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1 O Cais Mauá no contexto histórico dos portos hidroviários brasileiros Junho 2015
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O Cais Mauá
no contexto histórico dos portos
hidroviários brasileiros Junho 2015
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PORTO ALEGRE, 18 DE JUNHO DE 2015.
Pontifícia Universidade Católica do Rio Grade do Sul – PUCRS
http://www.pucrs.br/portal/
Faculdade de Administração, Contabilidade e Economia da PUCRS – FACE
http://www.pucrs.br/face/
Desenvolvimento:
Cláudio Oliveira Rios – Mestre em Economia do Desenvolvimento pela PUCRS. Área de
atuação: Contabilidade Pública com ênfase em Gestão de Custos Logísticos e Interações entre
Modais.
Gustavo Inácio de Moraes – Professor Adjunto do Programa de Pós-Graduação em Economia
– PPGE – PUCRS.
Apoio:
Pedro Vassalo Maia da Costa – Gestor de Projetos da BBLink.
Bruno Cesar Thiengo S. M. Rego – Gestor de Projetos da BBLink.
Editoração:
Studio Retina – www.studioretina.com.br
4
SUMÁRIO
RESUMO EXECUTIVO ...................................................................................................................... 7
1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA: UM PARALELO ENTRE O CAIS MAUÁ E O SISTEMA
PORTUÁRIO NACIONAL .................................................................................................................. 9
1.1. ANTES DA LEI DE MODERNIZAÇÃO DOS PORTOS ..................................................... 9
1.2. APÓS A LEI E MODERNIZAÇÃO DOS PORTOS ........................................................... 18
1.3. COM A NOVA LEI DOS PORTOS (2013) ......................................................................... 22
2. A EVOLUÇÃO DAS CARGAS E SUA INFULÊNCIA NO DESENVOLVIMENTO DOS
PORTOS .............................................................................................................................................. 30
3. INVIABILIDADE TÉCNICA, FINANCEIRA E ECONÔMICA DO CAIS MAUÁ PARA
VOLTAR A SER UM PORTO DE CARGAS OPERACIONAL ................................................... 32
4. FUNCIONALIDADE DE UM PORTO DE CARGA: UMA REALIDADE DISTANTE
PARA O CAIS MAUÁ ........................................................................................................................ 38
5. OS CONTRASTES ENTRE UM PORTO MODERNO E A REALIDADE DO CAIS
MAUÁ .................................................................................................................................................. 41
6. CONTEXTO LEGAL DO CAIS MAUÁ .................................................................................. 43
7. INSTALAÇÕES PORTUÁRIAS TOMBADAS - PATRIMÔNIO DE PORTO ALEGRE 45
CONCLUSÃO ..................................................................................................................................... 48
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 50
5
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1: Desempenho comparativo dos Portos de Pelotas, Porto Alegre e Rio Grande. .................... 14
Tabela 2: Resumo dos eventos e aspectos mais relevantes do sistema portuário nacional. .................. 15
Tabela 3: Análise do valor econômico agregado do DEPRC/SPH/SUPRG no período de 1990 a 1998 –
em R$ Mil. ............................................................................................................................................ 19
Tabela 4: Parque de Dragagem Brasileiro. ............................................................................................ 23
Tabela 5: Análise comparativa de dragagens realizadas. ...................................................................... 24
Tabela 6: Comparativo histórico dos calados dos Portos do Rio de Janeiro, Rio Grande e Santos. ..... 24
Tabela 7: Movimentação de cargas nos principais portos brasileiros de 1985 a 2007 - em mil
toneladas. ............................................................................................................................................... 25
Tabela 8: Tempo médio de operação dos principais portos nacionais acrescido do Porto de Porto
Alegre. ................................................................................................................................................... 26
Tabela 9: Quantidade de embarcações que utilizam os principais portos nacionais acrescido do Porto
de Porto Alegre. .................................................................................................................................... 27
Tabela 10: Comparativo de investimento entre os modais rodoviário e hidro-portuário - em R$ Mil. 28
Tabela 11: Tipo e quantidade de embarcação que chegam no Porto de Porto Alegre de 2008 a 2012. 34
6
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1: Vista aérea atual do Porto do Rio Grande. ............................................................................. 11
Figura 2: Imagem aérea atual do Porto de Porto Alegre (PPOA). ........................................................ 11
Figura 3: Evolução nas dimensões das embarcações operadas nos últimos anos. ................................ 12
Figura 4: Quantidade de contêineres movimentados em portos nacionais. ........................................... 31
Figura 5: Figura aérea do Cais Mauá. ................................................................................................... 32
Figura 6: Funcionamento de um porto organizado (Porto de Santos). .................................................. 39
Figura 7: A realidade contrastante: Cais Mauá x Porto da Qingdao – China. ....................................... 42
Figura 8: Bens tombados no Centro da capital Gaúcha. ....................................................................... 45
Figura 9: Projeto de revitalização do Cais Mauá. ................................................................................. 46
7
RESUMO EXECUTIVO
O presente trabalho apresenta a contextualização histórica, geográfica e
econômica dos portos brasileiros, com especial atenção ao Cais Mauá, localizado no
município de Porto Alegre e seu posicionamento estratégico frente à atividade portuária,
assim como a evolução do sistema portuário brasileiro.
Em realidade, a posição do Cais Mauá como ponto de conexão logística nas
últimas décadas foi posta em dúvida uma vez que a movimentação de cargas diminuiu
proporcionalmente a outros portos, a infraestrutura física deteriorou-se e as atividades
instaladas na cidade aproveitaram-se cada vez menos do porto e de seu acesso na área central
da cidade.
Para examinar esse contexto o presente trabalho divide-se em sete outros
capítulos, além desta introdução e da conclusão. No primeiro capítulo são examinados os
portos nacionais e o Cais Mauá de uma perspectiva histórica, tendo como principais pontos de
inflexão a Lei de Modernização dos Portos (Lei 8.630/93) e a Nova Lei dos Portos (Lei
12.815/13).
No segundo capítulo são abordadas e examinadas as cargas operadas pelos portos
brasileiros e como se deu a influência das mesmas sobre o desempenho e a caracterização dos
portos brasileiros.
No terceiro capítulo, uma vez de posse do panorama nacional, discutem-se as
dificuldades do Cais Mauá em se tornar novamente um operador de cargas em nível
competitivo nacionalmente e sua efetiva capacidade de atender a economia regional nesse
contexto. São apresentadas as inviabilidades técnica, financeira e econômica do Cais Mauá.
No quarto capítulo são, ademais, comentadas as dificuldades técnicas e operativas
para que o Cais Mauá atue em condições competitivas e adequadas como um porto de
carga.No capítulo cinco , o Cais Mauá é comparado com outros portos nacionais evidenciando
a perda de competitividade das instalações e a atuação defasada do porto para as finalidades
pretendidas.
No capítulo seguinte as condições legais do Cais Mauá são examinadas em
detalhe frente às necessidades e disponibilidades dos terminais.
8
Finalmente, no último capítulo, discute-se a situação do Cais Mauá frente às
exigências da legislação municipal, sobretudo relacionadas ao tombamento de várias
edificações e a sua localização, próxima a importantes centros de atividades comerciais e
administrativas na capital gaúcha.
9
1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA: UM PARALELO ENTRE O CAIS MAUÁ E O
SISTEMA PORTUÁRIO NACIONAL
No Brasil, a história dos portos se inicia com as primeiras estruturas instaladas
após o descobrimento do país e vai até as grandes estruturas portuárias atualmente existentes,
localizadas ao longo de toda a costa nacional. Nos dias atuais, o sistema portuário brasileiro,
regido pela Lei 12.815/13, encontra-se organizado de maneira totalmente distinta do que o de
aproximadamente duas décadas atrás, ou seja, antes da Lei de Modernização dos Portos (Lei
8.630/93), demonstrando a volatilidade e o dinamismo deste mercado. O modelo em vigor no
sistema é fruto de inúmeras políticas econômicas e variações de métodos de gestão que
transcorreram durante toda a evolução histórica dos portos brasileiros.
1.1. ANTES DA LEI DE MODERNIZAÇÃO DOS PORTOS
No período entre o final do século XIX e o início do século XX, aconteceram
concessões para construção e exploração de portos. Em 1912, o Governo Federal, através do
Ministério da Viação e Obras Públicas, criou duas inspetorias: a Inspetoria Federal de Portos,
Rios e Canais e a Inspetoria Federal de Navegação. O objetivo era regular os setores
portuários e de navegação. Estes setores funcionaram independentes até a criação do
Departamento de Portos e Navegação, através da promulgação do Decreto 23.607 de 1932,
que acabou unindo essas atividades sob uma única administração, agora pública, segundo o
estudo “Arranjos Federativos Para A Exploração De Bens E Atividades Reservados Ao Poder
Público: O Caso Do Setor Portuário Brasileiro” (RIBEIRO, 2013).
A década de 1930 caracterizou-se pela transferência da administração do sistema
portuário nacional para o poder público, diferentemente do que acontecia no período anterior,
no qual a iniciativa privada se encontrava na gestão dos portos. A transferência se deu,
inicialmente, por meio de concessões e delegações a Estados e Municípios. Conforme o artigo
“O Midas numa Conjuntura de Crescimento do Brasil e Crise Econômica Mundial: Os Portos
Transformados em Complexos industriais” (Pessanha et al. 2013), a modernização da
economia entre 1890 e 1930, promovida pelo crescente complexo agroexportador, foi a maior
motivação para a implementação de novas legislações e rotinas no sistema portuário nacional
10
da época. Este fato desencadeou a primeira transformação relevante na infraestrutura dos
portos do Brasil, substituindo-se os antigos trapiches pelos novos píeres de atracação de
grandes navios.
Para o Porto de Porto Alegre (PPOA), composto pelo Cais Mauá, Cais
Navegantes e o Cais Marcílio Dias, não foi diferente. Em 1904, é apresentado o projeto
“Porto Alegre, Porto de Mar”, cujo objetivo era melhorar o acesso da navegação marítima ao
PPOA e otimizar custos da então navegação comercial que vinha sendo praticada1.
Originalmente o projeto previa a construção de um cais de 3.200m e 14 armazéns. Em 1912,
este mesmo projeto foi reformulado, passando a constar 1.733m de cais a serem construídos.
Deste total o projeto previa:
a) 416m para a navegação fluvial com 2m de calado2;
b) 917m para a navegação costeira com 4m de calado;
c) 400m para a navegação de longo curso com 5m de calado.
Em 1918, data oficial para o início das obras, haviam sido construídos apenas
66m de cais, que se restringiam basicamente ao transporte de passageiros. Entretanto, em
1922, que seria a data de inauguração das atividades do porto, já se encontravam conclusos
355m de cais com 6m de calado e mais 569m com 4m de calado. Neste mesmo ano, o porto
recebeu ainda 12 guindastes e concluiu a construção de oito armazéns.
