
***
Nesta seção, foram propostos três conjuntos de observações a fim de compreender
as mudanças da matriz energética brasileira entre 1970 e 2014: o primeiro conjunto de
observações foi voltado ao comportamento da participação das energias renováveis na
produção de energia primária no Brasil; o segundo procurou articular elementos explicativos
para o aumento da participação dos “produtos da cana”; e o terceiro fez referência ao
comportamento da participação da “energia hidráulica” nessa matriz.
É notável como, entre 1970 e 2014, a matriz primária de energia no Brasil se
reconfigurou radicalmente. Em 1970, a participação das fontes renováveis nessa matriz era de
79%; em 2014, essa participação caiu para 44% e, portanto, as fontes não-renováveis
responderam por 56% da produção primária energia, conforme se observa na Figura 4.8,
abaixo.
Figura 4.8 - Matriz Primária de Energia, Brasil:
fontes renováveis e não renováveis (1970 e 2014) (%)
1970 2014
Fonte: elaboração própria a partir do BEN (dados consolidados).
21%
79%
NÃO RENOVÁVEL RENOVÁVEL
56%
44%
NÃO RENOVÁVEL RENOVÁVEL
140
Essa perda de renovabilidade da matriz primária de energia no Brasil ocorreu,
conforme se pode observar ao longo desta seção da dissertação, a opções que levaram a um
dinamismo talvez reduzido do setor sucroenergético, a uma redução relativa da expansão da
hidroeletricidade e ao aumento expansão da oferta de energia elétrica a partir de combustíveis
fósseis, em especial o gás natural, usados na operação de um parque de usinas termelétricas.
Esses elementos explicativos poderiam ser articulados em torno de uma
argumentação mais geral, qual seja, a da perda da capacidade do Estado brasileiro em
comandar os rumos da expansão da oferta de energia, que encontrou um momento
privilegiado na década de 1970:
“desde que os preços do petróleo começaram a cair no nível internacional em meados dos anos
1980, a maioria das políticas de substituição engajadas durante o primeiro e o segundo choque
do petróleo foi abandonada. Essas mudanças foram endossadas pelas reformas liberais dos
anos 1990 que reduziram drasticamente a intervenção governamental no setor de energia”
(Furtado, 2009, p. 45) 81
Os efeitos das políticas liberais do início dos anos 1990, aliás, já haviam sido
reportados especificamente para o setor do petróleo por Furtado & Muller (1995), como fruto
de investigações voltadas aos estudos de competitividade à época.
Essa perda de capacidade de comando e de planejamento pelo Estado no Brasil
significou intensificar e aprofundar o lock-in não apenas da matriz elétrica brasileira, mas
também da matriz primária de energia no Brasil no padrão fóssil intensivo.
A atuação do governo no setor de energia teve um papel estratégico, nacionalista,
como foi mencionado nesta seção. Desde a década de 1970, as influências do mercado
internacional, em especial com relação ao comportamento dos preços do petróleo, passam a
constituir elementos-chave para as decisões no setor (FURTADO, 2015).
Entende-se que uma observação relevante a se fazer com relação à expansão das
fontes não renováveis que se observou nesta seção se produz, em parte, graças à possibilidade
da importação de energéticos, conforme é apontado na próxima seção.
81 Tradução livre do trecho do autor: “Since oil prices started to decline at the international level in the middle of
the 80’s, most of the substitution policies engaged during the first and the second oil shock were abandoned.
These changes were endorsed by the liberal reforms of the 90’s that drastically reduced Government
intervention in the energy sector.” (Furtado, 2009, p. 45)
141
3.2. Oferta interna: a intensificação da importação de combustíveis fósseis
A evolução da oferta interna de energia primária contabiliza, além da produção
interna primária de energia, o saldo da balança comercial de energia (exportações menos
importações) e a variação de estoques. Essa evolução também revela o progressivo aumento
da dependência brasileira com relação às fontes fósseis de energia, conforme é possível
constatar na Figura 4.9, a seguir.
Figura 4.9 – Oferta interna de energia primária: 1970-2015 (%)
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do BEN (dados consolidados).
A figura evidencia que no início da década de 1970 as duas principais fontes de
energia que respondiam pela oferta interna de energia primária no Brasil eram constituídas,
em primeiro lugar pela biomassa tradicional, representada pela lenha e pelo carvão vegetal e
que respondia por 47,3% da oferta primária e, a seguir, pelo petróleo e derivados, que
respondiam por 38,1%. Ao longo do período, observa-se a progressiva redução da presença
relativa da biomassa tradicional na oferta interna e uma predominância do petróleo e seus
derivados, cuja participação, embora sofrendo alguma variação, sempre se encontra em
patamares significativamente superiores a 30%, que corresponde ao limiar a partir do qual se
considera haver uma transição energética.
38,12
48,46
42,78
45,66
39,92
35,86
36,25
5,70 14,52
47,31
8,69
0,00
10,00
20,00
30,00
40,00
50,00
60,00
1970 1980 1990 2000 2005 2010 2015
%
ANO Petróleo e derivados Gás natural
Carvão vapor Carvão metalúrgico
Urânio (U3O8) e derivados Hidráulica e eletricidade
Lenha e carvão vegetal Cana-de-açúcar e derivados
Outras fontes primárias renováveis
142
No início da década de 1970, o petróleo e seus derivados ultrapassaram a lenha e
o carvão vegetal como principal fonte na oferta interna de energia. A partir daí, observa-se um
processo de transição energética no Brasil com a progressiva substituição dessas fontes
primárias renováveis tradicionais pelo petróleo e seus derivados que, em 1980 chegou a
responder por 48,46% da oferta interna de energia.
Tolmasquim, Guerreiro & Gorini (2007) observam que, deste modo, o país
conseguiu ganhar eficiência energética, mas, por outro, a participação das fontes renováveis
na oferta interna de energia teve uma queda. Os autores observam que, ao longo da década de
1980, a importante participação do petróleo e seus derivados na oferta interna de energia do
país se deu, em parte, devido à redução dos preços do petróleo. Na década seguinte, os autores
associam esse predomínio das fontes fósseis ao aumento da abertura da economia ao mercado
externo.
Ainda observando a Figura 4.9, nota-se que a partir da década de 2000, a
participação do gás natural na matriz energética aumentou progressivamente, alcançando, em
2015, 14,5% da oferta interna de energia primária. Em 2000, esta participação era de 5,7%.
Conforme observado anteriormente, essa opção foi levada a cabo em especial com os
investimentos em usinas termelétricas no contexto da redução dos investimentos na produção
de energia hidrelétrica e de desregulamentação do setor elétrico nas décadas de 1990 e de
2000, cujos desdobramentos culminaram, por assim dizer, naquilo que ficou conhecido como
"crise do apagão" do início da década de 2000.
Essa mudança pode ser mais bem observada por meio da análise do
comportamento das importações de combustíveis fósseis pelo Brasil, ou seja, as quantidades
importadas (em 103 toneladas equivalentes de petróleo) no período de análise. Esses são os
dados apresentados na Figura 4.10, abaixo.
143
Figura 4.10 – Importação de energéticos fósseis pelo Brasil: 1970-2015 (103 tep)
Fonte: elaboração própria a partir do Balanço Energético Nacional (BEN).
Os dados evidenciam um crescimento da ordem de 30 milhões de tep de petróleo
entre os anos 1970 e 1980. As importações caíram nas décadas seguintes; hoje as importações
de petróleo ficam em cerca de 15 milhões de tep ao ano. O que também chama a atenção no
que tange às importações de combustíveis fósseis pelo Brasil – e o que é importante salientar
no sentido de complementar a apreciação adiantada na seção anterior – é o aumento das
importações do gás natural, combustível empregado no abastecimento das usinas termelétricas
no país.
A Figura 4.10 evidencia que a expansão da participação absoluta (e relativa) do
gás natural na oferta primária de energia, conforme caracterizada anteriormente, foi
conseguida graças ao grande aumento das importações desse combustível, em especial a partir
do início da década de 2000. No início desta década, a importação de gás natural superou a de
carvão vapor; em meados da década, superou a importação de carvão metalúrgico; e
finalmente, entre 2014 e 2015, a importação de gás natural superou a de petróleo. Atualmente,
o Brasil importa pouco mais do que 15 milhões de tep de gás natural ao ano.
Essas transformações resultaram numa verdadeira reconfiguração das importações
de combustíveis fósseis no Brasil em 45 anos, conforme se pode constatar pela Figura 4.11.
Em 1970, 92% das importações de combustíveis fósseis pelo país correspondiam a petróleo,
sendo que os 8% restantes eram importações de carvão metalúrgico. Em 2015, apenas 34%
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
40.000
45.000
50.000
1970 1980 1990 2000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
PETRÓLEO GÁS NATURAL CARVÃO VAPOR CARVÃO METALÚRGICO
144
das importações de combustíveis fósseis se devem ao petróleo, o carvão metalúrgico responde
por 17%, o carvão vapor por 13% e o gás natural por 36% do total dessas importações.
Figura 4.11 – Participação relativa do carvão vapor, carvão metalúrgico, gás natural e
petróleo na pauta de importação de energéticos fósseis pelo Brasil:
1970 e 2015 (% da importação de energia)
Fonte: elaboração própria a partir do Balanço Energético Nacional (BEN).
Nesta seção, foram analisadas as mudanças atinentes ao aumento dos volumes e
da composição percentual das importações brasileiras de combustíveis fósseis. Foi possível
perceber que a evolução da oferta interna de energia primária, contabilizando a produção
interna primária de energia, o saldo da balança comercial de energia (exportações menos
importações) e a variação de estoques, revela, além de um progressivo aumento da
dependência brasileira com relação às fontes fósseis de energia, uma mudança no perfil do
país, como progressivamente dependente de importações de combustíveis fósseis nos últimos
45 anos, com destaque para o gás natural, para o carvão metalúrgico e para o carvão vapor.
Observou-se, ainda, que esta mudança foi mais características a partir de 2000.
É de se esperar que as mudanças na matriz energética e, mais especificamente, na
oferta interna de energia no Brasil tenham reflexos sobre as emissões do setor. O intuito da
próxima seção é conhecer essas emissões.
92%
8%
PETRÓLEO CARVÃO METALÚRGICO
34%
36%
13%
17%
PETRÓLEO GÁS NATURAL
CARVÃO VAPOR CARVÃO METALÚRGICO
145
3.3. O perfil das emissões de GEE associadas à oferta e à demanda energética
Cabe, nos limites desta seção, apresentar o perfil das emissões de CO2e associadas
à oferta energética e a alguns aspectos do uso de energia por diversos setores (demanda),
salientando o perfil setorial dessas emissões e qualificando-as tanto em termos absolutos
quanto relativos.
Não cabe no escopo desta dissertação, por questões metodológicas e também em
função de necessidades de tempo e qualificação, a análise aprofundada das emissões relativas
ao uso da energia. Algumas análises neste particular podem ser encontradas no site do
SEEG82
.
A metodologia empregada para traçar esse perfil consiste da recuperação,
sistematização e análise de dados sobre emissões disponibilizadas pelo SEEG e também pelo
recurso a análises aportadas por um relatório específico sobre o tema preparado pelo
Observatório do Clima sobre as emissões associadas ao setor de energia.
De acordo com Azevedo (2016), o setor de energia, compreendido como
atividades que englobam tanto a produção como o consumo de energia elétrica e de
combustíveis, representou em 2016, 26% das emissões de GEE do país, constituindo a
segunda maior fonte de emissões, ficando atrás apenas de MUT, conforme mencionado no
terceiro capítulo desta dissertação.
Conforme diagnostica o autor, entre os anos de 1970 e 2014, este setor apresentou
o maior crescimento das emissões de GEE devido ao "aumento do consumo de gasolina e
diesel, [à] queda da participação do etanol e [ao] aumento de geração termelétrica no Brasil"
(AZEVEDO, 2016, p. 20).
A Figura 4.12 abaixo representa as emissões de GEE do setor de Energia por
fonte primária. São apresentados dados de emissão englobando a produção e o consumo de
cada setor: produção e consumo de petróleo, extração de petróleo e gás natural, produção e
consumo de gás natural, produção e consumo de carvão mineral, consumo de biomassa e
outros. O gráfico superior da figura x mostra o comportamento dessas emissões para o
período de 1990 a 2014, por fonte e mensuradas em MtCO2e, enquanto os dois gráficos da
parte inferior da figura mostram a composição das emissões totais para os anos de 1990 e
2014, segundo as mesmas fontes.
82 O SEEG disponibiliza diversos relatórios contendo análises setoriais em seu site oficial:
www.seeg.eco.br/analise-de-emissoes-de-gee-no-brasil-1970-2014
146
Figura 4.12 - Emissões de GEE do Setor de Energia por fonte primária
Notas: *As emissões de CO2 e geradas pelo consumo de biomassa correspondem às
emissões de CH4 e N2O (as emissões líquidas de CO2 desses combustíveis são
consideradas nula). **Trata-se das emissões de CH4 e N2O das misturas de gasolina
automotiva com etanol anidro (gasolina C) e de diesel mineral com biodiesel (óleo
diesel).
Fonte: AZEVEDO (2016)
No gráfico superior, nota-se ao longo de todo o período o predomínio da produção
e consumo do petróleo como principal fonte emissora de GEE no período apresentado,
seguido do gás natural e do carvão mineral. Recentemente, observa-se a ascensão do gás
natural como fonte dos GEE: representava 3% das emissões em 1990 e passa a 17% das
emissões em 2014.
A figura 4.13,na próxima página, representa as emissões de GEE, mensuradas em
termos de Mt CO2e, devidas ao consumo de energia por diversos setores para o período de
1990 a 2014. Os setores avaliados são os seguintes: transportes, industrial, geração de
147
eletricidade, produção de combustíveis, residencial, agropecuário, público e comercial. A
figura apresenta as emissões na forma de três gráficos. O gráfico de linhas, na parte superior
da figura, apresenta as emissões para os referidos setores ao longo de todo o período de 1990
a 2014, enquanto que os dois gráficos da parte inferior da figura mostram a composição
interna relativa das emissões segundo essas fontes emissoras setoriais.
Quando se observam as emissões de GEE associadas ao consumo de energia por
diversos setores, apresentadas nos três gráficos da Figura 4.13, percebe-se que o setor de
transportes sempre foi o principal emissor, tendo respondido, em 1990, por 45% do total das
emissões associadas ao uso da energia e, em 2014, a 46%. Além disso, como se observa no
gráfico de linhas dessa mesma figura, o crescimento das emissões absolutas desse setor foram
muito expressivas no período de 2009 a 2012 no Brasil. Certamente, esse aumento das
emissões do setor de transporte tem a ver com a opção do governo do período de fomentar o
setor automobilístico no país, inclusive com medidas fiscais.
De fato, de acordo com Azevedo (2016), as emissões do setor de transporte
cresceram majoritariamente no transporte individual de passageiros e no transporte de cargas,
principalmente por dois motivos: i) "aumento da quilometragem total rodada por automóveis
e motocicletas" entre 2006 e 2014 e ii) " queda da participação do consumo de álcool e o
aumento da demanda por gasolina a partir de 2009 devido à perda de competitividade do
etanol em relação à gasolina nos preços relativos ao consumidor final" (AZEVEDO, 2016, p.
22).
148
Figura 4.13 - Emissões de GEE do Setor de Energia pelo uso
nos diferentes segmentos de atividade (1990-2014)
Fonte: AZEVEDO (2016)
Além disso, o Brasil possui uma grande dependência do transporte de carga no
modal rodoviário que, conforme evidencia o autor, irradia quatro vezes mais CO2e por tku83
em comparação ao modal ferroviário e cinco vezes mais que o modal hidroviário.
A segunda maior fonte de emissões pelo uso de energia ao longo de todo o
período foi o setor industrial, sendo que esta situação muda no último ano da série, quando as
emissões associadas ao uso de energia para a produção de eletricidade ultrapassam as
83 Tonelada-quilômetro útil (tku) é uma unidade de produção de transporte de carga que representa o
deslocamento de uma tonelada de carga (sem contar a massa do veículo) na distância de um quilômetro
(AZEVEDO, 2016, p. 23).
149
emissões equivalentes do setor industrial. Assim, outra informação importante a notar na
Figura 4.13, acima – e que complementa a análise da figura anterior, diz respeito à aceleração
do aumento das emissões de GEE pelo consumo de energia na geração de eletricidade a partir
de 2011.
