O Choque de Gestão em Minas Gerais

O Choque de Gestão em Minas GeraisPolíticas da gestão pública para o desenvolvimento

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Universidade Federal de Minas GeraisReitora: Ana Lucia Almeida GazzolaVice-Reitor: Marcos Borato Viana

Editora UFMGDiretor: Wander Melo MirandaVice-Diretora: Heloisa Maria Murgel Starling

Conselho EditorialWander Melo Miranda (presidente)Carlos Antônio Leite Brandão Heloisa Maria Murgel Starling José Francisco Soares Juarez Rocha Guimarães Maria das Graças Santa Bárbara Maria Helena Damasceno e Silva Megale Paulo Sérgio Lacerda Beirão


Renata Vilhena Humberto Falcão Martins

Caio MariniTadeu Barreto Guimarães

(Organizadores)

O Choque de Gestão em Minas Gerais

Políticas da gestão pública para o desenvolvimento

Belo Horizonte Editora UFMG

2006


Projeto gráficoFormatação:

Montagem de capaEditoração de textos

Revisão e normalizaçãoRevisão de provas

Produção gráfica

Marcelo BelicoVera Lígia SátiroPaulo SchmidtAna Maria de MoraesSimone de Almeida GomesAlexandre Vasconcelos de Melo Michel Jorge GannamWarren M. Santos

© 2006, Os Autores. © 2006, Editora UFMGEste livro ou parte dele não pode ser reproduzido sem autorização escrita do Editor

O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas da gestão pública para o desenvolvimento / Renata Vilhena ... [et al. ]. (Organizadores). - Belo Horizonte : Editora UFMG, 2006.

363 p. il. – (Avulsa)

Inclui referências.ISBN: 85-7041-518-4

1. Administração pública - Minas Gerais. I. Vilhena, Renata.

CDD: 350.7CDU: 35.07 (815.1)

C549

Ficha catalográfica elaborada pela CCQC - Central de Controle de Qualidade da Catalogação da Biblioteca Universitária da UFMG

Editora UFMGAv. Antônio Carlos, 6627 - Ala direita da Biblioteca Central - térreoCampus Pampulha - CEP 31270-901 - Belo Horizonte/MGTel.: (31) 3409-4650 - Fax: (31) 3409-4768 www.editora.ufmg.br [email protected]

SEPLAGSecretaria de Estado de Planejamento e GestãoRua Thomaz Gonzaga, 686 - LourdesTelefone: (31) 3290-8100www.planejamento.mg.gov.br

Antônio Augusto AnastasiaSecretário de Estado

Renata VilhenaSecretária-Adjunta

Fádua Handam de Matos BayãoSubsecretária de Gestão

Tadeu Barreto GuimarãesSubsecretário de Planejamento e Orçamento


Agradecimentos

O êxito e os resultados alcançados pelo Choque de Gestão introduzido em Mi-nas Gerais foram, sem dúvida, consequência de coragem, determinação, ousadia e, sobretudo, da obstinação em acreditar que era possível implementar, no setor público, um modelo de gestão eficiente, voltado para resultados concretos.

Minas Gerais se orgulha desta conquista histórica. Mas as conquistas só são possíveis graças ao comprometimento de todos os envolvidos, e, por este motivo, não se pode deixar de agradecer a cada um dos servidores públicos de nosso Estado. A todos aqueles cujos nomes não estão neste volume, mas sem os quais não seria possível chegar até aqui. O trabalho cotidiano, e muitas vezes anônimo, de cada um representou o elo de uma corrente que tornou possível a obtenção dos resultados exitosos.

Assim, nossos agradecimentos a todos aqueles que se empenharam, que realizaram seu trabalho diário com comprometimento e responsabilidade, acre-ditando que este ideal era possível, em especial à Renata Vilhena, Fádua Bayão, Tadeu Barreto Guimarães e Luiz Arnaldo Pereira da Cunha que se dedicaram, de forma incansável, juntamente com suas equipes, ao Choque de Gestão. Agradeço, também, a colaboração valiosa do Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG.

Antônio Augusto Anastasia

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Sumário

Prefácio

ApresentaçãoAntecedentes e Origem do Choque de Gestão Antônio Augusto Anastasia

Parte 1Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra

Capítulo 1

Introdução Renata Vilhena, Humberto Falcão Martins, Caio Marini

Parte 2A Agenda Estratégica de Governo

Capítulo 2

O Duplo PlanejamentoTadeu Barreto Guimarães, Bernardo de Almeida

Capítulo 3

O Planejamento Estratégico de Longo Prazo Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães

Capítulo 4

A Integração Planejamento-Orçamento Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães

Capítulo 5

A Gestão dos Investimentos Estratégicos Bernardo de Almeida, Tadeu Barreto Guimarães

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Parte 3O Alinhamento das Organizações

Capítulo 6

Acordo de ResultadosKênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini, Humberto Falcão Martins

Capítulo 7

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha, Flávio Alcoforado

Capítulo 8

Parcerias Público-Privadas Luiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão, Marco Aurélio de Barcelos Silva

Parte 4O Alinhamento das Pessoas

Capítulo 9

Avaliação de Desempenho IndividualJomara Silva, Mônica Bernardi, Maria Aparecida Jorge

Capítulo 10

Reestruturação das Carreiras Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves, Luciana Meireles

Capítulo 11

Realinhamento de Competências Jomara Silva, Afonso Ferreira

Parte 5O Alinhamento dos Sistemas Administrativos

Capítulo 12

Gestão de Pagamentos e Benefícios Antonio Luiz Musa de Noronha

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Capítulo 13

Compras Governamentais Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo, Renata Coelho

Capítulo 14

Governança EletrônicaMarconi Martins de Laia

Capítulo 15

Auditoria de GestãoMaria Celeste Morais Guimarães

Parte 6O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal

Capítulo 16

O Equilíbrio das ContasFuad Noman e Equipe da SEF

Capítulo 17

Gestão da ReceitaFuad Noman e Equipe da SEF

Capítulo 18

Gestão do TesouroFuad Noman e Equipe da SEF

Capítulo 19

Gestão do GastoRenata Vilhena, Maria Thais Santos

Parte 7O Futuro do Choque de Gestão

Capítulo 20

Rumo à Segunda Geração do Choque de Gestão Renata Vilhena

Sobre os autores

Prefácio

O passado recente legou lições que se transformaram em verdadeiros con-sensos nacionais: o aperfeiçoamento da política e da democracia; a estabilidade monetária e a responsabilidade fiscal; o crescimento e a dinamização dos mer-cados; a diminuição de desigualdades e a inclusão social; e a preservação e a utilização racional do nosso patrimônio natural.

Desenvolvimento talvez seja, hoje, a única palavra capaz de unir todas estas dimensões numa direção coerente. Os avanços em determinadas áreas, por mais que sejam louváveis, não podem se dar em prejuízo ou em detrimento de outras. Por isso, desenvolvimento pela metade não é desenvolvimento!

Por outro lado, desenvolvimento não ocorre de forma espontânea. Tem que ser sonhado, provocado, consensado e construído. Envolve um complexo trabalho de formulações e implementações. E envolve, principalmente, resultados — o que, talvez, mais aproxime, nos dias de hoje, a política da administração.

O atual Governo encontrou Minas com dois monumentais desafios.

Primeiro ajustar-se à dura realidade fiscal caracterizada pelo déficit, que, pela insuficiência das receitas em cobrir as despesas da administração pública e pela existência de pesados passivos do passado, restringiam a realização de investimentos.

Segundo, e, sobretudo, reencontrar seu rumo dentro de si mesma, do Brasil e do mundo; resgatar sua identidade, recuperar o seu vigor político e avançar. Em suma, era preciso o remédio amargo do ajuste fiscal, mas não só ele. Era preciso aprender a fazer mais e melhor com menos para transformar, passo a passo, em realidade, o sonho de fazer de Minas o melhor Estado para se viver no Brasil.

Essas constatações já estavam presentes desde cedo no Plano de Governo 2003/2006 – Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, onde foi pela primeira vez apresentado o Choque de Gestão. Estava claro que o caminho do desenvolvimento deveria ser trilhado, que demandava adequadas condições fiscais, liderança política e capacidade de realização. Lá estava claro que o principal aspecto do desenvolvimento que se buscava era o desenvolvimento social.

Nesse sentido, o Choque de Gestão atende a vários propósitos: é saneador, direcionador e capacitador. A dramaticidade da expressão não é retórica: é choque porque deve provocar constatações abruptas em relação a um estado

12 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS

de coisas inaceitável — a situação fiscal e a falta de rumo; deve render efeitos instantâneos e provocar o rompimento de paradigmas na busca de resultados. Foi assim que o choque de gestão se tornou também um estado de ânimo, uma atitude de superação de dificuldades para o alcance de resultados de desenvolvimento. Ganhou amplitude nacional e internacional e espalhou-se pela administração pública, fazendo o Estado gastar menos com ele próprio e mais com o cidadão; pela iniciativa privada, criando ambiente e oportunidades de investimento e de mercado, e pelas organizações não governamentais, ampliando sua atuação, inclusive em parcerias com o Estado. Não se alcançaria os resultados emblemáticos que se alcançou e o reconhecimento de tantas outras instâncias de gestão sem a permanente colaboração dos demais Poderes, em especial da Assembleia Legislativa, com os quais se dividiu desafios e responsabilidades.

Este volume constitui a memória viva do choque de gestão e retrata, de maneira fiel, a luta deste Governo pelo desenvolvimento. Retrata também o formidável trabalho realizado pelos servidores mineiros.

Acredita-se que servirá não apenas para documentar o presente, mas, sobre-tudo, traçar o futuro.

Governo do Estado de Minas GeraisBelo Horizonte, abril de 2006.

Apresentação

Antecedentes e Origem do Choque de Gestão


O ideal de um aparato público funcionando com plena eficiência, apresentando resultados positivos e, por consequência, sendo reconhecido como adequado pela respectiva comunidade é a meta de todo administrador bem intencionado.

A própria inserção do princípio da eficiência no texto de nossa Constituição Federal, em 1998, sinaliza com esta prioridade.

Todavia, entre a intenção e a realidade existe um grande espaço, onde se inserem frustrações e fracassos. Assim, qualquer iniciativa orquestrada de refor-ma da Administração Pública deve sopesar, de forma muito objetiva, todos os elementos que se vinculam ao que se propõe, sob pena de mais uma desilusão, somando-se à série histórica de reformas institucionais não exitosas tentadas em nosso país.

Aqui, vamos relatar, em apertada síntese, os antecedentes e as origens do Projeto Choque de Gestão, descrevendo os fatos que levaram o Governo de Minas Gerais a realizar este grande esforço no sentido de aprimorar o seu modo de funcionamento, sempre com o cuidado de não incorrer no que acima se descreve.

Creio que o resultado é muito positivo, conforme se verá.

Antecedente Fático do Choque de Gestão

Em 2002, o panorama da Administração Pública estadual mineira não era positivo. À semelhança de outros Estados federados, Minas Gerais apresentava um gravíssimo quadro fiscal, com notório déficit orçamentário existente desde 1996, pelo que faltavam recursos para todas as despesas, inclusive para o regular e tempestivo pagamento da folha de pessoal. Naturalmente, investimentos com recursos do Tesouro não existiam, levando a um processo de sucateamento da máquina administrativa, mercê, também, de cortes agudos nos recursos desti-nados ao custeio.


Este dramático quadro não poderia ser atribuído a um único Governo ou a um único fator, mas sim à soma de circunstâncias que levaram o Estado a este pata-mar, gerando, inclusive, descrédito internacional, fuga de investimentos privados, erosão da infraestrutura pública e, portanto, sensível redução do sentimento de autoestima do povo mineiro, sempre cioso de sua condição e orgulhoso das tradições de nossa terra, inclusive quanto ao modelo administrativo, já que, no passado, o serviço público mineiro sempre foi identificado com a operosidade de seus funcionários e com o bom desempenho em suas atividades.

Todavia, o quadro objetivo não podia ser negado. Era grave a situação da Administração Estadual, que, ao contrário do que ocorreu em outros Estados da Federação, não havia sofrido os ajustes necessários de adaptação à nova situação econômica nacional, com a estabilidade da moeda, que representou profunda alteração nos mecanismos fiscais do Poder Público. Sem os ajustes imprescin-díveis à nova realidade, claudicava a Administração estadual em alcançar os seus objetivos.

Assim, nos diversos setores: educação, saúde, transportes, segurança públi-ca, fomento ao desenvolvimento econômico, dentre outros, sentia a sociedade mineira uma não correspondência do aparato estatal mineiro aos seus anseios. O desânimo era evidente.

Por via de consequência, a falta de ação governamental, motivada pela au-sência material de recursos, implicava em atonia dos servidores, desacreditados e desestimulados. Os métodos de gestão não se renovavam e o ciclo vicioso se fechava.

Neste contexto, o prestígio do Estado no cenário federativo ficava compro-metido. Em diversos “rankings”, Minas Gerais não figurava com o destaque me-recido, fruto de sua condição de segundo Estado da Federação em população e riqueza. Ao contrário, o enfraquecimento institucional da Administração e a falta de eficiência do serviço público provocavam dados de decadência em diversos setores sociais e econômicos.

Por evidente, tal quadro não resultava de qualquer manobra intencional de qualquer administração anterior, mas, como já se afirmou, ele decorreu de uma soma perversa de fatores negativos, todos eles vinculados à noção de uma ges-tão pública não voltada para os resultados, sem critérios de metas e formas de acompanhar o desempenho de órgãos e servidores, a par de uma grave lacuna no processo estadual de planejamento.

Observava-se, objetivamente, um ambiente de desânimo nos atores respon-sáveis pelo processo de gestão, como que descrentes em qualquer reversão positiva de quadro tão nefasto.

Apresentação - 15

A Origem do Choque de Gestão

Foi neste contexto, adverso como se sabe, que se realizou a eleição de 2002.

Ao conceber o programa de Governo, o ora Governador do Estado, então candidato, contou com o concurso de um grupo de técnicos de diversas áreas do conhecimento e com vasta experiência no trato da coisa pública, sob nossa coordenação. Das reuniões deste grupo com o então candidato percebeu-se, em todos os segmentos, que havia um sério problema de gestão na Administração Pública, ou seja, não somente enfrentávamos uma crise fiscal, como também a forma de funcionamento do Estado estava obsoleta e bolorenta, sem condição de responder às necessidades da população, em todos os setores relevantes. Destarte, percebeu-se que de nada valeria recuperar a capacidade de investimento do Poder Público se não se modificasse o seu modus operandi, sob pena de continuarmos com indicadores deficientes nas políticas públicas estaduais.

Deste modo, o tema da boa gestão assumiu relevo nas discussões com o en-tão candidato. E como haveria pressa na introdução destes novos mecanismos, por força da draconiana situação a ser enfrentada, logo surgiu a ideia de um choque, ou seja, um conjunto de medidas de rápido impacto para modificar, de vez, o padrão de comportamento da Administração estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma gestão eficiente, efetiva e eficaz. E este choque deveria operar-se sobre os métodos de gestão na Administração Pública.

Surgia, assim, o Projeto Choque de Gestão, linha condutora principal do programa governamental para Minas Gerais.

Eleito, em primeiro turno, com ampla e histórica maioria, o Governador eleito determina à sua equipe de transição, sob nossa coordenação, o início da implantação do Projeto, com a apresentação de propostas objetivas que permitissem a reformulação da gestão estadual, especialmente do comportamento da máquina administrativa, mediante novos valores e princípios, de forma a se obter, ainda que a longo prazo, uma nova cultura comportamental do setor público mineiro, voltado para o desenvolvimento de nossa sociedade, dentro de padrões éticos rigorosos e de critérios objetivos para se medir o desempenho dos resultados das ações governamentais, a par de se adotar fatores de estímulo e motivação dos servidores públicos, imprescindíveis para o sucesso deste novo modo de funcionamento da Administração Pública.

Naquele momento, é importante registrar, todo o apoio do então Governo estadual foi obtido, com o propósito de se adotar as necessárias providências, inclusive legislativas, para o início do processo, que se antevia complexo.


Interessante, também, como nota histórica, relembrar que a expressão “Cho-que de Gestão”, absolutamente inédita e profundamente criativa, apresentava, durante a campanha eleitoral, um impacto muito grande por materializar, de forma muito sintética, uma ideia-força extremamente positiva e de fácil per-cepção pela sociedade, receptora dos maus serviços públicos e, naturalmente, preocupada com a respectiva melhoria em sua gestão.

Primeiras Medidas do Choque de Gestão

A implantação das medidas decorrentes do Projeto Choque de Gestão ante-cedeu à posse do novo Governo. Ainda no curso do mandato do Governador anterior, foi solicitada delegação de poderes à Assembleia Legislativa para pro-mover a reformulação da estrutura administrativa do Poder Executivo do Estado, adaptando-a às necessidades do mencionado Projeto, bem como colaborando com a hemorrágica necessidade de redução de custos do setor público, cujo déficit ultrapassava a cifra dos dois bilhões de reais. Para esta medida, também, contou-se com a total colaboração do Governo anterior, que findava a sua missão.

O novo desenho do Poder Executivo Estadual resultou de uma profunda análise das competências e responsabilidades da esfera federada estadual, em harmonia com os critérios de concepção do Choque de Gestão, de tal modo que a estrutura administrativa do Executivo, bem como as vinculações das entidades descentralizadas pudessem, desde o primeiro momento do novo Governo, sina-lizar com uma moderna concepção de funcionamento do Estado, preocupado com os resultados e metas que se apresentaram como vitais ao êxito da Admi-nistração que ora se iniciava.

Neste contexto, assume destaque a criação do órgão que seria responsável pela condução do projeto: a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Até então, a estrutura administrativa do Poder Executivo de Minas Gerais apresentava duas Secretarias de Estado, incumbidas das questões referentes ao processo de gestão pública: a Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral e a Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração, a par da Secre-taria de Estado de Fazenda, responsável pela receita e pela gestão do Tesouro estadual.

Com o firme propósito de se instituir um órgão central de gestão forte e titular dos meios necessários à plena execução do Projeto Choque de Gestão, a criação da mencionada Secretaria, cuja sigla, SEPLAG, tornou-se bem conhecida, foi o primeiro passo na implantação das ações do Projeto. A partir de sua instituição, as demais providências foram acionadas.

Apresentação - 17

Na concepção desta nova Secretaria de Estado, figurava a necessidade de se concentrar, sob um único comando, todas as ações relativas ao Projeto, ou seja, os instrumentos vinculados ao planejamento: orçamentos anual e plurianual, planificação de médio e longo prazos, coordenação geral das ações governamen-tais, bem como os instrumentos vinculados à gestão em sentido estrito: recursos humanos, governança eletrônica, logística.

Inequivocamente, a atribuição a esta nova pasta das funções de coordena-ção geral do Governo, concretizada com a Presidência das criadas Câmaras de Planejamento, Gestão e Finanças; de Desenvolvimento Econômico e de Desenvolvimento Social, bem como da Junta de Programação Orçamentária e Financeira, permitiu a percepção de relevância dada pelo Governador do Estado ao Projeto Choque de Gestão.

Ademais, a unificação do comando do orçamento do Estado com a maior des-pesa pública (a folha de pessoal) permitiu uma visão integrada das necessidades do Poder Público, em estreita sintonia com as diretrizes e prioridades da área fazendária, cuja harmonia governamental interna com a SEPLAG é importante fator de sucesso do Projeto Choque de Gestão.

A partir daí, iniciaram-se os diversos programas integrantes do Choque de Gestão, quer as iniciativas legislativas, onde a compreensão e parceria do Poder Legislativo estadual foram decisivas, também, para o êxito do Projeto, quer as de natureza executiva, atomizadas por toda a estrutura do Poder Público, conforme se verá adiante.

Parte 1

Fundamentos do Choque de Gestão e a Obra

CAPÍTULO 1

Introdução

Renata Vilhena Humberto Falcão Martins Caio Marini

O choque de gestão é um conjunto integrado de políticas de gestão públi-ca orientado para o desenvolvimento. Esta sintética definição oculta questões basilares que povoam o debate contemporâneo sobre gestão pública, questões estas que fundamentam o choque de gestão.

Este capítulo introdutório tem um triplo propósito. O primeiro é enunciar questões do debate contemporâneo que o choque de gestão evoca e cujo equa-cionamento contribui para sua singularidade frente a experiências nacionais e in-ternacionais, nomeadamente, a integração das políticas de gestão e sua orientação para o desenvolvimento. O segundo é destacar a originalidade e singularidade do choque de gestão no panorama/trajetória das políticas de gestão nacionais e internacionais. O terceiro é apresentar este volume, sua organização e conteúdo, e informar ao leitor as formas como o mesmo pode ser lido.

1. A Integração das Políticas de Gestão e sua Orientação para o Desenvolvimento1

As políticas de gestão pública2 compreendem ações em distintas perspectivas de aplicação: a) na perspectiva macrogovernamental, cuja unidade de aplicação é o governo como um todo; b) na perspectiva institucional, cuja unidade de aplicação são organizações governamentais; e c) na perspectiva individual, cuja


unidade de aplicação é o servidor. Por outro lado, estas três perspectivas estão relacionadas a distintas categorias de agregação de valor público: a) resultados (desde planos governamentais, gestão de programas, políticas setoriais, estratégias organizacionais, pactuações de resultados organizacionais, metas individuais etc.); b) processos (processos centrais de gestão de recursos humanos, compras, logística, governo eletrônico, controle, gestão da qualidade, padrões de atendi-mento, capacitação de servidores, direção pública etc.); e c) recursos (redução de gastos, racionalizações de insumos, dimensionamento da força de trabalho etc.). O Quadro 1 a seguir busca ilustrar este cruzamento de perspectivas.

QUADRO 1 Políticas de gestão pública a partir de sua

aplicação e da agregação de valor

PERSPECTIVAS

DA APLICAÇãO

Macrogover- namental

Organizacional/ Institucional

Individual/Grupal

Resultado

Planos de desenvolvimento (planos estratégicos e plano plurianual)

Gestão por programas (formulação, monitoramento e avaliação de programas e ações)

Planejamento estratégico

Contratualização/ agencificação (contratos de gestão, acordos de resultado etc.)

Avaliação de desempenho individual e grupal

Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logística, TI/governo eletrônico, orçamento, finanças etc.)

Controle, promoção da transparência e accountability e luta contra corrupção

Gestão da qualidadeSimplificação administrativa

Gestão do atendimento

Gestão da organização governamental (estruturas e modelos institucionais, regulação, parcerias com a sociedade etc.)

Capacitação e gestão de competências

Direção pública

Gestão de cargos e carreiras

Assistência ao servidor

Recurso

Gestão da qualidade do gasto

Repressão fiscal

Gestão orçamentária, financeira e contábil

Eficiência

Redução de despesas

Dimensionamento da força de trabalho

Produtividade

Política de reajustes salariais

Previdência do servidor

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Parte 1 - 23

O problema é que estes quadrantes de política de gestão tratam diferentes temas sob responsabilidade de diferentes domínios institucionais, com atuação tendencialmente autonomista (visões peculiares sobre problemas e soluções em distintas estruturas encarnadas por distintas comunidades epistêmicas) e de forma usualmente fragmentada, com problemas de coerência (fraca convergência com objetivos e visões globais), consistência (conflitos, barreiras e ações de anulação entre temas e domínios) e coordenação (baixa integração e articulação entre e dentro de temas e domínios).3 A Figura 1 abaixo busca ilustrar este quadro, revelando “territórios” bem demarcados das políticas de gestão.

FIGURA 1 - Políticas de gestão e distintos domínios institucionais

DA

AG

REG

AÇ

ÃO

DE

VA

LOR

PÚBL

ICO

Planejamento Serviços Administrativos

Recursos humanos

Controle

Planejamento Serviços Administrativos

Recursos Recursos humanoshumanos

Modernização

Gestão Fiscal

Gestão Gestão FiscalFiscal

PERSPECTIVAS

DA APLICAÇãO

Macrogover-namental

Organizacional/Institucional

Individual/Grupal

Resultado

Planos de desen-volvimento (planos estratégicos e plano plurianual)

Gestão por programas (formulação, monito-ramento e avaliação de programas e ações)


Contratualização/agencificação (contratos de gestão, acordos de resultado etc.)


Processo



Gestão da qualidade

Simplificação administrativa




Direção pública



Recurso


Repressão fiscal


Eficiência


Dimensionamento da força de trabalho Produtividade



logística, TI/governo logística, TI/governo logística, TI/governo logística, TI/governo

finanças etc.)eletrônico, orçamento,

Sistemas centrais Sistemas centrais (compras, RH,

da transparência e da transparência e da transparência e da transparência e

contra corrupçãoaccountability e luta

Controle, promoção

desempenho desempenho individual e grupalindividual e grupalindividual e grupalindividual e grupal

Capacitação e Capacitação e Capacitação e Capacitação e

competênciascompetências

Direção públicaDireção pública

Gestão de cargos e Gestão de cargos e Gestão de cargos e Gestão de cargos e

Assistência ao Assistência ao

Dimensionamento da Dimensionamento da força de trabalho força de trabalho ProdutividadeProdutividade

Política de reajustes Política de reajustes

Avaliação de Avaliação de desempenho desempenho

Previdência do Previdência do

estratégico

Contratualização/agencificação (contratos de gestão, (contratos de gestão, acordos de resultado

Gestão da qualidade

Simplificação Simplificação administrativa


Gestão da organização governamental (estruturas e modelos (estruturas e modelos institucionais,


institucionais, regulação, parcerias


A questão é que para que as políticas de gestão logrem seus propósitos não basta apenas que haja, nas três perspectivas (macrogovernamental, organizacio-nal e individual), práticas inovadoras de gestão para resultados, de melhoria dos processos (de gestão de programas, da gestão em geral e dos servidores) e de racionalização de recursos. É, sobretudo, necessário que haja alinhamento entre estas perspectivas e que este alinhamento aponte para a geração de resultados de desenvolvimento. Vista na horizontal, esta integração significa que a promoção de resultados das pessoas deve estar voltada ao alcance dos objetivos de suas instituições e estes, por sua vez, devem estar direcionados para implementar a agenda de governo. A melhoria das pessoas (via capacitação, por exemplo) deve ser a base da melhoria da gestão, que é essencial para a execução das ações que conduzem aos resultados. Ainda nesta perspectiva horizontal, a gestão de quadros e salários deve ser tratada de forma alinhada com imperativos de efi-ciência organizacional, que se vincula a metas agregadas de desempenho fiscal no âmbito de governos. Na perspectiva vertical, por exemplo, surgem outras integrações essenciais: a gestão da despesa compatível com a execução das ações necessárias à geração dos resultados; a gestão da eficiência baseada em ganhos estruturais de qualidade da gestão, promovendo os resultados buscados a um custo menor; e a obtenção do máximo rendimento dos quadros funcionais a partir de investimentos em capital humano alinhados com os resultados individuais. A Figura 2 a seguir ilustra a necessária integração entre as políticas de gestão.

Parte 1 - 25

FIGURA 2 - Fluxos e movimentos de integração entre as políticas de gestão pública

Com efeito, muitas políticas de gestão se posicionam na perspectiva dos recursos, não apenas impondo limitações, a priori, às perspectivas dos processos e resultados, mas, via de regra, sacrificando o alcance dos resultados estabelecidos (mesmo aqueles formulados dentro de uma zona de viabilidade). Por outro lado, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos processos se descuidam de sua necessária vinculação visceral com resultados e com a eficiência. Ainda, muitas políticas de gestão posicionadas na perspectiva dos resultados (principalmente aquelas que proporcionam um tratamento de gestão de projetos a processos e organizações) parecem prescindir da necessária melhoria dos processos que os geram, dos recursos que alimentam os processos e de

PERSPECTIVAS

DA APLICAÇãO

Macrogover-namental

Organizacional/Institucional

Individual/Grupal

Resultado






Processo



Gestão da qualidadeSimplificação administrativa




Direção pública



Recurso


Repressão fiscal


EficiênciaRedução de despesas

Dimensionamento da força de trabalho

Produtividade

Política de reajustes salariaisPrevidência do servidor

DA

AG

REG

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ÃO

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LOR

PÚBL

ICO


uma compreensão acerca da organização. Não obstante notáveis resultados em diversas perspectivas em particular, o grande desafio é gerar alinhamento entre as diferentes perspectivas. Não basta uma boa atuação isolada, mesmo que se adentre em todas as perspectivas (resultados, processos, recursos, macrogovernamental, organizações e pessoas). É necessário que ações estruturadas a partir destas perspectivas se comuniquem, se harmonizem, sejam dotadas de coerência e convirjam para o alcance dos resultados de governo. Esta é, por excelência, a marca distinta das políticas de gestão pública de última geração: racionalizar e melhorar a gestão para alcançar resultados de desenvolvimento. A Figura 3 busca contrastar duas orientações de políticas de gestão pública: uma orientada para o desenvolvimento (característica das reformas de segunda geração), outra enredada no ajuste fiscal (característica das reformas de primeira geração).

PERSPECTIVASDA APLICAÇãO

MacrogovernamentalOrganizacional/

InstitucionalIndividual/Grupal

Resultado






Processo

Sistemas centrais (compras, RH, logística, TI/governoeletrônico, orçamento, finanças etc.)


Gestão da qualidadeSimplificação administrativaGestão do atendimento



Direção pública



Recurso


Repressão fiscal


Eficiência


Dimensionamento da força de trabalho Produtividade



DA

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REG

AÇ

ÃO

DE

VA

LOR

PÚBL

ICO

Redução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRedução de despesasRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscalRepressão fiscal

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FIGURA 3 - Orientações das políticas de gestão

Parte 1 - 27

As reformas de primeira geração (anos 80 e 90) tinham uma orientação essen-cialmente econômica e fiscal, tendo como elemento central a crise do Estado. O pressuposto era de que o ajuste fiscal se bastaria, sinalizando credibilidade e atraindo investimentos, ou seria uma pré-condição para o desenvolvimento. Em todo caso, o ajuste fiscal puro impôs uma agenda predominantemente negativa de cortes e restrições. O problema não estaria apenas no faseamento (ajustar, depois crescer), mas nos efeitos colaterais do ajuste sobre a capacidade de cres-cer (Stiglitz, 2000).

A marca distinta das reformas de segunda geração no início do século XXI é a promoção do desenvolvimento na perspectiva da governança social, buscando-se fortalecer Estado, mercado e terceiro setor para a geração concertada de resultados. Acredita-se que os imensos desafios sociais em escala global, manifestos pela crescente desigualdade e pobreza (Kliksberg, 2004), não podem ser vencidos pela simples ação dos mercados, mas por meio do fortalecimento de instituições tais como Estado, o mercado e o terceiro setor. Por um lado, a forte correlação entre instituições e desenvolvimento tem sido empiricamente comprovada em diversos estudos recentes, sugerindo que a consolidação institucional é o fator primordial de desenvolvimento (Graham, 2002; Rodrik & Subramanian, 2003). Por outro lado, argumenta-se (Offe, 1988) que a boa governança social depende de um equilíbrio (de capacidade e poder) entre as esferas do Estado (domínio dos políticos e burocratas), do mercado (domínio dos investidores e consumidores) e terceiro setor (domínio dos cidadãos organizados em torno de seus interesses, mais públicos ou particularísticos em diferentes extensões). Cada uma destas três esferas possui limitações e vantagens comparativas, bem como demonstram a história recente. O Estado promove equidade, mas é menos eficiente. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas pode levar à baixa capacidade de governo; fortalecê-lo pode levar ao estatismo dirigista e formas autoritárias perversas. O mercado é virtuoso em eficiência, mas insensível em equidade. Enfraquecê-lo em detrimento das demais esferas pode levar à ineficiência e perda de competitividade; fortalecê-lo pode levar a formas perversas de “mercado livre”, concentração e “capitalismo selvagem”. O terceiro setor é virtuoso porque é o domínio do valor, da causa, provendo meio de expressão de iniciativas comunitárias e cidadãs essenciais à afirmação da identidade cívica, mas sua natureza não é a regra de direito. Fortalecê-lo em detrimento das demais esferas pode gerar formas anômicas de atuação paroquial ou formas perversas de comunitarismo excessivo; enfraquecê-lo pode levar à negligência de comunidades e identidades.

As reformas de segunda geração não dispensam o ajuste fiscal e a preocupa-ção com a estabilidade econômica, mas enfatizam o aumento de bem-estar de forma integrada à responsabilidade fiscal e com ganhos de eficiência — que se baseiam em transformações estruturais, não na mera redução de despesas.


As reformas de segunda geração trazem de volta as questões recorrentes da Administração para o Desenvolvimento (Motta, 1972): Como tornar governos mais capazes de formular e alcançar resultados de desenvolvimento? Como promover a formulação e a implementação efetivas? Quais concepções de pla-nejamento e gestão governamentais proporcionam isto?

Mas estas questões possuem novas respostas. A velha Administração para o Desenvolvimento se baseava em uma ideia nacionalista, xenófoba e autóctone de desenvolvimento a partir da qual se buscava a “independência econômica da nação” (Melo, 1986). Dicotomizava desenvolvimento econômico (primordialmente relacionado à industrialização e crescimento do produto interno bruto) e desenvolvimento social (associado à distribuição da renda). O modelo preconizava “um crescimento centralizado, com ênfase na composição das indústrias nacionais, [...] e falta de opção pela distribuição da renda” (Tavares, 1972). Considerava o Estado como grande motriz do desenvolvimento, mas atuando como produtor direto inclusive de bens privados, numa linha estatista-dirigista, forjando um capitalismo dependente do Estado empreendedor (Barros de Castro & Pires de Souza, 1981) – ao qual cabia, inclusive, criar uma burguesia industrial privada ou tecnoburocrática. Baseava-se em um modelo de planejamento tecnocrático e centralizado, a partir de um forte órgão central de planejamento, e preconizava a burocracia ortodoxa como modelo ideal de gestão para implementação. O pensamento original da Comissão Econômica para a América Latina – CEPAL – foi fundamental para consolidar este modelo.

A nova Administração para o Desenvolvimento se baseia em um conceito de desenvolvimento aberto, num contexto marcado pela globalização, integração e interdependência. Busca tratar de forma integrada a dimensão do desenvolvimento econômico (estabilidade e crescimento), do desenvolvimento social (o incremento sustentável de bem-estar geral em termos de desenvolvimento humano)4 e da sustentabilidade ambiental.5 Também atribui papel central ao Estado, mas numa linha de um Estado-rede (Castells, 1998), um elemento concertador, ativador e direcionador das capacidades do mercado e da sociedade civil na direção do desenvolvimento. Fica patente a consideração do aparato estatal não apenas como recurso, mas como um ator que atua em conjunto com outros atores (Evans, Rueschemeyer & Skocpol, 1985). Trata-se do Estado incrustado na sociedade não apenas no sentido de que reproduz suas demandas, mas também no sentido de que promove ações conjuntas (parcerias e alianças no provimento de serviços de relevância social e mesmo empreendimentos) e constitui uma “inteligência” estratégica que se manifesta na interlocução e na participação na gestão das políticas públicas. O desenvolvimento requer um Estado eficaz, que encoraje e complemente o mercado e a sociedade civil, como parceiro, catalisador e facilitador (World Bank, 1997).

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2. A Singularidade do Choque de Gestão

O choque de gestão não é mais uma concepção de “reforma administrativa” ou de “reforma do Estado”. Há duas principais distinções no choque de gestão. Primeiramente, constitui adequação institucional voltada para o desenvolvimento. Não é a adequação institucional pela forma (buscando a necessária implantação de padrões, tais como, por exemplo, da burocracia ortodoxa ou de concepções autodenominadas “pós-burocráticas”), tampouco a adoção de um corolário desenvolvimentista sem chão implementador. Segundo, e complementarmente, foi concebido a partir de uma perspectiva integradora de políticas. Estes atributos são originais tanto em perspectiva histórica nacional como internacional.

Originalmente, os processos de transformação da gestão promovidos no âmbito de governos se denominavam “reforma administrativa” e possuíam um significado meramente instrumental. Tratava-se de uma adequação de meios, buscando dotar os governos de um equipamento administrativo dentro de padrões e princípios estabelecidos de eficiência. A inspiração do termo provém da denominada Administração Pública Progressivista, que entra em voga a partir da década de 1930, buscando aplicar e desenvolver no setor público emergentes tecnologias gerenciais (em boa parte provenientes da denominada escola clássica de administração), de modo a instrumentar um papel ativista do Estado na promoção do desenvolvimento. A Administração Pública Progressivista baseava--se no pressuposto de que a implantação de um padrão ortodoxo de burocracia pública (muito identificado com o tipo ideal weberiano) capacitaria os estados para quaisquer propósitos em geral e seria condição suficiente para colocar em operação o desenvolvimentismo keynesiano — e, de resto, poderia também suplantar o patrimonialismo em favor de uma maior racionalidade nas relações entre política e administração. Embora tenha sido extensamente aplicada em favor do desenvolvimento, a essência da reforma administrativa é o padrão burocrático--ortodoxo, não a finalidade desenvolvimentista. Reproduzia, nesse sentido, o pressuposto mais perigoso da burocracia ortodoxa: a execução dos meios dentro dos padrões estabelecidos conduz automaticamente ao alcance dos fins. Não havia arranjos específicos para determinados fins, arranjos padrão levariam a quaisquer fins. A reforma daspiana6 é um exemplo desta abordagem.

Houve dois principais problemas com esta concepção. No que se refere aos fins, os sistemas burocrático-ortodoxos poderiam capacitar estados autoritários a cumprir objetivos espúrios de desenvolvimento (desde interesses caudilhescos tipicamente latino-americanos até o nazismo). No que se refere aos meios, o padrão burocrático-ortodoxo provou-se potencialmente incapacitante, tendo em conta uma série de limitações estruturais relacionadas ao seu caráter pretensamente impessoal (base das denominadas buropatologias) e, sobretudo, relacionadas a transformações no contexto (principalmente a partir do advento


da sociedade do conhecimento), cuja dinâmica crescente exigiria um modelo de gestão capaz de respostas mais rápidas, mais focado no cliente/beneficiário, orientado para resultado, flexível e transparente (em vez de auto-orientado, procedimental, rígido e insulado, características-padrão do modelo burocrático ortodoxo). Em suma, houve um descolamento entre meios e fins.

Posteriormente, a estrita preocupação com os meios foi substituída pela cen-tralidade dos fins, dos objetivos de desenvolvimento, dando lugar ao conceito de “modernização administrativa”, expressão que se destacou nas décadas de 1960, 70 e 80.7 A diferença era que a modernização administrativa comportava um ingrediente claramente teleológico: os meios (não os meios-padrão) deveriam estar de acordo com o alcance de determinados fins. A modernização adminis-trativa robusteceu uma trajetória de planejamento governamental que se estendia desde os anos 30 e promoveu o advento da era de ouro do planejamento entre os anos 50 e 70. São exemplos deste conceito o Plano de Metas no Governo JK, que prescindiu da burocracia ortodoxa para sua implementação e estabeleceu uma burocracia paralela (os grupos executivos) nada ortodoxa, e o Decreto-Lei 200/67 (que pavimentou o caminho da era dos PNDs),8 que também abdicou da burocracia ortodoxa (notadamente a administração direta) e estabelecia um padrão heterodoxo de burocracia baseada no princípio do planejamento, na descentralização e na flexibilização (a diferenciação de formas institucionais e seus amplos graus de autonomia na gestão de seus meios). Nessa concepção, o problema dos fins teve um tratamento privilegiado no âmbito de distintas con-cepções de planejamento governamental (que buscavam equacionar gargalos ao desenvolvimento e germinar potencialidades de forma sistêmica).

Os principais problemas desta concepção estão relacionados aos meios e aos fins. No que se refere aos fins, há problemas relacionados com a forma de definição dos fins, ou o modelo de planejamento, que se revelou excessivamen-te tecnocrático, e problemas relacionados aos resultados de desenvolvimento, voltados a implementar uma estratégia de substituição de importações que se esgotou. Posteriormente, o planejamento governamental entra em declínio, quer pelas bruscas mudanças no contexto (da crise do petróleo nos anos 70, à crise de liquidez nos anos 80), quer pela intensa instabilidade macroeconômica nos anos 80 e início dos 90, dando início a uma sequência de planos de estabiliza-ção sem perspectiva de desenvolvimento a longo prazo. No que se refere aos meios, por um lado, observou-se uma tendência de engolfamento, pela buro-cracia ortodoxa, das estruturas heterodoxas paralelas concebidas para realizar os fins específicos. Por outro lado, observou-se o desalinhamento das estruturas descentralizadas com os planos numa espiral de insulamento burocrático. De novo, o descolamento entre meios e fins.

A era da reforma do Estado, inspirada nos ideais da nova gestão pública, buscou equacionar estes problemas históricos num outro contexto: globalização, democracia e crise econômica (caracteristicamente a instabilidade macroeco-nômica típica dos anos 80 e início dos 90, no bojo da qual se insere a crise do

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Estado). Mas a ênfase foi nos meios, não nos fins. Em relação aos fins, o ideal do desenvolvimento é substituído pela necessidade pragmática (emblematicamente evocada no corolário do consenso de Washington) de promoção de um ajuste estrutural, para adequação do sistema econômico e do Estado a um novo contexto de economia de mercado globalizado. Este contexto não apontava, portanto, um retorno triunfal do planejamento, mas lograria uma década de ajuste fiscal e de reformas estruturais na ordem econômica, no perfil de atuação do Estado (a partir das privatizações, principalmente) e nas políticas sociais (previdência, principalmente). Mas, por outro lado, a estabilidade econômica permitiu o ressurgimento do planejamento governamental, a partir da incorporação de metodologias de gestão de programas.

Em relação aos meios, a era da reforma do Estado propunha um novo padrão de burocracia governamental, frequente e erroneamente autodenominado “pós--burocrático”. Trata-se de uma burocracia que (justamente por ser burocracia, não perde o caráter racional-legal-impessoal) possui uma morfologia distinta, mais afeita ao contexto atual: modelo de gestão mais orgânico, posicionada na perspectiva da governança social, portanto, parceirizada com o terceiro setor e mercado, orientada para a eficiência e sujeita a maior controle social e transparência. Curiosamente, à semelhança da concepção de “reforma administrativa”, a reforma do Estado buscava incorporar à administração pública tecnologias gerenciais emergentes (não mais da sociedade industrial do século passado, mas da sociedade do conhecimento do século XXI), em busca de um novo paradigma de gestão que não estava vinculado a nenhum ideal finalístico de transformação — senão, talvez, ao ideal da eficiência. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, no bojo da reforma gerencial de 1995, é o exemplo emblemático desta concepção.

Mas a era da reforma do Estado não logrou alinhar meios e fins. O plano diretor estava voltado aos meios (o “aparelho do Estado”) e não estava alinhado a nenhum projeto de desenvolvimento; o plano plurianual, mesmo sem estar amparado num projeto nacional de desenvolvimento, por seu turno, prescindia de intervenções nos demais domínios das políticas de gestão — presumindo que os programas seriam implementados graças à atuação providencial de seus gerentes nas estruturas de governo. A era da reforma do Estado forjou uma brecha entre o planejamento e a “gestão” (termo utilizado para denominar as demais políticas de gestão, excetuado o planejamento e a gestão fiscal), logrou atividade, inclusive inovadora, em diversos campos das políticas de gestão, mas de forma fragmentária, sob baixa integração e baixa convergência com ideais comuns.

A reforma gerencial deixou, portanto, várias lições: a necessidade de se construir um norte, um ideal de desenvolvimento, de se promover inovações gerencias e de integrar as políticas de gestão, alinhando-as para trilhar o caminho escolhido. O desafio seria segui-las nas janelas de oportunidades que surgiriam em governos estaduais e municipais, principalmente.


O choque de gestão se aproveitou destas lições do passado de uma maneira eclética e inteligente, combinando elementos dos programas de ajustes com ini-ciativas vigorosas voltadas para o desenvolvimento do Estado. Representa, neste sentido, um caso singular de adoção de medidas (duras e necessárias) típicas das reformas de primeira geração, mas de forma simultânea e subordinada aos princípios da reforma de segunda geração. Ao optar por uma atuação nas duas vertentes (ajuste e promoção do desenvolvimento) o Choque de Gestão inovou, pois partiu (e isto é fundamental e o diferencia) de um plano estratégico orientado para o futuro (PMDI, PPAG, GERAES etc.) com ações definidas, priorizadas e im-plementadas mesmo no contexto de crise. E os ganhos decorrentes da eficiência do ajuste foram usados para incrementar ações previstas no plano.

Em síntese, o choque de gestão se diferencia porque é uma iniciativa bem--sucedida, na partida, de integração entre meios e fins — o que nada mais é do que o próprio conceito de gestão: definir os resultados certos e fazê-los acontecer. Por outro lado, o choque de gestão também é uma prova cabal de que as estratégias abrangentes e coerentes (alinhadas com uma finalidade) de transformação da gestão são possíveis e necessárias — e que as agendas minimalistas, excessivamente focadas ou fragmentárias de políticas de gestão, apresentam potencialmente baixos resultados.

3. O Volume e sua Organização

Este volume está dividido em 7 partes, cuja sequência está amparada nos fundamentos apresentados. A primeira parte busca introduzir o choque de gestão, seus fundamentos e o plano desta obra. A segunda parte trata do elemento orientador do conjunto de políticas de gestão que compõem o choque de gestão: o planejamento governamental, ou o conjunto de esforços voltados à formulação, monitoramento e avaliação de resultados de desenvolvimento. A terceira parte trata de políticas de gestão que buscam alinhar as organizações para a geração dos resultados definidos, abordando instrumentos contratuais de gestão por resultados aplicados entre organizações públicas (Acordo de Resultados) e entre o Poder Público e instituições privadas do Terceiro Setor (OSCIPs) ou do mercado (PPP). A quarta parte tem como objeto as pessoas, tratando de apresentar os mecanismos de alinhamento entre resultados individuais e institucionais presentes na reestruturação de carreiras, na avaliação de desempenho individual e no desenvolvimento de competências. A quinta parte trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais de governo com a geração dos resultados vislumbrados nos âmbitos da gestão de pagamentos e benefícios, da governança eletrônica, das compras governamentais e de controle. A sexta parte trata da dimensão fiscal do choque de gestão, tais como equilíbrio fiscal, gestão da receita, gestão do tesouro e gestão do gasto, constituindo, no conjunto, um pressuposto e, ao mesmo tempo, mais um alinhamento em busca de resultados de eficiência.

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A sétima e última parte busca elaborar um balanço geral do choque de gestão até o presente momento e sinalizar uma agenda de consolidação para o futuro.

Os parágrafos a seguir buscam detalhar o conteúdo de cada parte e seus respectivos capítulos. Cabe, nesse sentido, informar ao leitor de que, embora a sequência da obra constitua o desdobramento de um argumento (do alinhamento das estruturas, pessoas e sistemas administrativos aos resultados de desenvolvi-mento), os capítulos se sobrepõem em alguma extensão e possuem um certo grau de autonomia, podendo ser lidos isoladamente ou em conjunto sequenciado ou não, sob a recomendação de que a leitura da primeira parte seja precedente.

Antecede a parte 1 e a este Capítulo a Apresentação intitulada: “Antecedentes e Origem do Choque de Gestão”, de autoria de Antônio Augusto Anastasia, que elabora uma contextualização do estado de coisas que motivou, como respos-ta, o choque de gestão, descreve seu processo de formulação e a decorrente reorganização governamental necessária à sua implementação, com destaque para a integração das políticas de planejamento e gestão numa única secretaria, a SEPLAG.

A parte 2 tem como objeto o planejamento governamental e contém quatro capítulos que tratam da concepção do duplo planejamento (as perspectivas de curto e longo prazo), do planejamento estratégico de longo prazo, da integração entre planejamento e orçamento e da gestão estratégica de projetos de investimento.

O capítulo 2, intitulado “O Duplo Planejamento”, de autoria de Tadeu Barreto Guimarães e Bernardo de Almeida, busca apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento (interação entre os enfoques “hoje para hoje” e “hoje para amanhã”) descrever o processo implantado e a institucionalização inicial dessa abordagem, cujos indícios são apresentados ao final do capítulo.

O capítulo 3, intitulado “O Planejamento Estratégico de Longo Prazo”, de autoria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, busca relatar a experiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazo (PMDI, Geraes e PPAG) e, em seguida, concluir apontando algumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente, uma referência sintética ao resultado da avaliação da coerência estratégica do Governo.

O capítulo 4, intitulado “A Integração Planejamento-Orçamento”, de autoria de Ana Clara de Oliveira, Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, objetiva descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização da estratégia. Sintetizam-se as inovações que buscam assegurar maior aderência dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia do governo. Conclui-se que as inovações do governo mineiro garantiram uma efetiva integração planejamento-orçamento que, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia.


O capítulo 5, intitulado “A Gestão dos Investimentos Estratégicos”, de auto-ria de Bernardo de Almeida e Tadeu Barreto Guimarães, aborda a experiência mineira na gestão de projetos estratégicos (construção de planos de projeto e sistemática de acompanhamento), da absorção da tecnologia de gerenciamento de projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público. Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos projetos estratégicos são demonstrados ao final do capítulo.

A parte 3 trata do alinhamento das organizações (a plataforma implementadora) aos resultados definidos pelo planejamento e compõe-se de 3 capítulos que têm como objeto modelos contratuais de gestão por resultados entre organizações públicas, entre o poder público e o terceiro setor e entre o poder público e a iniciativa privada, respectivamente o Acordo de Resultados, OSCIP e PPP.

O capítulo 6, intitulado “Acordo de Resultados”, de autoria de Kênnya Duarte, Carolina Lemos, Caio Marini e Humberto Falcão Martins, trata da introdução de um novo modelo de gestão de resultados na administração pública mineira, tendo como instrumento o Acordo de Resultados, como recurso de alinhamento das organizações públicas aos resultados de Governo. O capítulo busca carac-terizar este instrumento, descrevendo suas partes constitutivas e processo de implementação; relatar a experiência recente com a implantação de 16 acordos de resultados, seus fatores críticos de sucesso; e elaborar um balanço dos re-sultados alcançados, das lições aprendidas e dos necessários direcionamentos futuros. Conclui-se que o AR é um vigoroso instrumento de alinhamento entre as estratégias governamentais e as estratégias de cada instituição e de promoção de resultados.

O capítulo 7, intitulado “Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP”, de autoria de Carolina Lemos, Adriana Barbosa, Felipe Rocha e Flávio Alcoforado, discorre sobre a concepção e implantação das Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria realizada entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualização de resultados com entes de cooperação. O capítulo apresenta o contexto em que emerge o modelo de OSCIP, descreve suas principais características, relata a experiência de implementação do modelo, aborda os principais problemas enfrentados na sua implementação e vantagens que já podem ser percebidas da execução dos primeiros Termos de Parceria e enumera desafios que se vislumbra no aperfeiçoamento do modelo.

O capítulo 8, intitulado “Parceria Público-Privadas”, de autoria de Luiz Antônio Athayde, Gustavo Gusmão e Marco Aurélio de Barcelos Silva, busca ilustrar algumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a implantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas, discorrendo sobre sua concepção, a estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até então obtidos e as perspectivas fixadas. O Programa de PPP mineiro revela a preocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentado nos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil.

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A parte 4 trata do alinhamento das pessoas com os resultados de Governo e suas organizações e possui 3 capítulos que buscam abordar a instituição da avaliação de desempenho individual, o processo de reestruturação de carreiras e o realinhamento de competências.

O capítulo 9, intitulado “Avaliação de Desempenho Individual”, de autoria de Jomara Silva, Mônica Bernardi e Maria Aparecida Jorge, aborda a instituição e implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais — implementada, simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, o que significou a avaliação de aproximadamente 100 mil servidores. O capítulo relata a experiência da ADI no Poder Executivo estadual, explicitando a concepção e a contextualização da ADI, seus objetivos e benefícios; apresentando os processos de concepção, estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementação; apresentando os resultados quantitativos e qualitativos da implementação da ADI; e prospectando-se prosseguimentos necessários.

O capítulo 10, intitulado “Reestruturação das Carreiras”, de autoria de Jomara Silva, Fádua Bayão, Fernanda Neves e Luciana Meireles, aborda o processo da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Após 11 anos, 128 carreiras dos aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas, contendo 309.569 cargos efetivos, excluídas as carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros. O capítulo elabora uma contextualização, os antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturação das carreiras; apresenta as etapas da implementação, as diretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociação para elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; apresenta as características e as inovações das novas carreiras e os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelas salariais; e aponta prosseguimentos e direcionamentos futuros.

O capítulo 11, intitulado “Realinhamento de Competências”, de autoria de Jomara Silva e Afonso Ferreira, aborda a gestão por competência e foi estruturado em quatro partes. A primeira apresenta o histórico, a contextualização, os conceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foram implementados de maneira emergencial e o alinhamento dos institutos implementados. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitação e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira


parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último, tem-se a conclusão.

A parte 5 trata do alinhamento dos sistemas administrativos centrais com os resultados de governo e possui 4 capítulos pelos quais se aborda o gasto com pagamentos e benefícios, a governança eletrônica, as compras governamentais e o controle.

O capítulo 12, intitulado “Gestão de Pagamentos e Benefícios”, de autoria de Antonio Luiz Musa de Noronha, expõe o processo de modernização da gestão da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado de Minas Gerais, processo este que engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de natureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam as decorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para função pública. O capítulo aborda ações de relevante interesse para a administração de pessoal, tendo gerado maior economicidade, presteza e eficiência no atendimento aos usuários.

O capítulo 13, intitulado “Compras Governamentais”, de autoria de Jorge Santana, Frederico S. Tescarolo e Renata Coelho, aborda o mencionado tema e está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra-se o alinhamento estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvi-mento Integrado (PMDI). Na segunda, são detalhadas as principais características do sistema integrado de administração de materiais e serviços – SIAD com a apresentação de alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do Poder Executivo estadual. Por fim, as demais atividades relativas a política de supri-mentos são descritas e são indicados os próximos passos a serem implementados durante o ano de 2006.

O capítulo 14, intitulado “Governança Eletrônica”, de autoria de Marconi Martins de Laia, destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantado no Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003. O capítulo elabora uma breve contextualização do tema governo eletrônico, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; descreve o processo de planejamento das ações de e-gov no governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégico governamental por meio do projeto choque de gestão, incluindo-se o modelo de análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo de Minas; e elabora um balanço dos principais projetos e ações de governo eletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafios e oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do capítulo é que as ações de governo eletrônico são instrumento efetivo para modernização e transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias da informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão das informações governamentais, condição essencial para o fortalecimento da cidadania e para o desenvolvimento.

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O capítulo 15, intitulado “Auditoria de Gestão”, de autoria de Maria Celeste Morais Guimarães, destaca a importância desse modelo para o alcance da efetividade das ações na Administração Pública, em geral, e na de Minas, em particular. O capítulo, em sua primeira parte, apresenta uma metodologia de auditoria de gestão para programas sociais, para em seguida demonstrar dois casos concretos: os desafios enfrentados e as possibilidades de operacionalização dessa auditoria voltada para resultados.

A parte 6 trata, em quatro capítulos, da dimensão fiscal do choque de gestão, que constitui tanto pressuposto, por meio de ações de gestão da receita e do tesouro, visando ao ajuste das contas públicas, como um alinhamento, por meio de ações de redução da despesa e aumento da eficiência em diversas áreas do Governo.

O capítulo 16, intitulado “O Equilíbrio das Contas”, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta de forma sucinta o equilíbrio das finanças públicas alcançado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endividamento — notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigações financeiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Na sequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica de suas finanças. Por fim, são apresentados os principais indicadores, bem como o resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, que possibilitam hoje ao governo estadual a implementação de programas e ações voltados para o atendimento das demandas da sociedade.

O capítulo 17, intitulado “Gestão da Receita”, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão da Receita Estadual para o equilíbrio das contas do Estado. São destacadas as medidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelo de gestão da Receita Estadual, e demonstradas as iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Também são abordados os esforços despendidos na adoção de uma política tributária, que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Apresenta-se, ainda, uma análise dos resultados alcançados com a implementação de medidas fiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionais na arrecadação.

O capítulo 18, intitulado “Gestão do Tesouro”, de autoria de Fuad Noman e Equipe da SEF, apresenta a contribuição das ações de modernização e gestão do Tesouro Estadual para o equilíbrio das contas do Estado, abordando as mudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado, demonstrando as iniciativas inovadoras no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicas e apresentando os novos mecanismos de gestão financeira adotados, de forma a garantir esse equilíbrio.


O capítulo 19, intitulado “Gestão do Gasto”, de autoria de Renata Vilhena e Maria Thais Santos, trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução do consumo e a redução de gastos em bases unitárias, superando a concepção de cortes lineares de custeio e pessoal. O capítulo apresenta a metodologia do Gerenciamento Matricial de Despesas; as ações e resultados referentes à redução de despesas de pessoal e de suprimentos; as ações e resultados relativos à redução de despesas gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo, tais como defesa social, fazenda e planejamento e gestão; e elabora, a título de conclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros.

A parte 7 fecha o volume com o capítulo 20, intitulado “Rumo à Segunda Geração do Choque de Gestão”, em que Renata Vilhena realiza um balanço da primeira fase do Choque de Gestão e elabora elementos de uma agenda de continuidade e aperfeiçoamentos que deveriam compor a segunda geração do choque de gestão.

Não poderíamos deixar de apresentar os mais sinceros agradecimentos a todos os autores deste livro que entusiasticamente aceitaram o nosso convite para escrever sobre o Choque de Gestão em Minas Gerais. Agradecemos também a todos que colaboraram para a concretização desta obra, em especial à Maria Thais Costa Oliveira Santos, cujo prestimoso apoio na organização e revisão dos manuscritos originais foi decisivo.

nOTAS

1 Contém excertos de MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um Governo Matricial – estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congresso Interamericano do CLAD sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública, realizado em Madrid, em novembro de 2004; e MARINI, Caio & MARTINS, Humberto. Um modelo de gestão governamental para resultados. I Seminário Administração Pública - Análise Contextual e Propostas de Modernização, Comissão de Trabalho e Administração Pública da Câmara dos Deputados, Brasília, dezembro de 2005.

2 NadefiniçãodeBARzELAy (2001): “Políticas de gestão pública referem-se a regras e rotinas que se apli-cam à administração pública como um todo em relação à macro-organização governamental, processo de planejamento,orçamentoegestãofinanceira,funcionalismo,organizaçãosistemasemétodos,controleeavaliação e aquisições.”

3 AprincipaldefiniçãodepartidadateoriadafragmentaçãodepolíticaspúblicasdesenvolvidaporMARTINS(2003) é que a fragmentação pode ser atribuída à falta de coerência, consistência e coordenação na formu-lação/ implementação de políticas, programas ou projetos. Lida, portanto, com a categoria integração. A integração implica que as políticas devem idealmente apoiar umas às outras, ou, pelo menos, não devem ser contraditórias. (OCDE, 2003) A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos ob-jetivoscomuns.(OECD,2003)Acoordenaçãonaspolíticassignificafazercomqueosdiversossistemasinstitucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos, de forma congruente. (BRINKERHOFF, 1996)Aconsistêncianaspolíticassignificaassegurarqueaspolíticasindividuaisnãosejaminternamentecontraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas

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ou integradas. A integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos, bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo. Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-seàsquestõestransversaisouintersetoriaiseintergeracionais,dificilmentetratadasdeformacoe-rente devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. (OECD, 2002) Já a integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional, entre ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas. (IADB, 2003) Metaforicamente, o extremo de umasituaçãofragmentáriaassemelha-seaumaflotilhasemrumo,naqualasnavesperseguemtrajetóriasdivergentes, se atacando reciprocamente. Por outro lado, a integração plena, que não impõe necessari-amente um pensamento gerencial único, é uma situação hipotética, quer porque é fruto de uma estrutura “perfeita”, quer porque seu custo, o custo da integração, supera o custo da fragmentação. Dessa forma, uma teoria da fragmentação não presume nem o “caos” (a fragmentação total) nem a “ordem” (a integração total) como condições “naturais” das políticas públicas, mas pressupõem: a) que a natureza fragmentária e disruptiva de algumas políticas estão associadas a fatores estruturais que as (re)produzem assim; e b)que estes fatores podem ser, em alguma extensão, controláveis, tornando a fragmentação, por sua vez, em algumaextensão,controlável.Afragmentaçãoéumacondiçãocríticaqueafligesociedades,governoseorganizações em alguma extensão, exigindo contínuas ações integradoras.

4 O Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) foi consagrado como grande indicador de desenvolvimento e inspirou as metas de desenvolvimento humano do milênio, por iniciativa da Organização das Nações Unidas. O IDH foi criado por Mahbub ul Haq, com a colaboração do indiano Amartya Sen, ganhador do Prêmio Nobel de Economia de 1998, partindo do “pressuposto de que para aferir o avanço de uma popu-lação não se deve considerar apenas a dimensão econômica, mas também outras características sociais, culturaisepolíticasqueinfluenciamaqualidadedavidahumana.[...]Eleéumcontrapontoaoutroindicadormuito utilizado, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita, que considera apenas a dimensão econômica do desenvolvimento. O IDH pretende ser uma medida geral, sintética, do desenvolvimento humano. O IDH, além de computar o PIB per capita, depois de corrigi-lo pelo poder de compra da moeda de cada país, também leva em conta dois outros componentes: longevidade e educação. Para aferir a longevidade, o indicador utiliza números de expectativa de vida ao nascer. O item educação é avaliado pelo índice de analfabetismo e pela taxa de matrícula em todos os níveis de ensino. Essas três dimensões têm a mesma importância no índice, que varia de zero a um”. (PNUD, 2004)

5 Atividade econômica, meio ambiente e bem-estar da sociedade formam o tripé básico no qual se apoia a ideia de desenvolvimento sustentável. O marco desta compreensão é o relatório da Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED) de 1987, intitulado “Our Common Future”, mais conhecido por relatório Brundtland (Gro Harlem Brundtland presidia a Comissão). O Relatório Brundtland elabora um conceito de desenvolvimento sustentável que não se restringe ao impacto da atividade econômica no meio ambiente, mas abrange as consequências dessa relação na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade, tanto presente quanto futura. O relatório diz que: “Desenvolvimento susten-tável é desenvolvimento que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades.”

6 Reforma que criou o DASP - Departamento de Administração do Serviço Público, em 1936, com as funções deimplementardiretrizesvoltadasparaaprofissionalizaçãodagestão,desupervisionaraadministraçãopúblicaedeformarosadministradorespúblicosdoprimeiroescalão,alémdefixaroorçamentonacional.

7 Veja-se, a propósito da distinção entre os conceitos de reforma e modernização adminsitrativa, WAHRLICH, 1974 e 1984.

8 Planos Nacionais de Desenvolvimento, adotados a partir dos anos 70, pelos governos militares.


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Parte 2

Agenda Estratégica de Governo

CAPÍTULO 2

O Duplo Planejamento*

Tadeu Barreto Guimarães Bernardo de Almeida

1. Introdução

No início de 2003, o setor público mineiro apresentava crítica situação financeira, com uma década de déficits fiscais crônicos e endividamento crescente, planejamento e orçamento desarticulados, com consequente descrédito dos planos, despesas orçamentárias sem cobertura financeira, acarretando sérias dificuldades com fornecedores e ausência de instrumentos de controles gerenciais, especialmente de planejamento e orçamento. Dado esse contexto, uma das plataformas da campanha do Governador eleito foi a necessidade de revigorar o planejamento público em Minas.

O sistema de planejamento existente em Minas Gerais possui os seguintes instrumentos:

•PlanoMineirodeDesenvolvimentoIntegrado-PMDI,particularaMinas Gerais, equivale à formulação estratégica ou plano estratégico dasorganizações.Responsávelpeladefiniçãodaestratégiadelongoprazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento previsto na Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.

*AgradecemosascontribuiçõesdeIvanBeckCkagnazaroffeHelgerMarraLopesnestecapítulo,eximindo-osde quaisquer incorreções remanescentes.


•Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG, desdobramento do PMDI para um período de quatro anos. O PPAG detalha os programaseaçõesdogoverno,comasprevisõesfinanceirasederealização física.

•LeideDiretrizesOrçamentárias-LDO,comoindicaonome,estabe-lece as orientações para elaboração dos orçamentos anuais.

• LeiOrçamentáriaAnual - LOA, dispositivo legal que apresenta odetalhamentodasprevisõesfinanceirasefísicasdoPPAGparacadaexercício.

•JuntadeProgramaçãoOrçamentáriaeFinanceira-JPOF,particulartambém a Minas, constitui um fórum composto por representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG e Secre-taria de Estado da Fazenda - SEF. Responde pelas deliberações sobre alocação ou contingenciamento de recursos com base no comporta-mento da receita e em consonância com os outros instrumentos de planejamento.

•DecretodeProgramaçãoOrçamentáriaeFinanceira -DPOF,esta-beleceoslimitesorçamentáriosefinanceirosparaprogramase/ouunidades orçamentárias.

O planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003, foi deno-minado Duplo Planejamento — um plano estratégico baseado em abordagem dual, com estratégias de curto prazo para o primeiro ano e, simultaneamente, um planejamento estratégico de médio e longo prazo (PPAG 2004-2007 e PMDI). No primeiro ano, a JPOF foi o instrumento fundamental na implantação da estratégia de curto prazo, visto que a LOA já estava em vigência e o foco foi o ajuste fiscal.

A implantação do Duplo Planejamento exigiu que fossem remodelados e revigorados os instrumentos existentes, além da criação de um novo, o GERAES - Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado. Este novo instrumento constitui-se de um conjunto de projetos estratégicos do Governo, denominados estruturadores, que é objeto de uma metodologia específica de gerenciamento.

O objetivo deste capítulo é apresentar resumidamente o conceito de Duplo Planejamento, descrever o processo implantado e a institucionalização inicial dessa abordagem. A próxima seção enfoca os conceitos utilizados, e a terceira descreve a experiência de planejamento do Governo de Minas, mantendo-se no texto o quanto possível a dualidade do processo e o esforço de interação entre os dois enfoques, o de “hoje para hoje” e o “hoje para amanhã”. Ao final do capítulo, são apresentados alguns argumentos que indicam a institucionalização do Duplo Planejamento.

Parte 2 - 45

2. Planejamento Estratégico e Duplo Planejamento: principais conceitos

O conceito de planejamento estratégico, subjacente a essa experiência, con-sidera o planejamento como um método que possibilita aos executivos-chave de uma organização definir suas metas principais, a estratégia para alcançá-las e os projetos e ações prioritárias, baseado em análise do ambiente externo e interno da organização. Em outras palavras, planejar é escolher; escolher a visão de futuro (o propósito da organização); escolher os alvos (as metas principais ou mobilizadoras); escolher os caminhos, estratégias e táticas, os projetos, as ações, os responsáveis e os prazos; e, especialmente, escolher o que não será feito.

Em relação ao conceito de Duplo Planejamento (ou processo dual), a refe-rência é o trabalho do Professor F. Abell Derek, do International Institute for Management Development (IMD), “Duplo Planejamento” (1990),1 que apresenta essa abordagem para empresas privadas.2

Segundo Abell, dado o contexto da economia atual, o conceito de Duplo Planejamento surge porque os agentes econômicos precisam, cada vez mais, competir no presente e, paralelamente, se preparar para o futuro. Não basta mais uma única estratégia englobando presente e futuro. A abordagem dual exige duas estratégias simultâneas e coerentes entre si. Uma com foco na excelência da gestão das atividades atuais e outra concentrada na competência para gerenciar as mudanças necessárias para o futuro.

No presente — “hoje para hoje” — cabe aos responsáveis pelo planejamento escolher uma estratégia própria, consistente com uma visão de como a organi-zação deve funcionar “hoje”. Cabe, portanto, definir claramente as atividades da organização, os segmentos-alvo, as funções-chave e o modelo para gerir tais atividades com excelência, visando atender às necessidades dos atuais benefi-ciários.

Planejar para o amanhã — “hoje para amanhã” — requer uma visão de futuro para a empresa e uma estratégia de “como chegar lá”. Nesta perspectiva, cabe aos executivos descobrir como a atividade da organização precisa ser redefinida para o futuro e quais as mudanças necessárias para esse fim, que geralmente inclui remodelar os modos de gerir a organização.

As estratégias do “hoje para hoje” esclarecem as escolhas de segmentos (programas ou projetos) e a destinação de recursos. Requer estabelecer a me-lhor combinação entre as competências e meios existentes com as atividades e os segmentos a serem atendidos. Ou seja, dados os meios e as competências atuais, como atender de forma mais eficiente os clientes com as atividades já definidas.

As estratégias do “hoje para amanhã” definem, a partir de certas possibilidades, escolhas sobre o redesenho da organização, incluindo a redefinição de escopo de


atuação, a reorientação das estruturas e a nova priorização de projetos, ações e recursos. Esse redesenho exige muitas vezes a construção de novas competências e o desenvolvimento de novos recursos.

Para a institucionalização do Duplo Planejamento são necessários no mínimo quatro requisitos: definição clara das responsabilidades dos líderes; equilíbrio adequado entre estruturas e processos organizacionais; reconhecimento da duali-dade nos sistemas de planejamento; e mecanismos de controle reformulados.

No que diz respeito à definição de responsabilidades, o principal executivo precisa estar preparado para a busca da excelência no presente e para as mudan-ças no futuro. Aos demais executivos cabe fomentar a necessidade do pensamento dualista e transmitir a existência e importância de duas agendas para todas as áreas da organização. Equipes de projetos e grupos multifuncionais, ou de níveis múltiplos, incumbidos de repensar estratégias ou processos importantes, consti-tuem instrumentos fundamentais na difusão das razões das duas agendas.

O equilíbrio entre estruturas e processos deve se basear na gestão por pro-gramas (ou clientes), cujos gestores passam a ser responsáveis pela definição do que precisa ser feito para atingir os resultados e pela excelência na gestão. Na gestão “hoje para hoje”, os gestores de recursos (ou gestores funcionais) devem acompanhá-los, ou seja, os responsáveis pelos recursos devem se orientar pelas definições dos gestores de programas. O mais importante é implantar programas cujas estruturas reflitam as atividades existentes (ou segmentação de mercado). Todos os sistemas devem ser geridos cuidadosamente no sentido de facilitar a implementação da estratégia escolhida. Na perspectiva “hoje para amanhã”, os gestores funcionais assumem maior importância por conhecer melhor o conjunto de possibilidades de recursos para o futuro.

Na abordagem do Duplo Planejamento considera-se a necessidade de intera-ção das duas agendas, de curto e longo prazo. Assim, na administração do sistema de planejamento deve-se explicitar o esquema dual que orienta todo o processo. É necessário que fique claro que as mudanças “hoje para amanhã”, típicas do planejamento de médio e longo prazo, estabelecem os novos fundamentos para os planos “hoje para hoje” no período subsequente. E a gestão intensiva dos planos anuais e operacionais, com horizontes diferentes, com foco no presente, pode corrigir definições e alimentar a agenda “hoje para amanhã”.

Por fim, para os mecanismos de controle, Abell propõe quatro áreas de medidas: uma operacional para “hoje”, baseada em relatórios detalhados de progresso; outra operacional para “amanhã”, com foco na gestão orçamentária; uma estratégica para “hoje”, com base no acompanhamento de grandes marcos; e outra estratégica para “amanhã”, com ênfase no monitoramento dos fatores- -chave para o futuro.

Parte 2 - 47

3. A Experiência Mineira

No ano de 2003, o Estado convivia com uma das piores situações fiscais do país e o ambiente econômico não gerava confiança aos agentes privados. Tal situação das finanças públicas determinou uma ampla reforma administrativa, que foi institucionalizada a partir da edição de um conjunto de 63 leis delegadas em janeiro, e um contingenciamento para os primeiros 100 dias do Governo. A gestão do presente já começava no primeiro mês. Foram extintas secretarias, su-perintendências, diretorias, unidades administrativas e cargos comissionados.

Diante desse contexto, o Duplo Planejamento, como abordagem a ser utili-zada pelo planejamento estadual, foi apresentado na primeira reunião gerencial do Governo em 18/02/03 (Quadro 1). O objetivo era deixar claro para todos os executivos-chave do Governo a importância de combinar as duas agendas, uma centrada no ajuste fiscal e na redução de estruturas, estratégias imprescindíveis no curto prazo, com a construção de uma agenda de desenvolvimento de mé-dio e longo prazo, centrada em investimentos que apontassem a construção do futuro almejado.