Já em 1930, o cais do PPOA apresentava docas e totalizava uma extensão de
1.999m. Seu desempenho se equiparava ao porto do Rio Grande no volume de cargas
movimentadas. O Porto do Rio Grande é o porto de mar mais meridional do Brasil, localizado
na cidade do Rio Grande, na margem Oeste do Canal do Norte, que é o escoadouro natural de
toda a bacia hidrográfica da Laguna dos Patos. Hoje com um calado de 40 pés, o porto possui
excelente profundidade em seus terminais de granéis e de contêineres, superior ao
correspondente nos portos argentinos, uruguaios e catarinenses.
1 Prefeitura Municipal de Porto Alegre – PMPA. Cronologia das Obras de Construção do Porto. Não datado.
Material disponível na biblioteca da Superintendência de Portos e Hidrovias (SPH). 2 Calado é a designação dada à profundidade a que se encontra o ponto mais baixo da quilha de uma embarcação,
em relação à linha d'água (superfície da água). O calado mede-se verticalmente a partir de um ponto na
superfície externa da quilha e a superfície da água.
11
Figura 1: Vista aérea atual do Porto do Rio Grande.
Fonte: Site do Porto do Rio Grande (http://www.portoriogrande.com.br/site/sobre_porto_localizacao.php).
É com este cenário que nasce o Cais Mauá, realidade totalmente distinta da que o
mesmo vive atualmente, de acordo com a publicação “Estudo da cidade e seu porto -
dinâmicas metropolitanas e políticas públicas em Porto Alegre” (COCCO; SILVA, 2000).
Após a conclusão geral das obras do PPOA, em 1962, o cais acostável
apresentava comprimento de cerca de 8 mil metros. Essa extensão é subdividida em três
trechos: Cais Mauá, Cais Navegantes e o último trecho conhecido como Cais Marcílio Dias.
Figura 2: Imagem aérea atual do Porto de Porto Alegre (PPOA).
Fonte: Sistema Hidroportuário Gaúcho – SPH (2014).
12
Desde a construção do Cais Mauá, que se iniciou em 1911, até as décadas de 1950
e 60, o PPOA concentrou a maior parte das transações da economia local e regional. Na
época, o tamanho e a capacidade das embarcações, associadas à capacidade instalada dos
canais de acesso e ao planejamento sistemático de dragagem não representavam riscos ou
entraves às atividades do porto e à sua capacidade econômica. Realidade bem oposta à
verificada nas décadas seguintes, onde tais questões acabam se tornando grandes empecilhos
no desenvolvimento do PPOA, devido à baixa metragem de seu calado e ao aumento do porte
das embarcações, conforme a figura 2:
Figura 3: Evolução nas dimensões das embarcações operadas nos últimos anos.
Fonte: Dragagem por Resultados - SEP (2008).
Em 1951, face a importância que todo o complexo hidro-portuário rio-grandense
passou a adquirir, foi editada pelo governo do Estado do Rio Grande do Sul a Lei Estadual nº
1561, de 1º de outubro de 1951, criando o Departamento Estadual de Portos, Rios e Canais
(DEPRC). Esta autarquia estadual3 inicialmente responsável pela exploração e gestão dos
portos de Porto Alegre, Pelotas e Rio Grande zelava por toda manutenção das hidrovias
navegáveis integrantes da Bacia do Sudeste do Estado.
3 É importante destacar também que, nesta fase histórica, a grande maioria das autoridades portuárias (APs)
tomou a forma de autarquias estaduais, como exemplo citam-se os portos do Pará; Paranaguá e Antonina; São
Francisco do Sul; Rio Grande e Porto Alegre
13
Apesar da significante importância do PPOA para a economia da região, o Brasil
dos anos 1930 estreava um padrão de acumulação de industrialização restringida, fato que
diminuiu a capacidade de investimentos federais. Tal padrão era limitado à pequena
capacidade de importação, insumos nacionais, mão de obra técnica escassa e baixa capacidade
financeira. Estes aspectos, portanto, faziam com que o país fosse incapaz de comandar e
financiar os investimentos necessários para a constituição de modais eficientes, sobretudo o
portuário, fazendo com que o ápice desta ineficiência ocorresse no final dos anos de 1950, de
acordo com a publicação “Melhoramentos, reaparelhamentos e modernização dos portos
brasileiros: a longa e constante espera. Economia e Sociedade.” (GOULARTI FILHO, 2007).
Desta forma, era preciso buscar novas sistemáticas para que os portos do país
correspondessem às suas demandas. A solução surgiu na década de 1960, através de uma
presença mais incisiva da administração federal sobre o sistema portuário nacional,
formalizada por meio de dispositivos legais vindouros com novas diretrizes para o setor. O
estudo “Para A Exploração De Bens E Atividades Reservados Ao Poder Público: O Caso Do
Setor Portuário Brasileiro” (Ribeiro, 2013) pontua a importância desses novos regimentos,
uma vez que o período anterior à década de 1960 foi marcado pela escassez de doutrinas
legislativas, o que favoreceu o enfraquecimento do modelo de concessões portuárias
interfederativas e, consequentemente, a queda da descentralização administrativa.
Um desses dispositivos legais, que inaugura a fase de federalização do período, é
a Lei 4.213/1963, que cria o Departamento Nacional de Portos e Vias Navegáveis (DNPVN),
uma autarquia federal com competências amplas e híbridas que recaíam sobre todo o sistema
portuário nacional. Além deste fato, outros aspectos caracterizaram o ciclo de federalização
do período, cita-se: promulgação da intervenção federal; transferência da gestão de portos
para as sociedades de economia mista federal, as Companhias Docas; e a rescisão de contratos
de concessão, seja para estados, municípios ou iniciativa privada.
No cenário do PPOA, entre 1940 e 1960, a população de Porto Alegre mais do
que dobrou4, fazendo com que a cidade definitivamente entrasse na fase de metropolização.
Esta informação traz consigo consequências críticas para o porto, uma vez que tal fenômeno
resultou em uma migração das indústrias que se localizavam dentro da capital para outros
locais (principalmente ao longo de grandes vias de circulação do Estado próximas à capital:
BR-116, BR-290 e BR-386). Portanto, na época, a cidade de Porto Alegre atravessava um
4 Site do IBGE. Disponível em http://www.ibge.gov.br/home/. Acesso em 04/2012.
14
período de desindustrialização5, com início no final dos anos 1960, intensificando-se nos anos
1970 e 80. Tal fato pode ser comprovado analisando-se a participação de Porto Alegre no
produto industrial gaúcho, que em 1970 era de 25,88% e, 20 anos após (1990), passa a ser
12,44%, segundo a publicação “Caracterização e tendências da Rede Urbana do Rio Grande
do Sul” (ALONSO; MAMMARELLA,1999).
Reflexos destas mudanças começaram a ser percebidas nos desempenhos do
PPOA, fazendo com que o mesmo comece a ser suplantado pelo Porto do Rio Grande.
Diferentemente dos anos anteriores, o Porto de Rio Grande novamente voltara a
figurar como o principal porto em termos de tonelagem movimentada no Estado do Rio
Grande do Sul, como ilustrado na tabela 1.
Tabela 1: Desempenho comparativo dos Portos de Pelotas, Porto Alegre e Rio Grande.
Portos Número de navios Tonelagem de registro
1962 1963 1964 1962 1963 1964
Pelotas 90 58 25 96 41 31
Porto Alegre 1.627 1.758 1.816 1.444 1.219 1.214
Rio Grande 849 747 724 2.320 2.171 2.036
Fonte: Anuário Estatístico do Brasil; 1965. Org. MFRN.
No decorrer dos anos seguintes, mais especificamente no ano de 1975, houve mais
uma importante mudança no sistema portuário nacional: a sucessão do DNPVN pela Empresa
de Portos do Brasil (Portobrás). Muitas das atribuições deste novo ente foram herdadas do seu
predecessor, somadas a novas competências, como o papel de holding, fazendo a gestão direta
de nove portos e o controle de oito Companhias Docas que, até aquele momento, eram
relativamente independentes, segundo a publicação “Regulação e desempenho dos portos
brasileiros. RBCE - Revista Brasileira de Comércio Exterior” (GUIMARÃES; ARAUJO JR.,
2011). Para Ribeiro (2013), esse modelo de federalização do setor foi ocasionado por sérias
dificuldades encontradas por muitos Estados para fazer manutenções e investimentos nos
5 Caracteriza-se pelo deslocamento de estabelecimentos comerciais para cidades vizinhas e/ou especialização em
serviços avançados (cidade terciária). No caso de Porto Alegre ocorreu ambos os casos. Em primeiro lugar
muitos estabelecimentos fabris se deslocaram para cidades como Canoas, Sapucaia do Sul, Esteio, Novo
Hamburgo e Gravataí, principalmente por causa do crescimento do parque industrial e a consequente
desvantagem onerosa de manutenção da sua localização na capital. Em segundo, a contrapartida de serviços
vindouros especializados, como os de administração pública, finanças e comércio.
15
respectivos portos, o que acabou desencadeando descumprimentos de cláusulas contratuais
das concessões.
Foi exatamente nesta época, como pontua Harvey na publicação “Condição pós-
moderna”, de 2001, que o transporte marítimo como um todo passou por uma verdadeira
revolução, com incremento na capacidade e na velocidade das embarcações e, principalmente,
com uma redução nos custos dos fretes. Tais características motivaram um maior ganho de
usuários, produtos e tecnologias para o mercado portuário. Assim sendo, para que os portos
nacionais acompanhassem esta evolução, o caminho encontrado foi a federalização, para
tornar simétrico o avanço marítimo e o portuário. Até esta fase histórica, a tabela 2 resume os
eventos e aspectos mais relevantes do sistema portuário nacional.
Tabela 2: Resumo dos eventos e aspectos mais relevantes do sistema portuário nacional.
1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração
Período de desenvolvimento
Antes dos Anos 60 Entre os anos 60 e 80 Após os anos 80
Principais cargas Carga geral e granéis Carga geral e granéis Cargas conteinizadas, unitizadas e granéis
Atitude e estratégia de desenvolvimento do porto
Conservadora Expansionista centro de transporte, comercial e industrial
Orientado para o comércio, centro de transporte integrado, e plataforma logística para o comércio internacional
Atividades Carga, descarga, armazenagem, serviço de navegação; Cais para atração das embarcações; Abastecimento dos navios
Carga, descarga, armazenagem, serviço de navegação; Cais para atração das embarcações; Abastecimento dos navios; Transformação da carga; Serviços comerciais e industriais vinculados aos navios
Carga, descarga, armazenagem, serviço de navegação; Cais para atração das embarcações, Abastecimento dos navios; Transformação da carga; Serviços comerciais e industriais vinculados aos navios; Distribuição de informações e carga; Atividades logísticas; Terminais e distribuição doméstica
(Continua)
16
1ª Geração 2ª Geração 3ª Geração
Características da organização
Atividades independentes dentro do Porto; Relação informal entre o Porto e os seus usuários
Relação próxima entre Porto e Usuário; Relações pouco integradas entre as atividades realizadas no Porto; Relacionamento próximo com a Municipalidade
Comunidade portuária integrada; Integração do Porto com a rede de comercio e transporte; Relação próxima entre o Porto e a Municipalidade; Organizações portuária ampliada
Características da produção de serviços
Concentrada no fluxo de carga; Serviço relativamente simples; Baixo valor agregado
Fluxo de carga; Transformação de carga; Serviços integrados; Valor agregado médio
Fluxo de carga e informações; Distribuição de carga e informações; Pacote de serviços múltiplos
Fatores decisivos Trabalho e capital Capital Tecnologia e Know-how
Fonte: A comercialização portuária – as perspectivas dos portos de terceira geração - UNCTAD (1994).