Portanto, em termos de emissões associadas ao uso de energia, o ranking dos
setores de maior emissão é representado (em 2014), em primeiro lugar, pelo setor de
transportes, em segundo pela produção de eletricidade e, em terceiro lugar, pelo setor
industrial.
Talvez não seja demais recuperar a análise: em termos absolutos, o setor usuário
de energia de maiores emissões de GEE em 2014 é o de transportes; em termos relativos, o
setor cujas emissões mais cresceram no período entre 1990 e 2014 é o de geração de
eletricidade.
Figura 4.14 - Evolução da participação das fontes primárias
na geração de energia elétrica (1990-2014)
Fonte: AZEVEDO (2016)
150
A Figura 4.14, acima, apresenta a evolução da participação das fontes primárias
na geração de energia elétrica no Brasil no período de 1990 a 2014 na forma de três gráficos.
O gráfico de linhas, na parte superior da figura, apresenta a evolução da participação das
fontes primárias para todo o período apresentado, enquanto que os dois gráficos da parte
inferior da figura mostram a configuração da matriz primária de energia no Brasil em dois
períodos: 1990 e 2014.
Nota-se durante todo o período apresentado, a predominância da energia
hidráulica, responsável por grande parte do fator renovável da matriz energética brasileira. A
partir de 2011 houve um aumento do uso das energias fósseis (representado pelas
termelétricas), devido sobretudo a crise dos reservatórios das hidrelétricas.
De acordo com Azevedo (2016), as emissões de GEE no setor elétrico mais que
duplicaram entre 2011 e 2014, indo de 30,2 milhões de tCO2e para 82 milhões de tCO2e ,
resultado do aumento do uso das energias fósseis, conforme descrito no parágrafo anterior.
Para Ferreira et al (2016), as emissões brasileiras de GEE no setor energético
apresentaram a maior taxa de crescimento anual entre 1990 e 2014, indo de um patamar de
189,7 milhões de toneladas de CO2e em 1990 para 479,1 milhões de toneladas de CO2e em
2014, conforme é possível notar na Figura 4.15. É possível perceber por meio da Figura
abaixo, que o setor de energia ultrapassou as emissões de GEE da agropecuária entre 2012 e
2013, estabelecendo-se como o segundo setor mais emissor de GEE, atrás somente de MUT.
151
Figura 4.15 - Emissões brasileira de GEE por setor (1990 – 2014)
Fonte: Ferreira et al. (2016)
Além disso, o Brasil apresenta uma diferenciação no panorama mundial na
questão de emissões associadas à queima de combustíveis. Enquanto que, no país, o petróleo
representa o mais significativo emissor, no mundo este papel é representado pelo carvão
mineral, conforme a Figura 4.16 abaixo.
152
Figura 4.16 - Perfil de emissões de CO2 pela queima de combustíveis
no Brasil e no mundo em 2013, por fonte primária de energia
Fonte: Ferreira et al (2016).
Isto se explica pela predominância, no país, das hidrelétricas para a geração de
eletricidade, enquanto nos outros países, a predominância são as termelétricas alimentadas
ainda de forma importante a carvão.
Um perfil comparativo das emissões de GEE associadas ao uso de combustíveis
fósseis no Brasil e no mundo pode ser conhecido, conforme Ferreira et al (2016), pela
participação relativa dos setores que usam esses combustíveis. Os autores sintetizam dados de
2013 sobre as emissões de CO2e associadas aos setores de transportes, industrial, geração de
eletricidade, produção de combustíveis e outros, na Figura 4.17, a seguir. O gráfico da
esquerda nesta figura apresenta as participações relativas das emissões desses setores no total
das emissões de GEE no Brasil, enquanto que o da direita as apresenta para o mundo. Assim,
em se tratando do uso dos combustíveis fósseis, no mundo as três principais fontes de
emissões de GEE são, nesta ordem: geração de eletricidade (42% das emissões associadas ao
uso de combustíveis fósseis), transportes (23%) e industrial (19%). No caso do Brasil, os
principais setores usuários de combustíveis fósseis responsáveis por esse tipo de emissão são
o setor de transportes (46%), seguido do setor industrial (22%) e então o de geração de
eletricidade (17%).
153
Figura 4.17 - Perfil de emissões de CO2e pela queima de combustíveis
no Brasil e no mundo em 2013
Fonte: Ferreira et al (2016)
Apesar de o setor de transportes representar a maior parcela de emissões de GEE
associadas à queima de combustíveis no Brasil, a geração de eletricidade apresentou o maior
aumento percentual entre 1990 e 2014. A Figura 4.18 mostra que em 1990, a geração de
eletricidade correspondia a 5% das emissões de GEE. Já no ano 2014, ela passou a
corresponder a 17% das emissões.
Figura 4.18 - Emissões de GEE do Setor de Energia por segmento de atividade
(uso de energia)
Fonte: Ferreira et al (2016)
154
Conforme esperado, pelas observações feitas nas seções 4.1 e 4.2 deste capítulo,
comprova-se aqui que a expansão da oferta de energia no setor elétrico por meio do uso de
combustíveis fósseis apresentou um aumento tanto absoluto quanto em termos relativos das
emissões de GEE. É preciso ressaltar, ao lado disso, que este setor não foi o principal
responsável pelo aumento das emissões absolutas associadas ao uso da energia, papel que é
representado pelo setor de transportes.
3.4. Observações finais ao capítulo
Neste capítulo, procurou-se conhecer a reconfiguração da matriz energética e da
oferta interna de energia no Brasil no período de 1970 a 2014 e a correspondente mudança do
perfil de emissões de GEE associadas.
Observou-se que houve uma perda na participação relativa de energia renovável
na matriz brasileira, que representava 78,66% do total em 1970 e foi reduzida para 43,54%
em 2014. De forma correspondente, as fontes não renováveis passaram, no mesmo período, de
21% para 56% da matriz primária.
O aumento da importância relativa das fontes de energia não renováveis a partir
da década de 2000 foi resultado de mudanças institucionais e de mercado no setor de energia
no Brasil que levaram à implementação de usinas geradoras de termoeletricidade movidas a
gás natural, a fim de enfrentar a crise energética. Essa mudança – o aumento tanto em termos
absolutos quanto relativos pelo uso de usinas termelétricas – se refletiu numa reconfiguração
do perfil de emissões do setor de energia.
Este foi o principal fato explicativo para o aumento verificado nas emissões de
GEE no setor de energia, como se pode observar neste capítulo. Observou-se que ao longo de
todo o período compreendido entre 1990 e 2014, a produção e consumo do petróleo como
constituiu a principal fonte emissora de GEE no setor de energia, seguido do gás natural e do
carvão mineral. No período, observou-se a ascensão do gás natural como fonte dos GEE:
representava 3% das emissões em 1990 e passou a responder por 17% das emissões do setor
de energia em 2014.
Como foi visto, o setor de transportes representou a maior parcela de emissões de
GEE associadas à queima de combustíveis fósseis no Brasil e a geração de (termo)eletricidade
apresentou o maior aumento percentual entre 1990 e 2014.
155
Ao lado disso, é preciso reconhecer algumas das limitações do estudo das
emissões brasileiras, conduzido ao longo deste capítulo. Desde logo, não foram tratados os
impactos das mudanças climáticas na geração hidroelétrica, que têm sido evidenciados pelas
consequências das crises hídricas recentes. Também não foram enfocadas as alterações na
matriz energética e na emergência de políticas que dizem respeito às energias renováveis para
eletricidade: a biomassa, a energia eólica e a solar fotovoltaica. Sem dúvida, esses são
assuntos da maior relevância para o tema das mudanças climáticas e energia e deverão
constituir objeto de maiores investigações numa agenda de pesquisa voltada à exploração dos
rumos futuros da energia no país e no mundo.
Outra limitação evidente do esforço aqui realizado diz respeito à investigação
necessária sobre as mudanças nos padrões de emissão de GEE no Brasil devidas ao uso da
energia no setor de transportes. Em termos das emissões de GEE geradas pelo uso de energia,
o setor de transporte é, de longo, o que mais emite no país. Foi visto, neste capítulo, que
embora tenha contribuído com um aumento de apenas 1% nas emissões totais de GEE, esse
aumento se dá sobre uma base muito grande, de 45% em 1990 para 46% em 2014. Em termos
absolutos, o avanço das emissões do setor de transportes foi de uma magnitude muito
importante. 84
Tendo em vista os aportes dos capítulos precedentes, ou seja: i) a noção de
urgência sobre a necessidade de mudanças setoriais e intersetoriais no sentido de buscar
soluções de baixo carbono – conforme a sistematização de conhecimentos elaborada pelo
IPCC/AR5, abordada no primeiro capítulo desta dissertação; ii) a busca por soluções
negociadas para a partilha internacional do orçamento global de carbono, no âmbito do novo
regime climático que emerge em especial da COP 21, abordada no segundo capítulo desta
dissertação; iii) as metas apresentadas pelo Brasil ao Secretariado da UNFCCC no âmbito
dessas negociações, conforme apresentadas no terceiro capítulo; e iv) o conhecimento sobre o
perfil das emissões associadas ao setor de energia, conforme o conteúdo tratado no presente
capítulo, cabe indagar sobre as medidas a serem tomadas no âmbito deste setor a fim de
alcançar as metas correspondentes.
Assim, colocam-se as questões: Em que medida o planejamento no setor de
energia está apontando para a necessidade de mudanças na oferta de energia (com o aumento
84 O Observatório do Clima disponibiliza uma análise das emissões de GEE da atividade de transportes, também
para o período de 1990 a 2014, especificando os casos dos transportes de cargas e de passageiros no Brasil, no
relatório de Ferreira et al (2016).
156
das renováveis) e para mudanças no uso de energia (diminuindo a intensidade, aumentando a
eficiência)? Que medidas em especial são previstas para o alcance das metas previstas em
termos de eficiência energética no âmbito das iNDC? Haveria, nessas propostas, uma
perspectiva integradora entre oferta e demanda? Haveria a consideração de inovações
tecnológicas e não tecnológicas para o futuro energético do Brasil?
Estas são questões que guiam a investigação cujos resultados são apresentados no
capítulo 5 da dissertação.
157
Capítulo 5 - Ações para reduções de emissão de GEE no setor de energia:
mais fragmentos do que estratégias integradas para uma descarbonização
No capítulo anterior, foi possível constatar que a partir nos anos 2000, a matriz
energética brasileira passou por uma transformação, sendo que as emissões de GEE derivadas
do setor energético assumiram um papel importante no cômputo das emissões totais desses
gases no país.
É importante salientar a diferença entre emissões do setor de energia e dos setores
usuários de energia. Como foi visto no capítulo anterior, uma transformação importante diz
respeito ao uso da energia. Neste sentido, como foi visto, em termos absolutos, o setor usuário
de energia de maiores emissões de GEE em 2014 é o de transportes; em termos relativos, o
setor cujas emissões mais cresceram no período entre 1990 e 2014 é o de geração de
eletricidade. Ou seja, embora tenha havido esta aceleração nas emissões de GEE na geração
de eletricidade, a queima de combustíveis fósseis no setor de transportes constitui uma fonte
muito importante de emissões no Brasil.
No terceiro capítulo desta dissertação, especificamente na seção 3.3, quando
foram apresentadas as medidas previstas no âmbito das iNDCs brasileiras para a COP 21, as
seguintes medidas foram identificadas especificamente para o setor de energia:
Aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira para
aproximadamente 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis,
aumentando a oferta de etanol, inclusive por meio do aumento da parcela de
biocombustíveis avançados (segunda geração), e aumentando a parcela de biodiesel na
mistura do diesel.
Alcançar uma participação estimada de 45% de energias renováveis na composição da
matriz energética em 2030, incluindo:
Expandir o uso de fontes renováveis, além da energia hídrica, na matriz total
de energia para uma participação de 28% a 33% até 2030;
Expandir o uso doméstico de fontes de energia não fóssil, aumentando a
parcela de energias renováveis (além da energia hídrica) no fornecimento de
energia elétrica para ao menos 23% até 2030, inclusive pelo aumento da
participação de eólica, biomassa e solar;
Alcançar 10% de ganhos de eficiência no setor elétrico até 2030.
158
Estas são, pois, metas específicas para o setor de energia, no âmbito da proposta
de redução de emissões de GEE do Brasil, apresentadas pelo governo brasileiro ao
Secretariado da UNFCCC por ocasião das negociações finais para o novo regime climático,
que segundo Bueno Rubial (2016) é inaugurado com a publicação do Acordo de Paris, em
2015.
O objetivo deste capítulo é, a partir de uma análise de instrumentos selecionados
de planejamento do setor de energia, apresentar uma reflexão sobre dois temas relevantes para
o futuro deste setor no sentido da busca pela redução das emissões de GEE. São eles: o tema
das perspectivas para as fontes renováveis e o da busca pela eficiência no domínio da energia.
A metodologia empregada para o alcance desses objetivos envolveu levantamento
e análise documental dos Planos Decenais de Energia (PDE). A justificativa para empregar os
PDEs reside no fato de eles constituem os instrumentos de planejamento que detalham metas
e definem medidas e projetos que serão executados nos dez anos subsequentes, ou seja,
colocam perspectivas de prazo mais curto e com revisões frequentes.
O capítulo está organizado em três seções. A primeira delas apresenta o PNE 2030
e os PDEs selecionados para a análise proposta no capítulo, contextualizando esses
documentos dentro da proposta de planejamento energético e identificando seus objetivos. A
segunda seção busca identificar o papel atribuído às fontes renováveis dentro desses
documentos de planejamento. Finalmente, a terceira seção apresenta as medidas levantadas, a
partir dessa documentação, específicas para a busca da eficiência energética – que
corresponde a uma das metas da iNDC para o horizonte de 2030.
Há que se mencionar uma dificuldade em se recuperar informações específicas
sobre medidas que estariam na origem do aumento de eficiência esperado para vários dos
casos tratados pelos PDEs, mencionados ao longo da exposição deste capítulo. Esta
dificuldade impôs uma limitação ao exercício de análise, em particular restrito aos casos do
setor residencial e industrial, cada um deles com dificuldades específicas. Por esta razão, as
considerações finais apresentadas devem ser compreendidas levando-se em conta estas
dificuldades metodológicas e de análise.
Adiantando aqui uma consideração final de natureza mais geral, observa-se que,
nos documentos de planejamento, até onde foi possível constatar, o avanço científico e
tecnológico e mesmo o emprego do conhecimento já disponível para a difusão em muitos
domínios – como alguns dos mencionados acima – não ganham, para dizer o mínimo – o
159
mesmo tipo de atenção que recebem dentro das recomendações do AR5. Neste sentido, poder-
se-ia dizer, com relação às medidas examinadas, que, de forma geral, não apresentam uma
ambição em termos do avanço da participação das fontes renováveis e que não parecem
adotar uma perspectiva integrada, sistêmica, das medidas previstas para o alcance de uma
maior eficiência energética. Desta forma, salvo limites que podem ser atribuídos à presente
análise, essas medidas acabam configurando elementos pontuais, numa visão de planejamento
que carece de considerações sobre os rumos mais importantes que deveriam guiar as
mudanças do setor de energia nas próximas décadas em nosso país.
4.1. Instrumentos de Planejamento Energético: PNE 2030 e PDEs
A preocupação em garantir a oferta de energia adequada, utilizando as fontes
renováveis disponíveis no Brasil não ocorreu por acaso; foi reflexo da crise energética que o
país enfrentou entre 2001 e 2002, causada pela falta de planejamento e investimento em
geração de energia, como também pela total dependência da produção de energia elétrica a
partir de usinas hidrelétricas, resultando no racionamento do consumo naquele período.
Com isso, o Brasil começou a realizar estudos de planejamento do setor
energético, como vistas ao aumento do suprimento da eletricidade, ao desenvolvimento de
inovações tecnológicas, à redução dos custos de energia para os consumidores finais, à
geração de empregos e à redução dos impactos socioambientais (WWF, 2006).
O planejamento energético no Brasil
“é fundamental para assegurar a continuidade do abastecimento e/ou suprimento de energia ao
menor custo, com o menor risco e com os menores impactos socioeconômicos e ambientais
para a sociedade brasileira.” A falta de planejamento energético pode trazer consequências
negativas para o país, "com reflexos em termos de elevação de custos e/ou degradação na
qualidade da prestação do serviço, tais como racionamentos ou excessos de capacidade
instalada, produção ineficiente, etc" (MME; EPE, 2005, p.11).
