Novos instrumentos de gestão para a profissionalização da Administração Pública: A avaliação...
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XIII Congreso Internacionasobre la Reforma del EstadBuenos Aires, Argentina4 a 7 de Novembro de 2008Painel: Os sistemas de empEstado e Administração
Novos iprofis
Pública
Resumo
As sociedades contemporâneas têmsobre o sector público administratiquestão da profissionalização da Ad
Se, em alguns casos, este processinstitucional, regimental ou estatuinstrumentos de gestão que levamcompetências.
O novo modelo de avaliação do deimpacto que tem vindo a ter nas odesempenhos. Embora a precipitaçintegrada e duma adequada preparasua aplicação, houve casos que resucompetências e novos instrumentos.
Por outro lado, tem-se tornado cadaimplementado e, sobretudo, apreennovo modo de olhar o trabalho tem e
Este processo de adaptação constituipodendo mesmo ser encarado como
Assim, julgamos estar perante umagestão mais profissionalizado, tantoa uma efectiva alteração estatutáriainstrumentos de organização e gestã
1 Researcher at the National InstitutePhD Student in Sociology at ISCTE/IUniversitário de Lisboa, Portugal
l del CLADo y de la Administración Pública
rego público no contexto da evolução dos m
strumentos de gestãoionalização da Adminis: A avaliação do desem
MIGUEL NUNO R
indo a exercer uma pressão cada vez maior sobre o Estado eo no sentido de modernizar a sua gestão, o que implica qinistração Pública.
o de mudança é reflexo de efectivas alterações formaisário, noutros casos, o processo é induzido pela introdirigentes e funcionários a desenvolver e adoptar novos co
empenho na Administração Pública Portuguesa é disso exganizações públicas ultrapassa muitas vezes o simples âmo com que o modelo foi implementado, aliada à falta dção de avaliadores e avaliados, possa ter constituído factorltaram na aquisição, apreensão e aplicação de novas meto
ez mais evidente uma mudança comportamental, à medidaido. Embora nem sempre essa mudança seja positiva, a vermergido.
uma aproximação informal a um modelo de gestão mais prm verdadeiro processo de mudança cultural.
situação em que a administração pública se aproxima deem termos comportamentais como metodológicos, sem que tu institucional, mas que é, isso sim, induzida pela implemendo trabalho.
of Public Administration, Portugal;L – Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empres
1
odelos de
ara araçãoenho
DRIGUES1
, em particular,uase sempre a
nos domíniosção de novosportamentos e
mplo, já que o bito de avaliaruma estratégia
erturbador daologias, novas
que o sistema édade é que um
fissionalizado,
um modelo deal correspondatação de novos
– Instituto
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Introdução
As sociedades contEstado e, em particseu modelo e as su(Farazmand, 1999;sofisticação das neatender tem levadqualidade e a eficiê
foi a da simplesparcerias público-pcontinuarão na esfeencontrar soluçõessocial para garantir
Estas tendências deAdministração PúbPublic Managemen2000). É reconheciprofissionalmente cseja no sector privaprofissionalização torganização da adgestores e dos traba
Se, em alguns casoformais nos domíniestatutos das diversnovos instrumentosfuncionários a dese
O novo modelo d(SIADAP – Sistema
Pública) é disso exeque tem vindo a terfoi concebido – aval
Contexto da av
Segundo Mitchell (heterogeneidade téco autor, o desempe
mporâneas têm vindo a exercer uma pressão calar, sobre o sector público administrativo no ses práticas de gestão, denunciando assim o “impPaton & McCalman, 2000; Veenswijk, 2005).essidades dos cidadãos e das empresas que a
a sucessivas e continuadas tentativas de mncia dos serviços públicos. Em muitos sectores,
rivatização de serviços; noutros, configuraçõerivadas, têm ganho terreno. No entanto, muitra estritamente pública. É nestes casos que ainternas, ao nível da organização, da gestão ea sustentabilidade dos serviços.
pressão implicam quase sempre a questão daica, tão premente nas novas tendências managet ou a Governance (Hood, 1991; Osborne ea, de resto, a necessidade de ter recursos huompetentes para garantir níveis de eficácia e do, seja no sector público. Na Administração Pú
em sido levado a cabo nos últimos anos, atrainistração, nos modelos de gestão dos serviçoshadores do sector público.