Para Goularti Filho (2007), do ponto de vista econômico, o período entre 1960 e
1990 foi de mudanças importantes e de diferentes desempenhos da economia nacional.
As cargas passaram a exigir cada vez mais a renovação constante dos
equipamentos e das estruturas portuárias, devido à inovação tecnológica pela qual passava o
setor dos transportes. Essas exigências estruturais já figuravam no primeiro Plano Nacional de
Desenvolvimento da Nova República, em 1986, onde encontravam-se críticas à evolução
tecnológica do setor, tendo como principal motivo a falta de investimentos, com consequente
obsolescência das infraestruturas portuárias.
Voltando a realidade do PPOA, este lapso de 1960 a 1990 foi marcado por uma
metropolização da capital gaúcha e sua consequente desindustrialização. Soma-se a isso a
consolidação do modal rodoviário com sua forte ascensão na década de 60, interligando de
maneira substanciosa as regiões do Estado e os principais mercados do país. Para Cocco e
Silva (2000), a sobrepujança deste modal na época já representava o início da crise do modal
hidroviário no país, sobretudo da cabotagem6, que era sem dúvida a principal fonte das
operações do PPOA. Outro aspecto que impacta negativamente o porto e merece ressalva
neste período é a construção do muro da Mauá7, em 1973. Esta obra acabou sendo uma
6 Cabotagem é a navegação entre portos marítimos de um mesmo país, sem perder a costa de vista. Retirado de
Dicionário eletrônica Houaiss da língua portuguesa, versão 1.0.5, 2002, ed Objetiva 7 Este muro foi construído como uma prevenção para enchentes, que em 1941 alagaram grande parte da
cidade de Porto Alegre.
(Continuação)
17
barreira na relação da população porto-alegrense com o seu próprio porto, fazendo com que a
identidade entre ambos acabasse sendo comprometida.
Desta forma, no final dos anos de 1980, com as crescentes dificuldades
operacionais do PPOA, as empresas de armazenagem e beneficiamento optaram por se
instalar perto do Porto de Rio Grande, onde as vantagens econômicas eram maiores. Tal
argumentação baseava-se fundamentalmente nas características marítimas de Rio Grande e
nas dificuldades fluviais do PPOA (que substancialmente sobrevivia das cabotagens já em
crescente desuso graças à consolidação do modal rodoviário). Outro argumento é a falta de
investimento nas hidrovias próximas ao PPOA, que acabou gerando o fechamento de diversas
agroindústrias instaladas às margens do rio Taquari e no estuário do Jacuí, muitas inclusive
migraram para distritos industriais próximos a Rio Grande.
Nesta fase, a nível nacional, as metas estipuladas pelos programas econômicos e
políticos para o sistema portuário foram sendo descumpridas e o Governo ficou pressionado a
elaborar novas políticas de transportes que, desta vez, seriam voltadas para a descentralização
e privatização, convergindo com a tendência mundial para o setor. Tal medida buscava acima
de tudo novas fontes de recursos para os tão essenciais investimentos no sistema portuário
nacional, que havia recebido nos anos 1973 a 1978 os seus últimos grandes aportes8.
Inclusive, Cocco e Silva (2000) destacam que a partir de 1978 o DEPRC continuava
funcionando sem ter uma função definida, em um estado de "sobrevivente", dado os tão
escassos e parcimoniosos investimentos até a sua extinção9.
Apesar da centralização administrativa dos portos ter sido implementada com o
intuito de solucionar os problemas encontrados nos modelos anteriores, e também ser uma
tentativa de fazer com que o sistema portuário como um todo acompanhasse a forte crescente
do mercado tanto nacional quanto internacional, a mesma fracassou. Além do mais, a abertura
comercial realizada nos anos 1990 foi executada sem que as instalações portuárias estivessem
aptas para um volume tão expressivo de mercadorias e a complexidade de certos bens
importados. Da mesma maneira, a obsolescência das estruturas portuárias nacionais não
permitiu que os estímulos fornecidos pelo mercado internacional em relação às exportações
brasileiras fossem correspondidos, contribuindo para a decadência do modelo, conforme
8 Projeto RS 2010: Infraestrutura. Op.Cit. Material disponível na biblioteca da Superintendência de Portos
e Hidrovias (SPH). 9 Com a promulgação da Lei Estadual nº 10.723/1996, o DEPRC passou por uma cisão e o porto de Rio Grande
foi desvinculado de sua gestão. Através da edição da Lei Estadual nº 11.089/1998, foi alterada a denominação
DEPRC, passando a ser Superintendência de Portos e Hidrovias (SPH).
18
explicado no documento “Análise econômico-financeira: um estudo de caso da
Superintendência de portos e hidrovias” (RIOS, 2012).
Tal questão pode ser percebida através da análise do péssimo desempenho dos
portos nacionais na época, sendo que, em 1990, os portos públicos brasileiros empregavam 45
mil trabalhadores e movimentavam 350 milhões de toneladas de mercadorias, gerando um
rendimento de 7,7 mil toneladas per capita. No mesmo ano, o porto de Roterdã empregava 8
mil trabalhadores, movimentava individualmente 296 milhões de toneladas de produtos,
correspondendo, desta forma, a 37 mil toneladas per capita, conforme a publicação “Logística
e transporte no processo de globalização. Oportunidades para o Brasil” (BARAT, 2007).
O fato é que não demoraria muito para o modelo em vigor ser transformado, visto
a extinção da Portobrás em 1990 e nossos avanços jurisdicionais de gestão descentralizada
trazidos pelo advento da lei 8.630/1993, chamada Lei de Modernização Portuária. Desta
maneira, a descentralização na gestão do setor portuário nacional, fundamentado
principalmente na atuação de estados e municípios, retornou ao cerne do sistema. Para Ribeiro
(2013), esse retorno se alicerçou na continuidade dos contratos de concessão da década de
1930; em concessionárias como autorizatárias de terminais de uso privado10
(TUPs) e de
Instalações Portuárias Públicas de Pequeno Porte (IP4); e na Estadualização, através do Plano
Nacional de Desestatização (PND), das Companhias Docas.
Segundo Goularti Filho (2007), o fim da Portobrás aconteceu num contexto
histórico dito neoliberal, década de 1990, em que as atribuições de regulação do setor passam
a caber as agências reguladoras causando uma quebra na estrutura hierárquica administrativa
dos portos, que vinha de uma administração centralizada criada na época da ditadura.
Segundo o autor, isso tudo gerou uma depreciação das estruturas portuárias nacionais.
1.2. APÓS A LEI E MODERNIZAÇÃO DOS PORTOS
Levando em conta as falhas e insuficiências das legislações anteriores, a Lei de
Modernização Portuária tinha dois objetivos principais: diminuir a presença do Governo no
10
“Instalação portuária explorada mediante autorização e localizada fora da área do porto organizado” Conforme
definição legal Lei Nº 12.815/2013, Art.2º e inciso IV. São figuras jurídicas essenciais na inserção da iniciativa
privada dentro do sistema portuário nacional.
19
setor portuário, incentivando a inserção da iniciativa privada na gestão e na exploração dos
portos; e restabelecer os ordenamentos que regulam as relações trabalhistas nos portos,
identificadas como uma das origens fundamentais das ineficiências e dos altos custos do setor.
Na década de 1990, a reforma do setor portuário passou a ser um fator econômico
de grande relevância em todo o mundo, como reflexo das alterações pelas quais o transporte
marítimo atravessava. O significativo e consequente aumento do volume de carga a ser
transportado pelas embarcações é caracterizado fundamentalmente pela:
a) difusão com o contêiner, aumentando de maneira significativa a dimensão dos
navios;
b) as transformações tecnológicas e organizacionais do setor;
c) a evolução na logística do transporte em cadeia.
Acompanhando a tendência nacional, o sistema portuário do Rio Grande do Sul
teve mudanças importantes no decorrer desta década. Em 1997 ocorreram dois fatos
importantes na história do DEPRC: o Plano de Demissão Voluntária e a extinção de 2.769
cargos; e a promulgação da Lei nº 10.723/96, que criou duas superintendências, a
Superintendência de Portos e Hidrovias (SPH) e a Superintendência do Porto de Rio Grande
(SUPRG), dissolvendo o então DEPRC. A diferença básica entre as duas superintendências é
a vinculação do Porto de Rio Grande, que ficou com a SUPRG, enquanto a SPH ficou com o
resto dos demais portos administrados pelo antigo DEPRC.
Esta cisão acabou trazendo inúmeros malefícios para a SPH. A mesma acabou
herdando todo o passivo do já extinto DEPRC, aumentando ainda mais a diferença de
desempenho e utilidade entre os portos de Porto Alegre (SPH) e Rio Grande (SUPRG). Esta
questão pode ser vislumbrada na tabela 3 que ilustra a análise do valor econômico agregado
do DEPRC/SPH/SUPRG no período de 1990 a 1998.
Tabela 3: Análise do valor econômico agregado do DEPRC/SPH/SUPRG no período de 1990 a
1998 – em R$ Mil.
(Continua)
Itens 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998 SPH
1998 SUPRG
1.1 Receita Patrimonial
2.301 2.226 10.174 8.607 3.708 2.814 2.571 7.937 11.161 2.003 9.158
20
Itens 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1998 SPH
1998 SUPRG
1.2 Receita de Serviços
52.388 36.595 47.828 39.890 46.988 46.253 42.157 32.790 28.189 3.936 24.253
1. Receita Total (1.1+1.2)
54.689 38.821 58.002 48.497 50.695 49.049 44.729 40.728 39.350 5.940 33.410
2.1 Material de Consumo
7.254 3.331 3.753 3.745 3.397 2.073 927 1.707 2.764 851 1.913
2.2 Serviços de Ter Encargos
15.420 12.347 8.333 8.318 13.218 13.860 32.486 31.260 30.320 5.636 24.684
2. Dispêndio Total (2.1+2.2)
22.674 15.678 12.086 12.062 16.614 15.933 33.413 32.967 33.085 6.486 26.599
3. Valor Agregado (1.-2.)
32.015 23.143 45.916 36.435 34.081 33.116 11.315 7.760 6.265 -547 6.812
2.3 Pessoal (2.3.1+2.3.2)
55.422 49.855 52.026 78.691 40.556 55.700 83.345 27.424 58.816 58.342 475
Pessoal ativo 45.285 41.635 43.539 66.485 32.734 40.350 27.413 10.604 10.037 9.562 475
Previdência 10.138 8.220 8.487 12.206 7.822 15.350 55.933 16.820 48.779 48.779 0
4. Margem Bruta (3.-2.3)
-23.407 -26.713 -6.110 -42.256 -6.475 -22.583 -72.030 -19.664 -52.551 -58.888 6.337
2.4 Investimento 2.682 478 1.763 1.171 2.638 500 1.296 314 3.616 55 3.561
5. Margem Líquida (4.-2.4)
-26.089 -27.191 -7.872 -43.428 -8.843 -23.083 -73.326 -19.979 -56.167 -58.943 2.778
Fonte: Relatórios Internos – SPH.