Um dos métodos empregados para a realização dos estudos de planejamento foi a
concepção e análise de cenários85, método empregado para realizar projeções que são capazes
de nortear políticas energéticas diante de premissas e hipóteses variadas, “identificando ações
estratégicas, bem como as oportunidades e ameaças, forças e fraquezas, permitindo o
diagnóstico das competências a serem estimuladas” (MME; EPE, 2005, p.19).
85 Na análise de cenários, a incerteza é criativa e faz parte do processo, enquanto na previsão a incerteza é
continuamente não desejada. A metodologia de cenários, por ser mais flexível (admite mudanças estruturais)
permite uma análise qualitativa mais adequada em relação aos horizontes futuros. (MME; EPE, 2005, p.20)
160
Os principais documentos divulgados pela Empresa de Pesquisa Energética
(EPE), responsável pela realização do planejamento energético no Brasil com o emprego de
estudos de cenários, são o Plano Nacional de Energia 2030 (PNE 2030) e os Planos Decenais
de Expansão de Energia (PDEs).
Estes estudos proporcionam uma visão técnica sobre as perspectivas de
desenvolvimento da matriz energética brasileira, informando a elaboração de políticas que
permitam a expansão da oferta energética no País em consonância com as perspectivas de
aumento da demanda global de energia, estimadas com o auxílio de projeções obtidas com o
recurso a metodologias de cenários.
Com relação ao tema geral desta dissertação – ou seja, a relação entre mudanças
climáticas e energia – é interessante notar que também se espera que esses estudos
proporcionem informação relevante sobre os caminhos para esse aumento da oferta de energia
se dê de forma compatível com as necessidades de estabilização das emissões do dióxido de
carbono e de óxido de nitrogênio, principais causadores do efeito estufa86. De acordo com
Goldemberg & Moreira (2005), as emissões dos gases de efeito estufa podem diminuir por
meio do aumento da participação de fontes renováveis na matriz energética brasileira, como
biomassa, eólica, solar e pequenas hidrelétricas na geração de energia elétrica.
A elaboração do Plano Nacional de Energia e dos Planos Decenais é realizada
pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), empresa pública vinculada ao Ministério de
Minas e Energia, tem por finalidade prestar serviços na área de estudos e pesquisas destinadas
a subsidiar o planejamento do setor energético. São documentos de planejamento que visam
um horizonte de dez anos de atuação.
Não cabe nesta dissertação fazer uma ampla exposição dos documentos, e sim
compreender como estão relacionadas suas projeções com as metas e medidas atinentes a uma
descarbonização do setor de energia segundo estas foram apresentadas pelo Brasil no contexto
das negociações internacionais que deram origem ao Acordo de Paris, ou seja, a iNDC
brasileira.
86 Um importante gás de efeito estufa é o metano. De acordo com Fearnside (2008), as represas hidrelétricas em
áreas tropicais liberam metano por decomposição anaeróbica (que ocorre em um ambiente sem oxigenação) no
fundo do reservatório, ou seja, neste caso ocorre com a decomposição de matéria orgânico no fundo dos lagos
das usinas. "O metano é liberado através de vários caminhos, inclusive por bolhas e difusão pela superfície, e é
liberado no transcurso da água pelas turbinas e vertedouros" (FEARNSIDE, 2008,p.4)
161
O PNE 2030 e as metas brasileiras - iNDC
O PNE 2030 é o primeiro estudo de longo prazo orientado para o exame integrado
dos usos dos recursos energéticos realizado no âmbito do governo brasileiro, tendo sua
elaboração sido conduzida pela Empresa de Pesquisa Energética (EPE), associada ao
Ministério de Minas e Energia. O principal objetivo do PNE consiste em oferecer a
fundamentação para uma estratégia de expansão da oferta de energia no Brasil, com o
horizonte de 2030, de modo a atender prospectivas de demanda compreendidas a partir de
quatro cenários.
De acordo com Castro et al (2012,p.7):
"O PNE formula projeções da demanda por energia de longo prazo e estabelece os
parâmetros mais gerais da matriz energética necessária para o atendimento desta
demanda da forma mais eficiente possível em termos econômicos e ambientais”
O PNE 2030 tem a intenção de, no longo prazo, alcançar a sustentabilidade e a
integração dos recursos disponíveis, de acordo com La Rovere et al (2013). O PNE 2030 foi
publicado em 2007 e, a fim de que o planejamento seja atualizado, são publicados de forma
razoavelmente sistemática e periódica, idealmente a cada ano, os Planos Decenais, que são
apresentados sucintamente mais abaixo e analisados na seção seguinte, 5.2.
Para os objetivos desta dissertação, é relevante retomar as metas previstas pelas
“medidas complementares” na iNDC brasileira (já apresentadas no capítulo 3 desta
dissertação e compiladas no Quadro 3.1).
Constituem essas medidas complementares, para o setor de energia, apresentadas
na iNDC brasileira submetida no contexto das negociações climáticas que precederam o
Acordo de Paris:
1. Aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira para
aproximadamente 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis, aumentando a oferta de
etanol, inclusive por meio do aumento da parcela de biocombustíveis avançados (segunda geração), e
aumentando a parcela de biodiesel na mistura do diesel.
2. Alcançar uma participação estimada de 45% de energias renováveis na composição da matriz energética
em 2030, incluindo:
Expandir o uso de fontes renováveis, além da energia hídrica, na matriz total de energia para
uma participação de 28% a 33% até 2030;
Expandir o uso doméstico de fontes de energia não fóssil, aumentando a parcela de energias
renováveis (além da energia hídrica) no fornecimento de energia elétrica para ao menos 23%
até 2030, inclusive pelo aumento da participação de eólica, biomassa e solar;
Alcançar 10% de ganhos de eficiência no setor elétrico até 2030.
162
Uma primeira tática para observar as relações entre essas metas e aquilo que está
previsto nos documentos de planejamento energético pode ser a análise da projeção das
participações das diversas fontes de energia na oferta interna de energia no Brasil para o
horizonte 2030. Estas estão apresentadas no PNE 2030, publicado no ano de 2007.
Essa projeção pode ser conhecida na Figura 5.1, abaixo.
Figura 5.1 - Evolução Esperada da Estrutura da Oferta Interna de Energia
Fonte: MME; EPE (2007b).
Como é possível observar, para 2030 o PNE já previa que 18% da oferta interna
de energia fosse de derivados da cana-de-açúcar, que corresponde à primeira meta
apresentada como “medida complementar” para o setor de energia pelo Brasil na iNDC.
A este respeito, o PNE 2030 salienta uma estratégia geral para promover a
demanda dessas fontes: “Maior penetração dos combustíveis líquidos renováveis (etanol e
163
biodiesel) em substituição a derivados do petróleo, usados principalmente nos setores
agropecuário e de transportes” (MME; EPE, 2007b, p. 64).
Uma segunda tática pode ser realizada pela observação das projeções sobre a
presença das fontes renováveis na matriz energética brasileira, conforme a Figura 5.2 permite
fazer.
Figura 5.2 - Fontes Renováveis na Matriz Energética Brasileira
Fonte: MME; EPE (2007b)
Conforme é possível notar, a meta de 45% de renováveis na referida matriz
corresponde, grosso modo, ao que estava previsto no documento de planejamento energético
de 2007 para o Brasil.
Uma terceira tática para cotejar as metas da iNDC com as projeções no PNE 2030
pode ser implementada identificando-se os potenciais esperados para o avanço da eficiência
energética no horizonte 2030, o que é feito na Figura 5.2, abaixo.
Figura 5.3 - Potenciais de Eficiência Energética até 2030
Fonte: MME; EPE (2007b)
164
Ou seja, os ganhos de 10% de eficiência indicados pelo Brasil na iNDC já
estavam previstos em 2007, pelo PNE 2030.
Os PDEs – uma primeira apresentação
Os PDEs consistem de documentos de revisão do planejamento de longo prazo,
com horizontes de 10 anos. Idealmente, deveriam ser publicados anualmente. Como será
visto, esta tem sido uma dificuldade para os planejadores da EPE-MME.
Os objetivos de cada PDE podem ser observados no Quadro 5.1,a seguir.
Quadro 5.1 - Objetivos dos Planos Decenais de Energia
Objetivos
PDEE 2015
(MME;EPE, 2006)
Definir um cenário de referência para implementação de novas instalações de geração e
transmissão de energia elétrica, necessárias para atender ao crescimento dos requisitos
do mercado, segundo critérios de garantia de suprimento pré-estabelecidos, de forma
ambientalmente sustentável e minimizando os custos totais esperados de investimento,
inclusive socioambientais e de operação.
PDE 2016
(MME;EPE, 2007a)
PDE 2017
(MME;EPE, 2009)
PDE 2019
(MME;EPE, 2010)
Buscar o equilíbrio e a diversificação da matriz energética, levando em consideração a
disponibilidade de matérias primas, fontes primárias renováveis e não renováveis e os
impactos socioambientais e aspectos econômicos associados ao aproveitamento dessas
fontes. Além disso, busca-se o aprimoramento e a incorporação do conceito de
sustentabilidade a todas as fontes energéticas. Isto é, tornar, a cada ciclo, o PDE mais
sustentável, capaz de atender as metas setoriais sem ferir as metas ambientais brasileiras
apresentadas à Conferência das Partes da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre
as Mudanças Climáticas (COP15), em Copenhague.
PDE 2020
(MME;EPE, 2011)
Buscar o aprimoramento e a incorporação do conceito de sustentabilidade no tratamento
de todas as fontes energéticas. Isto é, fazer com que a estratégia de expansão da oferta
de energia se mostre, a cada ciclo de planejamento, mais sustentável, sendo capaz de
atender os objetivos setoriais em consonância com os propósitos de preservação do meio
ambiente. Além disso, atender a uma meta de emissões no setor energético compatível
com a meta de redução voluntária da emissão global projetada para 2020, na forma
estabelecida na Comunicação Nacional do Brasil na COP 15 e na Lei nº 12.187/09*.
Outros objetivos são segurança energética no atendimento da demanda, modicidade de
preços e tarifas, e universalização do acesso à energia.
PDE 2021
(MME;EPE, 2012)
Apresentar importantes sinalizações para orientar as ações e decisões, voltadas para o
equilíbrio entre as projeções de crescimento econômico do país e a necessária expansão
da oferta, de forma a garantir à sociedade o suprimento energético com adequados
custos, em bases técnica e ambientalmente sustentável.
PDE 2022
(MME;EPE, 2013)
PDE 2023
(MME;EPE, 2014)
PDE 2024
(MME;EPE, 2015)
(*) Trata-se da Lei que institui a Política Nacional sobre Mudança do Clima – PNMC.
Fonte: PDEs do MME; EPE. Elaboração Própria.
Ao analisar os objetivos dos PDEs descritos no Quadro 5.1, percebe-se que eles
podem ser divididos em dois ciclos: PDE 2015 até PDE 2017, concebidos entre 2006 e 2009 e
os demais, PDE 2019 até PDE 2024, concebidos a partir de 2010. No primeiro ciclo de
165
planejamento decenal, antes da COP 15, os PDEs trazem referência algo vaga sobre
sustentabilidade ambiental e custos socioambientais, constantes dos seus respectivos
objetivos. A partir de então, os objetivos dos Planos Decenais indicam que o plano energético
do país deve apresentar ações que respeitem as metas de redução de emissões de gases de
efeito estufa apresentadas pelo Brasil à Conferência das Partes em Copenhague.
Desta forma, para efeito de análise, será comparado o PDE 2019, PDE 2020, PDE
2023 e o PDE 2024. Os PDE´s de 2019 e 2020 apresentam metas setoriais que visam atender
as metas ambientais apresentadas pelo Brasil à Conferência das Partes da Convenção-Quadro
das Nações Unidas sobre as Mudanças Climáticas (COP15), em Copenhague, ao contrário dos
Planos Decenais de Energia anteriores que não possuíam tal comprometimento.
Os PDEs de 2023 e 2024 são os mais recentes na amplitude que compõe esta
pesquisa. Cabe destacar que o PDE 2025 (que abrangeria o período de 2016 até 2025) estava
previsto para ser publicado no ano de 2016, porém teve seu lançamento adiado.
Em reunião com o conselho de energia da Federação das Indústrias do Estado do
Rio de Janeiro (Firjan), o presidente da EPE, Luiz Augusto Barroso, afirmou que seria adiada
a publicação do PDE 2025 para a publicação subsequente, o PDE 2026. O motivo de acordo
com o Barroso é que o PDE 2025 encontrava-se defasado e que o documento PDE 2026
deveria incluir outras vertentes, como a Usina nuclear de Angra 3, cuja conclusão de sua
construção estaria prevista para 2022 (POLITO, 2016).
Neste mesmo ano, em novembro, durante o encontro Fórum Pernambuco e o
Setor Elétrico Nacional, Eduardo Azevedo, secretário de Desenvolvimento e Planejamento
Energético do Ministério de Minas e Energia também afirmou o adiamento do PDE 2025.
Segundo Azevedo, este adiamento deve-se para que haja a revisão da curva de crescimento
econômico esperada do país, com a adição de novas tecnologias, como smart grids, carro
elétrico, geração distribuída e armazenamento de energia.
Nas palavras de Azevedo:
"O documento era baseado em premissas que não são mais verdadeiras: uma
perspectiva de inflação que já não existia mais, um crescimento de mercado que não
existia mais; um investimento na cadeia produtiva que não existia mais. Por uma
questão de realidade, vamos deixar de publicar o PDE 2016/2025 para publicar, no
começo do ano que vem, o 2017/2016"
166
Espera-se também que a publicação do PDE 2025 instaure um novo calendário de
publicação de documentos do EPE, para que a publicação dos PDEs ocorra sempre no
primeiro trimestre de cada ano e do PNE no começo do segundo semestre de cada ano
(CANAL ENERGIA, 2016).
Como o caráter do PDE é indicativo, o adiamento do PDE 2025 não representou
nenhuma punição para o governo.
Se o PDE 2026 incluir todas as novas variáveis afirmadas Barroso e Azevedo, ele
será um instrumento de planejamento energético muito mais realista, visto que o cenário
econômico tanto nacional como internacional sofreu mudanças significativas, que não foram
contempladas nos PDEs anteriores.
Pelo fato de serem estes, portanto, os instrumentos mais atualizados com relação
às atividades de planejamento no setor de energia, optou-se, nesta dissertação, a recorrer a
eles como fonte de investigação. Dada a multiplicidade de temas e questões que
potencialmente poderiam ser abordadas numa tal investigação e diante da necessidade de um
recorte analítico coerente com os objetivos dessa dissertação, dentro dos muitos temas
abordados nos PDEs, fez-se aqui duas opções analíticas:
Verificar o que se espera para o futuro das fontes renováveis dentro das propostas
dos PDES analisados
Verificar o papel da eficiência energética no planejamento energético, para os
setores residencial, industrial e de transportes (que são os setores para os quais
existem dados nos PDES analisados, que são os de 2019, 2020, 2023 e 2024.
Essas questões são objeto da exposição, respectivamente, nas seções 5.2 e 5.3
dessa dissertação.
4.2. O futuro das fontes renováveis segundo os PDE´s
Para efeito de avaliação, escolheu apresentar o que se espera na matriz energética
brasileira no PDE mais recente, o PDE 2024 (MME; EPE, 2015), pois este apresenta dados
atualizados.
De acordo com o PDE 2024 (MME; EPE,2015), é esperado que:
"para os próximos 10 anos [...] os países desenvolvidos passem por um processo de ajuste de
suas economias com gradual recuperação da atividade econômica. Por sua vez, os países
emergentes ainda continuarão contribuindo fortemente para o crescimento da economia
mundial, a despeito do arrefecimento das taxas de expansão das economias chinesa. Com
167
relação à economia brasileira, após um período inicial de ajustes, admite-se como uma das
principais hipóteses do cenário o encaminhamento de soluções para os problemas de
infraestrutura, com consequente elevação dos investimentos e da produtividade total dos
fatores" (p.14).