, este processo de mudança é de facto reflexo dos da organização institucional, do regime de eas carreiras, noutros casos, o processo é induzide gestão que, ao serem utilizados e aplicado
volver competências novas e a adoptar comport
avaliação do desempenho na AdministraçãIntegrado de Gestão e Avaliação do Desempe
mplo. Introduzido inicialmente em 2004 e revistnas organizações públicas ultrapassa muitas ve
iar desempenhos.
aliação do desempenho na Administ
1985), qualquer processo de avaliação deve tenica, mas sobretudo comportamental daquelesho individual é função de diversas característica
da vez maior sobre otido de modernizar oerativo da mudança”e facto, a crescenteAdministração deve
elhorar a eficácia, aa solução encontrada
s híbridas, como ass áreas continuam edministração tem dedo capital humano e
profissionalização darialistas como o Newaebler, 1992; Pagaza,
anos qualificados ee eficiência elevados,lica, este processo de
vés de mudanças na , ou nos regimes dos
e efectivas alteraçõesprego público e dos
o pela introdução des, levam dirigentes ementos diferentes.
Pública Portuguesaho na Administração
o em 2008, o impactoes o âmbito para que
ação Pública
r em consideração aque se destina. Para
s pessoais, bem como
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da motivação, sendo o papelavaliação e desenvolvimentoda própria avaliação, pela deincentivos que a organizaçãdesempenho pode apresentarde base a esquemas de incedesenvolvimento dos recurso
Desta forma, compreende-se
essenciais como a selecçãoorganizacional, os modelos dde descrição e análise de carO diagnóstico sobre a influêndeve pois ser encarado cdesempenho. Tais factores ssobretudo num contexto de g
Por outro lado, Cunha (200modelo de avaliação de desorganização, pode pôr emindividuais não são muitas v
Se um funcionário não tivercomo forma de ser promoviesforço nos objectivos fixadode avaliação. Neste caso, elesavaliação sem que contribuatodo (Cunha, 2006).
A implementação de um sisimplica pois que a organizaçdesempenho. No caso daprofundo que separa a maiorpara o sucesso do desempende desempenho com objindependentemente das funinseridos pode ter mais efeito
Só em 1983 a Administraçãdesempenho na sua gestão,altura em que saiu a legislaçã
da organização a definição do perfil adequadodo indivíduo. Por outro lado, a motivação sofrescrição e análise da função do trabalhador e peo concede. Assim, Mitchell conclui que “a aum propósito dual, como mecanismo de avaliaçtivos e como instrumento de informação de fe
s humanos”.
como o desempenho pode ser determinado
, a formação, os sistemas de remuneração,e organização e gestão, assim como a definiçãoos e a definição de objectivos organizacionais ecia de cada um destes factores no desempenho dmo complementar e não como oposto à aerão sempre o pano de fundo dos sistemas dstão do desempenho.
) chama a atenção para o facto de que a aplmpenho que não tenha em conta a cultura dausa o equilíbrio organizacional. De facto, o
ezes coincidentes com os objectivos globais da
outra motivação e apenas quiser cumprir os sedo ou de não ser penalizado, provavelmente fs, seguindo assim o comportamento induzidopodem estar a atingir os objectivos fixados pelobrigatoriamente para o sucesso da organizaç
ema de avaliação de desempenho baseado nao esteja assente numa cultura que valorize a codministração Pública portuguesa, existe aind
ia dos serviços de uma cultura de meritocraciao global das organizações. Assim, a aplicaçãoctivos rigorosamente quantificados aos trões por eles desempenhadas e do contexto es perversos que valor acrescentado.
Pública portuguesa começou a introduzir aatravés da “classificação de serviço” que vigoro que previa o primeiro modelo do SIADAP (Qu
3
na selecção,a influêncialos diversosvaliação doão servindodback para
or factores
o contextode sistemasindividuais.o indivíduoaliação de
e avaliação,
icação dumminante das objectivosrganização.
s objectivosocará o seuelo modelosistema de
o como um
eritocraciaponente do
a um fossoocacionadaa avaliação
balhadores,que estão
valiação deu até 2004,dro 1).