Conforme a tabela 3, durante todo o período de análise, a margem líquida do
DEPRC ficou deficitária. Verifica-se em 1998 o resultado da ruptura do DEPRC e a
consequente criação das duas novas autarquias: SPH e SUPRG. Neste ano, pode-se perceber a
separação da parte economicamente viável (SUPRG) do antigo DEPRC da outra não viável
(SPH). Em outras palavras, com esta separação ficou claro a origem dos déficits da antiga
entidade, sendo que a SUPRG não apresentou resultado deficitário, mas a SPH sim, e de
maneira bem expressiva no ano de 1998.
Verifica-se, porém, que a situação alarmante da SPH se deve não apenas ao fato
de ter herdado o passivo funcional da DEPRC, mas também por não ter tido operação
suficiente em seus portos para sequer pagar os salários do seu próprio pessoal ativo. Tais
condições perduram até os dias de hoje, como será abordado e evidenciado mais à frente neste
(Continuação)
21
trabalho, entretanto esta realidade é totalmente oposta quando se trata da SUPRG que, desde
1998, apresentava bons desempenhos econômico-financeiros como ilustrado na tabela 3.
Nesta linha e já justificando estes resultados do PPOA, em 1997, Cocco e Silva
(2000) destacam que 70% da movimentação de carga do Porto de Rio Grande vem das
imediações do PPOA, corroborando mais uma vez para a diferença de desempenho entre a
SPH e a SUPRG. Tal fato equivale a dizer que a maioria das cargas é gerada nas
proximidades de Porto Alegre, mas mesmo assim o PPOA não é utilizado, tamanha a
influência do Porto de Rio Grande nas transações do Estado. Esta influência, que teve origem
há quase 20 anos atrás, permanece e evolui até os dias atuais.
Retornando ao âmbito nacional, as modificações trazidas pela década de 1990
culminaram na busca por mais eficiência na administração do sistema portuário. Neste
sentido, a sistemática do setor é alterada novamente no início dos anos 2000, mais
precisamente em 2001, com a sanção da lei nº 10.233/2001, onde houve a criação da Agência
Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ). Este ente atua como regulador do campo da
navegação (apoio marítimo, lacustre e fluvial, longo curso, cabotagem, travessia) e dos portos
(terminais portuários privativos, instalações portuárias e portos organizados), normatizando e
fiscalizando agentes públicos e privados a nível federal.
Neste sentido, foi criada a Secretaria Especial de Portos (SEP), através da lei
11.518/2007, tendo como principal objetivo o fomento ao setor, avaliando medidas que
apoiem o desenvolvimento da infraestrutura portuária (marítima, fluvial ou lacustre). Também
são atribuições desta Secretaria a elaboração de planos gerais de outorgas e a aprovação dos
planos de desenvolvimento e zoneamento11
(PDZ) dos portos.
Como retorno consequente de todas estas medidas implementadas no setor
portuário nacional para ganho de produtividade, a publicação “Cidades, portos e cidades
portuárias na era da integração produtiva” (Monié e Vidal, 2006) destaca que entre 1997 e
2006 "o custo médio de movimentação de um contêiner padrão diminuiu em cerca de 70%".
Tais informações demonstram redução no índice das perdas e danos para as transações do
período, denotando o reflexo dos investimentos tanto por parte dos particulares quanto do
governo.
11
Representa a ferramenta básica para o Programa de Privatização dos portos brasileiros. Seu principal
fundamento é a intensificação da iniciativa privada no sistema portuário nacional.
22
Para Goularti Filho (2007), apesar da melhora de certos aspectos operacionais e
da criação de todos os organismos gestores do sistema (ANTAQ, SEP, entre outros), ainda era
notável que o sistema portuário ficara aquém de satisfazer todas as suas demandas, tanto
nacionais quanto internacionais. Consequentemente, para o mesmo autor, a ineficiência das
instalações portuárias frente às suas atividades e objetivos se concretizou no final da década
de 1990 e início dos anos 2000. Apesar de todo o investimento, tanto por parte do governo
quanto dos particulares, e de todos os esforços nas implementações de políticas e mudanças
administrativas, ainda não existe neste início do século XXI um setor portuário sólido.
1.3. COM A NOVA LEI DOS PORTOS (2013)
A Lei 12.815/2013, chamada "nova lei dos portos", é o principal regimento do
sistema portuário brasileiro atualmente. Esta legislação tem como objetivo reformular o setor
portuário do país devido ao expressivo aumento da demanda por infraestrutura nos portos
nacionais.
Outro fator estimulador deste dispositivo legal é a falta de investimentos neste
mercado. Como solução, busca-se a inserção da iniciativa privada, fazendo com que estes
possam realizar investimentos, explorar e aprimorar as instalações portuárias nacionais. Tal
prerrogativa visa diversificar de maneira mais substancial as fontes de recursos e aportes
financeiros desta economia.
Este fato é uma continuidade das tendências que a lei predecessora havia traçado,
porém com algumas peculiaridades. Uma delas é a estrutura concorrencial dos portos, que diz
respeito mais especificamente aos Terminais de Uso Privado (TUPs), que não mais se
restringem à movimentação de suas próprias cargas, podendo operar também cargas de
terceiros. Esta questão elucida a busca por melhores desempenhos e maior eficiência dos
portos públicos nacionais que, pressionados pela liberalidade fornecida às instalações
privadas, se veem obrigados a aprimorar suas condições operacionais e econômicas atuais.
Outro argumento central que provocou esta nova legislação é a defasagem de
dragagem dos portos nacionais, principalmente após 1997. Destacam-se, dentro deste
23
contexto, como principais fatores motivacionais para estas defasagens: a dificuldade para a
contratação, via licitação, de empresas especializadas, a falta de capacitação técnica dos
prestadores do serviço, o exacerbado rigor dos órgãos de controle que acabam burocratizando
e enrijecendo as execuções das dragagens, o pouco planejamento somado à escassez de
estudos técnicos para a gestão e o acompanhamento das atividades de dragagem, a má gestão
dos contratos pelas autoridades portuárias, entre outros, de acordo com a Secretaria Especial
de Portos (SEP, 2008).
Em 2006, por exemplo, o volume necessário previsto de dragagem no Plano
Nacional de Dragagem (PND) foi de 56 milhões de m³, sendo que tal quantitativo era o dobro
da capacidade do parque de dragagem brasileiro da época (SEP, 2008), conforme tabela 4:
Tabela 4: Parque de Dragagem Brasileiro.
Empresa Draga Ano Construção
Capacidade de cisterna (m³)
Produção anual (m³/ano)
Bandeirantes
Copacabana 1.993 5.000 5.500.000
Recreio dos Bandeirantes (1)
1.960 1.340 2.750.000
Ipanema (1) 1.991 800 660.000
Leblon (1) 1.991 800 660.000
Brasil (1) 1.996 400 330.000
Dragaport
Boa Vista (2) 1.976 5.600 5.500.000
Macapá (2) 1.976 5.600 5.500.000
Enterpa
Votzee N.D. 790 550.000
Virgínia (1) 1.978 750 550.000
SDC do Brasil Hang Jung 3001 1.989 5.000 5.500.000
Total 27.500.000
Fonte: Adaptado Dragagem por Resultados - SEP (2008).
Reflexos destas insuficiências acabam impactando o porto de maior
movimentação e relevância econômica do país, Porto de Santos, conforme tabela 5.
24
Tabela 5: Análise comparativa de dragagens realizadas.
Exercício Totais previstos (m³) Totais realizados (m³)
1999 13.791.550 2.453.116
2000 7.244.074 6.416.570
2001 9.029.000 2.464.781
2002 5.000.000 6.527.004
2003 4.100.000 1.300.000
2004 5.000.000 1.000.000
2005 8.813.000 2.300.000
Total 52.977.624 22.461.471
Fonte: Dragagem por Resultados - SEP (2008).
Contudo, este panorama está em plena transformação. Além de ter como marco de
2013 uma lei que busca a interação da iniciativa privada dentro do cenário contemporâneo dos
portos, o atual governo trata a dragagem como um dos cernes de suas políticas econômicas
para o setor. Através do PND 212
(Plano Nacional de Dragagem 2) lançado em 2012, o
governo federal pretende realizar maciços investimentos para a adequação dos canais de
acesso dos principais portos brasileiros. Na tabela 6 fica ilustrada tal questão, traçando-se um
comparativo histórico dos calados de alguns dos principais portos contemplados no plano.
Tabela 6: Comparativo histórico dos calados dos Portos do Rio de Janeiro, Rio Grande e Santos.
Profundidade Atual (m) Profundidade de Projeto (m)
Rio de Janeiro 10/13,3 15
Rio Grande 14 18/16
Santos 12,8 15
Fonte: Elaboração Própria.
Mais um aspecto importante de análise contemporânea e que vem a ser mais um
propulsor da organização atual do sistema portuário brasileiro é a evolução histórica da
movimentação total de seus portos. Este histórico demonstra os impactos que a evolução
12
Site da SEP. Disponível em http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/pnd/arquivos/cronograma-de-
execucao-das-obras-de-dragagem.pdf. Acesso em 05/2015.
25
tecnológica, estrutural, as mudanças administrativas e os aumentos de demanda tanto
nacionais quanto internacionais trouxeram para o sistema. A tabela 7 demonstra a
movimentação de cargas nos principais portos brasileiros no período de 1985 a 2007 em
1.000 toneladas:
Tabela 7: Movimentação de cargas nos principais portos brasileiros de 1985 a 2007 - em mil
toneladas.