O papel das termelétricas ainda é importante no decênio compreendido no PDE
2024, pois o documento afirma que há uma indicação em se expandir o parque gerador
elétrico através de termelétricas entre os anos de 2021 e 2024, esperando um total de geração
de 4.800 MW. Além disso, o documento cita a importância da participação das fontes
renováveis de energia, que contribuem "para o desenvolvimento sustentável das fontes de
geração, diretriz esta reafirmada pelo preço competitivo destas fontes demonstrado nos
últimos leilões de energia." (p.14)
Ainda no âmbito da geração de energia elétrica, previsão é da manutenção da
participação relativa das energias renováveis, a fim de assegurar a característica de uma
importante presença das fontes renováveis na matriz energética brasileira. De acordo com o
documento, isto só é possível por causa do preço competitivo que as fontes renováveis
obtiveram nos leilões de energia.
Para que o país se desenvolva com baixas emissões de carbono, o PDE 2024 se
propõe a fornecer medidas para o aumento da eficiência energética e ampliação da utilização
das fontes renováveis de energia na matriz elétrica brasileira, como será analisado na seção
5.3 deste capítulo.
Ao mesmo tempo em que o PDE 2024 preza por um aumento das energias
renováveis na matriz energética do Brasil, admite que o país deverá ter um papel relevante no
mercado mundial de petróleo, em razão da exploração das reservas de petróleo do Pré-Sal.
Em se tratado do gás natural, a projeção esperada da demanda supõe que os os
preços relativos entre o gás natural e o óleo combustível não se alterem de forma significativa.
Considerando a malha de gasodutos do país, no decênio representado no
documento, "a curva de oferta é capaz de atender toda a demanda de gás natural projetada,
considerando-se a manutenção da importação de gás natural boliviano nos níveis atuais, e de
GNL, através dos terminais já existentes" (p.16)
Espera-se também a expansão do mercado de etanol no país, alavancada pelo
aumento da frota de veículos flexfuel. Além disso, o PDE 2024 faz referência a três fatores
que deverão contribuir para o aumento da oferta de etanol: i) ocupação de capacidade ociosa
de moagem das unidades existentes; ii) expansão de capacidade de moagem e iii) implantação
168
de novas unidades produtoras, embora em ritmo inferior ao histórico apresentado anterior a
este PDE. (p. 16).
A participação percentual esperada de biodiesel é de 7% ao longo de todo o
decênio. Ademais, o uso da biomassa de cana-de-açúcar para a geração de energia elétrica
apresenta ampliação.
A Figura 5.4 , a seguir, apresenta dois gráficos em formato de pizza para explicar
como se dará a participação das fontes energéticas no consumo final de energia para 2024.
Figura 5.4 - Participação relativa das fontes no consumo final de energia em 2024
Fonte: MME;EPE (2015)
No gráfico da esquerda, observa-se que a maior parte do consumo final de energia
consiste em derivados do petróleo.
Participação das fontes no consumo final de energia em 2024, resultado da
dependência de combustíveis fósseis da frota brasileira. Além disso, o “consumo de
eletricidade é a segunda maior fonte de consumo, isto é resultado das atividades de exploração
e produção de hidrocarbonetos e também da expansão da autoprodução na produção de
etanol” (p. 70)
O Quadro 5.2 abaixo apresenta a projeção da matriz energética brasileira para o
ano de 2024 em dados absolutos (10³ tep). Nota-se que as fontes não renováveis responderão
pela maior parte da energia na matriz brasileira.
169
Quadro 5.2 - Matriz Energética Primária 2024
10³ tep
Petróleo 130.207
Gás Natural 52.327
Carvão Vapor 10.207
Carvão Metalúrgico 11.267
Urânio 6.986
Energia Hidráulica 51.786
Lenha 27.444
Produtos da Cana 68.532
Outras Fontes
Primárias 34.967
Total 388.353 Fonte: MME; EPE (2015)
Ao lado disso, a fim de que se mantenha a participação relativa das renováveis, é
preciso uma expansão correspondente das fontes renováveis. Isso pode ser observado nas
Figuras abaixo. O documento de planejamento, portanto, reflete a existência de projetos
voltados a uma expansão em termos absolutos das fontes renováveis de energia.
Assim, para a geração de energia elétrica, o PDE 2024 considera que haverá uma
expansão média anual de cerca de 10% da capacidade instalada das fontes renováveis de
energia (eólica, termelétricas a biomassa, pequenas centrais hidrelétricas e solar).
A geração de energia a partir da energia eólica é apresentada como sendo uma das
principais apostas para a expansão da matriz elétrica, visto que sua participação nos leilões de
energia de 2009, possibilitaram um preço mais competitivo para a instalação de parques
eólicos.
Além disso, o PDE 2024 considera a expansão de pequenas centrais hidrelétricas
(PCH), pois a tecnologia necessária já se encontra em um estado maduro, com custos
unitários estáveis.
A figura da próxima página apresenta a evolução esperada da oferta interna de
energia no horizonte decenal do PDE 2024. São apresentados dados para o ano de 2015 (ano
vigente do PDE 2024), 2019 (ano que marca o fim do primeiro quinquênio do PDE 2024) e
finalmente o ano de 2024, que marca o fim deste Plano Decenal de Energia.
Nota-se, na Figura 5.5, a expansão de “outras fontes renováveis”, que incorporam
a energia solar, a energia eólica e as PCHs. Para o ano de 2015, estas outras renováveis
170
representavam 4,8% de toda a oferta interna de energia, já para o ano de 2024, o esperado é
que seja de 8,1%.
Figura 5.5 - Evolução da oferta interna de energia no horizonte decenal
Fonte: MME;EPE (2015)
Além disso, espera-se a redução da participação relativa do petróleo e seus
derivados na composição da oferta interna de energia, conforme apresentado na Figura 5.6,
indo de um total de 38% em 2015 para 34,9% em 2024. Resultado da expansão das outras
fontes de energia renovável, conforme apresentado na Figura anterior e também da expansão
do gás natural e dos derivados da cana-de-açúcar.
Figura 5.6 - Composição relativa da oferta interna de energia por fonte
(2015 – 2014)
Fonte: MME; EPE (2015)
171
O PDE 2024 apresenta o que se espera da matriz energética brasileira em termos
de energia renovável e não renovável, conforme a Figura 5.7.
Figura 5.7 - Matriz energética brasileira: energia renovável e não renovável
Fonte: MME; EPE (2015)
Nota-se que durante o decênio não há alterações significativas na matriz, pois a
variação que ocorrerá será de cerca de 3 pontos percentuais, sendo que as energias renováveis
representarão em 2024, a 45,2% da matriz energética e as energias não renováveis
representarão 54,8% da matriz energética brasileira.
O PDE 2024 também salienta que ao término deste decênio o Brasil deve
conquistar o status de autossuficiente em energia:
“No decorrer das últimas décadas, a diferença entre a demanda total de energia e a produção
de energia primária vem mantendo uma trajetória decrescente. Consequentemente, ao longo
dos próximos 10 anos, o Brasil passa a registrar energia excedente em sua matriz energética, de
quase 100 milhões de tep em 2024, o que equivale a aproximadamente 20% da produção total
de energia no País. Em outras palavras, neste horizonte, o Brasil deixa de ser importador
líquido de energia e passa ao status de autossuficiente (p.437)”
Quadro 5.3 - Evolução da oferta de energia primária
Fonte: MME; EPE (2015)
172
4.3. A eficiência energética nos setores residencial e industrial
Conforme mencionado, a iNDC apresentada pelo governo Brasileiro à UNFCCC
por ocasião dos preparativos para a COP 21 apresenta um conjunto de metas para o setor de
energia. Com relação à eficiência energética, a meta apresentada corresponde ao ganho de
10% de eficiência no setor elétrico até o ano de 2030.
A ABESCO (2017) observa que a eficiência energética pode ser entendida como a
ação que busca aperfeiçoar o uso das fontes energéticas, através do seu uso racional. Os
resultados dessa busca são enfatizados pelo documento “Plano Nacional de Eficiência
Energética (MME, 2011), segundo o qual eficiência energética:
“refere-se a ações de diversas naturezas que culminam na redução da energia
necessária para atender as demandas da sociedade por serviços de energia sob a
forma de luz, calor/frio, acionamento, transportes e uso em processos. Objetiva, em
síntese, atender às necessidades da economia com menor uso de energia primária e,
portanto, menor impacto da natureza”. (p.1)
Quanto às suas origens, os ganhos de eficiência energética podem decorrer de
duas fontes, ainda de acordo com o mesmo documento: i) a primeira delas se refere ao
"progresso autônomo”, identificado como aquele que “ocorre por iniciativa do mercado sem
interferência de políticas púbicas de forma espontânea, ou seja, através da reposição natural
do parque de equipamentos por similares novos e mais eficientes ou tecnologias novas que
produzem o mesmo serviço de forma mais eficiente” , ii) a segunda, por sua vez, se refere ao
"progresso induzido" que ocorre pela indução de políticas públicas (MME, 2011, p.1)
O conceito de eficiência energética presente nos PDEs está de acordo com esses
conceitos apresentados, pois de acordo com o PDE 2024 (MME; EPE, 2015, p.371):
“1. Eficiência energética está associada à quantidade efetiva de energia final
utilizada e não à quantidade mínima necessária para realização de determinado
serviço ou produção de um bem – o que se aproximaria de um potencial técnico.
2. O conceito de eficiência é aplicável tanto à manufatura, onde há um bem físico
cujo conteúdo energético pode ser delimitado, quanto para serviços, onde a energia
contida no serviço não é tão claramente definida, sendo mais próprio considerar a
energia requerida mínima para a prestação do serviço.”
Desta forma os PDEs sempre apresentam dados de conservação de energia para a
diferença entre "a projeção do consumo final de energia, incorporando ganhos de eficiência
energética, e o consumo de energia que ocorreria caso fossem mantidos os padrões
tecnológicos" sempre em relação ao ano anterior de publicação do PDE, ou seja, para o PDE
2024, que foi publicado em 2015, é definido como ano base, 2014 (MME; EPE, 2015, p.371).
173
O PDE 2024 (MME; EPE, 2015, p.371) faz observações as seguintes observações
sobre a eficiência energética87:
“1. As premissas descritas e os resultados apurados consideram um mesmo volume
de saídas – produção física de bens industriais, prestação de serviços e conforto,
sendo variável apenas a quantidade de energia necessária à sua produção ou
realização”;
2. Não são consideradas mudanças de hábitos de consumo ou de regimes de
operação de equipamentos, mas apenas ganhos associados ao consumo específico de
cada equipamento ou processo avaliado. ”
Neste sentido, as políticas brasileiras orientadas à eficiência energética, mostram-
se fundamentais para utilizar os recursos disponíveis no país de forma eficiente, como
também integrar e aproveitar da melhor forma possível as fontes renováveis na matriz
energética, como forma de diminuir as emissões de GEE.
Os dados sobre conservação de energia apresentam sinteticamente o que se espera
que ocorra no decênio. Como cada PDE apresenta atualizações sobre cenários e cálculos
atuais sobre indicadores micro e macroeconômicos, a percentagem de energia conservada
tende a sofrer alterações, porém os PDEs não justificam quais as tendências de consumo
utilizadas.
Dentre os vários setores analisados pelos PDEs88
em termos de eficiência
energética, selecionaram-se aqui aqueles para os quais não houve mudanças nas metodologias
– em especial nas agregações setoriais, possibilitando a disponibilidade de dados ao longo do
tempo, apresentados nos documentos. Os setores que atenderam a esse critério foram o
residencial e o industrial, para os quais as análises são apresentadas, respectivamente, nas
subseções que se seguem.
i) Setor residencial
Os valores de consumo no setor residencial são apresentados em GWh pois não se
considera o uso de combustíveis neste setor.
87 Estas observações estão presentes em todos os Planos Decenais de Energia analisados.
88
Os PDEs consultados para a análise da eficiência energética foram o PDE 2019 e o PDE 2020, pois são os
primeiros a apresentarem metas setoriais que estivessem de acordo com as metas ambientais que o Brasil
apresentou na COP 15. Os PDE 2023 e o PDE 2024 também foram consultados, pois são os planos decenais
mais recentes de acordo com o âmbito desta dissertação.
174
A análise da demanda energética neste setor sofreu alterações ao longo das
publicações dos PDEs.
Para o PDE 2019 foram utilizadas duas metodologias complementares. Uma delas
permite obter o consumo médio por consumidor residencial (CPC) e a projeção do número de
consumidores a partir da projeção da população. Neste caso, utilizou-se de forma agregada
dois indicadores: a relação entre o número de consumidores residenciais (NCR) e a população
(POP). A outra metodologia "baseou-se em uma análise desagregada da demanda por uso
final, que considera o número de domicílios, a posse média e o consumo específico dos
equipamentos – variável que internaliza possíveis ganhos de eficiência." (MME; EPE, 2010,
p. 261).
Essas duas metodologias foram utilizadas de forma paralela e através de um
processo iterativo que envolveu a calibragem de indicadores e o ajuste de parâmetros, foi
proporcionada a convergência de resultados.
Desta forma, o documento aponta três premissas para o cálculo da eficiência:
O cálculo da energia conservada tem por referência uma mesma base de
número de domicílios e atendimento pela rede elétrica;
Não são consideradas diferenças de posse e uso para o cálculo;
A energia conservada deve-se, exclusivamente, ao aumento da eficiência
dos novos equipamentos consumidores.
Através dessas premissas é possível perceber que o plano considera que os ganhos
de eficiência energética estão associados somente a troca ou renovação de equipamentos. Não
há uma previsão de medidas de políticas públicas que poderiam buscar eficiência de forma
mais abrangente nas residências, não se reduzindo a novos equipamentos, como por exemplo,
o incentivo a técnicas de edificações que incluíssem iluminação passiva, ventilação natural,
captação de energia solar para geração fotovoltaica visando o consumo residencial e a ligação
a redes inteligentes, etc.
Além disso, o documento afirma que os novos equipamentos a serem comprados
pelas famílias brasileiras seriam mais eficientes, com uma redução esperada de 10% no
consumo específico do novo equipamento em comparação com o consumo do equipamento
antigo no primeiro ano e um decréscimo de 0,5% ao ano nos anos subsequentes (MME; EPE,
2010, p. 262). No caso de chuveiros elétricos, o documento observa que, como regra, os
modelos mais eficientes também possuem maior potência elétrica; isso significa que a troca
175
de chuveiros nas residências por modelos mais eficientes corresponderiam a modelos com
maior potência elétrica, implicando ao final um consumo maior de energia elétrica.
No ano seguinte, o PDE 2020, mantendo as premissas apresentadas no PDE 2019,
também trata dos ganhos de eficiência no setor residencial a partir da troca de equipamentos
eletrodoméstico (MME; EPE, 2011).
Neste setor observa-se que as medidas de eficiência energética estão apoiadas
somente na eficiência de eletrodomésticos, esquecendo-se de aplicar políticas públicas que
poderiam resultar em um consumo mais eficiente de energia ou aliando medidas de
infraestrutura para que houvesse a utilização de materiais de poderiam promover um
conformo térmico maior nas residências.
Conforme nota-se no Quadro 5.4, a seguir, o ganho de eficiência energia do
chuveiro elétrico é negativo, pois chuveiros mais eficientes são aqueles com maior potência,
que resultam em um consumo maior de energia elétrica.
Quadro 5.4 - Aumento da Eficiência de Equipamentos Eletrodomésticos
Equipamento
Ganho (%)
Origem do ganho de eficiência PDE
2020
PDE
2023
PDE
2024
Ar condicionado 5,1 0,2 0,2
Reposição tecnológica natural do estoque e ações dos
fabricantes com melhorias de eficiência impulsionadas
principalmente pelo PBE ¹ e PROCEL²
Geladeira 5,1 0,2 0,2
Freezer 5,1 0,2 0,2
Máquina de lavar roupas 5,1 0,2 0,2
Televisão 3 0,2 0,2
Lâmpadas 10,5 6,8 5,2 Substituição das lâmpadas incandescentes
Chuveiro Elétrico -4,9 -0,5 -0,5 Tendência de aquisição de equipamentos com maior
potência
¹ Programa Brasileiro de Etiquetagem
² Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica
Fonte: Elaboração Própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2012 e 2013).
O PDE 2020 afirma que a lenha, utilizada para aquecer diretamente os fogões será
substituída pelo GLP (gás liquefeito de petróleo) devido a melhorias de distribuição e ao
aumento da renda da população. Além disso, o gás natural aumentará sua participação nas
casas brasileiras devido ao aumento da malha de distribuição em áreas urbanas.
176
O aumento da eficiência energética será resultado também da etiquetagem
compulsória dos equipamentos domésticos (selo Procel89
de economia de energia), mas por
outro lado, o aumento da renda das famílias proporcionará o aumento do consumo de
alimentos que demandam mais energias, como as carnes em geral.