A formulação estratégica dual do Estado sustentou-se, portanto, em dois pila-res: o equilíbrio fiscal, estratégia do presente, e uma agenda de desenvolvimento, estratégia do futuro, que justificasse também para a sociedade os ajustes iniciais de redução, racionalização de despesas, redução de estruturas e expansão das receitas tributárias.

Também a partir do marco legal, editado em janeiro, agregaram-se as funções de planejamento e coordenação geral com as de recursos humanos e administração, dando origem à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG, buscando-se a integração gerencial entre planejamento, orçamento e gestão. Criou-se ainda o Colegiado de Gestão Governamental, presidido pelo Governador e com a presença dos Secretários de Estado, e a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, composta pelos secretários de planejamento, fazenda, governo, advogado geral e auditora geral. A SEPLAG é o órgão executivo do Colegiado e a coordenadora da Câmara de Planejamento.

Essas últimas alterações tinham como base uma nova visão para o setor pú-blico mineiro presente em dois documentos fundamentais para o planejamento estratégico estadual: o plano de Governo da campanha do atual Governador, “Prosperidade: a face humana do desenvolvimento”;3 e o diagnóstico da econo-mia mineira “Minas Gerais Século XXI”.4 A perspectiva do “hoje para amanhã” também já estava presente nos primeiros momentos do Governo, e essas ações representaram passos decisivos.

O Colegiado foi o fórum de deliberação das definições estratégicas para o futuro, e a SEPLAG tem sido a principal gestora das mudanças de “hoje para amanhã”, ao passo que a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento Gestão e Finanças é a guardiã da interação das perspectivas de curto e longo prazo.


Paralelamente às alterações na estrutura organizacional, ocorreram melhorias na gestão de processos que possibilitaram a redução nas despesas contratuais com locação, água, luz e telefone (ver capítulo 20). Implantou-se parceria com o setor privado, com custo bastante reduzido para o governo, para introdução de novos métodos de gestão em diversas áreas. Houve centralização da folha de pagamento, com impactos positivos no gasto de pessoal (ver capítulo 13), e a implantação do Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços (SIAD) (ver capítulo 14), com economia de despesas e avanço na gestão de contratos com fornecedores.

Também na perspectiva de curto prazo, foi realizada uma reflexão sobre qual a melhor forma de realizar o ajuste fiscal, sob o ponto de vista da gestão orça-mentária e financeira: manter a prática de repressão fiscal, comportamento usual de se promover o equilíbrio das contas públicas, ou buscar um planejamento estratégico de curto prazo?

Estimava-se, na época, uma necessidade de redução de aproximadamente 10% nas despesas do orçamento de 2003. Dado a rigidez dos desembolsos com folha de ativos, inativos e receitas vinculadas, a variável de ajuste era a conta de custeio e investimento.

O simples contingenciamento do custeio, com a manutenção de projetos e atividades orçados, significaria que os órgãos permaneceriam com as mesmas ações sem recursos suficientes para executá-las. O resultado principal seria a má execução de projetos e atividades, bem como ações prioritárias negligen-ciadas. O risco seria a paralisia da administração pública sem resultados fiscais compensadores.

Outro resultado perverso da repressão fiscal das despesas está associado com a forma usual de elaboração e execução do orçamento. Forma baseada nos valores passados orçados para as unidades. Esse comportamento gera grande dificuldade para a implantação do orçamento por programas, já que programas antigos, que deixaram de ter primazia, dificilmente são eliminados, constituindo um fator de inércia no orçamento.

Nakano sintetiza a questão demonstrando que: “(...) ao longo dos tempos os orçamentos públicos tornaram-se peças poluídas por um sem-número de pro-gramas que começaram, perderam função e ficaram como ectoplasmas no ar, consumindo recursos públicos. O desafio consiste em esmiuçar o orçamento e limpá-lo de todos os penduricalhos.” (Nakano, 2003)5

Em consonância com essa reflexão, partiu-se da restrição orçamentária estadual — necessidade de ajuste — e identificaram-se as ações prioritárias factíveis neste contexto fiscal. Como resultado, houve uma redução na despesa orçamentária de R$ 1,3 bilhão no decreto de programação orçamentária e financeira publicado em 31/03/2003, que, juntamente com o esforço fiscal do lado das receitas, re-duziu significativamente o déficit no primeiro ano, sem comprometer a eficácia de serviços públicos importantes.

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A ampliação da receita tributária de Minas Gerais se constituiu, também, em eixo de sustentação do ajuste fiscal e foi traduzida no Projeto de Modernização da Receita Estadual (ver capítulo 18). O projeto direcionou recursos para a infra-estrutura física e logística da fiscalização, para a modernização dos processos ad-ministrativos e tributários e para a melhoria no atendimento ao contribuinte.

As metas estabelecidas para os três primeiros anos foram alcançadas, o que se traduziu em crescimento na participação relativa da arrecadação estadual no total nacional do ICMS e IPVA, desde 2003. Registre-se que, nesse período, o desempenho das atividades econômicas no Estado em linhas gerais tem repro-duzido o do país e que as metas de elevação de receita, sem aumento da carga tributária, continuam sendo atingidas.

Enfatiza-se que na abordagem dual, as ações gerenciais de 2003 já estavam impregnadas pelas definições estratégicas do desenho do futuro. Por exemplo, na medida do possível a LDO para 2004, enviada à ALMG em 15/05/2003, já buscava incorporar conceitos e diretrizes de médio e longo prazo que já estavam estabelecidos.

Simultaneamente às duras medidas de ajuste, começava-se a construir um de-senho de futuro para Minas Gerais. O fórum de deliberação do planejamento de “hoje para amanhã” foi o Colegiado de Gestão Governamental. As deliberações do Colegiado sobre a visão de futuro e a agenda de prioridades que compõem o planejamento de longo prazo ocorreram em dois dias de reuniões, 05/05/2003 e 17/06/2003.

O desenho do “amanhã” para Minas teve como núcleo a visão estratégica de futuro do Governador. Esta Visão Estratégica, internalizada e complementada pelo Secretariado, presidiu e orientou dois movimentos simultâneos e comple-mentares. De um lado, a formulação e o início da execução, ainda em 2003, de uma Carteira de Projetos Estruturadores - o GERAES, um conjunto de poucas iniciativas estratégicas, “portadoras de futuro”, com potencial estruturador e multiplicador, com capacidade de produção de resultados rápidos, relevantes e de alta visibilidade. O GERAES foi lançado em julho de 2003. Inicialmente era composto pelos 30 Projetos Estruturadores – PEs – escolhidos no processo de elaboração da estratégia. Tais projetos foram concebidos como catalisadores do desenvolvimento no Estado e abrangeram modernização da gestão pública, infraestrutura, meio ambiente, educação, segurança e saúde, entre outras áreas. Os Projetos Estruturadores – PEs – são gerenciados, com intensidade, desde o início e têm fluxo de recursos orçamentários e financeiros garantido, o que é bastante significativo em ambiente de restrição fiscal. Na perspectiva do curto prazo, o efeito esperado do GERAES é melhorar os resultados do Governo, por meio do gerenciamento diferenciado, e reforçar o ajuste fiscal mantendo os investimentos estratégicos.

De outro lado, elaborava-se o planejamento estratégico de longo e de médio prazos de forma integrada ao orçamento. Mantendo a consistência da abordagem dual, o PMDI apresentou como principal desafio promover o


equilíbrio fiscal e combiná-lo com a excelência nos serviços públicos e a elevação dos investimentos estratégicos. Para lidar com tal desafio, foi revitalizado a partir de 2003 o arcabouço institucional que garantiu, na gestão orçamentária e financeira, o processo interativo do Duplo Planejamento, na medida em que possibilitou o início da execução dos Projetos Estruturadores no primeiro ano, sem comprometer a busca do equilíbrio fiscal.

Estruturam este arcabouço institucional os referidos instrumentos de planeja-mento de longo e médio prazos, PMDI e PPAG, os de curto prazo, LDO, LOA, DPOF e, particularmente, a Junta de Programação Orçamentária e Financeira - JPOF.

A JPOF funciona como instância deliberativa permanente sobre os instrumentos legais mencionados, com evidente foco na programação e monitoramento da execução orçamentária e financeira. Sua atuação é determinante para a institucionalização do processo interativo entre curto e longo prazos do Duplo Planejamento e nela toma corpo a integração planejamento, orçamento e finanças.

O processo tem início na decisão sobre as metas fiscais da LDO, isto é, busca- -se definir, a priori, na JPOF e, posteriormente, na Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, o volume de recursos que o Estado dispõe para realizar suas despesas no ano seguinte. Para evitar uma dispersão desses recursos e consequente ineficácia da ação de governo, depois das destinações constitucionais e legais, concentra-se a primeira decisão no volume de recursos a ser destinados ao GERAES. Materializa-se, assim, a escolha estratégica para o futuro na alocação de recursos orçamentários e financeiros para o próximo ano. Esse é o efeito esperado do GERAES na ótica do “hoje para amanhã”: orientar a alocação dos recursos incrementais.

Quadrimestralmente, ou extraordinariamente, a JPOF se reúne também para avaliar o comportamento das receitas e despesas. Objetivamente, a Fazenda apresenta o resultado do fluxo de caixa do Tesouro Estadual para o período seguinte, e a SEPLAG propõe contingenciamentos de recursos para determinados programas ou alocação de eventuais recursos adicionais, com base nas definições estratégicas do “hoje para amanhã”.

Também na perspectiva “hoje para amanhã” foi desenhada — coordenada pela SEPLAG — uma estratégia de modernização e reforma do Estado, com o objetivo de torná-lo mais eficaz, eficiente e efetivo, e de constituir-se um elo na construção e sustentação da competitividade sistêmica de Minas Gerais. Seu principal pilar foi o Projeto Estruturador “Choque de Gestão - Pessoas, Qualidade e Inovação na Gestão Pública”, que visa inovar na forma de gerenciar pessoas e organizações do setor público e em parcerias com o setor privado.

Esse conjunto de formulações, consolidado no PMDI e PPAG, foi enviado à ALMG no dia 30/09/2003, juntamente com a LOA. Em janeiro de 2004, todos os instrumentos de planejamento do “hoje para amanhã” estavam em vigência

Parte 2 - 51

formal, e o planejamento do “hoje para hoje” daquele ano foi completamente orientado por eles. Ao final do capítulo são apresentados dois quadros que sintetizam a experiência descrita nessa seção.

4. Conclusão: institucionalização da abordagem dual

Retomando os quatro requisitos para a institucionalização do Duplo Planejamento defendidos por Abell, aponta-se a seguir algumas evidências que indicam a existência de um esquema dual, ao final do terceiro ano do Governo: um esforço de conciliar, de forma consistente, estratégias e ações para o curto prazo, com estratégias e ações voltadas para o futuro.

O primeiro requisito é atendido quando se vê o comprometimento do principal executivo com a gestão do presente, representada pelo compromisso firme com o equilíbrio fiscal desde o primeiro mês do mandato. Com relação ao futuro, deve-se salientar sua participação efetiva nas definições estratégicas pertinentes aos instrumentos do “hoje para o amanhã”. Além disso, em todas as reuniões do Governo o equilíbrio fiscal, a austeridade, é colocado como premissa para sustentar os investimentos estratégicos previstos nos planos.

A comunicação sobre o esquema dual é efetivada nas reuniões gerenciais do Governo6 quando o Governador se reúne com todos os executivos-chave e, ao início de cada ano, apresenta o plano anual com suas metas principais, sempre finalizando com referências a sua visão de futuro. Nas reuniões gerenciais de final de exercício são avaliados e reconhecidos os resultados alcançados pelo GERAES e apresentadas as principais metas para o próximo ano. Existem outros fóruns que também difundem a abordagem dual: as reuniões com os gerentes dos Projetos Estruturadores, o encontro mensal dos Superintendentes de Plane-jamento, Gestão e Finanças — SPGF e a JPOF.

Tal sistemática tem disseminado a abordagem dual em várias instâncias do Estado, refletida nos diversos planejamentos estratégicos dos sistemas operacio-nais e no comportamento alinhado dos executivos-chave do Governo.

A gestão baseada em programas, com clara prioridade de alocação de recursos para o GERAES e com o gerenciamento ativo centrado no gerente do projeto/programa, apresenta-se como evidência do requisito do equilíbrio entre estruturas e processos. Os gestores de recursos envolvidos com os Projetos Estruturadores se orientam pelo gerenciamento horizontal de projetos do GERAES. Como exemplo, o instrumento para solicitação de cotas orçamentárias dos Projetos Estruturadores é o Status Report, cujo responsável pelas informações é o gerente do projeto. Assim, o SPGF, que é o gerente de recursos, se orienta pelas decisões do gerente do projeto nesse processo.


Na seção anterior, foram apresentados fatos e realizações que indicam o funcionamento do sistema administrativo do Duplo Planejamento: destacam-se os diversos instrumentos de planejamento na perspectiva do “hoje para amanhã” - PMDI, PPAG e GERAES, e no foco “hoje para hoje” - LDO, LOA e DPOF, que combinam a gestão do curto prazo e a busca da construção do futuro planejado.

Particularmente, o funcionamento da JPOF evidencia o processo interativo da abordagem dual quando baseia suas deliberações do presente nas peças do “hoje para amanhã”. Esse processo está em curso desde início de 2004, e os impactos positivos podem ser demonstrados pela execução orçamentária dos Projetos Estruturadores, pelo superávit fiscal já no segundo ano e pelos demais resultados alcançados até agora.

Outros argumentos apontam a consistência da abordagem dual também na gestão do GERAES: a condição anterior à alocação de recursos é o equilíbrio fiscal, e a intensidade do gerenciamento do GERAES aumenta a taxa de efeti-vidade dos projetos, com resultados no presente e sólido vínculo com a visão estratégica de futuro.

Por fim, os mecanismos de controle como requisito para institucionalizar o Duplo Planejamento. Atualmente, os principais mecanismos de controle focam o GERAES: um é chamado Painel de Controle — descrito em detalhes em outro capítulo — que apresenta os principais marcos e metas dos projetos estruturado-res; o segundo são as próprias reuniões gerenciais conduzidas pelo Governador, que enfatiza os fatores-chave para o futuro; e o terceiro são as audiências públicas — também apresentadas em outro capítulo — que são realizadas pela ALMG com base no GERAES. Assim, os principais mecanismos de controle, mesmo quando enfocam realizações presentes, são sustentados por compromissos “de hoje para amanhã”. Esses compromissos são definidos com base em controles de fluxo orçamentário e financeiro e relatórios mensais de desempenho produzidos pelo gerenciamento do GERAES.

Na implantação dessa abordagem de planejamento, percebe-se que tão im-portante quanto as realizações já alcançadas é o sentimento interno e externo ao Governo de que Minas tem um rumo, uma direção em busca da prosperidade econômica e social, e um sistema consistente de planejamento estratégico. Essa percepção é mais um argumento que sugere a institucionalização do Duplo Planejamento no setor público estadual.

Parte 2 - 53

QUADRO 1 Duplo Planejamento em 2003

Curto Prazo Médio e Longo Prazos

Estratégias: Equilíbrio fiscal e reforma administrativa

Estratégias: Desenho do futuro e início do GERAES

Instrumentos de gestão:Planejamento estratégico de curto prazo:- Definição de prioridades- Orçamento realista- Decreto de programação orçamentária e financeiraRedução de despesas - melhoria de gestão de processos e contingenciamento de deter-minados gastos;Reforma Administrativa - redução de cargos, funções e unidades;Elevação da Receita Tributária – Geren-ciamento Matricial de Receitas.

Instrumentos de gestão:Planejamento de longo prazo - PMDI;Integração Planejamento e Orçamento- PPAG 2004-2007 LOA 2004;Integração Planejamento, Orçamento e Finanças- Modelo de Decreto de Programação Orçamentária e Financeira para 2004; - Revisão do funcionamento da JPOF;Definição da Carteira de Projetos Estrutu-radores – GERAES- Início PE Modernização da Receita e PE Choque de Gestão (Marco Legal).

QUADRO 2 Duplo Planejamento em 2004

Curto Prazo Médio e Longo Prazos

Estratégias: Equilíbrio fiscal e elevação do investi-mento estratégico

Estratégias: Implementar estratégia de longo prazo e avançar na reforma do Estado

Instrumentos de gestão:Integração Planejamento, Orçamento e Finanças- Novo Decreto de Programação Orça-mentária e Financeira; - Funcionamento da JPOF orientado pelo foco estratégico – GERAES;Gerenciamento Intensivo do GERAES- aprimoramento do Status Report;Elevação da Receita – Novas ações de Modernização da Receita Estadual;Implantação do SIAD.

Instrumentos de gestão:Revisão do PPAG – integração com a LOA 2005;Novo Instrumento de gestão estratégica do GERAES: Painel de Controle;Implantação dos primeiros Acordos de Resultados;Início do primeiro período de avaliação de desempenho individual dos servidores.


nOTAS

1 DEREK, Abell F. Duplo Planejamento. HSM Management, São Paulo, n.16, p.106-114, set./out. 1999.

2 No caso de Minas Gerais, o conceito foi adaptado para o setor público a partir da experiência pessoal de um dos autores do capítulo, como executivo em função de planejamento em entidades públicas, e pelas contribuições dos consultores Cláudio Porto e José Paulo da Silveira (ambos pela Macroplan Consultoria) durante a implantação desse processo ao longo do primeiro semestre de 2003.

3 EssePlanorepresentouo“pontodepartida”paratodasasdefiniçõesestratégicasdoGoverno.

4 BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS. Minas Gerais do Século XXI. Belo Horizonte: Rona Editora, 2002. Abrangente diagnóstico sobre aspectos socioeconômicos de Minas Gerais.

5 Artigo publicado na Folha de S.Paulo de 8 de março de 2003.

6 Em 16/12/2005 foi realizada a VI Reunião Gerencial do Governo. Há sempre uma reunião no início e no finaldecadaexercício.

CAPÍTULO 3

O Planejamento Estratégico de Longo Prazo

Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães

1. Introdução

O planejamento estratégico pode ser definido como um esforço sistematizado para produzir decisões fundamentais e ações que estruturam e orientam o que uma organização é, o que ela faz e por quê (Bryson, 1995). As estratégicas no setor público são materializadas nos planos e orçamentos e os seus resultados refletem o desempenho do governo na sua realização. Essa formulação é uma complexa construção entre inúmeros agentes — a sociedade e seus represen-tantes, os servidores públicos e o Judiciário.

Em Minas Gerais, o modelo de planejamento estratégico em vigor é composto pelos seguintes instrumentos:

• PlanoMineiro deDesenvolvimento Integrado (PMDI)— definea estratégia de longo prazo do governo. Previsto na Constituição Estadual.

•PlanoPlurianualdeAçãoGovernamental(PPAG)—detalhaoPMDIpara um período de quatro anos, por exemplo, 2004-2007. Consolida todos os programas e ações do governo.


•GestãoEstratégicadeRecursoseAçõesdoEstado(GERAES)—asse-gura a presença do foco estratégico principal do Governo — projetos estruturadores — em todos os instrumentos de planejamento e orça-mento, e desenvolve metodologia diferenciada para o gerenciamento dos mesmos.

•LeideDiretrizesOrçamentárias(LDO)—estabeleceasorientaçõespara o orçamento.

•LeiOrçamentáriaAnual(LOA)—apresentaodetalhamentodaspre-visõesfinanceirasefísicasdoPPAGparacadaano.

•JuntadeProgramaçãoOrçamentáriaeFinanceira(JPOF)—deliberasobre alocação ou contingenciamento de recursos, com base no comportamentodareceitaedespesa,eorienta-sepelasdefiniçõesestratégicas.

•DecretodeProgramaçãoOrçamentáriaeFinanceira(DPOF)—estabe-leceanualmenteaprogramaçãoorçamentáriaefinanceiraedisciplinaa execução da LOA.

Destes instrumentos, compõem o planejamento estratégico de médio e longo prazo o PMDI, o PPAG e o GERAES. Os demais instrumentos, com perspectiva exclusivamente de curto prazo, LOA e DPOF, ou predominantemente de curto prazo, LDO e JPOF, são peças fundamentais para a interação presente-futuro, processo peculiar à abordagem dual adotada pelo planejamento estadual descrita no capítulo anterior.

O objetivo deste capítulo é relatar, na próxima seção, a experiência de Minas Gerais na construção dos instrumentos de planejamento de longo e médio prazo e, em seguida, concluir, apontando algumas lições aprendidas no processo. A conclusão inclui, adicionalmente, uma referência sintética ao resultado da ava-liação da coerência estratégica do Governo.

2. A Construção da Estratégia de Longo Prazo: Minas Gerais 2004-2020

O processo de construção da estratégia, sintetizado na Figura 1, incluiu a montagem dos instrumentos de planejamento estratégico de longo e médio prazo, respectivamente, o PMDI e o PPAG. Vale assinalar que a construção do GERAES se inicia no PMDI e está presente em todos os instrumentos de planejamento e orçamento. Esse caminho observou coerência entre os instrumentos, premissa para a viabilização da estratégia.

Parte 2 - 57

2.1. PMDI

O PMDI figura como instrumento orientador de maior horizonte temporal e consolida as estratégicas indicativas para o desenvolvimento mineiro. Ele é proposto à Assembleia Legislativa (ALMG) pelo Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social (CDES) e se transforma em lei. O CDES é presidido pelo Governador e tem como membros dirigentes das principais organizações de Governo, representantes da sociedade civil organizada (entidades de classe, ins-tituições de ensino e pesquisa, entre outros) e um conjunto de mineiros notáveis. Este grupo, com apoio da área de Planejamento do Governo, elabora o PMDI.

O processo de elaboração do PMDI foi iniciado pela análise de quatro gran-des questões: Onde estamos? Aonde podemos chegar? Aonde queremos estar? Como “chegar lá?” (Figura 1).

FIGURA 1 - Metodologia de Construção da Estratégia em Minas Gerais

A resposta à primeira questão, “onde estamos?”, foi elaborada com base no trabalho Minas Gerais do Século XXI, que avaliou os principais aspectos socio-econômicos do Estado. Incluiu-se no PMDI uma síntese deste diagnóstico para permitir uma imagem geral da situação da economia do Estado.

Considerando o contexto atual de elevado nível de incertezas, particularmen-te quanto ao futuro do Brasil e de Minas Gerais, a resposta à segunda questão, “aonde podemos chegar?”, baseou-se na elaboração de cenários exploratórios, que indicam as condições de contorno e as principais incertezas da caminhada rumo ao futuro. A identificação das condicionantes do futuro, de âmbito mundial, nacional e local foi o primeiro passo para gerar conhecimento dos espaços de

PPAG

IniciativasEstratégicas(2003-2006)

PMDI

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GERAES:Projetos

Estruturadores

ProgramasPrioritários

Análiseretrospectiva e da situação atual de MG•Diagnóstico•Potencialidades•Oportunidades

Onde estamos?Onde estamos?

CenáriosExploratórios MG 2020•Invariantes•Condicionantes

do Futuro•Incertezas Críticas•Cenários

Prováveis•Principais

Indicadores

Aonde podemos Aonde podemos chegar?chegar?

Visão de futuro de longo prazo (2020)•“Cartas do

Futuro”•Visão de Futuro

para 2020

Aonde queremosAonde queremoschegar?chegar?

OrientaçõesEstratégicas(2003-2006)

•OpçõesEstratégicas•Agenda de

Prioridades

Como podemos Como podemos chegar?chegar?


oportunidades e riscos para o Estado, dentro do qual foram desenhadas quatro imagens de futuros possíveis.

Para construir essas imagens estimaram-se, a partir de premissas particulares a cada cenário, os indicadores de riqueza (PIB) e qualidade de vida (IDH) para Minas Gerais até 2020. Os quatro cenários exploratórios resultantes (Figura 2) constituem narrativas (imagens) consistentes de futuros plausíveis para Minas Gerais, no horizonte considerado, e possibilitam uma análise prospectiva do Estado e uma reflexão sistemática, que visa orientar a ação presente, à luz dos futuros possíveis.

A elaboração de cenários possibilita a antecipação de oportunidades, ameaças e desafios que devem ser focalizadas nas agendas estratégicas do governo do Estado e dos demais atores integrantes da sociedade mineira.

FIGURA 2 - Cenários Minas 2020

Para responder a terceira questão, “aonde queremos chegar?”, foram constru-ídas visões de futuro de longo prazo, também chamadas de cenários normativos, que apresentam narrativas sobre o futuro desejado. Foram consultados membros do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social – CDES, que redigiram “cartas do futuro”, descrevendo Minas em 2020. Uma imagem desafiadora, viável, consistente, sustentável e desejável do futuro do Estado, considerando diversas dimensões socioeconômicas.

I

CONQUISTA do melhor futuro

II

DESPERDÍCIO de oportunidades

III

SUPERAÇÃO de adversidades

IV

DECADÊNCIA e empobrecimento

Desenvolvimento sustentado da economia nacional

Economia nacional em ritmo de “Stop and Go”

BRASIL

Ambienteeconômico,político e institucional mineiroeficiente e competitivo

Ambienteeconômico,político e institucional mineiroineficiente e fragilizadoM

INA

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IS

Parte 2 - 59

O Plano de Governo — “Prosperidade: A Face Humana do Desenvolvimento” —, as “cartas do futuro” e os cenários exploratórios formaram os inputs para a criação da Visão Estratégica de Futuro e definição das orientações estratégicas, o núcleo do PMDI.

Esse processo, sustentado pelas estimativas de PIB e IDH para cada um dos quatro cenários, indicou que, na melhor imagem, Minas Gerais alcançaria a segunda colocação em termos de IDH do país, atrás do Distrito Federal. A partir destas informações, o Governador definiu a dimensão subjetiva da estratégia, a sua visão estratégica de futuro: Tornar Minas Gerais o melhor Estado para se viver.

Essa visão foi submetida ao Colegiado de Gestão Governamental, ao CDES e outros atores importantes para o desenvolvimento do Estado e passou a represen-tar um propósito da sociedade mineira e uma referência de longo prazo para as ações do Governo e de agentes privados. Esse método buscou estabelecer uma agenda comum entre o Governo e os setores representativos de Minas Gerais.

Em seguida, uma ampla atividade de consultas identificou as orientações estratégicas do PMDI, constituídas por três Opções Estratégicas e uma Agenda de Prioridades expressa em dez Objetivos Prioritários (Figura 3).


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Redução da Criminalidade Violenta emMinas Gerais

Pavimentação de Ligações e AcessosRodoviários aos Munícipios

Saneamento Básico: mais saúde para todos

Oferta de Gás Natural

Centro de Administrativo do Governo de Minas Gerais

Choque de Gestão: Pessoas, Qualidades eInovação na Gestão Pública

Modernização da Receita Estadual

Saúde em Casa

Regionalização da Assistência à Saúde

Universalização e Melhoria do Ensino Médio

Melhoria e Ampliação do EnsinoFundamental

Lares Geraes

Gestão ambiental MG Século XXI

Centros Públicos de Promoção do Trabalho:uma estratégia para o primeiro emprego

Minas Sem Fome

Corredor Cultural Praça da Liberdade - Casa do Conde

100% de eletri�cação Rural no Estado de Minas Gerais

Programa de Revitalização eDesenvolvimento Sustentável da BaciaHidrográ�ca do Rio São Francisco

Estrada Real

Proejto Jaiba

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Arranjos Produtivos Locais

Energia Elétrica para o Noroeste Mineiro

Unidade Parceria Público-Privada - MG

Corredores Radiais de Integração eDesenvolvimento

Potencialização da Logística do Triângulo -Alto Paranaíba

Inclusão Digital

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Reestruturação da Plataforma Logística e deTransportes da RMBH

Parte 2 - 61

A organização dos resultados das consultas foi conduzida através de aproxi-mações sucessivas entre o nível técnico e o político, sendo as deliberações finais conduzidas em dois seminários de “alinhamento estratégico” com o Colegiado de Gestão Governamental, em maio e junho de 2003.

Concluiu-se que, para ser o melhor Estado para se viver, o Governo do Esta-do deveria adotar três opções estratégicas: (i) reorganizar e modernizar o setor público estadual, também denominada Choque de Gestão; (ii) promover, de forma inovadora, o desenvolvimento econômico; (iii) recuperar o vigor político do Estado. Os enunciados estratégicos do PMDI, sintetizados na figura 3, res-pondem grande parte da questão “como vamos chegar lá?”.

O detalhamento dos Objetivos Prioritários resultou nas iniciativas estraté-gicas, apresentadas em Anexo ao PMDI, e representam uma “ponte” entre as orientações estratégicas e o início de sua construção, a partir de um conjunto de ações no presente. Essas dimensões objetivas da visão de futuro, construídas no Colegiado, foram submetidas ao CDES no momento de aprovação final do PMDI, antes de ser submetido à apreciação da ALMG.

2.2. GERAES

O processo de escolha dos projetos estruturadores teve início após a cons-trução da estratégia de longo prazo (PMDI): visão de futuro, opções estratégicas e objetivos prioritários. Os dirigentes das organizações de Governo — Secretá-rios de Estado, Secretários Adjuntos, Subsecretários e dirigentes das principais empresas, autarquias e fundações — e especialistas nas diversas áreas defini-ram um conjunto de aproximadamente 130 potenciais projetos estratégicos. Para cada projeto deste conjunto, já havia a definição do resultado esperado (quantificável, na maioria dos casos) e uma estimativa inicial de custos, fontes de financiamento e prazos. Este conjunto foi reduzido a menos da metade e apresentado ao Governador, que escolheu os 30 projetos estruturadores (Figura 3) que comporiam o portfólio de projetos submetidos à Gestão Estratégica de Recursos e Ações (GERAES).1

A escolha de um reduzido conjunto de projetos estruturadores foi determinada pela restrição orçamentária e gerencial, presente no Estado em 2003, associada à necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a construção da visão de futuro, sob pena de perda de credibilidade do PMDI.

O Projeto Estruturador caracteriza-se como uma iniciativa que:

• busca transformar a visão de futuro em resultados concretos quesinalizam a mudança desejada;


•possuiefeitomultiplicadordodesenvolvimentoeconômicoesocialem virtude de sua capacidade de gerar outras iniciativas privadas ou públicas;

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O processo de institucionalização do GERAES teve prosseguimento no PPAG, que detalhou os estruturadores dando-lhes tratamento especial e construiu, a partir das iniciativas de estratégia do PMDI, os demais programas de governo.

2.3. PPAG 2004-2007

A elaboração do PPAG 2004-2007 implicou trabalho paralelo com os proces-sos descritos anteriormente. O começo da sua preparação ocorreu em meados de maio de 2003, logo após o primeiro “seminário de alinhamento” do PMDI.

O primeiro passo foi estabelecer a metodologia, a instrumentalização do trabalho e a capacitação das equipes encarregadas da elaboração do PPAG nas diversas unidades orçamentárias. Incluem-se nesta atividade a consolidação dos conceitos e métodos; sua formatação em manuais de procedimentos e em siste-mas informatizados; a formação de multiplicadores e a capacitação progressiva das equipes envolvidas.

A etapa seguinte consistiu na realização de um amplo inventário das ações de governo em andamento, as atividades permanentes e outras ações que, de algum modo, teriam de ser contemplados nos programas do PPAG. O denomi-nado “planejamento estratégico de curto prazo”, relatado no capítulo anterior, produziu importantes informações para essa etapa.

Ao final, o Plano compreendeu: as orientações estratégicas extraídas do PMDI; a consolidação de todos os Programas Prioritários de Governo com indicado-res e metas; destaque para os projetos da carteira do GERAES; e estimativas de receita e despesa.

Registre-se a integração entre o PMDI e PPAG expressa na metodologia de elaboração dos programas, que considerou os Objetivos Prioritários e as ini-ciativas estratégicas, componentes do PMDI, como os pontos de partida para criação dos mesmos. Portanto, além de considerar as novas demandas sociais, a definição de programas estava orientada pelas estratégias estabelecidas no

Parte 2 - 63

instrumento de planejamento de longo prazo. No caso dos PEs essa integração é mais sólida e evidente, visto que esse conjunto sai direto do processo de elaboração do PMDI para compor, com destaque e tratamento diferenciado, o documento do PPAG.

2.4. Processo Legislativo

Nos últimos três anos em Minas, a relação política e institucional entre os poderes Executivo e Legislativo tem sido estável e harmônica. Como exemplo, destaca-se a opinião do relator da proposição de Lei do PPAG, que considerou o amplo processo de discussão do PPAG “a maior obra político-administrativa que Minas produziu nos últimos anos” (Minas Gerais, 11/12/2003).

Nesse processo ocorreu, em termos estaduais, uma presença inédita do Executivo nos debates legislativos sobre os planos e o orçamento. Os Secretários de Estado e os Gerentes dos Projetos Estruturadores estiveram nas audiências públicas para apresentá-los e debater eventuais sugestões que, posteriormente, transformadas em emendas da Comissão de Participação Popular, puderam ser submetidas à Comissão de Fiscalização Financeira e ao plenário da ALMG.

O Governador sancionou, sem vetos, 42 emendas ao PPAG propostas pela ALMG. Grande parte resultou das cinco audiências públicas realizadas durante o mês de novembro de 2003 para debates sobre o PMDI e o PPAG. O foco dos debates foi o GERAES. Ressalte-se a emenda que criou o 31º Projeto - Inclusão Social de Famílias Vulnerabilizadas. Todas as emendas ao Plano foram compatibilizadas no orçamento para 2004, assegurando, assim, a integração PMDI-PPAG-LOA.

A Lei do PPAG previu, quando das suas revisões anuais, a reedição desta parceria com a ALMG. As audiências de 2004 e de 2005 foram realizadas em outubro de cada ano e apresentaram avanços progressivos na qualidade da participação popular.

3. Conclusão e Lições Aprendidas

Na construção da estratégia, a realização dos “seminários de alinhamento estratégico” e, particularmente, a metodologia de cenários exploratórios, com ampla participação dos envolvidos, permitiu a homogeneização da informação e a mobilização dos executivos. Ressalte-se que o principal ganho desta técnica de construção de cenários é a discussão (aprendizado) das premissas (condicionante


do futuro), que balizam cada cenário, com os principais executivos do Governo e estrato representativo da sociedade.

Para ilustrar esse ganho, utiliza-se o resultado da opção estratégica Choque de Gestão em Minas Gerais. Na discussão das premissas válidas para quaisquer cenários do PMDI, a reorganização e modernização do setor público estadual figuraram como condicionante do futuro de alta incerteza. Em outras palavras, os dirigentes do governo e representantes da sociedade concordaram sobre a necessidade premente do Choque de Gestão. Assim, a “reorganização e moder-nização do setor público estadual”, também denominado Choque de Gestão, foi eleita uma das Opções Estratégicas. O envolvimento das pessoas-chave nesta discussão atenuou as possíveis resistências às severas medidas iniciais de redu-ção de despesas e eliminação de benefícios de um lado e, de outro, incremento de receitas tributárias. O resultado obtido foi, em 2004, o equilíbrio das contas públicas do Estado, após estimativa de déficit acima de dois bilhões em 2003.

Uma outra vantagem de envolver as pessoas-chave na sua construção é a possibilidade de se avaliar o desempenho da estratégia com estas pessoas, por meio de pesquisas semiestruturadas.

Dois anos após as definições estratégicas, em maio de 2005, foi realizada a primeira avaliação da estratégia de longo prazo através de pesquisa junto aos membros do CDES, que foram instados a atribuir notas (-3 a 3) para o desempenho de cada dimensão-chave que compunha os cenários do PMDI. Esta avaliação só foi possível porque os componentes do CDES detinham informação, ex-ante, sobre as dimensões-chave do PMDI. Uma síntese da avaliação realizada pelo CDES é apresentada na Figura 4.

CONQUISTA do melhor futuro

DESPERDÍCIO de oportunidades

SUPERAÇÃO de adversidades

DECADÊNCIA e empobrecimento

Desenvolvimento sustentado da economia nacional

Economia nacional em ritmo de “Stop and Go”

BRASIL

Ambienteeconômico,político e institucional mineiroeficiente e competitivo

Ambienteeconômico,político e institucional mineiroineficiente e fragilizadoM

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FIGURA 4 - Avaliação da Coerência Estratégica 2005

Parte 2 - 65

Esses são exemplos de como a participação dos executivos-chave na cons-trução da estratégia, nos debates e negociações, é mecanismo decisivo para amenizar as dificuldades inerentes à implantação dos planos.

Em Minas Gerais, o PPAG era proposto uma única vez e vigorava pelo período de quatro anos. Os orçamentos eram apresentados anualmente e, mesmo no primeiro exercício coincidente com o Plano, não evidenciava nenhuma inte-gração com o planejamento. Neste contexto, o PPAG não orientava o Governo e era abandonado por todos como instrumento de gestão estratégica ou como mecanismo de controle social e avaliação de políticas públicas.

A alternativa encontrada para enfrentar esse problema foi a previsão, na Lei que instituiu o PPAG 2004-2007, de revisões anuais no mesmo período da propo-sição do orçamento. Evita-se, assim, que o orçamento se afaste do plano porque este estará dentro dos limites orçamentários estabelecidos em cada LOA. Outro ponto favorável às revisões anuais do PPAG é a possibilidade de imputar aos orçamentos as correções da estratégia de médio prazo. Atualmente, no Estado, cada revisão do PPAG está plenamente integrada ao orçamento anual.

Esta integração, plano-orçamento, é condição determinante para efetivar as estratégias definidas nos planos sem, entretanto, merecer a devida atenção em outras experiências de gestão pública. No caso do Duplo Planejamento em Minas Gerais, tal condição constitui uma premissa essencial do modelo, e será descrita no próximo capítulo.

A tarefa mais árdua do planejamento não é a construção da estratégia. O grande desafio de todo plano é sua implementação. O planejamento estadual mineiro coloca esse desafio como seu foco principal adotando as seguintes esco-lhas: abordagem dual no planejamento estratégico; envolvimento dos dirigentes e executores na construção dos planos; integração PMDI-PPAG-LOA; transpa-rência e realismo no orçamento; e, principalmente, pela escolha do GERAES como ferramenta central de gestão estratégica.

Dessa forma, o Governo sinaliza para a sociedade que irá cumprir seu papel no desenvolvimento do Estado, incentivando que todos trabalhem para a cons-trução do melhor Estado para se viver.

nOTA

1 Durante o processo legislativo, a carteira do GERAES foi ampliada de 30 para 31 projetos, com a criação do projeto Inclusão de Famílias Vulnerabilizadas, da área de assistência social.

CAPÍTULO 4

A Integração Planejamento-Orçamento

Ana Clara de Oliveira Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães

1. Introdução

A realização de estratégias de Governo tem como etapa essencial o processo de elaboração e execução do orçamento, instrumento que reflete as decisões alocativas de curto prazo do Governo. A aderência do orçamento à estratégia, usualmente denominada de integração planejamento-orçamento, é uma impor-tante variável explicativa de estratégias percebidas como exitosas. Se, por um lado, orçamentos em que a alocação de recursos não respeita o plano inviabilizam a estratégia, a plena integração planejamento-orçamento, de outro, não garante a realização da estratégia. O orçamento é, na perspectiva dual, o instrumento que torna viável, no curto prazo, a estratégia.

Embora os instrumentos de planejamento e orçamento governamentais possuam lógica trivial, especialistas identificam potenciais disfuncionalidades nos processos de construção como responsáveis, em boa medida, pelo descolamento entre o plano (estratégia), suas metas e os resultados alcançados. No Brasil, este descolamento resultou na atual incredulidade da sociedade, em relação a planos governamentais, e na consequente ausência de incentivos para uma maior participação e controle social no processo de planejamento e orçamento. A dimensão deste problema não pode ser negligenciada, uma vez que, nas


democracias, o orçamento público é o reflexo mais concreto da formação das escolhas públicas.

O objetivo deste capítulo é descrever as medidas adotadas a partir de 2003 e os resultados parciais da integração planejamento-orçamento, sob a ótica da realização da estratégia. Buscar-se-á sintetizar as inovações que assegurariam maior aderência dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia do governo.

A próxima seção contextualiza e identifica as causas gerais e particulares a Minas do descolamento entre planos e orçamento. Nesta mesma seção, são descritas as medidas adotadas no período 2003-2005 para mitigar os problemas identificados e os resultados parciais. Também são apresentados os resultados obtidos no processo de integração planejamento-orçamento, em especial aqueles que comprovam a aderência dos instrumentos e processos de planejamento e orçamento à estratégia.

A principal conclusão do trabalho, sintetizada na última seção, é de que as inovações do Governo Mineiro garantiram uma efetiva integração planejamento---orçamento. Esta integração, associada ao gerenciamento intensivo dos projetos estratégicos, possibilita uma eficiente realização da estratégia. Os resultados da integração planejamento-orçamento, todavia, são circunstanciais e ainda depen-dem da institucionalização completa dos principais procedimentos adotados e da implantação de sistemas mais compatíveis com a estratégia de integração.

2. O Revigoramento do Arcabouço Institucional

Os instrumentos de planejamento e orçamento mineiros, previstos em normas federais e estaduais, são:

•PlanoMineirodeDesenvolvimentoIntegrado(PMDI)

•PlanoPlurianualdeAçãoGovernamental(PPAG)

•LeideDiretrizesOrçamentárias(LDO)

•LeiOrçamentáriaAnual(LOA)

•JuntadeProgramaçãoOrçamentáriaeFinanceira(JPOF)

O PMDI, particular a Minas Gerais, equivale ao plano estratégico das orga-nizações. O PMDI define a estratégia de longo prazo do governo e é o único instrumento de planejamento acrônico, na sua previsão, e sem vigência pré- -determinada.

Parte 2 - 69

O PPAG é o desdobramento do PMDI para quatro anos. Trata-se de um or-çamento plurianual, que descreve os programas e ações que o governo imple-mentará com as previsões financeiras e de realização física. A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) estabelece as orientações para elaboração dos orçamentos anuais (LOA) que, em tese, são o detalhamento das previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício fiscal. Por fim, a JPOF, composta por representantes do planejamento e fazenda, tem como atribuição propor os limites e a alocação de recursos para os orçamentos anuais e deliberar sobre alterações destes limites durante a execução do orçamento.

A integração planejamento-orçamento iniciada em 2003 foi concebida, na perspectiva de curto prazo, para permitir o ajuste fiscal e, respeitando esta restrição, alocar os recursos disponíveis nos projetos identificados como estra-tégicos (estruturadores) no PMDI — na perspectiva de longo prazo. Importante lembrar que o setor público estadual apresentava em 2003, ano da proposição do PMDI, PPAG (2004-2007), LDO e orçamento para 2004, uma das mais graves situações fiscais dentre as unidades federativas. Esta situação sacrificou bastante os investimentos públicos. No período 1995-1998, o investimento médio foi de R$5 bilhões/ano (preços de 2003). A partir de 1999, esta média reduziu para R$2 bilhões/ano e foi de apenas R$1,5 bilhão em 2003.

A redução no volume de investimentos para buscar o ajuste fiscal foi obtida, em grande parte, com contingenciamentos de investimentos financiados com receitas improváveis. O orçamento de 2003, como ilustração, previu aproxi-madamente R$ 2,3 bilhões de receitas de capital de improvável realização. Ao longo da execução orçamentária daquele exercício, o Poder Executivo, por meio da JPOF, limitou o empenho de investimentos e outros custeios, adequando-os às previsões mais conservadoras (realistas) de receita.

Concomitantemente à severa limitação de gastos adotada em 2003 iniciaram---se as medidas para assegurar, naquilo que compete ao PPAG e ao orçamento, o equilíbrio fiscal e a adequada alocação dos recursos. Para proposição das medi-das, inicialmente foram identificadas as principais causas das disfuncionalidades do planejamento e orçamento, que determinariam o subdesempenho do Estado nas dimensões estratégicas — ajuste fiscal e viabilização dos investimentos es-truturadores do PMDI. Estas causas, em síntese, estariam associadas:

•aodescolamentoentreoplanoeoorçamento—estruturaprogramáticae alocação de recursos — na fase de planejamento e orçamentação.

•aocontingenciamentooufluxoerráticoderecursosquandoda(fase)execução do orçamento.


2.1. A Fase de Planejamento: descolamento plano-orçamento

Este primeiro problema decorre da ausência de mecanismos que assegurem a coerência entre orçamentos plurianuais (PPAG) e anuais (LOA). Os orçamentos plurianuais, em geral, são elaborados respeitando a restrição orçamentária do primeiro exercício de vigência, ou seja, somente no primeiro ano de vigência do PPAG, o planejamento financeiro e de realização física coincidem com a autorização de despesa anual da LOA. Existe, portanto, uma forte tendência a sobre-estimar previsões financeiras e físicas nos três anos finais do PPAG. Esta tendência, caracterizada por Steele e Mankins (2005) para organizações pri-vadas como desempenho em veneziana (Figura 1), é mais acentuada no setor público.

Os Planos Plurianuais, via de regra, são propostos uma única vez e trans-formam-se em Lei para o período de quatro anos, enquanto os orçamentos são propostos em quatro momentos, coincidindo com a proposição do plano somente no primeiro exercício. Esta regra, somada à tendência de sobre-estimar metas para os três últimos exercícios, determina um vão cada vez maior entre o PPAG e a LOA, em outras palavras, entre a estratégia e o desempenho possível (Figura 1).

FIGURA 1 - Descolamento entre o PPAG e LOA

Desempenho em Veneziana

0

5

10

15

20

25

Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4

Ano

Met

a PPAGLOA

Parte 2 - 71

Neste contexto, o PPAG não exerce sua função de orientar o governo no médio prazo, deixa de ser utilizado para avaliar o desempenho de pessoas e organizações e, com efeito, torna-se peça negligenciada no processo Legislativo e pela sociedade. No longo prazo, o efeito no Governo do descolamento plano---orçamento é o recrudescimento da cultura do subdesempenho, pois todos os envolvidos na realização da estratégia sabem de antemão da inviabilidade das metas propostas no PPAG. No curto prazo (1 ano), a ausência de um plano, de uma estratégia norteadora, provoca a notória dispersão de recursos do setor público.

O mecanismo adotado em Minas para atenuar este problema é a previsão na Lei que instituiu o PPAG 2004-2007 de revisões anuais do plano, no mesmo momento da proposição do orçamento. Desta forma, evita-se que o orçamento se afaste do plano e a tendência de sobre-estimativa de metas é reduzida, uma vez que todos sabem que os orçamentos plurianuais (PPAG) respeitarão a res-trição orçamentária anual dada pela LOA. Outro benefício das revisões anuais do PPAG é o de fazer refletir, nos orçamentos, eventuais correções da estratégia de médio prazo. Atualmente, cada PPAG revisto coincide plenamente com o orçamento anual.

Além de assegurar a integração plano-orçamento, era necessário garantir, a partir de 2003, que os escassos recursos previstos nos dois instrumentos seriam alocados de acordo com a orientação estratégia do PMDI. Neste aspecto, a escolha de um portfólio bem definido de projetos estratégicos (estruturadores), descrita no capítulo anterior, foi uma medida inicial fundamental.

Os projetos estruturadores permitiram a orientação na alocação dos recursos orçamentários, em um momento inicial em que o Estado convivia com uma severa restrição fiscal. Além de definir o foco de atuação do Governo, o advento dos projetos estruturadores permite que se avalie a aderência dos instrumentos de planejamento — notadamente o orçamento — à estratégia. De outra forma, na ausência da carteira de projetos estruturadores, a lógica da inércia orçamentária seria inevitável. A inércia orçamentária representa a dimensão mais concreta de como as organizações de Governo fazem para que os processos administrativos (gestão orçamentária) sobrepujem a estratégia (PPAG e PMDI); em consequência, os planos deixam de ser referências para a ação governamental.

Em Minas, cada projeto estruturador tem seu orçamento detalhado nas Leis orçamentárias e é identificado com um código específico, para que os sistemas de informação de execução orçamentária e financeira reconheçam e tratem, de forma diferenciada, a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, como será exposto a seguir, existe tratamento especial para os projetos estruturadores na gestão orçamentária e financeira realizada durante a execução do orçamento, além do gerenciamento intensivo descrito no próximo capítulo.


Os resultados iniciais destas medidas — instituição da revisão anual do PPAG e definição da carteira de projetos estruturadores — podem ser avaliados a partir de medidas de evolução orçamentária dos projetos estruturadores, ou seja, a aderência do orçamento ao PMDI e PPAG. A Tabela 1 mostra a evolução do orçamento dos projetos estruturadores em relação aos demais projetos de Governo. Utilizou-se, nesta comparação, somente a fonte ordinária de recursos (Fonte 10), que é aquela de maior discricionariedade na alocação.

Fonte: SIAFI - 11/01/2005

A Tabela 1 demonstra inequivocamente a integração PMDI-PPAG-LOA. Observa-se, entre 2004 e 2005, um crescimento no orçamento dos projetos estruturadores de 183%, contra um crescimento de 14% no orçamento dos demais projetos. Restringindo-se a análise às despesas de capital, o crescimento dos estruturadores é de 191% e, para os demais projetos, de 27%. A evolução da previsão das despesas de capital — investimentos e inversões — é um importante indicador da alocação de recursos “novos”, e os resultados mostram que esta alocação está respeitando (aderente) a estratégia.

As medidas expostas, adotadas para reduzir o descolamento plano-orçamento na fase de planejamento, somente são efetivas se acompanhadas de ações que permitam a execução eficiente dos recursos alocados, principalmente para os projetos estruturadores.

2.2. A Fase de Execução: contingenciamento ou fluxo errático de recursos

O contingenciamento ou fluxo errático de recursos atua, em geral, de forma perversa sobre a realização dos investimentos, notadamente os estratégicos. No caso de contingenciamentos orçamentários, a Lei de Responsabilidade Fiscal

TABELA 1 Execução orçamentária dos programas estaduais

em 2004 e 2005

ProgramaGrupo de Despesa

Crédito AutorizadoVariação

2004 2005

EstruturadorCusteio 119.841.947,09 202.175.588,87

183%Inversões - 120.885.779,00 Investimentos 207.159.714,93 603.273.222,50

Não EstruturadorCusteio 1.709.902.351,82 1.873.475.604,48

14%Inversões 113.286.877,51 145.526.015,72 Investimentos 525.752.302,66 667.040.093,03

Parte 2 - 73

(LRF) determina, quando de frustração de receitas orçamentárias, a limitação de empenhos (aplicações) em volume equivalente. Muitas vezes este contingencia-mento ocorre com o corte linear e indiscriminado de despesas. Os resultados, ao final de cada exercício, podem ser sintetizados em inúmeras ações gover-namentais com execução inferior ao programado, percebidas pela sociedade como obras inacabadas, manutenção insatisfatória dos bens públicos e baixa qualidade na provisão dos serviços. Esta questão é mais severa quanto pior for a situação fiscal do setor público. Os mesmos resultados valem para execução orçamentária de despesas sem correspondência financeira (fluxo errático), com o agravante de expansão da dívida flutuante, decorrente da inadimplência com fornecedores.

A primeira medida adotada em Minas para equacionar este problema foi o encaminhamento, em setembro de 2003, da proposta orçamentária para 2004 contendo um déficit de R$ 1,4 bilhão. A prática anterior e usual no setor público era de sobreestimar a receita de forma irrealista para acomodar toda despesa, principalmente aquelas incomprimíveis como pessoal e custeio para manutenção das unidades de Governo.

Este procedimento gera incentivos para o aumento indiscriminado de despesas e torna irreal o orçamento, abrindo espaço para que a alocação de recursos, de fato, se dê na execução. Novamente os processos administrativos determinam a alocação dos recursos, aumentando o risco de descolamento do orçamento às prioridades estabelecidas nos instrumentos de planejamento e orçamento. Note-se que este é um problema distinto daquele observado no momento de planejamento. Mesmo que o PPAG e a LOA sejam aderentes à estratégia, como demonstrado para Minas, a estimativa irreal de receitas e despesas transfere para a execução do orçamento a discricionariedade alocativa. Um ambiente que combine descolamento plano-orçamento, ausência de prioridades concretas no orçamento e orçamento irrealista destrói quaisquer tentativas de realização da estratégia.

Ao propor o orçamento para 2004 com um déficit explícito, o Poder Executivo mineiro sinalizou que as receitas previstas não cobriam as despesas incompri-míveis, sendo necessário um esforço do lado das receitas e das despesas. Esta medida ajudou a alinhar o Legislativo e a sociedade mineira em torno da estra-tégia de curto prazo, o equilíbrio fiscal. Adicionalmente, o orçamento de 2004 previu os projetos estruturadores, definidos no PMDI e PPAG, com um volume de recursos bem reduzido, mas realista e com maior garantia de execução.

Os projetos estruturadores, como definido no Decreto de Programação Or-çamentária e Financeira de 2004 e 2005, têm fluxo de recursos privilegiado, ou seja, entre as despesas orçamentárias passíveis de contingenciamento, os projetos estruturadores são os últimos a sofrerem redução no crédito inicial do orçamento. Esta medida tornou crível a intenção do governo para as pessoas responsáveis


pela execução dos projetos estruturadores, revertendo uma percepção histórica no Estado de que a estratégia e suas metas não têm correspondência nas ações concretas para viabilizá-las. Após alcançado o equilíbrio fiscal (estratégia de curto prazo), em novembro de 2004, os projetos estruturadores foram aqueles que receberam maior volume de recursos nos orçamentos anuais (Tabela 1) e nas suplementações ao longo da execução.

Estas definições alocativas durante a execução completam o modelo de in-tegração planejamento-orçamento adotado em Minas. A Junta de Programação Orçamentária e Financeira (JPOF) é responsável pelas metas fiscais, ou seja, durante a execução do orçamento a JPOF avalia periodicamente as receitas e despesas e promove ajustes — contingenciamentos ou créditos adicionais. Qua-drimestral ou extraordinariamente, a JPOF se reúne para esta avaliação. O Tesouro Estadual apresenta o fluxo de recursos a utilizar — positivo ou negativo — para o quadrimestre seguinte, e a área de planejamento propõe contingenciamentos ou atendimento de novas necessidades, garantindo a eficiência alocativa, isto é, propondo reduções em áreas não estratégicas e, na mesma lógica, alocando eventuais recursos adicionais. Os resultados deste processo podem ser demons-trados pela evolução orçamentária de 2005.

A Tabela 2 mostra o crédito inicial (janeiro de 2005) e as suplementações com fonte ordinária (fonte 10) que ocorreram até dezembro (crédito autorizado) após constatação de excessos de arrecadação. Percebe-se que a JPOF destinou, em termos relativos, mais recursos para os projetos estruturadores em relação aos não estruturadores, assegurando a aderência do orçamento às prioridades ao longo da execução.

TABELA 2 Evolução do Orçamento ao longo de 2005


Diante do exposto é nítido que, em relação ao segundo problema identificado na realização dos projetos estratégicos do setor público — contingenciamento sem distinção ou fluxo errático de recursos —, as práticas adotadas pelo Governo de Minas Gerais atenuaram sensivelmente os riscos de subdesempenho.


Crédito Inicial (Lei) Crédito Autorizado Variação

EstruturadorCusteio 199.838.043,72 202.175.588,87

143%Inversões 1.000,00 120.885.779,00 Investimentos 181.073.715,00 603.273.222,50

Não Estruturador

Custeio 1.683.223.155,28 1.873.475.604,48 38%Inversões 10.469.000,00 145.526.015,72

Investimentos 252.373.451,00 667.040.093,03

Parte 2 - 75

3. Conclusão

O Quadro 1 sintetiza as medidas adotadas em Minas na integração planeja-mento e orçamento, a partir dos problemas identificados e expostos neste trabalho e com os indicadores adotados para avaliação dos resultados.

QUADRO 1 Síntese das Medidas Adotadas em Minas Gerais

Fonte: elaboração própria

Os resultados apresentados indicam que as medidas adotadas aumentaram a integração planejamento-orçamento, principalmente para os projetos que representam a estratégia principal do Governo. Adicionalmente, é observado no Estado uma maior credulidade das organizações públicas, dos legisladores e da sociedade em relação aos planos e orçamentos. No longo prazo, intenciona-se resgatar plenamente estes instrumentos como principais reflexos das escolhas públicas, permitindo uma avaliação governamental menos subjetiva e melho-rando a provisão de bens e serviços públicos para a sociedade.

Importante lembrar, todavia, que a garantia de recursos para a realização da estratégia, objeto deste capítulo, não assegura o bom desempenho dos projetos do setor público. Dentre os desafios a serem enfrentados restam minimizar a assimetria de informações — heterogeneidade e falta de alinhamento estratégico — entre as unidades e desenvolver arranjos que permitam orientar as estruturas implementadoras (unidades administrativas dentro e fora do Governo) e suas ações para estratégia do governo. Os capítulos seguintes tratam destas questões.

Problemas Medidas Adotadas Indicadores

1- Descolamento entre o plano e orçamento –

estrutura programática e alocação de recursos – na

fase de planejamento e orçamentação

2- Contingenciamento ou fluxo errático de recursos

quando da (fase) execução do orçamento

Adoção de mecanismos – notadamente a revisão do PPAG – que asseguram a integração plena entre os Planos e o Orçamento

Influência da estratégia na (evolução da) alocação de recursos (dinheiro novo)

Estimativas realistas de receita e despesa no orçamento

Orçamentos anuais compatíveis e evoluindo com a estratégia Menor contingenciamento ou maiores suplementações para os projetos estratégicos

Definição no plano e orçamento dos projetos estruturadores para permitir a avaliação da alocação e execução de recursos nos investimentos estratégicosUtilização da JPOF na alocação de recursos ao longo da execução

CAPÍTULO 5

A Gestão dos Investimentos Estratégicos

Bernardo de Almeida Tadeu Barreto Guimarães

1. Introdução

O passo seguinte à definição da estratégia (PMDI e PPAG e orçamentos) e à alocação e garantia de recursos (orçamentos anuais e gestão orçamentária), descritas nos capítulos anteriores, foi a adoção de uma metodologia de geren-ciamento de projetos que, entre outros objetivos, permitisse:

•estabelecerplanosdeprojeto,atribuindometaseresponsáveisacadaatividade dos projetos;

•disseminarentretodososenvolvidosainformaçãosobreasmetasestabelecidas, as responsabilidades e prazos;

•acompanharsistematicamenteodesempenhodosprojetosemrelaçãoao planejado, gerando informação em todos os níveis — operacional, tático e estratégico — para melhorar a coordenação e servir de insumo à tomada de decisão; e

•gerarinformaçãoparaoestabelecimentodemecanismosdeincentivopara as organizações internalizarem a estratégia principal do Governo e para a criação de uma base de dados que atenue o risco de imprecisão de metas.


Este capítulo sintetiza a experiência mineira na gestão de projetos estratégicos, da absorção da tecnologia de gerenciamento de projetos às inovações adotadas face às particularidades do setor público. O principal objetivo do trabalho é, a partir das lições aprendidas em Minas, possibilitar, para organizações públicas, a implantação de tecnologia de gestão de projetos e a geração de resultados em menor prazo.

As seções seguintes contêm a descrição dos processos de (1) construção de planos de projeto e (2) da sistemática de acompanhamento, com exemplos dos produtos gerados em cada fase. Os impactos da tecnologia de gerenciamento de projetos no desempenho dos projetos estratégicos são demonstrados na conclusão.

2. A Fase de Planejamento

A metodologia de gerenciamento de projetos implantada no Governo de Minas, a partir de 2003, contemplou a criação de uma unidade organizacional e a implantação de processos para a fase de planejamento (plano de projeto) e acompanhamento dos Projetos Estruturadores. A Figura 1 sintetiza o processo anual de construção do plano de projeto (fase de planejamento).

Após o encaminhamento ao Legislativo do PPAG ou de suas revisões anuais e da proposta orçamentária, inicia-se a construção do plano de projeto para cada estruturador.

FIGURA 1 - Processo Anual de Construção do Plano de Projeto

Elaboração/ Revisão PPAGMetas e Marcos

Planos Executivos

Projeto Estruturador

Órgãos Estratégicos

Proposta Orçamentária

SETEMBRO NOVEMBRO JANEIRO

Parte 2 - 79

Adotou-se, para elaboração do Plano de Projeto, a Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos (MEPCP), do Instituto de Desenvolvi-mento Gerencial (INDG), que apoiou o Governo de Minas em 2003 e 2004. As especificidades do setor público que fizeram com que esta metodologia fosse constantemente aprimorada e a experiência de Minas, relatada a seguir, permi-tem que outras organizações públicas atinjam, em menor prazo, a maturidade em gerenciamento de projetos.

O ponto de partida para a adoção da metodologia de gerenciamento dos pro-jetos estruturadores foi a criação do escritório de projetos denominado Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos Estruturadores (UAGP). Esta unidade, integrante da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento (SPLOR) da Secretaria de Pla-nejamento e Gestão (SEPLAG), gerencia estrategicamente o portfólio GERAES, tendo como funções principais:

•padronizar os procedimentos de gerenciamento dos projetos;

•assessorar os Gerentes de Projetos no planejamento, execução e controle do projeto;

•acompanhar o desempenho do projeto, reportando a situação do pro-jeto, os riscos e as restrições para os tomadores de decisão adotarem contramedidas;

• realizaragestãoestratégicaorçamentáriaefinanceiradosprojetosestruturadores;

• apoiaroGerentedoProjetoemrelaçãoademandasespecíficas.

A UAGP desempenha estas funções por meio da Diretoria de Monitoramento GERAES, criada, para este propósito, em 2004.

Completam a estrutura para gerenciamento de projetos no Governo de Minas (Figura 2):

Equipe do Projeto: para cada projeto foi indicado um gerente executivo, indicado pela Secretaria de Estado a que o projeto estava ligado. Coube a ele designar uma equipe para auxiliá-lo na execução das ações.

FIGURA 2 – Equipe do Projeto

Gerente Executivo do Projeto

Responsávelpela Ação 1

Responsávelpela Ação 2

Responsávelpela Ação n

GerenteAdjunto


Gerente Executivo do Projeto: É o principal responsável pelo sucesso do projeto (atingimento da meta). Este profissional é um tomador de decisões. É importante que ele tenha habilidades de planejamento, comunicação, organiza-ção e conhecimentos do ambiente do Governo de Minas Gerais e de seu projeto específico. Os gerentes são pessoas experientes, de fácil trânsito no ambiente do Governo de Minas Gerais e nos outros setores ligados a seu projeto. No modelo adotado em Minas, para evitar conflitos, o Gerente de Projeto é sempre indicado pelo Secretário de Estado da pasta responsável pelo estruturador.

Gerente Adjunto do Projeto: Por ocuparem funções estratégicas no Governo do Estado, alguns gerentes não poderiam se dedicar exclusivamente ao geren-ciamento dos projetos. Dessa maneira foi criada, posteriormente, a função de gerente adjunto, no intuito de auxiliar o gerente executivo.

Responsável pela Ação: Para um melhor gerenciamento do projeto, foi per-cebido que é imprescindível a identificação de um responsável para cada ação. Cada responsável, apesar de não ter atribuições estabelecidas em meios legais, deve assumir a postura de Gerente de Projeto para sua ação específica, coorde-nados pelo Gerente Executivo do Projeto Estruturador.

A estrutura organizacional criada é denominada estrutura matricial balanceada (igualdade de poder entre o Gerente do Projeto e as unidades funcionais ou setoriais participantes da execucão), como se pode visualizar na Figura 3.

FIGURA 3 – Estrutura Organizacional

Após a criação desta estrutura, os projetos foram submetidos ao detalha-mento de escopo, para que pudessem ser posteriormente acompanhados. Cada projeto foi submetido a um detalhamento, em sessões de planejamento, com a

Parte 2 - 81

participação de todos os envolvidos. Estas sessões dividem-se em uma sessão inicial (Kick-off), reuniões intermediárias e reunião de encerramento/aprovação do plano projeto pela SEPLAG e Câmaras Setoriais compostas pelos Secretários de Estado.

O objetivo destas sessões, além do plano do projeto com as ações e cronogramas (marcos e metas), é a pactuação dos resultados do projeto com os principais res-ponsáveis pela realização. Este processo atenua sensivelmente o problema infor-macional presente no setor público e, na ausência de mecanismos de incentivo mais robustos, cria constrangimento moral para os responsáveis pelas metas. Por esse motivo é fundamental a presença do dirigente do órgão responsável pelo projeto e um alto executivo da área de planejamento e orçamento nas reuniões iniciais e de encerramento do plano de projeto.

Em dezembro de 2005, após a realização da reunião de encerramento do plano de todos os projetos estruturadores, foi realizada a VI Reunião Gerencial de Governo, momento em que foram apresentados, ao Governador e aos principais executivos, os resultados obtidos e as metas pactuadas para 2006. Ao final do evento, o Governador do Estado, o Secretário de Estado de Planejamento e Gestão e um representante dos Gerentes assinaram o documento — Painel de Controle — que sintetiza as metas para 2006, obtidas na fase de planejamento.

A fase de planejamento, realizada entre setembro e novembro de cada ano, cumpre, na experiência mineira, outro importante objetivo. Uma questão crí-tica para o desempenho dos projetos governamentais é a vigência anual dos orçamentos. As organizações, em geral, aguardam o início do exercício orça-mentário para adotar medidas necessárias à execução das metas — preparação de processos licitatórios, celebração de convênios e outros procedimentos —, o que inevitavelmente atrasa a execução. Após identificar este problema, a UAGP passou a utilizar a sessão inicial de planejamento para elaborar um plano de ação com eventos que podem ser antecipados, para o bom desempenho do projeto no exercício seguinte.

O plano de ação contém o evento a ser antecipado, o prazo e o responsável pela tarefa e, apesar da dificuldade em quantificar seu resultado no desempenho do projeto, a percepção da UAGP é positiva.

Portanto, para os projetos estruturadores, no início de cada exercício as orga-nizações já têm conhecimento e, via de regra, se prepararam para o atingimento de marcos e metas intermediários — detalhamento do projeto — pactuados no ano anterior. Inicia-se, então, a fase de acompanhamento.


3. A Fase de Acompanhamento

Encerrada a fase de planejamento, representada na Figura 1, inicia-se o pro-cesso de acompanhamento. A Figura 4 detalha a dinâmica do acompanhamento dos projetos estruturadores em Minas Gerais.

FIGURA 4 – Dinâmica do Acompanhamento

A UAGP, em sessões mensais de acompanhamento com a equipe de cada projeto, realiza as seguintes tarefas:

•Obtençãodosdadosdoandamentodoprojeto

•Verificaçãododesempenhodoprojeto

•Identificaçãodedificuldadeseriscosdosprojetos

•Consolidaçãodassolicitaçõesorçamentárias(cotaseremanejamentos)

•Revisãodoplanejamentodoprojeto(casosejanecessário)

Estas informações compõem o relatório de situação (Status Report – Figura 5), que é insumo principal para os demais documentos gerenciais.

Parte 2 - 83

FIGURA 5 – Status Report

Nas sessões de acompanhamento, inicialmente há a atualização das tarefas do cronograma do projeto: datas e durações reais de cada atividade, verificando o cumprimento dos marcos e metas definidos no plano do projeto. Nesse momento, também são atualizadas as informações sobre custos, riscos e dificuldades do projeto.

Caso haja diferença entre as realizações previstas (linha de base) e realizadas, faróis amarelos e vermelhos são acionados. Os Projetos Estruturadores seguem os seguintes critérios:

•Projetoemdia:farolverde

•Atrasodeaté60dias:farolamarelo

•Atrasomaiorque60dias:farolvermelho

PE 28 - ENERGIA ELÉTRICA PARA O NOROESTE MINEIROGerente do Projeto: Celso Ferreira

MENSAL23/11/2004 :ataD:oãsreV Planejado: 30/12/2007 Atual: 31/12/2007

Farol

PFGOÃGRÓ.DOCLIBERADO UTILIZADO

Mês Meta Realizado2004 212 100

jan/05 252 250 fev/05 292 350 mar/05 332 350 abr/05 372 350 mai/05 412 400 jun/05 455 400 jul/05 455 400

ago/05 455 400 set/05 455 400 out/05 455 400 nov/05 455 500 dez/05 455 500

GFP VALOR

Farol

PFGOÃGRÓ.DOCLIBERADO UTILIZADO

Mês Meta Realizado2004 212 100 fev/05 252 250 abr/05 292 350 jun/05 332 350 ago/05 372 350 out/05 412 450 dez/05 455 500

Término Planejado

Previsão de Término Término Real

GFP VALOR

D/R Prazo

DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA

SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO

GRÁFICO DE METAS

Dificuldade/Risco Ação ResponsávelDIFICULDADES/ RISCOS PARA IMPLEMENTAÇÃO DO PROJETO

SOLICITADO NO MÊS SALDO ANUAL

COMENTÁRIOS

AÇÃO

DESCRIÇÃO DA SOLICITAÇÃO FINANCEIRA

☺ACUMULADO NO ANO SOLICITADO NO

MÊS

ETAPAS/ MARCOS

ACUMULADO NO ANO

☺

COMENTÁRIOS

META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005

AÇÃO

GRÁFICO DE METAS

META: Construir 455 km de rede de média tensão na região do noroeste mineiro até Dez/2005

STATUS REPORT (Relatório da Situação)

SITUAÇÃO ATUAL DA AÇÃO

Periodicidade:Emitido em:

EncerramentoLinha de Base

SALDO ANUAL


A utilização do Status Report (Relatório de Situação) como ferramenta gerencial significou um avanço dentro dos documentos utilizados no acompanhamento de projetos governamentais. Em um único documento é possível verificar, por ação, a posição orçamentária (crédito autorizado) e financeira (pago), o andamento das ações e principais realizações do mês, e a quantificação das metas do projeto. Adicionalmente, o Relatório de Situação informa a solicitação orçamentária do mês para que a UAGP aprove as cotas orçamentárias no SIAFI ou solicite decretos de remanejamento orçamentário. Tal solicitação tem de ser feita, obrigatoriamente, com aprovação do Gerente do Projeto.

O estágio atual do Relatório de Situação decorre de um processo de apren-dizado que identificou no início da implantação da metodologia os seguintes problemas:

•inadequaçãoorçamentáriaimpediaaexecução

• dotações orçamentárias não coincidem com necessidades deexecução

•gerentesencaminhampleitosquenãopodemserexecutadospelasunidades responsáveis

•unidadesencaminhampleitossemoconhecimentodoGerente

• falta de informações precisas dificulta a aprovaçãodepagamentopela UAGP

•faltadeassociaçãoentreopleitofinanceiro/orçamentáriaeasativi-dades concluídas e em andamento

•resultadosdosprojetos—eventos—gargalosnãosãoconhecidospela alta gerência e comunicação

A distância entre o Gerente Executivo e o responsável pela área de planejamento, gestão e finanças (denominado SPGF em Minas Gerais) das unidades envolvidas no projeto estruturador é fatal para o desempenho do projeto. Quando o SPGF desconhece as metas do projeto estruturador, ele prioriza outras atividades, e a estratégia principal do Governo sofre atrasos. A integração físico-orçamentária-financeira proporcionada pelo Relatório de Situação torna a aproximação Gerente-SPGF compulsória, pois, de um lado, somente o SPGF detém a informação sobre as necessidades orçamentárias do mês e, de outro, o Gerente (e a Equipe do Projeto) é quem sabe da situação das atividades do projeto.

Parte 2 - 85

3.1. Relatório Executivo/Plano de Ação

Uma das principais etapas do acompanhamento é o estabelecimento de contramedidas ou medidas mitigadoras para dificuldades e riscos observados nos Projetos Estruturadores. O Relatório Executivo/Plano de Ação (Figura 6) desempenha esta função, apontando:

• Dificuldadeouriscoidentificadonoprojeto

• Açãoquedeveserrealizadaparasuperaradificuldade

• Responsável pela ação

• Prazo para realizar a ação

• Farol de realização da ação (Problema resolvido — farol verde; ação realizada, mas problema permanece — farol amarelo; ação não rea-lizada — farol vermelho)

• Atualização (posição do andamento da resolução do problema)

FIGURA 6 – Exemplo de Plano de Ação

Os eventos do plano de ação são propostos em um campo específico do Status Report, nas sessões de acompanhamento do projeto. Em seguida, a UAGP consolida todas as ações no Relatório Executivo, banner que é afixado nos gabinetes da alta direção da SEPLAG. O número elevado de Projetos Estruturadores e as ações acumuladas mês a mês podem tornar o relatório executivo extenso, correndo-se o risco de não realização das ações principais, pois elas se encontram fragmentadas em uma miríade de ações menos importantes.

Por esta razão a UAGP passou a hierarquizar as ações de acordo com a im-portância e premência de realização.