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Quadro 1. Evol
Datas
1983-2004 Class
2004-2007 SI
2008- SI
Este caso aparececonstrangimentos norganizações do sectentativa de atribuidesempenho podeprestadora de servipelo crescimento ecpúblico, orientadosno posicionamento
No entanto, numportuguesa, preconflexibilidade na gesuma papel de acrerecaem sobre o gestfundamental na pro
No momento emAdministração Púdesempenho coerepode representarmodelos de avaliaçmodelos e estiloscontexto tão dive
ção histórica da avaliação do desempenho na AdmiPortuguesa
Sistema Âmbito
ificação de Serviço Funcionários
DAP (1ª versão) Dirigentes intermédiosFuncionários
DAP (2ª versão)
OrganismosDirigentes superiores
Dirigentes intermédiosFuncionários
como único e paradigmático, já que se sitormativos e organizacionais distintos daquelestor privado. Alguns estudos (OCDE, 1996) consr uma importância exagerada às técnicas de auncionar contra o espírito da função pública, eos essenciais ao cidadão e não como um agenteonómico. A qualidade dos serviços prestados epelo conceito de cidadão e não pela ideia de clie
na organização da Administração Pública.
contexto de reforma e modernização da Aizador da descentralização, da accountability,tão dos seus recursos humanos, a avaliação decida relevância. Será na relação com estas cresor público que o sistema de avaliação do desemgressiva profissionalização do trabalhador do se
que se procura desenvolver os modeloslica, a informação produzida por sistemates e sistemáticos, enquadrados por uma cultum estímulo acrescido para a sustentabilidado devem assim adaptar-se a diferentes organise gestão e organização, assim como à cultur
rsificado da Administração Pública portug
nistração Pública
Critérios
aracterísticas pessoais
Objectivos
CompetênciasAtitude pessoal
ObjectivosCompetências
ua num quadro dem que se inserem as
ideram mesmo que avaliação e gestão dontendendo esta comoe mercado orientadoo sentido de serviçote, são fundamentais
ministração Públicada autonomia e dadesempenho assumeentes exigências quepenho terá um papeltor público.
organizacionais das de avaliação dora adequada e coesa,e organizacional. Os
os mas também aosa organizacional. No
esa, com distintos
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enquadramentos organizacioencaram e aplicam estesprofissionalização, tanto em t
Efeitos da implementa
Em 2004, a introdução dAdministração Pública (SIAD
que aconteceu e pela falta davaliadores (dirigentes) e avdemasiado abrupto para serimpactos que se esperavam porganizações públicas. No econstituíram em muitos casresultou muita vezes na aqucompetências e novas atitudea mudança que a introdução
Este processo de adaptação,aproximação, ainda que infor
podendo mesmo em casosmudança cultural. Na verdaduma situação assaz deficitvigente até então, totalmentenão diferenciação de desempgeneralizada e transversal a t
O SIADAP veio igualmenteserviços, já que ao fazer depefunção de objectivos previamquotidiano dos serviços públque a avaliação em si e, emtrabalhadores. Lembra-se aAdministração Pública Portregulamentares, normativosclientes ou a própria sociedada gestão por objectivos, sempróprias, sem a adequada padaptação difícil e altamenteem muitos casos de cada diri
nais e institucionais, o modo como dirigentessistemas definirá em parte o caminho p
ermos técnicos como comportamentais.
ção da avaliação do desempenho
Sistema Integrado de Avaliação do DeseAP) ficou irremediavelmente marcada pela preci
uma estratégia integrada e duma adequada praliados (dirigentes e funcionários). O processodequadamente apreendido por todos, o que teráositivos na gestão do desempenho individual e ctanto, ainda que estes factores possam ter cos – factor perturbador da sua conveniente apsição, apreensão e aplicação de novas metodols, consoante a predisposição de cada organismoeste sistema representou.
observado em muitas instituições públicas , comal e ténue, a um modelo de gestão mais profis
specíficos ser encarado como um verdadeiroe, a maioria dos serviços públicos partiu para eria em termos de cultura de avaliação, já qudesvirtuado dos seus propósitos, permitia e i
enhos – por atribuição de classificações máximada a administração.
introduzir outra mudança profunda no funcionnder a avaliação do desempenho dos resultadosente definidos, introduziu de facto a gestão por oicos. Esta mudança pode ser considerada ainda
uitos casos, continua ainda a ser digerida poreste propósito que as práticas de gestão traguesa estão assentes em preceitos muito maie por isso estáticos do que orientados parae e, nesse caso, dinâmicos. Introduzir pois destaa implementação formal de instrumentos e
reparação e formação da classe dirigente, obrdiferenciada, não apenas de cada organismo pente por si só.