Porto 1985 1996 2000 2005 2006 2007
1 Tubarão 64.202 72.610 98.671 94.363 104.672
2 Itaqui 2.613 49.468 58.551 85.900 93.833 98.808
3 Itaguaí 15.912 23.910 39.830 67.056 87.719 87.719
4 Santos 28.187 36.339 43.084 71.902 76.297 80.775
5 São Sebastião 31.238 37.140 45.695 47.710 47.686 50.337
6 Paranaguá 12.434 17.635 21.107 29.273 31.985 37.559
7 Aratu 10.743 14.872 18.943 28.397 28.128 30.358
8 Angra dos Reis 25.104 12.479 16.238 14.008 19.590 29.506
9 Rio Grande 11.226 9.683 13.872 17.996 22.428 26.680
10 Belém 9.863 12.219 13.956 20.565 21.135 21.174
11 Rio de Janeiro 23.601 13.487 13.638 15.754 16.568 17.927
12 Vila do Conde 52 3.270 8.161 17.596 17.642 17.642
13 Praia Mole 16.350 13.108 17.765 17.103 17.568
14 S. Fr. do Sul 7.974 11.144 14.404 16.982 17.118 17.099
15 Ponta Umbu 9.785 15.067 15.526 15.963 16.686
16 Porto Alegre 9.060 5.795 10.383 10.540 12.275 14.480
17 Manaus 3.151 4.364 - 12.888 12.971 11.800
18 Vitória 4.956 - 7.578 7.932 8.105
19 Itajaí 1.005 2.209 2.235 6.544 6.928 7.309
20 Barra do Riacho 1.859 - 5.200 7.198 7.163
Fonte: Relatórios Internos – SPH.
26
Analisando a tabela 7, verifica-se que o Porto de Santos, em mais de 20 anos,
apresentou uma evolução de aproximadamente 187% em sua movimentação. Já o Porto de
Rio Grande até 1996, período onde ainda se encontrava vinculado ao antigo DEPRC,
apresentou uma involução de aproximadamente 14%, vindo a se desenvolver somente após
este período com seu desligamento da entidade, apresentando uma evolução de
aproximadamente 138% no total. Por outro lado, o PPOA apresentou a segunda pior evolução
dos portos arrolados, evoluindo sua movimentação em aproximadamente 60% no período.
As tabelas 8 e 9 mostram o tempo médio13
de operação e a quantidade de
embarcações que utilizaram os principais portos nacionais acrescidos do PPOA. Estes dados
auxiliam o dimensionamento do sistema portuário nacional atual e como o PPOA e o Porto de
Rio Grande se encontram dentro deste cenário.
Tabela 8: Tempo médio de operação dos principais portos nacionais acrescido do Porto de Porto
Alegre.
Tempo médio de operação (h)
2010 2011 2012 2013 2014 2015
Belém 15,2 19,1 22,6 27,8 25,2 23,7
Paranaguá 49,8 55,8 52,9 57,4 48,5 70,1
Porto Alegre 43,8 41,5 38,3 47 44,4 51,9
Rio de Janeiro 37,7 40,5 37 37,2 34,3 29,1
Rio Grande 18,5 20,4 22 22,2 23,5 30,3
Santarém 13,7 21,2 5,9 14,3 24 27,3
Santos 37,1 32,1 28 30,9 30 37,6
Fonte: Elaboração Própria.
13
Incrementos no tempo médio de operação de um porto podem estar associados a duas origens basilares: maior
demanda da estrutura operacional ou aumento de ineficiências operacionais.
27
Tabela 9: Quantidade de embarcações que utilizam os principais portos nacionais acrescido do
Porto de Porto Alegre.
Quantidade de embarcações que utilizaram o Porto
Ano 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Belém 2.704 2.256 2.703 2.528 2.345 1.362 2.341 2.088 936
Paranaguá 1.417 1.416 1.447 1.561 1.622 1.737 1.944 2.050 375
Porto Alegre 852 461 385 895 816 340 258 1.259 200
Rio de Janeiro
1.955 1.671 1.729 1.401 1.998 1.498 1.206 1.882 1.964
Rio Grande 2.358 2.165 4.196 1.615 1.410 2.462 2.986 2.846 3.500
Santarém 1.306 1.144 1.572 1.702 1.434 1.408 1.308 1.432 1.566
Santos 3.345 3.331 3.435 3.608 3.334 3.157 3.544 4.002 4.161
Fonte: Elaboração Própria.
Percebe-se que o PPOA e o Porto de Rio Grande, como boa parte dos demais,
demonstraram um aumento do tempo médio de operação no decorrer dos anos. O interessante
é que o PPOA não teve uma respectiva elevação de sua movimentação como os demais portos
arrolados, levando a crer que este retardo em suas operações é proveniente de ineficiências
operacionais.
Já no que tange à tabela 9, percebe-se o baixo movimento que o PPOA tem em
relação aos demais. Sendo que, nesta estatística, o Porto de Rio Grande mais uma vez
demonstra ser um dos principais portos do Brasil, consolidando a enorme diferença
operacional em relação ao PPOA.
Outro dado importante seria o comparativo de investimento entre os modais
rodoviário e hidro-portuário atualmente no Estado. A análise deste panorama visa confrontar a
situação contemporânea com a histórica, verificada na década de 1960, de consolidação das
rodovias no Estado. Portanto, a tabela 10 faz um comparativo de investimentos entre os
modais rodoviário e hidro-portuário no que tange os seus respectivos órgãos gestores. Ao
analisá-la, fica fácil perceber a preponderância do modal rodoviário sobre o hidro-portuário
no Estado em matéria de investimentos.
28
Tabela 10: Comparativo de investimento entre os modais rodoviário e hidro-portuário - em R$
Mil.
Anos / Valores investidos DAER SPH
1998 502.098 49
1999 191.437 185
2000 235.039 98
2001 254.362 150
Fonte: Relatórios Internos – SPH.
Portanto, os portos interiores e as hidrovias gaúchas sob gestão da SPH receberam
0,04% em comparação ao que foi investido nas rodovias sob competência do Departamento
Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER). Este fato consagra um aspecto histórico de mais
de 50 anos.
Em se tratando do cenário atual dos portos brasileiros, cabe a evidenciação final
de informações que dimensionem a realidade do sistema. Neste sentido, a ANTAQ (2013)
afirma: “passa pelos portos 95% da corrente de comércio do Brasil em volume e 80% em
valor”. Ressalta ainda que, fisicamente, a rede hidroviária brasileira contém cerca de 21 mil
quilômetros de rios navegáveis, com potencial para ser mais do que triplicada. Quanto à
questão financeira, estão previstos investimentos por parte do setor privado e público no vulto
de R$ 54 bilhões (cinquenta e quatro bilhões de reais) até 2017, fato intrinsecamente
correlacionado com a nova legislação (Lei 12.815/2013). Já a SEP, que conta com recursos
do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) para obras portuárias, afirma que através
do Programa de Arrendamentos Portuários inserido no Plano de Investimento em Logística -
Portos (PIL-Portos) existe uma previsão de 15,8 bilhões de reais em investimentos até o ano
2017, envolvendo os portos públicos mais importantes e estratégicos do país14
.
Mesmo com todas estas articulações entre a iniciativa privada e o poder público
para um melhor desempenho do sistema portuário nacional, o mesmo ainda não vai bem
quando comparado aos seus similares internacionais. Nesta linha, conforme informações do
14
Site da SEP. Disponível em: http://www.portosdobrasil.gov.br/assuntos-1/investimentos. Acesso em
05/2015.
29
Banco Mundial15
, as instalações portuárias brasileiras movimentaram 5,056 milhões de
contêineres-equivalentes no ano de 2004; em 2013, movimentaram10,176 milhões. Este
avanço demonstrou evolução inferior a quase todos os demais sistemas portuários vizinhos da
América do Sul, como: Chile, Colômbia, Equador e Peru, por exemplo. Ainda assim, o Brasil
apresenta a maior movimentação neste quesito entre todos os países da América Latina,
porém, a mesma representa apenas 6% do total movimentado pela China neste mesmo
parâmetro e período.
Outro dado que corrobora a avaliação negativa do desempenho do sistema
portuário nacional é proveniente do relatório Global Competitiviness Report, do World
Economic Forum, que apresenta uma visão geral do desempenho da competitividade de 144
economias, sendo, portanto, a avaliação mais abrangente de seu tipo no mundo.
Neste relatório, competência 2010-2011, o Brasil ocupa a 123ª posição no que
tange à qualidade da infraestrutura portuária. Já no relatório 2014-2015, ou seja, quatro anos
depois, o Brasil foi para a 122ª posição, ficando atrás de todos os países do BRIC (Brasil,
Rússia, Índia e China) e também de países da América do Sul, como Chile, Uruguai, Peru e
Argentina.
15
Site do Banco Mundial. Disponível em: http://data.worldbank.org/indicator/IS.SHP.GOOD.TU?page=2.
Acesso em 05/2015.
30
2. A EVOLUÇÃO DAS CARGAS16
E SUA INFULÊNCIA NO
DESENVOLVIMENTO DOS PORTOS
Neste tópico ressalta-se a importância da evolução das cargas na existência e no
desenvolvimento dos portos na atualidade. Em especial, destaca-se o surgimento de novos
tipos de cargas e seus incrementos dimensionais nas embarcações que as transportam.
Com o passar dos anos, mais especificamente na década de 1970, com o advento
do contêiner, os portos começaram a se adaptar aos novos portes das embarcações, que
ganhavam novas dimensões em função das cargas que transportavam. É nesta fase que o
PPOA começa a apresentar um declínio mais substancial em suas operações. Tais fatos estão
altamente correlacionados ao não acompanhamento das estruturas do porto às novas
dimensões dos navios. O calado passa, gradualmente, a inviabilizar as operações de
embarcações de grande porte no PPOA, sobretudo no Cais Mauá. Estes navios eram
geralmente cargueiros lotados de contêineres, que demandavam maiores profundidades dos
canais de acesso dos portos, fazendo com que aquelas instalações portuárias que dispunham
de infraestruturas adequadas acabassem captando este tipo de operação.
Este fato explica a ascensão do Porto de Rio Grande que, adaptado às novas
estruturas das cargas e embarcações, acabava prospectando boa parte das transações hidro-
portuárias do Estado, suplantando o PPOA. Este último, por sua vez, especializava-se em
operações de menor tonelagem, especialmente cabotagens, onde chatas e graneleiros de baixo
calado predominavam.
Nas décadas seguintes, com a consolidação do contêiner nas operações portuárias
de maior complexidade e retorno econômico, o PPOA gradativamente foi perdendo expressão
no contexto portuário regional e nacional. Com equipamentos defasados e infraestruturas
16
A movimentação contemporânea compreende o embarque e o desembarque de mercadorias que são
classificadas em carga geral, granel líquido e granel sólido: (i) Carga Geral – Corresponde àquelas cargas como
produtos siderúrgicos, celulose, mercadorias conteinerizadas, dentre outras mais que não se enquadram
nas classificações de granel líquido e sólido; (ii) Granel Líquido – Faz referência àquelas cargas que requisitam
embarcações e instalações especializadas com estruturas apropriadas para líquidos, como tanques por exemplo.
No Brasil há essencialmente duas cargas principais dentro deste grupo: combustíveis e óleos mineiros,
entretanto, eventualmente, outras substâncias em fase líquida são movimentadas; e (iii) Granel Sólido – Faz
alusão a mercadorias que, diferentemente da carga geral, não precisam ser mantidas em embalagens. Como
exemplo, citam-se: minérios de ferro, bauxita, carvão, manganês, sal, soja, trigo, fertilizantes, etc.