Espera-se também que a utilização de sistemas de aquecimento solar seja
alavancada pelo Programa Minha Casa Minha Vida90
, onde a projeção esperada destes
equipamentos até 2014 foi de cerca de dois milhões de residências.
A Portaria nº 93 do Ministério das Cidades do dia 25 de fevereiro de 2010 no item
4, diretrizes para elaboração de projetos, subitem 4.4 diz que: "Preferencialmente, os projetos
de empreendimentos localizados nos municípios das regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste
poderão contemplar sistemas de energia solar."
De acordo com essa portaria não é possível analisar quantitativamente o número
de residências que o programa Minha Casa Minha Vida almejava contemplar com
aquecimento solar.
Além disso, o Projeto de lei nº 1.484 de 200791
diz que em seu artigo 1º:
“ Com a finalidade de aumentar a energia gerada por fontes renováveis, sustentáveis
e descentralizadas, reduzir as emissões de carbono e as emissões de poluentes locais
geradas por estas edificações e reduzir a dependência das cidades de fontes de
energia externas fica instituída a obrigatoriedade de instalação de fonte subsidiária
de energia na forma de sistema de aquecimento solar de água nos imóveis
residenciais e comerciais construídos com recursos do FGTS, SBPE, FAT e OGU –
Orçamento Geral da União.” (BRASIL, 2009, p.8)
89 De acordo com o Centro Brasileiro de Informação de Eficiência Energética (2017) : “O Selo Procel de
Economia de Energia, ou simplesmente Selo Procel, tem como finalidade ser uma ferramenta simples e eficaz
que permite ao consumidor conhecer, entre os equipamentos e eletrodomésticos à disposição no mercado, os
mais eficientes e que consomem menos energia. Criado pelo Programa Nacional de Conservação de Energia
Elétrica – Procel, programa do Governo Federal executado pela Eletrobras, o Selo Procel foi instituído por
Decreto Presidencial em 8 de dezembro de 1993. A partir de sua criação, foram firmadas parcerias junto ao
Inmetro, a agentes como associações de fabricantes, pesquisadores de universidades e laboratórios, com o
objetivo de estimular a disponibilidade, no mercado brasileiro, de equipamentos cada vez mais eficientes. Para
isso, são estabelecidos índices de consumo e desempenho para cada categoria de equipamento. Cada
equipamento candidato ao Selo deve ser submetido a ensaios em laboratórios indicados pela Eletrobras. Apenas
os produtos que atingem esses índices são contemplados com o Selo Procel.”
90 De acordo com o Ministério das Cidades: “O Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) é o programa
habitacional do Governo Federal que dá acesso à casa própria aos brasileiros de baixa renda nas zonas urbana e
rural. É uma estratégia inovadora para prover moradia digna, ao mesmo tempo em que gera emprego e renda, por
meio do aumento do investimento no setor da construção civil.”
91 “Cria a obrigatoriedade de utilização como fonte subsidiária de energia, sistema de aquecimento solar de água
em imóveis financiados com recursos do SBPE, FGTS, FAT e do OGU - Orçamento Geral da União e dá outras
providências” (BRASIL, 2015).
177
Como o programa Minha Casa Minha Vida prevê financiamento através de
subsídios e bancos públicos, se conclui que há a obrigatoriedade de se construir residências
com sistemas de aquecimento solar.
Porém sabe-se que o governo não conseguiu atingir a meta do PDE 2020 de dois
milhões de residências, pois este número ficou muito aquém do desejado, visto que dados de
2015 estimaram que o aquecimento solar beneficiou cerca de 896 mil pessoas nas unidades do
Minha Casa Minha Vida (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2015).
Além disso, em agosto de 2016, o Ministro das Cidades, Bruno Araújo afirmou
que o Ministério das Cidades queria tirar a obrigatoriedade da instalação de aquecimento solar
no programa habitacional com a justificativa de que a instalação só seria viável em algumas
regiões do Brasil, como Sul e Sudeste e que em outras regiões tornariam o valor final do
imóvel mais caro (VILLELA, 2016).
A obrigatoriedade da implantação de aquecedores solares no Programa Minha
Casa Minha Vida ocorreu desde a sua segunda fase, a partir de 30 de junho de 2012, para
empresas e entidades e também para família que se enquadram na faixa 1 do programa,
aquelas com renda de até R$ 1800,00 (VILLELA, 2016).
A obrigação da instalação de aquecimento solar realizado pelo programa Minha
Casa Minha Vida é uma iniciativa que gera criação de mercado, ou seja, cria-se uma demanda
para a produção de aquecedores solares. É uma política pública que promove o uso da energia
solar nos sistemas elétricos. Apesar de seu uso estar restrito apenas para os chuveiros
elétricos, nota-se de acordo com o Quadro 5.5 que um chuveiro de maior potência gasta mais
energia elétrica, por isso é importante o uso de outros tipos de energia para este aparelho.
Neste caso observa-se a demanda de mercado (demand pull), ou seja, quando a
inovação é realizada de acordo com as necessidades do mercado, neste caso, a necessidade é
encontrar outras formas de energia para suprir as necessidades da população e formas para a
diminuição do uso de energia derivada de fontes convencionais.
Camillo (2013) diz que as políticas ambientais possuem a hipótese de que as
fontes convencionais de energia provocam, externalidades negativas na sociedade ou no
consumo “que não refletem diretamente no mercado ou no preço cobrado pelo produto”
(p.16), justificando dessa maneira que as políticas públicas devem promover a utilização de
fontes renováveis de energia para neutralizar as externalidades negativas derivadas das fontes
convencionais.
178
Além disso, de acordo com Nemet (2009), esta nova demanda proporcionada
pelos incentivos de políticas públicas, gera sinais de oportunidade de novos mercados aos
inovadores (empresas) e com isso, acaba criando incentivos para que eles invistam em
inovação.
No caso dos aquecedores solares, quanto mais casas utilizarem aquecedores
solares, menor será o custo unitário do equipamento, visto que a demanda possui um papel
direto que influencia os custos fixos unitários. Dessa forma, a justificativa do ministro para
extinguir a obrigatoriedade dos aquecedores solares por causa do seu alto valor não deve ser
aceita, demostrando assim, um retrocesso das políticas públicas voltadas para as energias
renováveis.
De acordo com Oliveira et al (2008, p.407):
“A substituição do chuveiro elétrico pelo aquecedor solar traduz-se em economia, em médio
prazo, principalmente para o usuário final, pois exige baixíssima manutenção e possui vida útil,
em média, superior a quinze anos, proporciona economia na conta de energia elétrica e
recupera o investimento num período de três a cinco anos.”
Ademais, em 2017 o programa Minha Casa Minha Vida ampliou o número de
famílias elegíveis ao programa ao ampliar o limite de renda mensal da faixa 3 de R$ 6500,00
para R$ 9000,00, incorporando assim, segmentos da classe média. Esta ação é uma enorme
oportunidade para se mudar o padrão de uso doméstico de energia elétrica, pois o chuveiro
elétrico, como já dito anteriormente, é um dos equipamentos que demandam mais energia.
O PDE 2023 continua apostando na eficiência de equipamentos mais eficientes
para os ganhos de energia. Neste sentido, o plano cita a regulamentação específica sobre
lâmpadas incandescentes (portaria interministerial nº 1.007, de 31 de dezembro de 2010), que
diz que as lâmpadas incandescentes no Brasil devem ser retiradas de circulação até 2017 e
também a eficiência de outros equipamentos que serão adquiridos pelas famílias
progressivamente.
Com a obrigatoriedade do selo Procel de eficiência energética, é esperado que os
novos equipamentos adquiridos pelas famílias sejam mais eficientes energeticamente. A
substituição de lâmpadas incandescentes por lâmpadas fluorescentes ou de Led garante um
ganho de 6,8% de eficiência energética, porém não é apresentado nenhuma medida para que
essa troca de lâmpadas possa ser realizada por maior parte das famílias brasileiras, seguindo a
tendência dos PDEs anteriores.
179
No que tange o uso de combustíveis, o PDE 2024 diz que o uso final é
direcionado ao aquecimento direto (energia térmica), principalmente para o processamento de
alimentos. Neste ponto a previsão é a mesma apresentada pelos PDEs anteriores, sendo que a
expansão da malha de distribuição do gás natural favorecerá a diminuição do GLP e da lenha.
Após 2018, espera-se que o programa de instalação de SAS tenha continuidade,
até que o Brasil atinja 3m² de painel solar por residência que utilize o sistema de aquecimento
solar. O próprio documento cita que esta meta é considerada conservadora para a Europa em
2020.
O PDE 2024 ainda se alicerça nos ganhos positivos da troca do uso das lâmpadas
incandescentes nos domicílios brasileiros.
Quadro 5.5 - Setor residencial: consumo de eletricidade e eficiência energética
PDE 2019 PDE 2020 PDE 2023 PDE 2024
2010 2014 2019 2011 2015 2020 2014 2018 2023 2015 2019 2024
Consumo sem
conservação (GWh)
105.8
54
129.0
19
162.5
31
115.1
76
140.7
70
176.0
70
131.0
39
165.0
62
208.2
07
135.9
66
163.6
90
216.1
75
Consumo com
conservação (GWh)
105.5
38
126.7
87
156.5
46
114.6
76
137.8
75
169.2
81
129.9
83
154.8
79
189.9
34
135.3
46
156.2
67
197.1
93
Energia conservada
(GWh) 316 2.232 5.985 500 2.895 6.790 1.056
10.18
3
18.27
2 620 7.423
18.98
2
Energia conservada (%) 0,3 1,7 3,7 0,4 2,1 3,9 0,8 7,3 8,8 0,5 4,5 8,8
Fonte: Elaboração Própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2012 e 2013).
No Quadro 5.5, acima, pode-se observar que a energia conservada em 2023 e
2024 será bastante significativa, de 8,8 %. Esta conservação será realizada principalmente
pela eliminação do uso das lâmpadas incandescentes.
É surpreendente analisar que para o setor residencial os ganhos energéticos
ocorrerão apenas pela substituição de lâmpadas incandescentes por fluorescente ou de LED.
Em nenhum dos Planos Decenais de Energia avaliados foi possível encontrar políticas
públicas para a eficiência energética, tampouco medidas intersetoriais, como propostas pelo
AR5 do IPCC. Deste modo há a reiteração de como os PDEs são realizados apenas para
caráter indicativo.
180
ii) Setor industrial
As estimativas de conservação de energia para o setor industrial incorporam os
resultados do BEU92 das edições de 1994 e 2004.
Deste modo é possível projetar a energia conservada em cada segmento industrial,
que é determinada pela
“resultante da diferença entre o consumo de energia, incorporando a evolução nos rendimentos
energéticos dos processos e usos finais, e o consumo estimado para um mesmo volume de
produção ou atividade setorial, caso não houvesse alteração no rendimento energético dos
equipamentos ”(MME; EPE, 2010,p.262)
Os PDEs apresentam os dados de consumo total de energia em duas medidas:
GWh e 10³ tep, tal distinção é realizada pois a medição em GWh é utilizada para o consumo
total da eletricidade, enquanto a medição por 10³ tep é utilizada para medir o consumo no
setor industrial de todas as energias, inclusive a eletricidade.
As projeções de consumo nas quatro versões analisadas do PDE são realizadas
tanto para o consumo sem conservação de energia como para o consumo com conservação de
energia, sendo que a diferença entre ambos equivale a energia conservada apresentada no
Quadro 5.6, tanto em GWh como em termos percentuais.
Quadro 5.6 - Setor industrial: consumo de energia e eficiência energética ¹
PDE 2019 PDE 2020 PDE 2023 PDE 2024
2010 2014 2019 2011 2015 2020 2014 2018 2023 2015 2019 2024
consumo sem conservação
(10 ³ tep)
88.538 119.705 157.605 119.321 158.210 206.389 117.988 145.978 173.057 111.659 135.062 167.770
consumo com conservação
(10 ³ tep)
87.778 116.672 150.691 117.939 152.237 192.580 117.259 141.732 163.730 111.567 131.591 159.017
Energia
conservada (10 ³ tep)
760 3.033 6.643 1.382 5.973 13.809 729 4.246 9.327 92 3.471 8.754
Energia
conservada (%)
0,9 2,5 4,2 1,2 3,8 6,7 0,6 2,9 5,4 0,1 2,6 5,2
(¹) Representa a conservação de energia total (incorporando à eletricidade também outras formas energéticas
utilizadas, sobretudo, para aquecimento direto e calor de processo).
Fonte: Elaboração própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2014 e 2015).
92 De acordo com o Ministério de Minas e Energia (2005, p.193), o Balanço de Energia Útil (BEU) é “um estudo
que permite processar as informações setoriais do Balanço Energético Nacional (BEN), de consumo de energia,
para obter estimativas da Energia Final destinada aos Usos Finais Força Motriz, Calor de Processo, Aquecimento
Direto, Refrigeração, Iluminação, Eletroquímica e Outros Usos e, com base nos rendimentos do primeiro
processo de transformação energética, estimar a Energia Útil”. Já a Energia Útil “é mensurada considerando os
usos finais, as formas de energia final e os setores de atividade contemplados no BEN (Balanço Energético
Nacional)”.
181
Uma observação que salta aos olhos ao se analisar o consumo projetado de
energia para os horizontes decenais nos sucessivos PDEs é que parece ter havido uma
readequação das premissas sobre o crescimento do setor industrial, uma vez que os
crescimentos projetados do consumo de energia são diminuídos.
Ao observar a projeção da conservação energética global industrial, que abrange,
além da eletricidade, as fontes energéticas disponíveis para aquecimento direto e calor de
processo, os exercícios de planejamento decenal apresentam também algumas readequações.
Uma delas parece ser uma redução do otimismo em termos da projeção da energia conservada
entre o PDE 2020 e os de 2023 e 2024. Não está claro porque, entre esses PDEs, a
conservação de energia é progressivamente menor.
O documento do PDE 2019 explicita algumas das razões para a conservação da
energia global no setor industrial. Segundo ele, o setor com maior representatividade é o da
cerâmica, como uma conservação de 7,7%, sendo que o agregado industrial conservará 4,2%
em referência a energia final consumida, representando 6 milhões de tep. Ainda no PDE 2019,
salienta-se que os setores de ferro-gusa e aço, papel e celulose, alimentos e bebidas e cerâmica
representarão uma conservação de energia de 4 milhões de tep.
O PDE 2020 mantém a forma de análise presente no PDE anterior. De acordo
com o documento, é esperada para 2020 a conservação de 6,7% no que diz respeito à
demanda de energia final, representando cerca de 14 milhões de tep. Os setores que mais
conservarão energia são papel e celulose e cerâmica, alimentos e bebidas, ferro-gusa e aço,
pois estes setores representam 70% de toda a energia conservada para 2020, representando
cerca de 6 milhões de tep, com uma participação bastante representativa do setor de cerâmica,
com 1304% de ganhos de eficiência energética.
Para o horizonte de 2023, espera-se uma conservação de energia de 5,4%,
equivalendo a 9,3 milhões de tep, porém não há nenhuma menção sobre esta estimativa nem
com as alterações ao compararmos com o PDE anterior (esta tendência foi encontrada em
todos os PDEs analisados).
Finalmente para o PDE 2024, espera-se uma conservação de energia de 5,2%,
correspondendo a 8,7 milhões de tep.
Tanto o PDE 2023 quanto o PDE 2024 não apresentam justificativas mínimas
para a compreensão do processo e dos valores apresentados para as projeções de eficiência
energética.
182
Em se tratando da intensidade energética do setor industrial como um todo, os
dados dos quatro PDEs analisados são apresentados no Quadro 5.7, mensurados em tep/106
R$.
Quadro 5.7 - Setor industrial : Intensidade Energética
PDE 2019 ¹ PDE 2020 ¹ PDE 2023 ² PDE 2024 ²
Intensidade Energética 2010 2014 2019 2011 2015 2020 2014 2018 2023 2015 2019 2024
Sem conservação 161.92 175.17 178.63 157.0 164.5 166.1 102.0 105.0 101.0 131.0 142.0 142.0
Com conservação 160.53 170.73 171.10 155.2 158.3 155.0 102.0 102.0 95.0 131.0 139.0 135.0
(¹): Para os PDEs de 2019 e 2020 os valores de Intensidade Energética foram mensurados por (tep/106R$ 2008)
(²) : Para os PDEs de 2023 e 2024 os valores de Intensidade Energética foram mensurados por (tep/106R$ 2010)
Fonte: Elaboração Própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2014 e 2015).