• Açõesprioritáriasnível1:as20principaisações,identificadascomoTOP 20, que são resolvidas com o auxílio dos Secretários de Estado ou do Governador.

Dificuldade / Risco Ação Resp. Prazo F Atualização Resp.

2 PE 01 Redução Criminalidade

Indefinição do terreno para construção do NONONO.

Enviar comunicado à Prefeitura, estabelecendo um prazo f inal para indicação de terreno viável.

Secretário NONO

24/02: Nonomo informou que houve uma reunião com a Prefeitura, na qual foram consideradas as seguintes opções: a) (...); b) (...); ou c) (...). Haverá uma nova reunião em xx/xx para decisão.

NONO

�

Ação não realizada

Atualizado em: Legenda do farol: Problema resolvido 16-mar-06 Ação realizada, problema permanece

PLANO DE AÇÃO UAGPCD Projeto

EstruturadorIdentificação do Problema Acompanhamento da Solução


•Açõesprioritáriasnível2:filtradasemumrelatórioqueéencaminhadoao Subsecretário de Planejamento e Orçamento, estas ações fogem do controle do gerente executivo do projeto, mas podem ser resolvidas pelo Subsecretário de Planejamento e Orçamento.

•Açõessecundárias:filtradasnorelatóriogeral,estasdificuldadessãoações que estão na alçada do gerente, mas são monitoradas para, caso não se resolvam no período proposto, passarem para um dos níveis acima descritos.

Uma função adicional do TOP 20 é transformar-se na meta da UAGP para resolução de problemas. Mensalmente é realizado um balanço das ações do TOP 20 que foram empreendidas, o que gera uma percepção na equipe de avanços concretos.

3.2. Painel de Controle

O Painel de Controle apresenta, trimestralmente, para a alta direção do Estado (Governador e dirigentes de entidades) a situação de cada Projeto Estruturador. Para elaborar este documento, extrai-se do Relatório de Situação o status das principais metas e marcos de cada projeto (Figura 7).

O Painel de Controle do GERAES é resultado de um processo de melhoria contínua e da maior maturidade alcançada pelo Governo Estadual no gerenciamento de projetos. Após dois anos de aprendizado, foi possível produzir informações gerenciais compatíveis com as singularidades do setor público.

Duas premissas guiaram a elaboração deste documento: foco nas principais metas, marcos e resultados e seletividade no acompanhamento. A primeira premissa surge como forma de evitar uma das maiores deficiências dos governos, que é a dispersão de recursos, a falta de segurança na tomada de decisões e a consequente não efetivação das metas. Ao definir aquilo que não se pode deixar de entregar para a sociedade ao final de cada ano, definiu-se, em boa medida, a agenda prioritária dos principais executivos do Governo, incluindo o Governador, que, mensalmente, realiza reuniões de acompanhamento de dois projetos com a equipe do projeto.

Para as organizações, incluindo os governos, o fato de se conhecer com clareza o caminho estabelecido pelas lideranças determina o nível de conforto e segurança necessário à tomada de decisão.

A segunda premissa, seletividade no acompanhamento, é resultado de uma constatação óbvia, mas de difícil implementação, de que no gerenciamento os projetos precisam ser diferenciados de acordo com as ferramentas gerenciais

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mais apropriadas, que melhor atendam aos executivos do setor público.

O Painel de Controle do GERAES é dividido, para cada projeto, em quatro campos, dois deles estáticos e outros dois dinâmicos:

• Objetivo:resultadofinalísticodoprojetopresentenoPMDIenoPlanoPlurianual de Ação Governamental. Lembrança permanente do que sedeveentregarparaasociedadeaofinaldoprojeto.

•ResultadosAnoAnterior:formadereconhecimentodotrabalhodasinstituições e pessoas envolvidas nos projetos.

•MetaseMarcosdoExercícioCorrente:relacionaasprincipaismetasemarcos mensais pactuadas nas sessões de planejamento. Este campo é atualizado mensalmente e publicado trimestralmente neste Painel de Controle.

•FluxoOrçamentário: programação orçamentáriamensal para oexercício que é atualizada mensalmente a partir dos dados de execução.

As pessoas-chave para o sucesso dos projetos poderão, com o Painel de Con-trole, ter maior qualidade nas decisões que afetem o cumprimento das metas. Outros benefícios importantes deste documento são as trocas de informações en-tre todos os envolvidos, e o reconhecimento àqueles que alcançam as metas.


PE 14 - Universalização e Melhoria do Ensino Médio

PREVISTO • Expandir as oportunidades educacionais e melhorar a qualidade da educação através da implantação dos Sub-Projetos Escola Viva, Escola-Referência e Escola em Rede na Rede Estadual do ensino Médio.

REALIZADO • Aquisição de 1,8 milhão de livros didáticos (matemática e português) para as escolas da Rede Estadual do Ensino Médio. • 58.205 novas vagas criadas em 2004; •Conexão de 147 escolas à internet; aquisição de 811 computadores e investimento de 2 milhões em equipamentos.

Resultados 2004

Gerente Executivo: João Antônio Filocre Saraiva Gerente Adjunto: Grace das Graças Canielo

Metas 2005


mar/05 336 441

jun/05 574

set/05 574

dez/05 574

ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIO

META: Conexão de 674 escolas à Internet até Dez de 2005

0200400600800

2004 mar/05 jun/05 set/05 dez/05

Realizado - Meta não atingida RealizadoMeta

Melhor


mar/05 911 591 jun/05 911 set/05 1.956 dez/05 1.956

ESCOLAS EM REDE NO ENSINO MÉDIOMETA: Aquisição de 1956 computadores até Dez de 2005

01.0002.0003.000

2004 jan/05 mar/05 jun/05 dez/05

Realizado - Meta não atingida Realizado - Meta atingidaMeta

Melhor

Término Previsto:

Término Atual:

Atraso

780 professores capacitados

2396 gestores/diretores

Meta: Investir R$ 6 milhões em reforma e ampliação das escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referência até 30/09/2005

Realizado até 17/05: R$ 6.620.039 investidos em reformas e ampliação das escolas dos projetos Escola Viva e Escola Referência

Término Previsto:

Término Atual:

Atraso

Criação de 52.000 vagas

para o ensino médio

30/11/2005

30/11/2005

Meta: Adquirir 1.995 computadores até

30/08/2005

Realizado até 17/05: 591 computadores adquiridos

Meta: Conectar 544 escolas à

Internet até 31/12/2005

Realizado até 17/05: 441 escolas conectadas

Riscos e Restrições

DIFICULDADES/RISCOS RISCO IMPACTO

Fluxo Orçamentário 2005Fluxo Orçamentário 2005

1º Trimestre 2º Trimestre 3º Trimestre 4º Trimestre Total

Governo Estadual 13.355.351,00 8.482.920,67 2.389.800,00 203.400,00 24.431.471,67Demais Fontes 0,00 1.918.092,00 5.282.373,00 4.874.654,00 12.075.119,00Governo Estadual 11.061.666,00 1.507.917,00 12.569.583,00Demais Fontes

Programado

Realizado

FIGURA 7 – Exemplo de Painel de Controle

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3.3. Agenda Positiva

O último produto gerado pelo acompanhamento dos projetos estruturadores é a Agenda Positiva, que relaciona os principais eventos, concluídos ou com previsão de conclusão confirmada, para cada Projeto Estruturador. Este docu-mento é encaminhado mensalmente para a área de comunicação do Governo. A Figura 8 exemplifica a Agenda Positiva para o Projeto Estruturador da área de segurança.

FIGURA 8 – Exemplo da Agenda Positiva

4. Resultados

Os resultados das medidas adotadas no Governo de Minas, na área de planejamento e gestão estratégica, podem ser quantificados comparando o desempenho dos Projetos (programas) Estruturadores em relação aos programas não estruturadores. Como não é possível criar indicadores de realização física que permita tal comparação (os programas não estruturadores não são submetidos

PE 01 - Redução da Criminalidade Violenta em Minas Gerais

Jun-05 Jul-05 Ago-05 Set-05 Out-05 Nov-05 Dez-05Mai-05 2006

Implantação de um Núcleo de Mediação de Conflitos no Bairro

Ribeiro de Abreu (BH)

Término Atual: 29/06/05

Término Prev :30/08/05

Resultados 2004

• Conclusão das obras de 3 Centros de Internação de Adolescentes, totalizando R$ 8.039.408,44 de investimentos e abertura 220 vagas;

• 1.189 policiais Civis e militares treinados em conjunto;

• Implantação de 24 áreas integradas de policiamento na capital e 56 na RMBH, possibilitando a integração das ações e operações policiais;

• Treinamento de 361 funcionários da Superintendência de Atendimento às Medidas Socioeducativas;

• Redução do tempo e capacidade de atendimento das emergências policiais e de bombeiros com a implantação do Centro Integrado de Atendimento e Despacho – CIAD;

• Implantação de 5 núcleos do Fica-Vivo Programa de Controle de Homicídios nas áreas de maior risco: Morro das Pedras, Alto Vera Cruz, Pedreira Prado Lopes, Cabana e Ribeiro de Abreu/Conjunto Paulo VI. Atendimento de 3 mil jovens com atividades de prevenção à criminalidade. No Morro das Pedras, que foi o projeto piloto, houve redução de 47% dos homicídios.

Resultados outubro/2005

Implantação da metodologia de Integração da Gestão de Segurança Pública (IGESP),

em 6 áreas integradas de BH.

Término Prev : 15/07/05

Implantação dos módulos do SIDS no Corpo de Bombeiros

e na Polícia Civil

Término Atual : 08/08/05


Implantação e implementação da CIA de Teófilo Otoni – 30

vagas





ao gerenciamento intensivo), utiliza-se o desempenho orçamentário como proxy da realização física. A Tabela 1 demonstra a execução de projetos em 2004 — quando todos os instrumentos de planejamento e gestão estratégica do presente já estavam completamente orientados pela estratégia de longo prazo — e em 2005 (com dados atualizados até o final do mês de outubro).

Foram consideradas somente as despesas de capital, pois são as despesas que contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um bem patrimonial, a exemplo dos gastos com o planejamento e a execução de obras; a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente; aquisição e subscrição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer natureza e concessão de empréstimos. Este tipo de despesa, ao contrário do custeio, é sensível a ferramentas de gestão, pois demandam planejamento e envolvem ati-vidades não rotineiras, como processos licitatórios, de licenciamento ambiental, desapropriações, fiscalização da obra, entre outros.

Para permitir uma comparação rigorosa, foi considerada somente a fonte de recursos do tesouro (recursos ordinários), que detém grande participação no orçamento fiscal do Estado e que tem comportamento idêntico para os estrutu-radores e os não estruturadores.

TABELA 1 Execução orçamentária dos programas estaduais em 2004 e 2005


A Tabela 2 evidencia os percentuais de execução dos programas do Governo Estadual para os anos de 2004 e 2005. Os estruturadores têm execução melhor do que a dos não estruturadores. Considerando-se toda a categoria despesas de capital (inversões e investimentos), os estruturadores executaram 86% do orçado em 2004, ao passo que os não estruturadores obtiveram execução de 78%. No ano de 2005, a tendência de execução continuou favorável aos estruturadores, com 94% de execução, ao passo que os não estruturadores alcançaram 88% de execução.

Quando se toma como referência somente as despesas de investimento (de mais difícil realização), a diferença entre os projetos estruturadores e os não estruturadores é ainda mais clara: 86% de execução em 2004, com


2004 2005Crédito

AutorizadoDespesa

EmpenhadaCrédito

AutorizadoDespesa

Empenhada

EstruturadorInversões - - 120.885.779,00 115.242.763,38 Investimentos 207.159.714,93 178.296.036,09 603.273.222,50 568.387.431,04

Não Estrutu-rador

Inversões 113.286.877,51 112.103.052,12 145.526.015,72 132.226.324,11 Investimentos 525.752.302,66 387.218.772,47 667.040.093,03 583.619.491,38

Parte 2 - 91

os não estruturadores com 74%, e, no ano de 2005, 94% de execução dos estruturadores e 87% dos não estruturadores.

TABELA 2 Percentual de execução* dos programas estaduais em 2004 e 2005


Nota (*) O cálculo aqui usado foi Despesa Empenhada dividido pelo Crédito Autorizado

Boa parte destes resultados pode ser creditada às medidas adotadas pelo Governo de Minas na condução do seu planejamento estratégico. Existem impactos indiretos deste melhor desempenho que são de difícil mensuração. Uma das principais causas de aumento de custos de obras no setor público são os frequentes atrasos. Se, como demonstrado, os Projetos Estruturadores têm melhor execução, há uma economia (diminuição do desperdício) considerável de recursos públicos.

Este capítulo apresentou a experiência e os resultados iniciais de Minas no gerenciamento dos Projetos Estruturadores, enfatizando os refinamentos realiza-dos na metodologia de gerenciamento de projetos para torná-la efetiva no setor público. Os resultados quantificáveis da adoção do gerenciamento de projetos para os investimentos estratégicos (estruturadores) comprovam os efeitos do gerenciamento de projetos. Um resultado não quantificável, mas perceptível, é o potencial do gerenciamento de projetos na produção de informações organi-zadas, com múltiplos objetivos, para todos os níveis de Governo.

Programa Grupo de Despesa 2004 2005

EstruturadorInversões - 95%Investimentos 86% 94%

Não EstruturadorInversões 99% 91%Investimentos 74% 87%

Parte 3

O Alinhamento das Organizações

CAPÍTULO 6

Acordo de Resultados

Kênnya Duarte Carolina Lemos Caio Marini Humberto Falcão Martins

1. Alinhando as Organizações aos Resultados de Desenvolvimento

O grande desafio imposto aos programas de reforma da segunda geração é a questão do desenvolvimento. O que significa explorar algumas dimensões esquecidas nos modelos de gestão pública contemporâneos. É certo que a Nova Gestão Pública1 destacou a necessidade de orientar as organizações para resultados, em substituição à orientação procedimental (dos meios ou dos insumos). Mas que resultados? Na ausência de uma perspectiva estratégica global de Governo,resultados isolados podem criar um falso clima de direcionamento. Muitas vezes um resultado pode anular o outro.

A abordagem do Governo Matricial2 incorpora o foco em resultados, mas destaca que é necessário recuperar alguns elos perdidos no debate contempo-râneo sobre gestão pública:

• dotar a agenda estratégica de coerência, estabelecendo o elo 1entre resultados de programas governamentais e resultados de desenvolvimento.


• alinhar a arquitetura governamental3 com a agenda estratégica de Governo, estabelecendo o elo 2 entre programas e organizações implementadoras.

•promoveraalocaçãoefetivaderecursos:financeiros,pessoas,infor-mações e demais recursos (elos 3, 4, 5 e 6, respectivamente) com a agenda estratégica de Governo.

Os capítulos anteriores, relativos ao planejamento governamental, trataram da questão relativa ao elo 1, ou seja, como dotar os governos de uma agenda estratégica coerente. Os elos 3, 4, 5 e 6 serão abordados na sequência desta obra. Este capítulo é dedicado, especificamente, ao tratamento das questões relativas ao elo 2: como promover o alinhamento (vertical) das organizações governamentais para que os resultados expressos na agenda estratégica de Governo aconteçam. E o instrumento recomendado para a promoção do alinhamento é o Acordo de Resultados.

2. Contratualização de Resultados: evolução e aplicação do conceito

O movimento de “contratualização” vem se fortalecendo, nos últimos anos, como importante mecanismo de efetivação da gestão por resultados, tanto no nível internacional como no nacional. Embora os contratos de gestão tenham sua aplicação que remonta o final dos anos 70, foi com o advento da Nova Gestão Pública que o instrumento passou a ser de uso generalizado. Simplificadamente, significa pactuar resultados entre partes interessadas. Mais especificamente, é a expressão do “relacionamento negociado entre os diversos atores do aparelho do Estado e, eventualmente, entre estes e a sociedade civil” (Saravia, 2005). Trosa (2001) vai além e argumenta que o modelo contratual situa-se numa posição intermediária (e mesmo, evolutiva) entre o modelo hierárquico, baseado no comando e controle (o órgão supervisor, responsável pela formulação da política pública decide e o supervisionado cumpre o determinado), e o modelo da delegação ampla (onde o supervisionado tem total autonomia e opera de forma autônoma e desvinculada da entidade supervisora). Colocado desta forma, o contrato reconhece as limitações de ambos os modelos e representa um compromisso (negociado entre partes) que regula as relações (via de regra) entre o núcleo estratégico (formulador de políticas) e as entidades descentralizadas (executoras).

Este tipo de contrato teve sua origem na França, a partir de recomendação contida no Relatório Nora (1967), que preconizava maior autonomia de gestão e convergência dos comportamentos das empresas públicas, e que propunha

Parte 3 - 97

o estabelecimento de contratos4 para governar as relações delas com o Estado. O primeiro, firmado em 1970 com a empresa de eletricidade, estabeleceu o controle a posteriori e concedeu mais autonomia. A Grã-Bretanha também vem utilizando largamente esses instrumentos a partir de 1988, quando da implantação do programa “Next Steps” que deu origem à criação das Agências Executivas e introduziu a figura dos “Framework Documents” como mecanismo de responsa-bilização por resultado destas com os ministérios supervisores. Austrália e Nova zelândia também adotaram mecanismos de contratualização de resultados no bojo de suas experiências recentes de reforma. Saravia (2005) destaca a expe-riência latino-americana, em particular a levada a cabo pela Bolívia, a partir de 1991, com os chamados contratos de rendimento celebrados com as empresas estatais. Shepherd (1988) coloca em relevo a experiência chilena que, na visão do autor, foi o país que mais avançou na reforma gerencial na região: “Desde o início dos anos 90, a administração pública chilena tem adotado uma diver-sidade progressivamente mais ampla de instrumentos da Nova Gestão Pública, entre eles o Planejamento Estratégico, acordos de modernização, remuneração baseada em desempenho, indicadores de performance e avaliação de programas do setor público.” 5

No Brasil, a experiência de adoção de contratos de gestão remonta aos anos 80. Segundo Saravia (2005), a primeira proposta de contrato de gestão foi ela-borada pela Rede Ferroviária Federal em 1983. Em 1991, a Companhia Vale do Rio Doce — na época empresa estatal — negociou e firmou um “convênio de desempenho” com o Ministério da Infraestrutura. Este instrumento tinha conteúdos semelhantes aos de um contrato de gestão. Posteriormente, a CVRD negociou convênios de desempenho com as suas subsidiárias e áreas de ne-gócios. Neste mesmo ano, o Decreto No 137 incorporou o contrato de gestão aos mecanismos estabelecidos pelo Programa de Gestão de Empresas Estatais, ampliando, assim, o conteúdo do decreto de 1o de fevereiro de 1991, que criou o Comitê de Controle das Empresas Estatais. Como consequência, a Petrobras celebrou seu contrato de gestão com a União para o período 1994-1996. Foi, também, emblemático o contrato assinado pela Fundação Pioneiras Sociais, entidade de direito privado, que assumiu a gestão do Hospital Sarah Kubitschek (originalmente, uma entidade estatal).

Finalmente, na esfera estadual, merece referência a experiência de contra-tualização realizada pelo Estado de São Paulo no período 1992-1995. A partir de 1995, o assunto ganhou uma nova dimensão no âmbito federal, quando da elaboração do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (reforma gerencial no governo FHC), que estabeleceu diretrizes para uma nova gestão orientada para resultados e com flexibilidades administrativas, tendo como base modelos contratuais (agências executivas e organizações sociais). Saravia (2005) destaca que a Emenda Constitucional n° 19 de 1998 (art.3°, XIX, § 8) determinou que “a autonomia (...) dos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta


poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho (…), cabendo à lei dispor sobre: I - o prazo de duração do contrato; II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes; III - a remuneração do pessoal”. Entretanto, poucos foram os avanços efetivos do novo modelo, implementados com restrições e mediante um alto grau de obstaculização dos segmentos centrais do Governo, responsáveis pelo ajuste fiscal (inclusive de dentro do próprio ministério propositor).

3. O Acordo de Resultados no Âmbito do Choque de Gestão

O “choque de gestão” representa uma combinação de medidas orientadas para o ajuste estrutural das contas públicas, com iniciativas voltadas para a geração de um novo padrão de desenvolvimento, tendo a inovação na gestão como elemento de sustentabilidade. Nesta perspectiva o desafio inclui mudanças na forma de fazer o planejamento governamental (“o que fazer”), no funcionamento do aparato governamental e de seus respectivos arranjos institucionais (“o como fazer”) e na gestão dos recursos, em especial na gestão das pessoas (“o com quem fazer”). Assim, a questão da avaliação do desempenho institucional e o respectivo alinhamento dos órgãos e entidades com a agenda estratégica de governo ganharam expressivo destaque.

Dentro deste objetivo de conferir ao Estado maior eficiência e efetividade na execução de políticas públicas, orientadas para o desenvolvimento econômico--social sustentável, Minas Gerais adotou um sistema de contratualização denominado “Acordo de Resultados” (contratos de gestão) com base na Lei nº 14.694, de 30 de julho de 2003, e dos Decretos 43.674 e 43.675, de 04 de dezembro de 2003. O Acordo é um instrumento de pactuação de resultados mediante negociação entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo, bem como dos gerentes das unidades administrativas e autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão. É o instrumento gerencial que busca o alinhamento das instituições, a partir da pactuação de resultados e concessão respectiva de autonomias para o alcance de objetivos organizacionais, em linha com os objetivos expressos na agenda de governo, com prioridade para aquelas com maior identidade com os projetos estruturadores. O Acordo tem como finalidades:

•fixarmetasdedesempenhoespecíficasparaórgãoseentidades,com-patibilizando a atividade desenvolvida com as políticas públicas e os programas governamentais;

Parte 3 - 99

•aumentaraofertaemelhoraraqualidadedosserviçosprestadosàsociedade;

•aperfeiçoaroacompanhamentoeocontrolederesultadosdagestãopública, mediante instrumento caracterizado pela consensualidade, objetividade, responsabilidade e transparência;

•dartransparênciaàsaçõesdosórgãospúblicosefacilitarocontrolesocial sobre a atividade administrativa, mediante a divulgação, por meio eletrônico, dos termos de cada acordo e de seus resultados;

•racionalizarosgastoscomcusteioadministrativodeformaapossibi-litarmaiordestinaçãoderecursosàsatividadesfinalísticasdoórgãoou entidade;

•estimularevalorizarservidorespormeiodaimplantaçãodeprogramasdecapacitação,davalorizaçãoeprofissionalização;

•estimularodesenvolvimentoeainstituiçãodesistemasdeavaliaçãode desempenho individual dos servidores.

O instrumento aplica-se a todos os órgãos da administração direta, fundações e autarquias, podendo ser celebrado entre órgãos, entidades e unidades admi-nistrativas do Poder Executivo a ser avaliado (Acordado) e as autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão (Acordante), sendo este considerado responsável pelo acompanhamento e pelo controle dos resultados, bem como pelo provimento dos recursos e meios necessários ao alcance das metas pactuadas. O Acordo poderá, portanto, ser assinado entre:

•oGovernadordoEstado (Acordante) e as SecretariasdeEstado, aAdvocacia-Geral do Estado, a Polícia Militar, a Polícia Civil, o Corpo de Bombeiros Militar, a Auditoria-Geral do Estado e o Gabinete Militar do Governador (Acordado).

•osÓrgãosdaAdministraçãoPúblicaDireta(Acordante)easEntidadesa eles vinculadas (Acordado).

•osÓrgãos e Entidades daAdministraçãoPública (Acordante) e asunidades administrativas a eles subordinadas (Acordado).

Como contrapartida aos compromissos assumidos, os órgãos e entidades que celebram o Acordo passam a receber determinadas autonomias previstas na Lei. Algumas destas autonomias são:

•possibilidadede aberturade créditos suplementares ao respectivoorçamento, no prazo de dez dias, utilizando como fonte os recursos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias


ou de créditos adicionais, conforme estabelecido na Lei Orçamento Anual, e abertos por decreto executivo, excluídas as dotações refe-rentes a pessoal e encargos sociais;

•possibilidadedealterarosquantitativoseadistribuiçãodoscargosdeprovimentoemcomissãoedasfunçõesgratificadas,identificadasno órgão ou entidade, observados os valores de retribuição corres-pondentes, desde que não altere as unidades orgânicas estabelecidas em lei e não acarrete aumento de despesa;

•possibilidadedeeditaratoprópriosobreasregrasdeavaliaçãodedesempenho de seus servidores, em especial sobre a periodicidade da avaliação;

•possibilidadedeaplicaroslimitesdedispensadelicitaçãoestabele-cidos no parágrafo único do Artigo 24 da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993;

•possibilidadedeadotaramodalidadeConsultanaslicitaçõesreali-zadas para aquisição de bens e serviços em que não seja possível a utilização do pregão;

•possibilidadedeaprovaçãooureadequaçãodasestruturasouestatutosdo Acordado, através de ato do Secretário de Estado ou da autoridade equivalente, desde que não acarrete aumento de despesas;

•possibilidadedecontrataçãodeestagiáriosparaatuarememativi-dades afetas ao objeto acordado, sendo o quantitativo e o valor da remuneraçãoaserpagadefinidosnoAcordodeResultados.

Além das autonomias, há na legislação um mecanismo de premiação dos servidores.6 De forma a incentivar a adoção do instrumento, foi estabelecido, como contrapartida, que aos servidores dos órgãos e entidades acordados serão concedidos incentivos baseados em prêmio por produtividade. O prêmio por produtividade será concedido para os servidores dos órgãos e entidades que logrem a redução das despesas correntes de suas atividades ou o aumento da arrecadação de receitas, quando for o caso. A instituição pode, ainda, aplicar o recurso economizado no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento de pessoal, modernização, reaparelhamento e racionalização do serviço público. No entanto, a economia com despesas correntes não poderá ser gerada pela redução da cobertura ou da qualidade dos serviços e atividades prestados, definidos no Acordo de Resultados.

Em linhas gerais, o valor do prêmio por produtividade a ser pago a cada servidor será proporcional: (a) ao resultado obtido na Avaliação de Desempenho Individual; (b) aos dias de efetivo exercício das atribuições do cargo ou função; (c)

Parte 3 - 101

a itens da composição remuneratória do cargo ou função exercida pelo servidor, na forma definida em regulamento. Para pagamento do prêmio é imprescindível que o Acordo tenha sido avaliado satisfatoriamente, o que significa que o Acordado de Resultados obteve pontuação maior ou igual a 70% do total.

Se por um lado a avaliação satisfatória possibilita o pagamento do prêmio por produtividade, por outro, está prevista a punição do acordado que obtiver resultado insatisfatório na avaliação, ou seja, menor que 70%. A partir de duas avaliações insatisfatórias sucessivas, ou três intercaladas em cinco, ou quatro intercaladas em dez, o representante do acordado sofrerá censura pública com a divulgação no diário oficial do Estado e em outros meios de comunicação do não cumprimento do Acordo de Resultados. Além disso, o Acordo é suspenso, são canceladas as autonomias e indisponibilizados os recursos provenientes de economia com despesa corrente ou ampliação de receita.

O resultado da avaliação institucional constitui também base para o cálculo do Adicional de Desempenho - ADE. O ADE foi regulamentado por meio do Decreto 43.671, de 04 de dezembro de 2003, e caracteriza-se por ser uma van-tagem pecuniária a ser concedida, mensalmente, aos servidores que estão em exercício na Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional e poderá atingir até 70% do vencimento básico do servidor. Ele será pago aos servidores em substituição aos adicionais por tempo de serviço. No cálculo do ADE, 50% corresponde à pontuação obtida em função do resultado da avaliação de desem-penho do servidor; 40% corresponde à pontuação obtida em função do resultado da avaliação institucional do órgão ou entidade de exercício do servidor e 10% corresponde à pontuação obtida em função da formação e do aperfeiçoamento individual do servidor.

4. O Processo de Formulação, negociação, Celebração e Avaliação dos Acordos de Resultados

A celebração do Acordo de Resultados pode se dar por adesão ou por indução. No primeiro caso, os órgãos e entidades manifestam seu interesse e iniciam o processo de elaboração sob a supervisão técnica da SEPLAG. No segundo caso, as organizações são induzidas a celebrar o Acordo e são selecionadas segundo a importância relativa para a realização dos projetos estruturadores de governo. Neste caso, recebem tratamento prioritário.

A formulação começa com a definição dos resultados a serem alcançados pelo acordado, que deverão ser mensuráveis por meio de indicadores e valorados como metas. O instrumento adotado para a definição das metas é o do planejamento estratégico, feito com base nas orientações decorrentes da


agenda estratégica de governo (expectativa de papel para o alcance dos objetivos prioritários de governo), nas orientações derivadas da política pública setorial relacionada ao órgão, nas atribuições legais e elementos dos ambientes externo e interno que influenciam os mesmos.

Para isto, o processo de formulação inclui as etapas de (a) construção da Ca-deia de Valor, (b) do Quadro de Indicadores e Metas e (c) do Plano de Ação. No Anexo, a modo de ilustração, são apresentadas a Cadeia de Valor, o Quadro de Indicadores e Metas e o Plano de Ação do acordo celebrado entre a Secretaria de Defesa Social e o Governador.

A Cadeia de Valor, conforme ilustra a Figura 1, permite visualizar a organi-zação como uma cadeia de insumos que são processados para gerar produtos que, por sua vez, destinam-se à geração de impactos desejáveis para seu público de interesse (beneficiários). Desta forma, o desempenho institucional será defi-nido por meio de indicadores para os quais serão estabelecidas metas a serem atingidas. Os indicadores podem ser de: eficiência (indicam a relação entre o que foi entregue e o que foi consumido de recursos, usualmente sob a forma de custos ou produtividade na execução dos programas e ações); eficácia (indicam a quantidade e qualidade de produtos e serviços entregues ao usuário); e efe-tividade (indicam o impacto desejado dos produtos sobre os seus usuários, ou seja, o grau de satisfação gerado ou, ainda, o valor agregado, a transformação produzida no contexto em geral).

FIGURA 1 - Cadeia de Valor

Depois de construída a cadeia de valor, são selecionados os indicadores que cubram, de forma abrangente, as áreas de resultados (macroprocessos) finalísticos da organização objeto do Acordo e reflitam, sempre que possível (em virtude da disponibilidade de dados, principalmente), as três dimensões do

PROCESSOSDE TRABALHO

INDICADORES DE DESEMPENHO

Como mensurar a relação entre produtos e insumos?

Como mensurar o impacto, a diferença que isto faz para o bene�ciário?

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IMPACTOS NO CONTEXTO

Planos de Ação "coisas a fazer"

Parte 3 - 103

seu desempenho (eficiência, eficácia e efetividade). Não há um número fixo de indicadores (embora a maior parte das experiências situe-se entre 10 e 20), mas é essencial que os indicadores selecionados sejam significativos e representativos. Em seguida, é calculado o valor de referência atual (situação atual), fixadas as metas e atribuídos os pesos. O Quadro abaixo ilustra esta etapa.

QUADRO Indicadores e metas

Áreas de Resultados

Resultados Finalísticos

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2006 2007 200n

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Área 4

Além dos resultados expressos no quadro de indicadores e metas, também é objeto de pactuação e avaliação um plano de ação contendo as medidas necessárias ao alcance das metas, incluindo iniciativas de melhoria, visando o fortalecimento institucional (capacitação, informatização etc.). Em paralelo, são identificadas as autonomias necessárias para a execução dos compromissos acordados.

Em geral, a negociação do Acordo de Resultados se dá pari passu à sua formulação, a partir de um grupo formado por técnicos e dirigentes das partes envolvidas (acordado, acordante e SEPLAG). Ainda assim, uma vez finalizada a minuta, o mesmo é apresentado para a SEPLAG para aprovação pela Subse-cretaria de Planejamento e Orçamento, que irá avaliar o grau de aderência do instrumento ao planejamento governamental, e pela Subsecretaria de Gestão, que irá avaliar as autonomias solicitadas e também a representatividade da missão de cada instituição nos indicadores e metas propostos. Concomitantemente, o Acordo deve ser formalmente aprovado pelo acordante, que, na verdade, é o contratante de todo o instrumento. Vale ressaltar que a qualidade do Acordo


depende fundamentalmente do grau de envolvimento das partes interessadas. Um bom Acordo pressupõe clareza na definição da política, o estabelecimento de metas com realismo e desafio e liderança executiva, tanto na formulação como na implementação do instrumento.

Após as aprovações, o Acordo de Resultados é celebrado e o acordante tem um prazo de 20 dias, contados de sua assinatura, para torná-lo público, por meio de publicação no órgão oficial do Estado do extrato contendo informações sucintas sobre o objeto de pactuação, e divulgação na íntegra nos sítios eletrônicos de todos os signatários do Acordo, bem como no da SEPLAG.

Em seguida à celebração do Acordo de Resultados, é necessária a formação de uma comissão que será responsável por seu acompanhamento e avaliação. Esta comissão é formada por um representante (a ser indicado pelo dirigente máximo) do Acordante, de cada interveniente, quando houver, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG, do Acordado, além de um represen-tante dos servidores do Acordado, escolhido pelo seu dirigente máximo, após apresentação de lista tríplice de candidatos, elaborada pelo órgão setorial de Recursos Humanos, dentre aqueles com conhecimento na área objeto do Acordo. A avaliação é feita conforme critérios pré-definidos no Acordo de Resultados, devendo ser, no mínimo, semestral.

A comissão de acompanhamento e avaliação deverá:

•acompanhareavaliarosresultadosalcançadospeloAcordado,consi-derando as metas e indicadores de desempenho previstos no Acordo de Resultados;

•recomendar, com a devida justificativa, alterações noAcordo deResultados, principalmente quando se tratar de necessidade de ali-nhamento de indicadores, metas e resultados, recursos orçamentários efinanceiros;e

•recomendar,comadevidajustificativa,arevisão,arepactuação,arenovação, a suspensão ou a rescisão do Acordo de Resultados.

Quando da avaliação serão verificados o grau de cumprimento do Quadro de Indicadores e Metas e dos Planos de Ação e Melhoria, que deverão constar como anexos do Acordo. Verificando, ainda, a execução do Acordo até o pre-sente (comparar o alcançado com o programado), o indicativo de alcance do programado no ponto de avaliação futuro, a pertinência das metas em qualquer hipótese (alcance ou não; bom indicativo ou não). A Comissão poderá ainda, se for o caso, fazer auditoria de dados para checar a geração dos indicadores.

Parte 3 - 105

5. Conclusão: estágio atual, avanços e lições aprendidas

Os primeiros Acordos sofreram as consequências naturais do pioneirismo. Foram essenciais para vencer a resistência, mas foram construídos num contexto de dificuldades e indefinições típicas deste estágio. A principal delas foi, sem dúvida, relativa à definição clara de resultados. A ausência da definição de diretrizes e mesmo da política pública setorial, a indefinição de papéis institucionais, a dificuldade de vinculação com a agenda estratégica de governo, atuação fragmentária e a ausência de uma cultura orientada a resultados são exemplos. Outras dificuldades percebidas foram na definição do que seriam os objetos de avaliação e também na falta de dados históricos, que pudessem ser utilizados como marco inicial para a modelagem dos indicadores e a pactuação de metas. A assimetria de informações entre os órgãos/entidades acordante, acordado e SEPLAG também representou importante limitação, depositando boa parte da possibilidade de melhoria da qualidade das pactuações no processo de monitoramento e avaliação.

Um ponto que merece menção, no início do processo de implementação de Acordos de Resultados, foi o questionamento de algumas instituições sobre a possibilidade de utilização de autonomias. Não obstante estar previsto na Constituição Estadual em seu Artigo 14, §11, inciso V, logo perceberam que as autonomias poderiam ser de grande valia para a flexibilização da gestão e começaram a levantar outras possibilidades onde a SEPLAG poderia estar “flexibilizando” as normas.

O processo de implementação teve início em abril de 2004, quando o Instituto Estadual de Florestas tomou a iniciativa de elaborar seu Acordo de Resultados. Nesta etapa, a SEPLAG ainda não havia concluído a metodologia e, desta for-ma, esta iniciativa funcionou como projeto piloto. Até o final de 2004, foram celebrados seis Acordos, e a posição, em dezembro de 2005, é de dezesseis.7 Além disso, alguns resultados já foram evidenciados, tais como: a melhoria da gestão nos órgãos com Acordos de Resultados celebrados, a maior facilidade dos dirigentes em obter informações sobre sua instituição e, para os servidores, o aumento de sua motivação devido, principalmente, à percepção do prêmio por produtividade.

A experiência vem demonstrando que o grande desafio dos acordos de resultados continua sendo a definição do que realmente são resultados da ins-tituição. A SEPLAG deverá concentrar seus esforços no sentido de aperfeiçoar a experiência, visando a sua consolidação. Para isto, será necessário aumentar o envolvimento dos acordantes no processo. Nas instituições onde esse en-volvimento é mais tênue, verifica-se que não há uma cobrança para que os resultados sejam apresentados. Nas instituições onde o acordante está atuando e cobrando diretamente o cumprimento do acordo, este é melhor elaborado e


suas metas são mais desafiadoras: investir na melhoria da qualidade dos Acordos celebrados. Finalmente, resta o desafio de institucionalização do modelo. Até aqui, o desafio era de natureza quantitativa: celebrar um número expressivo visando a disseminação do conceito. Agora, torna-se fundamental investir no aperfeiçoamento do modelo, principalmente no que se refere aos mecanismos de avaliação e na integração com os demais instrumentos adotados no âmbito do Choque de Gestão.

nOTAS

1 A NGP é, segundo BARzELAy(2001),antesdetudo,umâmbitodedebate,umdiálogoprofissionalso-bre a estrutura, a gestão e o controle da administração pública, envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários.Comotal,deve-sedescartaratentaçãodedefiniçõesformais,concentrando-seodebatenabusca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráticos públicos.

2 GovernoMatricial, neste contexto, é definido como: “Modelo de gestão governamental voltadopararesultadosdedesenvolvimentoquesebaseianadefiniçãoegerenciamentointensivodasredesdegover-nança constituídas pelos links/nós entre programas (desdobrados de um projeto de desenvolvimento) e a arquitetura governamental (organizações, sistemas e recursos) necessária à sua implementação.” Para maior aprofundamento ver: MARINI; MARTINS (2004).

3 “Arquitetura governamental” é entendida como o conjunto de organizações, modelo de gestão e recursos associados,incluindoaestruturaorganizacionalerespectivomarcolegal,gestãoorçamentáriaefinanceira,gestão de pessoas e sistemas de informação.

4 Documento produzido por um Grupo de Trabalho do Comitê Interministerial de Empresas Estatais orga-nizado pelo governo francês com o objetivo de melhorar a situação de suas empresas. Estas apresentavam sintomas de deterioração provocada pelo excesso de formalidades e controles por parte do poder central (Saravia, 2005).

5 Desde então vem recebendo diversas denominações. Inicialmente contratos de plano e de programas nas aplicações pioneiras junto às empresas estatais e, mais recentemente, contratos de serviços nas entidades da administração direta (Centros de Responsabilidade).

6 Objeto do Decreto Nº 43.674/2003.

7 OsAcordosdeResultados celebradospodem ser verificadosno endereço eletrônicoda Secretaria deEstado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/acordo_resultado/acordo_resultado.asp

Parte 3 - 107

REFERÊnCIAS

BARzELAy, Michael. The New Public Management: improving research and policy dialogue. Berkeley: University of California Press, 2001.

TROSA, Sylvie. Gestão pública por resultados: quando o Estado se compromete. Rio de Janeiro: Revan; Brasília: ENAP, 2001.

SARAVIA, Enrique. Contratos de gestão como forma inovadora de controle das organizações estatais. In: X CONGRESSO DEL CLAD, 2005.

MARINI, Caio; MARTINS, Humberto Falcão. Um governo matricial: estruturas em rede para a geração de resultados de desenvolvimento. In: IX CONGRESSO DEL CLAD, 2004.

SHEPHERD,Geoffrey.EldesafiodelareformaadministrativaenAméricaLatina.ApresentadonoIIICongresso Internacional do CLAD, Madrid, 1998.


AnEXO

ACORDO DE RESULTADOS CELEBRADO ENTRE O GOVERNADOR DO ESTADO E A SECRETARIA DE ESTADO DE DEFESA SOCIAL

A) Cadeia de Valor(continua)


ProdutosImpactos

intermediáriosImpactos

Movimentação de presos (matrícula e transferência de presos)

Equilíbrio do ambiente de segurança no sistema prisional

Otimização da ocupação de vaga, com distribuição adequada das vagas existentes

Melhor funcionamento do sistema prisional

Eventos de seleção, treinamento e formação do servidor do sistema prisional

Maior qualificação do servidor do sistema prisional

Redução do custo, resultante da menor rotatividade de mão de obra

Reforma e Profissionalização do Sistema Prisional

Construção, reforma e ampliação de unidades prisionais

Manutenção de infraestrutura de unidades prisionais

Estudo e pesquisa de novas tecnolo-gias, para melhoria da infraestrutura das unidades do sistema prisional

Redução do déficit de vagas no sistema prisional

Melhoria no ambiente de segurança da organização, advinda da melhoria da infraestrutura das unidades prisionais

Redução do custo, advindo do uso de novas tecnologias e racionalização do espaço físico

Parte 3 - 109


ProdutosImpactos


Atendimento ao preso sob o ponto de vista biopsicossocial, jurídico e educacional

Ocupação e profissionalização do preso(atividades laborativas e de capacitação profissional)

Diminuição da tensão na unidade prisional com consequente melhoria na segurança, reduzindo riscos de rebelião e motim

Redução do tempo de cumprimento de pena, em consequência da remissão por trabalho/estudo

Aumento do nível de escolaridade do preso

Melhoria das condições de saúde do preso

Preso com maiores possibilidades de reintegração à sociedade

Melhoria na inclusão do egresso no mercado de trabalho

Redução do grau de reincidência criminal

Redução de despesas, advinda da remição da pena

Aumento das receitas diretas e indiretas, advindas da venda de produtos produzidos pelos presos, contribuindo para a autossustentabilidade das unidades prisionais

AnEXO





Produtos Impactos interme-diários

Impactos

Reforma e Profissionalização do Sistema Prisional

Escolta na movimentação de presos

Minimização de risco no trânsito de presos, com consequente redução no índice de fugas

Atendimento às solicitações de transferência

Atendimento aos direitos do preso

Melhoria no ambiente de segurança para os presos e para a sociedade, durante as atividades de movimentação

Guarda interna e externa das unidades prisionais

Melhoria na proteção na unidade prisional, com consequente redução dos riscos de fuga, motim e rebelião

Manutenção da proteção interna e externa

Proteção dos presos, servidores e da comunidade

AnEXO



Parte 3 - 111


ProdutosImpactos


Atendimento a Adolescentes autores de ato infracional

Admissão de adolescentes

Otimização da ocupação de vaga

Distribuição adequada das vagas existentes

Melhor funcionamento do sistema socioeducativo

Redução do número de adolescentes cumprindo medidas em cadeias públicas

Escolta na movimentação de adolescentes

Minimização de risco no trânsito de adolescentes, com consequente redução no índice de fugas

Atendimento às solicitações do Judiciário

Atendimento aos direitos do adolescente

Melhoria na segurança para o adolescente e para a sociedade, durante as atividades de movimentação

AnEXO





ProdutosImpactos



Eventos de seleção, treinamento e formação do servidor do sistema socioeducativo

Maior qualificação do servidor do sistema socioeducativo

Redução do custo resultante da menor rotatividade de mão de obra


Atendimento jurídico, pedagógico e biopsicossocial

Ocupação e profissionalização do adolescente (atividades laborativas e de capacitação profissional)

Atendimento e monitoramento de egressos do sistema

Aumento do grau de escolaridade do adolescente custodiado

Diminuição da tensão na unidade de atendimento com consequente melhoria na segurança, reduzindo riscos de rebelião e motim

Melhoria das condições de saúde do adolescente

Revisão da medida aplicada ao adolescente

Redução da criminalidade juvenil

Egresso com maiores possibilidades de reintegração à sociedade

Melhoria na inclusão do egresso no mercado de trabalho

AnEXO



Parte 3 - 113


ProdutosImpactos



Segurança e custódia do adolescente

Manutenção da ordem e segurança da unidade de atendimento


Redução dos riscos de rebelião, tumulto, motim e fuga

Construção, reforma e ampliação de unidades de atendimento

Manutenção de infraestrutura de unidades de atendimento

Estudo e pesquisa de novas tecnologias, para melhoria da infraestrutura das unidades do sistema socioeducativo

Redução do déficit de vagas no sistema

Maior segurança e melhores condições das unidades

AnEXO





ProdutosImpactos


Prevenção Social da Criminalidade

Atendimento multidisciplinar aos jovens em risco social

Oficinas de cultura, esporte e lazer

Encaminhamento de jovens para o mercado de trabalho

Elaboração de um plano de segurança local

Inclusão dos jovens em programas sociais

Inserção dos jovens em atividades de lazer, esporte e cultura e mercado de trabalho

Elaboração de um diagnóstico qualitativo da comunidade atendida

Articulação com o grupamento especializado de policiais militares para o atendimento à comunidade envolvida

Consolidação de uma rede de proteção social

Incremento do capital social da comunidade

Redução da inserção de jovens no crime

Redução do número de homicídios nas áreas atendidas

Aproximação do Estado com a comunidade

Atendimento jurídico à comunidade

Mediação ou encaminhamento de conflito

Disponibilização do acesso a serviços básicos (carteira identidade, nada consta, Copasa, Cemig etc.)

Acesso à Justiça

Solução ou minimização do conflito, evitando que ele se transforme em violência

AnEXO



Parte 3 - 115


ProdutosImpactos


Prevenção Social da Criminalidade

Monitoramento de penas alternativas

Encaminhamento do público-alvo para programas sociais

Prestação de serviço ou pena pecuniária para instituições sem fins lucrativos no município

Criação de opções alternativas ao sistema prisional, por meio do cumprimento de pena em liberdade

Rede parceira beneficiada pela prestação de serviço à comunidade e pena pecuniária

Inclusão social do público-alvo em programas sociais

Diminuição da impunidade na execução de penas alternativas em função do monitoramento da pena

Diminuição da demanda por vagas no sistema prisional

Redução do custo de execução penal

Diminuição do índice de reincidência criminal

Atendimentos jurídico, psicológico e social ao egresso e sua família

Cursos profissionalizantes

Qualificação do público-alvo na organização de cooperativas para inclusão produtiva

Egresso capacitado profissionalmente Implantação de cooperativas

Egressos incluídos em programas de geração de trabalho e renda

Reconstituição do papel social do in-divíduo, aumentan-do as possibilidades de sua reintegração à sociedade

Diminuição do índice de reincidência criminal

Melhoria das condições socioeconômicas e afetivas na vida do egresso e de seus familiares

AnEXO


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9,88

3

13. P

erce

ntua

l de

polic

iais

trei

nado

s de

form

a in

tegr

ada

= n

úmer

o de

pol

icia

is tr

eina

dos

de

form

a in

tegr

ada

/ tot

al d

e po

licia

is x

100

Perc

entu

al d

e po

licia

is

6,06

%6,

98%

10,7

6%12

,07%

1

14. P

erce

ntua

l de

mun

icíp

ios

que

estã

o in

se-

ridos

na

RISP

(Reg

ião

inte

grad

a de

seg

uran

ça

públ

ica)

Perc

entu

al d

e m

unic

í-pi

os4,

34%

-10

0%-

2

REFORMA E PROFISSIONALIzAÇÃO DO SISTEMA PRISIONAL

POLÍCIAS (INTEGRAÇÃO DO SISTEMA)

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

Parte 3 - 119

15. P

erce

ntua

l de

unid

ades

ope

raci

onai

s PM

e

PC (

Bat

alhã

o, C

ompa

nhia

s, D

eleg

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ccio

nais

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ais

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peci

aliz

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m o

RE

DS

(Reg

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Even

tos

de D

efes

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cial

) im

plan

tado

Perc

entu

al d

e un

idad

es

com

o R

EDS

0%3,

2%6,

0%8,

4%3

16.

Perc

entu

al d

e un

idad

es o

pera

cion

ais

(Com

panh

ias,

Del

egac

ias

dist

ritai

s) c

om m

e-to

dolo

gia

IGES

P im

plem

enta

da

Perc

entu

al d

e un

idad

es

com

IGES

P0%

2,4%

7,6%

12,9

%3

17.

Núm

ero

méd

io m

ensa

l de

ate

ndim

ento

s do

pro

gram

a Fi

ca V

ivo

(refe

rent

es a

todo

s os

nú

cleo

s, i

nclu

sive

aqu

eles

a s

erem

im

plan

-ta

dos)

Ate

ndim

ento

s2.

596

3.70

75.

660

8.54

03

18. N

úmer

o ab

solu

to d

e ho

mic

ídio

s nas

com

u-ni

dade

s at

endi

das

pelo

pro

gram

a Fi

ca V

ivo

Hom

icíd

ios

8985

8075

1

19. N

úmer

o ab

solu

to d

e at

endi

men

tos

extra

-ju

dici

ais

de c

asos

de

conf

lito

Ate

ndim

ento

s1.

667

4.00

04.

500

5.00

02

PREVENÇÃO SOCIAL DA

CRIMINALIDADE

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

POLICIAS (INTEGRAÇÃO DO SISTEMA)

An

EXO

AC

ORD

O D

E RE

SULT

AD

OS

CEL

EBRA

DO

EN

TRE

O G

OV

ERN

AD

OR

DO

EST

AD

O E

A S

ECRE

TARI

A D

E ES

TAD

O D

E D

EFES

A S

OC

IAL

B) Q

uadr

o de

indi

cado

res

e m

etas

(con

tinua

)


20. Í

ndic

e de

cum

prim

ento

de

pena

s e

med

i-da

s al

tern

ativ

as =

(núm

ero

de p

enas

e m

edi-

das a

ltern

ativ

as c

umpr

idas

/ nú

mer

o de

pen

as e

m

edid

as a

ltern

ativ

as e

ncam

inha

das)

x 1

00

Per

cen

tual

de

pen

as/

med

idas

83%

85%

86%

90%

3

21.

Perc

entu

al d

e eg

ress

os a

tend

idos

pel

o pr

ogra

ma

de re

inte

graç

ão so

cial

= (n

úmer

o de

eg

ress

os a

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idos

/ to

tal d

e eg

ress

os li

bera

dos

pelo

sis

tem

a pe

nite

nciá

rio e

m M

G) x

100

Perc

entu

al d

e eg

ress

os10

,26%

13,3

8%14

,72%

15,6

1%2

22. P

erce

ntua

l de

jove

ns a

tend

idos

nas

com

u-ni

dade

s com

o p

rogr

ama

Fica

Viv

o =

(núm

ero

de jo

vens

ate

ndid

os n

o pr

ogra

ma

Fica

Viv

o /

tota

l da

pop

ulaç

ão j

ovem

das

com

unid

ades

at

endi

das)

x 1

00

Per

cen

tual

de

jove

ns

aten

dido

s-

7,61

%8%

10%

1

An

EXO

AC

ORD

O D

E RE

SULT

AD

OS

CEL

EBRA

DO

EN

TRE

O G

OV

ERN

AD

OR

DO

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AD

O E

A S

ECRE

TARI

A D

E ES

TAD

O D

E D

EFES

A S

OC

IAL

B) Q

uadr

o de

indi

cado

res

e m

etas

(con

tinua

)

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

PREVENÇÃO SOCIAL DA CRIMINALIDADE

Parte 3 - 121

23.

Perc

entu

al d

e ad

oles

cent

es e

gres

sos

do

sist

ema

soci

oedu

cativ

o at

endi

dos

= (n

úmer

o de

egr

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s aco

mpa

nhad

os o

u as

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idos

/ to

tal

de a

dole

scen

tes e

gres

sos l

iber

ados

do

sist

ema

soci

oedu

cativ

o) x

100

Perc

entu

al d

e eg

ress

os36

,2%

38%

40%

42%

3

24. P

erce

ntua

l de

adol

esce

ntes

que

est

udam

=

(núm

ero

de a

dole

scen

tes

que

estu

dam

/ to

tal

de a

dole

scen

tes)

x 1

00

Perc

entu

al d

e ad

oles

-ce

ntes

95,1

%95

,5%

95,5

%96

%3

25. P

erce

ntua

l de

adol

esce

ntes

que

par

ticip

am

de c

urso

s de

pro

fissi

onal

izaç

ão =

(nú

mer

o de

ado

lesc

ente

s qu

e pa

rtici

pam

de

curs

os d

e pr

ofis

sion

aliz

ação

na

unid

ade

/ tot

al d

e ad

oles

-ce

ntes

em

med

ida

de in

tern

ação

) x 1

00

Perc

entu

al d

e ad

oles

-ce

ntes

15,7

%17

%20

%30

%3

26.

Núm

ero

de v

agas

par

a in

tern

ação

pro

vi-

sória

(tod

as a

s un

idad

es)

Ado

lesc

ente

s88

128

168

208

2

27. N

úmer

o de

vag

as e

m m

edid

a so

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duca

tiva

de in

tern

ação

(tod

as a

s un

idad

es)

Ado

lesc

ente

s35

339

343

350

82

An

EXO

AC

ORD

O D

E RE

SULT

AD

OS

CEL

EBRA

DO

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TRE

O G

OV

ERN

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OR

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A S

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O D

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EFES

A S

OC

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B) Q

uadr

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indi

cado

res

e m

etas

(con

tinua

)

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

ATENDIMENTO A ADOLESCENTES AUTORES DE ATO INFRACIONAL


28.

Índi

ce d

e qu

alid

ade

do s

iste

ma

soci

oe-

duca

tivo

em c

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dia

= p

erce

ntua

l de

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o

Perc

entu

al d

e do

cum

en-

tos

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orm

es-

60%

65%

70%

1

29.

Índi

ce d

e qu

alid

ade

do s

iste

ma

soci

oe-

duca

tivo

em a

tend

imen

to =

per

cent

ual

de

docu

men

tos

de a

tend

imen

to a

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dos

que

estã

o em

con

form

idad

e co

m o

pad

rão

Perc

entu

al d

e do

cum

en-

tos

conf

orm

es-

60%

65%

70%

1

30.

Taxa

de

fuga

s po

r 1.

000

adol

esce

ntes

v1

/v0

Fuga

s po

r 1.

000

adol

es-

cent

es75

,63

75,6

360

,00

50,0

02

31. T

axa

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beliõ

es p

or 1

.000

ado

lesc

ente

s v1

/v0

Rebe

liões

por

1.0

00 a

do-

lesc

ente

s4,

204,

204,

204,

202

32. P

erce

ntua

l de

PIA

’s (P

rogr

ama

Indi

vidu

ali-

zado

de

Ate

ndim

ento

) em

evo

luçã

o (n

úmer

o de

PIA

’s e

m e

volu

ção

/ núm

ero

de a

dole

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s ad

miti

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num

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íodo

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r a 4

0 di

as

no c

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) x 1

00

Perc

entu

al d

e PI

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66,6

%10

0%10

0%10

0%3

An

EXO

AC

ORD

O D

E RE

SULT

AD

OS

CEL

EBRA

DO

EN

TRE

O G

OV

ERN

AD

OR

DO

EST

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O E

A S

ECRE

TARI

A D

E ES

TAD

O D

E D

EFES

A S

OC

IAL

B) Q

uadr

o de

indi

cado

res

e m

etas

(con

tinua

)

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

ATENDIMENTO A ADOLESCENTES AUTORES DE ATO INFRACIONAL

Parte 3 - 123

33. T

axa

men

sal d

e cr

imes

vio

lent

os p

or 1

00

mil

habi

tant

es e

m M

inas

Ger

ais

crim

es v

iole

ntos

/ 1

00

mil

habi

tant

es46

,44

(1º

trim

estre

)44

4036

3

34.

Taxa

men

sal

de h

omic

ídio

s po

r 10

0 m

il ha

bita

ntes

em

Min

as G

erai

sh

om

icíd

ios

/ 1

00

mil

ha

bita

ntes

1,93

(1º

trim

estre

)1,

81,

71,

53

An

EXO

AC

ORD

O D

E RE

SULT

AD

OS

CEL

EBRA

DO

EN

TRE

O G

OV

ERN

AD

OR

DO

EST

AD

O E

A S

ECRE

TARI

A D

E ES

TAD

O D

E D

EFES

A S

OC

IAL

B) Q

uadr

o de

indi

cado

res

e m

etas

(con

clus

ão)

ÁR

EAS D

E

RES

ULT

AD

OR

ESU

LTA

DO

S

InD

ICA

DO

RES

Uni

dade

Rea

liz.

Jan

- Jun

/05

MET

AS

PESO

2ºse

mde

z/05

1ºse

mju

n/06

2ºse

mde

z/06

INDICADORES GERAIS DA POLÍTICA


ÁREAS DE RESULTADO

PLAnO DE AÇãO DE MELhORIA PRAZO

Composição da equipe de atendimento jurídico em 100% das unidades prisionais (penitenciárias) (1 advogado para 80-100 presos)

Abr/06

Composição da equipe pedagógica em 100% das unidades prisionais (penitenciárias) (1 pedagogo por unidade) Abr/06

Composição de equipes de saúde em 100% das unidades prisionais (penitenciárias) (7 profissionais, conforme portaria interministerial)

Abr/06

Definição do modelo físico padrão de unidade prisional Mar/06

Implementação da padronização da jornada de trabalho dos agentes penitenciários Jan/06

Integração do sistema penitenciário ao Centro Integrado de Atendimento e Despacho - CIAD (pressupõe linha de dados e integração à rede de rádio)

Jun/06

Implementação dos módulos do Infopen (trabalho, saúde, jurídico, educacional) (funcionamento em todas as unidades, pressupõe linha de dados)

Set/06

Implantação da linha de dados em Uberlândia, Bicas, Juiz de Fora, Pará de Minas, Francisco Sá, Uberaba, Três Corações, Muriaé, Patrocínio, Vespasiano, Presídio de Neves e Supe-rintendência de Coordenação da Guarda Penitenciária

Jul/06

Implementação da identificação biométrica em 100% das unidades (identificação datiloscópica e fotografia digitali-zada)

Ago/06

Implementação de circuito fechado de TV nas unidades de Uberlândia, Bicas, Juiz de Fora, Pará de Minas, Francisco Sá (somente funcionamento interno)

Dez/05

Implementação de circuito fechado de TV nas unidades Uberaba, Três Corações, Muriaé, Patrocínio, Vespasiano (somente funcionamento interno)

Mai/06

REFO

RMA

E P

ROFI

SSIO

NA

LIzA

ÇÃ

O D

O S

ISTE

MA

PRI

SIO

NA

L

AnEXO


C) Planos de ação e de melhoria(continua)

Parte 3 - 125

ATE

ND

IMEN

TO A

AD

OLE

SCEN

TES

ÁREAS DE RESULTADO


Implantação de linha de dados e funcionamento do circuito fechado de TV com transmissão para central em BH de 06 outras unidades (Penitenciária Nelson Hungia, Penitenciária José Maria Alkimin, Penitenciária de Ipaba, Presídio Dutra Ladeira, Complexo Penitenciário Feminino Estevão Pinto, Presídio Prof. Jacy de Assis, em Uberlândia)

Dez/06

Treinamento de 100% dos servidores das unidades nos processos de trabalho padronizados (penitenciárias) carência para inclusão no indicador: 90 dias após inauguração

Jun/06

Implementação do Centro de Custos (marco de conclusão: obtenção do valor real do custo do preso) Jun/06

Entrada em funcionamento de 04 penitenciárias (Uberaba, Três Corações, Muriaé, Patrocínio) Fev/06

Entrada em funcionamento de 02 presídios (Vespasiano, Ribeirão das Neves) Mar/06

Entrada em funcionamento de 05 unidades (Caratinga, Teófilo Otoni, João Pinheiro, Sete Lagoas, Coronel Fabriciano). Dez/06

Ampliação de 02 unidades (Uberlândia, Contagem) Mar/06Implantação de linha de dados em 100% das unidades socioeducativas com velocidade mínima de 256kb carência para inclusão no indicador = 90 dias após inauguração

Dez/06

Entrada em funcionamento do CIA Governador Valadares Out/05

Entrada em funcionamento do CIA Montes Claros Nov/05Entrada em funcionamento de 05 unidades de atendimento socioeducativo (Contagem/Betim, Uberlândia, Divinópolis, Juiz de Fora, Ipatinga)

Dez/06

Entrada em funcionamento de 02 unidades de atendimento socioeducativo (CEMMAC, CEIP3) Fev/06

Treinamento de 100% dos servidores das unidades de ad-ministração direta nos processos de trabalho padronizados (internação)

Jun/06

AnEXO



REFO

RMA

E P

ROFI

SSIO

NA

LIzA

ÇÃ

O

DO

SIS

TEM

A P

RISI

ON

AL


ÁREAS DE RESULTADO


Implementação do programa de atendimento ao egresso em 04 municípios (Uberlândia, Uberaba, Governador Valadares, Montes Claros)

Set/06

Implementação do sistema de informação dos adolescentes (SIPIA) em 100% das unidades carência para inclusão no indicador = 90 dias após inauguração

3 meses após linha

instala-da

Funcionamento de 17 núcleos de prevenção à criminalidadeNúcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos

Dez/05

Criação e funcionamento de sistema de monitoramento do número de jovens atendidos do Programa Fica Vivo Dez/05

Funcionamento de 24 núcleos de prevenção social à criminalidadeNúcleo de prevenção = ao menos 2 programas ativos

Dez/06

Definição das circunscrições territoriais integradas referen-tes a AISP’s e ACISP’s na RMBH, em Uberlândia, Ube-raba, Juiz de Fora e Montes Claros (marco de conclusão: publicação da resolução)

Jun/06

Implementação da unidade física integrada da AISP3 de Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da unidade física)

Mar/06

Implementação da unidade física integrada da RISP de Belo Horizonte (marco de conclusão: funcionamento da unidade física)

Dez/05

Definição das Diretrizes Integradas de Ações e Operações DIAO (marco de conclusão: publicação do documento) Nov/05

Implementação do REDS (Registro de Eventos de Defesa Social) na RMBH (marco de conclusão: distribuição de computadores, softwares, treinamento de pessoal e dispo-nibilização de linha de dados)

Dez/06

ATE

ND

IMEN

TO A

A

DO

LESC

ENTE

S

AnEXO



PREV

ENÇ

ÃO

INTE

GRA

ÇÃ

O D

AS

ORG

AN

IzA

ÇÕ

ES

POLÍ

CIA

S (IN

TEG

RAÇ

ÃO

DO

SI

STEM

A D

E D

EFES

A S

OC

IAL)

Parte 3 - 127

ÁREAS DE RESULTADO


Implementação do CAD (Controle de Atendimento e Des-pacho) de Polícia na RMBH Set/06

Implementação da integração do SIP, SISCON e INFOPEN (marco de conclusão: exportação automática das decisões judiciais para o SIP)

Dez/06

Implementação de um sistema de monitoramento da produ-tividade das corregedorias do sistema de defesa social Dez/05

Implantação da infraestrutura básica de 03 unidades regio-nais do CIAD (Juiz de Fora, Uberlândia, Uberaba) (marco de conclusão: prédio construído ou reformado e equipamentos adquiridos)

Set/06

Implementação do GISP (Gabinete integrado de Segurança Pública)(marco de conclusão: funcionamento do grupo de inteli-gência)

Nov/05

Implementação do CINDS (Centro integrado de informações de Defesa Social) (marco de conclusão: funcionamento da análise criminal integrada)

Set/06

AnEXO


C) Planos de ação e de melhoria(conclusão)

INTE

GRA

ÇÃ

O D

AS

ORG

AN

IzA

ÇÕ

ES

POLÍ

CIA

S (IN

TEG

RAÇ

ÃO

DO

SI

STEM

A D

E D

EFES

A S

OC

IAL)

CAPÍTULO 7

Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP

Carolina Lemos Adriana Barbosa Felipe Rocha Flávio Alcoforado

Este capítulo tem como objetivo demonstrar a experiência do Estado de Minas Gerais e sua relação com as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público de Minas Gerais, um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade civil organizada, pautada na contratualização de resultados com entes de cooperação.1 A primeira parte apresenta o contexto em que emerge o modelo de OSCIP. A segunda descreve o que é OSCIP e quais são as principais características do modelo em Minas Gerais. A terceira parte relata a experiência de implementação do modelo, que engloba a formulação do processo de qualificação e a apresentação dos primeiros Termos de Parceria celebrados. A quarta parte trata dos principais problemas enfrentados na implementação do modelo. A quinta trata das vantagens que já podem ser percebidas da execução dos primeiros Termos de Parceria. A sexta e última parte conclui, abordando quais são os desafios que se vislumbram no aperfeiçoamento do modelo.

1. O Contexto e a Concepção do Modelo

A ampliação da atuação da sociedade civil organizada é uma característica dos processos contemporâneos de reordenamento de funções entre as esferas


clássicas do Estado e do mercado. Por seu turno, a proliferação de formas de atuação conjunta entre entidades estatais, econômicas e comunitárias está no bojo do Estado-rede, fenômeno assim definido por Castells (1998): o Estado-rede

se caracteriza pelo compartilhamento da autoridade (a capacidade institucional de impor uma decisão) no âmbito de uma rede de instituições. Uma rede, por definição, não possui centro, senão nós de diferentes dimensões e com relações internodais que são frequentemente assimétricas. Mas, em termos finais, todos os nós são necessários para a existência da rede. Assim, o Estado-nação se articula cotidianamente na tomada de decisões com instituições supranacionais de distintos tipos e em distintos âmbitos […]. Mas também funcionam nessa mesma rede insti-tuições regionais e locais [e...], cada vez mais, organizações não governamentais (ou neogovernamentais, porque fundamentalmente trabalham com e a partir dos governos) se conectam com esta rede interinstitucional, feita tanto de negociação como de decisão, de compromisso quanto de autoridade, de informação quanto de estratégia. Este tipo de Estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relações entre o global, o nacional e o local, a eco-nomia, a sociedade e a política, na era da informação.

Modelos de parceria entre Estado e sociedade civil não são propriamente uma novidade no Brasil. Inovadora tem sido a emergência de formas de parceria baseadas em resultados e sujeitas a abrangente controle (por parte do Estado e da própria sociedade), mediante qualificações específicas. Desde as históricas Santas Casas e uma infinidade de outros entes de cooperação (fundações e associações, na sua maioria) parceirizadas ao Estado por meio de convênios, aos serviços sociais autônomos, recentemente foram propostos os modelos de OS e OSCIP. O modelo de Organização Social, proposto pelo Governo Federal no Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995, buscava promover a publicização, entendida como a transferência para o Terceiro Setor de atividades não exclusivas de Estado,2 estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Tal proposta se materializou posteriormente na Lei Federal n° 9.637/98.

Em paralelo, a atuação cada vez mais expressiva do Terceiro Setor fortaleceu o debate acerca do aparato normativo que regula a relação entre o Estado e as organizações da sociedade civil, culminando com a promulgação da Lei Federal nº 9.790/99, que cria o título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público - OSCIP, concedido pelo Governo Federal, considerado o “marco legal do Terceiro Setor”.

Partindo dos modelos de OS e OSCIP federais, diversos Estados brasileiros buscaram regulamentar a relação com o Terceiro Setor, segundo as necessida-des e características próprias de suas políticas públicas. A maioria dos modelos estaduais de parceria implementados, comprovada por uma extensa lista de legislações próprias, foi concebida à semelhança das OSs federais.

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A opção pela utilização da parceria com a sociedade civil para a execu-ção de serviços sociais em Minas Gerais foi concebida no Plano de Governo 2003/2006 - Prosperidade: a face humana do desenvolvimento, quando, pela primeira vez, foram apresentadas as inovações gerenciais propostas pelo projeto estruturador “Choque de Gestão”. Nesse contexto, a revisão do marco legal para a implementação de políticas sociais e aprimoramento da prestação de serviços, representada pelo modelo de OSCIP, é considerada uma opção estratégica que possibilita a ampliação da proximidade e da formação de alianças com a socie-dade civil organizada.

Além disso, diversos serviços sociais já prestados pelo Estado, quando são executados dentro das estruturas estatais dos órgãos públicos, carecem de agilidade e flexibilidade de gestão, incidindo em um real prejuízo para a população em relação à quantidade e qualidade do serviço público e, muitas vezes, até restringindo o atendimento à demanda existente.

O Estado deve focar seu papel em funções estratégicas de elaboração, definição de políticas e fiscalização. Os serviços sociais não precisam ser executados por organizações estatais, que, em geral, têm pouca flexibilidade e são mais burocratizadas, principalmente em virtude de ter que se utilizar obrigatoriamente de regras rígidas que preveem ritos muitas vezes extensos e demorados para a sua gestão (Brasil, 1997).

Dessa forma, optou-se pela criação de uma legislação própria, que ocorreu por meio da Lei Estadual nº 14.870 de 16 de dezembro de 2003, instituindo o modelo OSCIP estadual. A principal justificativa para essa opção é a peculiaridade do modelo proposto, que, de natureza híbrida, une as características de gestão das OSs aos aspectos de fomento das OSCIPs, ampliando as possibilidades de utilização do modelo, de maneira a atender, com um só instrumento, a necessidade de descentralização e flexibilização do Estado e as demandas de fomento a projetos específicos do Terceiro Setor.

A Lei de OSCIP mineira possibilita que a Administração Pública utilize o instrumento do Termo de Parceria, tanto para relações com organizações que passem a assumir a execução de serviços sociais que já eram realizados pelo Estado, como para a execução de projetos de curta duração ou, mesmo, para a defesa de direitos e interesses difusos (sem que isto implique em prestação de serviços transferidos ou não do Estado, situação na qual a condição de OSCIP reveste-se do caráter de titularidade mais avançada que as antigas titularidades de utilidade pública). No primeiro caso, da transferência de serviços de relevância pública do Estado para o Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo de OS; nos dois outros casos, da prestação de serviços de relevância pública por iniciativa própria ou de titularidade ordenadora da atuação do Terceiro Setor, assemelha-se ao modelo OSCIP federal.


O Projeto de Lei que deu origem a Lei nº 14.870/2003 foi elaborado no início do Governo, com base na legislação federal correlata e na Lei de OSCIP vigente no Acre desde 2002. Feitas as adaptações necessárias, o PL 08/2003 foi enviado para a Assembleia Legislativa do Estado, tendo sido aprovado em dezembro de 2003. A regulamentação veio com o Decreto nº 43.749, de 12 de fevereiro de 2004, o qual detalhou o processo de qualificação; os procedimentos que prece-dem à celebração do Termo de Parceria; o processo de avaliação e fiscalização do Termo de Parceria; os principais instrumentos de fomento às OSCIP; além de detalhar o processo seletivo, denominado concurso de projetos, que é opcional, para a escolha de uma OSCIP para celebração do Termo de Parceria.

Após a publicação do Decreto, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG editou duas resoluções, com o objetivo de esclarecer pontos da legislação que suscitavam dúvidas, que abarcaram especificidades do processo de qualificação e do processo de celebração dos Termos de Parceria.

2. O que é OSCIP?

OSCIP, ou Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, é um título concedido, sem fins lucrativos, a pessoas jurídicas de direito privado que tenham a intenção de, eventualmente, firmar parceria com o Estado para a execução de serviços públicos não exclusivos do Estado. A partir da qualificação, a organização passa a ser considerada uma OSCIP.

A SEPLAG é o órgão estatal responsável por essa qualificação no Estado de Minas Gerais. Para obtê-la, a entidade deve apresentar vários documentos e ter o seu estatuto adequado aos requisitos estabelecidos na Lei Estadual nº 14.870/03. Portanto, a qualificação como OSCIP é um ato administrativo vinculado, bastando o atendimento aos requisitos da legislação.

As OSCIPs, entidades privadas sem fins lucrativos, integrantes do Terceiro Setor,3 são constituídas sob a forma jurídica de Associação ou Fundação, mas foram chamadas a atuar como colaboradoras do Estado na implementação de políticas públicas e na prestação de serviços sociais à população, por meio de uma parceria firmada com o Estado através do instrumento denominado “Termo de Parceria” definido a seguir.