31
aquém de satisfazer àquelas operações mais significativas economicamente, a evolução das
cargas e o aprimoramento das embarcações consagraram o papel de coadjuvante do PPOA e a
inviabilidade operacional do Cais Mauá.
A imposição do uso do contêiner se deu basicamente pelos importadores
americanos, que intensificavam suas demandas em relação às estruturas dos portos nacionais.
O primeiro registro de utilização do contêiner foi no Porto de Santos na década de 1960. Até
aquele momento as cargas gerais eram soltas ou armazenadas em estruturas como pacotes e
caixas. Nos anos subsequentes até a década de 1990, a evolução na capacidade das
embarcações fabricadas para o transporte de contêineres é enorme. Percebe-se esta evolução
no ganho de capacidade das embarcações no período, que passam a poder embarcar 13.000
TEUs17
ao invés de aproximadamente 200 contêineres, como era no início da década de 1960.
Em 2001, mais de 90% do comércio mundial de mercadorias, excluindo-os granéis, era
transportado por contêineres, segundo o documento “ISO's container standards are nothing
but good news” (BOHLMAN, 2001). Com isto passa-se da movimentação de menos de 10
contêineres por hora nos anos 1970, para mais de 50 contêineres por hora atualmente.
Figura 4: Quantidade de contêineres movimentados em portos nacionais.
Fonte: ANTAQ – Sistema de Informações Gerenciais (SIG).
17
Twenty Foot Equivalent Unit : Tamanho padrão de contêiner de 20 pés.
32
3. INVIABILIDADE TÉCNICA, FINANCEIRA E ECONÔMICA DO CAIS
MAUÁ PARA VOLTAR A SER UM PORTO DE CARGAS OPERACIONAL
O Cais Mauá é uma área que se encontra ao sul do PPOA entre os armazéns A7 e
o prédio da CIBRAZÉM e que se destina, conforme a lei complementar Municipal de Porto
Alegre nº 638, de 4 de março de 2010, à Cultura, Turismo, Lazer e a Atividades
Administrativas. O cais contém aproximadamente 181 mil m² de superfície18
, conforme edital
de licitação da área. Corresponde ao trecho mais antigo do PPOA, compondo um segmento
linear com 1.461,80 m de extensão, compreendendo as Docas 1, 2 e 3, e as faces oeste e sul
da Doca 4. Este cais é classificado como um cais de gravidade com enrocamento de alívio,
sendo o paramento para as embarcações em blocos de concreto na faixa inicial (896m) e em
blocos de granito no restante. A pavimentação da retro área é em paralelepípedos, sendo a
sobrecarga admissível nos 1.455 m iniciais do cais de 3,5 t/m² e nos demais segmentos de 2,0
t/m².
Figura 5: Figura aérea do Cais Mauá.
Fonte: Sistema Hidroportuário Gaúcho – SPH (2014).
18
Valor estimado que consta no edital, porém, a partir de levantamento topográfico e análise de matrículas imobiliárias, foi constatado que a área possui aproximadamente 187 mil m².
33
Além do Cais Mauá já estar legalmente inviabilizado de operar, através da Lei
complementar Municipal de Porto Alegre nº 638/2010 supramencionada, a SPH, autarquia
estadual que o administrava19
, e o próprio PPOA apresentam inúmeros problemas e fatores
que reforçam a impossibilidade do retorno das operações neste cais. Portanto, na sequência,
serão apresentados estes aspectos, salientando que os entraves que impactam a SPH refletem
diretamente no PPOA e no Cais Mauá, sendo a recíproca também procedente.
Quanto aos problemas de ordem operacional, há de salientar o pequeno calado que
o mesmo oferece. Observa-se que as frotas de navios atualmente utilizadas em cabotagem e
longo curso são caracterizadas por portes brutos, bem mais acentuados do que os dos períodos
iniciais de operação do porto. Alia-se a essa constatação a não efetivação regular de serviços
de dragagem para a manutenção dos canais de acesso, ocasionando índices de assoreamentos
muito abaixo dos desejados20
. Desta forma, o atual calado em 17 pés (5,10m) é um forte
obstáculo à atracação de navios de grande porte, fazendo com que os mesmos não utilizem o
PPOA, mas sim outros portos como o Porto de Rio Grande, por exemplo.
Como visto na contextualização histórica, já na década de 1960 o Porto de Rio
Grande começa a expandir sua área de influência sobre o Estado de maneira mais incisiva, à
medida que o PPOA vai progressivamente sendo desvigorado por motivos aqui já
apresentados (metropolização, desindustrialização, consolidação do modal rodoviário,
decadência da cabotagem). Ainda nos dias atuais, ou seja, após 55 anos, tal influência
continua regendo as relações dos portos no Rio Grande do Sul. No Plano de Desenvolvimento
e Zoneamento (PDZ) do PPOA há a afirmação que a relação do Porto de Porto Alegre com o
Porto de Rio Grande é de um porto "Alimentador", dado o serviço que presta, as qualidades
deste serviço, as condições que atua e as limitações críticas de infraestrutura.
Em outras palavras, o PPOA é atualmente uma “sombra” do Porto de Rio Grande,
sobrevivendo das poucas e esparsas operações que “sobram” de Rio Grande. Esta afirmação
se subsidia no alto índice de chatas e graneleiros de baixo calado que operam no Porto de
Porto Alegre somente após suas cargas serem “aliviadas” em outros portos, sendo o principal
19
Atualmente a posse do Cais Mauá pertence ao consórcio Porto Cais Mauá do Brasil, empresa vencedora do
Edital de Concorrência Nº001/2010 para executar o projeto de revitalização do cais regulamentado pela Lei
complementar Municipal de Porto Alegre nº 638/2010. Coube apenas à SPH entregar a área desocupada para o
consórcio conforme determinação da ANTAQ. 20
A escassez de dragagem traz consigo problemas catastróficos para um porto, citam-se: assoreamento
gradativo de malhas hidroviárias; subtração do calado máximo autorizado pela autoridade competente;
consequente redução da capacidade operacional dos portos; elevação de custos operacionais devido a
transtornos causados pela alteração na profundidade dos canais; e perda expressiva de competitividade dos
produtos nacionais frente aos internacionais.
34
deles Rio Grande. Este procedimento acaba sendo inevitável para que as embarcações
consigam trafegar pelos canais de pouco aprofundamento do PPOA. A tabela 11 ilustra a
situação.
Tabela 11: Tipo e quantidade de embarcação que chegam no Porto de Porto Alegre de
2008 a 2012.
Embarcações 2008 2009 2010 2011 2012 Média
Navios
Graneleiros 34 31 41 50 58 43
Cargueiros 14 18 14 10 4 12
Chatas 22 15 15 16 18 17
Total 70 64 70 76 80 72
Fonte: Relatórios Internos – SPH.
Percebe-se que em 2012 o número de cargueiros que operaram no PPOA foi
ínfimo, apresentando uma involução no decorrer do período em análise. Este aspecto
demonstra que o Estado do Rio Grande do Sul apresenta uma tendência cada vez maior de
dependência do Porto de Rio Grande para operações portuárias de grande porte. Tal questão
reforça a ideia da quase inexistência do PPOA em termos operacionais.
Além do mais, o caráter aleatório destas movimentações proporciona como
resultado receitas insuficientes, onerando ainda mais o Estado do Rio Grande do Sul. Neste
sentido, em Rios (2012) verifica-se que no período de 2008 a 2011 a SPH obteve um grau de
endividamento médio de 79%, ou seja, para cada R$ 100,00 gastos pela autarquia, apenas
R$21,00 eram arrecadados pelo próprio ente. Em outras palavras, para cada R$ 100,00 gastos
pela SPH, R$ 79,00 eram financiados pelo Estado ou Governo Federal. Esta situação
financeira ilustra o esgotamento que vive a SPH e, por consequência, o PPOA, sendo que
ambos sobrevivem graças às injeções financeiras da Secretaria da Fazenda do Estado do Rio
Grande do Sul (SEFAZ/RS) e aos aportes federais, como os recursos da CIDE21
.
Com a SPH não apresentando condições econômicas e financeiras viáveis para
sua existência, ao analisar o mesmo período de 2008 a 2011 verifica-se que não há um
planejamento orçamentário adequado na instituição. Neste período, Rios (2012) destaca que,
21
CIDE é a sigla utilizada para Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico. Este tributo cuja
competência de arrecadação é da União, foi criado com o objetivo de proporcionar um fluxo constante de
recursos para o financiamento dos investimentos no setor de transportes.
35
da dotação inicial orçada para o órgão, em média 67% da mesma deve ser realocada após a
aprovação do orçamento. Ou seja, após o planejamento inicialmente elaborado para a
execução de despesas do órgão, percebe-se que mais de ¾ deste planejamento está mal
projetado. Tais ajustes, além de evidenciar a má gestão e a falta de organização orçamentária
do órgão, enrijecem e burocratizam a execução do orçamento, pois estas realocações
necessitam ser aprovadas pela SEFAZ e às vezes, dependendo da complexidade da
transferência orçamentária, até mesmo pelo legislativo do Estado, gerando recorrentemente
retardos em compras e pagamentos do porto por mais de 60 dias.
Mais um fato que se soma à falta de planejamento do órgão, sendo outra
conclusão de Rios (2012), são os saldos de dotação orçamentária da SPH. No período de 2008
a 2011 os saldos de dotação não executados no orçamento do órgão, ou seja, os recursos que
foram previstos em orçamento com uma destinação específica, mas não foram utilizados,
totalizam um valor muito próximo aos disponibilizados para um orçamento anual. Em outras
palavras, com os saldos dos recursos não utilizados pela SPH no período mencionado, poder-
se-ia dar sequência às atividades do órgão por mais um ano, dados os valores dos saldos
inicias que foram disponibilizados para o ente no período. Conclui-se então que, além da falta
de recursos suficientes para que o órgão exerça suas atividades plenamente, até mesmo o
recurso disponível, previsto em orçamento, não é executado. Recursos preciosos,
considerando-se as infindáveis demandas dos portos sob gestão da SPH.
Estas incapacidades financeiras e orçamentárias somadas à falta de planejamento
administrativo trazem consequências muito prejudiciais para os portos subordinados ao órgão.
A falta de manutenção nas instalações existentes, principalmente equipamentos de cais,
sinalização náutica e canais de acesso são os principais afetados. É importante pontuar estas
questões, pois o PPOA, atualmente, apresenta diversas externalizações que implicam
inclusive em descumprimentos legais e consequentes autuações pelos órgãos de controle, tais
como:
a. Dragagem: índice de assoreamento dos canais fora dos níveis adequados;
b. Sinalização náutica: índice de eficácia abaixo do imposto pela Marinha;
c. Equipamentos de carga e descarga: guindastes e auto guindastes fora de
operação;
d. Parque naval: metade da frota fora de operação ou sucateada.