Os dados apresentam um comportamento que a primeira vista pode ser curioso,
por exemplo, no PDE de 2020 as projeções da intensidade energética do setor industrial são
de intensidades decrescentes em função da alteração do perfil, ou seja, a consideração sobre o
avanço dos setores industriais eletrointensivos. O que parece fazer sentido na interpretação
desses dados é algo tautológico: se os setores mais relevantes para o uso de energia são os
eletrointensivos, que se caracterizam por uma elevada intensidade energética, ali não se
observam, justamente por esta razão, reduções nessa intensidade.
Nos PDE 2020, 2023 e 2024 a intensidade energética é resultado do crescimento
da eficiência energética em todos os setores industriais a partir de 2015.
Os dados sobre o consumo de eletricidade e eficiência energética do setor
industrial são apresentados, por sua vez, no Quadro 5.8, a seguir.
Quadro 5.8 - Setor industrial: consumo de eletricidade e
conservação de energia elétrica no setor industrial
PDE 2019 PDE 2020 PDE 2023 PDE 2024
2010 2014 2019 2011 2015 2020 2014 2018 2023 2015 2019 2024 Consumo sem conservação
(GWh)
223.317 282.997 362.959 232.365 288.626 371.408 249.638 310.403 381.616 225.627 278.155 369.109
Consumo
com conservação (GWh)
221.663 278.434 353.716 231.036 281.266 354.688 247.731 299.592 356.508 225.627 272.081 355.664
Energia conservada
(GWh) 1.654 4.563 9.243 1.329 7.360 16.720 1.907 10.811 25.108 0 6.074 13.445
Energia conservada
(%) 0,7 1,6 2,5 0,6 2,6 4,5 0,8 3,5 6,6 0,0 2,2 3,6
Fonte: Elaboração Própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2014 e 2015).
183
Em termos de consumo projetado para os horizontes decenais, os quatro PDEs
apresentam trajetórias crescentes. No entanto, o PDE 2024 se destaca por um ponto de partida
no qual o consumo de energia elétrica para o ano de 2015 é menor em termos absolutos do
que os pontos de partida dos PDEs de 2020 e de 2023. O consumo naquele ano é pouco
superior apenas ao de 2010, que é o primeiro ano do planejamento do PDE 2019. Parece,
portanto, ter havido uma readequação das premissas de crescimento no documento de
planejamento de 2024.
Ao lado disso, observa-se que os analistas-planejadores da EPE projetam
trajetórias bastante otimistas em todas as versões dos documentos de planejamento em termos
da conservação de energia, pois a percentagem de energia conservada cresce vertiginosamente
em todas as versões analisadas dos PDEs. Porém ao compararmos a projeção de energia
elétrica conservada do ano de 2023 para o ano de 2024, tanto em termos absolutos quanto
relativos, percebe-se uma grande queda. No PDE 2024, a mais recente analisado, não há
nenhuma menção às projeções atualizadas do PDE 2023, razão pela qual se torna difícil
explicar estes valores apresentados.
Outro indicador projetado pelos documentos de planejamento em análise é a
intensidade elétrica no setor industrial. Esta é medida em kWh/103R$, sendo que os dados
apresentados pelos PDEs são sistematizados no Quadro 5.9, a seguir. Para este exercício de
projeção, considerava-se que ao longo de 2001 até 2020 haveria um crescimento dos setores
mais afeitos apesar do aumento do consumo de eletricidade, isso se deve a alteração do perfil
dos setores industriais brasileiros.
A razão explicativa não é detalhada a não ser pela referência aos dados do BEU
conforme nota anterior.
Quadro 5.9 - Setor industrial : Intensidade Elétrica
PDE 2019 ¹ PDE 2020 ¹ PDE 2023 ² PDE 2024 ²
Intensidade Elétrica 2010 2014 2019 2011 2015 2020 2014 2018 2023 2015 2019 2024
Sem conservação 408.4 414.1 411.4 305.8 300.2 299.0 218.0 222.0 222.0 264.0 293.0 313.0
Com conservação 405.4 407.4 400.9 304.1 295.5 285.5 216.0 215.0 207.0 264.0 287.0 302.0
(¹): Para os PDEs de 2019 e 2020 os valores de Intensidade Elétrica foram mensurados por (kWh/10³R$ 2008)
(²) : Para os PDEs de 2023 e 2024 os valores de Intensidade Elétrica foram mensurados por (kWh/10³R$
2010)
Fonte: Elaboração Própria a partir dos PDEs (MME; EPE, 2010, 2011, 2014 e 2015).
184
De acordo com o PDE 2019, a intensidade elétrica é ascendente em razão da
alteração do perfil dos setores industriais brasileiros, com um pequeno avanço relativo das
indústrias eletrointensivas e também da primarização de outros setores que proporcionam a
redução da expansão do valor agregado da indústria. Os ganhos setoriais percentuais de
eficiência elétrica em 2019 variam pouco, entre 2,4% e 2,7%, sendo que o aglomerado
industrial apresentará uma conservação de energia elétrica superior a 9 TWh .Os setores em
destaque são de papel e celulose, ferro-ligas, ferro-gusa e aço, cimento, todos com ganhos de
2,7%.
Já os setores que mais contribuem no total de energia elétrica conservada na
indústria são papel e celulose, siderurgia, não-ferrosos, produção de alimentos e bebidas, que
representam 5,2 TWh.
Nas projeções do PDE 2020, esperava-se um ganho de eficiência no consumo de
energia elétrica de 4,5% no agregado industrial em 2020, representando 16,2 TWh. Os setores
de maior destaque em conservação de energia elétrica eram os de ferroligas, ferro-gusa e aço,
não ferrosos, alimentos e bebidas e papel e celulose, que respondiam por 45% de toda a
energia conservada ou 7TWh. O setor com maior representatividade é o de ferroligas, com
ganhos de eficiência energética de 7%.
A justificativa para a trajetória descendente da intensidade elétrica é a eficiência
energética encontrada em crescimento contínuo em todos os segmentos industriais no
decênio.
Já o PDE 2023 esperava uma conservação de energia elétrica de 6,6% para o
horizonte 2023, que corresponderia a cerca de 25 TWh, valor bastante diferente do que aquele
apresentado no PDE anterior de 202293. Dos quatro PDEs examinados, este apresenta uma
análise industrial mais sucinta.
No PDE 2024, a conservação de energia elétrica esperada é de 3,6%,
representando 13 TWh.
Resta advertir, ainda, conforme já mencionado, que os dados para as projeções da
eficiência no setor industrial são provenientes do BEU – o Balanço de Energia Útil. A forma
de apresentação dos dados relativos à eficiência energética, com recurso a cálculos de 2005,
93 Esta pesquisa não apresenta a análise do PDE 2022, porém para efeito de comparação, para 2022 é esperado
uma conservação de energia elétrica de 4,9%, correspondendo a 19 TWh).
185
no âmbito do Balanço de Energia Útil, recorre a cálculos e estimativas que não puderam ser
analisados dentro dos limites desta dissertação. Parece claro, ainda assim, que é atribuído um
papel muito limitado ao avanço tecnológico. Até onde se pode avaliar, considera-se que a
tecnologia não está se alterando, não estão recebendo investimento de tal modo que tragam
mudanças radicais, por isso, no movimento de patamares de eficiência, o ganho se dá apenas
de maneira incremental, sem o recurso a transformações significativas nos processos
industriais. Para um estudo mais aprofundado sobre os determinantes e as magnitudes da
eficiência energética e elétrica e a conservação de energia no setor industrial no Brasil, outras
investigações se fazem necessárias, incluindo não apenas a análise documental, que foi a
estratégia empregada nesta dissertação para esse assunto, mas também entrevistas com
analistas e planejadores, além de outros especialistas na matéria.
Aponta-se também que, ainda até o ponto em que foi possível investigar no
âmbito desta dissertação, os PDEs não incorporam considerações sobre inovações
tecnológicas e não tecnológicas significativas nos processos industriais.
Adicionalmente, ao longo dos documentos analisados, parece haver uma
coerência geral em termos dos movimentos de intensidade energética e eficiência no consumo
de energia elétrica industrial. Para a eficiência energética do consumo de energia elétrica
industrial, o documento diz que a trajetória descente é resultado da mudança do perfil dos
segmentos industriais brasileiros e não é mais significativo, devido ao avanço relativo das
indústrias eletrointensivas. Tal justificativa é coerente com o movimento ascendente da
intensidade energética, observado ao longo dos documentos.
4.4. Observações finais ao capítulo
O objetivo deste capítulo consistiu em, a partir de uma análise de instrumentos
selecionados de planejamento do setor de energia, apresentar uma reflexão sobre dois temas
relevantes para o futuro deste setor no sentido da busca pela redução das emissões de GEE.
São eles: o tema das perspectivas para as fontes renováveis e o da busca pela eficiência no
domínio da energia.
186
Esses são dois temas que correspondem, conforme observou-se no terceiro
capítulo desta dissertação, a medidas complementares para o setor de energia na iNDC
brasileira.94
Na primeira seção foram apresentados os instrumentos de planejamento que foram
objeto da análise proposta no capítulo, ou seja, o PNE 2030 e os PDEs selecionados,
contextualizando esses documentos dentro da proposta de planejamento energético e
identificando seus objetivos; na segunda, buscou-se identificar o papel atribuído às fontes
renováveis dentro desses documentos de planejamento; e na terceira seção apresentou-se as
medidas levantadas, a partir dessa documentação, específicas para a busca da eficiência
energética nos diversos documentos PDEs.
Há que se mencionar uma dificuldade em se recuperar informações específicas
sobre medidas que estariam na origem do aumento de eficiência esperado para vários dos
casos tratados pelos PDEs, mencionados ao longo da exposição deste capítulo. Esta
dificuldade impôs uma limitação ao exercício de análise que, por isso, deve ter suas
conclusões apresentadas com as devidas ressalvas.
Conforme observou-se, e até onde foi possível avaliar dentro dos limites desta
dissertação, é possível afirmar que:
a) As metas apresentadas pelo Brasil para o setor de energia parecem ter seguido
determinações que desde 2007 (no PNE 2030) já estão contempladas pelos instrumentos
de planejamento energético no Brasil, não representando, portanto, desafios suplementares
às ambições, que são modestas, que já estavam previstas antes dos desafios à
descarbonização estarem presentes tanto nos documentos do 5º Relatório de Avaliação
(AR5) do IPCC e das resoluções firmadas entre os países por ocasião dos momentos
críticos das negociações internacionais, apresentados, respectivamente, nos capítulos 1 e 2
desta dissertação. As metas de crescimento para o conjunto das renováveis no Brasil são
apenas compatíveis com a manutenção de sua importância relativa atual que, como foi
visto no capítulo 4, é reduzida em comparação com a relevância que teve nos anos 1970.
b) As medidas mais específicas apresentadas pelos documentos de planejamento energético
com a finalidade de buscar a eficiência energética não configuram uma abordagem
integrada e/ou sistêmica para enfrentar os desafios da redução de GEE no setor de energia
no país; e
94 Cf. Quadro 3.1 nesta dissertação.
187
c) As medidas apontadas nos documentos de planejamento energético (PDEs) não
incorporam abordagens de inovação tecnológica e não tecnológica mais ousadas para o
setor, que poderiam ser identificadas com elementos presentes, por exemplo, nas
sugestões do AR5 como medidas setoriais e intersetoriais para o enfrentamento das
mudanças climáticas, elencadas na seção 1.3 do primeiro capítulo desta dissertação. Como
visto, as medidas sugeridas pelo AR5 incluiriam, entre outras: a importante expansão das
renováveis (eólica e solar, de forma especial); o emprego de sistemas ferroviários de alta
velocidade (em especial para substituição parcial do transporte aéreo); o planejamento
integrado urbano, com aumento do uso de transporte coletivo e infraestrutura apropriada
para o transporte não motorizado, incluindo ciclismo e caminhadas; a substituição e
integração de modais em atividades de transporte, logística e mobilidade95
; o
desenvolvimento e aplicação sistemática de códigos de construção; maior emprego de
padrões de eficiência para aparelhos eletrodomésticos e eletrônicos; na indústria, a
partilha de infraestruturas, informação e calor em sítios comuns, a reciclagem de resíduos
na forma de integração de processos ao longo de cadeias produtivas e em especial em
distritos industriais, e o emprego de tecnologias de tratamento de resíduos com
recuperação de energia.
Nos documentos de planejamento, até onde foi possível constatar, o avanço
científico e tecnológico e mesmo o emprego do conhecimento já disponível para a difusão em
muitos domínios – como alguns dos mencionados acima – não ganham, para dizer o mínimo –
o mesmo tipo de atenção que recebem dentro das recomendações do AR5. Neste sentido,
poder-se-ia dizer, com relação às medidas examinadas, que, de forma geral, não apresentam
uma ambição em termos do avanço da participação das fontes renováveis e que não parecem
adotar uma perspectiva integrada, sistêmica, das medidas previstas para o alcance de uma
maior eficiência energética. Desta forma, salvo limites que podem ser atribuídos à presente
análise, essas medidas acabam configurando elementos pontuais, numa visão de planejamento
que carece de considerações sobre os rumos mais importantes que deveriam guiar as
mudanças do setor de energia nas próximas décadas em nosso país.
95 Conforme mencionado, a análise do setor de transporte não pertence ao escopo desta dissertação. Deve-se
reconhecer, por vários motivos tratados neste trabalho, que este é um setor da maior relevância quando se trata
de fazer diagnósticos e proposições para o enfrentamento das mudanças climáticas.
188
Conclusões Finais
A natureza global das mudanças climáticas faz com que sua solução passe
necessariamente por medidas que devem ser tomadas conjuntamente pelos países. Com essa
compreensão é que a Convenção-Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas
(UNFCCC, na sigla em inglês para United Nations Framework Convention for Climate
Change) foi proposta, em 1992, por ocasião da Segunda Conferência das Nações Unidas
sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, conhecida como Rio 92.
Na UNFCCC, o objetivo geral de combater as mudanças climáticas deu origem a
sucessivas rodadas de negociações internacionais, nas quais os Estados nacionais, chamados
de “partes”, deveriam se comprometer com ações voltadas às finalidades de mitigação e de
adaptação, além de negociar os meios tecnológicos e financeiros para o alcance dessas
finalidades. Delegados dos Estados nacionais se reúnem periodicamente nas Conferências das
Partes (COPs), que ocorrem desde 1995 – a COP de Berlim. As questões que animam os
debates têm a ver com responder a questões tais como: o que fazer, como fazer, quem deve
fazer, quando e com o recurso a quais meios (BUENO RUBIAL, 2016). As negociações se
intensificaram em especial a partir de 2007, quando a equipe responsável pela consolidação
do conhecimento científico sobre causas, efeitos e recomendações sobre o problema das
mudanças climáticas pelo IPCC foi laureada com o Prêmio Nobel da Paz.
O grande vilão, de acordo com a sistematização dos conhecimentos pelo IPCC,
seria historicamente a queima de combustíveis fósseis. Desde a revolução industrial as
quantidades de CO2 e outros gases de efeito estufa se acumulam de forma a elevar suas
concentrações na atmosfera, levando a alterações do funcionamento do sistema climático. O
problema se acelerou depois da Segunda Guerra Mundial, com o avanço da industrialização
em outras partes do planeta, que aprofundou e consolidou seu caráter intensivo na queima de
combustíveis fósseis. Mais recentemente, outros fatores, como o avanço do desmatamento em
países como o Brasil e a Indonésia e outras causas associadas a mudanças no uso da terra
passam a constituir elementos explicativos para o problema.
O estudo desenvolvido no âmbito desta dissertação se coloca na interface entre
mudanças climáticas e energia.