A qualificação como OSCIP pode ser concedida a qualquer entidade do Terceiro Setor que atenda aos requisitos legais específicos e que tenham, como objeto social, alguma das seguintes áreas de atuação:

• Assistência social

• Cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico

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• Educação gratuita

• Saúde gratuita

• Segurança alimentar e nutricional

• Defesa, preservação e conservação do meio ambiente, gestão de recursos hídricos e desenvolvimento sustentável

• Trabalho voluntário

• Desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza

• Experimentação não lucrativa de novos modelos socioprodutivos e de sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito

• Defesa dos direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria jurídica gratuita

• Defesa da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da de-mocracia e de outros valores universais

• Estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias, produção e divulgaçãodeinformaçõeseconhecimentostécnicosecientíficos

• Fomento do esporte amador

É importante destacar que somente as organizações do Terceiro Setor consti-tuídas sob a forma de Associação e Fundação podem se qualificar como OSCIP, atendidos os demais requisitos legais quanto à documentação e ao estatuto social. Além disso, existem vedações a algumas organizações para a qualificação como OSCIP, expressa da Lei nº 14.870/03, que são:

• A sociedade comercial

• O sindicato, a associação de classe ou representativa de categoria profissional

• A instituição religiosa ou voltada para a disseminação de credo, culto ou prática devocional e confessional

• A organização partidária e assemelhada e suas fundações

• A entidade de benefício mútuo destinada a proporcionar bens ou serviços a um círculo restrito de associados ou sócios

• A entidade ou empresa que comercialize plano de saúde e assemelhados


• A instituição hospitalar privada não gratuita e sua mantenedora

• A escola privada dedicada ao ensino formal não gratuito e sua man-tenedora

• A cooperativa

• A fundação pública

• A organização creditícia a que se refere o art. 192 da Constituição da República,quetenhaqualquervinculaçãocomosistemafinanceironacional

• Aentidadedesportivaerecreativadotadadefimempresarial

É importante deixar claro que a OSCIP não recebe delegação do Poder Público para a prestação de serviços, pois executa um determinado serviço planejado e definido pelo Estado. O Estado não deixa de ser o responsável pelo serviço perante a população, pois a OSCIP é uma parceira na execução. Deste modo, a entidade privada, sem fins lucrativos, atua de modo complementar ou suple-mentar aos serviços prestados ou definidos pelo Poder Público, por meio da realização de projetos, programas e planos de ações, ou por meio da prestação de serviços sociais.

Além disso, toda a avaliação do serviço prestado pela OSCIP é monitorado permanentemente por uma comissão do órgão estatal parceiro, no caso, o órgão público que contrata os serviços da OSCIP através do Termo de Parceria. Essa comissão de avaliação tem por objetivo acompanhar o desempenho da organi-zação, baseando-se nos indicadores de gestão, qualidade e produtividade, que são previstos no Termo de Parceria estabelecido pela Administração Pública com a organização.

Através do Termo de Parceria, o Estado transfere recursos para a OSCIP executar os serviços que anteriormente eram por ele prestados, ou que ele planejava executar. Além disso, em alguns casos específicos, a organização se obriga a captar mais recursos no mercado a fim de ampliar a oferta dos serviços à população. Esses recursos podem ser captados através de venda de bilheteria, projetos culturais com incentivos fiscais, doações ou mesmo contribuições de associados e empresas, dentre outras fontes (Brasil, 1997).

Além da transferência de recursos orçamentários para o fomento a atividades, através do estabelecimento de Termo de Parceria, permite-se a cessão de bens e servidores públicos para atuação nas entidades parceiras, o que o diferencia do modelo de OSCIP federal.

A qualificação como OSCIP, por ser um ato vinculado, depende especialmente da conformidade da documentação apresentada pelas entidades às exigências legais e, por esse motivo, é um procedimento bastante simples e ágil.

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3. O Termo de Parceria

O Termo de Parceria é a materialização do vínculo de parceria e cooperação entre o Estado e a OSCIP para o fomento e a execução de atividades e serviços de interesse público. A percepção da parceria como recurso que agrega valor às ações públicas contribui para um entendimento de que a maior participação de entidades do Terceiro Setor não pressupõe haver menos Estado. Até porque o Estado não deixa a atividade, apenas muda de papel, passando de executor para formulador e fomentador da política pública. Apenas a execução dos serviços é parceirizada com a OSCIP.

A grande vantagem do Termo de Parceria como instrumento formalizador da relação entre o Estado e a OSCIP é a mudança de foco que se traz. Passa-se de um controle a priori, típico da burocracia estatal, para um controle a posteriori. Além disso, o foco do controle deixa de ser o processo e passa para os resultados. Assim, a organização parceira obriga-se a trabalhar com metas e indicadores de desempenho que irão nortear a sua ação, enquanto o Estado, através do órgão Estatal Parceiro, formulador da política pública, passa a acompanhar, monitorar e fiscalizar a execução do Programa de Trabalho constante do Termo de Parceira. O Termo de Parceria é, portanto, o instrumento no qual são discriminados metas e resultados a serem atingidos, objetivando sua realização de maneira efetiva, transparente e com maior controle social.

A definição dos resultados a serem objeto do Termo de Parceria utiliza a mesma metodologia da definição de resultados dos Acordos de Resultado (veja capítulo anterior): parte-se da Cadeia de Valor para a construção do Quadro de Indicadores e Metas e, posteriormente, elaboração do Plano de Ação. Analo-gamente aos AR, o quadro de indicadores e metas devem conter um conjunto minimamente significativo de indicadores que cubra, de forma abrangente, as áreas de resultado nas três dimensões do seu desempenho (eficiência, eficácia e efetividade).

Em geral, a demanda pela parceirização tem surgido dentro das próprias organizações estatais que, muitas vezes, carecem de capacidade instalada para executar determinadas atividades ou mesmo ampliar as que já são executadas pela máquina estatal. Entretanto, a proposição da celebração do Termo de Parceria pode ser uma iniciativa das próprias entidades do Terceiro Setor que vierem a procurar um órgão público relacionado com sua área de atuação e oferecerem um projeto, um programa ou o desenvolvimento de uma atividade específica, cabendo ao órgão público aceitar ou não a proposta, já que a celebração do Termo de Parceria é uma decisão do administrador público.

O órgão estatal que deseje celebrar Termo de Parceria deverá certificar-se da idoneidade da entidade, sendo, portanto, de suma importância para resguardar


a Administração Pública todas as verificações documentais já cabíveis quando da formulação de qualquer contrato com uma instituição de natureza privada (certidão negativa de débitos junto ao INSS, Receita Federal, FGTS etc.).

A negociação do Termo de Parceria tem início após a seleção da OSCIP que poderá ser por meio de livre escolha, diretamente pelo órgão público, utilizando-se da discricionariedade do administrador, ou por meio de um concurso de projetos em que as OSCIPs apresentam suas propostas, sendo que a mais vantajosa para o Estado será escolhida. No caso do concurso de projetos, o resultado vincula a escolha do administrador. A negociação do Termo de Parceria é feita com a colaboração direta da SEPLAG, que auxilia os órgãos públicos na definição dos resultados a serem obtidos com a parceria. São eleitos indicadores de desempenho representativos das atividades a serem desenvolvidas pela OSCIP e metas a serem cumpridas, além de ações que são objeto de acompanhamento durante todo o processo. O órgão Estatal Parceiro também passa a ter obrigações com a celebração do Termo de Parceria, que podem ir desde a cessão de bens até a viabilização de determinadas condições, além da contraparte financeira, prevista como desembolso. O cronograma de desembolso financeiro também é peça fundamental do Termo de Parceria, tendo em vista que permite a visualização do montante de recursos públicos que estão destinados àquele Termo específico. Vale ressaltar que, em algumas situações de parceria, dependendo da natureza da atividade a ser executada pela OSCIP, poderá haver metas de captação financeira por parte da própria OSCIP, cujo montante passa a integrar o orçamento da entidade para a realização das atividades do Termo de Parceria.

Após a etapa de negociação, o Termo de Parceria deve ser apresentado para o Conselho de Políticas Públicas da área de atuação relativa ao objeto do ter-mo, que terá função opinativa sobre o mesmo e, posteriormente, à Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, para aprovação. Caso o termo seja aprovado, uma minuta do mesmo deve ser publicada no diário oficial do Estado, visando dar maior publicidade e transparência, inerentes ao instrumento. Em seguida, o Termo de Parceria é celebrado, ficando bem deli-mitado o objeto da parceria, o programa de trabalho, a vigência, as obrigações das partes, a forma de monitoramento e avaliação e demais cláusulas que se façam necessárias. A partir de então, o órgão público passa a ser chamado de órgão estatal parceiro.

O acompanhamento, o monitoramento e a fiscalização da atuação da OSCIP, na execução do Termo de Parceria, são focados em seus resultados finalísticos por meio da verificação das metas previstas no termo, levando-se em conta os critérios de avaliação de desempenho previstos no programa de trabalho. A entidade parceira deve atender aos princípios constitucionais da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da economicidade, da razo-abilidade e da eficiência na aplicação de recursos provenientes do Termo de Parceria.

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O controle é realizado por uma Comissão de Avaliação, que passa a realizar inspeções e avaliações periódicas, emitindo relatórios analíticos, que devem ser encaminhados ao órgão estatal parceiro e ao Conselho de Política Pública da área da atividade fomentada, os quais também são responsáveis pelo acompa-nhamento e fiscalização da execução do objeto do Termo de Parceria.

A lei de OSCIP mineira preocupou-se, também, em salvaguardar o Estado no caso de descumprimento do Termo de Parceria pela OSCIP, ou mesmo no caso de serem constatadas irregularidades ou ilegalidades na utilização de recursos ou bens de origem pública. Neste caso, o órgão estatal parceiro e o Conselho de Política Pública deverão dar ciência do fato ao Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais e ao Ministério Público, devendo os responsáveis pela fiscalização representar ao Ministério Público e à Advocacia-Geral do Estado, para requerer ao juízo competente a decretação da indisponibilidade dos bens da entidade e pessoas envolvidas, além de outras medidas legais cabíveis.

No caso eventual da organização dispor de forma irregular dos recursos pú-blicos que lhe foram destinados, incorrer em irregularidade fiscal ou trabalhista ou descumprir a legislação pertinente, sua qualificação poderá ser cancelada, sendo partes legítimas para requerer, judicial ou administrativamente, a perda da qualificação da entidade o cidadão, o partido político, a associação ou entidade sindical, se amparados por evidência de erro ou fraude, vedado o anonimato e respeitadas as prerrogativas do Ministério Público. Para viabilizar este instru-mento, a SEPLAG permitirá, mediante requerimento do interessado, acesso a todas as informações pertinentes às OSCIPs.

Sendo o Termo de Parceria o principal instrumento que define a relação de parceria entre o Estado e a OSCIP para a execução dos serviços públicos de-finidos, é importante ressaltar, mais uma vez, que o foco da atividade estatal, desempenhada através do órgão estatal parceiro, é a formulação das políticas públicas que serão executadas pela OSCIP e as atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliação do Termo de Parceria. Essas atividades de moni-toramento e avaliação devem estar focadas nas metas finalísticas da atividade parceirizada. Ou seja, o Estado define o que será feito, em que medida e com que qualidade, enquanto a OSCIP é quem definirá o “como será feito”, ou seja, a operacionalização.

Apesar de se focar na avaliação dos resultados, o Estado não pode se furtar de averiguar a correta aplicação dos recursos repassados à OSCIP, por meio do Termo de Parceria, na operacionalização das atividades desenvolvidas. Isso quer dizer que a OSCIP terá regras próprias para a utilização dos recursos públicos a ela transferidos e cedidos, respeitados os princípios legais. Não se aplicam, portanto, as leis gerais que regem os procedimentos e operações da Administração Pública, como a Lei de Licitações, regras de contratação de pes-soal, processo administrativo etc. Levando-se em conta todas essas premissas, o


controle interno do Poder Executivo e o Tribunal de Contas do Estado poderão realizar fiscalizações na OSCIP.

4. Implementação do Modelo

4.1. qualificações

As primeiras demandas por qualificação aconteceram em março de 2004, parte significativa delas por estímulo de órgãos e entidades do Estado, que, timidamente, começavam a conhecer as vantagens da utilização de termos de parceria.

Sendo a qualificação de entidades como OSCIP um ato estritamente vinculado ao atendimento dos requisitos da legislação estadual, conforme dito anteriormente, no início, o número de requerimentos indeferidos foi significativo. Para cada qualificação efetivada, ocorria cerca de três indeferimentos, em decorrência, em primeiro lugar, da ausência de cláusulas estatutárias obrigatórias nos estatutos das entidades que solicitaram a qualificação.

Visando tentar reduzir o número de indeferimentos iniciais, que poderia representar um desestímulo à busca do título pelas entidades, podendo vir a desestimular a procura pelo título, em outubro de 2004 o fluxo do processo de qualificação foi alterado. Instituiu-se a pré-análise estatutária, feita pela própria SEPLAG, na qual as necessidades de alteração de cada estatuto para adequa-ção à legislação são apontadas previamente, cabendo às entidades proceder à alteração, para, depois, requerer o título. Esse procedimento reduziu, de forma considerável, o número de indeferimentos, tornando o processo de qualificação mais ágil e eficiente.

Até o final de 2005, 59 entidades foram qualificadas, com os mais diferentes perfis, mas principalmente entidades ligadas às áreas de assistência social, saúde, meio ambiente e cultura.

4.2. Celebração de Termos de Parceria

O primeiro Termo de Parceria do Estado foi celebrado em junho de 2005, entre a Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes - SEDESE e a OSCIP Organização para Educação e Extensão da Cidadania - ECO, tendo

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como objeto a implantação de uma unidade produtiva de papel reciclado para a capacitação da comunidade da região onde está sediada e de detentos de uma das unidades prisionais do Estado.

Em seguida, foi celebrado o Termo entre a Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS e a OSCIP ELO – Inclusão e Cidadania, tendo como objeto o desenvolvimento, em conjunto com a Superintendência de Prevenção à Criminalidade – SPEC, da Secretaria de Estado de Defesa Social - SEDS, de ações relativas à prevenção social da criminalidade e da violência, por meio da implantação, desenvolvimento e consolidação de Núcleos de Prevenção à Criminalidade – NPC.

O terceiro Termo de Parceria foi celebrado entre a Fundação Rural-Mineira e a OSCIP Associação Mineira de Promoção de Entidades de Interesse Social – AMEIS, tendo como objeto a elaboração da “Agenda 21” nos municípios de São Roque de Minas e Vargem Bonita, como referência na revitalização da Bacia do Rio São Francisco.

O quarto Termo foi celebrado entre a SEDESE e a OSCIP Humanizarte, tendo como objeto o desenvolvimento de ações relativas à melhoria do desporto educa-cional e de rendimento, por meio da implantação do Programa Minas Olímpica, visando, principalmente, o aperfeiçoamento do ensino esportivo no Estado de Minas Gerais, o apoio e aperfeiçoamento da prática esportiva de rendimento, e a formação e apoio a atletas paraolímpicos.

O quinto Termo foi celebrado entre a Fundação TV Minas e a OSCIP Associa-ção de Desenvolvimento da Radiodifusão de Minas Gerais – ADTV, tendo como objeto o fomento, execução e promoção de atividades culturais, educativas e informativas por meio da produção e veiculação de radiodifusão.

O sexto e último Termo de Parceria celebrado até dezembro de 2005 foi entre a Fundação Clóvis Salgado e a OSCIP Instituto Cultural Sergio Magnani – ICSM e tem como objeto a promoção e divulgação das atividades culturais do Estado de Minas Gerais. Além da gestão do Espaço Marzagão.

O perfil das parcerias ocorridas até agora demonstra as inúmeras possibili-dades e utilidades do modelo de OSCIP em Minas Gerais. As quatro primeiras referem-se à execução de projetos, calculados para curta duração, cujas ações estão previstas em Projetos Estruturadores mencionados no cap. 3, enquanto as duas últimas são para a execução de serviços sociais anteriormente realiza-dos diretamente pelo Estado. A duração dos termos e o montante de recursos contemplados variam de acordo com o objeto, e constam no corpo de cada documento.4

No caso das parcerias com uma OSCIP que passe a executar serviços perma-nentes que eram prestados pelo Estado, deve-se prestar atenção na contemplação de “ações estruturantes” no Termo de Parceria, já que para estas deve existir uma estrutura e capacidade compatível com os serviços parceirizados.


A diretriz é buscar, ao máximo, construir instrumentos que garantam o bom uso dos recursos públicos, ao mesmo tempo em que permitam flexibilidade e agilidade às OSCIPs para que elas possam se desdobrar na busca das melhores opções para a prestação dos serviços à sociedade. Os resultados dos primeiros Termos de Parceria, tanto em termos de serviços prestados quanto em termos de economia de recursos, são essenciais para gerar confiança no modelo.

5. Problemas

Ainda que o modelo de OSCIP traga inovações significativas na gestão de serviços públicos, disponibilizando os serviços sociais e canais de representação de interesses à sociedade de maneira mais eficiente, alguns problemas surgidos ao longo do processo de implantação já podem ser identificados, fruto, sobretudo, de seu ineditismo e das significativas mudanças que ele propõe.

O primeiro dos problemas que merece destaque é o desconhecimento, tanto por parte dos órgãos e entidades do Estado quanto por parte das instituições do Terceiro Setor, dos mecanismos ideais de funcionamento do modelo. Por se tratar de um modelo ainda recente, mesmo em âmbito federal, parte do Poder Público demonstra receio em utilizá-lo, pois desconhece a sua lógica de funcionamento, os procedimentos para a celebração de um Termo de Parceria, as potencialidades do modelo e teme, sobretudo, o formato de controle proposto.

A questão do desconhecimento é agravada pela resistência à mudança. Por ser um modelo que tem como característica principal a flexibilidade e a autonomia da OSCIP na execução da política pública, pactuada com o Estado, e na gestão dos recursos recebidos, com o monitoramento e controle principalmente sobre os resultados disponibilizados para a sociedade, busca-se romper a cultura processualística, burocrática e de controle dos meios, existente na Administração Pública. Essa iniciativa, no entanto, é alvo de resistências culturais, corporativistas e mesmo de interpretação jurídica, muito grandes.

Quando o modelo propõe que se coloquem os resultados como “objeto principal” da ação pública voltada para o atendimento da sociedade, sendo o controle processual “servo” deste resultado, por mais lógico que isso possa parecer, emerge uma resistência jurídica e cultural significativa. Isto devido, principalmente, ao fato de haver um histórico de desconfiança da Administração Pública e do Administrador Público por parte da sociedade. Evoluiu-se, portanto, no sentido de regulamentar ao máximo a ação do administrador. A cultura de privilegiar os procedimentos em lugar dos resultados ainda perdura.

Vale ressaltar que o controle dos processos e as normas que buscam a inte-gridade dos recursos públicos são de extrema importância, mas jamais devem

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figurar como o ponto central em uma política pública, mas, sim, servindo a que o Estado consiga retornar à sociedade, de maneira tempestiva, eficiente e efetiva, os tributos pagos pelos cidadãos. Com a mudança de foco, nenhum dirigente de serviço público poderá passar quatro anos de governo sem apresentar resultados, utilizando-se do cargo para fins de status ou de auferir benefícios pessoais.

Acreditando que a resistência ocorra, em grande parte, motivada pelo desconhecimento do modelo OSCIP, a estratégia para a solução destas questões está na ampliação da divulgação e na efetiva formação, dentro do próprio Poder Público, de quadros multiplicadores, conscientes da potencialidade que tem o modelo, principalmente na execução de políticas públicas da área social. Além disso, a partir das primeiras experiências, uma segunda estratégia para a solução de problemas apresentados é a promoção de cursos e workshops em que se incentive o debate e o levantamento dos pontos nos quais o modelo precisa ser aperfeiçoado.

É muito importante que a Administração Pública forme quadros aptos a atuarem com o novo modelo de Estado, que vem se desenhando em muitos países desde a década passada. As áreas de formulação de políticas públicas precisam de especialistas nos assuntos a elas relacionados e as atividades de acompanhamento, monitoramento e avaliação precisa de generalistas conhecedores da administração pública e dos novos modelos de gestão.

O aspecto da necessária mudança cultural vem sendo abordado por meio da orientação dos órgãos estatais e das OSCIPs, para celebração de termos de parceria, pautados em uma relação de efetiva cooperação, em que ambos trabalhem conjuntamente em prol de um resultado comum, cada um desempenhando, da melhor maneira possível, o papel que lhe foi atribuído.

Essa transição cultural que advém da utilização do modelo de OSCIP em Minas Gerais não se tem dado sem percalços, mas a flexibilidade e agilidade inerentes ao instrumento permitem, gradativamente, que os rumos sejam aperfeiçoados.

6. Vantagens

Os instrumentos utilizados no Estado para a contratualização de resultados colaboram com a pactuação de compromissos entre a Administração e seus órgãos, e também com terceiros como o Terceiro Setor e as empresas do mercado. O foco em resultados torna o planejamento transparente para a sociedade, quando prevê nos programas de trabalho, constantes dos instrumentos, os indicadores de desempenho e metas a serem atingidas.

Quando é feita uma análise da distinção entre os diversos instrumentos que podem ser utilizados para a ação com entidades do Terceiro Setor, percebe-se a


prevalência das vantagens existentes para o trabalho com os termos de parceria, especificamente com o modelo de Minas Gerais.

Uma distinção entre o modelo de OSCIP de Minas Gerais e o modelo de OSCIP federal é a efetiva participação da SEPLAG, tanto na qualificação das entidades quanto na elaboração dos termos de parceria. Esse acompanhamento direto durante todo o processo — da definição do objeto à elaboração da previsão de receitas e despesas — tem assegurado a correta aplicação da metodologia definida para a elaboração dos programas de trabalho e permitirá, futuramente, uma avaliação da efetividade do instrumento, posto que as informações estarão consolidadas na Secretaria que é, inclusive, parte integrante da Comissão de Ava-liação dos Termos de Parcerias firmados com as OSCIP. Dessa forma, a SEPLAG se constitui como gestora do modelo de OSCIPs no Estado de Minas Gerais. Além disso, como foi dito antes, há o fomento diferenciado no caso da Lei Estadual, que permite, inclusive, a cessão de servidores para atuarem na OSCIP.

Com relação à diferenciação entre o Termo de Parceria e os convênios, tra-dicionalmente utilizados, também as vantagens do primeiro instrumento ficam claras. Sendo o convênio o instrumento de pactuação entre pessoas de direito público e entes públicos ou privados com convergência de propósitos, ele é inadequado por basear-se em lógica procedimental, em vez de resultados, e apoiar-se em extenuante regulamentação dotada de excessivo rigor formal. Ao se adotar o convênio para reger as relações do Estado com o Terceiro Setor, a legislação exige a mesma natureza de prestação de contas que vale para o setor público — complexa, formal e sem levar em conta os resultados obtidos. Con-forme argumenta Ferrarezi (2002), “do ponto de vista da agilidade operacional para a formalização de parcerias, tanto o convênio quanto o contrato foram considerados inadequados pelos interlocutores para atender às especificidades das associações privadas com fins públicos”. Já os termos de parceria entre os órgãos públicos e entidades do Terceiro Setor, qualificadas como OSCIP, tra-duzem a relação de parceria de maneira adequada e com melhores resultados entre instituições com fins públicos. Os termos de parceria entre governo e OSCIP representam um avanço também na área de obtenção de recursos, pois permitem a realização de projetos com enfoque cooperativo, desburocratizado, descentralizado e mais flexível, instituindo a prestação de contas com foco nos resultados e com maior transparência.

Os primeiros resultados da implementação do modelo de OSCIP em Minas Gerais já são visíveis. O volume de pedidos de qualificação vem aumentando, à medida que o modelo vai sendo difundido e a figura do Termo de Parceria começa a ganhar espaço entre as alternativas que tem o Administrador Público para operacionalizar uma política pública.

As primeiras avaliações permitirão confirmar as vantagens do modelo de OSCIP, mas já é perceptível, por meio dos Termos de Parceria vigentes, que a

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flexibilidade na gestão de recursos tem refletido em uma significativa agilidade na prestação dos serviços, posto que as entidades do Terceiro Setor têm uma capacidade de movimentação ampliada em relação ao Estado.

órgãos e entidades do Estado já demonstram a percepção de que a parceria com as OSCIPs, além de representar uma alternativa viável para o cumprimen-to da finalidade precípua das políticas públicas — a satisfação do cidadão —, representa também a possibilidade de ampliação do papel de monitoramento e controle do Estado.

7. Conclusão

Percebe-se, com a experiência já acumulada, que a adoção do novo modelo de parceria iniciado em Minas Gerais pressupõe, sobretudo, uma efetiva mudança de paradigmas, sendo imprescindível à compreensão da natureza da relação de parceria pelo próprio Estado e a substituição da lógica processual, até então vigente, pelo foco no alcance de resultados. A sensibilização dos órgãos para essas mudanças tem sido um dos maiores desafios enfrentados. A cada Termo negociado ainda tem início um processo de convencimento, para que seja superada a desconfiança quanto à flexibilidade inerente ao modelo e, sobretudo, quanto a seus mecanismos de controle.

A ocasião é de aprimoramento. Após dois anos de vigência da lei estadual de OSCIP, e com alguns Termos de Parceria já em execução, já se percebe que o modelo é adequado para a realidade até então apresentada, mas ainda virão outros Termos de Parceria a serem firmados com outras áreas sociais que ainda não iniciaram a utilização do modelo.

De qualquer modo, é importante considerar que, no decorrer de mais algum tempo de implantação do modelo e do convívio do Estado com as OSCIPs e os Termos de Parceria, possivelmente tornar-se-á necessária uma eventual revisão da legislação, com os aperfeiçoamentos decorrentes da experiência acumulada, para que passe a contemplar situações não previstas pelo legislador no momento de sua criação. Faz-se necessária, também, a revisão do processo de construção dos indicadores de resultados, que integram o programa de trabalho dos termos de parceria, de maneira a torná-los ainda mais consistentes, alinhados aos instrumentos formais de planejamento do Estado e, consequentemente, às políticas públicas.

Mas, certamente, é a capacidade do Estado de definir com precisão suas demandas e exercer corretamente as ações de fomento, monitoramento e controle de resultados que determinará, ao longo do tempo, o sucesso desse novo modelo de parceria na execução de políticas públicas em Minas Gerais.


nOTAS

1 Os “entes de cooperação” são pessoas jurídicas de direito privado, ocupadas com a satisfação de atividades de relevância pública ou de interesse social, fomentadas ou financiadas pelo Poder Público, submetidas a especial controle administrativo, mas não encartadas na administração direta ou indireta do Estado. São entidades “paraestatais”, em sentido próprio, isto é, entidades que realizam “cometimentos paralelos aos do Estado” (BANDEIRA DE MELLO, C A., 1969: 266). Os entes de cooperação são entidades “quase públi-cas”, ou “públicas não estatais”, porque ocupadas com o desempenho de atividades de imediato interesse coletivo. Em regra, são instituições sem ânimo de lucro, reinvestindo todas as suas receitas ou excedentes financeiros nas próprias finalidades sociais.

2 Aquelas que não demandam dos seus agentes o exercício do poder formulador de políticas ou de polícia, para prestação de serviços sociais nas áreas de saúde, educação, ciência e tecnologia, meio ambiente e cultura.

3 São entidades do chamado “Terceiro Setor”, organizações que não são nem estatais nem mercantis, vale dizer que, sendo privadas, não perseguem o lucro e, sendo constituídas para um fim social, não são estatais. Segundo SANTOS (1998), são instituições que tentam realizar o compromisso prático entre a eficiência e a equidade em atividades sociais, adotando a flexibilidade operacional típica de pessoas privadas, sem prejuízo da busca de equidade social inerente a qualquer instituição pública. Porém, por receberem auxí-lios públicos e privados em nome do desempenho de atividades socialmente relevantes, são e devem ser mais intensamente fiscalizadas pelo Poder Público e pela comunidade do que as demais pessoas privadas, através de controles formais e materiais que assegurem a fidelidade de sua ação ao escopo que devem prosseguir. São exemplos de entidades de cooperação, no direito brasileiro, as entidades declaradas de utilidade pública, as OSCIPs, as organizações sociais e os serviços sociais autônomos.

4 Maiores informações sobre os termos de parceria poderão ser verificadas no site eletrônico da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: http://www.planejamento.mg.gov.br/governo/choque/oscip/oscip_termo_parceria.asp

REFERÊnCIAS

BRASIL. Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado / Secretaria da Reforma do Estado. Organizações Sociais. / Secretaria da Reforma do Estado. Brasília: Ministério da Administração e Reforma do Estado, 1997.

COMUNIDADE SOLIDÁRIA. Documento-base para a XVII Reunião do Conselho da Comunidade Solidária, Marco Legal do Terceiro Setor, Sexta Rodada de Interlocução Política. Segunda versão, 6/10/1997. Brasília: Comunidade Solidária. Disponível em <www.comunidadesolidaria.org.br/interloc/rodadas/htm>.

CASTELLS, Manuel (1998) Hacia el estado red? Globalizacion economica e instituciones politicas en la era de la información. Ponencia presentada en el Seminario sobre “Sociedad y Reforma del Estado”, organizado por el Ministerio de Administracao Federal e Reforma do Estado, Republica Federativa do Brasil. Sao Paulo, 26-28 marzo.

FERRAREzI, Elisabete. OSCIP: saiba o que são organizações da sociedade civil de interesse público. Brasília: Agência de Educação para o Desenvolvimento, 2002.

MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL E REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. Brasil: Presidência da República, 1995.

SANTOS, Boaventura de Souza. A reinvenção solidária e participativa do Estado. Conferência apresen-tada no Seminário Internacional “A Sociedade e a Reforma do Estado”, promovido pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado do Brasil (MARE) e pelo Conselho da Reforma do Estado, em São Paulo, março de 1998. Texto recolhido na Internet, url: http://www.mare.gov.br/Historico/Reforma/conselho/Boaventura. PDF. p. 20.

NEVES, Aécio. Prosperidade: a face humana do desenvolvimento. Plano de Governo 2003-2006.

CAPÍTULO 8

Parcerias Público-Privadas

Luiz Antônio Athayde Gustavo Gusmão Marco Aurélio de Barcelos Silva

Este capítulo tem por objetivo ilustrar algumas das ações e iniciativas adotadas pelo Estado de Minas Gerais para a implantação do seu Programa de Parcerias Público-Privadas. A concepção de um modelo institucional transparente e eficiente, a idealização e estruturação dos primeiros projetos de PPP, os resultados até então obtidos e as perspectivas fixadas serão analisadas nesta parte do estudo. Minas Gerais destaca-se no cenário nacional por ter sido o primeiro ente da Federação a instituir um marco legal sobre o tema das parcerias público-privadas e por apresentar um dos mais avançados programas do país. Os projetos inicialmente listados pelo Governo detêm acentuada importância para o desenvolvimento do estado, atendendo a demandas em diversos setores, tais como infraestrutura de transportes, segurança pública, saneamento básico, infraestruturas administrativas e educação. O conhecimento das esferas de competência e das atividades em andamento no Programa de PPP mineiro revela a preocupação em se consolidar um ambiente propício ao investimento, assentado nos pilares de governança, confiança e intenso diálogo com a sociedade civil. Esses elementos, em conjunto com a reengenharia dos contratos administrativos disciplinada na Lei, encerram o sentido da Parceria Público-Privada que se quer, em última análise, estabelecer no Estado. É o que se pretende mostrar a seguir.


1. O Marco Legal de Minas Gerais

As iniciativas para a implantação de um programa de Parcerias Público-Priva-das no Brasil são de recente data, embora os estudos destinados à identificação de alternativas para a execução de projetos de infraestrutura e serviços públicos venham sendo realizados há bastante tempo pelos técnicos dos governos federal, estaduais e municipais.

O Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas Gerais, sob essa perspectiva, ganha especial destaque, na medida em que representa o pri-meiro programa criado no país a tratar especificamente dessa nova modalidade de articulação do setor público com a iniciativa privada, com vistas à realização de empreendimentos de interesse público.

O Programa de PPP mineiro foi instituído pela Lei Estadual nº 14.868, de 16 de dezembro de 2003, que resultou de um esforço conjunto do Poder Execu-tivo e da Assembleia Legislativa do Estado — contando, além do mais, com a participação de segmentos expressivos da sociedade civil organizada —, para a consolidação de um texto normativo que agregasse em si não apenas os conceitos e metodologias do novo mecanismo que então se criava, mas que estabelecesse claramente os princípios a ele inerentes, bem como as novas práticas e posturas demandadas sobre a administração pública.

É correto afirmar que a legislação de PPPs de Minas buscou, sobretudo, delinear um modelo de governança e um novo marco institucional para as políticas atinentes à estruturação, licitação, contratação e execução das parce-rias com o setor privado. Além de identificar a metodologia e os conceitos das PPPs — inovadores no cenário jurídico nacional —, a lei mineira atribuiu espe-cial ênfase ao processo decisório através do qual seria autorizada a realização de projetos sob essa roupagem, prescrevendo a necessidade de um criterioso planejamento, resguardada, sempre, a participação da sociedade em todas as etapas do processo.

Identificam-se, nesse sentido, alguns elementos cruciais do Programa mineiro, que cumprem importante papel na criação de um arranjo institucional estável, apto a propiciar credibilidade para investidores, operadores, administradores públicos e, em última análise, à população beneficiária. Muitos desses elementos, vale destacar, serviram de inspiração para vários outros estados interessados na instituição de programas de PPP,1 incluindo-se a própria União,2 que replicaram formas análogas em seus textos legais respectivos.

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2. Conceitos e Metodologias – Entendendo as PPPs

As parcerias público-privadas representam um aprimoramento do modelo contratual da Administração Pública. A crescente complexidade das relações sociais e a demanda por serviços e produtos cada vez mais especializados, aliados à escassez orçamentária para investimentos estatais, são alguns dos elementos motivadores da adoção dessa modalidade de envolvimento do Poder Público com a iniciativa privada. Com efeito, o Estado frequentemente recorreu ao setor privado para obter serviços ou bens necessários ao seu funcionamento ou à realização da sua finalidade maior, que é o atendimento do interesse público. A articulação entre um e outro setor é feita, comumente, por meio de contratos administrativos.

Os contratos administrativos são instrumentos criados pela Lei para disciplinar a relação entre o Estado e o particular. Cumprem especial papel, nesse contexto, a Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993 (que institui normas para a licitação e contratos da Administração Pública), bem como a Lei Federal nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 (que dispõe sobre o regime de concessão e permissão de serviços públicos). A incidência de uma ou outra lei sobre um determinado contrato depende do objeto deste último. Em princípio, seria possível afirmar que, em se tratando da transferência da prestação de um serviço público para um particular (como as concessões de telefonia, por exemplo), se estaria diante de um contrato regido pela Lei nº 8.987, de 1995. Nos demais contratos, como naqueles destinados à compra de veículos ou à reforma de prédios públicos, por exemplo, aplicar-se-ia a Lei nº 8.666, de 1993.

De uma forma ou de outra, com a progressiva complexidade das demandas públicas, ambos os diplomas normativos tornaram-se insuficientes para abarcar todas as situações surgidas no dia a dia da administração pública. Foi preciso, assim, incrementar o arcabouço legal vigente, donde resultaram as iniciativas para a implantação das parcerias público-privadas.

Uma das principais características das leis criadas no Brasil foi o tratamento dado ao objeto dos contratos de PPP.3 Foi feito um paralelo entre o objeto de uma PPP com o das concessões comuns, anteriormente reguladas pela Lei nº 8.987, de 1995. Tanto é assim que a Lei Federal de Parcerias Público-Privadas considerou-as espécie de concessão, nas modalidades “patrocinada” e “administrativa”. No primeiro caso, está-se diante da concessão de um serviço público, para o qual é necessário o aporte de uma contribuição pecuniária do Estado, para tornar economicamente viável a sua exploração (tratam-se, na verdade, de serviços públicos para os quais a cobrança de tarifas não é suficiente para cobrir os investimentos realizados pelo operador). Nas concessões administrativas, por sua vez, não se está diante de um serviço público propriamente dito, mas, sim, diante de uma “atividade” de interresse público, que será transferida para o


parceiro privado, que se tornará responsável pela sua instalação, execução e gestão, segundo níveis de desempenho pré-estabelecidos. Em última análise, pode-se afirmar que se trata da concessão de um “empreendimento público”, na qual também se verifica a vinculação de recursos públicos, que farão frente ao pagamento do operador do serviço.

Outras características dos contratos de PPP consistem no compartilhamento objetivo de riscos entre os parceiros, na remuneração do concessionário segundo a sua performance no contrato, no prazo de vigência dos contratos — nunca superior a trinta e cinco anos, nem inferior a cinco — e na constituição de ga-rantias que assegurem o seu pagamento diante do risco de inadimplência do Poder Público (o que será analisado mais adiante).

3. Estruturas Institucionais e Governança do Programa Mineiro de PPP

Além de instituir diretrizes e metodologias dos contratos de PPP, em con-formidade com as características assinaladas acima, a Lei Estadual nº 14.868, de 2003, de Minas Gerais, cuidou de estabelecer uma estrutura específica na Administração do Estado, destinada a coordenar a tramitação dos projetos e zelar pela sua adequação técnica, econômica e política, fruto da preocupação em se materializar um ambiente de governança para o Programa de PPP mineiro.

A fim de ilustrar algumas dessas estruturas, cite-se a figura do “Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas”, a do “Conselho Gestor de Parcerias Público- -Privadas”, a da “Unidade PPP”, a do “Arranjo de Garantias” e a da “Consulta Pública”. Além dessas figuras — que estão, na verdade, expressamente previstas na Lei —, o Programa de Minas Gerais conta ainda com traços diferenciais, que se revelam na criação de um “Manual de Operações”, na política de capacitação adotada para os servidores, na constituição de uma “Rede PPP” no Estado, bem como no apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID, através da celebração de convênio de cooperação técnica não reembolsável, por meio do Fundo Multilateral de Investimentos - FUMIN.

3.1. O Plano Estadual e o Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas

Quanto ao Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas, a lei mineira prevê a sua elaboração anual pelo Poder Executivo. O plano elaborado deverá

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expor os objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa de PPP, apresentando, justificadamente, os projetos de parceria público-privada a serem executados pela Administração Estadual. Haverá, assim, uma verdadeira “carteira de projetos” de PPP a ser estruturada pelo Poder Executivo, trazendo a descrição, as características, bem como a motivação sobre a escolha de cada empreendimento que a compõe.

Todo plano deve ser submetido à apreciação do Conselho Gestor de Parcerias Público-Privadas - CGP. De acordo com a Lei Estadual, os órgãos interessados em celebrar parcerias público-privadas em Minas Gerais deverão, primeiro, encaminhar os respectivos projetos a esse Conselho. O CGP é um órgão cole-giado, presidido pelo Governador e composto pelo Advogado-Geral do Estado e pelos Secretários de Estado de Desenvolvimento Econômico, de Planejamento e Gestão, de Fazenda, de Transportes e Obras Públicas, de Desenvolvimento Regional e Política Urbana e de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, além de contar, como membro eventual, com o titular da Secretaria diretamente relacionada com o serviço ou a atividade objeto da parceria público-privada (como o Secretário de Saúde ou de Educação, por exemplo).

A figura de um conselho gestor atuante é de fundamental importância para a governança de qualquer programa de PPP, que vise transformar o mecanismo das parcerias em um instrumento de Estado. Tanto é assim que esse é um dos elementos que aparecem nos diversos diplomas normativos vigentes sobre as parcerias.4 Naturalmente, não é toda e qualquer proposta de projeto que pode redundar em uma parceria público-privada. Existem várias condicionantes para a sua aprovação.

De início, é preciso que o projeto demonstre ter adequação técnica em relação às diretrizes, conceitos e metodologia definidos na lei. Por essa razão, exige-se a apresentação de um estudo técnico prévio que revele, dentre outros, a vantagem econômica e operacional da proposta para o Estado (também conhecida pela expressão inglesa value for money), assim como a viabilidade dos indicadores de resultado a serem adotados para a avaliação do contratado, a viabilidade econômica do projeto e a forma e os prazos de amortização do investimento privado. Esses estudos compreendem o que comumente se denomina “modelagem” dos projetos e representam um dos primeiros passos a serem seguidos, antes da celebração de uma PPP.

Não bastasse o aspecto técnico, também atua como limitador da realização de parcerias público-privadas o acervo disponível de garantias a serem acostadas aos futuros contratos. Um projeto de parceria público-privada, por envolver políticas contratuais de longo prazo, demanda o aporte de garantias ao cumprimento da obrigação pública assumida em decorrência do empreendimento. Como conse-quência, deve haver um controle centralizado de seleção de projetos, já que seria incongruente celebrar mais parcerias do que se pode garantir satisfatoriamente.


Trata-se, portanto, de outro aspecto a ser levado em conta pelo CGP ao elaborar o Plano Estadual de PPP.

Finalmente, existe o critério condizente com a adequação do projeto com as políticas públicas vigentes. Conforme estabelecido pela Lei nº 14.868, de 2003, o contrato de PPP só poderá ser elaborado se o seu objeto estiver previsto nas leis do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI — ou do Plano Plurianual de Ação Governamental — PPAG. Esse também é um controle a ser exercido pelo CGP, que conformará o portfólio de projetos de parcerias ao planejamento governamental de médio e longo prazo existentes. Diga-se de passagem, essa é a razão pela qual o Plano de PPP, conforme visto, deve expor os objetivos e definir as ações de Governo no âmbito do Programa de PPP, apresentando, justificadamente, os projetos escolhidos.

3.2. A Unidade PPP

Ainda no âmbito da governança, tem igual relevo a “Unidade PPP”, ou, conforme denomina a Lei: a Unidade Operacional de Coordenação de Par-cerias Público-Privadas. Trata-se, sobretudo, de um centro de conhecimento, responsável pela compilação e sistematização das experiências, metodologias e conceitos de PPP, para posterior difusão e auxílio aos órgãos e entidades da Administração e à própria sociedade civil. A Unidade cumpre a função de co-ordenação no Programa de PPP, sendo responsável, dentre outras ações, pelo assessoramento técnico do CGP, pelo acompanhamento dos projetos, devendo ainda manifestar-se sobre as propostas àquele encaminhadas.

Em Minas Gerais, a Unidade PPP foi instituída no âmbito da Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico - SEDE. Além das atividades de coor-denação e assessoramento técnico, ela também é, conforme visto, responsável pela gestão do conhecimento adquirido com as práticas, estudos e projetos de parcerias. Nesse aspecto, entra em cena a preocupação do Estado em consolidar e viabilizar o manejo racional de informações no âmbito do Programa de PPP e de proporcionar a capacitação dos servidores envolvidos com a estruturação, execução e fiscalização das ações nele previstas. O Decreto Estadual nº 43.702, de 16 de dezembro de 2003, atribuiu à Unidade PPP a tarefa de instituir um Centro de Referência de conhecimento sobre conceitos, metodologia e licitação de projetos de parceria público-privada.

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3.3. A Rede PPP

De um jeito ou de outro, vale sublinhar que a Unidade PPP, por si só, não teria condições de cumprir com todas as tarefas previstas no bojo do Programa. Por isso mesmo, para garantir a criação de vínculos institucionais entre os diversos órgãos e entidades do Estado, bem como efetivar a transmissão e consolidação das informações e conceitos, muitos deles inerentes aos setores específicos de atuação de cada um dos agentes, foi prevista a criação de “Unidades Setoriais”, que formam, em conjunto com a Unidade central, a “Rede PPP” do Estado de Minas Gerais.

Atualmente, existem unidades setoriais em cada uma das entidades que se vinculam aos primeiros projetos-piloto estaduais de parcerias. É o caso da Unidade Setorial do Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais – DER/MG, a da Secretaria de Estado de Defesa Social – SEDS, a da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, a da Universidade Estadual de Minas Gerais – UEMG e da Unidade Setorial da Companhia de Saneamento de Minas Gerais – Copasa. Além dessas, há ainda as Unidades existentes no Banco de Desenvol-vimento de Minas Gerais – BDMG, na Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SEMAD, na Advocacia-Geral do Estado, na Auditoria-Geral do Estado e na Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais – CODEMIG. Ao todo, somam-se, até então, cerca de cinquenta técnicos adstritos a diferentes áreas de conhecimento.

3.4. O Manual de Operações e a Política de Capacitação no Programa de PPP

Paralelo a essas estruturas — e ainda sob a ótica da governança —, é oportuno mencionar a criação do Manual de Operações do Programa de PPP, assim como a política de capacitação dos membros da Rede PPP.

O Manual de Operações compreende um esforço para se disciplinar os procedimentos que devem ser adotados pelo Estado, desde a concepção de um projeto, até a sua escolha, contratação e execução. No Manual, seria definida uma metodologia de análise e critérios para nortear a seleção das propostas apresentadas pelas entidades da Administração Estadual ao Conselho Gestor. A tramitação dessas propostas, o envolvimento da Unidade PPP e demais órgãos e os vários passos a serem observados nesse caminho seriam também estabelecidos no Manual. O que se pretende é transformar o conteúdo desse documento em um texto normativo, complementando-se a Lei Mineira de PPP.


Quanto à política de capacitação e gestão de conhecimento, merecem ser citadas algumas iniciativas adotadas em Minas. Reitere-se que o conhecimento compreende uma importante ferramenta para a implantação de projetos de parcerias público-privadas. Para esses efeitos, tome-se o brocardo: “pode fazer bem, quem sabe o que está fazendo”.

Pois sim, para cumprir com a missão de instituir o Centro de Referência em conhecimentos de PPP, vem-se fomentando, em Minas Gerais, a criação de um solo fértil para as discussões acerca do assunto. Em setembro de 2005, foi reali-zado no estado o Seminário “O Contrato PPP”, reunindo debatedores de notório reconhecimento no meio jurídico nacional. O seminário foi direcionado, especial-mente, para agentes públicos de todos os níveis de governo. Foi possível reunir, em uma tarde de palestras e discussões, juízes, desembargadores, promotores, procuradores, conselheiros de Tribunais de Contas, técnicos dos Ministérios, secretários de Estado, presidentes de autarquias e empresas públicas, além de professores e advogados de alguns dos maiores escritórios do país. A repercussão do evento foi sensível e teve, como um dos pontos positivos, apresentar e pro-vocar o debate sobre o tema das parcerias público-privadas a um público-alvo, que, no futuro, estará diretamente relacionado com a execução e fiscalização dos contratos. Pode-se dizer, em suma, que foi mais uma forma de se estreitarem os vínculos entre os diversos Poderes do Estado, por meio do compartilhamento de informações e da tentativa de nivelamento do conhecimento.

Outro acontecimento de significativo valor foi o primeiro curso promovido pela Unidade PPP aos técnicos das Unidades Setoriais e convidados do Tribunal de Contas do Estado, do Poder Judiciário e do Ministério Público, ministrado pela Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE, da Universidade de São Paulo - USP. Trata-se do “Curso de Project Finance aplicado a Concessões Tradicionais, Concessões Patrocinadas e Administrativas”, sob a metodologia da rede LAURIN (“Latin American University Regulation and Infrastructure Network”), de iniciativa do FUMIN/BID. O curso teve por objetivo oferecer aos agentes do setor público a perspectiva dos múltiplos aspectos envolvidos na viabilização de investimentos privados, notadamente sob a abordagem de “Project-Finance”, apresentando os principais elementos necessários para avaliar as condições de implantação de projetos de infraestrutura, desde a sua concepção, até a resolução de problemas referentes à execução e gestão dos contratos, após a sua assinatura.

A importância do curso Laurin reflete-se na fortificação dos laços entre os membros da Rede PPP, permitindo, ademais, que as pessoas pudessem ter acesso ao status atual do Programa e das possíveis limitações com as quais poderão se deparar na realização dos projetos, no futuro. Mais ainda, o curso teve o condão de firmar a integração das diversas secretarias, órgãos e entidades do Estado, na busca pelo aprofundamento dos estudos e reflexões sobre temas afeitos às parcerias público-privadas.

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Ao que se espera, vários outros encontros e atividades direcionados para a Rede PPP devem ser adotados no escopo do Programa de Minas Gerais, sabendo-se que o domínio do conhecimento perpassa pela apropriação de informações e pela articulação e engajamento daqueles que a operam.

3.5. A participação da sociedade civil organizada

Mencionados esses elementos, não se pode deixar de citar a participação da sociedade civil no processo, que é, sem dúvida, um dos pilares do Programa de Parcerias Público-Privadas do Estado de Minas. A engenharia contratual das PPPs — como já foi visto — demanda a vinculação de recursos públicos no longo prazo (seja para subsidiar as tarifas cobradas dos usuários de um dado serviço público — como ocorre nas concessões patrocinadas —, seja para fazer frente ao pagamento de um determinado serviço de que a própria Administração seja a usuária — como nas concessões administrativas). Nesse sentido, é preciso que se abra à população a oportunidade de se manifestar sobre os projetos que se pretendem realizar, considerando que as decisões tomadas pelo Conselho Gestor repercutirão, ainda, por vários outros governos.

A consulta à sociedade cumpre a especial finalidade de assegurar transparência ao Programa, assim como às decisões tomadas pelos dirigentes responsáveis. Veja-se, porém, que a Lei Estadual nº 14.868, de 2003, determina que o proce-dimento de consulta pública seja efetivado não apenas sobre o Plano Estadual de PPP aprovado pelo CGP, mas sobre as minutas de edital e de contrato dos projetos que o integram. Essa dimensão traz um benefício subjacente sensível: permite que as minutas dos documentos possam sofrer ajustes antes do seu lan-çamento definitivo, quando da abertura do procedimento licitatório. O Estado pode se valer de manifestações, críticas e sugestões de potenciais interessados no processo, cuja experiência em empreendimentos similares anteriores pode contribuir sobremaneira para o aprimoramento do projeto a ser contratado.5 Esse é, enfim, um eficiente mecanismo de escuta e diálogo com a sociedade civil.

3.6. O apoio das agências multilaterais

Para rematar esta visão panorâmica sobre as estruturas básicas de governança do Programa mineiro de PPP, não se pode deixar de citar o apoio dado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento - BID e o seu significado para a visibilidade das ações empreendidas pelo Estado nessa seara.


Minas Gerais teve a oportunidade de negociar com o BID a formalização de uma cooperação técnica, não reembolsável, através da qual o banco disponibilizou, por meio do FUMIN, recursos “a fundo perdido” para auxiliar a execução das ações, estudos e contratações projetados para o Programa de PPP. Foi a primeira iniciativa dessa espécie no Brasil realizada pelo BID, fruto do reconhecimento de que as estruturas e as práticas então adotadas pelo Estado teriam a capacidade de gerar um ambiente propício à realização bem-sucedida de projetos de PPP, que poderiam servir de molde para outras ações similares em outros entes da Federação.

Dentre outras, a cooperação do Banco Interamericano tem permitido a contratação de estudos de modelagem, destacando-se a realização dos estudos voltados para o aprimoramento e regulamentação do arranjo de garantias do Programa, bem como do Manual de Operações.

Nessa mesma linha, também cabe referência às negociações realizadas entre o Estado e o Banco Mundial, para a obtenção de recursos destinados ao arranjo garantidor do Programa de Minas.

4. Projetos-Piloto de PPP em Minas Gerais

A estrutura criada pela Lei Mineira de PPP vem sendo colocada em franca atividade, o que pode ser observado pelos primeiros projetos desenvolvidos no estado. O rol daqueles que seriam os projetos-piloto de parcerias em Minas foi estabelecido por meio de ato do Governador, datado de 17 de dezembro de 2003 — um dia após a promulgação da Lei Estadual nº 14.868, de 2003. Na verdade, por meio desse ato, foram priorizados os estudos de modelagem dos seguintes projetos no âmbito do Poder Executivo: Recuperação da Infraestrutura da Rodovia MG-050 no âmbito do projeto estruturador Corredores Radiais de Integração e Desenvolvimento; Construção de três mil vagas penitenciárias no âmbito do projeto estruturador Segurança Pública: Redução da Criminalidade Violenta; Projeto de saneamento básico nas regiões com menores IDH do estado no âmbito do projeto estruturador Saneamento Básico: Mais Saúde para Todos; Projeto Estruturador Centro Administrativo Mineiro; e Construção do Campus de Belo Horizonte da UEMG.

Naturalmente, esses são projetos para os quais se determinou a priorização dos estudos de modelagem. Para que eles possam ser definitivamente executados, terão antes de passar pela aprovação do CGP e integrar o Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas.

De toda a maneira, dos cinco projetos acima citados, dois ganham especial destaque, dado o seu estágio avançado de desenvolvimento. O primeiro deles

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é o Projeto de Recuperação da Rodovia Estadual MG-050, cuja modelagem já foi finalizada, e que já foi aprovado pelo CGP, passando a integrar o 1º Plano Estadual de Parcerias Público-Privadas do estado. Esse projeto também já foi submetido à consulta pública e recebeu manifestações relevantes por parte do setor privado. A tarifa estimada para o empreendimento será uma das mais baixas do país. Por se tratar de uma concessão patrocinada, serão também aportados recursos estatais. A perspectiva é de que já em 2007 a população mineira possa sentir os benefícios gerados com a execução do contrato e com a melhoria da via.

Outro projeto que merece igual menção é o de construção de três mil vagas penitenciárias. Minas Gerais vem buscando alcançar uma expressiva redução dos índices de criminalidade, o que perpassa pela disponibilização de vagas no sistema penitenciário, com enfoque especial sobre o sentenciado e os serviços básicos que a ele devem ser disponibilizados para assegurar um tratamento digno e viabilizar a sua inserção ao convívio comunitário. A modelagem desse empreendimento já se encontra em fase final. Trata-se de uma concessão ad-ministrativa, através da qual o próprio Estado pagará ao parceiro privado pelos serviços de operação, gestão e manutenção do presídio (ressalvadas a segurança externa e a direção-geral, que deverão ficar a cargo do parceiro público). A es-timativa é de que o projeto possa aperfeiçoar o mecanismo de tutela e cuidado com o preso, viabilizando a sua reintegração posterior, gerando grande benefício à sociedade.

Os demais projetos priorizados estão ainda em fase de modelagem.

5. A questão das Garantias

Falou-se, acima, que os contratos de parceria público-privada demandariam o envolvimento de recursos orçamentários durante grande parte, senão durante toda a vigência do vínculo entre os parceiros. Com efeito, um dos elementos inovadores das PPPs está justamente na criação de uma política contratual de longo prazo entre particulares e Administração, que envolva recursos públicos por períodos maiores que os tradicionalmente praticados.6 Essa especificidade dos contratos de parceria faz com que se sobressaia o risco de inadimplemento por parte do Poder contratante, haja vista, notadamente, que uma PPP pode durar por vários mandatos eleitorais (é o “risco político”).

Para mitigar essa condicionante, torna-se necessária a criação de um arranjo de garantias, que confira certeza e conforto ao parceiro privado e aos seus respectivos financiadores. De um modo preliminar, pode-se dizer que um arranjo de garantias deve concentrar ativos de alta liquidez e os mecanismos necessários para a sua


liberação automática, na hipótese de se constatar eventual inadimplemento do Estado para com as obrigações assumidas em decorrência de uma PPP.

Em Minas, esse arranjo vem sendo cuidadosamente estudado. Algumas ferra-mentas já foram previstas na legislação. É o caso do Fundo Estadual de Parcerias Público-Privadas e da CODEMIG. Paralelamente a essas estruturas, a Unidade PPP vem promovendo um estudo específico, custeado com os recursos cedidos pelo BID, através do qual a criação de outros instrumentos e de possíveis novas estruturas está sendo cogitada.

Seja como for, o importante é ter em mente que não haverá em Minas, pelo menos no primeiro momento, projetos sem a devida garantia.7 Cite-se, por exem-plo, o caso da Rodovia MG-050, cujas garantias foram estabelecidas a partir de recebíveis da CODEMIG.

6. Conclusão

Enfim, considerados todos os apontamentos e vistas algumas das características básicas do modelo adotado em Minas Gerais, pode-se afirmar que a variável crítica de um Programa de Parcerias Público-Privadas reside, primordialmente, na governança de todo o processo.

O país paga ainda por equívocos históricos cometidos. A mobilização tendente a instituir um ambiente de estabilidade política, com práticas transparentes, disponíveis e acessíveis ao público, merece amplo incentivo. Se é certo, de um lado, que o marco legal das PPPs trouxe inovações metodológicas nos contratos celebrados pela Administração, notadamente quanto às concessões comuns disciplinadas pela Lei Federal nº 8.987, de 2005, é pertinente reconhecer, por outro lado, que muitas das inovações concretizadas pela lei se encontram no arcabouço institucional e na nova postura perseguida pelo Estado diante da sua relação com a sociedade civil e com o mercado.

A predisposição para a mudança de comportamento das instituições e a ampliação do espectro de diálogo com os vários atores do setor público e do setor privado encerram, em si, muito do sentido da expressão “parceria” empregada pelo legislador.

Minas, decerto, vem buscando caminhar à luz dessa diretriz, embora ainda haja muito que se aprender. Fica, porém, a perspectiva de que, para essa caminhada, os primeiros passos tenham sido dados rumo à direção correta.

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nOTAS

1 O Estado de São Paulo também foi um dos estados a adotarem, mesmo antes da legislação federal, um programa de parcerias público-privadas, fazendo-o por meio da Lei Estadual nº 11.688, de 19 de maio de 2004.

2 A União criou seu programa de PPP através da Lei Federal nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. A Lei Federal de Parcerias Público-Privadas, além de estabelecer alguns elementos específicos do programa do próprio Governo Federal, institui “normas gerais” sobre as PPPs, obedecendo-se ao disposto no art. 21, XVII, da Constituição da República.

3 Em âmbito federal, regula as parcerias público-privadas a Lei de nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que, dentre outras deliberações, instituiu as normas gerais sobre essa modalidade de contratação.

4 Na União, tem-se o Comitê Gestor de Parcerias, composto por representantes do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao qual cumprirá a tarefa de coordenação das respectivas atividades, do Ministério da Fazenda e da Casa Civil da Presidência da República (art. 14, Lei Federal nº 11.079, de 2004). Em São Paulo, o Conselho Gestor, vinculado ao Gabinete do Governador, é integrado pelo Secretário-Chefe da Casa Civil, pelo Secretário de Economia e Planejamento, pelo Secretário da Fazenda, pelo Secretário da Ciência, Tecnologia, Desenvolvimento Econômico e Turismo, pelo Procurador Geral do Estado e por até três membros de livre escolha do Governador do Estado (art. 3º, Lei Estadual nº 11.688, de 2004).

5 Os efeitos positivos da consulta pública puderam ser observados já no primeiro projeto de PPP do Estado de Minas Gerais aprovado pelo CGP. Trata-se do Projeto de Recuperação da Infraestrutura da Rodovia MG-050, que, após o início do procedimento de consulta, foi alvo de mais de uma centena de sugestões por parte de interessados, sugestões estas que serviram para ajustar pontos de considerável importância no edital e no contrato.

6 Se é certo, por exemplo, que os contratos de concessão de que trata a Lei Federal nº 8987, de 1995, apre-sentam prazos de vinte a trinta anos, neles dificilmente se prevê o aporte de recursos por parte do Poder Concedente. Por outro lado, a Lei de Licitações, na qual se prevê expressamente que o pagamento será feito pela entidade pública contratante, o prazo de duração dos contratos (notadamente os de prestação de serviços) está limitado a no máximo cinco anos (art. 57, Lei Federal nº 8.666, de 1993).

7 Decerto, é provável que, à medida que o ambiente de governança e transparência projetado venha sendo consolidado, as garantias se tornem dispensáveis por parte, inclusive, do próprio operador privado.

Parte 4

O Alinhamento das Pessoas

CAPÍTULO 9

Avaliação de Desempenho Individual

Jomara Silva Mônica Bernardi Maria Aparecida Jorge

Este capítulo trata da experiência da instituição e implantação da Avaliação de Desempenho Individual - ADI dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essa experiência merece atenção por ser inovadora, principalmente se considerado o seu alcance e abrangência, uma vez que a ADI foi implementada, simultaneamente, em 61 órgãos e entidades, com diferentes estruturas organizacionais, cultura, capacidade técnica instalada, necessidades e finalidades, o que significou a avaliação de aproximadamente 100 mil servidores no primeiro período de ADI.

Para relatar a experiência da ADI no Poder Executivo Estadual, o texto está estruturado em seis partes. A primeira irá explicitar a concepção e a contextuali-zação da ADI, com a apresentação dos objetivos e dos benefícios deste processo para o interesse público. Nas segunda, terceira e quarta partes, são apresentados os processos de concepção, estruturação e implementação do instrumento, a definição da metodologia e do acompanhamento da ADI, as estratégias para sua implementação, os procedimentos utilizados e o desenvolvimento do sistema informatizado para o acompanhamento da ADI nos órgãos e entidades, bem como os fatores facilitadores e dificultadores de sua implementação. Na quinta parte serão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da implementação da ADI. Na última parte, tem-se a conclusão do texto.


1. Introdução

A avaliação de desempenho do servidor público, presente implicitamente no ordenamento jurídico brasileiro, ganha efetivamente contornos de verdadeiro instituto jurídico com a publicação da Emenda Constitucional nº 19, de 05 de junho de 1998, que, entre outras finalidades, modifica o regime e dispõe sobre princípios e normas da administração pública, servidores e agentes políticos, e estabelece explicitamente a eficiência como princípio norteador da adminis-tração pública, ao lado dos demais princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade.

Em Minas Gerais, este novo instituto jurídico foi previsto por meio do § 3º do art. 31 da Constituição Estadual, tendo sido instituído pela Lei Complementar nº 71, de 30 de julho de 2003, e regulamentado pelo Decreto nº 43.672, de 4 de dezembro de 2003.

A avaliação de desempenho foi instituída no contexto da reforma gerencial do Estado e da valorização do servidor público. É um dos instrumentos para implementação do modelo meritocrático da Administração Pública e da nova gestão pública. Essa lógica enseja uma gestão de pessoas pautada no mérito do servidor, diferentemente do que ocorria anteriormente, cujo decurso do tempo era o único diferencial para a concessão de benefícios aos servidores e inde-pendia do seu desempenho.

A avaliação de desempenho é um instrumento que visa ao acompanhamento e à avaliação contínua do desempenho do servidor, tendo em vista as atribui-ções, responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribuídas, com finalidade de apurar a sua aptidão e capacidade para o desempenho das atribuições do cargo por ele ocupado. Seu objetivo maior é melhorar o desempenho dos servidores, contribuindo para implementar uma nova forma de gestão pública, que tem por fim último constituir um Estado com uma prestação de serviços públicos de qualidade a todos os cidadãos, com garantia dos fundamentos, objetos e princípios da República Federativa do Brasil e com cidadãos tendo respeitados seus direitos e garantias individuais, sociais e coletivos.

A Avaliação de Desempenho Individual tem por objetivos específicos:

• contribuirparaaimplementaçãodoprincípiodaeficiêncianaAdmi-nistração Pública do Poder Executivo Estadual;

• fornecer subsídios à gestão da política de recursos humanos;

• aprimorar o desempenho dos servidores e dos órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual;

• valorizarereconhecerodesempenhoeficientedoservidor;

Parte 4 - 163

• identificar as necessidades e as prioridades de capacitação do servidor;

• possibilitar o estreitamento das relações interpessoais e a cooperação dosservidoresentresiecomsuaschefias;

• promover a adequação funcional do servidor;

• contribuirparaocrescimentopessoaleprofissionaldoservidor;

• contribuir para o desenvolvimento de novas habilidades do servidor; identificarsuascondiçõesdetrabalho;

• produzir informações gerenciais;

• identificarhabilidadesetalentosdoservidor;

• estimularareflexãoeaconscientizaçãodopapelquecadaservidorno contexto organizacional; e

• ser um instrumento para o alinhamento das metas individuais com as metas institucionais e com a agenda estratégica do Governo.

Em Minas Gerais, a Avaliação de Desempenho Individual foi concebida como um processo que possui vários atos que permitem contribuir para uma avaliação realizada com objetividade e imparcialidade e com a presença de mecanismos que lhe assegurem o direito ao contraditório e à ampla defesa.

Findo o processo, é possível mensurar o resultado de sua avaliação, que será utilizado para o cálculo de remuneração variável do servidor, tais como o Adicional de Desempenho - ADE1 e Prêmio por Produtividade,2 para o desenvolvimento do servidor em sua carreira, além da possibilidade de ensejar a perda de seu cargo ou função na hipótese de desempenho insatisfatório.

A implantação desse novo instituto é um importante instrumento para a definição das políticas de recursos humanos para os servidores. A instituição da avaliação de desempenho traz para o servidor vários benefícios, destacando-se:

• a identificação das necessidades de capacitação e formação quepossam contribuir para a melhoria do desempenho de suas funções, as quais terão prioridade no investimento pelo Estado em programas de capacitação;

• a identificação das suas condições de trabalho por meio do preenchimento do formulário “Informações sobre as Condições de Trabalho”, que é um dos elementos do processo de Avaliação de Desempenho Individual;


• a possibilidade de proporcionar o planejamento das suas tarefas;

• acontribuiçãoparaidentificaçãodetalentosdoservidor;

• a possibilidade de proporcionar sua adequação funcional;

• acontribuiçãoparaidentificaçãodeservidorsubaproveitado;

• a possibilidade de proporcionar a realocação de servidor;

• oreconhecimentodeseudesempenhoeficiente,pormeiodeconces-são de benefícios como o ADE e o Prêmio por Produtividade, bem como para o desenvolvimento do servidor em sua carreira.

Não poderia ser diferente o consequente benefício para a administração pública, destacando-se a sua própria origem, cuja inspiração, como já citado anteriormente, foi o de contribuir para a implementação de uma administração pública orientada para resultados eficientes e efetivos. Ressalte-se que um Estado que possui servidores com desempenho eficiente e que investe na melhoria deste desempenho terá maiores condições de atingir as suas finalidades e objetivos. O desempenho eficiente dos servidores contribui fortemente para a eficácia das organizações.

Por último, destaca-se o benefício da Avaliação de Desempenho Individual para a sociedade. Um Estado que valoriza e investe na melhoria do desempenho dos seus servidores e instituições torna-se capaz de prestar serviços de melhor qualidade para os cidadãos, cada vez mais demandantes e exigentes. Ademais, a instituição da avaliação de desempenho no serviço público tem um outro aspecto importante que é o de mostrar à sociedade que o Estado está investindo na melhoria da prestação de serviços públicos, podendo contribuir para a melhoria da imagem do funcionalismo para os cidadãos.

A implementação da ADI foi uma das tarefas relacionadas à Política de Recursos Humanos mais difíceis, pois é penosa a tarefa de “julgar” o outro. A implementação desse instituto, assim como de outros, enfrenta obstáculos que vão desde a dificuldade da mudança de paradigmas e de cultura dos envolvidos até o desafio de construção de um modelo de avaliação imparcial e objetivo. A falta de credibilidade dos servidores nos governos e na continuidade da imple-mentação de políticas públicas, em decorrência das mudanças dos governos, é um fator que merece destaque. A administração pública, ao implantar um insti-tuto como a ADI, deve buscar os instrumentos necessários para que o servidor não considere esse procedimento como uma ameaça à sua estabilidade, mas sim como um mecanismo de reconhecimento do seu desempenho eficiente e como insumo para política de recursos humanos.

Depara-se, assim, com um dos maiores desafios: a concepção da ADI como um instrumento efetivo de insumo para definição de política de recursos humanos,

Parte 4 - 165

por meio de um processo que será utilizado para a concessão de benefícios, sem ser protecionista, possibilitando ensejar a perda do cargo público ao servidor que tiver insuficiência de desempenho, respeitado seu direito ao contraditório e à ampla defesa. Além disso, outro desafio é o da concepção da ADI como um instrumento efetivo para o alcance de resultados e para a melhoria da qualidade do atendimento e dos serviços prestados ao cidadão.

Como qualquer instituto jurídico novo, com a experiência de sua imple-mentação, foram identificadas as necessidades de aprimoramento desse novo instituto, e esse é o foco e o desafio para o segundo período da ADI. Ocorreram grandes avanços no tocante à resistência ao instituto e à mudança de concep-ção da finalidade da ADI como um instrumento efetivo de política de recursos humanos. Outro ponto do segundo ciclo da ADI, que está sendo fortemente focado e que é um dos maiores desafios, é a dificuldade de se estabelecer as metas e as atividades que serão a referência para a ADI do servidor. Mais do que isso, dificuldade maior do que a própria definição de tais metas e atividades é seu alinhamento às metas da instituição e das estratégias Governamentais, traduzidas no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e no Plano Plurianual - PPAG.

2. O Processo da ADI

No tocante ao processo da ADI, a Lei Complementar nº 71, de 2003, estabe-lece que ele deve ser realizado anualmente. Para tanto, o Decreto nº 43.672, de 2003, institui o período avaliatório anual, que deve ocorrer entre o primeiro dia útil de julho e o último dia útil de junho do ano seguinte. Os órgãos e entidades com capacidade operacional, mediante aprovação da SEPLAG, podem adotar a periodicidade semestral, entretanto, para o primeiro período, nenhum órgão ou entidade optou por esta periodicidade.

O ato que marca o início do período avaliatório é o Termo Inicial de Avaliação, formalizado pela autoridade máxima do órgão ou entidade. Após a publicação deste ato, cada chefia imediata deve comunicar aos servidores que estão sob sua gerência o início do processo de Avaliação de Desempenho Individual.

Durante todo o período avaliatório, o desempenho do servidor deve ser acompanhado por sua chefia imediata, por meio do preenchimento do formulário Plano de Gestão do Desempenho Individual (PGDI), constante no Anexo I. Este formulário não é de utilização obrigatória, mas, a partir do momento em que o órgão ou entidade adotá-lo como obrigatório, todas as chefias devem utilizá-lo para acompanhar o desempenho de seus servidores. Quando esta adoção não é feita, cabe a cada chefia definir pela utilização ou não do PGDI.


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Parte 4 - 167

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Parte 4 - 169

O PGDI deve ser preenchido no início do período avaliatório e atualizado periodicamente pela chefia, sempre com a participação do servidor. O objetivo é proporcionar um momento de pactuação das metas, atividades, tarefas e prazos para cumprimento, de acompanhamento sistemático do desempenho do servidor, com a identificação dos fatores facilitadores e dificultadores para a realização do seu trabalho, bem como para dar um “feedback” ao servidor acerca de seu desempenho.

Quando o servidor tem um retorno em relação ao seu desempenho, ele tem a oportunidade de buscar melhorias e não terá surpresas quanto ao resultado de sua avaliação.

Na ausência do PGDI, a chefia imediata do servidor deve elaborar, ao final do período avaliatório, o Relatório de Desempenho Individual (RDI), constando os aspectos mais relevantes acerca do desempenho do servidor. Após a elaboração do RDI, a chefia imediata deve dar ciência de seu conteúdo ao servidor. Vale dizer que este documento possui um caráter descritivo, não possibilitando um retorno ao servidor em relação a como está o seu desempenho, principalmente, pelo fato de ser elaborado ao final do processo.

Além de poder participar da elaboração e atualização do PGDI ou de ter ciência do conteúdo do RDI, o servidor tem o direito de se manifestar expres-samente sobre as condições de trabalho oferecidas pelo seu órgão ou entidade, preenchendo o formulário Informações sobre as Condições de Trabalho, e de ser entrevistado antes da análise e registro do seu desempenho.

O último mês do período avaliatório é o momento em que ocorre a análise e registro do desempenho do servidor, ato que é realizado pela Comissão de Avaliação. A existência de uma Comissão de Avaliação atuando no processo é de suma importância, pois garante maior imparcialidade e torna o processo mais transparente.

A Comissão de Avaliação deve ser composta por três ou cinco servidores, sendo que a chefia imediata do avaliado é membro obrigatório, competindo-lhe inclusive a presidência dos trabalhos e a coordenação dos procedimentos.

Quando a Comissão de Avaliação é composta por três membros, um deles é eleito pelos servidores a serem avaliados e, quando composta por cinco membros, dois são eleitos. O processo de eleição é muito importante, porque é o momento de o servidor participar da formação da Comissão que o avaliará, podendo escolher quem vai atuar na sua avaliação. As regras para eleição são definidas em regulamento próprio de cada órgão ou entidade.

A ADI é realizada por Comissão de Avaliação do órgão ou entidade em que o servidor estiver em exercício no último mês do período avaliatório anual. Esta Comissão atua em momentos específicos do processo e os seus trabalhos deverão


ser realizados com a presença mínima da maioria absoluta de seus membros. O primeiro momento de atuação da Comissão de Avaliação é o da entrevista de avaliação; o segundo ocorre na análise e no registro do desempenho.

O papel desempenhado pela Comissão de Avaliação é exercido pela chefia, no caso dos servidores que estão em exercício de cargo comissionado ou função gratificada. Além de acompanhar o desempenho do servidor, neste último caso, é a chefia imediata quem o entrevista, analisa e registra o seu desempenho.