36
Cabe destacar que no item "c" os equipamentos operacionais ou estão em desuso,
ou apresentam sérias deficiências devido à obsolescência e/ou manutenção deficiente. Este
fato, que prejudica diretamente as operações do porto, é mais consequência do aspecto
temporal do que do próprio uso dos equipamentos, dado o fluxo de operações no PPOA ser
muito baixo.
A afirmação da baixa operação do PPOA está alicerçada nas informações do seu
próprio Plano de Desenvolvimento e Zoneamento (PDZ), onde se afirma que em 2012 a taxa
de ocupação média dos berços ficou em 34,55%, sendo que o índice desejável é de 70%. Tais
dados enfatizam a expressiva folga operacional do porto. Cabe aqui salientar que muitas
informações, como taxa de ocupação dos berços e taxa de movimentação de
cargas/equipamentos são estimadas, uma vez que não há o controle por parte da SPH dessas
informações (mesmo sendo dados de suma importância para a verificação do desempenho do
porto).
Outra estatística alarmante é a origem da carga que circula no Porto de Rio
Grande. Como demonstrado no contexto da evolução do PPOA, no final da década de 1990,
70% das cargas movimentadas no Porto de Rio Grande eram geradas nas proximidades de
Porto Alegre. Esta questão atualmente se agravou, passando para índices que podem chegar a
90%, conforme informações do PDZ do PPOA. Mais uma vez, ressalta-se a inexpressividade
do PPOA nos destinos finais dos produtos gaúchos.
Apesar do PPOA necessitar de urgentes aprimoramentos em infraestrutura,
sobretudo nos canais hidroviários, tais investimentos seriam muito vultosos e estariam longe
de ser justificados e viabilizados de acordo com informações do próprio PDZ do PPOA.
Ainda, neste mesmo plano, dá-se sequência na argumentação de que cabe ao PPOA continuar
operando com as suas condições atuais, dada sua tamanha defasagem e escassez de demanda.
Portanto, fica claro que o PPOA se mantém apenas como uma figura icônica, estática, sem
perspectivas evolutivas. Consequentemente, fica evidente a não viabilidade, tanto econômica
quanto operacional, de investimentos para o retorno de operações no Cais Mauá.
Ainda mais recente, corroborando com estas argumentações, Rios (2012) analisou
o desempenho dos portos públicos nacionais através de suas eficiências produtivas. Uma
amostra de 85% da população total dos portos públicos nacionais foi abordada e trinta e uma
variáveis foram arroladas no estudo, compreendendo uma análise temporal média de 5,75
37
anos, tendo como data limite 2012. Os métodos utilizados foram os mais recorrentes e atuais
na literatura internacional da mensuração de eficiência portuária (Stochastic Frontier Analysis
e Data Envelopment Analysis). Os resultados convergiram com a realidade da SPH, sendo que
a mesma obteve os índices de eficiência mais baixos dentre todas autoridades portuárias
nacionais da amostra, ocupando as últimas posições nos modelos propostos22
.
22
Todos os modelos que utilizaram a metodologia SFA e alguns DEA
38
4. FUNCIONALIDADE DE UM PORTO DE CARGA: UMA REALIDADE
DISTANTE PARA O CAIS MAUÁ
Portos de carga são considerados organismos complexos e dinâmicos, onde
muitas das suas atividades são executadas por diversos atores e organizações, visando o
atendimento dos mais diversos usuários. Frequentemente, apresentam aspectos intrínsecos e
específicos, que os diferenciam em suas peculiaridades.
Conceitualmente, um porto de carga pode ser definido como um agente logístico
com o objetivo principal de prover a inter-relação entre mercados e economias, conjugando o
modal hidroviário e as operações portuárias como meios. A operação portuária pode ser
definida em duas ramificações basilares, a saber: (i) as operações principais, que consistem na
movimentação de mercadorias como carga, descarga e armazenagem; e as (ii) operações
complementares, que fazem alusão àquelas atividades que viabilizam as principais, como
liberação alfandegária, despachos aduaneiros, liberações sanitárias e fiscais, entre outras.
Na sequência serão demonstradas as principais rotinas técnicas operacionais de
um porto de carga, evidenciando as interações entre as operações principais e as
complementares. Sinteticamente, as fases do processo logístico de um porto de carga
compreendem desde a geração dos produtos a serem transportados pelos navios, no momento
da identificação da demanda, até o embarque dos mesmos nas embarcações para o transporte
final. Tal processo logístico será pormenorizado nos fatos cronológicos que o concebem:
a. Materialização da demanda pelos produtos no mercado de destino;
b. Contrato de venda entre o porto de carga e a empresa de origem do produto;
c. Contratação e agendamento da chegada da embarcação;
d. Agendamento da chegada do caminhão, trem ou qualquer outro meio de
transporte que faça o translado da origem dos produtos até o porto de carga;
e. Chegada do translado no pátio do porto de carga;
f. Chegada da embarcação no porto de carga e alocação de berços para a futura
operação;
g. Chegada do translado no terminal portuário;
39
h. Descarregamento do translado nos armazéns;
i. Saída do translado do terminal portuário;
j. Embarque dos produtos na embarcação;
k. Saída da embarcação do terminal portuário para transporte final ao destino.
Figura 6: Funcionamento de um porto organizado (Porto de Santos).
Fonte: Site: http://steelcargo.com.br/wp-content/uploads/2014/06/porto-de-santos.jpg
Um ponto que demanda uma abordagem mais profunda é o item “e”. Nesta fase, é
necessário que todas as exigências da Receita Federal para o controle dos produtos sejam
observadas. É realizado um cadastramento do veículo e do motorista competente, sendo que o
mesmo deve ter sua chegada agendada previamente. Após estes procedimentos, avança-se
para item “h”, onde se salienta que a descarga do translado ocorre diretamente nos armazéns,
após a carga ser inspecionada pelos órgãos competentes e passar pela pesagem. Depois da
descarga, é novamente realizada uma pesagem do translado, para fins de cálculo da tonelagem
descarregada e consequentes cobranças operacionais, como a de arrendamento de armazéns
por volume utilizado, por exemplo23
.
23
Outras taxas e despesas podem ser cobradas conforme a utilização. Cita-se como exemplo: pessoal
especializado, água, entre outros.
40
Cabe ressaltar também a fase da chegada da embarcação ao porto (item “f”), onde
o armador ou seu agente marítimo, devidamente credenciado, envia como requisito toda a
documentação da embarcação à autoridade portuária solicitando permissão para operar. Logo
na sequência, determina-se o berço em que a embarcação operará, fato que varia conforme a
dimensão da embarcação, o tipo e a natureza da carga (dentre outras possíveis variáveis). É
nesta fase que muitos problemas logísticos são ocasionados, como no caso da inexistência de
berços disponíveis, fazendo com que as embarcações precisem aguardar para atracar. Nestes
casos, os custos aumentam e os prazos de entrega podem ser descumpridos.
No caso contrário, ou seja, em um descarregamento de embarcação, os
procedimentos são os mesmos, porém no sentido inverso. É importante deixar claro que cada
porto tem suas especificidades, como horário de funcionamento, número de berços, metragem
de calados, capacidade de armazenamento, restrições de movimentação de certas cargas,
horário para requisição de serviços e equipamentos, corpo operacional (como: fiel de
armazém, conferente, capataz). Por outro lado, existem características que são uniformes entre
todos os portos de carga nacionais, como o “Porto sem papel” que, conforme definição da
Secretaria Especial de Portos (SEP) “é um sistema de informação que tem como objetivo
principal reunir em um único meio de gestão as informações e a documentação necessárias
para agilizar a análise e a liberação das mercadorias no âmbito dos portos brasileiros”.
Entre outros aspectos, é nestas rotinas descritas acima que o Cais Mauá e o PPOA
demonstram sua total inviabilidade operacional. Verifica-se atualmente no PPOA uma
estrutura operacional defasada e muito aquém daquelas exigidas por um porto que atua como
um centro logístico. Portanto, este conceito de porto de carga com todos seus atributos
técnicos e táticos reforça mais uma vez a inviabilidade do Cais Mauá voltar a operar junto ao
PPOA, pois o mesmo está cada vez mais distante de atender tais requisitos.
41
5. OS CONTRASTES ENTRE UM PORTO MODERNO E A REALIDADE DO
CAIS MAUÁ
O porto é um meio de confluência dos transportes intermodais, e
concomitantemente, o espaço onde funciona um centro de logística com recursos e pessoas
em uma cadeia de suprimentos, segundo o documento “A critical review of conventional
terminology for classifying seaports. Transportation Research Part A” (BICHOU, 2005). De
acordo com a publicação “The measurement of port efficiency using data envelopment
analysis. Ninth world conference on transport research” (VALENTINE & GRAY, 2001), os
portos são complexas organizações com diversas entradas e saídas, que utilizam em seu
processo produtivo múltiplas variáveis das mais diversas dimensões.
Embora os conceitos na literatura sejam muitos e variados, um porto moderno na
sua essência desenvolve um papel de núcleo logístico, pois é através dele que diversos agentes
interagem, formando elos e compondo uma enorme cadeia produtiva. Um porto pode ser
encarado como um espaço real e virtual, cujos limites, propriedade e influência transcendem o
domínio da Autoridade Portuária (AP) competente, se estendendo a toda a comunidade
portuária e sociedade em geral.
Um porto só atinge a eficiência caso funcione como um centro logístico com um
volume substancial de troca de informações, interagindo com seus agentes de forma articulada
e coordenada. Entretanto, apesar dos mais diversos atores, é competência da Autoridade
Portuária (AP) conduzir os propósitos dos portos sob sua tutela.
Além disso, o conceito de porto moderno está ligado à Autoridade Portuária
competente, ou seja, aqueles organismos administrativos que gerem um ou mais portos
organizados24
. Por mais que os portos sob gestão da AP sejam eficazes nas suas operações e
atendam os verdadeiros atributos de um centro logístico, como agilidade, economicidade,
flexibilidade, tecnicidade e dinâmica comercial, os mesmos não podem abster-se das funções
alocativas, distributivas e estabilizadoras de índole pública, além da fiscalização do
cumprimento de leis e da não agressividade ambiental.
24
“Bem público construído e aparelhado para atender a necessidades de navegação, de movimentação de
passageiros ou de movimentação e armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam
sob jurisdição de autoridade portuária” Conforme definição legal Lei Nº 12.815/2013, Art.2º e inciso I.
42
Todas estas características explicam o funcionamento de um porto moderno e,
conforme o PDZ do PPOA, "um porto moderno é uma empresa que produz serviços, que não
espera as cargas chegarem até seu cais, mas age para poder captá-las em suas hinterlândias25
e
que não se limita a supervisionar a circulação dos fluxos (transportes), mas se esforça para
agregar valor por meio da gestão dos fluxos (logística) ".