5
e dirigidosara a sua
penho napitação com
paração defoi de factolimitado os
olectivo dasstituído – eicação, estagias, novaspara aceitar
nstitui umasionalizado,
processo deste processoe o sistemacentivava a– de forma
amento dosobtidos, em
bjectivos noais radical
dirigentes eicionais nas legalistas,resultados,
forma tácitaetodologiasgou a umaúblico, mas
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O impacto desta alta procurar adquiridesempenho, bemsi. Um dos primeiprocura por cursoAdministração é,promover a formaçsofreu alterações co
de novos regimespara o exercício decompetências técnisuas funções de for
Não só os sistemastransversais como fMais recentementeferramentas de gestlógica de gestão por
Gráfico 1. Evolu
2822
4
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
2004
ração profunda no dia a dia dos serviços públicr competências específicas no domínio da gomo a aprofundar e desenvolver o seu conheciros sintomas desta nova realidade foi o aum
de formação profissional nestas áreas. O Iessa matéria, uma das principais organizaço profissional na Administração Pública e a suasideráveis neste período. Tal mudança resultou
enquadramentos legais que obrigaram à qualfunções, mas também da necessidade de proveas e comportamentais que o tornassem aptoa profissional.
de avaliação passaram a integrar outros prograram criados diversos cursos especializados nes
, foram igualmente criados cursos dedicadão específicas para o suporte ao planeamento eobjectivos.
ção da oferta formativa do INA na área da Avaliação
(2004-2007)
1274
21522087
7
12
18
2005 2006 2007
os levou os dirigentesstão e avaliação do
ento do sistema emento exponencial dastituto Nacional de
es responsáveis poroferta para dirigentesnão só da introdução
ficação de dirigentesr o gestor público deara desempenhar as
mas de estudos maisa matéria (Gráfico 1).s exclusivamente aà organização numa
de Desempenho
0
2
4
6
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Trainees
Courses
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De acordo com os dados docursos dedicados exclusivaavaliação, com uma óbviaadministração. A partir daí,aumentou, com o respectivprocura tenha estabilizado.
Gráfico 2. Evolução d
Por outro lado, é notório o ados dirigentes da Administrentrada em vigor de novosespecíficos (com especial inccom o objectivo de adquirpermitam melhorar a gestão
Em 2008, a versão mais recede toda a estrutura hierárquseria responsabilizada pela i(tanto estratégicos como opverdadeiros processos de rrecorreram a novos instruparadigmático o Balanced Sc
13747
0
500
1000
1500
2000
2500
2004
Gráfico 1, em 2004, tiveram lugar as primeiraente à exposição e apresentação do recenteresposta em massa por parte dos trabaldiversidade em termos de matérias e assuntoaumento do número de cursos diferenciado
a oferta formativa do INA para Dirigentes (2004-200
umento da procura de ofertas formativas do INção Pública. Embora tal situação esteja relaciostatutos, que obrigam os dirigentes a frequentidência em 2005), existe também uma procurair novas competências, metodologias e ferraos seus serviços.
te do sistema de avaliação obrigou ao envolvica das instituições. Assim, ao prever que a gesiciativa do processo de definição de objectivos ieracionais), o sistema levou a que fossem deeflexão estratégica. Para tal, muitos dirigent
entos para apoiar estes processos, de querecard, que tem sido igualmente utilizado para
2309
1527 1527
10 10
11
-1
1
3
5
7
9
11
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15
2005 2006 2007
7
edições desistema deadores daabordados
, embora a
7)
A por partenada com arem cursosespontâneaentas que
ento activotão de topostitucionais
senvolvidoses de topoé exemplocompanhar
Trainees
Courses
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todo o processo deassim como para id
Também não é alpúblicos a introduçcartas de missão. Dnão estava sujeito ada relação de conficorrespondente. Est
paradigma de gestãEstes verdadeiros cserviço estabelecemserviço. Os dirigentdesempenho da oravaliação que serádestes dirigentes nfunciona como o elo
Sendo certo que estPública, a verdade
novo modo de plandiscussão, afinaçãoimplementando sissoluções mais ouentre a esfera instiversão do SIADAP,preparados para pintermédio, apreseprópria avaliação.