A entrevista de avaliação é extremamente relevante no processo de ADI, justamente porque é a oportunidade de o servidor expor seu ponto de vista em relação ao seu desempenho perante à Comissão de Avaliação ou à sua chefia. Neste momento, o servidor poderá manifestar-se sobre possíveis discordâncias ou fatores que gostaria que fossem considerados em sua avaliação, bem como serão discutidos seus pontos fortes e fracos, os quais poderão inclusive resultar na definição de estratégia de capacitação e de readequação profissional. Os principais pontos abordados durante a entrevista de avaliação devem ser reduzidos a termo, devendo constar a assinatura do avaliado e do(s) avaliador(es).

No mês de junho, após a realização da entrevista, a Comissão de Avaliação ou a chefia deve proceder à análise e registro do desempenho do servidor, por meio da consulta de todos os documentos que compõem o processo de Avaliação de Desempenho Individual (PGDI ou RDI, Informações sobre as Condições de Trabalho, se houver, e termo da entrevista de avaliação), bem como por meio do preenchimento do Termo Final de Avaliação ou Termo de Avaliação (formulários que contêm o instrumento de avaliação e espaço para registrar sugestões para melhoria do desempenho do servidor avaliado). (Ver Anexo II).

Parte 4 - 171

Nº de Folhas :F L 01/05

GOVE R NO DO E S TADO DEMINAS G E R AIS

S IG LA DOÓRGÃO/ENTIDADE

S IGLA DA UNIDADE

AVAL IAÇÃO DE DE S EMPENHO INDIV IDUALANE XO I I

(a que se refere o § 2º do art. 5º)

TE RMO F INAL DE AVAL IAÇÃO Data da Emis s ão:

1. IDENTIF IC AÇÃO DO S E R V IDOR AVAL IADO

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4. R E PR E S E NTANTE DO S INDIC ATO (OPC IONAL )

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5. R E PR E S E NTANTE DO S E R VIDOR (OPC IONAL )

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S IGLA DA UNIDADE




6. INS TR UME NTO DE AVAL IAÇÃO

Critério Itens de Des crição do Des empenho ou C omportamento PontosAtribuídos P es os

Total dePontos porC ritério

S eu trabalho é de difícil entendimento, apresentando erros eincorreções cons tantemente, mesmo sob orientação

1234

S eu trabalho é de entendimento razoável, eventualmenteapresenta erros e incorreções, sendo necessário orientações paracorrigi-los .

56

S eu trabalho é de fácil entendimento, raramente apresenta erros eincorreções e quase nunca precisa de orientações para seremcorrigidos .

78

I - qualidade do trabalho:

grau de exatidão, correção e clareza dostrabalhos executados

S eu trabalho é de excelente entendimento, não apresenta errosnem incorreções e não há necess idade de orientações .

910

1,5

R aramente executa seu trabalho dentro dos prazos estabelecidos,prejudicando o seu andamento. Não sabe lidar com o aumentoinesperado do volume de trabalho.

1234

Tem dificuldade de executar seu trabalho dentro dos prazoses tabelecidos , às vezes prejudicando o seu andamento. Umaumento inesperado do volume de trabalho compromete suaprodutividade.

56

F requentemente consegue executar seu trabalho dentro dosprazos es tabelecidos . P rocura reorganizar o seu tempo paraatender ao aumento inesperado do volume de trabalho.

78

II - produtividade no trabalho:

volume de trabalho executado emdeterminado espaço de tempo.

É altamente produtivo, apresentando uma excelente capacidadepara execução e conclusão de trabalhos , mesmo que haja aumentoinesperado do volume de trabalho.

910

1,5

Tem dificuldade de resolver as s ituações s imples da sua rotina detrabalho, dependendo cons tantemente de orientações parasolucioná-las. Não apresenta alternativas para solucionarproblemas ou situações inesperados .

1234

Busca solucionar apenas s ituações simples da sua rotina detrabalho, dependendo de orientações de como enfrentar ass ituações mais complexas . R aramente apresenta alternativas parasolucionar problemas ou situações inesperados .

56

Identi�ca e resolve com facilidade situações da rotina de seutrabalho, s imples ou complexas. F requentemente apresentaalternativas para solucionar problemas ou situações inesperados .

78

III - iniciativa:

comportamento empreendedor no âmbitode atuação, buscando garantir a e�ciência eeficácia na execução dos trabalhos .

É seguro e dinâmico na forma como enfrenta e soluciona ass ituações s imples e complexas da sua rotina de trabalho. S empreapresenta ideias e soluções alternativas aos mais diversosproblemas ou situações inesperados .

910

1,0

Não demonstra dispos ição para executar os trabalhosprontamente, e não apresenta justi�cativa plausível.

1234

R aramente demonstra dispos ição para executar os trabalhosprontamente.

56

F requentemente tem dispos ição para executar os trabalhos deimediato.

78

IV - pres teza:

disposição para agir prontamente nocumprimento das demandas de trabalho.

E s tá sempre pronto e dispos to a executar imediatamente o trabalhoque lhe foi con�ado, mostrando-se sempre interessado.

910

1,0

Não procura aplicar os conhecimentos adquiridos em atividades decapacitação na execução dos trabalhos.

1234

R aramente aplica os conhecimentos adquiridos em programas decapacitação na execução dos trabalhos.

56

F requentemente aplica os conhecimentos adquiridos nosprogramas de capacitação na execução dos trabalhos.

78

V - aproveitamento em programa decapacitação:

aplicação dos conhecimentos adquiridos ematividades de capacitação na realização dostrabalhos .

S empre aplica os conhecimentos adquiridos nos cursos decapacitação, agregando novos conhecimentos que aumentem aqualidade e a agilidade na execução dos trabalhos .

910

1,0

Falta e ausenta-se cons tantemente do local de trabalho, semapresentar jus tificativa, não sendo poss ível contar com suacontribuição para a realização das atividades .

1234

Algumas vezes falta e se ausenta do local de trabalho, semapresentar jus tificativa, di�cultando a realização das atividades .

56

Quase nunca falta e é encontrado regularmente no local detrabalho para realização das atividades .

78

VI - as s iduidade:

comparecimento regular e permanência nolocal de trabalho.

Não falta e está sempre presente no local de trabalho para arealização das atividades.

910

0,5

Parte 4 - 173




S IGLA DA UNIDADE




C ritério Itens de Des crição do Des empenho ou C omportamento PontosAtribuídos P es os

Total dePontos porC ritério

Descumpre cons tantemente o horário de trabalho e a carga horáriade�nida para o cargo que ocupa. Quase sempre regis tra atrasos esaídas antecipadas .

1234

Tem dificuldades para cumprir o horário de trabalho e a cargahorária definida para o cargo que ocupa. R egis tra atrasos e saídasantecipadas com certa freqüência.

56

Quase sempre cumpre o horário de trabalho e a carga horáriade�nida para o cargo que ocupa. R egis tra alguns atrasos ou saídasantecipadas.

78

VII - pontualidade:

observância do horário de trabalho ecumprimento da carga horária definida parao cargo ocupado.

Cumpre rigorosamente o horário de trabalho e a carga horáriade�nida para o cargo que ocupa. Não regis tra atrasos nem saídasantecipadas.

910

0,5

Não consegue organizar e dividir seu tempo de trabalho,descumprindo os prazos es tabelecidos para a realização de suasatividades .

1234

Não tem grande habilidade para organizar e dividir adequadamenteseu tempo de trabalho, descumprindo frequentemente os prazoses tabelecidos para a realização de suas atividades .

56

Organiza e divide bem o seu tempo de trabalho, raramentedescumprindo os prazos es tabelecidos para a realização de suasatividades .

78

VIII - administração do tempo etempestividade:

capacidade de cumprir as demandas detrabalho dentro dos prazos previamentees tabelecidos .

É extremamente habilidoso para organizar e dividir adequadamenteseu tempo de trabalho, sempre cumprindo os prazos estabelecidospara a realização de suas atividades .

910

1,0

Não é cuidadoso com os equipamentos e ins talações, utilizando-osde forma inadequada e dani�cando-os. É sempre cobrado emrelação ao uso adequado, conservação e manutenção.

1234

R aramente é cuidadoso com os equipamentos e insta lações,utilizando-os muitas vezes de forma inadequada e até mesmodani�cando-os . P recisa ser cobrado, frequentemente, em relaçãoao uso adequado, conservação e manutenção.

56

É cons tantemente cuidadoso com os equipamentos e ins talações,utilizando-os quase sempre de forma adequada, sem danificá-los.Quase nunca é cobrado em relação ao uso adequado,conservação e manutenção.

78

IX - uso adequado dos equipamentos eins talações de serviço:

cuidado e zelo na utilização e conservaçãodos equipamentos e ins talações noexercício das atividades e tarefas .

É extremamente cuidadoso com os equipamentos e ins talações,utilizando-os sempre de forma adequada, sem dani�cá-los . Nuncaprecisa ser cobrado em relação ao uso adequado, conservação emanutenção.

910

0,5

Não se preocupa em utilizar os materiais de trabalho de formaadequada, desperdiçando-os . Não apresenta ideias paras implificar, agilizar ou otimizar os processos de trabalho.

1234

R aramente utiliza os materiais de trabalho de forma adequada,muitas vezes desperdiçando-os. R aramente apresenta ideias paras implificar, agilizar ou otimizar os processos de trabalho.

56

Utiliza constantemente os materiais de trabalho de formaadequada, buscando não desperdiçá-los . F requentementeapresenta ideias para s implificar, agilizar ou otimizar os processosde trabalho.

78

X - aproveitamento dos recursos eracionalização de processos :

melhor utilização dos recursos disponíveis,visando à melhoria dos fluxos dosprocessos de trabalho e a consecução deresultados eficientes .

S empre utiliza os materiais de trabalho de forma adequada, semdesperdiçá-los e buscando diminuir o consumo. S empre apresentaideias para s impli�car, agilizar ou otimizar os processos detrabalho.

910

1,0

Não tem capacidade de relacionamento e interação com a equipe,criando um clima desagradável de trabalho. Não aceita suges tõesdos membros da equipe para diminuir suas di�culdades , nãoagindo de forma a promover a melhoria do desempenho da equipena busca de resultados comuns .

1234

Tem pouca capacidade de relacionamento e interação com aequipe, não se preocupando em manter um bom clima de trabalho.Às vezes aceita suges tões dos membros da equipe para diminuirsuas di�culdades , quase nunca agindo de forma a promover amelhoria do desempenho da equipe na busca de resultadoscomuns.

56

Tem boa capacidade de relacionamento e interação com a equipe,buscando manter um bom clima de trabalho. Aceita sugestões dosmembros da equipe para diminuir suas dificuldades e busca agir deforma a promover a melhoria do desempenho da equipe na buscade resultados comuns .

78

XI - capacidade de trabalho em equipe:

capacidade de desenvolver as atividades etarefas em equipe, valorizando o trabalhoem conjunto na busca de resultadoscomuns .

Tem excelente capacidade de relacionamento e interação com aequipe, sempre mantendo um bom clima de trabalho. Nãoapresenta dificuldades de trabalho em equipe, agindo de forma apromover a melhoria do desempenho da equipe na busca deresultados comuns .

910

0,5

TOTAL DE PONTOS DA AVAL IAÇÃO





S IGLA DA UNIDADE




7. CONCLUSÕE S E INFORMAÇÕE S COMPLEMENTAR E S SOB R E O DE S EMPENHO DO S E R VIDOR AVAL IADO

8. S UGE S TÕE S PAR A ME LHOR IA DO DE S EMPENHO DO S E R V IDOR AVAL IADO

Parte 4 - 175




S IGLA DA UNIDADE




9. NOTIF ICAÇÃO AO S E R VIDOR

R es ultado da Avaliação de Des empenho Individual

A Comissão de Avaliação notifica ao servidor acima identi�cado o resultado de sua Avaliação de Desempenho Individual, correspondente ao

período avaliativo compreendido entre _______ / _______ / _______ e _______ / _______ / _______.

Pontuação alcançada: _______ pontos

Percentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %

Conceito:

E XCE LENTE - igual ou superior a 90% da pontuação máxima

BOM - igual ou superior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima

R EGULAR - igual ou superior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima

INSAT IS FATÓR IO - inferior a 50% da pontuação máxima

10. AS S INATUR A DOS MEMB ROS DA COMIS S ÃO DE AVAL IAÇÃO

_____________________________________________P res idente

_____________________________________________ _____________________________________________Membro Membro

_____________________________________________ _____________________________________________Membro Membro

11. AS S INATUR A DO S E R VIDOR E DATA DA NOTIF IC AÇÃO

E stou ciente do resultado de minha Avaliação de Desempenho individual.

____________________________________________ _______ / _______ / _______

Ass inatura do S ervidor Data da Noti�cação

12. AS S INATUR A DAS TE S TE MUNHAS (caso s eja neces s ário, para �ns do dis pos to no art. 8º)

____________________________________________ ____________________________________________Tes temunha 1 Tes temunha 2

COMPROVANTE DE NOTIF ICAÇÃO DO S E R VIDOR

R es ultado da Avaliação de Des empenho Individual

A Unidade S etorial de R ecursos Humanos notifica o servidor(a) _________________________________________________________ doresultado de sua Avaliação de Desempenho Individual, correspondente ao período avaliatório compreendido entre _______ / _______ /_______ e _______ / _______ / ______.

Pontuação alcançada: _______ pontos

Percentual em relação ao total de pontos da avaliação: _______ %

Conceito:

E XCE LENTE - igual ou superior a 90% da pontuação máxima

BOM - igual ou superior a 70% e inferior a 90% da pontuação máxima

R EGULAR - igual ou superior a 50% e inferior a 70% da pontuação máxima

INSAT IS FATÓR IO - inferior a 50% da pontuação máxima

Data da Noti�cação: _______ / _______ / _______

__________________________________________________________

Ass inatura do R esponsável pela Notificação e MASP


O Termo Final de Avaliação deve ser preenchido pela Comissão de Avaliação e, no campo referente ao instrumento de avaliação, são apresentados os onze critérios estabelecidos na Lei Complementar nº 71, de 2003, com a respectiva metodologia de avaliação, a partir dos quais o desempenho do servidor, ocupante apenas de cargo efetivo ou detentor de função pública, será avaliado. Os onze critérios de avaliação são: qualidade do trabalho, produtividade no trabalho, iniciativa, presteza, aproveitamento em programas de capacitação, assiduidade, pontualidade, administração do tempo e tempestividade, uso adequado dos equipamentos e instalações de serviço, aproveitamento dos recursos e raciona-lização de processos, e capacidade de trabalho em equipe.

A pontuação máxima que o servidor pode obter na avaliação é 100 pontos, observando-se os pesos estabelecidos para cada critério. Os critérios “qualidade do trabalho” e “produtividade no trabalho” apresentam, cada um, peso 1,5. Os critérios “iniciativa”, “presteza”, “aproveitamento em programa de capacitação”, “administração do tempo e tempestividade” e “aproveitamento dos recursos e racionalização de processos” apresentam, cada um, peso 1,0. Os critérios “assiduidade”, “pontualidade”, “uso adequado de equipamentos e instalações” e “capacidade de trabalho em equipe” têm peso 0,5.

Se não houver, durante o período avaliatório, programas de capacitação dis-ponibilizados pela Administração Pública ou custeados pelo servidor, o critério “aproveitamento em programa de capacitação” será desconsiderado, sendo o seu peso redistribuído entre os critérios “qualidade do trabalho”, “produtividade no trabalho”, “iniciativa” e “presteza”.

Para mensurar os critérios de avaliação, a legislação estabeleceu metodologia padrão para todos os órgãos e entidades, permitindo alterações em virtude das peculiaridades de cada um.

A metodologia representada no Termo Final de Avaliação conjuga dois métodos: fatores descritivos e escala gráfica. No primeiro método, para cada critério tem-se a descrição de quatro itens de desempenho ou comportamento, e cada um dos critérios possui uma escala gráfica, numa variação de 1 a 10, que busca mensurar com qual intensidade determinada definição aplica-se ao desempenho ou comportamento do servidor. A adoção conjunta desses dois métodos permite à Comissão de Avaliação vislumbrar situações concretas por meio das descrições e é mais fiel à realidade do avaliado, além de ser de fácil aplicação e compreensão.

Já a metodologia a ser utilizada no Termo de Avaliação dos servidores efeti-vos, em exercício de cargo de provimento em comissão ou função gratificada, é baseada apenas no método de escala gráfica. Este método permite a avaliação do desempenho mediante a utilização de uma escala de níveis de gradação. Para cada critério de avaliação foram definidos indicadores de desempenho que

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deverão ser graduados, utilizando-se a seguinte escala: ruim (1 ponto), regular (4 pontos), bom (7 pontos) e excelente (10 pontos).

Para aferir o desempenho destes servidores, foi feita uma divisão dos cargos de provimento em comissão e funções gratificadas em três grupos, de acordo com a natureza das atividades desenvolvidas: grupo de direção, de assessoramento especial e de assessoramento. Os critérios de avaliação do grupo de direção são: Competência Gerencial, Competência Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina; do grupo assessoramento especial são: Assessoramento, Competência Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina; e do grupo assessoramento são: Competência Técnica, Competência Interpessoal e Disciplina. Cada um dos critérios possui indicadores que variam de acordo com o grupo.

Definida a pontuação do servidor, esta será convertida em percentual, para que haja a atribuição de conceito, considerando a seguinte escala definida na Lei Complementar nº 71, de 2003: excelente, se o percentual alcançado for ≥ a 90% da pontuação máxima; bom, se o percentual alcançado for ≥ 70% < 90% da pontuação máxima; regular, se o percentual alcançado for ≥ 50% < 70% da pontuação máxima; ou insatisfatório, caso o percentual alcançado for < 50% da pontuação máxima.

O resultado da Avaliação de Desempenho Individual é homologado pela autoridade imediatamente superior à chefia do servidor avaliado (autoridade homologadora). A homologação é o ato de validação dos resultados e é restrita ao exame da legalidade e do cumprimento dos procedimentos estabelecidos na legislação.

Após a homologação, o servidor é notificado do resultado de sua avaliação. Considerando o direito à ampla defesa e ao contraditório, o servidor que dis-cordar do resultado pode interpor um pedido de reconsideração e um recurso hierárquico. O pedido de reconsideração deverá ser interposto à autoridade homologadora, que julgará com base em parecer elaborado pela Comissão de Avaliação. Se o servidor estiver em exercício de cargo de provimento em comis-são ou função gratificada, o pedido de reconsideração deverá ser interposto à sua chefia imediata. Se após julgamento do pedido de reconsideração persistir a discordância, o servidor poderá interpor recurso hierárquico à autoridade máxima do seu órgão ou entidade de lotação. Neste caso, existe uma Comissão de Recursos, composta por três ou cinco servidores, preferencialmente estáveis, lotados no mesmo órgão ou entidade de lotação do servidor a ser avaliado, que emitirá parecer para subsidiar a decisão da autoridade máxima referente ao recurso hierárquico interposto.

Vale ressaltar, por último, que, para o servidor ser avaliado conforme o processo descrito acima, ele deve possuir no período avaliatório anual, no mí-nimo, 180 dias de efetivo exercício. Tal número é mensurável apenas no final do período avaliatório.


3. Estratégias de Implementação

As estratégias adotadas na implementação do processo da ADI foram subdivididas em duas fases. A primeira, orientada para as ações referentes à disseminação das informações sobre a ADI, abrangeu a capacitação dos agentes do processo, a ampla divulgação, as adaptações da metodologia e dos procedimentos para adequação às especificidades de alguns órgãos e as alterações na legislação. A segunda contemplou o efetivo e sistemático acompanhamento da ADI junto aos órgãos e entidades, por meio da realização de visitas técnicas e da prestação das orientações e dos subsídios necessários para a implementação do processo.

O primeiro passo para implementar o processo de ADI nos 61 órgãos e entidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foi a realização do “Curso de Formação de Agentes Multiplicadores da Avaliação de Desempenho Individual”, com o objetivo de preparar servidores para atuarem como agentes multiplicadores das normas, critérios e procedimentos da ADI, bem como capacitar os servidores das Unidades Setoriais de Recursos Humanos - USRHs, responsáveis pela operacionalização e implementação do processo nos órgãos e entidades. Em virtude da demanda dos órgãos e entidades, foram formadas 27 turmas e capacitados 1.004 servidores, em exercício na capital e no interior. Vários questionamentos, observações e sugestões apresentados pelos participantes, durante a realização deste curso, geraram alterações na legislação, visando aprimorar a operacionalização da ADI.

Também foi identificada a necessidade de capacitar as chefias imediatas, o que foi realizado a partir da definição de duas estratégias: cursos presenciais e a produção de um vídeo para capacitação a distância. O “Curso de Capacitação de Chefias Imediatas” teve como principal objetivo a preparação dos servidores responsáveis pelas unidades administrativas de todos os órgãos e entidades envolvidos, ou a quem tivesse sido delegada competência de chefia imediata para fins de ADI, para atuarem como responsáveis pelo acompanhamento do desempenho dos servidores, durante todo o período avaliatório, e como pre-sidentes das Comissões de Avaliação. Foram capacitados 2.591 servidores em exercício na capital e no interior, distribuídos em 53 turmas. Alguns problemas detectados durante a execução do curso, como, por exemplo, a presença de maior resistência em determinados órgãos e o fato de as chefias estarem desacreditadas com o processo de avaliação, trouxeram à tona, antecipadamente, importantes fatores que dificultariam o processo de implementação da ADI.

Com relação à capacitação a distância, foi produzido um programa com duração de cerca de 40 minutos, transmitido em canal fechado, para capacita-ção das chefias imediatas de unidades descentralizadas dos órgãos e entidades, bem como daquelas que não compareceram ao curso presencial. Cada órgão ou entidade recebeu pelo menos um exemplar do vídeo-curso.

Parte 4 - 179

No que tange à capacitação dos membros de Comissão de Avaliação, além da edição da Resolução SEPLAG nº 99, de 29 de dezembro de 2004, que orienta a sua formação e atuação, foi elaborado um manual, detalhando as ações e os procedimentos a serem adotados no momento de entrevista de avaliação e de análise e registro do desempenho dos servidores avaliados. Também foram produzidos vídeos-cursos, geral e específicos, para capacitação dos membros das Comissões de Avaliação.

Frente à impossibilidade de realização de cursos presenciais para os mem-bros de Comissão de Avaliação, dado o grande número de servidores e o limite temporal, foi realizada uma reunião com os representantes das Unidades Seto-riais de Recursos Humanos - USRHs para apresentar o vídeo-curso e o manual para capacitação das Comissões de Avaliação, orientando-os e entregando-lhes um guia prático e sintético, contendo dicas importantes sobre como utilizar o material disponibilizado.

Para a capacitação das Chefias Imediatas e dos membros de Comissão de Avaliação, foram reproduzidos, no total, 9.470 vídeos e 18.050 manuais referentes à metodologia e procedimentos referentes ao processo de Avaliação de Desempenho Individual.

Vale ressaltar, ainda, a grande aceitação do vídeo-curso nos órgãos e entidades, que chegaram a utilizá-lo para todos os servidores e não somente para o público--alvo a que se destinava. Sem dúvida, e na impossibilidade de promover a capacitação presencial para todos os agentes do processo, o vídeo-curso foi um instrumento eficaz e de grande utilidade na implementação da ADI.

Outra estratégia adotada na primeira fase foi o amplo trabalho de divulgação e orientações sobre a ADI, destacando-se as seguintes ações:

• publicaçãodenotanoÓrgãoOficialdosPoderesdoEstado,mensa-gem no contracheque dos servidores, pop up no sítio eletrônico do Sistema de Informações Institucionais - SINFI e da SEPLAG e envio de ofício-circular noticiando a implantação da ADI, bem como o início do período avaliatório;

• confecção de 300.000 fôlderes e 11.000 cartilhas com informações gerais sobre a ADI, que foram encaminhados para os órgãos e enti-dadesdistribuíremaosseusservidoreseàschefiasimediatas;

• confecção de cartazes e banners para a ADI e para o Sistema de Avaliação de Desempenho - SISAD;

• realização de palestras;

• realização de encontros periódicos com as USRHs de todos os órgãos e entidades;


• disponibilização, no sítio eletrônico da SEPLAG, das dúvidas mais frequentes com as devidas respostas;

• realização de audiência pública na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais - ALEMG;

• disponibilização de toda a legislação, formulários, manuais, apre-sentações, fôlder e cartilha do processo de ADI no link “Choque de Gestão” no sítio eletrônico da SEPLAG; e

• envio de ofício-circular para todos os órgãos e entidades, informando sobre todas as alterações realizadas na legislação da ADI.

No decorrer da implementação do processo, o Decreto nº 43.672, de 2003, sofreu algumas alterações, referentes à operacionalização do processo, que foram identificadas por meio de questionamentos e observações realizados por servidores nos cursos presenciais de capacitação e pelos responsáveis pela implementação do processo nos órgãos e entidades. No entanto, tais alterações revelaram-se imprescindíveis e a sua não realização poderia ter inviabilizado a operacionalização do processo em vários órgãos e entidades.

A segunda fase contempla estratégias de fundamental importância para o êxito da implementação da ADI: o acompanhamento do processo junto aos órgãos e entidades e a prestação das informações e subsídios demandados pelas USRHs.

Durante todo o período de implementação do processo, foram prestados esclarecimentos e orientações sobre a ADI por meio de e-mails, telefonemas, elaboração de notas técnicas e realização de seminários e reuniões com as USRHs, sanando as dúvidas e divulgando informações e orientações para os órgãos e entidades referentes à legislação e aos casos omissos.

Encerrada a etapa de divulgação e de capacitação, a SEPLAG passou a reali-zar um trabalho sistemático e constante de implementação do processo de ADI junto aos órgãos e entidades. Para tanto, foi definida como estratégia de atuação a realização de visitas técnicas in loco para o acompanhamento do processo, o que pode ter sido uma das ações cruciais para a implementação desse novo instituto.

Para melhor organização do trabalho, os 61 órgãos e entidades foram clas-sificados em 3 grupos de acordo com a complexidade para a implementação do processo, considerando-se, basicamente, o número de servidores a serem avaliados, a existência de unidades descentralizadas em todo o Estado e a per-cepção de maior resistência dos servidores e das chefias imediatas com relação ao processo.

Posteriormente, foi realizada reunião com as USRHs na qual foram apresen-tados:

Parte 4 - 181

• a estratégia de trabalho;

• a equipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e entidades;

• adefiniçãodocronogramadaprimeiravisitatécnicaemcadaórgãoou entidade; e

• a agenda de ações previstas até o mês de conclusão do período avaliatório.

Outro fator importantíssimo para o êxito dessa estratégia de implementação do processo foi a realização de reuniões semanais, com todos os servidores da equipe responsável pela realização de visitas técnicas nos órgãos e entidades, para um balanço das atividades, exposição dos problemas identificados e uni-formização das soluções apresentadas.

A elaboração de roteiros para a realização das visitas técnicas também foi uma estratégia de suma importância. Na primeira visita, o roteiro incluía a realização de um diagnóstico do processo de implementação da ADI e a definição de um plano de trabalho que seria realizado em conjunto com cada órgão ou entidade. A elaboração de relatórios contendo o que foi discutido em cada visita técnica, antes da reunião semanal da equipe da unidade central, também foi fundamental para que a implementação e as orientações referentes ao processo se dessem de maneira mais uniforme.

Realizado esse diagnóstico preliminar, verificou-se que a maioria dos órgãos e entidades ainda não tinha realizado ações para efetivamente implementar a ADI. Nesse sentido, e considerando que o PGDI não é de utilização obrigatória, as USRHs foram orientadas a incentivar as chefias imediatas a preencherem o PGDI e a acompanharem periodicamente o desempenho dos seus servidores.

Também foram verificadas as necessidades de delegação de competência de chefia imediata para fins de ADI, principalmente nas unidades administrativas com grande número de servidores, o que poderia inviabilizar o devido acom-panhamento do desempenho do servidor.

O planejamento de cada ação para a implementação do processo foi realizado juntamente com as USRHs, por meio da elaboração de cronograma com prazos referentes às principais ações: eleições; instituição das Comissões de Avaliação e de Recursos; cronograma de realização das entrevistas e do registro de desempenho de todos os servidores do órgão ou entidade; e previsão de homologação. Ressalta-se que o acompanhamento do cumprimento do cronograma e das publicações relativas aos atos e regulamentos foi uma ação realizada sistematicamente pela SEPLAG.

Realizadas estas primeiras ações, iniciou-se a fase de coleta de dados para a realização das eleições e da formação das Comissões de Avaliação e de Recursos


em todos os órgãos e entidades. A fase de elaboração das regras de eleição também retratou grande demanda de apoio técnico da equipe da SEPLAG.

A etapa de formação de Comissões de Avaliação foi uma das ações de maior complexidade na implementação do processo, principalmente naqueles com menor número de servidores, tendo em vista a dificuldade de identificar servidores que atendessem às regras de nível hierárquico definidas na legislação, bem como a exigência de tempo mínimo de efetivo exercício no órgão ou entidade.

Outro diagnóstico realizado ao longo do processo decorreu da necessidade de obtenção de informações sobre as situações de movimentação (transferência, cessão, disposição etc.) dos servidores. Nesta etapa do processo, foi identificado um dos maiores problemas para a implementação da ADI: o grande número de servidores com situação funcional irregular em decorrência da informalidade de “atos” de movimentação não amparados pela legislação, e muitas vezes, man-tidas há anos. A solução encontrada foi a realização de alteração na legislação permitindo que os servidores fossem avaliados no seu órgão ou entidade de exercício, ainda que sem ato formal.

Durante a fase de realização das entrevistas e de análise e registro de docu-mentos, houve grande demanda de soluções para casos omissos e de orienta-ções para realização do processo. Vale ressaltar que a definição das autoridades homologadoras da ADI, foi outra ação complicada, devido à dificuldade de compatibilizar as exigências legais à estrutura organizacional dos órgãos e, principalmente, das entidades.

No decorrer de todo o período avaliatório, foram realizadas, aproximadamen-te, 200 visitas técnicas aos órgãos e entidades. Durante a implementação da ADI, a SEPLAG atuou sistematicamente, orientando os órgãos e entidades sobre como proceder em cada fase do processo e encaminhando modelos de todos os atos e regulamentos constantes do processo. A adoção de um modelo participativo que contemplasse um trabalho de parceria entre a unidade central e as USRHs foi o fator que mais contribuiu para o êxito da implementação da ADI.

4. Pontos Facilitadores e Dificultadores do Processo

A implementação de novos institutos nas organizações, principalmente daqueles de alta complexidade e abrangência, como foi o caso da ADI em Minas Gerais, depende fundamentalmente do apoio dos dirigentes e de disponibilidade dos recursos financeiros necessários para a sua implantação, fatores que efetivamente ocorreram.

Parte 4 - 183

As Unidades Setoriais de Recursos Humanos também foram de suma importância e, em sua grande maioria, demonstraram empenho e comprometimento, cumprindo as suas competências legais. A oportunidade de contato mais direto com os órgãos e entidades, por meio das visitas técnicas, estabelecendo um acompanhamento in loco e um trabalho em conjunto foi, do ponto de vista técnico, outro fator decisivo para o sucesso do trabalho. A confecção e distribuição de todo o material didático, tais como manuais e vídeo-cursos, de todo material de divulgação e orientações, acompanhados da disponibilização de toda a legislação atualizada e consolidada, formulários, dúvidas mais frequentes e de todos os materiais de divulgação e de capacitação no sítio eletrônico da SEPLAG também foram pontos facilitadores.

Outro facilitador foi o estabelecimento de uma rede de relacionamento e interdependência entre a ADI e outros instrumentos de gestão de pessoas, como a remuneração variável (prêmio por produtividade e ADE), os planos de carreiras e os programas de capacitação. A legislação destes diferentes institutos foi e vem sendo estabelecida de forma a criar um elo de interdependência.

Ao mesmo tempo, como também já era esperado, foram identificados fatores dificultadores para a implementação da ADI. Dois fatores merecem destaque: cultura de avaliação ainda incipiente no setor público e a concepção da ADI como instrumento para demissão dos servidores. Também se verificou uma falta de credibilidade no processo e nos objetivos da avaliação de desempenho. Além da falta de cultura de avaliação, houve, na Administração Pública mineira, tentativas anteriores de avaliação de desempenho, todas frustradas e sem continuidade.

Outro dificultador foi o legado histórico em termos de gestão de pessoas em Minas Gerais. Há mais de dez anos, os ocupantes da grande maioria dos cargos não tinham aumento de seus vencimentos básicos e nem desenvolvimento em suas carreiras. Uma situação como esta gera muito receio e desconfiança de que os servidores pudessem ser ainda mais prejudicados com a implementação de novos instrumentos de gestão, como ocorre com a ADI, diretamente ligados à remuneração e às carreiras e, principalmente, ligados à possibilidade de demissão. Inclusive, quando se considera esse contexto, a vinculação da ADI com as carreiras e com remuneração variável, que de certa forma contribuiu para que a avaliação acontecesse, em contrapartida, pode ter contaminado a avaliação do desempenho de cada servidor. Considerando o contexto de defasagem na política de gestão das pessoas no Estado e o receio de alteração dos “papéis na ADI” (o avaliado passar a ser avaliador e vice-versa), pôde-se perceber grande receio por parte dos avaliadores em prejudicar os avaliados. A incerteza em relação à continuidade e seriedade do processo de ADI foi outro fator que merece destaque como fator dificultador.

Deve-se ressaltar, ainda, a enorme falta de infraestrutura e pessoas em muitas USRHs como dificultador da implantação da ADI. Não foi raro encontrar unidades


de recursos humanos, cujo trabalho se limitava à realização de atividades cartoriais de rotina.

Verificou-se também falta de comprometimento de algumas chefias imediatas e de algumas autoridades máximas dos órgãos e entidades, situação em que foi de fundamental importância a intervenção do Governador de Estado e dos dirigentes da SEPLAG para que a avaliação de desempenho individual fosse efetivamente realizada.

Outro importante dificultador foi a existência de muitas irregularidades na situação funcional dos servidores, gerando, em alguns casos, falta de controle por parte das URSHs dos servidores a serem avaliados. As irregularidades dizem respeito, principalmente, ao desvio de função e à disposição informal dos servidores em outros órgãos e entidades. Alguns servidores chegaram a ser “esquecidos”, sendo necessário realizar suas avaliações com atraso.

Ainda com relação à situação funcional dos servidores, outro dificultador foi a insuficiência de informações sistematizadas e estruturadas, bem como a falta de atualização das informações dos servidores em alguns órgãos e entidades.

Alguns órgãos e entidades que têm unidades descentralizadas apresentaram dificuldades para coordenar o processo e repassar as informações necessárias à sua implementação em tempo hábil.

A ausência de leitura da legislação e dos documentos relativos à avaliação gerou demanda excessiva da equipe técnica responsável pela implementação do processo e consequente atraso na sua realização em algumas instituições.

5. Resultados Gerais

A Avaliação de Desempenho Individual foi implementada em 61 órgãos e entidades da Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais, sendo avaliados, no 1º período avaliatório, aproxi-madamente 100.000 servidores. Alguns servidores que se pensava poderem ser avaliados não o foram por não terem o mínimo de efetivo exercício necessário para seu desempenho avaliado.

Atuaram no processo, mais de 18.000 avaliadores, considerando que foram instituídas 6.702 Comissões de Avaliação e o número mínimo de membros em cada uma é três. Dentre os avaliadores, têm-se 2.123 chefias imediatas e 1.259 chefias delegadas, totalizando 3.382. Deste número, têm-se que 88% dos servidores foram avaliados por Comissão de Avaliação e 12% foram avaliados apenas por chefia imediata.

Além disso, foram instituídas 104 Comissões de Recursos. Cada órgão e cada entidade possuem uma Comissão de Recursos, com exceção da Secretaria de

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Estado da Educação que institui uma em cada Superintendência Regional de Ensino, atingindo o número de 46 Comissões de Recursos.

Já em relação aos resultados obtidos pelos servidores no 1º período avaliatório, a partir dos dados compilados, foi feita uma análise considerando os conceitos atribuídos a cada servidor: excelente, bom, regular ou insatisfatório. Nos 61 órgãos e entidades, 71% dos servidores obtiveram conceito excelente e 28% o conceito bom, ou seja, 99% dos servidores ficaram com a pontuação igual ou superior a 70 pontos. Apenas 648 servidores obtiveram conceito regular e 46 obtiveram conceito insatisfatório. Considerando os resultados de cada órgão e entidade, quatro deles ficaram com o percentual do conceito excelente acima da média do Estado, quais sejam, Secretaria de Estado de Educação, Secretaria de Estado de Fazenda, Universidade do Estado de Minas Gerais - UEMG e Uni-versidade de Montes Claros - Unimontes.

Numa análise imediata destes resultados, pode-se inferir que o desempenho dos servidores não tem correspondido à imagem que a sociedade mineira possui do servidor público e à qualidade dos serviços públicos prestados. No entanto, ainda não é possível retirar conclusões, já que não há uma série histórica de avaliações de desempenho que possam ser comparadas. Diante disso, uma das alternativas encontradas para permitir algum tipo de análise dos resultados do 1º período avaliatório foi a aplicação de um questionário, por meio do qual os vários avaliadores identificaram os fatores que justificam os resultados obtidos.

Fazendo uma comparação entre os resultados da Avaliação Institucional - AI, realizada nos órgãos e entidades signatários de Acordo de Resultados,3 com os resultados da média da pontuação obtida na ADI pelos respectivos servidores, pode-se concluir que eles estão bastante convergentes. Apenas em uma entidade a média da ADI foi superior à AI.

A partir dos resultados da ADI, verificou-se a necessidade de criar um ins-trumento que possibilitasse o monitoramento do processo de avaliação, princi-palmente nas unidades administrativas que, por meio de métodos estatísticos, fossem identificadas avaliações consideradas com algum desvio. Neste sentido, a legislação criou uma Junta de Monitoramento, composta por um representante da APDRH, um representante da AUGE e um representante da Unidade de Re-cursos Humanos do órgão ou entidade, que analisará os resultados da avaliação e definirá as unidades a serem monitoradas.

Várias ações ainda serão implementadas pelo Poder Executivo Estadual, no intuito de aprimorar o processo de avaliação de seus servidores, bem como melhorar a qualidade da avaliação, de como avaliar e de acompanhar o desem-penho do servidor.

Não obstante a necessidade de aprimoramento do processo, resultados qualitativos já foram percebidos pelas chefias imediatas e pelas USRHs com a implementação da ADI.


A ADI possibilitou o acompanhamento sistematizado e contínuo do desem-penho do servidor, principalmente nos órgãos e entidades que adotaram o PGDI como obrigatório, gerando, até mesmo, uma aproximação entre a chefia imediata e o servidor, que passou a ter um retorno em relação ao seu desempenho.

A partir da ADI, foi possível constatar mudanças comportamentais vincula-das diretamente aos critérios pontualidade e assiduidade, por parte de alguns servidores. Também foi possível identificar necessidades de capacitação dos servidores avaliados nos momentos de elaboração e atualização do PGDI e de realização da entrevista de avaliação. A entrevista de avaliação, por sua vez, abriu um espaço para o servidor dar sugestões relacionadas ao funcionamento e à atuação de seu órgão ou entidade, não se resumindo a pontos relacionados ao desempenho do servidor.

Além disso, foi possível identificar o potencial de servidores que estavam sendo subaproveitados e a necessidade de mudança de área de servidores que não apresentavam perfil adequado às funções que estavam desenvolvendo e que, a partir da ADI, foram remanejados internamente ou, em alguns casos, mudaram de órgão ou entidade. Em alguns casos, houve encaminhamento de servidor para acompanhamento psicofuncional.

A ADI possibilitou a identificação de várias irregularidades na situação funcio-nal dos servidores e a regularização dos casos mais simples. As irregularidades mais frequentes foram a disposição informal do servidor para outro órgão ou entidade e o desvio de função.

Também foi possível obter um diagnóstico das condições de trabalho oferecidas pelos órgãos ou entidades, por meio do preenchimento, por parte do servidor avaliado, do formulário “Informações sobre as Condições de Trabalho”. Em alguns órgãos e entidades, os fatores identificados pelos servidores, que influenciavam negativamente no desempenho, foram considerados e alterados. Com isso, houve melhoria das condições de trabalho, a partir das informações geradas no processo de avaliação.

Enfim, apesar de ainda não ser possível afirmar que a ADI promoveu mu-danças de desempenho do servidor, no que tange, por exemplo, à qualidade e produtividade no trabalho, nota-se que outras mudanças já foram efetivadas, gerando resultados positivos para a gestão de pessoas no Estado.

6. Conclusão

O modelo de Avaliação de Desempenho Individual foi concebido com o objetivo primordial de melhorar o desempenho do servidor, a fim de garantir a prestação de serviços públicos de qualidade a todos os cidadãos, contribuindo para a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública do Poder Executivo Estadual. Ressalta-se o relevante papel da ADI no fornecimento

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de subsídios e na retroalimentação de informações para a gestão da política de recursos humanos no Estado.

A elaboração do marco legal e a definição da metodologia padrão visaram à construção de um processo simples que realizasse efetivamente a avaliação do desempenho dos servidores, permitindo-se adaptações da metodologia e dos procedimentos para atender às especificidades dos órgãos e entidades.

Outro aspecto importante do modelo de avaliação de desempenho dos servidores mineiros é a sua vinculação com outros institutos, compondo uma rede de ações institucionais e legais interdependentes e interligadas entre si. A obtenção de resultado satisfatório na ADI é pré-requisito para o servidor evoluir na carreira e para a percepção de benefícios pecuniários como o Adicional de Desempenho e o Prêmio por Produtividade. Esta estratégia pode ter contribuído para minimizar a resistência dos servidores, à medida que o servidor reconhece na ADI um mecanismo de incentivo e de premiação, apesar da implicação de perda do cargo ou função pública em decorrência de resultados insatisfatórios.

Certamente, o grande desafio e o que tornou inovadora a experiência da ADI no Governo de Minas Gerais foi a dimensão e a abrangência da implementação do processo, já no primeiro período avaliatório — a diretriz era de que todos os servidores passíveis de serem avaliados nos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual tivessem o seu desempenho avaliado.

Para tanto, foi realizado um amplo processo de divulgação da ADI entre os servidores públicos estaduais, ações de capacitação presenciais e a distância, direcionadas para a formação de multiplicadores e dos agentes que atuaram no processo, ressaltando-se a disponibilidade de recursos para o financiamento de tais ações. Destaca-se o papel da unidade central de recursos humanos da SEPLAG e das USRHs dos órgãos e entidades que, estimulados pela primeira, realizaram um trabalho integrado e de cooperação mútua na implementação do processo. A SEPLAG acompanhou o processo de implementação nos órgãos e entidades por meio da realização, inclusive, de visitas técnicas, prestando assessoria direta e sistemática às USRHs na prestação das informações e esclarecimentos necessários para a implementação da ADI. Salienta-se, ainda, o apoio e comprometimento do Governador do Estado e dos dirigentes da SEPLAG, fator absolutamente fun-damental para o êxito do processo de implementação da ADI.

No entanto, também foram identificados aspectos dificultadores, merecendo destaque a concepção errônea de que o instituto foi criado para fins de punição do servidor; o fato de a cultura de avaliação ainda ser incipiente no setor público, o descrédito na continuidade do processo e a falta de conhecimento, ainda, de grande parte dos servidores sobre os objetivos, a utilização e as consequências dos resultados do processo de ADI.

Encerrado o primeiro período avaliatório, acredita-se que os resultados podem ter refletido as dificuldades identificadas e os aspectos do processo que têm que ser aprimorados.


Não obstante a ADI não ter alcançado todos os objetivos a que se propôs no primeiro ano de sua implementação, é flagrante o sucesso da experiência no que tange ao foco em que foi trabalhada preliminarmente, qual seja o de ter “quebrado a resistência” e ter iniciado um processo de mudança cultural entre os servidores, permitindo que fossem avaliados nos órgãos e entidades da Administração Pública do Poder Executivo Estadual, e que fosse vencido o grande desafio de cumprir a meta estabelecida, considerando o número de servidores a serem avaliados e a sua distribuição geográfica.

Para o aprimoramento do processo de Avaliação de Desempenho Individual, já estão sendo realizadas análises dos resultados da ADI para obtenção de um diagnóstico que identifique os aspectos que devem ser aprimorados, trabalho que está contando com a participação da SEPLAG, das USRHs, dos servidores que atuaram no processo como avaliadores e de representantes de sindicatos e associações de servidores. Destaca-se que o foco de atuação de implementação do processo no segundo ano da sua realização relaciona-se com:

• aprimoramento da ADI;

• orientações relativas ao momento do estabelecimento das metas para odesempenhodoservidor,afimdedisseminaraculturadealinha-mento das metas individuais com as metas institucionais e com as estratégias do Governo;

• a conscientização sobre os reais objetivos a que a avaliação se propõe e as consequências da utilização dos resultados da ADI.

O clima de desconfiança entre os servidores ainda se faz presente e é preciso que sejam adotadas medidas que desvinculem a avaliação da ideia de ameaça à estabilidade do servidor, para que passem a vislumbrá-la como insumo para a política de recursos humanos, bem como um instrumento gerencial de relevância tanto para a instituição quanto para os próprios servidores.

A Avaliação de Desempenho Individual, apesar de tantos obstáculos e dificuldades, é, sem dúvida, uma experiência de sucesso, que pode e deve ser replicada em outros estados e entes da Federação. A sua implementação, principalmente, se considerarmos seu caráter complexo por natureza, inédito no setor público, no tocante à abrangência em que se deu em Minas Gerais, demonstra que é possível modernizar e tornar mais efetivos os instrumentos de gestão do Estado, fundamentais para a prestação de serviços de alto nível de qualidade e compatíveis com as necessidades da sociedade.

O processo de Avaliação de Desempenho Individual ainda tem muito para ser aprimorado. O primeiro passo já foi dado, na tentativa de implantar uma cultura de avaliação nos órgãos e entidades. Naturalmente, não se imaginava que o modelo implementado fosse perfeito. Para que este chegue próximo do ideal, serão necessários mais alguns anos, pois o que se busca é o alinhamento entre os instrumentos de avaliação: metas institucionais, metas das unidades

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administrativas e metas individuais, estas estabelecidas no PGDI. Para tanto, é necessário o aperfeiçoamento contínuo do processo por meio, principalmente, da participação das USRHs, dos representantes de sindicatos e associações, dos avaliadores e dos avaliados.

nOTAS

1 Lei nº 14.693, de 31 de julho de 2003.



CAPÍTULO 10

Reestruturação das Carreiras

Jomara Silva Fádua Bayão Fernanda Neves Luciana Meireles

Este capítulo trata do processo da reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais. Essa experiência merece atenção por ter concepções inovadoras, pelo seu alcance e abrangência, uma vez que, após 11 anos, todas as carreiras dos aproximadamente 390.000 servidores, ativos e inativos, foram reestruturadas. São 128 carreiras, contendo 309.569 cargos efetivos no Poder Executivo Estadual, excluídas as carreiras dos Policiais Civil, Militar e Corpo de Bombeiros.

Para relatar a experiência da reestruturação e implantação das carreiras do Poder Executivo Estadual, este texto está estruturado em cinco partes. A primeira irá explicitar a contextualização, os antecedentes, os fundamentos legais, as diretrizes e os fatores dificultadores para a reestruturação das carreiras; na segunda são apresentadas as etapas da implementação, as diretrizes para a elaboração das tabelas salariais, o processo de negociação para a elaboração, bem como o processo de tramitação dos Projetos de Lei na Assembleia Legislativa; na terceira são apresentadas as características e as inovações das novas carreiras; na quarta parte serão apresentados os resultados quantitativos e qualitativos da reestruturação das carreiras, os impactos financeiros decorrentes da implantação das novas tabelas salariais; e enfim, na última parte, tem-se a conclusão do texto.


1. Introdução

Uma das ações do Projeto Estruturador “Choque de Gestão” foi a reestru-turação e implantação das novas carreiras dos servidores públicos do Poder Executivo Estadual.

A implementação das novas carreiras foi uma das mais difíceis tarefas relacionadas à Política de Recursos Humanos. Uma série de razões justifica tal conclusão. Algumas dizem respeito a questões técnicas, tais como:

• a falta de número preciso com relação ao quantitativo de cargosefetivos;

• a inexistênciadeinformaçõesconfiáveisdosdadosdosservidorespara a reestruturação das carreiras, a elaboração das tabelas salariais e o posicionamento dos servidores nas novas carreiras;

• ainexistênciadeumsistemainformatizadoconsistenteecominfor-mações corretas e atualizadas dos dados funcionais dos servidores;

• aprecariedadedosistemainformatizadoparaarealizaçãodeimpactosfinanceirosparaaconstruçãodastabelassalariais;

• aprecariedadedainfraestruturatécnicaedepessoal.

Outras dificuldades que podem ser destacadas são:

• expectativageradapelos11anossemreestruturaçãodascarreirasereajuste das tabelas salariais;

• falta de credibilidade dos servidores públicos nos governos e naimplementação de benefícios com a mudança de governo. A maioria dos servidores não teve o benefício da concessão de progressão nas tabelas antigas;

• faltaderecursosorçamentáriosefinanceirosparaaconstruçãodastabelas salariais;

•necessidadedeserespeitarolimitede49%dareceitacorrentelíqui-da com despesa de pessoal, em atendimento à Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal;

• grandenúmerodeservidorespúblicos;

•necessidadedeseampliarasestruturasdascarreirasemfunçãodoaumento do tempo necessário para aposentadoria;

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•existência de inúmeros “problemas” com a ânsia de solução, que foram acumulados com o decorrer dos anos;

• asdiferençaseaspeculiaridadesdosservidores,dascarreirasedastabelas do Poder Executivo;

• elevadonúmerodeservidoresemdesviodefunção.

Um dos maiores desafios foi compatibilizar o fim do concurso interno, decorrente do advento da Constituição da República de 1988, o entendimento do Supremo Tribunal Federal relativo à inconstitucionalidade da figura do “acesso”, com a necessidade de se fazer uma política de recursos humanos pautada na meritocracia e no incentivo à capacitação dos servidores.

A reestruturação das carreiras e a implantação das novas tabelas salariais foram realizadas com a expectativa de dar o primeiro passo para diminuir e minimizar os problemas e distorções existentes; de fornecer mecanismos para que todos os servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e com ganhos reais, bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro. Além disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento à capacitação, elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e, ainda, criar a sistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautado no mérito e na profissionalização.

Para proceder à reestruturação e à implantação das novas carreiras foi publica-do o Decreto nº 43.576, de 9 de setembro de 2003, estabelecendo as diretrizes para que os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual elaborassem os novos planos de carreiras.

As diretrizes para a construção das novas carreiras tiveram como pressupos-tos:

• desenvolvimento do servidor público efetivo na respectiva carreira, com base na igualdade de oportunidades, no mérito funcional, na qualificaçãoprofissionalenoesforçopessoal;

• análise da avaliação periódica de desempenho individual comorequisito necessário para o desenvolvimento na carreira, por meio de promoçãoeprogressão,comvalorizaçãododesempenhoeficientedas funções atribuídas à respectiva carreira;

• sistemapermanentedeformaçãoeaperfeiçoamentodoservidorparafinsdepromoçãonacarreira;

• valorizaçãogradativadaformaçãooutitulaçãodomesmoníveloudo nível de escolaridade superior àquela exigida pelo nível em que o servidor estiver posicionado na carreira, aplicando-se fator de redução


ou supressão do interstício necessário, bem como do quantitativo deavaliaçõesdedesempenhoindividual,parafinsdeprogressãoepromoção;

• evoluçãodovencimentobásico,dograuderesponsabilidadeedacomplexidade de atribuições, de acordo com o grau ou nível em que o servidor estiver posicionado na respectiva carreira;

•maiormobilidadeinstitucional,setorialeintersetorialdosservidorespúblicos efetivos na Administração Pública;

•descriçãoampladasatribuiçõesdoscargosefetivos;

• buscadaisonomiadevencimentobásicoentreoscargosquepossuemasmesmasatribuiçõesdefinidaspelalegislaçãovigente,deacordocom o grau de responsabilidade das tarefas, a natureza e a comple-xidade dos cargos componentes das carreiras; e

• garantiadeirredutibilidadedaremuneraçãodocargoefetivo.

Pode-se perceber que as diretrizes para a instituição de Planos de Carreiras tiveram como base a meritocracia e o incentivo à formação e à capacitação con-tínua do servidor, buscando proporcionar, consequentemente, um aumento da eficiência e eficácia das instituições e da prestação do serviço público.

Outro ponto importante refere-se à lógica de construção do menor número de carreiras possível, com atribuições mais amplas. Em princípio, buscou-se construir carreiras comuns a todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual das atividades da área meio, entretanto, tal não foi possível, ficando restrita a fusão de cargos dentro de um mesmo grupo de atividades, que será melhor explicitado no item “Etapas da Implementação”.

Cumpre mencionar uma diretriz bastante polêmica entre o Governo e os representantes das entidades sindicais, qual seja, a vedação de ingresso por concurso público em cargos de carreiras com exigência de nível fundamental de escolaridade. Tal diretriz tem como fundamento a instituição de um corpo de servidores públicos melhor qualificado e que atividades que demandam conhecimento inferior ao ensino médio, tais como, as relacionadas com conser-vação, limpeza, recepção, e outros, sejam desempenhadas por meio de serviços terceirizados.1

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2. Etapas da Implementação

A reformulação dos planos de carreiras do Poder Executivo Estadual foi im-plementada em fases distintas. Na primeira etapa foram definidos o quantitativo de cargos de provimento efetivo e a estrutura das carreiras, as transformações das classes de cargos anteriormente existentes nas novas carreiras, bem como a nova sistemática de desenvolvimento dos servidores nas novas carreiras instituídas. Na segunda, foram estabelecidas as tabelas de vencimento básico, considerando a nova estrutura das carreiras. Na última fase, foram definidas as regras de posicionamento e o consequente posicionamento dos servidores nas novas estruturas das carreiras.

O Artigo 5º da Emenda à Constituição Estadual nº 57, de 15 de julho de 2003, determinou que o Governo do Estado de Minas Gerais deveria encami-nhar à Assembleia Legislativa, até 31 de dezembro daquele ano, os projetos de lei relativos aos novos planos de carreira dos servidores públicos civis do Poder Executivo.

Face ao referido dispositivo constitucional, foram promovidas reuniões entre representantes da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão - SEPLAG e membros de entidades representativas dos servidores públicos estaduais, com o objetivo de discutir as diretrizes para a elaboração dos anteprojetos de leis referentes aos novos planos de carreira dos servidores do Poder Executivo Estadual. Tais diretrizes foram publicadas no Decreto nº 43.576, de 9 de setembro de 2003.

Paralelamente às reuniões de discussão das diretrizes para a elaboração dos novos planos de carreiras, realizou-se a atualização e sistematização dos dados referentes ao quantitativo de cargos existentes, providos e vagos em cada órgão e entidade do Poder Executivo, bem como o quantitativo de servidores apo-sentados, funções públicas e cargos resultantes de efetivação pela EC nº 49, de 13 de junho de 2001.2 O levantamento teve como base de dados um relatório emitido em setembro de 2003 pelo Sistema Integrado de Administração de Pes-soal – SISAP, que foi posteriormente confrontado com uma pesquisa efetuada pela Auditoria-Geral do Estado. Foi realizado, ainda, um levantamento manual dos aproximadamente doze mil servidores efetivados pela EC nº 49, de 2001, por meio das publicações das efetivações no diário oficial do Estado

Para que a elaboração dos referidos planos pudesse se dar com maior faci-lidade e objetivando fortalecer os subsistemas de atuação do poder público, o Decreto nº 43.576, de 2003, definiu quatorze Grupos de Atividades, reunindo-se em cada qual as carreiras dos órgãos e entidades cujas finalidades e competências encontram maior proximidade e afinidade.


Desta maneira, os órgãos e entidades da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo foram distribuídos nos seguintes grupos: Grupo de Atividades de Gestão, Planejamento, Tesouraria, Auditoria e Político-Institucionais; Grupo de Atividades de Agricultura e Pecuária; Grupo de Atividades de Meio Ambiente; Grupo de Atividades de Saúde, Grupo de Atividades de Previdência Social; Grupo de Atividades de Educação Básica; Grupo de Atividades de Educação Superior; Grupo de Atividades de Ciência e Tecnologia; Grupo de Atividades de Cultura; Grupo de Atividades de Desenvolvimento Econômico e Social; Grupo de Atividades de Defesa Social; Grupo de Atividades de Transportes e Obras Públicas; Grupo de Atividades de Tributação, Fiscalização e Grupo de Atividades Jurídicas.

Com a publicação do Decreto nº 43.576, de 2003, iniciou-se uma série de reuniões entre a equipe técnica da SEPLAG e os representantes de todos os órgãos e entidades integrantes dos grupos de atividades supracitados, com o objetivo de elaborar os planos de carreiras, de forma a contemplar as peculiaridades de cada grupo, observando-se as diretrizes definidas.

A elaboração e o encaminhamento à Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais - ALEMG dos anteprojetos de leis dos planos de carreiras dos servidores públicos civis do Poder Executivo Estadual foi concluída em dezembro de 2003, atendendo ao disposto no art. 5º da Emenda à Constituição Estadual nº 57/2003.

A tramitação de referidos projetos de lei na ALEMG compreendeu o período entre 31 de dezembro de 2003 e 24 de dezembro de 2004, data da aprovação do último projeto de lei. Neste importe, a SEPLAG acompanhou todo o processo legislativo com análise criteriosa das alterações efetuadas durante a tramitação. Ressalta-se que foram realizadas várias audiências públicas, além do contato permanente com os representantes das entidades sindicais e dos servidores de forma a preservar seus interesses e necessidades na formatação e aprovação das novas carreiras, dentro das diretrizes previamente estabelecidas, sendo que várias demandas foram atendidas durante as atividades parlamentares.

Após a aprovação das leis que instituíram os novos planos de carreiras, foram publicados os decretos que estabeleceram a lotação, a codificação e a identificação de cada cargo de provimento efetivo do Poder Executivo. Tal medida permite à Administração o acompanhamento e controle permanente das alterações do quantitativo de cargos providos e vagos em cada órgão ou entidade, bem como a identificação das áreas onde existe maior demanda de pessoal.

A segunda etapa do processo de reformulação dos planos de carreiras foi a elaboração dos projetos de lei instituindo as tabelas de vencimento básico das novas carreiras do Poder Executivo Estadual. Em junho de 2005, foram encami-nhados à Assembleia Legislativa os projetos de lei que instituem as tabelas de vencimento básico das carreiras dos Grupos de Atividades dos Profissionais da

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Educação Básica do Estado, da Educação Superior e da Saúde, com vigência em 1º de setembro de 2005, e as demais tabelas foram encaminhadas em outubro do mesmo ano, com vigência em 1º de janeiro de 2006.

A construção das referidas tabelas de vencimento básico fundamentou-se na valorização dos servidores públicos estaduais, buscando corrigir as distorções geradas pela política de remuneração então vigente e oferecer a perspectiva de evolução salarial na carreira a todos os que, com o tempo, apresentem melhor desempenho e maior qualificação para o exercício de suas funções.

O sistema remuneratório do Poder Executivo Estadual então vigente não permitia uma carreira com evolução salarial, inclusive decorrente do desenvol-vimento do servidor nas carreiras, por meio de promoção ou progressão.

Neste sentido, primeiramente vale mencionar a instituição da Parcela Remuneratória Complementar – PRC, instituída pela Lei Delegada nº 41, de 07 de junho de 2000. A referida lei estabeleceu pisos salariais para os servidores do Poder Executivo Estadual, com valores determinados conforme o nível de escolaridade exigido para o provimento do cargo. A PRC destinava-se a assegurar que a remuneração do servidor não tivesse valor inferior ao piso salarial estabelecido. Entretanto, grande parte dos servidores que ingressaram em uma mesma carreira do serviço público estadual, em épocas diversas, passaram a perceber idênticos valores de remuneração, em função da instituição de piso salarial que considerava os adicionais por tempo de serviço adquiridos até a data de publicação da lei que instituiu a referida parcela, qual seja, 07 de junho de 2000, bem como o valor de vencimento básico de seu cargo efetivo.

Outra distorção salarial decorrente da instituição da PRC refere-se à situação de que, se o servidor tivesse aumento do vencimento básico em decorrência da progressão e promoção, o valor necessário para alcançar o piso salarial diminuía, o que levava à diminuição do valor da PRC. Consequentemente, servidores de uma mesma carreira que estavam posicionados em níveis e graus diversos, e que contavam com diferentes períodos de efetivo exercício possuíam, frequentemente, valores semelhantes de remuneração.

Ademais, no antigo modelo de estruturas das carreiras do Poder Executivo, a maioria das tabelas de vencimento básico possuía amplitudes muito pequenas — ou até mesmo inexistentes — entre os níveis e graus. Nesse contexto, a progressão ou promoção do servidor na carreira não implicava, necessariamente, uma evolução salarial. Um exemplo claro desta distorção pode ser observado na tabela de vencimento básico da Carreira do Pessoal da Administração Direta do Poder Executivo, instituída pelo Decreto nº 36.034, de 14 de setembro de 1994, na qual os valores do nível 1, grau A, até o nível 7, grau G, são idênticos: R$200,00 (duzentos reais).


Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo e a implantação das novas tabelas de vencimento básico, buscou-se a correção das distorções desse antigo modelo. As novas tabelas possuem, como regra geral, variação linear de 3% entre os graus e 22% entre os níveis, podendo ser maior ou menor em algumas carreiras cujas peculiaridades exigiram adaptações. Assim, a progressão e a promoção na carreira implicarão, obrigatoriamente, aumento do valor do vencimento básico e da remuneração.

Nesse contexto, para ser possível construir tabelas de vencimento básico seria imprescindível incorporar a PRC de todos os servidores. Todavia o impacto finan-ceiro da incorporação total do valor da PRC ao vencimento básico foi estimado em aproximadamente dois bilhões de reais ao ano, o que a inviabilizou. Assim, objetivando extinguir a PRC e incorporar parcela da mesma, preliminarmente à elaboração das tabelas de vencimento básico, foi instituída a Vantagem Tempo-rária Incorporável – VTI, por meio da Lei nº 15.787, de 27 de outubro de 2005, decorrente da soma dos valores da PRC e do abono de R$45,00 instituído pela Lei Delegada nº 38, de 1997, parcelas que foram extintas pelo referido diploma legal. Ressalte-se que a incorporação do abono também era uma antiga demanda dos servidores.

Vale mencionar que o trabalho de elaboração das tabelas de vencimento bá-sico foi um trabalho coordenado pela SEPLAG e realizado conjuntamente com os órgãos e entidades dos grupos de atividades. Os representantes dos grupos de atividades, observando as diretrizes definidas, gozavam de autonomia para definir as tabelas de vencimento básico das carreiras de seus quadros de pessoal.

Para a elaboração das tabelas de vencimento básico, a primeira diretriz definida foi o limite do impacto financeiro decorrente da implementação das mesmas. A partir de uma análise conjunta de fatores como o crescimento vege-tativo da folha de pessoal, a projeção da receita corrente líquida e do limite de 49% de gasto com despesa de pessoal do Poder Executivo definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o montante de recursos para implementação das novas tabelas foi de aproximadamente 10% sobre a folha total de pessoal, dividido de forma equânime entre todos os grupos de atividades.

As outras diretrizes que orientaram os trabalhos para elaboração das tabelas foram a incorporação de parcela da VTI, a construção de tabelas lineares com amplitude, regra geral, de 3% por grau e 22% por nível, e a irredutibilidade da remuneração ao servidor posicionado na nova carreira.

Grande parte do valor da VTI foi incorporada nas novas tabelas salariais e, em muitos casos, tal incorporação ocorreu integralmente. Para os servidores das carreiras supracitadas, o valor remanescente da nova vantagem instituída permanecerá com a mesma natureza e passará a ser fixo, sujeito exclusivamente ao reajuste geral ou a futuras incorporações ao vencimento básico. Os valores da VTI serão progressivamente incorporados ao vencimento básico dos servidores,

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mas, por outro lado, não serão reduzidos na ocasião em que o servidor tiver progressão ou promoção na carreira. Dessa forma, fica garantido que a progressão e a promoção na carreira implicarão melhoria salarial.

A terceira etapa do processo de reformulação dos planos de carreira efetivou--se com a publicação dos decretos que definem as regras de posicionamento dos servidores nas novas carreiras. Tais regras foram elaboradas com base nas transformações e correlações das antigas classes de cargos nas novas carreiras, na escolaridade do cargo efetivo ocupado, no vencimento básico correspondente ao nível e ao grau ocupado pelo servidor na classe anterior, e na lotação do cargo de provimento efetivo. Ressalte-se que o órgão ou entidade de exercício não interferiu no posicionamento do servidor.

Por fim, o processo de implementação dos planos de carreiras é concluído com o efetivo posicionamento dos servidores na estrutura das carreiras, por meio da publicação de Resolução Conjunta entre o dirigente máximo do órgão, ou da entidade de lotação do cargo de provimento efetivo ocupado, e o Secretário de Estado de Planejamento e Gestão. Nesse momento, o servidor concretiza seu posicionamento nas novas carreiras, passando a fazer jus aos benefícios e à nova sistemática de evolução da carreira, bem como às tabelas salariais instituídas para as novas carreiras.

3. Principais Características dos Planos de Carreiras

Não obstante os planos de carreiras contemplarem as peculiaridades de cada grupo de atividades, as principais características são comuns a todos eles, uma vez que a sistemática de concepção foi definida pelo Decreto nº 43.576/2003.

Inicialmente, vale ressaltar que os novos planos de carreiras estabeleceram conceitos importantes e padronizados no âmbito do Poder Executivo Estadual, quais sejam:

• grupo de atividades: conjunto de carreiras agrupadas segundo sua área de atuação;

• carreira:conjuntodecargosdeprovimentoefetivo,agrupadossegun-do sua natureza e complexidade e estruturados em níveis e graus, escalonados em função do grau de responsabilidade e das atribuições da carreira;

• cargo de provimento efetivo: unidade de ocupação funcional doquadro de pessoal privativa de servidor público efetivo, com criação, remuneração,quantitativo,atribuiçõeseresponsabilidadesdefinidasem lei, e direitos e deveres de natureza estatutária estabelecidos em lei complementar;


•quadrodepessoal:conjuntodecargosdeprovimentoefetivoedeprovimento em comissão de órgão ou de entidade;

•nível: posição do servidor no escalonamento vertical dentro damesma carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos requisitos de capacitação e mesma natureza, complexidade, atribuições e responsabilidades;

• grau:posiçãodoservidornoescalonamentohorizontalnomesmonível de determinada carreira.

A reestruturação das carreiras dos servidores do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais compreende uma série de inovações expressivas em relação ao modelo anteriormente adotado. O primeiro aspecto inovador consiste na eliminação do conceito de “classe de cargos”.

No modelo anterior, as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadual eram compostas por segmentos de classes vinculados aos níveis de escolaridade exigidos para o provimento dos cargos, ou seja, cada segmento de classe agrupava cargos com os mesmos requisitos de escolaridade. Os segmentos de classes, por sua vez, eram compostos por classes de cargos. Por exemplo, nas estruturas das carreiras regulamentadas pelo Decreto nº 36.033, de 14 de setembro de 1994, os cargos para cujo provimento era exigido o nível fundamental de escolaridade, e que possuíam atribuições semelhantes, formavam um segmento de classe. Esse segmento de classe compreendia duas classes de cargos, sendo exigida a 4ª série do ensino fundamental para o provimento dos cargos da primeira, e, para a classe seguinte, a 8ª série do Ensino Fundamental.

Embora as carreiras fossem compostas por classes de cargos com diferentes requisitos de escolaridade, o servidor não poderia ser promovido para um segmento de classe com requisito de escolaridade diverso daquele exigido para o cargo originalmente ocupado — essa modalidade de ascensão na carreira, denominada “acesso”, era prevista na Lei Estadual nº 10.961, de 1992, que reestruturou as carreiras do Poder Executivo, bem como no Estatuto do Magistério (Lei Estadual nº 7.109, de 1977), mas foi vedada pela Constituição Federal de 1988. Por essa razão, a melhoria da qualificação do servidor, através da obtenção de títulos de escolaridade, não gerava perspectivas de evolução salarial. Ademais, praticamente todas as carreiras só admitiam o ingresso no nível inicial, excetuando-se os segmentos de classes de cargos que tinham a pós-graduação como requisito de escolaridade.

Com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo Estadual, extinguiu-se o conceito de “classe”, instituindo-se um modelo, cujas carreiras não são com-partimentadas em segmentos isolados. A maioria das novas carreiras é composta por níveis com diferentes requisitos de escolaridade, e qualquer servidor pode ser promovido até o último nível da carreira, desde que atenda aos requisitos

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legais. Desta forma, o servidor terá incentivos para aprimorar sua formação ao longo da vida funcional, uma vez que a melhoria do nível de escolaridade passa a ser, em muitos casos, requisito para a promoção na carreira.

É importante ressaltar que a estrutura de uma carreira contendo níveis de escolaridade diferenciados, com possibilidade de o servidor ser promovido até o final de sua carreira, em nada se assemelha com a figura do acesso julgado inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal – STF. O que foi feito em Mi-nas é a construção de carreiras contendo estruturas com níveis de escolaridade diferentes, para estimular a formação do servidor, o que não significa a possi-bilidade de provimento em cargo público sem concurso público. Para explicar melhor, imagine-se, por exemplo, um cargo de assistente técnico, cuja estrutura da carreira inicia-se com nível médio de escolaridade. Para promoção a um nível maior da estrutura da mesma carreira, o Poder Executivo estabelece a exigência de que o servidor tenha a formação em nível superior de escolaridade. Neste caso, comprovando os requisitos exigidos para promoção, entre eles a forma-ção em nível superior de escolaridade, o servidor é promovido para um nível maior na estrutura de sua carreira, mas continua sendo assistente técnico como inicialmente. Em outras palavras, se um servidor ocupa um cargo de assistente técnico, como citado anteriormente, e pretende ser analista, cuja estrutura da carreira inicia-se com nível superior de escolaridade, ele somente poderá sê-lo por meio de concurso público.

Outra característica do antigo modelo de carreiras do Poder Executivo Estadual era a existência de um grande número de classes de cargos, correspondendo a cada classe um conjunto específico de atribuições. Na maioria dos casos, essas classes de cargos agrupavam um número bastante restrito de categorias profis-sionais — algumas classes contemplavam apenas uma categoria. Este contexto propiciava, frequentemente, situações de desvio de função, especialmente nas classes cujas atribuições tornaram-se desnecessárias ou obsoletas. O elevado número de classes de cargos também era devido à existência de classes espe-cíficas para os Quadros de Pessoal de determinados órgãos ou entidades do Poder Executivo, mesmo nas situações em que havia semelhança ou afinidade nas áreas de atuação desses órgãos ou entidades.

Nas leis que instituem os novos Planos de Carreiras do Poder Executivo, as atribuições dos cargos foram definidas de maneira ampla e genérica, de forma a abranger diversas categorias profissionais, proporcionando uma carreira com servidores multifuncionais, com multitarefas, além de tornar mais simples a renovação dos quadros de pessoal.

Assim, a criação de carreiras que abranjam diversos órgãos e entidades com finalidades e competências afins, somada a uma descrição mais ampla das atribui-ções dos cargos, facilita a movimentação dos servidores (transferências, mudança de lotação etc.) entre os órgãos e entidades que possuem carreiras em comum,


permitindo que as necessidades de pessoal da administração pública possam ser atendidas com maior acuidade, provendo-se com rapidez a demanda de recursos humanos nas áreas eventualmente mais carentes. Neste sentido, promoveu-se a fusão de diversas classes de cargos, o que resultou na transformação das 893 classes de cargos anteriormente existentes em apenas 128 carreiras.

Outra medida adotada para simplificar a gestão de pessoas no âmbito da Administração Pública Estadual é a padronização da denominação das carreiras, conforme o nível de escolaridade do cargo: Ajudante, Oficial e Auxiliar, para carreiras com exigência de nível fundamental; Agente, Técnico e Assistente, para carreiras com exigência de nível intermediário; e Analista, Gestor e Especialista, para carreiras com exigência de nível superior. Ressalte-se que existem carreiras com denominação específica, tais como Procurador do Estado, Professor da Educação Básica e outros.