A dissertação consistiu de um estudo das contribuições brasileiras, representadas
pelas iNDC – ou seja, as metas de redução de Gases de Efeito Estufa (GEE) apresentadas pelo
governo brasileiro por ocasião da 21ª Conferência das Partes (COP 21), realizada em Paris em
189
2015, e de alguns desafios que a partir daí seriam colocados para o setor de energia no país. O
estudo foi contextualizado de duas maneiras: de um lado, pelo panorama global, caracterizado
pela sistematização e construção de um consenso do conhecimento científico sobre as
mudanças climáticas e pela emergência de um novo regime climático global; de outro, por um
panorama nacional definido a partir da caracterização das contribuições do Brasil para o
problema das emissões, com a identificação e análise do perfil geral e setorial de emissões de
GEE do país. O estudo foi refinado para o caso das emissões do setor de energia, que permite
identificar, a partir da análise de instrumentos selecionados de planejamento energético, que
as metas apresentadas pelo país em Paris para o setor de energia já estavam pelo menos em
parte presentes nas metas de planejamento desde 2007 e que as medidas associadas ao alcance
de algumas dessas metas – especificamente para o caso da eficiência energética – configuram
muito mais medidas fragmentadas do que efetivamente uma estratégia que aponta rumos para
um futuro de baixo carbono no setor de energia. Além disso, até onde se pode constatar dentro
dos limites dessa dissertação, essas medidas não podem ser identificadas com uma abordagem
integrada e sistemática da inovação tecnológica e não tecnológica.
Neste sentido, o capítulo 1 apresentou um dos principais documentos que
serviram de base para a compreensão e discussão do papel do Homem perante as mudanças
climáticas, o 5º Relatório de Avaliação do IPCC, o AR5.
Neste capítulo, observou-se como a ONU, juntamente com a Organização
Meteorológica Mundial, iniciaram um processo de institucionalização do debate sobre as
mudanças climáticas, que se tornou fundamental para a sistematização do conhecimento sobre
a origem antrópica do problema, sobre seus possíveis efeitos sobre os sistemas naturais e
socioeconômicos e sobre as medidas necessárias para mitigá-lo e para conceber e
implementar ações para que as sociedades se adaptem às mudanças por vir.
Duas das contribuições mais fundamentais e mais recentes do IPCC dizem
respeito à necessidade de se evitar um aquecimento climático de mais de 2oC e, para isso, da
necessidade e urgência de transformações importantes, coordenadas, sistemáticas e conjuntas
(do ponto de vista de uma ação global) dos sistemas socioeconômicos para a redução dos
gases de efeito estufa.
O AR5 apresenta séries históricas de gás carbônico (CO2), como forma de
demonstrar que os avanços econômicos e a atividade industrial dos países resultaram em uma
maior emissão de gases de efeito estufa (GEE) além de colocar as emissões antropogênicas
como a principal causa das mudanças climáticas.
190
Além disso, o AR5 apresenta-se como um documento diferenciado pois utilizou
simulações de cenários como forma de traçar as tendências que as emissões de GEE até 2100.
A contabilização sobre as quantidades que ainda podem ser emitidas de gases de
efeito estufa dá origem ao “Orçamento Global de Carbono” – o quanto ainda se pode emitir
globalmente desses gases a fim de evitar o aquecimento maior de 2oC. Este é um dos
“recursos comuns” da humanidade em nossos dias. Sua sobreexploração - ou seja, a
ultrapassagem desse limite – significaria uma tragédia climática.
Como distribuir esse orçamento global é objeto de negociações climáticas, nas
quais os princípios da responsabilidade comum, porém diferenciada e o das responsabilidades
históricas têm sido objeto de discórdia.
A partilha tem efeito sobre os custos a serem enfrentados pelos países para
desenvolver suas ações, como políticas de redução do desmatamento, mudanças no setor de
transportes e de planejamento energético como forma de mitigar as (e também de se adaptar
às) consequências que as emissões de GEE podem gerar no mundo.
Neste sentido é colocado que o desenvolvimento econômico deve apresentar
novas configurações, como por exemplo no investimento, produção e no consumo de energias
renováveis como forma de diminuir as emissões de GEEs.
As propostas do AR5 para as vias de mitigação intersetoriais e setoriais são
essenciais para se conduzir uma economia de baixo carbono, ou seja, aquela que promove a
diminuição dos GEE e também a utilização plena dos recursos econômicos e naturais de
forma sustentável.
A dificuldade em se chegar a um consenso nas Conferências das Partes da
UNFCCC é o resultado de se debater as prioridades que cada país considera para si e refletir
seu papel na configuração mundial.
Assim, a discussão empreendida no primeiro capítulo, buscou evidenciar o avanço
do conhecimento técnico-científico representado pelas contribuições sintetizadas, no âmbito
do último relatório de avaliação do IPCC – o AR5, sobre causas antrópicas à origem dos GEE
e seus efeitos em termos de mudanças climáticas e sobre as vias consideradas necessárias para
rumar para um desenvolvimento socioeconômico de menor volume e intensidade de emissões
desses gases.
191
A mensuração das emissões antropogênicas dos gases de efeito estufa desde 1850
é importante para identificar no Homem o agente central responsável pelas mudanças no meio
ambiente que acarretam efeitos para as mudanças climáticas. Vale notar como as GEEs entre
os anos de 1970 e 2010 foram mais intensas do que no período compreendido entre 1750 e
2010, ou seja, o crescimento econômico e populacional mais acentuado, intensificaram as
emissões de GEE.
O quadro composto neste capítulo sobre as contribuições do IPCC,
particularmente no caso de seu último relatório de avaliação – o AR5 – procura dar destaque à
sistematização dos avanços do conhecimento sobre as mudanças climáticas e à proposição de
medidas de mitigação de GEE em busca de um futuro de baixas emissões de carbono. Desta
forma, este capítulo apresenta uma síntese de resultados do IPCC/AR5 com relação a causas,
efeitos e, mais particularmente no âmbito do WG3, as vias de transformação necessárias para
a mitigação dos GEE, tanto setorial quanto intersetorialmente.
O AR5 evidencia a importância para que haja medidas intersetoriais e setoriais
para a mitigação das emissões de GEE. Estas medidas servem como base para que os países
desenvolvam seus próprios planejamentos para a mitigação de GEE como também o uso mais
eficiente dos seus recursos para a produção de energia.
Tratar desses aspectos, nos limites dessa dissertação, atendeu a três justificativas.
Em primeiro lugar, pelo fato do AR5 constituir uma sistematização do conhecimento
científico sobre o problema das mudanças climáticas, que constitui o pano de fundo para a
discussão aportada por esta dissertação. Em segundo lugar, por aportar os conhecimentos que
servem como base para a informação das negociações internacionais – cujos contornos atuais
são apresentados no segundo capítulo desta dissertação – e para as medidas de política a
serem adotadas em âmbito nacional pelas partes signatárias da UNFCCC, a cujo âmbito
pertence a discussão sobre as contribuições nacionais apresentadas pelo governo brasileiro ao
Secretariado da UNFCCC e que passam a integrar o Acordo em Paris, que coroou a
Conferência das Partes em 2015 e que constitui o objeto do terceiro capítulo desta dissertação.
Em terceiro lugar, pelo fato de apontar para a necessidade de mudanças setoriais e
intersetoriais necessárias e urgentes a fim de evitar um aquecimento climático importante,
incluindo medidas que servem como um balizamento para uma discussão das metas de
redução de GEE (apresentadas no capítulo 3) e de algumas das medidas previstas para o
alcance dessas metas, conforme discutido no capítulo 5 desta dissertação.
192
O segundo capítulo desta dissertação apresentou o processo de negociações e
debate que se desdobrou no longo do tempo a respeito da responsabilidade de cada país nas
emissões de GEEs que resultam em mudanças climáticas importantes no planeta. O capítulo
apresentou a evolução das negociações sobre as mudanças climáticas, evidenciando que, ao
longo do século XX, a constituição dos maiores emissores de GEE mudou levando a impasses
sobre a responsabilização de cada país neste contexto.
Observou-se, neste capítulo, que durante o século XX, houve uma reconfiguração
nos perfis de emissões de países e de grupos de países, resultando em mudanças significativas
em termos de liderança, de coalizão de países e de atribuição de responsabilidades.
A arquitetura do Protocolo de Kyoto colocava os países de industrialização
primitiva e aqueles que se industrializaram fortemente no período anterior ao ano de 1990 no
chamado Anexo I, com responsabilidades obrigatórias para o enfrentamento das mudanças
climáticas, tanto do ponto de vista do aporte de soluções tecnológicas, de recursos e do
pioneirismo nas políticas públicas, sobretudo as climáticas e as energéticas. O regime
climático de Kyoto abraçou os princípios de boa governança ambiental e social, como o
princípio do poluidor-pagador, o da precaução, o PRCD e o princípio das responsabilidades
históricas. Na “ausência” norte-americana devida a não-ratificação do Protocolo nos períodos
dos governos Bush, a liderança foi exercida pela União Europeia. Esta e outras ausências
tendem a explicar, como foi visto, a ineficácia, a falta de robustez e a instabilidade do regime
climático de Kyoto.
Discutiu-se também que essa reconfiguração não deve ser considerada ela própria
livre de conflitos. A distinção entre fluxos e estoques continua sendo fundamental, uma vez
que o limite de aquecimento de no máximo 2ºC até o final do século XXI, que foi adotado
como meta global sobre a qual devem se dar os acordos internacionais para a limitação global
das emissões, implica que exista um máximo de concentração de emissões na atmosfera – um
estoque máximo. Esse máximo de concentração implica, por sua vez, limites às emissões –
fluxos máximos. Sendo esses fluxos uma categoria global, deve haver uma partilha entre os
países, ou seja: uma limitação dos fluxos de emissões de cada país a fim de compor os fluxos
totais e, daí suas contribuições específicas para o estoque máximo.
O conflito deve ficar mais claro quando se considera a questão distributiva com
relação ao clima: o conceito de “Orçamento Global de Carbono” (Global Carbon Budget) que
implicaria limitar as emissões per capita a cerca de 1 a 3 toneladas por habitante ao ano no
horizonte de 2050 para que o planeta aqueça “apenas 2ºC” até o final do século. Assim como
193
PIB per capita é um valor médio que nada tem a ver com distribuição, o orçamento global de
carbono deve ser “distribuído” entre as nações. Este também é um aspecto fundamental para
se compreender as dificuldades das negociações internacionais sobre mudanças climáticas que
estão em curso e as que estão por vir.
Para apresentar o papel do Brasil nesta nova reconfiguração de responsabilidades
climáticas, o terceiro capítulo caracterizou o volume de emissões de GEE do Brasil, que para
o período de 1990 e 2014 de acordo com a SEEG foi de 67 GtCO2e em GWP. Deste total, há
o destaque para o setor de Mudanças de Uso da Terra que representou 65% da parcela de
emissões de GEE do país, resultado principalmente do desmatamento da Amazônia, oriundo
da exploração madeireira e também do crescimento da expansão agrícola. Somente entre os
anos de 2002 e 2004, as emissões de GEE em MUT cresceram 53,6%.
Ademais, observou-se também um rápido crescimento das emissões do setor de
energia no período mais recente. Esta característica, como observa o Prof. Dr. André T.
Furtado, do DPCT-IG/Unicamp, já estava presente desde anos 1970. De fato, foi o petróleo
que alimentou o chamado “milagre” brasileiro, entre 1967 e 1973: um período de “petro-
prosperidade”. Não apenas os combustíveis do crescimento econômico eram constituídos
pelos hidrocarbonetos, em especial o carvão e o petróleo, como também o modo de
financiamento desse crescimento se baseava na ampla disponibilidade de liquidez nos
mercados financeiros internacionais, graças aos chamados petrodólares (Furtado, 1985). As
receitas dos países exportadoras de petróleo, à época, circulando nas praças financeiras
internacionais, eram “recicladas” na forma de financiamento das políticas
desenvolvimentistas do Terceiro Mundo.
Na década de 1970, quando já estavam claras as limitações ecossistêmicas
associadas à “petro-prosperidade”, outras dificuldades se interpuseram à continuidade do
crescimento econômico nos países que se industrializavam tardiamente dentro do modelo
petro-intensivo. Os choques do petróleo de 1973 e de 1979 expuseram também o
esgotamento do modelo de financiamento desse crescimento econômico, ou seja, a era da
reciclagem dos petrodólares nos circuitos financeiros mundiais que, com altíssima liquidez e
baixos juros, haviam franqueado o avanço da petro-prosperidade nos países periféricos,
desembocara, na década de 1980, na crise do endividamento do Terceiro Mundo, incluindo,
de forma especial, o Brasil (Furtado, 1985).
Embora o Brasil tenha feito diversos esforços na década de 1970 para tentar
reduzir sua dependência com relação ao petróleo importado, que alimentava o avanço dos
194
setores modernos de sua economia (em especial com o ProAlcool e com a expansão da
produção de eletricidade primária a partir das hidroelétricas e da energia nuclear), o avanço da
industrialização não foi amparado por uma oferta interna suficiente de energia e, ao final da
década, cerca de metade da pauta de importação do país era constituída pelo petróleo (Furtado
(1985).
Com a apresentação das metas do Brasil publicadas na sua (i)NDC, em 2015 no
contexto dos preparativos para a COP 21 em Paris, é possível notar como as metas brasileiras
são coerentes com as emissões de GEE no Brasil, porém as propostas não são esclarecidas.
Não se trata de uma apresentação de medidas mais detalhadas. Entretanto, deve-se notar que
em geral as iNDCs apresentadas pelos signatários da UNFCCC também não foram
detalhadas.
De acordo com a discussão desse terceiro capítulo, conclui-se que a MUT é
responsável pela maior parte de emissões de GEE, porém ao analisar as metas da iNDC,
observa-se que ela engloba somente o bioma Amazônia e não outros que sofrem também com
as ações de desmatamento, como o cerrado.
Com relação às metas apresentadas no documento para as energias renováveis no
Brasil, observa-se que as intenções se restringem a manutenção das participações relativas
atuais.
Por isso a conclusão é de que documento brasileiro é, ainda, extremamente
sintético, o que dificulta sua análise. Não há um detalhamento das medidas de mitigação ou de
adaptação, de forma que as lacunas abrem espaço para questionamentos sobre como as metas
podem ser alcançadas.
Para compreender se as metas apresentadas pela (i)NDC foram condizentes com a
matriz energética do Brasil e a sua atual configuração, o capítulo 4 apresentou a oferta interna
de energia no Brasil para o período de 1970 a 2014.
Observou-se que houve uma perda na participação relativa de energia renovável
na matriz brasileira, que representava 78,66% do total em 1970 e foi reduzida para 43,54%
em 2014. De forma correspondente, as fontes não renováveis passaram, no mesmo período, de
21% para 56% da matriz primária.
O aumento da importância relativa das fontes de energia não renováveis a partir
da década de 2000 foi resultado de mudanças institucionais e de mercado no setor de energia
195
no Brasil que levaram à implementação de usinas geradoras de termoeletricidade movidas a
gás natural, a fim de enfrentar a crise energética.
Este foi um dos fatos explicativos para o aumento verificado nas emissões de
GEE no setor de energia. Como se pôde observar, no entanto, este não foi o fato mais
importante. As emissões de GEE no Brasil são, de longe em sua maior parte, explicadas pela
Mudança no Uso da Terra, como já mencionado. Do ponto de vista do perfil geral das
emissões no país, excluindo-se MUT, os setores de maior emissão correspondem,
respectivamente à agropecuária e à energia. A agropecuária foi responsável por 23% das
emissões brasileiras em 2014 enquanto que a energia respondeu por 26%. Há que se notar que
as emissões do setor de energia podem ser mais bem compreendidas a partir não apenas da
geração, mas também do uso de energia. E, neste particular, o setor usuário de energia que
apresenta as maiores emissões é o de transportes, ficando a geração de energia elétrica com o
segundo lugar.
As seções 4.1 e 4.2 deste capítulo comprovam que a expansão da oferta de energia
no setor elétrico por meio do uso de combustíveis fósseis apresentou um aumento tanto
absoluto quanto em termos relativos das emissões de GEE. É preciso ressaltar, ao lado disso,
que este setor não foi o principal responsável pelo aumento das emissões absolutas associadas
ao uso da energia, papel que é representado, como salientado acima, pelo setor de transportes.
Ao lado disso, é preciso reconhecer algumas das limitações do estudo das
emissões brasileiras, conduzido ao longo deste quarto capítulo. Desde logo, não foram
tratados os impactos das mudanças climáticas na geração hidroelétrica, que têm sido
evidenciados pelas consequências das crises hídricas recentes. Também não foram enfocadas
as alterações na matriz energética e na emergência de políticas que dizem respeito às energias
renováveis para eletricidade: a biomassa, a energia eólica e a solar fotovoltaica. Sem dúvida,
esses são assuntos da maior relevância para o tema das mudanças climáticas e energia e
devem constituir objeto de maiores investigações numa agenda de pesquisa voltada à
exploração dos rumos futuros da energia no país e no mundo.