O papel do dirigedeterminante (Pina
entre o topo estralinhamento dos obfacto de no SIADAunidade orgânicaresponsabilização emais motivado e prseu superior hierárobjectivos dos funci
Por outro lado, temde dirigentes e di
definição de objectivos nos diversos níveis orntificar e definir os respectivos indicadores de d
eia a este maior envolvimento da gestão deão, em 2005, de outra ferramenta de gestão i
facto, até então, o desempenho dos dirigentesnenhum processo formal de avaliação, estandoança política entre ele e o membro do governoe prolongado status quo dificultou muitas veze
profissional e moderna, que este novo instrumentratos de gestão entre a tutela política e o dirigos resultados a atingir por este último no decorr
es superiores são assim encorajados a assumir rganização que dirigem, uma vez que este teráfeita do seu próprio desempenho. Ainda que emeados pelo governo, seja feita na esfera polítique liga o desempenho organizacional ao dese
s processos de mudança não são transversais aé que muitas instituições se sentiram obrigad
ear e organizar o seu trabalho, envolvendo tode desenho da sua estratégia, dos seus objectivoemas de monitorização da sua actividade, eenos sofisticadas para alimentar esses sistemas
tucional e individual é evidente a mudança e já que os próprios funcionários se mostram berticipar no processo de negociação de objecti
tando propostas fundamentadas e indicadores
te intermédio, enquanto catalisador da mudae Cunha, 1999), já que deve funcionar como
tégico e a base operacional, garantindo assectivos e do desempenho de forma integrada eP actual este dirigente ser avaliado pelos resulparece tê-lo levado a tomar uma maiorquanto peça essencial de todo o processo. Tam
eparado para a discussão e estabelecimento de oquico (no seu caso) como com os seus suboronários).
se tornado cada vez mais evidente uma mudançigidos, à medida que o sistema de avaliaçã
gânicos dos serviços,sempenho.
opo dos organismosportante que são asáximos dos serviços
sta antes dependenteque tutelava a pastaa mudança para um
nto veio estimular.ente máximo de cadar da sua comissão desponsabilidades peloreflexos directos na
ta avaliação, no casoca, a carta de missãopenho de gestão.
toda a Administraçãos a implementar um
o corpo dirigente nas globais e sectoriais,rocurando encontrar. Também na ligação
relação à primeiramais interessados e
vos com o dirigenteertinentes para a sua
ça, é, nesta matéria,lataforma de ligação
im a coerência e otodo o organismo. Otados obtidos na suaconsciencialização eém ele aparece agora
bjectivos tanto com oinados (no caso dos
a de atitude por parteé implementado e,
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sobretudo, apreendido. Empreocupações e os legítimosmodo de olhar o trabalho teao facto já referido do sistemque levou a um aprofundaserviços, quer ao nível do tra
ConclusãoO processo de profissionalizvezes inconstante e atribultransformação, mas tambémorganização e funcionamedesempenho, que introduzpública portuguesa, constitferramenta leva à mudançade novas competências e met
Julgamos estar assim perantede um modelo de gestão mai
metodológicos, sem que tinstitucional, mas que é, issoorganização e gestão do traba
A reforma da administraçãocom o contributo de pequeverdadeiro processo de mfocalizadas, devendo resultcomuns a toda a organizaçãoÉ assim necessário enquadralato, profundo e coerente,assegurar.
ora nem sempre essa mudança seja positivreceios que tal sistema suscita, a verdade é q
emergido. No caso em análise, tal deve-se noa introduzir conceitos e métodos de gestão pormento do planeamento da actividade, quer aalho individual.
ção da Administração Pública Portuguesa temdo, mas tem contado não só com medidascom estímulos trazidos por mudanças nos
to dos serviços. O caso do sistema de ao paradigma da gestão por objectivos na adi por isso exemplo de como a introdução dee novos comportamentos e atitudes, bem comodologias inovadoras.
uma situação em que a administração públicas profissionalizado, tanto em termos comportam
l corresponda a uma efectiva alteração estim, induzida pela implementação de novos instlho.
pública, no caminho da sua profissionalização,nos passos. Não devemos no entanto esqueudança não pode sustentar-se apenas emr da conjugação de diversas características eou, neste caso, a toda a Administração Pública (r estas alterações induzidas num quadro de mque apenas um verdadeiro processo de refo
9
, dadas ase um novoeadamente
bjectivos, oo nível dos
sido muitasformais de
odelos dealiação doministraçãouma nova
à aquisição
e aproximaentais como
atutária ouumentos de
conta assimer que umadaptaçõesdisciplinas
enge, 1990).dança maisma poderá
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