O ingresso nas carreiras dar-se-á por meio de concurso público de provas ou de provas e títulos e, regra geral, ocorrerá no primeiro grau do nível inicial das carreiras. Por outro lado, outra inovação contida nos novos Planos de Carreiras dos servidores do Poder Executivo consiste na previsão de ingresso, em nível diverso do inicial, para algumas carreiras. Regra geral, tal possibilidade ocorreu nas carreiras de nível superior de escolaridade, cuja estrutura tenha previsão de comprovação de habilitação em nível superior de escolaridade, no nível inicial da estrutura da carreira e, em um nível mais elevado da mesma estrutura, exija habilitação em nível de pós-graduação stricto sensu. Neste caso, o Poder Executivo pode realizar concurso público exigindo-se do candidato comprovação de pós-graduação stricto sensu para ingresso em nível mais elevado da carreira. Ressalta-se que a legislação deve prever tal possibilidade e, ainda, em qual nível da carreira dar-se-á esse ingresso.

Vale mencionar que o instituto do ingresso em nível diverso do inicial da carreira é um instrumento muito útil para a captação de profissionais com maior habilitação e formação para o desempenho das atribuições dos cargos públicos, possibilitando que tais profissionais ingressem em um nível mais elevado da estrutura da carreira para o qual foi aprovado em concurso público.

Na vigência do antigo modelo de carreiras, não havia incentivos para a mu-dança de carreira no âmbito do Poder Executivo Estadual, através de concurso público — o ingresso em outra carreira só seria proveitoso se a remuneração fosse maior do que a do cargo anteriormente ocupado pelo servidor.

Os novos Planos de Carreiras contêm a previsão de que o servidor público ocupante de cargo de provimento efetivo do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais que ingressar em cargo de uma das novas carreiras do Estado, em razão de concurso público posterior à publicação da lei que instituiu a referida carreira, com jornada de trabalho equivalente à do cargo de origem, cuja remu-neração for superior à do cargo de carreira em que ingressar, poderá perceber

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a diferença a título de vantagem pessoal denominada vantagem pessoal/novo ingresso - VP/NI, sujeito exclusivamente à revisão geral da remuneração dos servidores estaduais.

Outra característica das carreiras consiste na estrutura ser matricial, organizada em níveis e graus. Nível é a posição do servidor no escalonamento vertical da estrutura da carreira, contendo cargos escalonados em graus, com os mesmos requisitos de capacitação e a mesma natureza, complexidade, atribuições e res-ponsabilidades. O grau é a posição do servidor no escalonamento horizontal, no mesmo nível de determinada carreira.

O servidor pode evoluir na carreira, com ampliação de nível e de grau, por meio de progressão e promoção, e não há limite de vagas para promoção na maioria das carreiras.

A progressão consiste na passagem de um grau para o subsequente, dentro de um mesmo nível. Fará jus à progressão na carreira o servidor que se encontrar em efetivo exercício, após ter cumprido o interstício de dois anos de efetivo exercício no mesmo grau e recebido duas avaliações periódicas de desempenho individual satisfatórias desde a sua progressão anterior.

A promoção é a passagem do servidor de um nível a outro imediatamente subsequente. Regra geral, para ser promovido, o servidor deverá encontrar-se em efetivo exercício, ter cumprido o interstício de cinco anos de efetivo exercício no mesmo nível e ter recebido cinco avaliações periódicas de desempenho individual satisfatórias, desde a sua promoção anterior, nos termos das normas legais pertinentes; se for o caso, deverá, ainda, comprovar a escolaridade mínima exigida para o nível subsequente, bem como a participação e aprovação em atividades de formação e aperfeiçoamento, se houver disponibilidade orçamentária e financeira para implementação de tais atividades.

A avaliação de desempenho, que era prevista como requisito para desenvol-vimento na carreira na Lei nº 10.961/92, somente foi instituída e regulamentada em 2003,3 e somente teve sua implementação realizada para todos os servidores públicos a partir de julho de 2004. Por esse motivo, considerou-se apenas o de-curso do tempo de serviço no cargo e a ausência de punições disciplinares para as progressões e promoções obtidas na vigência do antigo modelo. Ressalte-se que, na maioria dos órgãos e entidades do Poder Executivo, não houve pro-gressões e promoções após o posicionamento efetuado por meio do Decreto nº 36.033, de 1994.

Na linha da sistemática do desenvolvimento do servidor público nas carreiras, pautado no mérito e não apenas no decurso do tempo, a avaliação de desempenho individual, que é um instituto que está efetivamente sendo implementado no Poder Executivo Estadual, é requisito essencial para a progressão e promoção.


A valorização da formação do servidor é reafirmada, nos novos Planos de Carreiras, por meio da criação do instituto intitulado “Progressão e Promoção por Escolaridade Adicional”, instrumento que permite a redução ou supressão do interstício temporal e do número de avaliações de desempenho individual necessárias ao desenvolvimento na carreira, desde que o servidor apresente escolaridade complementar ou superior àquela exigida para o nível em que estiver posicionado. Tal instituto beneficiará não somente os novos investimentos na formação do servidor, mas também o investimento na elevação de escolaridade que o servidor já tenha feito durante sua vida funcional, e que, no modelo anterior, não reconhecia.

Como já explicitado anteriormente, as novas carreiras foram estruturadas contendo diversos níveis de escolaridade, consubstanciando-se, assim, em um mecanismo de incentivo à capacitação contínua do servidor, ou seja, à melhoria de sua formação pessoal ao longo da vida funcional. Ressalte-se que, embora a maioria das estruturas das novas carreiras contenha níveis com diferentes requi-sitos de escolaridade, as leis que instituem os novos planos de carreiras definem que o posicionamento do servidor deve se dar no nível da carreira com o mesmo requisito de escolaridade exigido para o seu ingresso.

Ressalte-se, ainda, que a maioria das leis que reestruturam as carreiras dos servidores do Poder Executivo Estadual prevê o direito de opção pela permanência no cargo ou função pública ocupados anteriormente ao posicionamento do servidor na nova carreira. Trata-se de uma garantia que visa conferir legitimidade ao processo de reestruturação das carreiras promovido pela atual gestão.

Os servidores que optam por permanecer na carreira antiga não fazem jus às vantagens criadas para as novas carreiras do Poder Executivo. Assim, os valores das novas tabelas de vencimento básico; os mecanismos de desenvolvimento na carreira relacionados ao mérito do servidor; os instrumentos de incentivo e reconhecimento do aperfeiçoamento e ampliação de sua formação; bem como outras vantagens previstas para novos Planos de Carreiras não beneficiarão os servidores que manifestarem a opção em questão. É relevante acrescentar que a referida opção não implicará a perda das vantagens a que o servidor já tinha direito antes do posicionamento na nova carreira, tais como os adicionais por tempo de serviço a que o servidor faz jus. Ressalte-se que o servidor que não manifestar a opção supracitada terá automaticamente ratificado o seu posicio-namento na estrutura da nova carreira.

Outra garantia ao servidor posicionado na nova carreira foi a irredutibilidade da remuneração. Assegurou-se, ainda, ao servidor inativo, o posicionamento na estrutura das novas carreiras apenas para fins de percepção do vencimento básico correspondente ao nível e grau que for posicionado, garantindo-se aos mesmos as regras de posicionamento estabelecidas aos demais servidores, utilizando-se como referência o cargo, o nível e o grau em que se deu a aposentadoria.

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Observa-se que a reestruturação das carreiras representou um enorme pro-gresso no que tange à qualidade na prestação dos serviços públicos, já que proporcionou significativas vantagens aos servidores delas integrantes, gerando incentivos antes inexistentes e estimulando-os no desenvolvimento de suas atribuições.

Nesse contexto, os planos de carreiras foram concebidos buscando imple-mentar os princípios meritocráticos na Administração Pública. Assim, a essência dos novos planos de carreiras consiste em possibilitar o desenvolvimento me-diante a combinação dos critérios de tempo de serviço, resultado satisfatório da avaliação de desempenho individual e comprovação do nível de escolaridade exigido para a promoção ao nível subsequente, sem que haja ruptura com o conjunto de atribuições originalmente acometidas ao servidor. Desse modo, a formulação de Planos de Carreiras, em conformidade com o modelo proposto, permitirá a evolução do vencimento básico, do grau de responsabilidade e da complexidade de atribuições, de acordo com o posicionamento do servidor em sua respectiva carreira, vinculando o desenvolvimento na carreira ao mérito funcional e à formação do servidor.

4. Resultados

O processo de reestruturação das carreiras do Poder Executivo resultou na extinção de 79.865 cargos de provimento efetivo, dos quais a maioria exigia como requisito de escolaridade o nível fundamental, uma vez que não há mais ingressos em cargos públicos com exigência de nível fundamental de escolaridade. Essa extinção de cargos permitiu a criação de 43.649 cargos de provimento efetivo, sendo a maioria correspondente aos níveis intermediário e superior de escolaridade. Como saldo das extinções e criações de cargos de provimento efetivo, foi gerada uma economia potencial de R$ 27.622.700,00, decorrente da redução de 36.216 cargos no âmbito do Poder Executivo Estadual. Ressalte-se que vários órgãos e entidades que possuíam um quadro de pessoal reduzido — e, em alguns casos, inexistente — foram beneficiados com um remanejamento de cargos vagos.

A extinção de cargos de nível fundamental de escolaridade, bem como o remanejamento dos cargos vagos entre os órgãos e entidades do Poder Executivo, permitiu a abertura de vagas para concurso público onde a demanda é maior, contemplando especialmente as carreiras de nível intermediário e superior de escolaridade, com exigência de melhor nível de qualificação. Paralelamente à reestruturação das carreiras, o Estado vem promovendo uma renovação do seu quadro de pessoal. Entre os anos de 2003 e 2005, foram autorizadas 42.323 vagas para concursos públicos no âmbito da Administração Pública direta, autárquica


e fundacional do Poder Executivo. Muitos desses órgãos e entidades possuem um quadro de pessoal bem menor que o necessário para o exercício de suas competências e o problema se agravou após vários anos sem a realização de concursos públicos. Além disso, o modelo de carreiras com atribuições amplas dá maior flexibilidade à Administração na escolha das categorias profissionais necessárias para o provimento dos cargos vagos.

Merece destaque o fato de que, com a instituição dos novos Planos de Carreiras, todas as jornadas de trabalhos estão estabelecidas em Lei. Ressalte-se que algumas carreiras do Poder Executivo Estadual possuíam apenas jornada de 30 horas semanais. A partir dos Planos de Carreiras, quase todas as carreiras possuem previsão de tabela de vencimento básico correspondente à carga horária semanal de 40 horas. Ademais, outro fator importante decorrente da reestruturação das carreiras foi a promoção da regulamentação das cargas horárias e regimes de trabalho dos servidores pertencentes a categorias profissionais contempladas em legislação específica, ou cujas condições de trabalho exigem tratamento diferenciado, tais como as categorias dos médicos e técnicos de radiologia. Essa medida é de suma importância para assegurar a continuidade dos serviços prestados pela Administração, especialmente na área da saúde.

Ressalte-se ainda que, anteriormente à reestruturação das carreiras do Poder Executivo, algumas cargas horárias de trabalho praticadas em diversos órgãos e entidades não eram previstas pela legislação estadual, tampouco possuíam tabela de vencimento básico correspondente. Com a implantação dos novos Planos de Carreiras, todas as jornadas de trabalho praticadas nos órgãos e entidades do Poder Executivo foram regulamentadas.

A implantação de 65 tabelas de vencimento básico para as 36 carreiras dos Grupos de Atividades de Educação Básica, Educação Superior e Saúde, a partir de setembro de 2005, gerou um impacto financeiro de R$ 445.742.895,04 so-bre a folha de pagamento no ano de 2005 do Poder Executivo, correspondente a 10,60%, beneficiando 357.331 servidores. Com o reajuste de 5% sobre as tabelas de vencimento básico das referidas carreiras, a partir de 30 de junho de 2006, a folha de pagamento passa a ter um acréscimo na folha anual de R$ 618.475.250,33, correspondente a 14,70%.

Para as demais carreiras do Poder Executivo, a implantação de 136 tabelas de vencimento básico distribuídos em 86 carreiras, com vigência a partir de janeiro de 2006, acarretará um acréscimo à folha de pagamento estimado em R$ 113.642.851,33 por ano, correspondendo a 13,53%, beneficiando 35.703 servidores. Portanto, para um total de 201 tabelas de vencimento básico para as 122 carreiras do Poder Executivo, a implantação das novas tabelas de vencimento básico consiste num impacto financeiro estimado em R$ 645.751.924,02 para o exercício de 2006, correspondendo a 12,80%, beneficiando 393.034 servi-dores, totalizando um impacto anual de R$ 732.118.101,66, correspondendo a 14,51%.

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Com a implantação das novas tabelas de vencimento básico, somada ao reajuste salarial de 10% concedido aos policiais civis, militares, bombeiros militares e agentes de segurança penitenciários, cujo impacto financeiro anual é de R$ 285.650.042,76, a folha de pagamento anual do Poder Executivo, cujo valor era de R$ 8.706.183.927,88 será elevada para R$ 9.615.387.563,62 no exercício de 2006, e R$ 9.723.952.072,30 no exercício de 2007. Esses valores não contemplam o impacto financeiro decorrente dos novos provimentos de cargos efetivos através dos concursos públicos. Ressalte-se que os acréscimos à folha de pagamento do Estado estão em conformidade com o limite prudencial de despesas com pessoal estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Outro aspecto a ser destacado é o alinhamento entre os conceitos e me-canismos previstos nos Planos de Carreiras e as medidas tomadas pelo Poder Executivo para conferir efetividade às previsões legais. Essa, talvez, seja a maior distinção entre os novos Planos de Carreiras e o modelo antigo. A associação entre os instrumentos legais e as medidas adotadas pela Administração, visando a implementação das políticas de gestão de pessoas na esfera do Poder Execu-tivo, garantem que os novos Planos de Carreiras não ficarão restritos ao plano conceitual.

Um exemplo claro desse alinhamento pode ser observado na reestruturação do sistema eletrônico de processamento de dados referentes aos servidores do Estado — o Sistema de Administração de Pessoal - SISAP. Está em fase de implan-tação o Módulo de Informações Curriculares, que insere no SISAP informações sobre a formação acadêmica e a capacitação profissional dos servidores. Essas informações são imprescindíveis para o desenvolvimento na carreira, bem como para a Avaliação de Desempenho Individual, a Avaliação Especial de Desem-penho e para as modalidades de remuneração variável vinculadas ao resultado da Avaliação de Desempenho Individual.

Até o final do ano de 2006, serão inseridos no SISAP dados referentes à identificação e codificação de todos os cargos de provimento efetivo da Admi-nistração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo Estadual. Assim, os servidores posicionados nas carreiras do Poder Executivo, bem como os que ingressarem nessas carreiras através de concursos públicos, terão seus cargos identificados individualmente no sistema. A formação dessa base de dados permitirá um controle de cargos dos órgãos e entidades do Poder Executivo, que terá grande utilidade, por exemplo, no levantamento de vagas a serem preen-chidas por concurso público, bem como no acompanhamento da transferência de servidores.

Em suma, é possível afirmar que a maior inovação apresentada no processo de reestruturação das carreiras do Poder Executivo consiste no vínculo entre os instrumentos legais e as ações gerenciais promovidas na área de gestão de pessoas. Tal vínculo permite a avaliação prévia dos impactos decorrentes da


implementação de todas as etapas dos novos Planos de Carreiras, o que torna mais sólidas as garantias de efetividade das políticas de gestão de pessoas, empreendidas pelo Governo do Estado de Minas Gerais.

A implementação dos novos Planos de Carreiras em diferentes etapas, promovendo, em primeiro lugar, a renovação das estruturas das carreiras, para, posteriormente, instituir as tabelas de vencimento básico e efetuar o posicionamento dos servidores, também denota o objetivo de assegurar a efetividade das políticas de gestão de pessoas no Poder Executivo Estadual.

5. Conclusão

A reestruturação e a implantação das carreiras dos servidores públicos do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais é uma das ações do Projeto Estruturador “Choque de Gestão”, experiência que reflete a implementação de reformas de segunda geração no âmbito do Poder Executivo deste Estado. O novo modelo de gestão pública que está sendo implementado no Governo de Minas é pautado na visão meritocrática e na busca da valorização do servidor, com vistas ao alcance de resultados efetivos.

Nesse contexto, o processo de reestruturação e implantação das carreiras dos servidores públicos do Poder Executivo merece atenção por ter concepções inovadoras, além do seu alcance e abrangência, pois contempla mais de 390 mil servidores e pode ser considerado bem-sucedido.

As concepções inovadoras, bem como a busca de instrumentos para atender a demandas históricas dos servidores, são fatores que devem ser ressaltados. Merecem destaque as características abaixo relacionadas:

• estruturasdecarreirascontendoníveisdeescolaridadesdiferencia-dos;

• carreirasconstruídasporgrupodeatividades;

• carreirascomdescriçãodasatribuiçõesmaisamplas;

• previsãoparaingresso,pormeiodeconcursopúblico,emníveldi-verso do inicial da estrutura das carreiras;

• vedaçãodeingressoemcarreirascomescolaridadeinferioraoensinomédio completo;

• criaçãodo instituto que estabelece a progressão e promoçãoporescolaridade adicional;

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• incentivoàmudançadecargoefetivo(concursopúblico)doPoderExecutivo Estadual — Diferença de Remuneração = Vantagem Pessoal.

Além disso, outro fator que deve ser mencionado foi o fim do Abono Salarial e principalmente da PRC. O último em especial, por ser um instituto incompa-tível com a sistemática de carreira e evolução salarial durante a vida funcional do servidor.

Deve-se ressaltar, ainda, que todas as carreiras do Poder Executivo Estadual passaram a ter estruturas com tabelas de vencimento básico com variação entre os graus e entre os níveis. Isso significa que, se um servidor tiver progressão e promoção, ele terá ganho real, fato que não acontecia anteriormente para todas as carreiras.

Por último, merece menção o fato de o Poder Executivo estar investindo, paralelamente à reestruturação das carreiras, na renovação do seu quadro de pessoal, por meio de autorizações de concurso público para provimento dos cargos efetivos.

Um dos fatores decisivos para o êxito do processo de reestruturação das carreiras consiste na participação de representantes dos órgãos e entidades dire-tamente envolvidos, bem como de membros das entidades representativas dos servidores públicos, ao longo do processo de concepção e implantação dos novos Planos de Carreiras. Neste sentido, destaca-se a participação de representantes dos sindicatos e associações de servidores públicos na discussão das diretrizes consubstanciadas no Decreto nº 43.576, de 2003. Cumpre mencionar, ainda, a participação constante dos representantes dos órgãos e entidades do Poder Executivo — e, especialmente, das unidades setoriais de recursos humanos — na elaboração das leis que promoveram a reestruturação e implantação das carreiras do Poder Executivo. Merece destaque, ainda, a presença de membros dos sindicatos e demais entidades representativas dos servidores nas audiências públicas, para discussão dos projetos de leis referentes à reestruturação das car-reiras e instituição das novas tabelas de vencimento básico do Poder Executivo. Ressalte-se que, ao longo da elaboração dos referidos projetos de leis e durante sua tramitação na Assembleia Legislativa, grande parte das demandas dos sindi-catos foram atendidas, desde que fossem compatíveis com a legislação vigente e com as diretrizes apresentadas pelo Governo.

A experiência da reestruturação das carreiras realizada em Minas Gerais denota o quão difícil é concluir um projeto dessa natureza, haja vista situações muitas vezes adversas nas quais a pressão (política e social) e o tempo exíguo ditam o ritmo de atividades.


Apesar das dificuldades e obstáculos, a reestruturação e a implantação das carreiras do Poder Executivo foram realizadas com o sucesso esperado. Isso porque não se tinha a pretensão de resolver todos os problemas existentes de uma única vez. Mas, sim, a expectativa era dar o primeiro passo para diminuir e minimizar os problemas e distorções existentes, para que todos os servidores pudessem ter uma perspectiva de carreira, implementável e com ganhos reais, bem como sustentável do ponto de vista orçamentário e financeiro. Além disso, a expectativa era criar instrumentos de incentivos e reconhecimento à capacitação, elevação de escolaridade e formação profissional do servidor e, ainda, criar a sistemática de desenvolvimento do servidor na carreira, pautada no mérito.

Uma vez superados os primeiros obstáculos, vislumbra-se o desafio de garantir a efetividade dos novos Planos de Carreiras. Para tal fim, é necessário identificar aspectos das políticas de gestão de pessoas que podem ser aperfeiçoados, promovendo uma atualização dos instrumentos legais referentes ao tema. É necessário, ainda, utilizar adequadamente os mecanismos de controle de cargos e informações do SISAP para assegurar aos servidores o desenvolvimento na carreira, observados os requisitos legais. Por fim, o maior desafio cabe aos próximos gestores do Poder Executivo, que deverão garantir a continuidade das experiências bem-sucedidas, na área de políticas de gestão de pessoas empreendidas pelo atual governo, buscando, ainda, o aprimoramento contínuo dos instrumentos utilizados para promover a valorização do servidor e a melhoria da qualidade dos serviços públicos.

nOTAS

1 Ressalte-se, porém, que há uma exceção à restrição em comento, que é a possibilidade de ingresso por concurso público para a carreira de auxiliar da educação básica. Tal se justifica uma vez que a regra em questão não pode prejudicar a continuidade na prestação de serviços públicos. Considerando que existem escolas nos 853 municípios de Minas Gerais, pode-se tornar inviável a terceirização de tais atribuições em algumas localidades. Neste caso, comprovada a inviabilidade da terceirização, será possível prover tais cargos por meio de concurso público.

2 Entretanto, é de se ressaltar que, para os servidores que ocupam tais cargos efetivos, foram construídas estruturas de carreiras com todos os benefícios criados para as demais. A diferença é que não há previsão de ingresso, por meio de concurso público, para tais carreiras, e seus cargos serão extintos com a vacância. A Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990 transformou, no dia primeiro do mês subsequente ao de sua publicação, o emprego do servidor da administração direta, autárquica e fundacional dos Poderes do Estado, regido pela Consolidação das Leis do Trabalho, em função pública. A Emenda à Constituição Estadual nº 49, de 13 de junho de 2001, deu amparo à efetivação do servidor função pública, assegurando-lhe os direitos, as vantagens e as concessões inerentes ao exercício de cargo efetivo, excluída a estabilidade.

3 Lei Complementar nº 71, de 30 de julho de 2003, e Decreto nº 43.672, de 04 de dezembro de 2003.

CAPÍTULO 11

Realinhamento de Competências

Jomara Silva Afonso Ferreira

Este capítulo trata do tema realinhamento de competências. A gestão por competência é tema fundamental para a política de recursos humanos; em Minas Gerais, importantes instrumentos para implementação da lógica de recursos humanos, pautado nessa forma de gestão, tiveram suas bases lançadas.

Para relatar o tema, o texto foi estruturado em quatro partes. A primeira apre-senta o histórico, a contextualização, os conceitos, quais institutos importantes para a gestão por competência foram implementados de maneira emergencial e o alinhamento desses institutos. Na segunda parte, são apresentados os programas de capacitação e treinamento, bem como os programas acadêmicos tradicional-mente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho e o processo de reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo. Na terceira parte, está explicitada a política de desenvolvimento dos servidores e, por último, tem-se a conclusão.

1. Introdução

Inicialmente vale ressaltar que a utilização do conceito de competência na gestão de pessoas é tendência na iniciativa privada, assim como na seara pública. Percebe-se que mais importante que o exercício das atribuições descritas para os cargos públicos é a competência para exercê-las.


Como qualquer outro instituto, o conceito de competência evoluiu ao longo do tempo e possui diferentes conceitos e entendimentos. Diversos autores, entre eles, Durand,1 propõem um conceito de competência que se alicerça em três características — conhecimentos, habilidades e atitudes — englobando aspectos cognitivos, técnicos, sociais e afetivos relacionados ao trabalho. Para o autor, competência diz respeito ao conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes interdependentes e necessárias à consecução de determinado fim.

Neste sentido, o conhecimento é constituído de uma série de informações assimiladas e estruturadas pelo indivíduo, ou seja, o saber que a pessoa acumulou ao longo da vida. Refere-se ao conhecimento técnico, aos treinamentos, à capa-citação, à elevação de escolaridade e à formação profissional do indivíduo.

A habilidade é a prática do conhecimento, a experiência. Está relacionada ao saber como fazer algo ou à capacidade de aplicar e fazer uso produtivo do conhecimento adquirido.

A última característica da competência é a atitude que diz respeito a aspectos sociais e afetivos relacionados ao trabalho. A atitude é um estado complexo do ser humano que afeta o comportamento em relação a pessoas, coisas e eventos, determinando a escolha de um curso de ação pessoal. Diz respeito à vontade de fazer. A consequência da atitude é ampliar a reação positiva ou negativa de uma pessoa, ou seja, sua predisposição em relação à adoção de uma ação específica.

Nesta linha, o conhecimento é importantíssimo, porém, sem habilidade para utilizá-lo, o conhecimento perde seu valor. Muitas vezes, duas pessoas possuem o mesmo conhecimento, mas não apresentam os mesmos resultados, em função da diferença da habilidade em usar o conhecimento.

A atitude tem sido considerada uma das características da competência mais importantes, uma vez que a pessoa que tem atitude consegue adquirir o conhecimento e até aprender a ter habilidade para utilizar o conhecimento da melhor maneira possível. Entretanto, sem a vontade de fazer, em nada adianta o conhecimento e a habilidade.

Esclarecido o conceito de competência, vale dizer que a gestão baseada em competências não se resume à definição das competências individuais. A gestão deve se dar de maneira integrada, pressupondo não somente a definição, mas o alinhamento entre as competências individuais (com a competência da equipe ou do grupo) com as competências da instituição ou da organização.

Ressalte-se, porém, que é imprescindível para a implementação da gestão por competência a compreensão da realidade organizacional e a definição das competências da instituição. Muitas vezes, não é bem definido e não é muito claro o que as organizações querem, assim como o que esperam que as pessoas façam para atingir seus objetivos e suas finalidades. Competência no sentido

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abordado não são aquelas definidas na legislação como as “competências” da instituição. Competência é algo muito mais amplo e pressupõe o alinhamento com os programas e projetos estratégicos estabelecidos no Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado - PMDI e Plano Plurianual de Ação Governamental - PPAG.

Além de se ter claro o mapeamento das competências da instituição, é necessário ter a capacidade de mapear as competências que precisam ser adquiridas para atender às novas demandas da sociedade, bem como os instrumentos para atingir os melhores resultados. Um dos instrumentos utilizados em Minas Gerais para atingir tal finalidade consiste na utilização do Acordo de Resultados,2 tema melhor abordado no capítulo referente ao tema.

Tendo os resultados da instituição bem definidos, incluindo-se nesta definição a contribuição das instituições para o alcance dos resultados dos programas governamentais, uma clara definição de competência auxilia na definição da estrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da força de trabalho necessária para atingir as finalidades e objetivos da instituição.

Assim, para se ter a gestão por competência deve-se ter bem definido e claro o que as organizações querem, bem como o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suas finalidades. Diante disso, tem-se o desafio da definição do perfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos.

Outro ponto importante na gestão por competência é a identificação dos meios para gerar e utilizar o conhecimento e a habilidade das pessoas para produzir inovações e alcançar melhores resultados, bem como potencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visando a consecução das metas da instituição e do Governo. É uma forma de aproveitar da melhor maneira possível a contribuição que cada um pode dar para a equipe e para a instituição.

Partindo das premissas definidas já citadas anteriormente, vários são os instrumentos para a implementação e os benefícios decorrentes da gestão por competência, quais sejam, a avaliação de desempenho dos servidores, principal-mente a avaliação 360º;3 a construção de um sistema de carreiras e de política remuneratória lastreada na meritocracia, como, por exemplo, o prêmio por produtividade;4 as formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimento por meio de concurso público como para a ocupação de cargos de provimento em comissão ou função gratificada;5 a certificação ocupacional;6 o investimento em política de desenvolvimento dos servidores e a universidade corporativa.

Segundo Madureira7 a adoção de competências em algumas instituições tor-nou a avaliação de desempenho mais objetiva e reduziu consideravelmente os recursos gastos com treinamento de executivos, uma vez que o processo ficou mais focado e racional. Um aspecto importante é que a carreira profissional


tem sido aperfeiçoada depois da implantação do modelo de gestão baseado em competência. Ressalte-se que a gestão por competência deve estar alicerçada em um plano de carreiras.

A avaliação de desempenho dos servidores com o “feedback em 360°” possibilita identificar características de habilidade, conhecimento e atitude dos servidores da instituição, bem como levantar as necessidades de treinamento para crescimento dos colaboradores na empresa.

Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência, tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempe-nho e a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeira fase, instituídos e implementados em Minas Gerais, sem ter como sustentáculo um modelo acabado de gestão por competência. Isso porque tratava-se de ins-trumentos de implantação emergencial, seja por demanda histórica institucional e dos servidores, como explicado melhor no capítulo referente ao assunto da reestruturação das carreiras, seja pela lógica da gestão por resultados, que foi a base de toda reforma administrativa instituída em Minas Gerais.

Entretanto, os institutos supracitados não deixam de ser suporte e instrumentos que contribuem para a lógica da gestão por competência, mesmo não tendo sido concebido a partir de tal pressuposto. Ressalte-se, ainda, que para diversos autores a gestão por competência em qualquer instituição tem que estar alicerçada em um plano de carreira.

Na linha da gestão por competência, que pressupõe aproveitamento da me-lhor maneira possível da contribuição que cada um pode dar para a equipe e para a instituição, é necessário investir na capacitação das pessoas. Dois itens que merecem destaque em relação a este tema dizem respeito à universidade corporativa e à política de desenvolvimento dos servidores.

Há uma tendência de as instituições criarem as chamadas universidades corporativas, que são centros de capacitação próprios, que desenvolvem as ha-bilidades de seus profissionais de acordo com suas demandas e necessidades. É mais amplo do que um simples treinamento. É uma importantíssima ferramenta para a implementação de um sistema de gestão por competência.

Em Minas Gerais, a experiência que tem sido implementada, com as características da universidade corporativa, diz respeito aos programas acadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, que passaram a integrar o projeto estruturador Choque de Gestão, e o programa de capacitação e treinamento criado especificamente para atender às necessidades daquele projeto estruturador. Neste sentido, vale tecer um esclarecimento mais minucioso acerca do tema, abordando o processo de reorganização por que tem passado a própria Escola de Governo, tendo em vista responder às demandas postas pelo Choque de Gestão, e relacionado aos desafios com que a Escola presentemente se defronta.

Parte 4 - 215

2. A Capacitação, os Treinamentos e a Elevação da Escolaridade pela Escola de Governo

2.1. O que é a Escola de Governo8

A Escola de Governo (EG) foi criada em 1992, como uma diretoria da Fun-dação João Pinheiro, para servir aos objetivos de formar quadros técnicos de alto nível para o setor público, retreinar servidores públicos, contribuir para a difusão de novas técnicas de gestão pública e desenvolver estudos e pesquisas nesta área.

A EG é, ao mesmo tempo, uma instituição de ensino superior isolada, que oferece cursos de graduação e de pós-graduação lato sensu e stricto sensu em Administração Pública, e um centro de capacitação e treinamento, que mantém programas de educação continuada, destinados a servidores públicos, agentes comunitários e prestadores de serviços da área privada, com conexão com o setor governamental.9

Os cursos oferecidos pela Escola de Governo diferenciam-se quanto à forma de acesso: amplo (cursos com acesso facultado a qualquer pessoa interessada, desde que aprovada no respectivo processo de seleção) e restrito (cursos organizados para atender a demandas específicas dos órgãos ou instituições contratantes).

Entre os cursos de acesso amplo, incluem-se os três programas acadêmicos integrados ao projeto Choque de Gestão — os cursos de Graduação (CSAP), Especialização (PROAP) e Mestrado em Administração Pública.

Os principais cursos de acesso restrito, ofertados atualmente, estão vincula-dos aos programas de especialização (pós-graduação lato sensu), que têm como parceiros a Polícia Militar e a Secretaria de Saúde do Estado de Minas Gerais.

Além dos cursos de graduação e de pós-graduação mencionados, a EG passou a oferecer, a partir de 2004, em parceria com a Secretaria de Estado de Plane-jamento e Gestão (SEPLAG), um amplo programa de capacitação e treinamento de servidores públicos estaduais.

Estão lotados na Escola de Governo, desenvolvendo atividades de ensino, pesquisa e administração acadêmica, 23 técnicos, dos quais 8 são doutores e 12 são mestres.10


2.2. Programas acadêmicos vinculados ao Choque de Gestão

- Curso Superior de Administração Pública (CSAP)O Curso Superior de Administração - habilitação em Administração Pública

(CSAP), credenciado pelo Ministério da Educação (MEC) em 1994, foi criado para atender ao objetivo estratégico de modernização do serviço público estadual, através da formação de profissionais aptos a atuar nas áreas de gestão governa-mental e de formulação, implantação e avaliação de políticas públicas.

A graduação pelo CSAP tem o valor legal de concurso público, habilitando o concluinte a ingressar na classe inicial (nível I, grau A) da carreira de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG).11

Em 2004, procedeu-se a uma ampla reforma no currículo do CSAP, com o objetivo de racionalizar a grade curricular e ajustá-la às diretrizes do MEC. O curso atualmente tem duração de 3.060 horas/aula, ministradas em 8 semestres letivos. O currículo pleno é composto por um núcleo básico de disciplinas, pertencentes à área de Ciências Sociais (Economia, Sociologia, Política, Direito), e por um núcleo específico, constituído por disciplinas das áreas de Administração Geral e de Administração Pública.12 A formação do aluno é complementada por Estágio Curricular Supervisionado, realizado em órgãos da administração pública estadual, que serve de base para a elaboração da monografia de conclusão do curso.

No contexto do projeto Choque de Gestão, também em 2004, o número de vagas do CSAP foi duplicado, passando de 40 para 80 vagas anuais. Presen-temente, o número de candidatos por vaga no vestibular gira em torno de 15, grau de competição que assegura um nível de desempenho acadêmico bastante satisfatório dos alunos selecionados para o curso.

Além do ensino gratuito, os alunos do CSAP recebem bolsa de estudo, presentemente (janeiro de 2006) no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). Em contrapartida, se requer que permaneçam na função de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental pelo prazo mínimo de dois anos após a formatura, com termo de compromisso nesse sentido sendo assinado ao término do 4º semestre letivo.

Desde a sua criação, o CSAP já constituiu 16 turmas, tendo graduado, até 2005, 346 alunos. A taxa de evasão tem se mantido baixa, alcançando 17,3% em toda a história do curso e mostrando-se declinante nos últimos anos.

No período 1997–2003, o CSAP sempre obteve Conceito A na Avaliação Nacional de Cursos (o extinto “provão”), conduzida pelo MEC. O Guia do Estudante Abril concedeu 5 estrelas ao CSAP, na avaliação realizada em 2005, a pontuação máxima adotada pelo Guia.13

Parte 4 - 217

- Programa de Especialização em Administração PúblicaO Programa de Especialização em Administração Pública (PROAP), criado

em 2001, tem, por público-alvo, técnicos de nível superior das diversas esferas de governo e dos diferentes poderes e outros profissionais interessados em se especializar nas áreas de estudo oferecidas pelo programa.

Os cursos que integram o PROAP têm, em geral, carga horária de 360 horas/aula. Algumas áreas recentemente contempladas incluem Direito Administrativo, Direito Tributário, Gestão de Pessoas no Setor Público, Gestão de Políticas Públicas, Gestão Pública e Gestão Previdenciária.

A entrada de alunos, a partir de 2006, passará a ser anual (antes o processo seletivo para o PROAP era realizado a cada 18 meses), elevando-se, dessa forma, a oferta de vagas no programa.

Até dezembro de 2005, 206 alunos obtiveram certificação pelo PROAP.

- Curso de Mestrado em Administração Pública O Curso de Mestrado em Administração Pública foi criado em 1995, tendo

sido credenciado em 1999 pelo Conselho Nacional de Educação para integrar o Sistema Nacional de Pós-Graduação (Sistema CAPES).

O Mestrado tem por objetivo a formação de alto nível — teórica e técnica — de profissionais já empregados ou interessados em trabalhar na esfera pública e em instituições de ensino superior e pesquisa. O curso capacita o estudante a usar métodos de gestão típicos da administração pública moderna, com ênfase na análise dos processos de formulação, implantação, regulamentação e avaliação de políticas públicas e de gerenciamento e utilização de bancos de dados e sistemas de informação no setor público.

A profissionalização é assegurada através da oferta de três áreas de concentra-ção (Gestão Econômica, Gestão de Políticas Sociais e Gestão da Informação). O currículo do curso sofreu pequenos ajustes em 2005, que objetivaram adequá-lo melhor às normas da CAPES - MEC.

A partir de 2005, ampliou-se o número de vagas, oferecidas também através da anualização da entrada de alunos.

Até dezembro de 2005, 128 alunos foram graduados pelo curso de mestrado.


2.3. Programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão

A Escola de Governo recebeu da SEPLAG, em 2004, a incumbência de organizar e implantar um amplo programa de capacitação e treinamento de servidores públicos estaduais para o Choque de Gestão.

A primeira tarefa cumprida pela EG, no que diz respeito a este projeto, foi colaborar na oferta de treinamento para a implantação da Avaliação de Desem-penho Individual. Esta atividade teve lugar em 2004 e envolveu o treinamento de 1.004 servidores da área de Recursos Humanos e 2.591 chefias imediatas, em cursos de natureza presencial.

A par disso, a Escola organizou a oferta de um conjunto de cursos de ca-pacitação de curta e média duração. Como se vê no Quadro a seguir, foram certificados, no período 2004-2005, 1.108 servidores, vinculados a uma grande diversidade de órgãos da administração estadual, com alguns cursos chegando a contar com participantes de até 55 órgãos diferentes.

Os instrutores dos cursos de capacitação e treinamento têm sido recrutados, em boa parte dos casos, entre técnicos da própria administração com conhe-cimento e experiência direta das questões e dos processos contemplados em cada curso.

Para sediar de maneira adequada este programa, foram reformados cinco andares de prédio de propriedade da Fundação João Pinheiro, próximo à região central de Belo Horizonte, com 8 novas salas de aula sendo criadas.

Parte 4 - 219

Programa de Capacitação e Treinamento para o Choque de Gestão Cursos oferecidos em 2004/2005

Obs.: o número de servidores certificados deve ainda se elevar, à medida que alunos que cumpriram a exigência de frequência do curso completem todas as atividades de avaliação.

2.4. A Escola de Governo e o Choque de Gestão

Para cumprir adequadamente o papel que lhe tem cabido no Choque de Gestão, a Escola de Governo, ela própria, tem passado por um amplo processo de ajustamento e mudanças.

Além da ampliação e melhoria da estrutura física e de equipamentos, da elevação do número de vagas e reformulação de currículos de vários programas e da expansão do quadro de professores doutores, estas mudanças envolveram uma significativa reestruturação administrativa,14 a valorização dos órgãos colegiados e a ativação de mecanismos de representação docente e do pessoal técnico-administrativo, previstos no Estatuto da Escola, mas não acionados anteriormente.

O processo de reestruturação da EG, como seria de esperar, não tem transcorrido sem dificuldades.

CursoCarga

horáriaCertificados

emitidosÓrgãos

atendidos

Planejamento, Gestão e Finanças 192 h/a 82 32

Planejamento, Gestão e Finanças 90 h/a 42 24

Auditoria Interna na Administração Pública

90 h/a 29 25

Gestão de Políticas Públicas 160 h/a 81 32

OSCIPs 48 h/a 82 55

Acordo de Resultados 48 h/a 88 52

Formação de Pregoeiros 24 h/a 229 27

Licitações e Contratos 24 h/a 134 35

Regime Próprio de Previdência 24 h/a 98 26

Orçamento Público 36 h/a 30 10

Português – Oficina de Texto 24 h/a 213 25

Total 1.108


O relacionamento da administração estadual com a Escola, no período mais recente, vinha oscilando entre a “negligência benigna” e a “hostilidade aberta”. A administração instalada a partir de 2003, ao contrário, considerou a EG um importante instrumento para o seu projeto de modernização gerencial do setor público estadual e passou a demandar a participação ativa da Escola naquele projeto.

Parte do corpo docente da Escola, entretanto, estava habituado a pensá-la basicamente como uma instituição acadêmica, rejeitando o papel que o novo governo pretendia lhe atribuir de sede do programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão. Temia-se que os limitados recursos humanos e mate-riais de que dispunha a EG fossem, na sua maior parte, realocados para este novo programa e que a Escola acabasse por ser liquidada como instituição de ensino superior. As demandas que a EG passou a receber foram interpretadas como uma ameaça à sua autonomia acadêmica. O argumento de que a Escola era de Governo, mas não do Governo foi frequentemente invocado, nesse momento, para fundamentar a resistência às propostas originadas da SEPLAG.

Descontado o que pode ter havido de excessivo em tal reação, estes temores tinham origem em dilemas reais enfrentados por instituições como a Escola de Governo, assim como em dificuldades específicas da conjuntura de 2003.

Certamente existe um conflito entre, de um lado, a legítima aspiração à autonomia acadêmica, comumente nutrida pelo corpo docente das instituições de ensino superior, autonomia que é a principal garantidora da “liberdade de cátedra”, requisito indispensável para que estas instituições cumpram a sua missão, e, de outro lado, a necessidade de se respeitar o princípio da reprentação popular, o qual requer que governantes democraticamente eleitos possam influir na determinação do rumo de instituições financiadas por recursos públicos.15

Dado que não se dispõe de fórmula pronta para resolver este dilema, as soluções adotadas variam bastante de país para país e, nacionalmente, entre diferentes instituições, com os arranjos observados sendo, em larga medida, “dependentes da trajetória” particular de cada uma destas.

Outra dificuldade efetiva, subjacente ao conflito EG- SEPLAG observado durante o ano de 2003, diz respeito à participação relativa dos conteúdos “acadêmicos / teóricos” e “técnicos / operacionais” na carga horária de diferentes cursos. Ainda que este seja, até certo ponto, um falso dilema, tendo em vista que a maior parte dos problemas “técnicos” só podem ser resolvidos com base nos insights proporcionados pela “teoria”, a combinação ótima desses conteúdos não tem como ser determinada a priori, estando, portanto, sujeita a disputa.

Essa questão tende a surgir continuamente no relacionamento entre a EG e os órgãos da administração estadual, sendo frequente, em particular, a queixa de que os egressos do CSAP não recebem as informações e o treinamento necessários para o desempenho satisfatório das tarefas que lhes são designadas, no momento

Parte 4 - 221

de sua integração ao serviço público. Tais “deficiências” tendem, então, a ser atribuídas ao “viés acadêmico” ou mesmo à “falta de preparo” do corpo docente da EG, desconsiderando-se o fato de que o treinamento para a realização de tarefas operacionais de natureza mais especializada tende a se dar, tanto no setor público como no setor privado, principalmente, on the job ou através de programas de treinamento específicos providos pelo empregador.16

Relacionado com o anterior, o temor de que os programas acadêmicos tradicionalmente mantidos pela Escola fossem relegados a segundo plano, em favor de “meros” cursos de treinamento, foi intensificado por duas circunstâncias.

Primeiro, o fato de que o corpo docente permanente da Escola tem sido formado, desde a sua criação, principalmente por cientistas políticos, sociólogos e economistas pouco familiarizados com a dimensão mais operacional da adminstração pública.17

Em segundo lugar, a percepção de que a SEPLAG pretendia que o seu programa de treinamento e capacitação fosse não só organizado e gerido pela EG, mas também tivesse seus instrutores recrutados majoritariamente entre os membros do corpo docente permantente da Escola, o qual, além de assoberbado pelas demandas dos programas acadêmicos, se encontrava, pela razão antes exposta, pouco aparelhado para assumir tal tarefa.

O ajuste fiscal implementado em 2003 implicou na redução do montante de recursos orçamentários canalizados para a EG e certamente contribuiu para dificultar o relacionamento entre a instituição e a administração estadual.

Por último, a mudança na direção da Escola ocorrida em janeiro de 2004 foi, ela própria, um fator de agravamento da tensão interna. A diretoria da EG passou, então, a ser exercida por um outsider, com interesses e concepções sobre as questões acadêmicas destoantes, em boa medida, daquelas tipicamente mantidas pelos membros do corpo docente permanente. Com a mudança na diretoria, foram incorporadas à agenda da Escola questões controversas (pelo menos no contexto da EG) como a necessidade de tornar mais diverso e plural o corpo docente, integrando a este professores com visão mais cética ou crítica a respeito da intervenção do Estado na economia; a necessidade de ajustar os diversos programas da EG aos critérios estabelecidos pelas agências externas, responsáveis pela regulação dos programas de educação superior (CNE, CAPES, CEE), nisso incluído, quando for o caso, o remanejamento de professores que não atendam a tais critérios; a necessidade de se controlar a “inflação de notas”, tornando mais rigorosos os critérios para aprovação de alunos em todos os cursos mantidos pela Escola etc.

A solução desses problemas foi encaminhada por diversas vias.

O programa de capacitação e treinamento para o Choque de Gestão foi organizado e implantado através da Superintendência de Extensão da EG, que


se encontrava, então, relativamente esvaziada. Para desempenhar tal tarefa, a Superintendência teve sua estrutura reforçada, através do aporte de recursos orçamentários adicionais pela SEPLAG.

A par disso, os instrutores para os cursos de capacitação e treinamento foram, como deveriam ser, recrutados em sua maioria fora da Escola, entre os quadros da administração estadual especializados nas diferentes áreas contempladas por aqueles cursos.

Dessa maneira, não houve competição, por recursos humanos e materiais, entre o programa de capacitação e treinamento e os programas acadêmicos tradicionalmente oferecidos pela EG. O novo programa foi implantado sem que qualquer custo fosse imposto aos programas já existentes.

A adoção dessa solução exigiu que os interlocutores da EG na SEPLAG fossem convencidos de que o corpo docente da Escola não detinha, nem deveria se empenhar em absorver conhecimentos sobre regulamentos, processos e procedimentos operacionais mais específicos adotados na administração pública estadual. O ponto de vista defendido junto à SEPLAG foi o de que o locus adequado para sediar esses conhecimentos seria a própria administração e sua apropriação pelo corpo docente da Escola de Governo, embora, em alguma medida, desejável, não pudesse ser, mesmo nas melhores circunstâncias, senão parcial e limitada.

A autonomia dos programas acadêmicos foi reforçada com a revalorização dos órgãos colegiados, especialmente do Conselho de Ensino, Pesquisa e Extensão (CEPE), e a substituição de mecanismos de cooptação por eleições, para o preenchimento de cargos de representação dos corpos docente, discente e técnico-administrativo naqueles órgãos. Simultaneamente, o Conselho Diretor da Escola teve sua composição reformulada e está sendo reativado.18 Desse modo, tende a se estabelecer um sistema de checks and balances na EG, com o Conselho Diretor servindo como instância de supervisão e de estabelecimento das diretrizes de longo prazo da Escola, ficando o CEPE responsável pela formulação e execução das políticas de ensino, pesquisa, extensão e de pessoal docente, dado o plano de longo prazo.19

O sucesso do ajuste fiscal implantado no primeiro ano de governo implicou em relaxamento da restrição orçamentária a que a EG esteve submetida em 2003 e, sem dúvida, facilitou a execução do projeto de reestruturação da Escola, permitindo uma considerável diminuição da tensão nas relações internas e com o restante da administração.

Parte 4 - 223

3. A Política de Desenvolvimento dos Servidores

A política de desenvolvimento dos servidores contempla as ações de capacitação, de elevação de escolaridade e de formação profissional. Além das ações de desenvolvimento implementadas pela Escola de Governo, o Estado estabeleceu as diretrizes que irão direcionar tais ações em todos os órgãos e entidades do Poder Executivo Estadual.

O Estado possui outras instituições responsáveis por implementar tais ações de desenvolvimento, como, por exemplo, a Academia de Polícia - ACADEPOL e a Escola de Saúde da Secretaria de Estado de Saúde - SES. Além disso, vários órgãos e entidades já possuem estrutura e cultura de política de desenvolvimento dos servidores.

Ocorre, porém, que não existia planejamento, execução e acompanhamento das ações de desenvolvimento de forma integrada entre os órgãos e entidades do Estado. Além disso, o Estado não possuía instrumentos para identificar o que, em que, quem, como e quanto se investia nas ações de desenvolvimento dos servidores estaduais.

Diante disso, a Política de Desenvolvimento dos Servidores da Administra-ção Pública Direta, Autárquica e Fundacional do Poder Executivo Estadual foi instituída pelo Decreto nº 44.205, de 2006, que é mais uma iniciativa voltada para o fortalecimento das ações da política de recursos humanos que o Estado vem implementando.

Dotar os servidores dos conhecimentos necessários para o desempenho de suas atividades é essencial para adequar o quadro de servidores aos novos perfis profissionais requeridos pelo setor público e pela sociedade em consonância com os dispositivos legais que disciplinam a avaliação de desempenho dos servidores e avaliação desempenho institucional.

Essa Política decorre da necessidade de implementar ações direcionadas à formação, qualificação e capacitação dos servidores, em temas alinhados aos objetivos e metas dos órgãos e entidades, bem como de valorizar o servidor por meio de sua capacitação permanente, contribuindo para o seu desenvolvimento na carreira, para a melhoria do desempenho do servidor e, consequentemente, da qualidade dos serviços prestados à sociedade.

Com a instituição da política, será possível planejar, coordenar, executar, acompanhar e avaliar as ações de capacitação, de elevação de escolaridade, de formação profissional, bem como de outras ações que possibilitem o desenvolvimento dos conhecimentos, habilidades e atitudes, para a melhoria do desempenho do servidor público.


Além disso, com a política de desenvolvimento implementada de forma sitêmica, será possível otimizar os custos com as ações de capacitação, formação e elevação de escolaridade, o que possibilitará atender maior número de servidores.

A Política de Desenvolvimento dos Servidores abrange três tipos de ações: educação básica, educação profissional e educação superior. As ações de educação básica englobam alfabetização e os supletivos nos níveis de ensino fundamental e médio. As ações de educação profissional envolvem seminários, congressos, cursos e treinamentos de curta duração. As ações de educação superior abrangem cursos de aperfeiçoamento, cursos sequenciais, especialização, mestrado e doutorado.

As ações de educação básica serão prioritárias. Para tanto, será estabelecida parceria entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e a Secretaria de Estado de Educação, por meio da celebração de convênio, com o intuito de propiciar a execução de tais ações.

Os órgãos e entidades deverão elaborar seu Plano de Desenvolvimento do Servidor – PADES, estabelecendo quais ações serão executadas no ano seguinte.

Para a elaboração do PADES, os órgãos e entidades deverão observar as seguintes ações prioritárias de desenvolvimento, definidas no Decreto nº 44.205, de 2006:

• açõesdestinadasaodesenvolvimentogerencial;

• açõesquevisemaoatendimentoàsnecessidadesdiagnosticadasapartir do resultado da Avaliação de Desempenho Individual;

• açõesquevisemaoatendimentoàsnecessidadesdiagnosticadasapartir de avaliação dos resultados alcançados pela instituição;

• cursointrodutóriodecaráterinformativosobreosprincipaisprogra-mas desenvolvidos pelo Governo e pelo órgão ou entidade e sobre os direitos e deveres do servidor; e

• cursodeformaçãotécnico-profissionalparaascarreiras,previstoemlegislação.

O PADES deverá destinar às ações prioritárias um percentual mínimo de 40% dos recursos do Tesouro Estadual destinados às ações de desenvolvimento.

Para operacionalizar a Política de Desenvolvimento dos Servidores será desenvolvido um sistema informatizado, que consolidará todas as informações referentes às ações de desenvolvimento do servidor e possibilitará:

Parte 4 - 225

• o acompanhamento gerencial das ações de desenvolvimento doservidor;

• supervisionaraexecuçãoeavaliaçãodosresultadosdaPolítica;

• conheceroperfilprofissiográficodoservidorpúblicoestadual,in-cluindo informações como a sua formação, os seus conhecimentos e a sua experiência;

• disponibilizarquadrodeofertadevagasdosórgãoseentidades,parapreenchimentodecargosemcomissãooufunçõesgratificadas;e

• disponibilizarquadrodeofertadevagasdosórgãoseentidades,bemcomoadescriçãodasatividadesaseremdesempenhadaseoperfilprofissiográficorequerido,pararemanejamentodeservidores.

As ações de desenvolvimento do servidor complementam a política de recursos humanos que vem sendo implementada pelo Estado de Minas Gerais, com a renovação do quadro de servidores, por meio da realização de concursos públicos, a elaboração dos planos de carreiras, a definição das tabelas salariais, a política de remuneração variável e o sistema de avaliação de desempenho.

Nas hipóteses em que a lei exige o curso de formação técnico-profissional para ingresso na carreira, a Política terá um papel fundamental na preparação do servidor para o exercício das atribuições do cargo, o que contribuirá para a obtenção de melhores resultados na avaliação de desempenho. Igualmente relevantes serão as ações da Política de Desenvolvimento voltadas para a elevação da escolaridade dos servidores, uma vez que, com a reestruturação das carreiras do Poder Executivo, o nível de escolaridade constitui, na maioria dos casos, um dos requisitos para a promoção. Como o resultado satisfatório na avaliação de desempenho constitui requisito para o desenvolvimento na carreira, a Política facilitará a integração entre essas duas vertentes, através do aprimoramento do servidor, conforme as necessidades de capacitação diagnosticadas. Deste modo, será possível adequar o quadro de servidores do Estado aos novos perfis profissionais requeridos no setor público.

O grande objetivo da Política é capacitar, qualificar e formar os servidores, valorizando seus talentos e sua vocação, para que o Estado preste serviços de melhor qualidade e o servidor tenha a possibilidade de crescer pessoal e profissionalmente, desfrutar dos benefícios decorrentes do seu plano de carreira e, principalmente, possibilitar o desenvolvimento dos seus conhecimentos, habilidades e atitudes.


4. Conclusão

A gestão por competência é tema fundamental da política de recursos humanos e para o estabelecimento de um novo padrão de gestão de pessoas. A política de recursos humanos deve ter como sustentáculo a competência, cujas características abarcam o conhecimento, a habilidade e a atitude.

A definição das atribuições dos cargos e o conhecimento dos servidores têm seu papel. Entretanto, tais características não possuem nenhuma importância se os servidores não possuírem habilidade e atitude para usar seu conhecimento e desempenhar suas funções.

Para a gestão por competência é imprescindível a definição do que as insti-tuições querem e o que esperam das pessoas para atingir seus objetivos e suas finalidades.

A gestão baseada em competências deve se dar de maneira integrada, pressupondo não somente a definição, mas o alinhamento entre as competências individuais, as competências da equipe ou grupo, as competências da instituição ou organização e os programas de governo. Deve buscar instrumentos para potencializar o aproveitamento dos recursos humanos existentes e atrair novos talentos, visando o alcance de melhores resultados.

Em Minas Gerais, alguns institutos importantes para a gestão por competência, tais como a reestruturação das carreiras, a instituição da avaliação de desempenho e a política remuneratória baseada na meritocracia foram, numa primeira fase, instituídos e implementados sem ter como sustentáculo um modelo acabado de gestão por competência, por tratar-se de instrumentos de implantação emergencial. Mesmo não tendo sido concebido a partir de tal pressuposto, não significa que não sejam suporte e instrumentos importantes e que contribuam para a lógica da gestão por competência.

Como um dos instrumentos para aproveitar da melhor maneira possível a contribuição que cada um pode dar para a equipe e para a instituição, tem-se o papel da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho, que possui características de universidade corporativa. Além disso, foram estabelecidas para todo o Poder Executivo Estadual as diretrizes para a política de desenvolvimento, que contempla a formação, capacitação e elevação de escolaridade.

Minimizados os aspectos emergenciais que levaram à necessidade de se priorizar, e até mesmo inverter, a sequência ideal de ações para implementar uma política de recursos humanos lastreada na gestão por competência, o grande desafio é dar início a uma segunda fase mais estrutural, tendo a gestão por competência como base de sustentação para a concepção e implantação de política de recursos humanos.

Parte 4 - 227

O grande desafio para a segunda fase da gestão por competência é o alinha-mento entre as competências individuais, as competências da equipe ou grupo, as competências da instituição ou organização, o planejamento e os programas de governo.

Como pressuposto do alinhamento supracitado, é necessário ter bem claro, em todos os órgãos e entidades, quais os resultados que se esperam das instituições, incluindo-se nesta definição a contribuição das instituições para o alcance dos resultados dos programas governamentais; ter a definição da estrutura e dos cargos efetivos e comissionados, com o planejamento da força do trabalho necessária para atingir as finalidades e objetivos da instituição e, ainda, ter a definição do perfil e das competências necessárias para o exercício dos cargos.

Assim, será possível consolidar uma política de recursos humanos com foco na gestão por competência, com a continuidade e no aprimoramento dos ins-titutos já concebidos, quais sejam: a Avaliação de Desempenho Individual, até se chegar ao modelo da avaliação 360º; a política remuneratória lastreada na meritocracia; a reestruturação das carreiras; e a política de desenvolvimento, com a institucionalização da universidade corporativa, além de possibilitar os insumos para a instituição da certificação ocupacional e para aprimoramento das formas de recrutamento e seleção, tanto para o provimento por meio de concurso público, como para a ocupação de cargos de provimento em comissão ou função gratificada.

Consolidando a política de recursos humanos com foco na gestão por competência, tem-se, por consequência, o alcance de melhores resultados das instituições e dos programas de governo, que têm por fim último oferecer con-dições de assegurar os direitos individuais, coletivos e sociais do povo e prestar melhores serviços aos cidadãos.

nOTAS

1 DURAND, Thomas. Forms of incompetence. In: FOURTH INTERNATIONAL CONFERENCE ON COMPETENCE - Based Management. Oslo: Norwegeian School of Management, 1998.


3 A avaliação de desempenho 360º é aquela em que o servidor faz a autoavaliação, avalia todos os seus pares e/ou clientes internos e externos, e seus superiores e os subordinados o avaliam.


5 Cargos e funções de livre nomeação e exoneração.

6 Segundo a Agência de Certificação Ocupacional da Fundação Luís Eduardo Magalhães, certificação ocupa-cional é o processo de avaliação desenvolvido para atestar que os profissionais possuem as competências necessárias ao desempenho das atividades relacionadas à sua ocupação.


7 MADUREIRA, Daniele. Empresas elegem qualidades ideais dos executivos. Gazeta Mercantil, p. C1, março, 2001.

8 Para a elaboração desta seção, se fez extenso uso de documentos internos da Escola de Governo, relativos aos diversos programas de ensino por ela oferecidos.

9 Esta dupla natureza da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho a distingue de outras instituições similares que, como regra, funcionam apenas como centros de capacitação e treinamento.

10 Três novos professores doutores foram incorporados ao corpo docente da EG, no período 2004-2005. O curso de mestrado conta ainda com a colaboração de mais 7 doutores, lotados em outras diretorias da Fundação João Pinheiro ou vinculados a esta sob diferentes modalidades de contrato.

11 O CSAP é o único curso superior do país com tal característica.

12 Embora iniciada independentemente do projeto Choque de Gestão, a reforma curricular de 2004 adotou uma orientação condizente com os objetivos daquele projeto, tendo levado à atualização dos conteúdos e aumento da carga horária das disciplinas mais técnicas, vinculadas à área de Administração Pública.

13 Apenas 16 cursos receberam esta classificação, dentre os 120 cursos da área de Administração avaliados por esta publicação, em todo o país.

14 A reestruturação administrativa da EG implicou a criação de três cargos de Coordenador de Curso, do cargo de Secretário de Ensino, de duas Secretarias de Colegiado e de duas Gerências de Cursos de Especialização. Para 2006, estuda-se a redefinição das atribuições das três Superintendências da EG, com a fusão das Superintendências de Graduação, de Pós-Graduação e Pesquisa e de Extensão (tornadas parcialmente redundantes com a instituição das Coordenações de Cursos) em uma única Superintendência, e a criação das Superintendências de Capacitação e Treinamento e de Relações Institucionais.

15 Numa formulação alternativa, este problema pode ser representado como um trade off entre o risco de captura dessas instituições por interesses políticos “externos” e o risco de captura pelos interesses dos seus insiders.

16 Essa percepção equivocada da “missão” dos programas acadêmicos da EG está subjacente à preferência de alguns setores da administração por contratar instituições privadas, detentoras de “marcas” mais reconhecidas, para atender a sua demanda por programas de capacitação. Seria um absurdo evidente pretender que toda a capacitação promovida pelos órgãos públicos estaduais fosse contratada junto à Escola de Governo. Por outro lado, é forçoso reconhecer que, em alguns casos, a EG está habilitada a oferecer tais cursos com custo menor e qualidade similar ou superior à das instituições privadas, dado que a taxa de administração cobrada pela Fundação João Pinheiro é bem inferior à margem de lucro daquelas instituições, enquanto a EG, além de estar mais alinhada com os objetivos da administração estadual, pode, em princípio, quando se trata de cursos de capacitação, contratar os mesmos instrutores. A opção pela provisão privada, nestes casos, parece ainda mais irracional quando se considera que a contratação de tais cursos junto à EG poderia levar a alguma internalização dos conhecimentos que se presume faltarem ao corpo docente da Escola, atendendo, assim, aos interesses de longo prazo desta e do conjunto da administração.

17 Este é um problema que provavelmente afeta a quase totalidade dos programas acadêmicos de Administração Pública no Brasil, refletindo o ainda relativamente precário desenvolvimento da área no contexto do sistema universitário brasileiro, evidenciado, entre outros fatos, pela escassez de profissionais com doutorado em Administração Pública e de literatura especializada disponível em português.

18 O Conselho Diretor é composto pelo Secretário-Adjunto de Planejamento e Gestão, Subsecretário de Gestão, Diretor Científico da Fundação de Amparo à Pesquisa (FAPEMIG), Presidente da Fundação João Pinheiro, Diretor Geral da Escola de Governo, um representante da Secretaria de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior, representantes de três universidades sediadas em Minas Gerais, três representantes do corpo docente da EG e um representante da Associação Mineira de Administradores Públicos (AMAP), que reúne os egressos do CSAP.

19 O CEPE é formado pelo Diretor Geral, Diretor Adjunto e pelos três Superintendentes da Escola, pelos três Coordenadores de Colegiados de Cursos, por dois representantes do corpo docente, um representante do corpo técnico-administrativo e um representante do corpo discente.

Parte 5

O Alinhamento dos Sistemas Administrativos

CAPÍTULO 12

Gestão de Pagamentos e Benefícios

Antonio Luiz Musa de Noronha

1. Introdução

Constitui o objeto deste capítulo a exposição do processo de modernização no gerenciamento da folha de pagamento e das bases de dados funcionais dos servidores civis do Estado de Minas Gerais. Esse processo, que teve início no atual Governo, engloba os pagamentos devidos aos servidores civis da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, os benefícios de natureza previdenciária e as contratações de natureza temporária, sejam as decorrentes dos contratos administrativos ou as de designação para função pública, nos termos do art. 11, da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990. Além disso, outras ações de relevante interesse para a administração de pessoal, como é o caso da Perícia Médica, por exemplo, também passou por mudanças, com o objetivo de se assegurar maior economicidade, presteza e eficiência no atendimento aos usuários. Tudo isso teve como resultado ganho na eficácia das ações administrativas.

Este capítulo está estruturado em cinco partes. Na primeira, procura-se contextualizar a situação do Estado de Minas Gerais relativamente à questão de pessoal; na segunda, na terceira e na quarta, discute-se a gestão do pagamento de pessoal, de benefícios e dos contratos vinculados ao regime geral de previdência social, respectivamente. Por fim, na quinta parte, a título de conclusão, discute--se os desafios que a gestão de pagamentos impõe ao poder público em geral e a Minas Gerais em particular.


A necessidade de se obter eficiência e eficácia, na gestão do pagamento e na administração da concessão de benefícios dos servidores do Poder Executivo Estadual, era de conhecimento geral, por ser uma fonte constante de reclamações feitas, tanto pelos órgãos responsáveis pelo planejamento e pela gestão do gasto público quanto pelos próprios servidores.

A questão se agravava pela tendência de se delegar a modernização administrativa e gerencial a níveis de assessoria dos altos escalões, restando aos gestores das atividades a serem modernizadas o papel de cliente destas assessorias.

É sabido que a tendência natural de órgãos de assessoria, quando resolvem problemas de gestão, é centrar suas atenções na decomposição e análise dos processos, perdendo assim de vista a grande questão que é o resultado final.

Agravava essa situação a divisão da área central de recursos humanos do Poder Executivo em três unidades administrativas distintas, quais sejam: as superintendências de Pagamento de Pessoal; de Recursos Humanos e a de Perícia Médica.

Essas três atividades, por sua própria natureza, devem ser integradas, pois os atos de admissão, concessão de vantagens e pagamento são interligados e devem ter obrigatoriamente uma gestão única, baseada na mesma plataforma de dados.

Nesse sentido, a unificação dessas ações em uma única Superintendência, responsável por toda a Gestão de Recursos Humanos, apoiada em uma única base de dados, que é o Sistema de Administração de Pessoal – SISAP, permitiu uma integração maior entre estas áreas, com ganhos de sinergia importantes para todo o sistema.

Um dos resultados mais relevantes dessa unificação é o fato de a Superinten-dência Central de Gestão de Recursos Humanos passar a agir pró-ativamente, com foco nos resultados, abolindo-se de vez o velho erro de se preocupar apenas com o processo, em detrimento dos resultados. Vale destacar que para a obtenção desses resultados houve a necessidade de se reestruturar de forma contundente a logística das operações das áreas envolvidas.

As próprias diretorias fixaram suas metas, compatíveis com os recursos logís-ticos que já dispunham, bem como com aqueles que poderiam obter. Nunca pretendendo o ideal, mas o factível. Cite-se como exemplo a meta fixada pela Diretoria de Perícia Médica de atender toda a demanda de perícias para con-cessão de licença para tratamento de saúde em 24 horas e, simultaneamente, realizar todos os exames pré-admissionais que foram programados, segundo os respectivos cronogramas. Torna-se importante destacar que a fixação de meta irreal desestimula tanto o servidor que irá executá-la quanto o gerente da res-pectiva Unidade.

Parte 5 - 233

2. O Funcionalismo Mineiro

O Poder Executivo Estadual conta, entre os seus agentes públicos, com as seguintes categorias: a) servidores públicos, assim considerados os ocupantes de cargos de provimento efetivo e de provimento em comissão da Administração Direta, das Autarquias e Fundações; b) militares da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar; c) empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista; d) designados para função pública e contratos temporários.

Quando nos referimos aos números de servidores públicos civis do Estado, e aos valores que lhes são pagos, devemos ter em mente que um dado servidor pode, legalmente, acumular dois cargos públicos, por exemplo: dois cargos de professor, dois cargos de médico, ou um cargo de professor ou médico e um cargo técnico.

Assim sendo, quando neste capítulo nos referimos ao número de pagamentos, estamos nos referindo ao número de cargos pagos pela folha de pagamento; quando nos referimos ao número de servidores, isso significa que estamos falando em números de servidores/pessoas, conforme definido no parágrafo anterior.

Tomando como base a folha de dezembro de 2005, registramos 489.360 pagamentos realizados para 437.555 servidores do Poder Executivo mineiro, entre Ativos e Inativos, dos quais 40% estão lotados na Região Central, onde se encontra a Região Metropolitana de Belo Horizonte e na qual se concentra a maior parte dos órgãos e entidades da Administração Estadual.

As empresas públicas, das quais a Companhia de Tecnologia e Informação do Estado de Minas Gerais - Prodemge é um exemplo a ser mencionado, e as sociedades de economia mista — especialmente a Companhia de Saneamento do Estado de Minas Gerais - Copasa e a Companhia Energética de Minas Gerais - CEMIG —, por adotarem, nos termos do art. 173 da Constituição Federal, o regime celetista para o seu quadro funcional, possuem autonomia para gerenciá---lo, de acordo com as necessidades do mercado e dos serviços prestados. Assim sendo, o grupo funcional dos “empregados públicos” não se inclui na folha de pagamento gerenciada pela SEPLAG, razão pela qual a Secretaria não possui dados específicos sobre o perfil desse grupo de servidores, que não está, portanto, sendo considerado no presente capítulo.

3. A Gestão do Pagamento

Um dos problemas historicamente vivido no Poder Executivo do Estado, no passado, era o desconhecimento quase completo da realidade do gasto com Pessoal do Poder Executivo, tanto no que diz respeito aos aspectos quantitativos


quanto aos qualitativos. Sabia-se, por exemplo, o número de pagamentos realizados, mas não se conhecia o número de servidores pagos a cada mês, pois um servidor pode, conforme mencionado anteriormente, em circunstâncias legais, ocupar mais de um cargo público.

Essa situação ficou bem clara em janeiro de 2003, quando do levantamento da estrutura do gasto com pessoal, efetuado com o intuito de subsidiar as minutas das leis delegadas que deveriam ser sancionadas pelo Governador até o dia 30/01/2003.

As causas do problema eram as seguintes:

•Nãohaviaumsistemadeadministraçãodosservidorespúblicoscivisdo Estado: sabia-se apenas o quanto era pago mensalmente pela folha e o montante total de despesas em cada órgão.

•OsarquivosquegeravamopagamentodoEstadoeramutilizadosapenasparaessafinalidade:nãosebuscavamnelesinformaçõessobrea estrutura da folha de pagamento.

• Existia,emfaseinicialdeimplantação,umSistemadeAdministraçãode Pessoal Civil do Estado de Minas Gerais - SISAP, que, nessa época, encontrava-se em fase inicial de alimentação dos dados pessoais e funcionais dos servidores, mas que era completamente desvinculado do processo de geração do pagamento. A alimentação de dados no sistema estava, naquele momento, praticamente parada.

•Não existia na então Superintendência de Pagamento de Pessoalpreocupação com a produção de informação gerencial. A Superinten-dência considerava que sua obrigação resumia-se a gerar o Pagamento da folha: produzir informações sobre esta modalidade de despesa, entretanto, disseminá-la de forma consistente não era considerado parte de suas atribuições.

•ASuperintendêncianãoprocessavaopagamentodetodooPessoalCivil do Estado: algumas entidades da Administração Indireta é que processavam a própria folha e a Superintendência não tinha nenhuma informação sobre elas.

• Existia uma pequena estrutura paralela à Superintendência dePagamento, dela desassociada, funcionando na Companhia de Tecnologia e Informação do Estado de Minas Gerais - Prodemge, que realizava prospecções sobre a folha de pagamento, recebendo informações consolidadas sobre os gastos com pessoal das entidades que processam o pagamento de seus respectivos servidores e as consolidava com as informações da Superintendência de pagamento, apenasdopontodevistadogerenciamentofinanceirodafolha.

Parte 5 - 235

Diagnosticado o problema e identificadas suas causas, as soluções adotadas foram simples:

•Criou-se uma Superintendência, que passou por duas reformulações, até chegar à hoje existente Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos.

•Centralizou-seoprocessamentode todaa folhadepagamentodopessoal civil nesta nova Superintendência, incluindo-se também nessa centralização a folha dos Contratados Administrativamente.

•Considerou-se como prioridade a efetiva implantação do SISAPe exigiu-se a alimentação do sistema pelas unidades de Recursos Humanos do pessoal civil do Poder Executivo. Essa exigência foi reforçada pela integração dos dados funcionais do Sistema com os programas que geram o Pagamento. Em decorrência disso, sem a alimentação do SISAP, atualmente não se incorpora vantagem ou benefício ao pagamento de nenhum servidor, nem se inclui novo servidor na folha de pagamento.

• Incorporou-seàSuperintendênciaaestruturaparalelaquefuncionavana Prodemge, mencionada anteriormente, transformando-se no Centro de Estatística e Acompanhamento da Despesa de Pessoal – CEADP, do Poder Executivo, com a missão de produzir informações em tempo hábil sobre o Quadro de Pessoal do Poder Executivo, de disseminá--lasedepromoverestudosdeimpactofinanceiro,commargemdeerroidentificada,decorrentesdaconcessãodequalquervantagemoubenefício a servidor, bem como sobre propostas que gerem, direta ou indiretamente, aumento no gasto de pessoal do Estado. Compete também a este Centro a realização dos cruzamentos da folha, visando identificarservidoresfalecidos,acúmulosdecargoeoutrassituaçõesque possam gerar pagamento indevido a servidor. Este Centro tem, também, capacidade de geração de informação a la carte, visando atendernecessidades específicasdaAdministraçãoCentral, oudequalquer de seus componentes.