Neste sentido, quando se aplica esta definição para a realidade atual da SPH, do
PPOA e do Cais Mauá, fica evidente que todos estão aquém de satisfazer os atributos
mencionados de um porto moderno. Atualmente, a gigantesca folga operacional do porto,
somada ao alarmante grau de endividamento da sua autoridade portuária, dentre outros
aspectos já evidenciados neste estudo, consolidam esta questão.
Figura 7: A realidade contrastante: Cais Mauá x Porto da Qingdao – China.
Fonte: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/f/f6/Cais_Maua.jpg e
http://qingdao.chinadaily.com.cn/2010-02/24/content_9497992.htm com edição própria.
25
Faz referência a uma área geográfica servida por uma instalação portuária na qual transaciona mercadorias ou
transporta passageiros.
43
6. CONTEXTO LEGAL DO CAIS MAUÁ
De acordo com a Lei Nº 12.815, de 05 de junho de 2013, a chamada “nova lei dos
portos”, tem-se no artigo 2º inciso I a definição do que é um porto organizado:
“porto organizado: bem público construído e aparelhado para atender a necessidades
de navegação, de movimentação de passageiros ou de movimentação e
armazenagem de mercadorias, e cujo tráfego e operações portuárias estejam sob
jurisdição de autoridade portuária”(Lei Nº 12.185, 2013).
Complementarmente, cabe salientar que a área do porto organizado conforme o
inciso II corresponde à “área delimitada por ato do Poder Executivo que compreende as
instalações portuárias26
e a infraestrutura de proteção e de acesso ao porto organizado”.
Neste sentido, a lei complementar Municipal de Porto Alegre nº 638, de 4 de
março de 2010, estabelece regras para a utilização da área do Cais Mauá, afirma em seu
Artigo 2º o que será implementado no cais, excluindo de sua redação o atendimento das
necessidades de navegação, de movimentação e armazenagem de mercadorias.
“Art. 2º: No Cais Mauá, serão implantados:
I – centro de educação ambiental permanente voltado à disponibilização de informações sobre o
monitoramento das águas do lago Guaíba e ecossistemas associados;
II – centro de convenções e museu de tecnologia, composto de espaço para feiras, auditório e salas
de conferências e treinamentos, dotados de infraestrutura tecnológica;
III – espaço específico para o ensino, o fomento e a divulgação de inovação, ciência e tecnologia e
a incubação de empreendimentos de base tecnológica, incluindo os agentes responsáveis pela articulação desses
temas;
IV – centro de referência do artesanato; e
V – na extensão que o abrange, pontos de embarque e desembarque de passageiros de barcos
turísticos, com a devida infraestrutura e local para compra e venda de bilhetes para os passeios”.
26
“Instalação localizada dentro ou fora da área do porto organizado e utilizada em movimentação de passageiros,
em movimentação ou armazenagem de mercadorias, destinadas ou provenientes de transporte aquaviário”.
Conforme definição legal Lei Nº 12.815/2013, Art.2º e inciso III.
44
Portanto, tal dispositivo legal exclui a viabilidade operacional e de alocação de
carga nesta referida área, fazendo com que não haja a necessidade do Cais Mauá se encontrar
sob gestão de uma autoridade portuária na função de porto de carga.
A inexpressividade de movimentação e armazenagem de mercadorias que o Porto
de Porto Alegre apresenta em comparação aos seus similares nacionais caracteriza a não
satisfação dos requisitos básicos de um porto organizado. Soma-se à argumentação a quase
nulidade do PPOA nas transações do Estado do Rio Grande do Sul, consagrando a
impossibilidade de tal cais voltar a operar.
45
7. INSTALAÇÕES PORTUÁRIAS TOMBADAS - PATRIMÔNIO DE PORTO
ALEGRE
Figura 8: Bens tombados no Centro da capital Gaúcha.
Fonte: Prefeitura de Porto Alegre.
A figura 8 extraída do site da Prefeitura de Porto Alegre27
evidencia os bens
tombados no Centro da capital gaúcha:
Sendo os itens 7, 10 e 22: a edificação (prédio sede da SPH), os armazéns A1, A2,
A3, A4, A5, A6, B1, B2, B3, Pórtico Central e armazéns A e B. Todos estes imóveis
constituem um complexo único e indissociável, qualificando-os como patrimônios culturais
da cidade de Porto Alegre. Sendo, ainda, que o Pórtico Central e armazéns A e B são
tombados IPHAN - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (incluso na área
“Praça da Matriz e da Alfândega: sítio histórico”) e SMC - Secretaria Municipal da Cultura.
Portanto, tais imóveis não podem ser utilizados em operações do PPOA, dada a necessidade
de zelo e preservação destes patrimônios.
27
Site da Prefeitura de Porto Alegre. Disponível em:
http://www2.portoalegre.rs.gov.br/vivaocentro/default.php?p_secao=4.1 acesso em 05/2015.
46
A solução viável que traria utilidade para tais estruturas seria a revitalização. Este
mecanismo faz com que estes patrimônios sejam aproveitados para fins de lazer, turismo,
fomentação de mercados e economias, formação de centros educacionais, desenvolvimento de
empreendimentos tecnológicos e sustentáveis, criação de núcleos culturais, entre outros
aspectos que beneficiam a cidade de Porto Alegre e seus habitantes. Este movimento já é
debatido há muito tempo e ganhou força especificamente em agosto de 1996 com o projeto
“Porto dos Casais”. A concretização veio apenas em março de 2010 com a promulgação da lei
complementar municipal nº638, consagrando o atendimento desta demanda tão aclamada pela
população porto-alegrense.
Figura 9: Projeto de revitalização do Cais Mauá.
Fonte: http://economia.ig.com.br/empresas/infraestrutura/infografico-veja-como-deve-ficar-o-cais-maua-apos-a-
revitalizaca/n1597397440851.html com edição própria.
Esta revitalização mais do que aguardada, agrada desde os moradores mais
próximos ao Cais Mauá, que já não suportavam a atmosfera poluente e os inconvenientes28
que as operações portuárias na área traziam, até os mais distantes, que como todos os
moradores da região, são contribuintes e não querem ter seus recursos arrecadados
28
Em laudo elaborado pela Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), disponível na SPH, a mesma
afirma que as operações no Cais Mauá desencadeavam uma “atmosfera poluente e irritante, que traz malefícios à
saúde da população do perímetro”.
47
sustentando uma estrutura que traz retornos mínimos, quase nulos, para a cidade e para o
Estado. Infelizmente, a realidade é que muitos até mesmo nem sabem o que existe do outro
lado do muro que cerca a região do Cais Mauá. Contudo, após a execução da tão almejada
revitalização, eles ganharão um enorme presente: uma nova perspectiva da cidade e de ser
porto-alegrense.
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CONCLUSÃO
O presente trabalho avaliou as condições do Cais Mauá, em Porto Alegre pela
ótica do histórico dos portos, assim como a evolução dos sistema portuário no Brasil, pela
cobertura legal e pelo desempenho operacional e econômico. Em paralelo, sempre que
possível, foi construído um paralelo com portos no Brasil e em outras localidades no mundo.
Percebe-se que o desenvolvimento dos portos, especialmente após a Lei de
Modernização dos Portos (Lei 8.630/93) e a Nova Lei dos Portos (Lei 12.815/13), tende a se
intensificar com os melhores prospectos para o desenvolvimento da atividade portuária no
Brasil. Contudo, o Cais Mauá terá dificuldades para acompanhar esse movimento por uma
série de razões descritas neste trabalho.
A primeira delas deve-se ao fato de que o Cais Mauá não se localiza em sítio
favorável ao embarque de volumes expressivos de carga pelas condições naturais do Lago
Guaíba. O calado circunscrito para navegação estabelece um limite para o fluxo de
embarcações de grande porte e que tende a se intensificar com os novos equipamentos em
operação na indústria mercante mundial. Essa tendência, que se acelera na indústria naval
desde meados da década de setenta do século XX, tende a comprometer qualquer evolução em
termos econômicos e financeiros das operações do Cais Mauá.
Questões administrativas nos anos noventa do século XX, como a divisão do
Departamento Estadual de Portos, Rios e Canais DEPRC, demonstram a opção por um
modelo deficitário em que a parte menos eficiente do negócio portuário é constituída na
Secretaria de Portos e Hidrovias – SPH, responsável pela gestão do PPOA, onde localiza-se o
Cais Mauá.
Somada a esse cenário está a escassez de investimentos no parque de máquinas e
equipamentos da instituição, colaborando para o aumento da defasagem do porto frente as
principais referências nacionais e regionais. Deste modo, o número de cargueiros aportando
no porto de Porto Alegre diminuiu ao longo do tempo, tendo a movimentação sendo
concentrada em navios graneleiros e chatas. Assim, o porto de Rio Grande, no sul do estado,
assume o protagonismo da região, onde 90% das cargas movimentadas em seus terminais são
oriundas da região metropolitana de Porto Alegre, demonstrando que se tornou o verdadeiro
porto da região metropolitana.
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Desse modo, aliado a proximidade de atividades administrativas e comerciais, o
porto de Porto Alegre, composto pelo Cais Mauá, o Cais Navegantes e o Cais Marcílio Dias,
demonstra contínua deterioração técnica e dificuldades em atrair cargas competitivas. A
indústria naval mercante mundial aponta para tendência de que o porto de Porto Alegre não
pode atender essa demanda seja pelas suas condições geográficas, seja pelas suas condições
econômicas.
À semelhança de firmas tradicionais que se consolidam em um determinado
mercado e ao assistirem o esgotamento ou superação de seus mercados primitivos sobrevivem
por saberem adaptar-se a novos tempos, o Cais Mauá talvez precise ser reinventado como
atividade econômica. A Lei Complementar Municipal de Porto Alegre nº 638, de 4 de março
de 2010, dá as diretrizes para o reposicionamento da atividade fim do espaço, ao definir que o
Cais Mauá se destina à Cultura, Turismo, Lazer e a Atividades Administrativas. Esse
reposicionamento é reforçado pelo tombamento de diversas estruturas que compõe o Cais
Mauá, fazendo com que sua reforma para fins de atividades turísticas seja a melhor opção.
O aproveitamento da proximidade de uma cidade pujante, capital de um estado
com produção econômica relevante, visitada por turistas, sede de parques tecnológicos e
universidades tradicionais, através da revitalização do Cais Mauá atualmente proposta, pode
indicar um futuro diferente para este espaço, calcado na prestação de serviços de recreação,
lazer, hospedagem e de comercialização de produtos.
50
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29
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funcionários coletadas através de pesquisa in loco na respectiva instituição. O PDZ do porto de Porto Alegre
ainda não foi oficialmente publicado, sendo as suas informações aqui mencionadas prévias e não oficiais. Tal
documento constituiu objeto do Contrato n° 2229/2012, firmado entre a SPH e a ENGEPLUS Engenharia e
Consultoria Ltda., sendo lastreado nas exigências da Portaria nº 414, de 30 de dezembro de 2009, da Secretaria
Especial de Portos - SEP, da Presidência da República.
51
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