Outra limitação evidente do esforço aqui realizado diz respeito à investigação
necessária sobre as mudanças nos padrões de emissão de GEE no Brasil devidas ao uso da
energia no setor de transportes. Em termos das emissões de GEE geradas pelo uso de energia,
o setor de transporte é, de longo, o que mais emite no país. Foi visto, neste capítulo, que
embora tenha contribuído com um aumento de apenas 1% nas emissões totais de GEE, esse
aumento se dá sobre uma base muito grande, de 45% em 1990 para 46% em 2014. Em termos
196
absolutos, o avanço das emissões do setor de transportes foi de uma magnitude muito
importante. 96
Ao lado desta transformação, pelo lado da oferta de energia, no caso, de
eletricidade gerada a partir de usinas termoelétricas movidas a gás natural, também é
importante salientar o aumento das emissões associadas ao uso da energia.
Como foi visto, o setor de transportes representou a maior parcela de emissões de
GEE associadas à queima de combustíveis fósseis no Brasil e a geração de (termo)eletricidade
apresentou o maior aumento percentual entre 1990 e 2014.
Finalmente, no capítulo 5, buscou-se apresentar a perspectivas dos instrumentos
de planejamento energético do país, o PNE 2030 e os PDEs sob a ótica de se discutir como
estes documentos apresentam as perspectivas das fontes renováveis na matriz energética
brasileira e como a eficiência é tratada no domínio da energia.
Constatou-se que há uma dificuldade em se recuperar informações que
comprovem os estudos referentes a eficiência energética, o que limita a análise dos dados
fornecidos nos documentos.
O que fica claro, ao longo dos documentos analisados, é que parece haver uma
coerência geral em termos dos movimentos de intensidade energética e eficiência no consumo
de energia elétrica industrial. Para a eficiência energética do consumo de energia elétrica
industrial, o documento diz que a trajetória descente é resultado da mudança do perfil dos
segmentos industriais brasileiros e não é mais significativo, devido ao avanço relativo das
indústrias eletrointensivas. Tal justificativa é coerente com o movimento ascendente da
intensidade energética, observado ao longo dos documentos.
No caso específico da análise sobre as perspectivas para o aumento de eficiência,
é preciso advertir para o fato de que os dados para as projeções da eficiência no setor
industrial são provenientes do BEU – o Balanço de Energia Útil. A forma de apresentação dos
dados relativos à eficiência energética, com recurso a cálculos de 2005, no âmbito do Balanço
de Energia Útil, recorre a cálculos e estimativas que não puderam ser analisados dentro dos
limites desta dissertação. Parece claro, ainda assim, que é atribuído um papel muito limitado
ao avanço tecnológico. Até onde se pode avaliar, considera-se que a tecnologia não está se
96 O Observatório do Clima disponibiliza uma análise das emissões de GEE da atividade de transportes, também
para o período de 1990 a 2014, especificando os casos dos transportes de cargas e de passageiros no Brasil, no
relatório de Ferreira et al (2016).
197
alterando, não estão recebendo investimento de tal modo que tragam mudanças radicais, por
isso, no movimento de patamares de eficiência, o ganho se dá apenas de maneira incremental,
sem o recurso a transformações significativas nos processos industriais. Para um estudo mais
aprofundado sobre os determinantes e as magnitudes da eficiência energética e elétrica e a
conservação de energia no setor industrial no Brasil, outras investigações se fazem
necessárias, incluindo não apenas a análise documental, que foi a estratégia empregada nesta
dissertação para esse assunto, mas também entrevistas com analistas e planejadores, além de
outros especialistas na matéria.
Tendo em vista os aportes dos capítulos, ou seja: i) a noção de urgência sobre a
necessidade de mudanças setoriais e intersetoriais no sentido de buscar soluções de baixo
carbono – conforme a sistematização de conhecimentos elaborada pelo IPCC/AR5, abordada
no primeiro capítulo desta dissertação; ii) a busca por soluções negociadas para a partilha
internacional do orçamento global de carbono, no âmbito do novo regime climático que
emerge em especial da COP 21, abordada no segundo capítulo desta dissertação; iii) as metas
apresentadas pelo Brasil ao Secretariado da UNFCCC no âmbito dessas negociações,
conforme apresentadas no terceiro capítulo; e iv) o conhecimento sobre o perfil das emissões
associadas ao setor de energia, conforme o conteúdo tratado no presente quarto capítulo, cabe
indagar sobre as medidas a serem tomadas no âmbito deste setor a fim de alcançar as metas
correspondentes.
De acordo com as discussões apresentadas nos capítulos e os aportes realizados no
último capítulo desta dissertação, foi possível concluir que (de acordo com os limites
temporais desta dissertação):
a) As metas apresentadas pelo Brasil para o setor de energia parecem ter seguido
determinações que desde 2007 (no PNE 2030) já estão contempladas pelos instrumentos
de planejamento energético no Brasil, não representando, portanto, desafios suplementares
às ambições, que são modestas, que já estavam previstas antes dos desafios à
descarbonização estarem presentes tanto nos documentos do 5º Relatório de Avaliação
(AR5) do IPCC e das resoluções firmadas entre os países por ocasião dos momentos
críticos das negociações internacionais, apresentados, respectivamente, nos capítulos 1 e 2
desta dissertação. As metas de crescimento para o conjunto das renováveis no Brasil são
apenas compatíveis com a manutenção de sua importância relativa atual que, como foi
visto no capítulo 4, é reduzida em comparação com a relevância que teve nos anos 1970.
198
Ao lado disso, os ganhos de eficiência (em termos gerais de 10% até o horizonte de 2030
para o país) também estavam previstos no documento de 2007.
b) As medidas mais específicas apresentadas pelos documentos de planejamento energético
com a finalidade de buscar a eficiência energética não configuram uma abordagem
integrada e/ou sistêmica para enfrentar os desafios da redução de GEE no setor de energia
no país; e
c) As medidas apontadas nos documentos de planejamento energético (PDEs) não
incorporam abordagens de inovação tecnológica e não tecnológica mais ousadas para o
setor, que poderiam ser identificadas com elementos presentes, por exemplo, nas
sugestões do AR5 como medidas setoriais e intersetoriais para o enfrentamento das
mudanças climáticas, elencadas na seção 1.3 do primeiro capítulo desta dissertação. Como
visto, as medidas sugeridas pelo AR5 incluiriam, entre outras: a importante expansão das
renováveis (eólica e solar, de forma especial); o emprego de sistemas ferroviários de alta
velocidade (em especial para substituição parcial do transporte aéreo); o planejamento
integrado urbano, com aumento do uso de transporte coletivo e infraestrutura apropriada
para o transporte não motorizado, incluindo ciclismo e caminhadas; a substituição e
integração de modais em atividades de transporte, logística e mobilidade97
; o
desenvolvimento e aplicação sistemática de códigos de construção; maior emprego de
padrões de eficiência para aparelhos eletrodomésticos e eletrônicos; na indústria, a
partilha de infraestruturas, informação e calor em sítios comuns, a reciclagem de resíduos
na forma de integração de processos ao longo de cadeias produtivas e em especial em
distritos industriais, e o emprego de tecnologias de tratamento de resíduos com
recuperação de energia.
Aponta-se, ainda até o ponto em que foi possível investigar no âmbito desta
dissertação, os documentos de planejamento energético analisados não incorporam
considerações sobre inovações tecnológicas e não tecnológicas significativas nos processos
industriais.
Também nesses documentos, até onde foi possível constatar, o avanço científico e
tecnológico e mesmo o emprego do conhecimento já disponível para a difusão em muitos
domínios – como alguns dos mencionados acima – não ganham, para dizer o mínimo – o
97 Conforme mencionado, a análise do setor de transporte não pertence ao escopo desta dissertação. Deve-se
reconhecer, por vários motivos tratados neste trabalho, que este é um setor da maior relevância quando se trata
de fazer diagnósticos e proposições para o enfrentamento das mudanças climáticas.
199
mesmo tipo de atenção que recebem dentro das recomendações do AR5. Neste sentido, poder-
se-ia dizer, com relação às medidas examinadas, que, de forma geral, não apresentam uma
ambição em termos do avanço da participação das fontes renováveis e que não parecem
adotar uma perspectiva integrada, sistêmica, das medidas previstas para o alcance de uma
maior eficiência energética. Desta forma, salvo limites que podem ser atribuídos à presente
análise, essas medidas acabam configurando elementos pontuais, numa visão de planejamento
que carece de considerações sobre os rumos mais importantes que deveriam guiar as
mudanças do setor de energia nas próximas décadas em nosso país.
No que se refere aos documentos sobre a busca para uma maior eficiência
energética, apresentado pelo Ministério de Minas e Energia e pelo Observatório do Clima, nos
limites da análise aportada por esta dissertação, o que se identificou foi muito mais um
conjunto de medidas muito pontuais, como numa colcha de retalhos, não integradas dentro de
uma estratégia mais abrangente ou sistêmica, que levasse em conta as possibilidades – e a
necessidade – de avanços científicos e tecnológicos, e nem mesmo do uso de conhecimentos
já disponíveis inclusive em escala comercial, para o avanço da eficiência energética. Muito
menos para uma estratégia integrada e sistêmica de descarbonização no domínio da energia
em nosso país.
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214
APÊNDICE I – Negociações climáticas e algumas de suas recomendações: eventos selecionados em uma breve linha do tempo
Apêndice I - Eventos selecionados em uma breve linha do tempo sobre as negociações climáticas e algumas de suas recomendações
Ano Evento Observações e/ou Recomendações
1988 Criação do IPCC A Organização Meteorológica Mundial (WMO) e o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) estabelecem o IPCC
(Intergovernmental Panel on Climate Change), que reúne centenas de cientistas de todo o mundo que oferecem apoio às negociações
internacionais e insights para gerir riscos de eventos extremos e desastres climáticos.
1990 IPCC/AR 1 "emissions resulting from human activities are substantially increasing the atmospheric concentrations of greenhouse gases"
2ª Conferência
Climática Global
Apelo para a negociação de um Acordo Global
Assembleia Geral
(ONU)
Estabelecimento do Comitê Intergovernamental de negociações para propor uma “Convenção-Quadro sobre Mudanças Climáticas”
1992 Rio 92 Uma Convenção das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC)
é aberta para assinaturas, ao lado das Convenções sobre Diversificação e sobre Diversidade Biológica
1995 COP 1 – Berlim Países que assinaram
a UNFCCC agora são “partes”. Com 196 “parties”, a UNFCCC é quase universal. As partes se reúnem
periodicamente (COPs), para negociar respostas
multilaterais ao desafio climático. Compromissos anteriores são considerados inaquados e o “mandato de Berlim” estabelece processo de
negociação para fortalecer os compromissos dos países desenvolvidos. Desta forma, são lançadas as bases para o Protocolo de Kyoto.
1997 COP 3 – Kyoto Em 2012, os países do Anexo 1 que ratificaram o Tratado de Kyoto, deveriam ter alcançado suas obrigações de limitação de emissões de
GEE estabelecidas para o primeiro período (2008–2012): 5% de reduções em relação aos níveis de 1990. Essas limitações estão descritas no
Anexo B do Protocolo. Já o Anexo 1 reúne os países industrializados, que têm metas obrigatórias de redução (responsáveis pelas
concentrações
atuais de GEEs; estoques x fluxos). Anexo B – metas de redução de GEEs: 5% com relação ao ano de 1990 (em geral); alguns países têm
metas de redução como percentagem das emissões de anos anteriores.
2001 COP 6 – Bonn Avanço: amplo acordo político nas regras operacionais do Protocolo de Kyoto
2001 COP 7 -
Marrakesh
Acordos de Marrakesh estabelecem o cenário para ratificação do P. de Kyoto: formalização dos mecanismos flexibilização: o mercado de
carbono, o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo e a Implementação Conjunta
2005 Mercado de
Carbono
Lançamento do EU Emission Trading – o primeiro e maior esquema de negociações
de carbono, pilar da política climática da União Europeia.
2005 Implementação
do Protocolo de
Kyoto
Sete anos depois do início de suas negociações, o Protocolo de Kyoto “enters into force” (é implementado). O Protocolo já havia sido
ratificado por 140 países, mas ainda não pelos EUA, Austrália, China e Índia. Neste momento, o Protocolo havia sido recém-
ratificado pela Rússia, mas, ao todo, países responsáveis por 55% das emissões globais ainda não haviam ratificado o Protocolo.
2006 MDL Abertura do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo aos negócios
215
Continuação - Eventos selecionados em uma breve linha do tempo sobre as negociações climáticas e algumas de suas recomendações (continuação)
2007 COP 12 – Nairobi
AR4
COP 13 – Bali
A COP realizada no Kenya SBSTA (Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice) tem o mandato para implementar o
Programa de Trabalho
de Nairobi: endereçar-se aos impactos, vulnerabilidades e adaptação às mudanças climáticas. “É preciso conhecer aprofundadamente os
impactos quais regiões/populações são mais vulneráveis a eles e por meio de que medidas seria possível adaptar-se às mudanças”.
O Prêmio Nobel da Paz de 2007 foi dado conjuntamente ao IPCC e a Albert Arnold (Al) Gore Jr. “for their efforts to build up and
disseminate greater knowledge about man-made climate change, and to lay the foundations for the measures that are needed to counteract
such change"
Partes aceitam o Bali Roadmap, incluindo o Plano de Ação de Bali: novos rumos para as negociações climáticas, com cinco pontos a
serem desenvolvidos: Visão partilhada; Mitigação; Adaptação; Tecnologia e Financiamento
2008 COP 14 – Poznan
Joint
Implementation
Na Polônia, as pautas incluíram avanços em tecnologia (Poznan Strategic Programme on Technology Transfer e financiamento
(Adaptation Fund) para países em desenvolvimento.
Início do Mecanismo de Implementação Conjunta, que permite que um país com obrigações de redução (ou limitação) de emissões (sob
o P. de Kyoto) possa ganhar unidades de redução de emissões por meio da redução de emissões (ou de um projeto de remoção de emissões)
em outro país com um compromisso semelhante.
2009 COP 15 –
Copenhague
COP 16 – Cancun
o Acordo de Copenhague define que os países desenvolvidos se comprometam com 30 bilhões de dólares para financiamento rápido de
medidas para enfrentar as mudanças climáticas no período de 2010 a 2012.
Países fazem um pacote de medidas para auxiliar países em desenvolvimento no enfrentamento das mudanças climáticas: Green Climate
Fund; Technology Mechanism; e Cancun Adaptation Framework.
2011 COP 17 – Durban Na África do Sul, os Governos se comprometem a estabelecer um novo acordo climático em 2015 (por ocasião da
COP 21, em Paris, para o enfrentamento das mudanças climáticas): Ad hoc Working Group on the
Durban Platform for Enhanced Action
2012 COP 18 – Doha No Qatar, Países concordam em acelerar as negociações para pós-2015. Estabelecem a Emenda Doha,
que estende compromissos de Kyoto para além de 2012. Observações: última consulta (outubro de 2015): China e África do Sul
ratificaram; EUA, Canadá, Brasil, Índia e Rússia não; Nenhum país grande da Europa ratificou;
Inúmeros países da África subsaariana e insulares do Pacífico ratificaram (explicar no texto)
2013 COP 19 – Varsóvia
AR5
Partes estabelecem REDD (Reducing Emissions from Deforestation and forest D
países em desenvolvimento. Estabelecem a Mecanismo Universal de Varsóvia, para enfrentar perdas e danos causados por mudanças
climáticas de longo prazo.
É iniciada a publicação do 5 Relatório de Avaliação do IPCC. São publicadas: sua primeira parte: Working Group 1 – Ciência das
Mudanças Climáticas; segunda parte: Working Group 2: impactos, adaptação e vulnerabilidade.
2014 Climate Summit
COP 20 – Lima
Nova York sedia encontro de Ban Ki-Moon com líderes de Estados e Governos, representes de negócios, finanças, sociedade civil e líderes
locais para mobilizar ação e ambição sobre mudanças climáticas, como preparação para a COP 21.
Governos tiveram a oportunidade, no Peru, de fazer um último esforço coletivo para procurar avançar num acordo novo e significativo para
2015
Fonte: elaboração própria a partir das informações da UNFCCC (http://unfccc.int/timeline)