Hoje, o Poder Executivo Estadual tem conhecimento qualitativo e quantitativo de sua folha de pagamento, recebendo informação agregada e qualificada sobre os diversos componentes da folha, a tempo e a hora, sendo um dos principais clientes deste Centro a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças, à qual compete examinar e decidir sobre qualquer pleito da Administração Direta e Indireta que tenha impacto sobre o gasto público do Poder Executivo Estadual.

Um exemplo desse trabalho é o índice de depuração da folha de pagamento, que integra o Acordo de Resultados da SEPLAG, cuja economia representou


R$4.195.624,39 em um total de folha de R$ 5.604.126.207,01, no período de janeiro a outubro de 2005. Esse índice é calculado a partir da soma dos valores que seriam irregularmente pagos, apurados a partir de três parâmetros distintos: a) da inspeção dos valores lançados mensalmente e do controle de lançamentos ou interpretações indevidas; b) do confronto da folha com o Sistema Nacional de óbitos, o que permite a identificação de falecidos que continuam recebendo na folha de pagamento, sendo que, em caso de constatação de fraude, encaminha---se o processo para a Polícia Civil para as devidas providências; c) do controle das ordens de pagamento especiais.

No quadro abaixo, apresenta-se um exemplo de informação que este Centro pode produzir. Nesse caso específico, trata-se da decomposição da folha de pagamento do mês de dezembro de 2005 por situação funcional, sexo e idade dos servidores, com suas médias remuneratórias.

Parte 5 - 237

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A implantação do SISAP e a alimentação dos dados pessoais e funcionais dos servidores neste Sistema, integrado aos programas de pagamento, transformou-se num processo de auditoria da folha de pagamento. Isso somente foi possível ao tornar obrigatório, conforme citado, na alimentação do Sistema, a regularização da documentação de cada uma das vantagens e benefícios concedidos a cada servidor no passado, ou retificar o seu pagamento no caso de inconsistência, o que é feito pelas unidades descentralizadas de Recursos Humanos. Esse processo ainda está em fase de execução, pois o universo da folha é composto por mais de 437.555 pessoas, o que corresponde a 489.360 pagamentos. Deve-se alertar, também, que esse processo tem gerado algumas demandas judiciais contra o Estado, o que é normal nessas situações.

Em que pese os atuais programas de geração do pagamento serem antigos, baseados em tecnologia de processamento do início da década de 1990, eles inegavelmente funcionam. O Estado paga a todos os seus servidores até o quinto dia útil do mês subsequente ao fechamento da folha. Obviamente, esse processo pode ser aprimorado, e é o que se busca com o novo Módulo de Pagamento, que está sendo desenvolvido em conjunto pela Superintendência de Gestão de Recursos Humanos e a Prodemge, com sua implantação prevista para se iniciar em maio de 2006. O novo módulo de pagamento, que integrará dados funcionais e pagamento dos servidores das administrações direta e indireta do Poder Executivo Estadual, propiciará maior agilidade e controle na administração e pagamento de pessoal.

A Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desenvolveu com a Prodemge o Armazém de Informações do SISAP, que foi implantado em março e encontra-se em uso pela SEPLAG e pelo IPSEMG – Instituto de Previdência dos Servidores do Estado, responsável pelo pagamento dos pensionistas do Poder Executivo.

Destaque-se que a capacidade de gerar relatórios a partir do Armazém SISAP, unida à capacidade do Centro de Estatística e Acompanhamento da Despesa de Pessoal de extrair informações gerenciais do Sistema de Pagamento, permitiu à Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos executar pesquisas sobre a consistência de dados da vida funcional e de pagamento dos servidores. Depreende-se disso maior controle de legalidade e transparência na administração de pessoal do Executivo.

Apesar de todos esses avanços, ainda existem problemas no que se refere ao pagamento de Pessoal, mas esses problemas não estão mais unicamente na Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos da SEPLAG, apesar de ela ser parte de sua solução.

Nesse contexto, a Secretaria de Estado de Educação tem papel relevante, pois, da folha do mês de dezembro de 2005, a Secretaria de Estado de Educação atingiu

Parte 5 - 241

334.786 pagamentos a cerca de 284.613 servidores, entre ativos e inativos, o que representa 65% do total dos servidores do Estado.

A gestão do quadro de pessoal dessa Secretaria pode ser aprimorada a partir de esforços conjuntos com a SEPLAG, o que vem ocorrendo. Mas esta gestão apresenta as seguintes dificuldades:

•Trata-sedoquadrodepessoalcomalegislaçãomaiscomplexa,eque,no decorrer da vida funcional de cada servidor, sofreu maior número de alterações, gerando situações de “direito adquirido” que devem ser respeitados.

•Agestãodavidafuncionaldoservidorseinicianaunidadeescolaremqueeleestá lotado.Nessaunidadeficaarquivadaa suapastafuncional: são hoje cerca de 3.850 Estabelecimentos de Ensino, lo-calizados nos 853 Municípios do Estado.

•ASuperintendênciadePessoaldaSecretariadeEducaçãogerenciaoseuquadrodepessoalatravésdasáreasespecificas,emcadaumade suas 47 Superintendências Regionais de Ensino.

•Porváriosmotivosquebusca-seidentificar,aqualidadedotrabalhode cada uma destas Superintendências é muito díspar no que se refere à velocidade de alimentação e à qualidade do registro, no Sistema de Administração de Pessoal, das vantagens e benefícios adquiridos pelo servidor e, principalmente, no seu cálculo e incorporação ao sistema de pagamentos, bem como na análise e montagem dos processos de aposentadoria.

A Superintendência reconhece que tem responsabilidade parcial quanto aos problemas identificados e tem, em conjunto com a Secretaria de Educação, trabalhado arduamente na busca de solução para as dificuldades apontadas, principalmente no que diz respeito à lentidão da incorporação de vantagem e beneficio ao pagamento de servidor e à tramitação dos processos de aposentadoria.

De outra parte, a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão realizou, com sucesso, o posicionamento por meio eletrônico de 99,4% de um total de 282.921 servidores nas novas carreiras da educação e saúde. Restaram 1.369 servidores que estão sendo posicionados pelas DRHs dos órgãos, sob a orientação desta Superintendência. Esse fato demonstra a capacidade do Executivo para gerenciar o quadro de pessoal com o emprego de novas tecnologias.


4. Gestão de Benefícios

Outra fonte de problemas para o Poder Executivo do Estado era a diferente aplicação da legislação, normas e regulamentos relativos à concessão de vanta-gens e benefícios aos servidores (como é o caso dos apostilamentos — incorpo-ração da remuneração do cargo de provimento em comissão depois de 10 anos de exercício, por exemplo) pelas diversas entidades da administração pública estadual. Além disso, era problemática a demora na tramitação dos processos de contagem de tempo e aposentadoria, e concessão de licenças médicas, sendo esta última importante pelo seu impacto significativo no gasto público.

Nesse caso, a solução dos problemas, em especial no que se refere à aposentadoria, é mais complexa, uma vez que envolve, em muitos casos, a interpretação de extensa legislação, em grande parte remissiva, bem como o exame de decisões judiciais e de acórdãos do Tribunal de Contas do Estado.

Nesse contexto, vale destacar que, quando da incorporação da Diretoria de Contagem de Tempo e Aposentadoria à Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos, a referida Diretoria possuía cerca de 17.000 processos de aposentadoria em estoque em diversas fases de análise. Destes, 10.847 aguardavam apenas a análise do cálculo do provento feito pela Superintendência Regional de Ensino - SRE de origem, e os restantes, em sua maioria, apresentavam problemas de interpretação da legislação aplicável em cada caso.

Outra questão complexa reside na lentidão na concessão de aposentadoria aos servidores que adquiriram o direito e o requerem na Secretaria de Estado de Educação. Inicialmente, avaliou-se que o problema estava no processo de concessão desse benefício gerenciado pela SCGRH, e algumas soluções de natureza inovadora foram propostas. Mas o erro consiste em se considerar a questão da aposentadoria do servidor somente pela ótica da Superintendência Central. O problema está no PROCESSO DE APOSENTADORIA como um todo, o qual depende de que a pasta funcional de servidor seja corretamente montada na sua Escola de origem e que seja complementada pelas informações detidas pela Superintendência Regional de Ensino. Cabe à SRE, por sua vez, produzir a montagem com a análise inicial do processo, elaborar o cálculo do provento e encaminhá-lo para análise final e preparação do ato pela SCGRH.

Analisar o processo de aposentadoria é um trabalho que não se faz com máquinas e programas apenas; por melhor que seja a tecnologia incorporada e o software empregado, a análise de processo e o cálculo do provento exigem o conhecimento das legislações atual e passada, que influenciaram a vida do servidor e que afetaram a sua composição remuneratória. Esse é, portanto, um processo que só pode ser tratado por servidores que conheçam bem o assunto, principalmente pelo fato de a legislação previdenciária dos servidores públicos ter sofrido diversas alterações constitucionais nos últimos anos.

Parte 5 - 243

Nesse cenário, Recursos Humanos adicionais foram treinados e incorporados à Diretoria e realizou-se um trabalho intenso de tratamento de todos os processos em estoque. Tal iniciativa resultou no retorno de 99,8% dos processos para as SREs de origem, em diligência, para correção de diversos problemas constatados nos mesmos. Ressalte-se que, dada essa complexidade, esse é um problema que ainda não se conseguiu eliminar, mas que está sendo tratado adequadamente, visando solucioná-lo por meio das seguintes medidas:

•AsquestõesquedependiamdeatualizaçãodaLegislaçãoestãosendoresolvidas após a sanção, pelo Governador do Estado, de leis que regularizaram os impasses existentes.

•AsquestõesquedependiamdoTribunaldeContasestãosendoresol-vidas por meio de entendimentos com o Tribunal, e, se necessário, da edição de Instrução Normativa pelo órgão.

•Alémdisso,estásendopromovidointensotreinamentodepessoaldas áreas de Recursos Humanos das Superintendências Regionais de Ensino.

Em que pese o volume do trabalho no processo de regularização acima descrito não permitir qualquer “solução mágica” — existem hoje cerca de 6.920 processos de aposentadoria na SCGRH esperando análise —, trabalha-se com a fixação de metas exequíveis, porém, desafiadoras para a publicação de atos de aposentadoria; além disso, todo o fluxo do processo foi redesenhado com vistas a dar maior agilidade ao mesmo.

A partir de 2003, foram centralizados na Superintendência o exame dos processos e a concessão de apostilamento aos servidores da Administração Direta e Indireta do Poder Executivo, que completaram os requisitos dentro do prazo estabelecido pela Lei que extinguiu o referido benefício. Dessa centralização resultou uma aplicação única da legislação e das normas pertinentes, com eliminação das concessões com base apenas em pareceres das mais diversas origens. Isso gerou, inicialmente, um acúmulo de processos no setor encarregado. Entretanto, esse acúmulo já foi eliminado e, hoje, o processo que entra na área responsável é resolvido em, no máximo, 30 dias.

Outro problema de difícil resolução enfrentado com êxito foi a questão da Perícia Médica, que compreende o exame médico pré-admissional do servidor, a Perícia Médica para concessão de licenças para tratamento de saúde aos servidores, e a Perícia Médica para as aposentadorias por invalidez. Quando a administração deste problema foi assumida pela Superintendência Central de Recursos Humanos, havia 24.500 Perícias Médicas para serem realizadas e a unidade encarregada estava agendando novas Perícias para 215 dias após a demanda do servidor. A situação foi regularizada, de modo que o estoque de Perícias Médicas em atraso foi completamente eliminado, e as novas Perícias, em


80% dos casos, são efetuadas em 24 horas. Os restantes 20%, que demandam Junta Médica ou análise de caso por Psiquiatra, são realizados em até 48 horas.

Como resultado dessa ação, já em dezembro de 2005 houve um decréscimo de 8,37% de servidores, do Poder Executivo, afastados por motivo de saúde, e uma redução de custo de 4,35% em relação ao mesmo mês de 2004.

5. Gestão de Contratos Vinculados ao Regime Geral da Previdência Social

A gestão dos Contratos Administrativos da Administração Pública, embasados no Artigo 11 da Lei nº 10.254, de 20 de julho de 1990, foi outro problema enfrentado com bons resultados. Cerca de 11.000 pessoas têm esse tipo de contrato com o Estado. Elas estão, principalmente, na Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais – FHEMIG, e na Secretaria de Defesa Social. Essa modalidade de contratação de pessoal se destina a suprir — em caráter temporário — as carências do pessoal necessário à operação das unidades hospitalares, mantidas pela Fundação, e para a gestão das Penitenciárias mantidas pelo Estado.

Cada uma destas unidades geria seu quadro de Contratados Administrativamente e se responsabilizava pelo pagamento da folha correspondente, o que produzia uma fonte permanente de problemas para a Administração, pois os contratados não são vinculados ao Regime Próprio da Previdência Social, mas ao Regime Geral da Previdência Social. Estas unidades encontravam dificuldade em gerenciá--los no Regime Geral, devido às diferenças nas legislações e normas que regem os dois Sistemas e à necessidade de serem gerados documentos de controle específicos para o INSS.

A gestão dos contratos administrativos foi assumida pela SCGRH em setembro de 2003 e passou-se a gerar o pagamento dos mesmos como contribuintes do Instituto Nacional de Seguro Social - INSS. O Estado passou a pagar a contribuição patronal devida e a produzir automaticamente as informações requeridas pelo INSS, principalmente, a Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS e a de Informações à Previdência Social - GFIP.

No momento atual, a SCGRH está se preparando para providenciar o pagamento, a esses servidores contratados, do Salário Família a que têm direito, segundo a legislação do Regime Geral de Previdência, pois trata-se de benefício previdenciário e, como tal, deve ser pago a esses servidores com as regras e valores estabelecidos pelo regime geral, e não pelo regime próprio como vinha sendo feito até então.

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6. Conclusão

Muito foi feito no que se refere à gestão do pagamento e à concessão de benefícios dos servidores do Estado de Minas Gerais; podemos dizer que os grandes problemas foram enfrentados e, se alguns não foram resolvidos ainda, existem soluções em andamento.

Precisamos enfrentar principalmente a questão da administração de pessoal da Secretaria de Estado de Educação; isto será feito alocando-se recursos humanos, materiais e financeiros, além, é claro, de treinamento constante deste pessoal, com o apoio da Secretaria de Estado de Educação. Com essas medidas, procura-se resolver o problema do estoque de direitos concedidos e não pagos e, simultaneamente, o da montagem correta dos processos de aposentadoria de seus servidores.

Além disso, as expectativas são otimistas quanto ao novo sistema de pagamento que será implantado no decorrer de 2006. Espera-se com ele reduzir o trabalho do taxador do pagamento, eliminando-se ao máximo a necessidade de cálculos manuais no processo, simplificando seu trabalho diário e, consequentemente, maximizando sua produtividade, o que é extremamente relevante, dado o volume de trabalho desse universo de servidores.

CAPÍTULO 13

Compras Governamentais

Jorge Santana Frederico S. Tescarolo Renata Coelho

Este capítulo está estruturado em quatro partes. Na primeira parte, demonstra- -se o alinhamento estratégico entre as atividades de compras e o Programa Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI). Destacam-se, também, as mudanças organizacionais e de estruturas ocorridas no intuito de descentralizar atividades operacionais e centralizar, sob comando único, a definição da nova política de suprimentos. Logo em seguida, são detalhadas as principais características do sistema integrado de administração de materiais e serviços - SIAD, instituído a partir de 2004, e são apresentados alguns dados sobre a evolução do perfil de compras do Poder Executivo Estadual. Por fim, as demais atividades relativas à política de suprimentos são descritas, e são indicados os próximos passos a serem implementados durante o ano de 2006. Segue-se, finalmente, uma breve conclusão.

1. Introdução

A necessidade de redefinir o papel do setor público é recorrente na agenda governamental de diversos países. No Brasil, este tema se fortalece a partir de meados da década de 1970, quando a economia começa a dar sinais de que seu crescimento não poderia manter os padrões até então vigentes.


Com a estabilização da economia, tornam-se evidentes problemas antes ocultados pelo regime inflacionário. Discussões sobre crescimento dos gastos com pessoal, custo/benefício de projetos, e custos e processos de aquisições de suprimentos começam a compor a agenda do Governo. Neste período, reforçam- -se os diagnósticos de necessidade de reformas e intensificam-se as negociações para as reformas previdenciária, tributária e gerencial, somando-se a outras já reivindicadas há mais tempo, como a judiciária e a política.

A falta de preocupação dos gestores públicos — verificada durante algumas décadas na atividade governamental e associada aos problemas já apresentados — com o equilíbrio financeiro dos seus gastos colocou a quase totalidade de unidades federadas (Municípios, Estados, União e Distrito Federal) em situação financeira delicada. Em face deste quadro de desequilíbrio financeiro vivido pela administração pública, entrou em vigor, a partir de 2000, a Lei de Responsabi-lidade Fiscal. Esta lei impôs ao gestor público a obrigatoriedade de equalizar as despesas de sua administração, atendo-se a diretrizes de percentuais de gastos permitidos com cada tipo de despesa — principalmente no que se refere a gastos com pessoal e custeio da máquina — em relação ao volume total de receita. Também estabeleceu prazos para que as metas estipuladas fossem cumpridas caso o órgão público, o poder público ou a esfera de governo estivessem em desacordo com a lei.

Apesar de todo o esforço regulatório dos anos 90, Minas Gerais continuou acumulando déficits orçamentários que resultaram, no início da administração 2003-2006, numa das piores equações fiscais do país, que impedia o Estado de direcionar seus recursos para investimentos. Para reverter este quadro, o atual go-verno colocou em marcha um vasto programa de transformações, reorganizando o aparato institucional do Estado, adotando um modelo de gestão voltado para a construção de uma administração pública empreendedora e apta a responder à crescente demanda social.

O conjunto de medidas austeras, adotadas para reverter a equação fiscal de-ficitária, encontra-se no “Choque de Gestão”. De acordo com o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI, de 2003, o “choque de gestão” tem, por objetivo, quatro metas a serem atingidas no intuito de redefinir a forma de atuação pública estadual: 1) alcançar o equilíbrio fiscal, por meio de efetiva disciplina financeira que não permite concessões de orçamento sem uma real fonte de receita para fazer frente aos gastos; 2) intensificar o esforço de geração de receitas; 3) melhorar a qualidade da gestão, reduzindo os gastos e planejando as prioridades orçadas em bases realistas; e 4) tratar a questão previdenciária.

Em um ambiente regulado por princípios de equilíbrio fiscal, o principal ob-jetivo da administração pública é o de adequar a realidade financeira do Estado às regras definidas pela legislação. Para isso acontecer, diversas medidas para incrementar a receita e otimizar os gastos foram desenvolvidas. Somente pela

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articulação desses esforços é que o gerenciamento eficiente das atividades de compras pode ser alcançado, conforme demonstrado ao longo deste texto.

Não há como gerir com eficiência as atividades de suprimentos se não houver controle dos gastos públicos. Nesse sentido, medidas de redefinição de orçamento, bem como o contingenciamento em todos os órgãos, foram adotados desde os primeiros meses de governo.1 Isso porque, na atividade de compras, ter um orçamento incompatível com as disponibilidades financeiras significa dificuldade de encontrar fornecedores dispostos a vender para o governo.

Por isso, as medidas de modernização da gestão de suprimentos dependem diretamente da equalização do orçamento, possibilitando, assim, a garantia do recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento con-vocatório. Sob esse aspecto, desde 2003 já existia uma preocupação em honrar os compromissos assumidos e, com a equalização do déficit fiscal, em novembro de 2004, os fornecedores foram contemplados com uma política de pagamento, em dia, de todas as contratações realizadas pelo Estado.

Entretanto, a política de gestão de suprimentos, adotada em Minas Gerais, ao mesmo tempo em que decorre das medidas de equilíbrio fiscal, é também causa desse equilíbrio, devido ao fato de a gestão de suprimentos se enquadrar na terceira meta: melhorar a qualidade de gestão. Ao se estabelecer metas de aquisição de produtos através de um estratégia mais eficiente de contratação, pautado em redução dos custos de aquisição, a política de suprimentos torna-se subsídio para a redução de gastos do governo.

O esforço em otimizar os gastos com suprimentos se justifica, pois, juntamente com o investimento, são os únicos grupos passíveis de contingenciamento e que significam efetiva redução das despesas no curto prazo. Entretanto, a preocupação em melhorar a relação receita x despesas de custeio não se fez exclusivamente em termos financeiros. Também é prioridade a manutenção ou melhoria na qualidade dos materiais e serviços adquiridos.

Deve-se ressaltar que algumas mudanças na estrutura organizacional do Po-der Executivo Estadual foram fundamentais para se atingir os objetivos acima. Dentre as diversas alterações ocorridas, é de especial relevância para a área de gestão de suprimentos destacar duas: a) a fusão de diretorias de planejamento, de finanças e de administração em cada um dos órgãos públicos, criando dire-torias (na administração indireta) ou superintendências (na administração direta) de planejamento, gestão e finanças, criando os cargos de superintendentes de planejamento, gestão e finanças (SPGF) ou equivalentes — a fusão dessas áreas unifica, sob comando único, todas as atividades executivas e aproxima o orça-mento da realidade operacional cotidiana, vivida pelas áreas financeira e de gestão; e b) a instituição da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Estado de Minas Gerais, denominada SEPLAG, a partir da fusão da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN) com a Secretaria de


Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA), pela Lei Delegada nº 49, de 02 de janeiro de 2003.

Outra mudança organizacional de fundamental importância refere-se às atri-buições da nova SEPLAG e a redefinição de algumas regras de centralização ou descentralização de responsabilidades. O modelo centralizado, antes adotado pelo Estado nas suas aquisições, não era eficiente, pois somente burocratizava o processo. Além disso, a centralização das compras não implicava em ganho de escala, mas apenas na execução do processo licitatório através de um órgão central. A nova estrutura da SEPLAG unifica, na Superintendência Central de Recursos Logísticos e Patrimônio, a SCRLP, a tarefa de propor políticas e dire-trizes, planejar, coordenar, supervisionar, orientar e normatizar as atividades logísticas no âmbito da Administração Pública Direta, Autárquica e Fundacional e descentraliza algumas atividades exercidas pela SCRLP, como a aquisição de equipamentos e materiais permanentes. Essas medidas criaram condições para que duas diretorias da SCRLP, a Diretoria Central de Aquisições e Contratações - DCAC e a Diretoria Central de Logística e Serviços Gerais – DCLSG concen-trassem seus esforços nas funções de regulamentação e articulação de políticas de suprimentos para o Estado.

Essas medidas deram início a uma guinada nos princípios utilizados para gerir as atividades de suprimentos do Poder Executivo do Governo de Minas Gerais, passando-se de mero comprador de bens e serviços para uma postura estratégica de compras. Desta forma, desde o início da gestão 2003–2006 as iniciativas desenvolvidas nas atividades de suprimentos do Governo Estadual têm se sobressaído no cenário nacional.

Ao se analisar as atividades de suprimentos, deve-se fazê-lo subdividindo essa atividade em quatro partes: planejamento das aquisições; execução da contratação (licitação); recebimento dos materiais e serviços; e avaliação de fornecedores e contratos.

Os dois primeiros grupos a serem atacados pelas iniciativas de mudanças foram os referentes à execução das contratações e recebimento dos materiais. Com um PIB (Produto Interno Bruto) em 2004 de R$ 166,5 bilhões, Minas Gerais é a terceira economia do país, o que representa, para o referido ano, 9,41% do total brasileiro. Tal condição econômica confere ao Estado um porte aproximado ao do Chile, Paquistão e Peru. Do PIB estadual, aproximadamente R$ 2 bilhões corresponde aos gastos do Poder Executivo Estadual com a aquisição de supri-mentos, algo em torno de 1,2% do PIB estadual.

Com um orçamento de compras dessa magnitude, foram adotadas diretrizes de padronização de especificação de materiais e serviços, consolidação das bases de dados cadastrais de fornecedores, intensificação do uso da modalidade pregão para as compras, dentre outras. A simples coordenação do gerenciamento das

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compras de diversos órgãos permitiu ao Estado conseguir ganhos significativos em muitas de suas contratações.

Um dos principais subsídios a essa nova metodologia de trabalho foi alcançado através da implementação de um sistema eletrônico para controlar, normatizar, regulamentar e gerenciar as atividades de compras.

2. O SIAD

O Sistema Integrado de Administração de Materiais e Serviços, também chamado SIAD, (desenvolvido em Natural / Adabas), foi oficialmente instituído pelo Decreto Estadual nº 42.873, de 9 de setembro de 2002. Porém, o sistema já era utilizado pelo Governo Estadual desde 1996, sem ter, entretanto, caráter obrigatório. Este sistema foi recebido do Governo Federal brasileiro, que o her-dou do governo norte-americano, ainda na década de 1980. De 1996 a 2003, o SIAD seguiu diferentes diretrizes, ao longo de diferentes gestões, não sendo, em nenhuma delas, considerada uma prioridade de governo.

Em setembro de 2003, devido à diretriz de submeter todos os órgãos a uma interpretação uniforme da legislação de licitações, bem como à necessidade de vincular todas as compras às previsões orçamentárias, decide-se pela utilização do SIAD, como principal medida para o gerenciamento eficiente das atividades de suprimentos.

A partir de janeiro de 2004, por meio do Decreto nº 43.699/03, a utilização do sistema tornou-se obrigatória. A partir daquele mês, todas as aquisições e contratações de bens e serviços, pelos órgãos e entidades da administração pública direta e indireta do Poder Executivo Estadual, só puderam ser efetuadas através do SIAD. A forma de tornar o uso do sistema obrigatório foi conseguida através de uma interface com o Sistema Integrado de Administração Financeira do Estado, o SIAFI/MG. Assim, qualquer tentativa de aquisição ou contratação só permite acesso aos recursos financeiros (para contabilizar os processos de empenho, liquidação e pagamento de suprimentos no Estado) se realizadas através do SIAD.

No intuito de gerenciar todas as atividades de suprimentos, e não somente as de compras, o sistema compõe-se de 16 módulos, a saber:

•CadastroGeral de Fornecedores -CAGEF:onde são realizadososregistros cadastrais das pessoas físicas e jurídicas interessadas em contratar com o Estado, mediante a apresentação da documentação estipulada no art. 27 da Lei Federal nº 8.666/93, possibilitando a análisequantoàhabilitaçãojurídica,regularidadefiscalequalificaçãotécnicaeeconômico-financeira.


1.617

8.659

18.257

0

5.000

10.000

15.000

20.000

2003 2004 2005

Quantidade de fornecedorescadastrados

•CatálogodeMateriaiseServiços-CATMAS:permiteacatalogaçãodosmateriaiseserviçosdestinadosàsatividades-fimeàsatividades---meio da Administração Pública Estadual, de acordo com critérios adotadosnoFederalSupplyClassification,cadastrointernacionaldenotórioreconhecimento,eaidentificaçãodositenscatalogadoscomos padrões de desempenho desejados.

ITEnS DE MATERIAL

CONSUMO 57.885

PERMANENTE 8.368

MATERIAL PARA OBRAS 137

Posição em 09/02/2006

•Compras-SISCOM:permitegerenciartodooprocessodeaquisição,desde a requisição até a entrega do material ou a realização do ser-viço integrado aos demais módulos do SIAD, tendo como objetivo controlar, agilizar e padronizar os procedimentos.

2004 2005

Número de processos de aquisição

86.945 60.857

Valor contratado R$ 1.558.493.444 R$ 1.784.891.180

Economia média das contratações

25,72% 12,31%

Parte 5 - 253

•CotaçãoEletrônicadePreços-COTEP:realiza,pormeioeletrônico,com recursos da Internet, a cotação de preços para os processos de aquisição de bens e contratações de serviços comuns, precedidos de dispensa de licitação em razão do valor, efetuados pela Administração Pública Estadual.

Economia com Cotações Eletrônicas (em mil R$)

4.318.616,29

858.801,23

2004 2005

•PregãoPresencial-SISPREP:permiterealizarosprocedimentoseoacompanhamento, inclusive pela Internet, da licitação na modalidade pregão, do tipo presencial.

•PregãoEletrônico-SISPREL:permiterealizarosprocedimentoseoacompanhamento da licitação na modalidade pregão, tipo eletrônico, utilizando-se de recursos da tecnologia da informação e Internet.

2004 2005

Eletrônicos 278 820

Presenciais 3.646 5.303

Total 3.924 6.123


•RegistrodePreços-REGPRE:permiteocontroledosprocedimentose das atas para registro formal de preços relativos à prestação de ser-viços e aquisição de bens, para aquisições e contratações futuras pela Administração Pública Estadual.

•MelhoresPreços-SISMP:registraosvalorespraticadosnascontrata-ções de bens e serviços, discriminados por unidade de medidas padrão e marcas ofertadas, visando orientar o gestor na estimativa de preço para subsidiar o julgamento nos processos de licitação e, antes da respectivahomologação,paraconfirmarseopreçoasercontratadoé compatível com o praticado pela Administração Pública Estadual.

•Contratos-SISCON:efetuaocadastramentodoscontratosfirmadospela Administração Pública Estadual, bem como o acompanhamento da execução contratual, por intermédio do respectivo cronograma físico-financeiro.

•MaterialPermanente-MATPEM:permiteagestãodomaterialper-manente do Estado, e dos bens móveis de propriedade dos órgãos e Entidades da Administração Pública Estadual.

•MaterialdeConsumo-MATCON:permiteagestãodosmateriaisdeconsumo pela Administração Pública Estadual, controlando o rece-bimento, o armazenamento, a requisição e a distribuição.

•Alienação - SISALI: permite o controle de todas as alienações dematerial inservível para a Administração Pública Estadual.

•BolsadeMaterial-BOLMAT:permiteagestãodematerialpermanentee de consumo, disponibilizados pelos órgãos e Entidades, para sua redistribuição ou reaproveitamento.

Economia com Pregões (em %)23,12%

19,13% 19,91%

2003 2004 2005

Parte 5 - 255

•FrotadeVeículos -SISFROV:estabeleceprocessopadronizadodedistribuição, alienação, conservação, guarda, manutenção e utilização deveículosoficiais,emtodososÓrgãoseEntidadesEstaduais.

•EscolaVirtual-SIAD:promoveacapacitaçãodosservidoresestaduais,nos módulos disponíveis, de forma virtual, com recursos da Rede Mundial de Computadores (ainda não desenvolvido).

•Órgãos e Entidades:módulo para o gerenciamento das estruturasorganizacionais e das autorizações de acesso às diferentes rotinas do sistema.

As atividades de aquisições compõem um conjunto de oito módulos: SISCOM (Compras); CATMAS (catálogo de materiais e serviços); CAGEF (cadastro de fornecedores); COTEP (cotação eletrônica de preços); SISMP (melhores preços); REGPRE (registro de preços); SISPREP (pregão presencial) e SISPREL (pregão ele-trônico). Já nas atividades de gestão de suprimentos, utilizam-se quatro módulos: MATCON (material de consumo); MATPER (material permanente); SISFROV (frota); e gestão de contratos (SISCON). Nas atividades de baixa de bens ou de movimentação destes materiais entre órgãos do Poder Executivo Estadual existem dois módulos: BOLMAT (bolsa de materiais); e SISALI (alienação).

2.1. Implantação SIAD

Antes da obrigatoriedade do uso do sistema, eram poucos os módulos que tinham algum uso: do catálogo de materiais e serviços, os órgãos e entidades utilizavam apenas o código para empenho, não havendo garantias de que o material empenhado fosse o efetivamente adquirido; o número de fornecedores cadastrados era muito pequeno; e os módulos de material de consumo e de material permanente encontravam-se na fase de carga inicial (fase esta em que o órgão ou a entidade deveria informar a migração para o sistema de sua situação atual de controle de estoque e de patrimônio).

Havia também o sistema para pregão eletrônico, o Licitanet, desenvolvido em 2002 pela Prodemge, mas completamente independente do SIAD. O uso de pregão não era uma modalidade obrigatória no Estado, tendo suas regras de uso sido regulamentadas em 2002. Com a obrigatoriedade de utilizar a modalidade pregão para aquisição de bens e serviços comuns, somente a partir de 2004, é que esse número passa a tomar dimensões significativas.

Entretanto, devido às dimensões do sistema e ao número de órgãos e entidades que devem, obrigatoriamente, fazer uso deste (63 órgãos e entidades), optou-se por fazer uma implantação gradual do SIAD, em 3 fases, conforme grupamento a seguir:


•1º grupo: SISCOM, SISPREP, SISPREL, SISMP,CAGEF,CATMAS,SISCON e órgãos e entidades.

•Incrementodo1ºgrupo:COTEPeREGPRE.

•2ºgrupo:SISFROV,MATCONeMATPER.

•3ºgrupo:porfazer:SISALI,BOLMATeEscolavirtual.

Dentre as quatro partes componentes da atividade de suprimentos, justifica-se o esforço concentrado na execução da contratação, uma vez que é, das quatro partes, a que permite a mais rápida e maior redução de custos e aumento de qualidade, contribuindo, dessa forma, diretamente para o ajuste fiscal.

Assim, a implementação do SIAD teve início por quase todos os módulos relacionados às aquisições, juntamente com o módulo de gerenciamento das estruturas organizacionais e dos acessos (módulo órgãos e entidades). Com essa medida, conseguiu-se imediatamente:

•padronizaçãodasespecificaçõesdecompras;

•centralizaçãodosdadoscadastraisdefornecedores;

•vinculaçãodas contratações à existência dedotaçãoorçamentáriacompatível;

•registrosinformatizadosdetodososprocessoslicitatóriosrealizadospara aquisição de bem ou contratação de serviço (independentemente da modalidade);

•padronizaçãodasetapasdosprocessosdeaquisição;

•tranparência.

O incremento do 1º grupo, ou seja, a implantação do COTEP e do REGPRE (pelo Sistema Integrado de Registro de Preços – SIRP), trouxe dois ganhos principais: a) permitiu um aumento de competição nas compras diretas (dispensa de licitação por valor), a partir de meados de 2004 (conforme demonstrado nos quadros a seguir); e b) informatização dos procedimentos de registro de preços, permitindo o controle de itens de grande demanda e consumo, pulverizado pelas mais de 3.500 unidades de compras do Estado.

Parte 5 - 257

Gastos em 2004 distribuídos por modalidade

Dispensa de Licitação; 29,16%

Cotação Eletrônica; 0,25%

Compra Direta; 4,09%

Pregão; 38,35%

Concorrência; 12,88%

Tomada de Preços; 2,29%

Inexigibilidade; 11,69%

Convite; 1,08%Outras; 0,19%

Gastos em 2005 distribuídos por modalidade

Outras; 0,05%Convite; 0,27%




Pregão; 52,47%





Entretanto, a prática demonstra que um procedimento de contratação eficiente inclui, necessariamente, um recebimento de materiais de qualidade. Em Minas Gerais havia um distanciamento entre os compradores, o setor financeiro e os responsáveis pelo recebimento de materiais, ou pelo acompanhamento dos serviços. Esse distanciamento não garantia que o objeto licitado fosse o efetivamente entregue, vez que, em alguns casos, os setores de compras não transmitiam informações sobre as condições de negociação da contratação nem, tampouco, sobre as especificações do objeto adquirido.

Para minimizar esse distanciamento, o sistema conta com emissão de Ordens de Serviços e de Autorizações de fornecimento, bem como o SIAFI/MG com as notas de empenho e de liquidação. Em todos esses documentos estão as informações necessárias para garantir uma maior confiabilidade dos processos de recebimento e aceite de mercadorias.

Essa simples medida (para reduzir a assimetria informacional entre os setores) foi apenas a primeira parte do esforço em melhorar o recebimento de materiais. Na segunda fase da implementação, iniciada em 2005, que abrange o 2º grupamento de módulos do SIAD (SISFROV, MATCON e MATPER) além de se pretender controlar a gestão de frotas, estoques e patrimônios, houve um esforço extra para validar as entradas em estoque ou patrimônio com as aquisições. Com isso, houve integração entre as rotinas de liquidação com os dados de compras, empenho e entrada dos materiais nos referidos estoques. A integração entre SIAD e SIAFI/MG evoluiu, permitindo que não só os empenhos como também as liquidações fossem integradas, consistindo, assim, todas as transações para o pagamento desses suprimentos.

Entretanto, ainda não se consolidaram os módulos do 2º grupo. Há necessidade de incluir algumas funcionalidades nesses módulos para atender todas as necessidades dos usuários do sistema. Outro problema a ser superado é a definição de diretrizes para a entrada dos controles patrimoniais no sistema. Ainda existem divergências legais (entre o Governo Estadual e o Governo Federal no repasse de recursos) a respeito da caracterização de alguns materiais como permanente ou de consumo, bem como há questões contábeis que precisam ser consideradas. Após a conclusão da carga inicial nesses módulos, tem-se como meta integrar os balanços contábeis (do SIAFI/MG) aos controles patrimoniais e de estoque, automatizando a emissão e o controle dos referidos balanços.

Para a plena utilização do 3º grupo é necessário que o 2º esteja em pleno funcionamento, embora as alienações de veículos e as movimentações patrimoniais entre órgãos já estejam sendo gerenciadas através do sistema.

Para que houvesse êxito na implementação desse sistema, diversas medidas foram tomadas em paralelo, descritas nos segmentos a seguir.

Parte 5 - 259

2.2. Uso obrigatório da modalidade Pregão

O uso de novas modalidades em sítios eletrônicos demonstra uma postura pioneira na gestão de suprimentos, sendo que desde 2003, o Estado mineiro declarou obrigatória a utilização da modalidade Pregão para a aquisição de bens e serviços comuns. Esta medida aumentou em mais de 600% o número de pregões realizados em 2004 em relação ao ano anterior e trouxe grande impacto para o ajuste fiscal do Governo.

Economia com Pregões (em mil R$)

52.157

141.401

232.763

2003 2004 2005

Pregões por ano

622

3.924

6.123

2003 2004 2005


2.3. Uso obrigatório da Cotação Eletrônica

Assim como foi feito para o pregão, a partir de meados de 2004, as compras por dispensa de licitação por valor, para aquisição de bens e serviços comuns, foi regulamentada para ser realizada, obrigatoriamente, em meio eletrônico. A lógica dessa nova forma de contratar é bastante similar ao pregão eletrônico: todas as compras de valores inferiores ao estabelecido como obrigatórios de licitação são disponibilizadas em um sítio do governo, e todos os fornecedores cadastrados recebem uma notificação do interesse do Estado em adquirir determinados itens. As únicas diferenças são que não há necessidade de pregoeiro e os prazos para início de lances são de apenas 2,5 horas.

Dessa forma, sem aumento de custos, houve um aumento de competitividade entre os fornecedores que disputam, através de Cotação Eletrônica, o menor lance para a venda de produtos.

Parte 5 - 261

Processos em 2004 distribuídos por modalidade

Outras; 0,17%

Convite; 1,25%




Pregão; 4,51%




Processos em 2005 distribuídos por modalidade




Pregão; 10,06%




Convite; 0,38%

Outras; 0,04%


2.4. Implantação de Sistema Informatizado para Registro de Preços (SIRP)

Pelo instituto do registro de preços, a partir do planejamento da necessidade de consumo de determinado item em diversos órgãos, centraliza-se o processo de contratação em um único órgão ou entidade.

Para facilitar o gerenciamento dessa contratação em grande escala, que muitas vezes tem demanda pulverizada pelo Estado, desenvolveu-se em 2004-2005 um sistema para controlar o registro de preços dos itens que o Estado adquire em grandes quantidades e com considerável frequência ao longo do ano.

O sistema desenvolvido pelo Estado de Minas Gerais é o único que gerencia eletronicamente, desde o planejamento da compra até a administração da ata de registro de preços. Para isso, o sistema está divido em quatro módulos, a saber: planejamento, licitação, contratação e acompanhamento.

No módulo de planejamento, o gestor do registro de preços, define os itens que serão registrados e encaminha um e-mail para as unidades de compras, para que elas informem se desejam ou não aderir. Através deste módulo, o gestor agrupa a demanda e inicia o processo de registro de preços.

Após a divulgação do edital, por meio do módulo “Licitação”, o registro de preços é realizado através da modalidade pregão. E o módulo “Contratação” integra os itens com preços registrados ao módulo de compras do SIAD. Assim, as aquisições dos itens que tiveram seu preço registrado se fazem, referendando a ata do registro de preços. Já no módulo “Acompanhamento”, é possível controlar: o quantitativo dos materiais efetivamente adquiridos; o “remanejamento de cotas”; a promoção de alterações nas atas; a inclusão de novos órgãos - “caronas”; bem como a “alteração dos preços registrados”.

O maior registro de preços, realizado pelo Estado em 2005, fazendo uso do SIRP, foi conduzido pela Fundação Hospitalar de Minas Gerais, FHEMIG, para 847 medicamentos, sendo que 636 desses foram bem-sucedidos.

2.5. Interligação com outros sistemas: SIAFI/MG, FGTS, InSS

O SIAD, além da integração interna de seus módulos, se integra a outros sis-temas, tornando-se mais efetivo e ágil. A sua principal integração é com o SIAFI/MG, onde a execução física no SIAD se une à execução financeira. As rotinas de atribuição de dotação orçamentária para cobrir os custos da aquisição são verificadas automaticamente no SIAFI/MG para sua validação. Os empenhos advindos de qualquer aquisição de suprimentos só são possíveis para compras realizadas via SIAD.

Parte 5 - 263

O Cadastro Geral de Fornecedores - CAGEF também está integrado a outros sistemas, facilitando para o fornecedor a manutenção atualizada de seu cadas-tro e agilizando as rotinas de aquisição e empenho da administração estadual. As principais integrações são com o INSS, o FGTS e com o SIARE, sistema de controle da arrecadação estadual, esta última a ser finalizada ainda em 2006. Nessa integração, o SIAD obtém, nos outros sistemas, os dados necessários para o cadastramento do fornecedor e para a manutenção atualizada de seu cadastro. Com isso, o SIAFI/MG também confere os dados cadastrais dos fornecedores no SIAD para autorizar qualquer empenho.

2.6. Banco de melhores preços

O registro eletrônico de todas as contratações, associado à padronização da especificação dos bens adquiridos, permite fazer uma comparação entre os preços praticados em todos os órgãos. Com base nessa informação, foi desenvolvido um módulo com o objetivo de armazenar os preços praticados e, a partir desses registros, calcular um preço médio praticado pelos órgãos e entidades do Estado para ser usado como referência em futuras contratações (substituindo a pesquisa de preços de referências).2

2.7. Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administração Pública Estadual

A Lei nº 13.994, de 18 de setembro de 2001, instituiu o Cadastro de Fornecedores Impedidos de Contratar com a Administração Pública Estadual - CAFIMP, constituindo-se em um mecanismo extremamente relevante para possibilitar o controle eficaz daqueles fornecedores, pessoas físicas ou jurídicas, que não atenderem adequadamente às necessidades da Administração Pública Estadual, criando-se os instrumentos legais para impedi-los de comparecer às licitações e às contratações com essa mesma Administração.

O CAFIMP é regulamentado pelo Decreto nº 43.701, de 15 de dezembro de 2003, que define o processo administrativo punitivo para aqueles fornecedores que descumpriram, total ou parcialmente, os contratos celebrados com a Administração Pública Estadual. O CAFIMP encontra-se sob administração da Auditoria-Geral do Estado, sendo um subsistema do módulo de Cadastro de Fornecedores. Neste subsistema, são registrados os fornecedores impedidos de participar dos processos licitatórios estaduais e de contratar com a administração pública, enquanto durarem as penalidades.


Para maior transparência, todos os impedimentos estão disponíveis para consulta na Internet, relacionando os fornecedores penalizados pelo Estado de Minas, bem como a sanção aplicada. E, além disso, não é possível contratar, via SIAD, com qualquer fornecedor impedido de licitar durante a vigência de sua penalidade.3

2.8. Implantação do Armazém de Informações

Diante da necessidade de obter informações gerenciais sobre os gastos públicos (para estabelecimento de políticas de suprimentos adequadas) foi incorporado um sistema de Armazém de Informações (ou Data Warehouse - DWH). Esse sistema é responsável pela extração de informações gerenciais do SIAD. Em 2005, o Data Warehouse abordava o módulo de compras, contemplando também algumas informações sobre o CAGEF, o CATMAS e o SIAFI. Para 2006 está previsto incorporar os módulos de CONTRATOS e MATCON.

É a partir de dados extraídos do DWH que novos estudos sobre as características das demandas, possíveis ganhos de escala e novas metodologias para o cálculo do preço médio praticado nas contratações serão realizadas. Listam-se, na sessão “próximas etapas” diversas iniciativas que serão pautadas nos dados gerenciais obtidos pelo DWH.

3. Capacitação de Pessoas

Como todas as modificações na área de suprimentos foram implantadas em curto período, foi fundamental se trabalhar a capacitação e a mudança de cultura das pessoas envolvidas nesse processo, sejam elas servidores públicos, sejam fornecedores, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessas atividades, bem como para ensiná-los a operacionalizar a recém-implantada ferramenta de gestão.

3.1. Treinamento de servidores públicos

Frente às mudanças na área de suprimentos e considerando que esse setor historicamente nunca foi considerado prioritário nos órgãos, tornou-se imprescindível o treinamento dos servidores envolvidos com as atividades de suprimentos, para adequá-los às novas diretrizes norteadoras dessas atividades.

Parte 5 - 265

No primeiro quadrimestre de 2004, foi realizado um treinamento virtual, por meio da Puc Minas Virtual. Neste treinamento, aproximadamente 2.500 servidores usuários dos módulos Compras, Contratos, Material Permanente e Material de Consumo foram capacitados para utilização dos respectivos módulos.

Com a implantação de outros módulos ao longo de 2004, foram realizados treinamentos presenciais para os módulos: órgãos e entidades, compras, contratos, pregão presencial, pregão eletrônico, cotação eletrônica, fornecedores, catálogo de materiais, material permanente, material de consumo e frota. Na ocasião foram treinados 1.500 servidores.

Além destes, foram capacitados 1.737 pregoeiros pela Fundação João Pinheiro; também em parceria com essa fundação foi realizado um Curso Avançado de Licitações, oferecido inicialmente a técnicos das áreas de compras, jurídica e de auditoria da SEPLAG e da Auditoria Geral do Estado – AUGE, iniciado em dezembro de 2005.

Para 2006, pretende-se oferecer este curso também aos técnicos de compras, auditores setoriais e assessores jurídicos dos órgãos e entidades para nivelamento de conhecimentos acerca da legislação de compras públicas em toda a Administração Pública Estadual do Poder Executivo.

3.2. Treinamento de fornecedores

Para aumentar a utilização dos sistemas eletrônicos de compras torna-se imprescindível a capacitação dos fornecedores envolvidos. Desta forma, em 2005 foi assinado um convênio entre a Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE, e a Câmara de Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte - CDL-BH, no intuito de fomentar a participação das Micro e Pequenas Empresas nas compras governamentais em Minas Gerais. Uma das ações deste convênio foi a realização de um curso de capacitação de multiplicadores para divulgarem e auxiliarem os fornecedores na utilização dos sistemas de compras eletrônico do Estado: pregão eletrônico e cotação eletrônica, e também a divulgação da cartilha “Como vender para o Governo de Minas Gerais”.

4. Portal de Compras

A partir da experiência adquirida com o uso do SIAD e paralelamente a esse esforço, em de fevereiro de 2005, iniciou-se o projeto de substituição do SIAD


por um novo sistema de compras. Tal iniciativa justificava-se devido às limitações de tecnologia do atual sistema. Dessa forma, optou-se pela construção de um portal de compras, onde vários módulos do grupamento de compras estão sendo refeitos em linguagem mais moderna (Java), contemplando, também, diversas novas funcionalidades. Um dos principais objetivos desse novo sistema é permitir o acesso público a todas as contratações de suprimentos do Estado, aumentando ainda mais a transparência dos processos licitatórios estaduais.

O projeto de especificação do portal foi realizado em parceria com o Departamento de Ciência da Computação da Universidade Federal de Minas Gerais e com a Superintendência Central de Governança Eletrônica da SEPLAG.

Já seu desenvolvimento vem sendo realizado pela Prodemge e contempla duas fases: 1ª) Criação de uma identificação para o site e implantação do portal – módulo cadastro de fornecedores; 2ª) Implantação dos demais módulos. Foram aperfeiçoados os módulos: CAGEF, CATMAS, MATPER, MATCON, SISPREL, SISPREP, SISCOM, SISCON, COTEP e SISMP.

Mesmo tendo decidido investir na construção de um portal com novas funcionalidades, sabendo da extensão do projeto, a SEPLAG mantém o contínuo aperfeiçoamento do sistema atual, de acordo com as necessidades apontadas pelos seus usuários, os órgãos e entidades estaduais.

5. Próximas Etapas

A implantação desse sistema, somada ao conjunto de ações acima mencionado, aprimorou a gestão da informação e o controle dos gastos, mas não esgotou as possibilidades de redução das despesas públicas. Continuam existindo fronteiras inexploradas nesse território, que se traduzem, por um lado, na falta de processos mais eficazes para o planejamento da contratação de fornecimento de bens, obras e serviços e, por outro, melhoria da avaliação das contratações realizadas (seja dos materiais, seja dos fornecedores). Além disso, é imprescindível melhorar o atendimento aos usuários dos serviços do Estado.

Nesse contexto, dentre as próximas prioridades do Governo mineiro, duas grandes metas foram traçadas, a saber:

•Contrataçãodeconsultoriaparadesenvolvimentoeimplantaçãodeum Projeto de Gestão Estratégica de Suprimentos (GES);

•ImplementaçãodoPortaldeComprasestadualjáespecificado.

Parte 5 - 267

Em 2006, iniciou-se o processo licitatório para contratação de uma empresa de consultoria para desenvolvimento e implantação de um Projeto de Gestão Estratégica de Suprimentos. Este projeto consiste na identificação da forma mais eficiente de contratar suprimentos para suprir uma demanda específica. Por exemplo, se o Estado precisa de transporte de passageiros, a compra de veículos não é a única alternativa. O objetivo do GES é justamente identificar as diversas alternativas e, dentre estas, identificar a mais vantajosa. Com isso, o Governo Estadual poderá avaliar sua política de compras das famílias de gastos mais representativas no orçamento, possibilitando a adoção de medidas que racionalizarão o gasto público.

Com esse projeto, o Estado começa de forma estruturada a trabalhar incisivamente no planejamento das aquisições e na formulação de políticas de suprimentos. E constitui um grande passo a ser dado para a consolidação da visão do Estado como comprador.

Futuramente estão previstas rotinas para interligar o SIAD com o SIARE para, eletronicamente, se ter acesso aos dados de regularidade fiscal dos fornecedores. Essa medida ainda não foi implementada devido à recente implementação do novo sistema de arrecadação da Receita Estadual, o SIARE. Com a migração do sistema para plataforma baixa e o uso de nova linguagem, o sistema foi redesenhado e, após estabilizado, permitirá mais essa consistência.

6. Conclusão

Como resultado de diversos esforços conjuntos, do qual a reformulação da política de suprimentos faz parte, o Estado atingiu a meta de déficit fiscal zero no final de 2004. Isso assegura ao fornecedor do Governo de Minas a garantia do recebimento do pagamento na data estabelecida em edital ou instrumento convocatório, proporcionando o fortalecimento das micro e pequenas empresas no processo de crescimento econômico e social, com geração de emprego e renda.

Outra medida de destaque é a promulgação do Decreto nº 43.349/2003 que dispõe sobre a isenção de ICMS para todos os fornecedores estabelecidos em Minas Gerais, que contratarem com o Estado. As ações do Governo de Minas possibilitam que as Micro e Pequenas Empresas (Mpes) conquistem um espaço maior nas licitações do poder público, principalmente com o crescimento das compras eletrônicas que proporcionam transparência, celeridade e competitividade.

Com a sedimentação do SIAD, o governo passou a ter conhecimento e con-trole de todo o seu suprimento, sendo possível, inclusive, definir critérios de


padronização e normatização a serem utilizados. A informatização dessa área também significa a criação de uma base de informações confiável, para a for-mulação de políticas de suprimentos e para a prestação de contas de suas ações, quase que instantaneamente.

Entretanto, todo o esforço desempenhado até o momento é apenas parte do caminho para se considerar que a gestão de suprimentos do Estado atingiu ní-veis de excelência. Há diversos novos desafios além daqueles já abordados. E, ainda, vale ressaltar que todas as iniciativas já implementadas desde 2003 não estão, em momento algum, sendo consideradas como produto final. É verdade que representam um grande avanço, mas sabe-se que a necessidade de lapidar todas essas iniciativas é trabalho perene, que continuará aumentando os possí-veis retornos — em qualidade, melhoria de serviços e redução de gastos — nas atividades de suprimentos.

nOTA

1 O esforço de adequar o orçamento à receita real do Estado é tratado em detalhes em outro capítulo deste livro.

2 O preço de referência é calculado para todas as compras de materiais (exclui-se serviços) que possuam número suficiente de ocorrência de compras anteriores para viabilizar o uso do cálculo estatístico adotado (média móvel).

3 A consulta pode ser feita pelo síito www.compras.mg.gov.br

CAPÍTULO 14

Governança Eletrônica

Marconi Martins de Laia

Este capítulo destaca o programa de governo eletrônico (e-gov) implantado no Governo de Minas Gerais, após o ano de 2003, no contexto do projeto estruturador choque de gestão e está estruturado da seguinte forma: a) primeiramente far-se-á a apresentação e a contextualização do tema “governo eletrônico”, expondo brevemente alguns aspectos conceituais; b) posteriormente mostrar-se-á o processo de planejamento das ações de e-gov no Governo mineiro e como elas se alinharam ao planejamento estratégico governamental por meio do projeto Choque de Gestão. Nesta seção, será apresentado o modelo de análise para compreensão dos projetos em desenvolvimento no Governo de Minas; c) elaborar-se-á um balanço dos principais projetos e ações de governo eletrônico desenvolvidas no triênio 2003-2005, ressaltando os principais desafios e oportunidades vivenciados no período. A principal conclusão do texto é que as ações de governo eletrônico são instrumentos efetivos para modernização e transparência do Estado, por meio do uso intensivo das novas tecnologias da informação e comunicação e, principalmente, para a efetiva gestão das informações governamentais, condição essencial para o fortalecimento da cidadania e democratização do Estado brasileiro.

1. O que é Governo Eletrônico

A partir do último quarto do século XX, as tecnologias da informação e da comunicação (TICs) começaram a fornecer a base material para uma


nova economia informacional e globalizada. Nesse contexto, a tecnologia da informação é entendida como “o conjunto convergente de tecnologias em microeletrônica, computação (hardware e software), telecomunicações, radiodifusão, e optoeletrônica” (Castells, 1999, p. 49).

Para as organizações públicas, as TICs representam a possibilidade de um novo foco na prestação de serviços. Como destaca Frey (2001), abre-se um novo espaço para maior qualidade, eficiência e criatividade na administração pública. A temática de governo eletrônico insere-se exatamente no contexto de transformações da sociedade da informação no qual as TICs permitem, por um lado, a melhoria na eficiência da prestação de serviços públicos e, por outro, incrementam a capacidade estatal de fornecer informações públicas aos diversos públicos-alvos que delas necessitam.

Ao se discutir governo eletrônico, portanto, está em jogo a utilização das tecnologias da informação e comunicação, especialmente a Internet, para solidificação de canais de comunicação, entre a administração pública e a sociedade, que auxiliem na elaboração, acompanhamento e avaliação de políticas públicas. Além disso, é uma importante ferramenta para melhoria da gestão e transformação das atividades da administração pública. Considerando as relações governamentais, o governo eletrônico se define pelas interações do governo com cidadãos (sociedade em geral), empresas, investidores e com o próprio governo. Essas possibilidades são evidenciadas pelas opções abaixo (Ruediger, 2002; Fernandes e Afonso, 2001; Takahashi, 2000; Joia, 2002):

• Governo para Governo (Government-to-Government - G2G): nesta relação,tantooofertantedobemouserviçoquantoobeneficiáriofazem parte do governo e se encontram em uma relação horizontal. Encontra-se aqui um ponto privilegiado para parcerias na prestação de serviços, na construção de infraestrutura e na integração dos sistemas. Em suma, na transformação da gestão pública.

• Governo para Cidadão (Government-to-Citizen – G2C) e Cidadão para Governo (Citizen-to-Government – C2G): a primeira relação implica a prestação de serviços e informações aos cidadãos. Neste campo se encontram grandes oportunidades de utilização dos recursos tecnológicos associados ao governo eletrônico para a obtenção de resultados para a sociedade. Na relação inversa, cidadão para governo, o cidadão fornece ao governo informações, preferências e interesses para subsidiar a ação estatal, como ocorre nos sistemas de ouvidoria, debates e audiências públicas on-line.

• Governo para Negócios (Government-to-Business – G2B) e Negócios para Governo (Business-to-Government): envolve a interação do governo com empresas privadas. Na primeira perspectiva (G2B), o governo oferece serviços e bens para empresas. Já as relações

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(B2G) envolvem a compra, pela administração, de serviços ou bens de fornecedores privados, criando uma interface ampla com as empresas.

Independente da abordagem conceitual adotada, o governo eletrônico pode ser identificado pelas funções desempenhadas, como prestação eletrônica de informações e serviços, ensino à distância, regulação das redes de comunicação estatais, prestação de contas, compras e contratações pela Internet, dentre outras. Tão importante quanto essas funções é o acesso do cidadão a elas, daí o espaço para projetos de inclusão digital pela popularização da Internet e pela disseminação dos serviços prestados eletronicamente pelo governo. Como suporte para políticas públicas, o governo eletrônico pode ser um importante instrumento administrativo que possibilita a busca constante de inovações para a melhor utilização dos recursos públicos.

Após essa breve exposição conceitual, no próximo item será observado como a política de Governo Eletrônico do Estado de Minas Gerais se alinha ao projeto estuturador Choque de Gestão.

2. Choque de Gestão e a Política de Governo Eletrônico no Estado de Minas Gerais

Para compreender o desenvolvimento da política de governo eletrônico no Estado de Minas Gerais desenvolveu-se um pequeno modelo de análise de acordo com a Figura 1.

FIGURA 1 - Alinhamento entre Choque de Gestão e Política de e-Gov


O pressuposto básico da política de governo eletrônico no Governo de Minas Gerais é seu alinhamento ao projeto choque de gestão. Significa dizer que as ações de e-gov não existem por serem um modismo e não são implantadas de forma desordenada. Outrossim, estão alinhadas as diretrizes de modernização da gestão e transformação do Estado de Minas Gerais. O projeto choque de gestão estabelece como diretriz central a necessidade de reorganização e modernização da administração pública. Para tanto, é imprescindível a utilização em larga escala dos recursos de TIC para aumentar a efetividade das ações governamentais. Dessa forma, pode-se dizer que as ações do programa de e-gov em Minas Gerais estão perfeitamente alinhadas às diretrizes estratégicas de governo.

A partir da definição estratégica supramencionada três elementos são fundamentais no desenvolvimento da política de e-gov mineira. Primeiramente, o marco regulatório que define as finalidades das ações de governo eletrônico, assim como as competências dos atores responsáveis pela gestão da informação no Governo de Minas. Em segundo lugar, o conjunto de ações em execução que fazem parte do Plano Plurianual de Ação Governamental. Finalmente, medidas de avaliação das políticas para verificar o alinhamento entre o planejamento traçado e as ações executadas. No próximo item, apresentar-se-á o balanço das ações de e-gov em Minas Gerais, tendo como referência o modelo da Figura 1. Antes, porém, far-se-à uma breve exposição, no item 2.1, do diganóstico que deu base para o estabelecimento da política de e-gov e seu alinhamento com o planejamento estratégico do Governo.

2.1. Diagnóstico da situação do Governo Eletrônico no Estado de Minas

O primeiro passo para a implantação da política de governo eletrônico em Minas Gerais foi a elaboração de diagnóstico das ações de governo eletrônico no Estado. O projeto, articulado e gerenciado pela Secretaria de Planejamento e Gestão, contou com a participação das Secretarias de Ciência e Tecnologia, Saúde, Desenvolvimento Econômico, Educação, Fazenda e Defesa Social. Além disso, participaram também as Policias Militar, Civil, o Corpo de Bombeiros Militar e a empresa de tecnologia do Estado, Prodemge.

Os resultados do diagnóstico permitiram que o Governo de Minas Gerais observasse em detalhe os pontos fortes e os pontos fracos encontrados no ambiente de TI dos órgãos do Governo do Estado de Minas Gerais. Após o diagnóstico, foi delineado um conjunto de ações de curto, médio e longo prazos, dentre as quais destacaram-se as recomendações de 1) Criar o Comitê de Governança Eletrônica do Governo de Minas Gerais; 2) Categorizar os serviços e informações oferecidas no Portal, de modo a prover uma nova navegabilidade com foco no usuário;

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3) Criação do Portal de Compras Governamental, integrando os diversos subsistemas de compras já existentes; 4) Ampliar o canal de comunicação com o Cidadão, com a modernização do serviço de atendimento ao cidadão pelo telefone; 5) Implantar a Política de Segurança e os Planos Diretores de Segurança para os órgãos governamentais; e 7) Elaboração de Planejamento Estratégico para as ações de tecnologia do governo mineiro com a indicação das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças.

De posse das diversas diretrizes expostas no diagnóstico de tecnologia da informação do Governo de Minas Gerais foi instituído o programa governo eletrônico no Estado. No próximo tópico, serão abordadas as principais ações em execução, sejam de regulação/normatização; aumento da transparência e efetividade governamental; ou avaliação e monitoração dos resultados.

2.2. Marco regulatório

O diagnóstico de tecnologia da informação serviu como base para a criação da Política Mineira de Governança Eletrônica, consubstanciada no Decreto 43.666 de 25/11/2003, que ainda institui o Comitê Executivo de Governança Eletrônica. É importante destacar que a política de Governança Eletrônica foi alçada ao status de diretriz estratégica do Governo de Minas Gerais ao ser inserida no GERAES (Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado), além de se inserir como programa prioritário no Plano Plurianual de Ação Governamental.

Em função de sua natureza estratégica o Comitê de Governança Eletrônica é formado pelos Secretários Adjuntos das diversas secretarias do Estado de Minas Gerais. Dentre suas competências, encontra-se a de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônico voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão.

Um importante marco regulatório a ser destacado são as resoluções SEPLAG nº 71/2003 e nº 72/2003. A primeira delas dispõe sobre padronização e utilização dos Serviços de Correio Eletrônico Oficial dos órgãos e Entidades do Poder Executivo da Administração Pública Estadual. Com ela foi possível estabelecer padrões para a comunicação via e-mail, facilitando o acesso dos cidadãos aos órgãos e entidades governamentais.

Já a resolução 72/2003 representou o marco inicial de um profundo avanço nos sítios de informação do poder executivo estadual. Por meio dela foram estabelecidas diretrizes para estruturação, elaboração, manutenção e administração de sítios de informação de serviços públicos, na Internet dos órgãos e Entidades do Poder Executivo da Administração Pública Estadual. Por meio dos padrões destacados na resolução supramencionada foi possível passar


a monitorar a qualidade dos sítios de informação de todos os órgãos do poder executivo.

Além da legislação supramencionada, foi criada, na Secretaria de Planejamento e Gestão, a Superintendência Central de Governança Eletrônica, com a finalidade de propor políticas, diretrizes e normatizar as atividades relacionadas à disponibilização de informação ao cidadão, à gestão da informação e aos recursos e sistemas de tecnologia da informação e comunicação no âmbito da Administração Pública no Poder Executivo. A Superintendência passou a ser a unidade administrativa do Governo mineiro, responsável pela formulação e proposição de diretrizes estratégicas para a gestão da informação e dos recursos de tecnologia da informação e comunicação.

Outro importante marco foi a publicação do modelo de gestão de informações do Portal Minas. Até então, o canal de comunicação do governo com o cidadão carecia de padrões normativos que garantissem a responsabilização dos diversos órgãos e entidades do Poder Executivo pelo fornecimento de informações ao cidadão. A resolução 93/2004 foi um importante passo no preenchimento dessa lacuna.

Obviamente, a legislação que fornece suporte às ações de e-gov em Minas Gerais não se esgota aqui. Entretanto, não há o intuito, neste artigo, de ser exaustivo, mas apenas de destacar que o tema hoje é prioritário na agenda estratégica do governo e, em função disso, está institucionalizado e amparado no marco regulatório. Maiores informações podem ser obtidas no endereço eletrônico www.egov.mg.gov.br. No próximo tópico serão destacadas as principais ações desenvolvidas entre os anos de 2003 e 2005.

2.3. Transparência e efetividade

A primeira ação executada pela Superintendência Central de Governança Eletrônica foi a reestruturação do Portal Minas (www.mg.gov.br), o portal de informações e serviços do Governo de Minas Gerais. O Portal Minas anterior ao projeto de reestruturação encontrava-se organizado em uma lógica institucional, retratando a organização interna do governo (Brisa, 2003). Para a sociedade, esse tipo de categorização prejudica o acesso à informação. Decidiu-se, a partir daí, pela classificação das informações não pelas estruturas de governo, mas por hipotéticos públicos-alvos de portais de governo. Foram criadas quatro grandes audiências para o portal: cidadão, empresas, governo e servidores.

Dentro de cada um dos públicos-alvo, as informações foram dividas por assuntos e pela estrutura de classificação de informações denominada life events, ou eventos da vida. Minas Gerais, em sua primeira ação estruturada de e-gov,

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inovava ao ser o primeiro sítio de governo no Brasil a apresentar esse tipo de arquitetura da informação. A alimentação dos conteúdos passou a ser feita de forma descentralizada. Os responsáveis pela atualização das informações estão dentro de cada um dos órgãos e entidades da administração pública estadual, e a alimentação de conteúdo está normatizada no modelo de gestão do Portal Minas, exposto no item 3.2.

Na construção do Portal Minas, o maior desafio foi alterar o comportamento informacional de todos os envolvidos no processo. De forma simples, comportamento informacional refere-se à forma como as pessoas lidam com a informação. De acordo com Davenport (1994), “inclui a busca, o uso, a alteração, a troca, o acúmulo e até mesmo o ato de ignorar os informes. Consequentemente, quando administramos o comportamento ligado à informação, tentamos aperfeiçoar a eficácia global de um ambiente informacional por meio de uma ação combinada”. (Davenport, 1998, p. 110)

Todos os órgãos e entidades do Poder Executivo foram exaustivamente treinados para que as informações fossem atualizadas tempestivamente. Além disso, um passo fundamental foi a criação de uma gerência específica para o Portal Minas, A Diretoria Central do MinasonLine. Com ela é possível a atenção continuada sobre o principal canal de comunicação web do governo.

Ainda no projeto Portal Minas, outra ação extremamente relevante foi a unificação das bases de dados do portal com as informações disponíveis no LIG--Minas (Linhas de Informação do Governo), o serviço de atendimento telefônico do poder executivo estadual (Linhas de Informação do Governo - 0800 940 2000). Dessa forma, hoje, o cidadão tem acesso à mesma informação pela Internet ou pelo telefone 0800. Essa ação é um importante passo para redução da exclusão digital em um Estado com as dimensões geográficas de Minas Gerais. Por meio de uma ligação gratuita, qualquer cidadão pode ter acesso à mesma informação disponível no web site do Governo de Minas.

Outra importante iniciativa foi o início da construção do Novo Portal de Compras governamental. Hoje, o Governo de Minas possui o sistema integrado de administração de materiais e serviços (SIAD). Por meio dele, todas as informações sobre os processos de compras do governo estão unificadas em um único sistema. Além disso, o SIAD permite a realização de processos de compra pela Internet. Ainda assim, o Governo de Minas avançará com a construção de um novo sistema ainda mais efetivo. Além das funcionalidades e inovações, o processo de execução do novo Portal de Compras merece destaque, pois foi realizado pela modelagem sistemática de seus requisitos. Evitar-se-á, dessa forma, gastos posteriores com correções não planejadas no software.

Além das ações supramencionadas, foi lançado em janeiro de 2006 o novo sistema de informações institucionais. Com ele é possível o acesso fácil e rápido aos dados de todas as instituições do Poder Executivo, como legislação de criação, competências, gestão de cargos comissionados dentre outras.


A Superintendência Central de Governança Eletrônica também capitaneou a execução do projeto Segurança da Informação. Por meio da análise de risco efetuada na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão, Secretaria de Estado de Fazenda e da Empresa Mineira de Tecnologia da Informação (Prodemge), foram estabelecidas as Políticas de Segurança da Informação e os Planos Diretores de Segurança para os órgãos citados. Além disso, está em andamento o processo de certificação da Prodemge pela norma ISO 27.001, padrão reconhecido em gestão de segurança. Dessa forma, as políticas e padrões de segurança poderão ser difundidos para os demais órgãos do Poder Executivo em Minas Gerais. Em fevereiro de 2006 dar-se-á o início da campanha de sensibilização dos servidores das Secretarias de Planejamento e de Fazenda e da Prodemge.

Uma importante ação do Governo de Minas Gerais é a unificação estratégica das políticas de tecnologia da informação com as diretrizes de tecnologia das comunicações, de acordo com as tendências de mercado, que enfatizam a convergência de tecnologias. Dessa forma, o ano de 2006 será marcado por ações de estabelecimento de uma infraestrutura de comunicação que contemple a possibilidade de utilização coordenada e gerenciada da comunicação de voz, dados e imagem no Governo de Minas.

O primeiro passo para a execução da ação supramencionada foi a criação da Rede de Comunicação Móvel. Em pregão realizado pela Superintendência Central de Governança Eletrônica, Minas Gerais alcançou condições extremamente vantajosas para as ligações realizadas por telefones celulares. Para o ano de 2006, planeja-se a ampliação da rede e, além disso, a licitação de Serviço Telefônico Fixo Comutado, o pregão das ligações DDD/DDI e a definição de uma arquitetura de TIC que permita a utilização efetiva de voz sobre IP (VoIP).

Está em fase de elaboração o sistema de gerenciamento dos gastos com comunicação de voz. O intuito do novo sistema é permitir o controle unificado de todos os gastos com telefonia no Governo de Minas, além de fornecer relatórios de gestão que permitam a melhoria da qualidade dos serviços prestados ao governo. É importante destacar que essas iniciativas vão permitir a significativa redução dos custos de comunicação governamentais, além de promover a melhoria efetiva da qualidade dos serviços.

No item subsequente, passaremos às ações de monitoramento e avaliação das políticas de e-gov. Outras informações sobre os projetos estão disponíveis no endereço www.egov.mg.gov.br.

Parte 5 - 277

2.4. Avaliação e monitoramento

Dentre as experiências de monitoramento, merece destaque a avaliação institucional dos sítios de informação de governo. Minas Gerais é um dos únicos Estados da Federação que realiza, de forma sistemática, a monitoração da qualidade dos sítios governamentais.

A partir da Resolução 72/2003, foi construído um check list e todos os sítios do Poder Executivo são monitorados. Já foram realizadas três avaliações e, no mês de dezembro de 2005, foi concluída a quarta. Os resultados estão disponí-veis no endereço www.egov.mg.gov.br.

É possível observar que a partir das avaliações supramencionadas houve a melhoria sistemática da qualidade dos sítios de informação do Poder Executivo estadual. Na primeira avaliação não havia nenhum sítio em estágio avançado de desenvolvimento, e 49,10% eram classificados como insuficientes em sua estruturação. A terceira avaliação apresenta 12,75% das páginas da web do Poder Executivo em estágio avançado e apenas 5,45% classificadas como in-suficientes.

0,007,01 12,75

50,90

61,41

81,80

49,10

31,58

5,45

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

%

Avançado Intermediário Insuficiente

1a Avaliação 2a Avaliação 3a Avaliação

GRÁFICO 1 - Percentual de sítos em cada Estágio de Desenvolvimento

Outra ação de avaliação desenvolvida pelo governo eletrônico em Minas Gerais é o inventário de e-gov. Trimestralmente, todas as informações sobre serviços disponibilizadas nos sítios dos órgãos do Poder Executivo são inventariadas. As informações são confrontadas com os dados disponíveis no Portal de Governo


e os órgãos são notificados. Com a ação, em novembro de 2005, 92% dos conteúdos disponibilizados no endereço www.mg.gov.br estavam atualizados. Além disso, por meio do inventário os órgãos e entidades estão melhorando a atualização de suas próprias páginas na Internet.

A Resolução 72/2003 estabelece em seu artigo 9º, item I, alínea b que as solicitações encaminhadas ao “Fale Conosco” dos sítios do Poder Executivo sejam respondidas no prazo máximo de 2 dias úteis, devendo o usuário ser informado quando esse prazo não puder ser observado. Esse item é continuamente monitorado, por meio de testes realizados pela Superintendência Central de Governança Eletrônica. Além disso, está em fase final de codificação e homologação o sistema de acompanhamento do “Fale Conosco”. Por meio dele, o cidadão saberá onde está a sua demanda e qual é o responsável por respondê-la.

Além disso, os indicadores de qualidade da central de atendimento telefônico são continuamente monitorados, e os resultados fazem parte do Acordo de Resultados da Secretaria de Planejamento e Gestão.

Outra importante ação de monitoramento foi o passo inicial para o projeto de segurança a informação. Por meio da análise de riscos foi possível definir as principais diretrizes de segurança a serem adotadas no Poder Executivo em Minas Gerais. Planeja-se a execução anual dos níveis de risco com o intuito de monitorar a evolução ou involução do planejamento de segurança da informação.

As ações de monitoramento não se esgotam aqui e podem ser conhecidas em maior detalhe no sítio www.egov.mg.gov.br ou por meio do endereço eletrônico [email protected].

2.5. Limitações à implantação do programa

Para a execução do programa de e-gov do Governo de Minas, dificuldades importantes tiveram que ser transpostas. Outras delas ainda são presentes e representam um desafio a ser vencido para a continuidade das ações de Governo Eletrônico em Minas Gerais. Nesse item, serão destacados brevemente os principais obstáculos vivenciados pela Superintendência Central de Governança Eletrônica.

O primeiro aspecto a ser destacado é a dificuldade de se estabelecer redes de cooperação que permitam a criação de políticas de TI unificadas para o Poder Executivo, em detrimento da execução de ações isoladas dos diversos órgãos.

órgãos e entidades apresentam-se com focos de atividade distintos. Não é raro, portanto, que organizem seus sistemas de informação de forma isolada.

Parte 5 - 279

Dessa forma, cria-se uma realidade fragmentada com um conjunto de ilhas com nenhuma ou pouca conexão entre si. A solução para tais problemas encontra-se na formação de arranjos cooperativos como destacam Baldi e Lopes (2002). A formação de diferentes formas de cooperação permite a redução de riscos na execução de políticas e diretrizes, economia de escala e racionalização do uso dos recursos.

Algumas ações do programa de Governo Eletrônico em Minas Gerais focaram a criação dos arranjos supramencionados. A criação do Comitê de Governança Eletrônica permitiu um maior comprometimento da cúpula decisória, além das diversas ações de treinamento para alimentação do Portal Minas e outros sistemas governamentais. Contudo, em muitos casos, os mecanismos de responsabilização ainda são frágeis e pouco efetivos.

Consequência do problema supramencionado é o gerenciamento dos recursos financeiros alocados em Tecnologia da Informação e da Comunicação. A inexistência de uma política unificada e uma cooperativa para o uso dos recursos de TIC acaba criando um quadro de disparidade entre os investimentos realizados e os resultados advindos do uso de sistemas informatizados, hadware e software. Não são raras as ocasiões em que informações gerenciais necessárias não são fornecidas de forma tempestiva aos gestores do Poder Executivo. Em grande medida, os sistemas corporativos estão suprindo essa carência, mas ainda há muito caminho a ser seguido, notadamente na integração de informações que permitam o uso mais adequado de hardware e software no governo.

Outro grande desafio encontra-se na qualificação dos recursos humanos que estão diretamente associados às atividades de Governo Eletrônico. Na Secretária de Estado de Planejamento e Gestão, a Superintendência Central de Governança Eletrônica conta apenas com 20 técnicos para a execução de suas atividades. Além disso, inexistem carreiras específicas para servidores alocados nas ações de Tecnologia da Informação. Em função disso, diversos órgãos e entidades contam com profissionais terceirizados e estagiários para o desempenho das ações de e-gov que, em função da elevada rotatividade, ocasionam descontinuidade nas ações.

3. Conclusão

Este texto procurou expor de forma breve as ações de governo eletrônico em execução no Governo de Minas Gerais. Para os governos, a sociedade da informação representa uma oportunidade única de fazer convergir as estratégias de reforma do Estado com o desenvolvimento das tecnologias da informação e comunicação. Essa possibilidade aparece consubstanciada nas políticas de governo eletrônico.


É possível dizer que o projeto de Governo Eletrônico do Estado de Minas Gerais possui bases conceituais sólidas, muito próximas das encontradas nas referências bibliográficas sobre o tema. Além disso, apresenta-se completamente alinhado à estratégia do choque de gestão.

Pode-se afirmar que a experiência de Minas está longe de ser classificada apenas como um esforço para garantir a presença do governo na Internet, mas caminha para uma ação articulada do uso das tecnologias da informação e comunicação para a melhoria da vida do cidadão, assim como o aumento da eficiência e transparência das ações governamentais.

Além dos aspectos supramencionados, é fundamental destacar que as ações de e-gov do Governo de Minas Gerais enfatizam as iniciativas que representam um avanço na relação entre Estado e sociedade. São priorizadas implementações front end e não somente ações back end. Em um universo de recursos limitados, enfrentado por qualquer organização, o Governo de Minas Gerais não prioriza a tecnologia, mas sim a informação. Dessa forma, não se limita a considerar e- -gov como presença do governo na Internet, mas como a utilização de qualquer canal fomentado pela TI que leva o Governo ao cidadão. A própria campanha de divulgação tem como slogan central a frase todos os canais que levam o governo até você.

Prova dos aspectos relatados acima é a integração entre as informações do Portal de Governo e a linha de atendimento pelo telefone. Em um Estado das dimensões geográficas de Minas Gerais, o cidadão não precisa usar o Portal de Governo se não possui acesso à Internet. Basta usar o serviço 0800. Além disso, as ações de avaliação das informações prestadas ao cidadão é um grande avanço, pois permitem o monitoramento não somente da quantidade, mas também da qualidade dos dados fornecidos à sociedade.

Os aspetos positivos, entretanto, não podem obscurecer a visão de que ainda há muito para se caminhar na utilização das tecnologias da informação e comunicação, no fortalecimento da cidadania e na melhoria da gestão no Estado de Minas Gerais.

Parte 5 - 281

Referências

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CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. São Paulo: Paz e Terra, 1999.

DAVENPORT, Thomas. Ecologia da informação: porque só a tecnologia não basta para o sucesso na era da informação. São Paulo: Futura, 1998.

FERNANDES, Andréa Gomes; AFONSO, José Roberto Rodrigues. Governo no Brasil: experiências e perspectivas. Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 8, n. 15, p. 21-64, jun. 2001.

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JOIA, Luiz Antônio. Um modelo heurístico para implantação de empreendimentos government-to-government no Brasil. In: VII CONGRESSO DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO y DE LA ADMINISTRACIóN PÚBLICA, Lisboa, 8-11 oct. 2002.

PORTER, Michael. O que é estratégia. In: ______. Competição - estratégias competitivas essenciais. Rio de Janeiro: Campus, 1999.

RUEDIGER, Marco Aurélio. Governo eletrônico e democracia: uma análise preliminar dos impactos e potencialidades na gestão pública. ENANPAD, 26, Salvador, 2002. Resumo dos trabalhos. Rio de Janeiro: ANPAD, 2002.

TAKAHASHI, Tadao (Org.). Sociedade da informação no Brasil: livro verde. Brasília: Ministério da Ciência e Tecnologia, 2000.

CAPÍTULO 15

Auditoria de Gestão

Maria Celeste Morais Guimarães

1. Introdução

Este trabalho apresenta uma metodologia de auditoria de gestão, para os programas sociais, adotada em Minas Gerais pela Auditoria-Geral a partir de 2003. Mostrar-se-á, através da descrição da metodologia e de casos concretos, os desafios e possibilidades de operacionalização de uma auditoria de gestão baseada em resultados, que considera a natureza e o objetivo dos programas e os meios disponíveis. A auditoria de gestão, neste novo modelo, torna-se pode-rosa ferramenta de avaliação de programas e indicação de medidas para obter melhores resultados.

O texto está dividido em quatro partes, incluindo esta introdução. A segunda parte busca elaborar o conceito de avaliação de programas com base em resultados, como parte essencial de concepções contemporâneas de auditoria de desempenho, comparativamente às formas convencionais de controle. A terceira parte apresenta duas aplicações da metodologia desenvolvida na avaliação dos programas “Minas sem Fome” e “100% de Eletrificação”, destacando-se o processo para a realização da avaliação e síntese dos resultados. Ao final, conclui--se com um balanço destas inovações e considerações sobre prosseguimentos e desdobramentos necessários.

Na administração pública brasileira, historicamente, a avaliação de programas a partir dos resultados tem sido negligenciada. A origem do problema está associada à baixa credibilidade dos instrumentos de planejamento e orçamento,


que, frequentemente propõem programas que não identificam concretamente os resultados pretendidos, que alocam inadequadamente os recursos e, com isto, inviabilizam a avaliação. Adicionalmente, durante anos, a produção de conhecimento técnico na busca da melhoria dos padrões de gestão do setor público sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulação de programas do que para aqueles relacionados aos resultados da sua implementação e avaliação. Ao recuperar a função de planejamento e orçamento, criou-se um ambiente apropriado para a forma de avaliação proposta em auditorias de gestão.

Nesse contexto, o choque de gestão, introduzido pelo Governo de MInas, trouxe em seu bojo um desafio portentoso: fazer o Estado funcionar melhor, porém, custando menos.2 A busca dessa melhoria passa pela avaliação, sobretudo do desempenho dos programas, o que, por seu turno, depende da possibilidade de avaliar o próprio desempenho do aparelho do Estado como um todo. Ou seja, quando se estabelece a eficiência, eficácia e efetividade como medidas de sucesso da ação governamental, deve-se criar também meios de avaliar diferentes alternativas para se obter resultados equivalentes.3

Nesse sentido, com a reestruturação da Auditoria-Geral do Estado como órgão central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Estadual, unificou-se, no Estado, através da Lei Delegada nº 92/2003, as funções de auditoria, gestão e correição administrativa, instituindo-se a avaliação dos programas governamentais, como prioridade no exercício do controle interno pelo Estado.

Além disso, compete à Auditoria de Gestão complementar, com alternativas políticas e estratégicas de gestão, os resultados técnicos disponibilizados pela auditoria operacional. Atua, também, no controle dos programas governamentais, por meio de métodos de gestão, bem como na sistematização da função auditoria em consonância com a continuidade da ação governamental.

2. Uma Metodologia de Avaliação de Programas Sociais

Um sistema de avaliação completo utiliza metodologias que preveem a ava-liação de resultados e a avaliação de processos. Existe, em boa medida, consenso entre especialistas sobre o conceito de avaliação. De acordo com a UNICEF,1 trata-se do exame sistemático e objetivo de um projeto ou programa, finalizado ou em curso, que contemple o seu desempenho, implementação e resultados, com vistas à determinação de sua eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a relevância de seus objetivos. O propósito da avaliação é guiar os tomadores de decisão, orientando-os quanto à continuidade, à necessidade de correções ou mesmo à suspensão de uma determinada política ou programa.

Parte 5 - 285

Na sequência, apresentar-se-ão as categorias metodológicas aplicadas pela Auditoria-Geral do Estado a partir de 2003, na avaliação dos projetos estrutura-dores do Governo de Minas Gerais, descritos anteriormente.

2.1. Diferença entre a auditoria de conformidade (operacional) e a auditoria de desempenho (de gestão)

O controle externo da administração pública, função basilar nos sistemas democráticos, é exercido por instituições que têm a atribuição de garantir o uso regular e efetivo dos recursos públicos, emitindo opinião independente sobre a forma como tais recursos são despendidos. Existem dois tipos de controle: o controle tradicional ou de conformidade e o controle finalístico, de desempenho ou gestão, com ênfase na aferição de resultados.

O controle de conformidade é realizado utilizando-se técnicas tradicionais de auditorias contábil-financeiras e de legalidade.

Já o controle finalístico da administração pública é realizado por meio da auditoria de desempenho ou de gestão, e baseia-se no princípio de que o gestor público deve prestar contas de suas atividades à sociedade, não apenas respei-tando as normas legais e procedimentais, mas, também, gerenciando recursos públicos sob sua responsabilidade com economia e eficiência, na busca de resultados pretendidos e de metas pactuadas.

O Tribunal de Contas da União já empregou a expressão “auditoria de de-sempenho” no passado, e atualmente adota o termo “Auditoria de Natureza Operacional (ANOP)” para essa modalidade de auditoria. A origem desse termo está no inciso IV do art. 71 da Constituição Federal, que trata das competências do TCU.

Auditoria de natureza operacional ou de desempenho consiste em um processo de coleta e análise sistemáticas de informações sobre características, processos e resultados de um programa, atividade ou organização, com base em critérios fundamentados, com o objetivo de aferir o desempenho da gestão governamental, com a finalidade de subsidiar os mecanismos de responsabili-zação por desempenho e contribuir para aperfeiçoar a gestão pública.

Nesse tipo de auditoria, a participação dos gestores e da sua equipe é fundamental para o bom desempenho dos trabalhos, pois são eles os maiores interessados em realizar uma boa gestão. Desde a etapa de seleção do tema e definição do escopo da auditoria até a caracterização dos achados e das possíveis recomendações, a equipe deve contar com a imprescindível colaboração do auditado.


A avaliação dos programas produz informações estratégicas capazes de indicar se estão sendo realizadas, conforme planejadas pelo governo, as ações de forma mais eficiente e efetiva. O produto da avaliação pode contribuir, ao propor me-lhores alternativas de gestão, para o aprendizado da Administração Pública.

A avaliação de programas, por fim, constitui um dos mecanismos de feedback mais importantes na organização, capaz de detectar erros na sua forma de agir, indicar como corrigi-los e contribuir para a melhoria da eficiência e a eficácia organizacional.

2.2. Metodologia adotada pelo Governo de Minas na Auditoria-Geral do Estado

A Auditoria-Geral do Estado, em decorrência do Acordo de Cooperação Técnica firmado com o TCU, através da Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo - SEPROG, realiza auditoria de natureza operacional, nos moldes realizados pelo Tribunal de Contas da União, nos programas de responsabilidade do Governo de Minas Gerais.

Essa modalidade de auditoria baseia-se no princípio de que o gestor público cumpre o dever de prestar contas de suas atividades à sociedade, devendo agir não só com base na legalidade, mas, também, de modo a obedecer aos critérios de avaliação de economicidade, eficiência, eficácia, efetividade e equidade dos atos praticados.

Os relatórios dão uma visão geral do programa, seus objetivos, ações, unida-des orçamentárias responsáveis pelo gasto, recursos financeiros alocados, e faz, ainda, uma análise do desempenho da execução física e financeira do programa, inclusive, do desempenho de algumas ações.

As auditorias foram realizadas como piloto e, para desenvolver o trabalho, foram utilizadas, principalmente, as ferramentas de matriz de planejamento, análise Swot, análise de Stakeholders, além da coleta de dados, pesquisas na Internet e jornais, com o objetivo de buscar informações que possam contribuir para aperfeiçoar o desempenho da ação de governo. Foram feitas também, entrevistas in loco com beneficiários do programa, localizados em diversos municípios do Estado.

A análise Swot é uma técnica de auditoria que constitui na análise das ca-pacidades internas da organização, por meio de verificação das forças (pontos fortes) e fraquezas (pontos fracos), que podem ser controladas pelo órgão ou programa e, também, da análise do ambiente externo, identificando as oportu-nidades e ameaças que podem influenciar no alcance dos objetivos e metas da

Parte 5 - 287

organização ou do programa. A sigla Swot é formada pelas palavras inglesas: Strengths (forças), Weaknesses (fraquezas), Opportunities (oportunidades) e Threats (ameaças).

A Análise Stakeholder consiste na identificação dos principais atores envol-vidos, dos seus interesses e do modo como esses interesses vão afetar os riscos e a viabilidade de programas ou projetos. Stakeholders são pessoas, grupos ou instituições com interesse em algum programa ou projeto, e inclui tanto aqueles envolvidos quanto os excluídos do processo de tomada de decisão.

Com essa metodologia inovadora na avaliação dos programas, o Governo de Minas Gerais contribui para dar maior transparência às ações governamen-tais, fortalecendo o controle social, como forma de assegurar a boa gestão dos recursos públicos em benefício da sociedade.

3. Exemplos Práticos

A Auditoria-Geral do Estado realizou, em 2005, auditoria de avaliação dos programas estruturadores “Minas sem Fome” e “100% Eletrificação Rural”, por meio da sua Diretoria Especial de Avaliação de Programas Governamentais, integrante da estrutura da Superintendência Central de Auditoria de Gestão.

Os relatórios de avaliação de resultados dos programas governamentais possibilitam a divulgação para a sociedade, de forma a fazê-la conhecedora de como os programas vêm sendo administrados em Minas Gerais, dando maior transparência às ações governamentais e fortalecendo o controle social das políticas públicas.

3.1. “Minas sem Fome”

O “Minas sem Fome” é um programa ambicioso, com orçamento de R$ 29.396.120,00, sendo R$ 23.516.896,00 oriundos do Governo Federal e R$ 5.879.224,00, da EMATER-MG; encontra-se alinhado ao programa federal de maior visibilidade no país, o “Fome zero”. O objetivo do “Minas sem Fome” é de grande relevância para a parcela mais carente da população mineira, prin-cipalmente a rural.

O Programa tem como objetivo, conforme consta no PPAG/2004-2007, con-tribuir para a inclusão da população em situação de maior vulnerabilidade social ao processo produtivo, com a implantação de projetos de produção de alimentos e de geração de renda, visando a conquista da independência na obtenção de


seu próprio alimento e a garantia da segurança alimentar e nutricional, com justiça, dignidade e saúde.

O trabalho de avaliação do Programa enfrentou vários desafios, dentre eles a necessidade de garantir a sua sustentabilidade.

Em programas destinados à população de baixa renda, o componente social apresenta-se como contribuição à sustentabilidade e ao sucesso dos projetos, que decorrem não só dos investimentos realizados, mas, principalmente, do envolvimento da população beneficiária. A realização do trabalho técnico social favorece a correta apropriação e o uso dos sistemas e/ou melhorias implantados, por meio de atividades de caráter informativo e educativo; favorece também o desenvolvimento econômico-financeiro da comunidade, por intermédio de ações direcionadas à geração de renda. (Sumário Executivo da Avaliação do TCU sobre o Programa Morar Melhor).

A metodologia adotada para a avaliação do Programa “Minas sem Fome”, de forma inédita nos estados, consistiu nos seguintes procedimentos:

3.1.1. Tipos de amostragem

• Delimitação do universo a ser avaliado para assegurar objetividade, evitando desvios na sua execução.

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3.1.2. Técnicas de auditoria adotadas:

• Análise Documental;

• Entrevistas;

• Questionários;

• Fluxogramação (técnica de diagnóstico e análise);

• Análise SwoteMatrizdeVerificaçãodeRisco(técnicadediagnósticoe análise);

• Análise de Stakeholder (técnica de diagnóstico e análise);

• Análise RECI (técnica de diagnóstico e análise);

• Mapa de Processos (técnica de diagnóstico e análise);

Parte 5 - 289

• Indicador de Desempenho e Mapa de Produtos (técnica de diagnóstico e análise);

• Visitas Técnicas.

3.1.3 - Divisão do trabalho

• Fase 1 - Conhecer o projeto estruturador;

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• Fase 4 - Identificar, naRevisão doPPAG, as alterações ocorridasquanto às inclusões e exclusões das ações;

• Fase5-Identificar,naLOA—OrçamentosFiscaledeInvestimento—, as unidades executoras vinculadas ao projeto estruturador;

• Fase6 - Identificar a clientela à qual sedestinamosprodutos ouserviçosrealizados,suadistribuiçãogeográficaeospossíveisparceirosinstitucionais, desenvolvidos pelo órgão ou Entidade;

• Fase 7 - Verificar se os recursos organizacionais, humanos, deinformaçõeseorçamentários-financeiros,àdisposiçãodoórgãoouEntidade, são adequados para a realização do Programa;

• Fase 8 - Identificar os pontos fortes e fracos, as oportunidades eameaças do projeto estruturador;

• Fase 9 - Avaliar se os indicadores colaboram de maneira efetiva para o cumprimento dos objetivos propostos pelo projeto estruturador;

• Fase 10 - Avaliar se os resultados alcançados atendem, de uma maneira geral, os objetivos propostos pelo projeto estruturador;

• Fase 11 - Emissão de relatório de auditoria.

A partir do trabalho de avaliação, foram levantados vários desafios para a po-lítica de implantação do programa “Minas sem Fome”. Um deles é a necessidade de assegurar a sua sustentabilidade no longo prazo, que (conforme Molund e Schill, 2004, p. 35-37) “diz respeito à permanência dos resultados alcançados por uma intervenção governamental. Refere-se, portanto, às características do desenho da intervenção governamental, que favorecem o alcance de resultados


definitivos, os quais permanecerão mesmo após o encerramento das atividades do programa ou projeto. A sustentabilidade de um projeto ou programa gover-namental é fortemente afetada por variáveis políticas, culturais e econômicas.”

Em programas destinados à população de baixa renda, o componente social apresenta-se como contribuição à sustentabilidade e ao sucesso dos projetos, que decorrem não só dos investimentos realizados, mas, principalmente, do envolvimentodapopulaçãobeneficiária.Arealizaçãodotrabalhotécnicosocial favorece a correta apropriação e uso dos sistemas e/ou melhorias implantados, por meio de atividades de caráter informativo e educativo, e odesenvolvimentoeconômico-financeirodacomunidade,porintermédiode ações direcionadas à geração de renda. (Sumário Executivo da Avaliação do TCU sobre o Programa Morar Melhor).

A avaliação do “Minas sem Fome”, entre outros resultados, indicou medidas para assegurar a sustentabilidade do programa, transformando o investimento público de transferência de renda no presente em condições para que as famílias beneficiadas obtenham renda proveniente do trabalho no futuro.

3.2. “100% Eletrificação Rural no Estado de Minas Gerais”

O Programa “100% Eletrificação Rural no Estado de Minas Gerais” foi criado para possibilitar o acesso à energia elétrica a todos, como oportunidade de melhoria na qualidade de vida e para proporcionar a realização de atividades produtivas, aumentando a renda familiar e promovendo o desenvolvimento econômico e social.

O Governo Federal iniciou, em 2004, o desafio de acabar com a exclusão elétrica no país. Criou-se o programa “Luz para Todos”, que tem por objetivo levar energia elétrica para mais de 12 milhões de pessoas até 2008. Para a sua realização no Estado de Minas Gerais, a CEMIG (agente executor) lançou o Pro-grama “100% Eletrificação Rural” financiado pelo Governo Federal, CEMIG e Governo Estadual, com o objetivo de elevar a taxa de atendimento ao consumidor rural a 100% até o final de 2006 e, para isso, assinou, em 26 de março de 2004, um Termo de Compromisso com a União Federal, estabelecendo as metas e os prazos a serem cumpridos na realização das obras no Estado.

O objetivo da avaliação é verificar se as metas e os prazos previstos (firmados no Termo de Compromisso) estão sendo cumpridos, bem como se está havendo a valorização da qualidade de vida na área rural pelo acesso à energia elétrica.

Para tanto, várias questões foram colocadas para o planejamento do trabalho, quais sejam:

Parte 5 - 291

• De que forma a implementação do Projeto atende a proposta de beneficiarquemviveetrabalhanocampo?

• Em que medida a execução do Projeto tem cumprido com as previsões estabelecidas?

• Os mecanismos de participação e controle social têm contribuído para a concretização do objetivo do Projeto?

Em face dessas premissas, na avaliação desse Programa, a Auditoria-Geral do Estado adotou o seguinte planejamento:


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Parte 5 - 295

4. Conclusão

O grande desafio para a disseminação da prática da avaliação de projetos no setor público é, sem dúvida, encontrar formas práticas de mensurar o desem-penho e fornecer ao responsável pela gestão dos programas sociais, bem como para os demais atores envolvidos, informações úteis para a avaliação sobre os efeitos de tais programas, necessidade de correções, ou mesmo da inviabilidade do programa. Como vimos, as dificuldades metodológicas acabam levando à utilização de indicadores que se aplicam, predominantemente, aos aspectos da produção dos programas (alcance das metas, ou objetivos).

É claro que essa dificuldade prática pode levar os gestores de programas públicos a caírem na armadilha de considerar os processos de aferição, especial-mente os de produção, como um fim em si mesmo. Mas não se pode perder de vista que o objetivo básico do processo não é produzir números, e sim melho-rar os resultados. Deve-se ter sempre em mente que a inovação administrativa importante é praticar a “Administração por desempenho” e não a “aferição do desempenho”.

A avaliação é um conjunto de técnicas que adota conceitos diferenciados para se referir muitas vezes aos mesmos procedimentos. Enquanto não se avançar na teorização da prática e buscar os consensos necessários à construção de paradig-mas conceituais, cada esforço de avaliação vai requerer o estabelecimento prévio de uma estrutura de referência para a análise e o treinamento supervisionado do pessoal envolvido. Mas a condição principal de possibilidade da avaliação é a consistência do planejamento. E isto o Governo de Minas tem priorizado, com a instituição da Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado - GERAES, que estabeleceu os projetos estruturadores do Governo.

Além disso, o convênio de Cooperação Técnica, firmado de forma inédita com o Tribunal de Contas da União, colocou Minas na vanguarda em relação às demais unidades da federação, tornando-se o único estado a obter essa parceria.

A Auditoria-Geral do Estado celebrou, ainda, um Convênio de Cooperação Técnica com a Fundação Mineira de Educação e Cultura – FUMEC, instituição de ensino de grande credibilidade no estado, visando uma ação integrada para a realização de auditoria em projetos, obras e reformas de engenharia civil, restauração, pavimentação e construção de estradas, concernentes a programas do Governo de Minas Gerais.

Tal parceria tem como objetivo proporcionar à Auditoria-Geral do Estado o apoio de profissionais com conhecimento na área de engenharia civil nos tra-balhos de acompanhamento dos projetos estruturadores do Estado, de vez que em seu quadro não possui pessoal habilitado nessa área.


Dessa forma, a Auditoria-Geral do Estado poderá abranger todo o escopo do programa governamental que envolva obras civis, ou seja, poderá avaliar a conformidade legal e contábil, as soluções técnicas de engenharia civil, a economicidade e eficiência da obra, a eficácia e a efetividade do programa propriamente dito.

Efetivamente, os trabalhos de acompanhamento dos programas já estão sendo executados em conjunto, como por exemplo o “ProMG”, programa que visa a recuperação da malha rodoviária pavimentada, sob a responsabilidade do DER--MG, no qual já foram percorridos cinco trechos contemplados.

Será avaliado, ainda, o “Pró-Acesso”, projeto estruturador de construção de es-tradas pavimentadas para 224 municípios, executado, também, pelo DER-MG.

Estão programadas, ainda, avaliações em outros programas que envolvam obras civis, tais como o “Lares Geraes”, para a construção de unidades habita-cionais, tanto na zona urbana quanto na rural, e o “Redução da Criminalidade Violenta em Minas Gerais”, que visa a construção e reforma de penitenciárias, dentre outros objetivos.

A disseminação do modelo de auditoria de gestão orientada para resultados consolidará a boa prática de se avaliar os programas e seus resultados para a sociedade. O objetivo é gerar conhecimento para adoção de melhorias e resgatar a credibilidade do Setor Público que planeja, realiza, avalia e, principalmente, aprimora constantemente a gestão em benefício de todos.

nOTAS

1 Cf. UNICEF. Guide for Monitoring and Evaluation. New york, 1990.

2 KETTL, Donald F. A revolução global: reforma da administração do setor público, p. 74-76.

3 Ibidem, p. 87.

Parte 5 - 297

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Parte 6

O Alinhamento e o Pressuposto Fiscal

CAPÍTULO 16

O Equilíbrio das Contas

Fuad Noman e Equipe da SEF1

1. Introdução

O equacionamento da situação fiscal do Estado, caracterizada por um ciclo de dez anos de desequilíbrio, não constitui tarefa fácil por diversas razões: dentre elas, merece referência, pelo lado das receitas, a dependência da arrecadação tanto do vigor da economia mineira quanto de um esforço do aparato fiscal para aproximar a receita efetivada da receita potencial a cada ano. Pelo lado do gasto público, sobressaem a dificuldade de dimensionar adequadamente a estrutura de prestação de serviços e os investimentos públicos, diante do crescente déficit social do Estado, como de resto, de todo o país. Tarefa que se torna ainda mais crucial, pois do Estado se requer, além de soluções para os problemas acumulados no período, incorporar seu novo papel de regulador, coordenador e aglutinador de políticas no sentido de se tornar um orquestrador do desenvolvimento.

O Governo de Minas Gerais adotou, a partir de 2003, medidas estruturantes e também emergenciais com vistas à promoção do equilíbrio das contas públicas e consequente construção de bases sólidas para o crescimento sustentado do Esta-do. De um lado, a administração tributária e fiscal, voltada para o incremento das receitas próprias, sem o aumento da carga tributária. De outro, a gestão financeira, vigilante na administração do fluxo de caixa, visando manter disponibilidades financeiras diárias suficientes para o Estado honrar os seus compromissos de pagamentos nas datas devidas e cumprir as disposições constitucionais e legais e os contratos e convênios, contribuindo para a obtenção de menores preços de seus fornecedores.


Este capítulo apresenta uma síntese dos indicadores do Estado, demonstran-do o histórico de suas finanças e a situação atual após os ajustes efetuados, demonstrando-se, de forma sucinta, o equilíbrio das finanças públicas alcan-çado pelo Estado de Minas Gerais. Primeiramente, ilustra-se a gravidade da situação do Estado, expressa em termos dos indicadores fiscais e de endivida-mento, notadamente os estabelecidos na Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF e marcada também por atrasos no pagamento de suas obrigações financeiras, o que contribuía para uma avaliação negativa de Minas Gerais. Na sequência, são apresentadas as estratégias utilizadas pelo Estado, concretizadas a partir da implementação de medidas que reverteram a situação crítica de suas finanças. Por fim são apresentados os principais indicadores bem como o resultado do equilíbrio alcançado a partir das mudanças adotadas, que possibilitam hoje, ao governo estadual, a implementação de programas e ações voltados para o atendimento das demandas da sociedade.

2. Antecedente Fiscal

O Estado de Minas Gerais registrava um longo histórico de precariedade em suas contas públicas e apresentava, na apuração de seus resultados orçamentá-rios de 2002, uma das piores equações fiscais dentre as unidades federativas. Sinteticamente, a situação do Estado pode ser avaliada a partir dos seguintes indicadores:

•Déficits apurados nas execuções orçamentárias a cada ano e, nomínimo, desde 1995, quando a estabilização de preços eliminou os ganhosorigináriosdo“impostoinflacionário”;taisdéficits,quandoexpressos como proporções das respectivas receitas correntes, perfa-zem uma média de 6,2% no período 1997-2002.

• Minas Gerais apresentava em 2002 a mais alta relação entre a despesa com pessoal do Poder Executivo e a Receita Corrente Líquida-RCL2 dentre as unidades federativas, conforme a apuração prevista pela Lei Complementar nº 101/2000 (a chamada “Lei de Responsabilidade Fiscal-LRF”). O percentual nesta relação era de 61,7%, superando o limitemáximode49%,definidonareferidaLei,emuitosuperioraos45,5% apurados para o conjunto dos Estados.

• Aliado a esse comprometimento da receita para atender as despesas compessoaldoPoderExecutivo,oEstadoenfrentavadificuldadespara quitar as obrigações com a folha de pagamento, o que só se completavaaofinaldomêssubsequenteaodafolha,eagratificaçãonatalina era quitada usualmente no exercício seguinte.

Parte 6 - 303

• A Dívida Consolidada Líquida3 representava o percentual de 274,4% da Receita Corrente Líquida em 2002, superior em 74,4 pontos percentuais ao patamar estabelecido de 200% na LRF para as Unidades Federativas.

• As dívidas com fornecedores não eram pagas pontualmente, o que gerava custos adicionais para o Estado e avaliação negativa para o risco de crédito comercial de Minas Gerais.

Assim, analisada pelos seus principais indicadores, a situação das finanças do Estado era crítica. Ademais, o exercício de 2003 se iniciou com a perspectiva de déficit equivalente a R$ 2,3 bilhões, pois o orçamento aprovado contemplou este montante como “Outras Receitas de Capital”, cuja efetivação não dependia exclusivamente do esforço estadual. Impunha-se a adoção imediata de medidas capazes de amenizar a situação no curto prazo e gerar as condições necessárias à obtenção e sustentabilidade do equilíbrio fiscal. É sobre essas medidas que serão feitas algumas reflexões a seguir.

3. A Direção da Mudança

Para enfrentar tal situação, além de adotar uma estrutura organizacional mais enxuta, a SEF concentrou-se na busca do equilíbrio orçamentário. Todas as ini-ciativas a ele se dirigiram, atendo-se ainda ao pressuposto de que a ampliação das receitas próprias do Estado deveria ser realizada sem que se aumentasse a alíquota do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, incidente sobre qualquer produto. Em cumprimento à missão institucional da SEF, o ajuste das finanças estaduais foi desdobrado tanto para a área de receitas, com a Subsecretaria da Receita Estadual-SRE/SEF, quanto para a administração financeira exercida pela Subsecretaria do Tesouro Estadual-STE/SEF, conforme detalhado em itens próprios a seguir.

O resultado dessa atuação conjugada com as ações que se realizaram no âmbito da Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG se fez sentir já no en-cerramento do primeiro exercício financeiro da atual administração, o de 2003. De forma sucinta, o resultado se expressa nos seguintes indicadores:

•Odéficitnaexecuçãoorçamentáriade2003foideR$283milhões,ouseja,12%dovalorqueseidentificounoorçamentocomodéficitpotencial (R$ 2,3 bilhões).

• A relação entre dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida caiude274,5%aofinalde2002para238,8%noencerramentode2003.


• O comprometimento da receita corrente líquida com a despesa de pessoal do Poder Executivo, conforme os critérios de apuração da LRF, caíram de 61,7% em 2002 para 53,7% em 2003. Destaque-se que neste último ano foi possível ao Estado quitar integralmente a gratificaçãonatalinadentrodopróprioexercíciofiscal.

Apesar da melhoria apresentada pelos indicadores acima, o desequilíbrio financeiro e fiscal persistia. O orçamento estadual para o exercício de 2004, expressamente previa um déficit orçamentário da ordem R$ 1,4 bilhão, e o comprometimento da despesa de pessoal em relação à RCL do Poder Executivo encontrava-se acima dos 49,0% permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Determinada em domar o déficit na execução orçamentária já em 2004, a Secretaria de Fazenda, então com o seu planejamento estratégico em plena operação, acrescenta, às ações orientadas para o alcance do equilíbrio das con-tas públicas, iniciativas voltadas para a satisfação dos contribuintes, prestando serviços com qualidade e tempestividade.

Os dois objetivos são desdobrados em estratégias que se detalham em termos de projetos, cada um deles com a responsabilidade outorgada a “gestores”. Ini-cialmente mobilizada para conceber, estruturar e acompanhar a execução dos projetos, a formulação estratégica da SEF é objeto de gerenciamento intensivo,4 realizando-se o acompanhamento mensal de sua execução e avaliações trimes-trais de seus resultados. Como suporte à implementação das estratégias, a SEF realizou, nos últimos três anos, expressivos investimentos em sua infraestrutura tecnológica (sistemas e parque computacional), física (administrações fazendárias, postos fiscais e veículos) e pessoal (capacitação de servidores).

A Subsecretaria da Receita iniciou a implantação de um novo Plano Diretor de Ação Fiscal - PDAF, conjugada com a adoção de uma política tributária de defesa contra os efeitos danosos da guerra fiscal, além de acrescentar iniciativas voltadas para o incremento de “outras receitas” e para a satisfação dos contribuintes por parte da SEF. No que se refere à despesa, a Subsecretaria do Tesouro Estadual intensificou suas ações de forma a permitir ajustar a programação financeira à orçamentária, adotando novos mecanismos de Gestão Financeira, além de promover estudos que identificassem outras formas de economia nos gastos. O resultado da continuidade desse esforço conjunto traduziu-se em indicadores inéditos para o Estado, tanto em relação ao equilíbrio orçamentário quanto ao cumprimento das exigências da LRF.

4. O Equilíbrio Fiscal

Em 23.11.2004, o Governo do Estado de Minas Gerais anunciou o déficit zero nas contas públicas, encerrando um ciclo de dez anos de desequilíbrio fiscal,

Parte 6 - 305

que levou o Estado ao esgotamento de sua capacidade financeira e dificultou o investimento em áreas essenciais à população. O equilíbrio das finanças criou um ambiente favorável à atração de novos investimentos, abrindo o horizonte para uma série de projetos de impacto social. Além disso, o Estado se enquadrou nos indicadores da Lei de Responsabilidade Fiscal, tornando-se apto a receber recursos externos de organismos como o Banco Interamericano de Desenvol-vimento (BID) e o Banco Mundial (BIRD). Os gráficos abaixo demonstram a situação alcançada pelo Estado.

GRÁFICO 1 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG. Nota: Valores correntes de acordo com os critérios vigentes à época.

Resultado Orçamentário Fiscal

(941)

(283)

91222

(687)

(1.334)

(390)

(441)

(1.400)

(1.200)

(1.000)

(800)

(600)

(400)

(200)

-

200

400

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Período

R$

Milh

ões

Resultado Orçamentário


GRÁFICO 2 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG. Nota:Considerado o limite de despesa compessoal, o percentual definido na Lei

Complementar 101 de 04/05/2000.

Limite da Despesa com Pessoal

62,83

48,33

68,62

59,79

64,2961,67

53,65

43,49

49,0049,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Período

Perc

entu

al

Executivo Limite

Trajetória do Limite de Endividamento

225,25227,55229,85232,15234,45234,45 234,45 234,45

234,45234,80

274,39

254,30

278,12

238,76224,39

203,10

150

170

190

210

230

250

270

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Período

Perc

entu

al

Limite da Trajetória de Ajuste da Dívida Realizado

GRÁFICO 3 - Elaboração: SCCG/STE/SEF. Fonte: SIAFI – MG. Notas: 1- O exercício de 2000 mantém as informações conforme publicação do Relatório

de Gestão Fiscal relativo ao 3º quadrimestre publicado no Minas Gerais de 31/01/2001, exceto no tocante à Dívida Ativa, já considerada no critério atual da STN; 2- O exercício de 2001 encontra-se em conformidade com a publicação do3ºquadrimestrede2002;3-TrajetóriadeAjustedefinidapelasResoluçõesnº. 40 e 43 do Senado Federal.

Parte 6 - 307

Neles se observa a evolução favorável do quadro fiscal de Minas Gerais e consequente enquadramento do Estado nos limites estabelecidos pela LRF.

No que concerne a SEF e em relação à receita, destaca-se o vigoroso cresci-mento da arrecadação do ICMS, de sorte que a participação de Minas Gerais na arrecadação desse tributo no país alcançou em 2005 10,1% (conforme Boletim da Comissão Técnica Permanente do ICMS - COTEPE), percentual superior aos 9,4% correspondentes à participação do Produto Interno Bruto - PIB do Estado no total do país. Foram adotadas também diversas medidas que beneficiam os contribuintes, dentre as quais o aprimoramento do tratamento fiscal diferen-ciado para o segmento de micro e pequenas empresas, mediante a adoção do Simples Minas e a desoneração tributária, proposta para mais de 150 produtos que compõem a cesta de consumo popular, e a simplificação de procedimentos viabilizando o cumprimento das obrigações tributárias acessórias e principal, via Internet.

No tocante à gestão dos gastos pela SEF, eliminaram-se os atrasos nos paga-mentos a fornecedores governamentais, o que levou à consequente restauração do conceito de crédito do Estado. A quitação da folha do funcionalismo público passou a ser realizada até o 5º dia útil do mês subsequente ao da competência, o que constitui um ganho para os servidores que, durante anos, receberam seu salário apenas ao final do mês subsequente ao da folha. Além disso, promoveu---se a quitação de todas as verbas retidas em exercícios anteriores.

Em razão dos resultados apresentados, Minas Gerais obteve o reconhecimen-to pleno da nova realidade fiscal, pela União e pelos organismos financeiros multilaterais, o que se traduziu, em dezembro de 2005, tanto na aprovação de nova operação de crédito pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento, quanto na autorização do Senado Federal para Minas Gerais contratar operação de crédito com o Banco Mundial, após mais de dez anos da última contratação que o Estado logrou realizar.

A situação de equilíbrio fiscal permitiu uma notável recuperação dos investi-mentos públicos estaduais em 2005, que voltaram a representar mais de 7% da despesa total do Estado sem prejuízo do equilíbrio na execução do orçamento estadual.

5. Conclusão

Apesar de o quadro das finanças inicialmente apresentado parecer irreversí-vel, foi possível alcançar o equilíbrio tão desejado por meio da implementação de medidas capazes de aprimorar este Estado e provocar uma mudança de comportamento da máquina pública. Apesar de inicialmente desgastantes, essas


medidas foram fundamentais para alicerçar mais solidamente os caminhos a serem seguidos pela Administração Pública Estadual, bem como para permitir uma melhoria na oferta de serviços públicos com qualidade à população.

Esses esforços conjuntos se apoiaram em várias frentes. Destaca-se a estraté-gia utilizada na gestão dos recursos públicos arrecadados pelo Estado, cujo ponto de partida foi o reconhecimento de que a reestruturação financeira exigia o alinhamento da Administração Pública aos princípios básicos da gestão fiscal, impostos pela LRF, quais sejam: de prevenção do déficit fiscal; da prudência fiscal, do planejamento e da publicidade ou transparência. Princípios que con-substanciam a responsabilidade nas finanças públicas e configuram instrumentos essenciais à administração racional dos recursos financeiros, postos à disposição do Poder Público, pelo fato de buscarem estabelecer o equilíbrio entre as aspi-rações sociais e os gastos efetivamente desembolsados, com o fim de satisfazer tais expectativas.

Assim, a implementação de um orçamento realista, a adoção de mecanismos de redução de despesas, de reavaliação e renegociação de dívidas, de implementação de uma nova política de compras, de modernização, de planejamento aliado ao crescimento extraordinário das receitas permitiram formar uma reserva financeira e equacionar a séria situação fiscal do Estado. Essa responsabilidade fiscal contribuiu para o enquadramento do Estado nos limites exigidos pela LRF, de despesa de pessoal e dívida consolidada líquida em relação à receita corrente líquida, a redução do pagamento de juros e encargos da dívida com a União, o cumprimento dos índices do Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal e de Educação e Saúde. Além disso, Minas Gerais hoje é um Estado que “paga em dia”, e o fato de resgatar sua credibilidade e confiança junto aos investidores lhe permite obter economia em suas compras.

Os avanços aqui enumerados possibilitaram ao Estado a retomada dos investimentos, o que implica o aumento de sua atuação como agente dinamizador do desenvolvimento e abre espaço para o resgate da dívida social acumulada. Minas Gerais se diferencia de outros Estados em função das expressivas desigualdades regionais que apresenta. Disso decorre que um dos principais objetivos do Estado deve ser o de promover o desenvolvimento de seus municípios menos favorecidos, por meio de programas de governo capazes de atenuar os efeitos da distribuição desigual de recursos e de desenvolvimento das bases tributárias.

O ajuste das contas públicas não para por aqui. Trata-se de uma situação que requer sustentabilidade, exige constante criatividade gerencial e rigor na gestão das receitas e dos gastos públicos, procurando sempre “fazer mais com menos” e melhor. Com o equilíbrio é possível garantir a capacidade de investimento e articulação do Estado, resgatar a credibilidade e confiança por parte de quem quer investir, gerar empregos, oportunidades, renda. Melhorar as escolas mineiras,

Parte 6 - 309

hospitais, a segurança. Este equilíbrio constitui o alicerce sobre o qual, com certeza, Minas Gerais, num futuro próximo, será muito melhor.

nOTAS

1 Fuad Noman, Secretário da Fazenda; Hélio Brasileiro, Secretário-Adjunto da Fazenda; Leonardo Colombini, Subsecretário do Tesouro Estadual; e Pedro Meneguetti, Subsecretário da Receita Estadual.

2 Receita Corrente Líquida – representa o somatório das receitas tributárias, de contribuições patrimoniais, agropecuárias, industriais, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes, consideradas as deduções das receitas oriundas das parcelas entregues aos Municípios, por determinação constitucional, a contribuição dos servidores para o custeio de seu sistema de previdência e assistência social, e as receitas provenientes da compensação financeira.

3 Dívida Consolidada Líquida – representa o total da dívida pública consolidada, deduzidas as disponibili-dades de caixa, as aplicações financeiras e os demais haveres financeiros (Resolução do Senado Federal n.º 40/2001).i

4 O Planejamento Estratégico da SEF está focado em Resultados para a Sociedade e é composto por: dois objetivos estratégicos (“obter o equilíbrio das contas públicas de Minas Gerais” e “aumentar a satisfação de seus clientes prestando serviços com qualidade e tempestividade”); seis estratégias (Gestão da Receita, Gestão do Tesouro e Gestão do Atendimento; Gestão da Informação, Gestão de Pessoas e Gestão de Proces-sos); setenta e sete projetos; e metas por área de resultados e projetos por unidade funcional. Resultados: a) gestão sistêmica e integrada com melhorias nos indicadores de desempenho da Receita, da Despesa, do Controle Interno e de Serviços para a Sociedade; b) primeiro objetivo estratégico — equilíbrio das contas públicas — alcançado em 2004 e consolidado em 2005, por meio do incremento de 41,81% de ICMS, em valores nominais (biênio 2003-2005) e redução de despesas, com o respectivo cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal e metas de Ajuste do Tesouro Nacional; c) implantação do projeto Programação Fi-nanceira, que permitiu o registro do planejamento financeiro das unidades operacionais do Poder Executivo, subsidiando o Tesouro Estadual na distribuição de recursos financeiros com a consequente otimização do fluxo de caixa; d) implantação do projeto SIARE – Sistema Integrado da Administração da Receita Estadual, com a disponibilização de considerável gama de serviços pela Internet, aprimorando o atendimento ao contribuinte; e e) metas da agenda estratégica de 2006, constante do Acordo de Resultados firmado entre o Governo Estadual e a Secretaria de Fazenda, com a interveniência da Secretaria de Planejamento e Gestão, dando transparência ao compromisso assumido pela SEF.

CAPÍTULO 17

Gestão da Receita


Este capítulo, estruturado em quatro segmentos, apresenta a contribuição da receita estadual para o equilíbrio das contas do Estado. No primeiro estão destacadas as medidas adotadas no exercício de 2003, incluindo a elaboração do novo modelo de gestão da Receita Estadual. O segundo demonstra as iniciativas tomadas de forma a melhorar a qualidade do atendimento à clientela da SEF. Já o terceiro aborda os esforços despendidos na adoção de uma política tributária que teve como diretriz o aumento de receita sem aumento de carga tributária. Finalmente, o quarto apresenta uma análise dos resultados obtidos com a implementação de medidas fiscais e tributárias, que permitiram a Minas alcançar resultados excepcionais na arrecadação.

1. As Mudanças na Administração Tributária

Constituía-se desafio suprir a expressiva necessidade de receita pública re-querida pelo Governo Estadual com vistas a eliminar o histórico déficit público e propiciar a sustentabilidade do equilíbrio das contas públicas. As ações fiscais foram inicialmente desenvolvidas seguindo diretrizes estabelecidas no final do exercício de 2002, quando a administração anterior elaborou um anteprojeto de programação fiscal que alcançava o primeiro trimestre de 2003. O anteprojeto foi apresentado à administração atual que promoveu ajustes e posteriormente o transformou na Programação Fiscal de 2003. Destaca-se a preocupação em evitar a “descontinuidade das ações” da administração tributária sem, contudo, perder de vista o objetivo de buscar alternativas que fossem suficientes para o total equacionamento da situação fiscal do Estado.


Essa programação contemplava a execução de ações fiscais que permitissem a revitalização das receitas em alguns segmentos que apresentavam grandes potencialidades. Esse esforço para ser bem-sucedido não poderia ficar restrito ao Estado, que buscou firmar parcerias com os órgãos de fiscalização intervenientes. Para o Setor de Combustíveis, em 2003, o Governo do Estado firmou um Con-vênio com a Agência Nacional de Petróleo, o Ministério Público Estadual e as Polícias Civil e Militar. As atividades advindas desta parceria possibilitaram, além do incremento de receita, a queda dos índices de adulteração de combustíveis no Estado de Minas, beneficiando toda a sociedade e possibilitando a eliminação da concorrência desleal entre as empresas do setor. Para a gasolina, por exemplo, o índice de adulteração em Minas Gerais é dos mais baixos do país.

Paralelamente, os técnicos da SEF/MG desenvolveram um sistema que processa e avalia os documentos de entrega obrigatória por todos os contribuintes que atuam no setor de combustíveis, denominado Sistema de Captação e Controle de Anexos de Combustíveis - SCANC. Esse sistema possibilita, de forma ágil, verificar a ocorrência de anormalidades no recolhimento do ICMS devido pelas empresas; como o setor de combustíveis que tem participação significativa nas receitas, geralmente superior a 20% do total de ICMS arrecadado, é de fundamental importância a identificação rápida de qualquer desvio ocorrido. Dado o sucesso de seu retorno, o SCANC passou a ser adotado em todas as unidades da Federação. Assim, Minas Gerais estabeleceu, no país, formas inéditas de fiscalizar e controlar, tornando o Estado “referência nacional em fiscalização”.

No setor de Energia elétrica e de Comunicações, também foram desenvolvidos projetos de fiscalização que possibilitaram a identificação de situações de incidência do ICMS que não estavam sendo devidamente tributadas, com a consequente recuperação dos impostos devidos. Em 2005, foi alcançada uma recuperação de ICMS, nos dois setores, da ordem de R$ 350 milhões.

Outras parcerias de sucesso foram firmadas pela Secretaria, proporcionando benefícios consideráveis para a receita e para a sociedade, a saber: a) a parceria com o Ministério Público Estadual e Polícias Civil e Militar, compondo a força---tarefa formada em 2004 para fiscalizar o setor de Siderurgia, proporcionou o desmantelamento da denominada “máfia da nota fria”, com incremento de receita para o setor em 2004, no valor de R$180 milhões; b) o Acordo de Cooperação estabelecido pelo Governo de Minas, através das Secretarias de Estado de Fazen-da, Secretaria de Estado da Saúde e a Agência Nacional de Vigilância Sanitária, pioneiro no país, possibilitou a adoção de medidas conjuntas na fiscalização do setor de medicamentos no Estado. Em nível nacional, Minas Gerais iniciou um trabalho para alterar a legislação que trata da distribuição de medicamentos, criando a obrigatoriedade de incluir o número do lote de medicamentos nas notas fiscais que acobertam as operações com tais mercadorias. Essa medida objetiva coibir a sonegação fiscal, facilitando também a identificação de cargas

Parte 6 - 313

roubadas e medicamentos adulterados; e c) no setor de bebidas, importante parceria firmada com a Receita Federal possibilitou o acesso do fisco aos volu-mes de bebidas produzidos pelas indústrias, após a instalação dos “medidores eletrônicos de vazão”, que permitem a conferência dos volumes envasados com a quantidade de notas fiscais emitidas.

As medidas implementadas pela SEF nestes últimos anos foram de extre-ma importância para o incremento da receita de ICMS do Estado, conforme demonstrado mais adiante na Tabela 1, não sendo, contudo, suficientes para garantir a sustentabilidade do equilíbrio das finanças estaduais. Na perspectiva da Administração Tributária, o mero desenho normativo do sistema tributário e da arquitetura das políticas tributárias não é suficiente para garantir a efetividade dos resultados esperados. A aproximação entre a receita potencial e a realizada exige da Administração Tributária mais que o gerenciamento tradicional das funções de tributação, arrecadação e fiscalização — exige um posicionamento estratégico, definindo como alcançar os objetivos estabelecidos e resultados esperados.

A partir desta reflexão a SRE/SEF iniciou, também, em 2003, a estruturação de um modelo de gestão, elaborando o Plano Diretor da Ação Fiscal - PDAF. Esse Plano tem caráter tático-operacional, foi implementado em 2004 e tem con-clusão prevista para 2006, de forma a permitir sua consolidação no período de 2007 a 2010. O PDAF contempla as políticas, as diretrizes, os objetivos e metas da Subsecretaria da Receita Estadual, o modelo de gestão e processo decisório, bem como a estrutura integrada de desenvolvimento e execução, consolidada nos Planos Anuais do Fisco Estadual (PAFE), que abrangem as metas e ações de todas as áreas sistêmicas da Receita.

1.1. O modelo de gestão da Subsecretaria da Receita Estadual2

A metodologia desenvolvida por esse modelo prevê o estabelecimento de “pactos de trabalho”, instrumentalizados na forma de “Acordos-contratos”, enfo-cando a gestão para receitas tributárias e não tributárias. Os acordos de trabalho trazem como pressuposto o estabelecimento prévio de resultados de receita de-sejados (metas), em que seu alcance deve ser planejado, programado, induzido, gerido e supervisionado. Visam, dessa forma, estabelecer uma sintonia entre as metas financeiras de receita (finalísticas), os planos de trabalho (programação e execução das atividades fazendárias), os projetos de infraestrutura (sistemas, equipamentos, veículos, capacitação, etc.) e os instrumentos de avaliação de resultados, garantindo que o esforço fiscal esteja orientado para as metas/resul-tados desejados. Esses Acordos são distribuídos em quatro processos básicos, que podem ser visualizados na Figura 1.


FIGURA 1 - Modelo de Gestão da Subsecretaria da Receita Estadual Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004

Inicialmente, firmou-se entre a SEF e o Governo do Estado de Minas Gerais o Acordo de Resultados, cuja metodologia encontra-se descrita no capítulo 6. Na SEF, esse acordo aconteceu em agosto/2004, abrangendo apenas a Subsecretaria da Receita Estadual e as metas relativas à receita. A partir de sua implementação, verificou-se um comportamento crescente na receita de ICMS. Já para o exercício de 2006, fruto do amadurecimento na implementação dos projetos estratégicos envolvendo todas as unidades administrativas da SEF, o Acordo pactuado traz uma novidade, a inclusão da Subsecretaria do Tesouro Estadual como interveniente, estabelecendo metas relativas à gestão financeira e ao atendimento.

Implementado o Modelo de Gestão foi necessária a consolidação de uma estrutura integrada de desenvolvimento e execução que permitisse alinhar as metas e ações de todas as áreas funcionais da Receita. Esta estrutura foi delineada nos Planos Anuais do Fisco Estadual-PAFE. O plano é um processo sistemático e contínuo que orienta as ações da SRE/SEF, estabelecendo o “de” e o “para onde” devem ser direcionadas as atividades. Estabelece ainda o “como chegar lá”, ao traçar os objetivos e metas, o processo de formulação e seleção cotidiana de alternativas e soluções práticas para alcançá-lo. Seu fundamento reside na integração de todas as ações desenvolvidas pelas unidades da SRE, como forma de garantir a unidade, coerência e mobilização de esforços convergentes, com o fim de atingir as metas estabelecidas. O plano é operacionalizado por meio de um Programa Estadual de Fiscalização,3 que contempla o detalhamento das ações estratégicas que orientam e conduzem as atividades pré-estabelecidas e necessárias ao cumprimento das metas estaduais. A Figura 2 apresenta a composição do programa.

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FIGURA 2 - O Programa Estadual de Fiscalização Fonte: Plano Anual do Fisco Estadual 2004

O projeto de fiscalização tem por objetivo o desenvolvimento das ativida-des de fiscalização de forma concentrada em segmentos de relevância real ou potencial de arrecadação. Além do caráter finalístico, esses projetos têm como foco a otimização de receita no curto e médio prazo. Alguns deles demonstraram resultados excepcionais, tanto em recuperação de receita quanto em estabele-cimento de controles fiscais, que auxiliam o fisco no desenvolvimento de suas tarefas, a exemplo dos desenvolvidos para os segmentos de Combustíveis, Energia Elétrica, Comunicações, Siderurgia, Medicamentos, Bebidas etc.

As Carteiras Gerenciais representam agrupamentos de contribuintes orga-nizados mediante segmentação, para o gerenciamento seletivo da ação fiscal, com foco na otimização da receita tributária e no exercício do controle fiscal diferenciado. Tem por objetivo monitorar gerencial e continuamente os contri-buintes de maior relevância para o cumprimento da meta estadual no exercício. Destacam-se como pontos positivos dessa atividade o envolvimento de todos os níveis hierárquicos da Subsecretaria e o acompanhamento de todas as variáveis que influenciam a arrecadação do grupo de empresas constantes em cada car-teira, o que permite a atuação imediata na busca da correção de procedimentos, quando identificados quaisquer desvios ou anomalias, bem como a promoção de ajustes e definições das diretrizes estaduais para o PAFE.

De forma a ampliar o raio das ações de fiscalização junto aos segmentos ou grupos de contribuintes que possuem relevância na receita regional, mas


que não justificam a estruturação de um projeto estadual de fiscalização, foram desenvolvidas as Ações Regionais de Fiscalização - ARF. Em 2005, foram implementadas as seguintes ações: a) ARF Grãos, que abrange as regiões mineiras produtoras de milho, feijão e soja; b) ARF Laticínios, presente nas regiões do Triângulo e Sudoeste mineiros; e c) ARF Calçados, na região Centro-Oeste do Estado.

As Atividades Especiais são desenvolvidas pelo Núcleo de Análise e Pesquisa, criado em 2004, que tem por objetivos: a) produzir conhecimento “para subsi-diar a tomada de decisão nas ações de prevenção e combate ao crime contra a ordem tributária, especialmente à sonegação fiscal estruturada e ao crime fiscal organizado, atuando de forma a fomentar o intercâmbio entre a SEF e os demais órgãos integrantes das Forças-Tarefa de que a Instituição faça parte; e b) salva-guardar o conhecimento produzido na Instituição”. Esse núcleo é coordenado pela Superintendência de Fiscalização da SRE/SEF.

Além disso, para aqueles eventos não vinculados a metas financeiras locali-zadas, mas que têm repercussão significativa na receita global e requerem ações de controle, foi instituído o Controle Fiscal Permanente, por meio do qual são acompanhadas as atividades de controle cadastral, de controles de autorização para impressão de documentos fiscais, de controle corrente de obrigações tri-butárias, principal e acessórias, de controle de créditos acumulados de ICMS e regimes especiais.

O Modelo de Gestão ora explicitado, dado a sua complexidade e extensão, requer um sistemático Acompanhamento e Controle de Resultados. Foram adota-das as seguintes medidas para fins de acompanhamento das metas estabelecidas: a) o desdobramento das metas por projetos, segmentadas por Delegacias Fiscais e Administrações Fazendárias; b) a implantação do Sistema Gerenciamento Ma-tricial de Receitas - GMR; c) a instituição de reuniões bimestrais para avaliação dos resultados.

O grande diferencial do modelo reside na sua capacidade de promover a convergência dos esforços fiscal, técnico e administrativo na busca do objetivo traçado. A responsabilidade pelo sucesso das ações é compartilhada, o que potencializa a chance de obtenção de resultados positivos e contribui para o envolvimento de todos no processo. Como resultado de sua implementação apontamos uma melhoria considerável dos índices de eficiência e resultados de receita, (ver Tabela 1). Além disso, repercussões positivas também foram sentidas pelo contribuinte, advindas da melhoria no atendimento pela SEF, conforme se pode comprovar no próximo segmento.

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2. A Gestão do Atendimento

Melhorar a qualidade do atendimento ao contribuinte é o segundo objetivo estratégico da SEF. Nesse contexto, a SRE/SEF vem implementando os grandes projetos relacionados ao desenvolvimento de novos sistemas de controle e informações, que visam a implantação do Sistema Integrado de Administração da Receita Estadual - SIARE. O sistema tem como objetivo oferecer serviços aos usuários via Web, permitindo que o contabilista e contribuinte tenham acesso aos serviços e informações prestados pela SEF sem ter que comparecer fisicamente às Administrações Fazendárias, com redução de tempo e de custos e aumento da transparência. Como ganho adicional, ele não precisa sair de seu escritório para estar em dia com a Fazenda. Essa disponibilização de serviços via Internet, além de melhorar de forma significativa o relacionamento fisco-contribuinte, concorre também para o aumento do cumprimento voluntário das obrigações por parte do contribuinte, que pode recolher seus tributos de forma ágil, correta e simplificada.

Como resultado da Revisão Anual do Planejamento Estratégico 2004-2007, a agenda de 2006 prevê metas ousadas de melhoria de atendimento: a) a redução do tempo para prestação de diversos serviços; b) a disponibilização de vários novos serviços via Web; c) a alocação de mais servidores com qualificação para atendimento; e d) a criação de novos centros de atendimento em Belo Horizonte, onde há uma concentração maior de demandas nas repartições fazendárias.

3. A Política Tributária

Os desafios que permeavam o incremento da receita sem o aumento da carga tributária, o que constitui uma das diretrizes do atual Governo, eram bastante significativos. Para tanto, foram necessárias diversas medidas de tributação, que se mostraram essenciais para o alcance dos resultados atingidos até 2005.

Uma das primeiras medidas adotadas, em 2004, foi a inclusão de novas mer-cadorias no instituto da Substituição Tributária - ST.4 Estudos apontavam que a receita de alguns segmentos estava pulverizada em um número expressivo de contribuintes, o que dificultava o controle fiscal e propiciava uma concorrência desleal entre empresas. Assim, como forma de concentrar os controles adminis-trativos e fiscais e permitir que a receita realizada pelas empresas fosse a receita potencial dos setores, foram incluídas na tributação por substituição tributária as seguintes mercadorias: medicamentos, autopeças, bebidas quentes, rações para pequenos animais, materiais de construção, materiais de limpeza, produtos óticos. Em paralelo à tributação por ST foram reforçados os controles fiscais nas


fronteiras — postos de fiscalização, de forma a garantir a efetiva retenção do imposto na origem ou o seu recolhimento na entrada de Minas Gerais.

Outra iniciativa de relevo foi a remodelagem da legislação de pequena e mi-croempresa então vigente. O resultado foi uma moderna legislação, com ampla dispensa de obrigações acessórias, tais como o registro em livros, além de uma carga tributária adequada ao incentivo à formalização e ao crescimento dessas empresas que, em momento nenhum, representou perda de receita.

A política tributária norteou-se também pela busca de uma revisão dos critérios de controle e consequente simplificação da legislação tributária. Assim, várias obrigações acessórias foram dispensadas sem quaisquer perdas para o controle fiscal. Menciona-se como exemplo, dentre outros, a extinção do controle sobre as operações com café, legislação que perdurava por mais de trinta anos e totalmente incompatível com a agilidade requerida no mercado atual.

A adoção de uma política tributária aliada ao desenvolvimento econômico, com a implementação de medidas reativas à guerra fiscal, outra diretriz governamental, também vem se mostrando de fundamental importância não só para a arrecadação de ICMS, mas também na geração de empregos e para a realização de projetos de investimentos. Até fevereiro de 2006, a Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais - SEDE/MG já contabilizara R$ 82 bilhões em novos investimentos no Estado de Minas Gerais, possibilitando a geração de 192 mil empregos.5

Também contribuiu significativamente para o incremento da arrecadação de Minas Gerais a frente de trabalho voltada para “Outras Receitas Tributárias”, que tem como objetivo identificar todos os desvios e oportunidades de recuperação de receitas outras que não o ICMS: Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA; Imposto sobre a Transmissão Causa Mortis e Doações – ITCD; taxas diversas.

4. Resultados Alcançados

A implementação das medidas fiscais e tributárias no decorrer dos três últimos exercícios possibilitou ao Estado de Minas Gerais atingir resultados excepcionais na sua arrecadação. A Tabela 1 demonstra a trajetória de crescimento da receita, para o período de 2002 a 2005.

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TABELA 1 Evolução da Receita Estadual - Período 2002 a 2005*

EspecificaçãoR$ milhões %

2002 2003 2004 2005 2002 2005

TOTAL DA RECEITA 17.222 18.453 21.817 25.514 100,0 100,0

1 - RECEITA CORRENTE 16.905 19.125 22.940 26.889 98,2 105,4

1.1 - Receita Tributária 11.152 12.762 15.212 17.839 64,8 69,9

ICMS 9.398 10.836 12.931 15.184 54,6 59,5

Outros Tributos (**) 1.754 1.926 2.281 2.655 10,2 10,4

1.2 - Receita de Contribuição Social 1.339 1.457 1.794 1.927 7,8 7,6

1.3 - Outras Receitas Correntes 945 1.227 1.648 2.161 5,5 8,5

1.4 - Receita de Transferências 3.459 3.678 4.286 4.962 20,1 19,4

2 - DEDUÇÃO FUNDEF -1.299 -1.461 -1.743 -2.047 -7,5 -8,0

3 - RECEITA DE CAPITAL 1.616 789 620 672 9,4 2,6

RECEITAS ADVINDAS DA UNIÃO 3.060 2.638 2.846 3.255 17,8 12,8

Fonte: Balanço Geral do Estado

Quanto à performance do Estado em relação ao país, Quadro 1, Minas Gerais apresentou uma dinâmica notavelmente positiva em sua arrecadação de ICMS, acima das taxas de crescimento reais do PIB Brasil que, para os anos de 2003, 2004 e 2005, foram de -0,54%, 4,94% e 2,5% (projeção da Gerência Executiva de Relacionamento com Investidores - GERIN do Banco Central do Brasil – BACEN, de 16/12/05), respectivamente. Com relação ao PIB mineiro, as taxas foram de -0,02%, 4,88% e 4,6% (acumulado em 2005 até setembro), também para os anos de 2003 a 2005. Salienta-se ainda que, frente às taxas de crescimento reais de importantes estados da federação, Minas Gerais apresentou taxas extremamente favoráveis.

No que tange ao crescimento do ICMS em relação ao ano anterior, para o período de 2003/2002, o ICMS mineiro cresceu 0,6% frente a uma queda dos principais estados na ordem de -3,5%. Quanto a 2004/2003 a receita mineira cresceu 12,2%, enquanto os principais estados apresentaram um crescimento médio de 7,8%. Já no período de 2005/2004 estas taxas ficaram em 10,8% para Minas, frente à média de 4,5%.


QUADRO 1 Crescimento em relação ao ano anterior

Elaboração: DTI/DINF/SAIF/SEF-MGFonte: IBGE, Fundação João Pinheiro, Banco Central (GERIN) 30/12/05,

COTEPE/ICMSNota: (*) Inclui: MG, SP, RJ, RS, PR e BA. (**) Acumulado em 12 meses até setembro/2005.

5. Conclusão

As medidas adotadas pela Receita Estadual, com vistas ao incremento de receitas próprias, aliadas ao rigoroso controle de despesas, constituíram-se em um dos pilares para a sustentação do equilíbrio fiscal.

O planejado trabalho de combate à sonegação fiscal, o eficiente controle sobre os principais segmentos econômicos, distribuídos nas carteiras de contribuintes, o acompanhamento sistemático de resultados pactuados nos “acordos-contratos”, a adoção de uma política tributária aliada ao desenvolvimento econômico, e as ações desenvolvidas para melhorar o atendimento aos contribuintes de-monstraram que a receita está trilhando os caminhos certos para alcançar seus objetivos.

Com estes resultados, Minas consolidou sua posição de segundo maior Estado arrecadador de ICMS no país, sem, contudo, aumentar a carga tributária dos pro-dutos e prestações de serviços, seguindo fielmente a diretriz governamental.

Ao contrário, medidas de desoneração e redução de impostos, que beneficiam a sociedade mineira, puderam ser implementadas; como exemplo merecedor de destaque figura a recente alteração na tributação de 152 produtos que compõem as cestas básicas de alimentação, material escolar, material de limpeza e higiene pessoal e materiais de construção.

A superação de desafios, alcançada até 2005, traz, contudo, novas expectativas para os próximos exercícios: a necessidade de consolidação do modelo de gestão implementado, a continuidade nos investimentos em todas as áreas da receita, possibilitando o constante aprimoramento nas ferramentas tecnológicas,

DISCRIMInAÇãO 2003 2004 2005

ICMS - MINAS GERAIS 0,60% 12,20% 10,80%

ICMS - PRINCIPAIS ESTADOS (*) -3,50% 7,80% 4,50%

PIB - BRASIL -0,54% 4,94% (**) 3,10%

PIB - MINAS GERAIS -0,02% 4,88% (**) 4,60%

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de capacitação de pessoal e de recursos de infraestrutura. Assim, com uma estrutura bem aparelhada para o desenvolvimento de suas funções, a Receita terá condições de responder aos novos desafios que, com certeza, lhe serão apresentados, possibilitando que o Estado possa cumprir com suas obrigações constitucionais para com os cidadãos mineiros.

nOTAS


2 Para maiores informações sobre o Modelo e os processos que o compõem, consultar o Plano Diretor de Ação Fiscal-MG.

3 Para maiores informações sobre o Programa Estadual de Fiscalização, consultar os Planos anuais do Fisco Estadual – 2004 a 2006.

4 Substituição Tributária: técnica de tributação que atribui às indústrias, fornecedores ou a quem a lei esta-belecer, a responsabilidade pelo recolhimento do imposto devido pela saída de mercadorias dos estabe-lecimentos comerciais. Como o industrial passa a recolher o imposto por ST, este valor já é cobrado do estabelecimento comercial, na nota fiscal de fornecimento.

5 Dados do Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais - INDI/MG.

CAPÍTULO 18

Gestão do Tesouro


Este capítulo, estruturado em três segmentos, apresenta as contribuições da gestão do tesouro no esforço de ajuste fiscal do Estado de Minas Gerais. O primeiro aborda as mudanças nas políticas e na gestão financeira do Estado. O segundo demonstra as iniciativas inovadoras, no sentido de se alcançar o equilíbrio das contas públicas. Finalmente, o terceiro apresenta os novos mecanismos de gestão financeira adotados de forma a garantir esse equilíbrio.

1. As Primeiras Mudanças

Foram várias as ações realizadas pela STE/SEF a fim de obter o equilíbrio fiscal do Estado. Ao lado do crescimento das receitas, aspecto fundamental nesse processo, o efeito sinérgico de um conjunto de medidas de contenção de gastos e reavaliação e negociação de dívidas, algumas já adotadas no passado, em circunstâncias semelhantes, explica os resultados positivos alcançados em curto prazo.

É importante lembrar que um processo prolongado de déficit gera dupla e crescente pressão sobre as receitas orçamentárias realizadas. Uma pelos restos a pagar,2 especialmente os provenientes de gastos correntes, e outra pelos gastos de manutenção da estrutura de prestação de serviços do ano em curso. Por isso, os ajustes precisam ser feitos nos dois sentidos. Primeiro, para equilibrar o fluxo de receitas e despesas do exercício, e segundo, para gerar saldos financeiros que permitam reduzir o passivo circulante, diminuindo, com isso, a pressão sobre o caixa.


O que mudou, fundamentalmente, na gestão financeira do Estado foi a visão, concomitante com a implementação, de duas políticas básicas: a primeira refere ao princípio de que só se pode gastar quando há sinais evidentes da existência de recursos financeiros disponíveis para quitar os compromissos assumidos (o orçamento com base financeira); e a segunda, à necessidade de ter disponibi-lidades de caixa em volume suficiente para garantir a liquidez do Tesouro, em quaisquer circunstâncias. Isso permitiu, com a realização de várias ações, formar o primeiro “colchão” de recursos para solucionar os problemas de solvência do Estado. Sobre essas ações é que serão feitas algumas reflexões a seguir.

1.1. Integração entre orçamento e finanças

No tocante ao equilíbrio fiscal, o papel da STE/SEF foi o de defender, já no iní-cio de 2003, e obter na Junta de Programação Orçamentária e Financeira - JPOF, a adoção da seguinte diretriz: buscar o ajustamento da execução orçamentária ao fluxo de caixa, que foi obtido por meio do contingenciamento de 20% dos créditos orçamentários de 2003 (inclusive despesas com recursos vinculados e/ou diretamente arrecadados), e da adequação dos orçamentos da Administração Indireta às receitas próprias das entidades (revisão das fontes de recursos).

Para 2004 manteve-se a mesma linha de adequação das propostas orçamen-tárias à realidade financeira do Estado, além de fixar os tetos orçamentários para custeio, na base dos valores contingenciados em 2003.

O cumprimento rigoroso dessas diretrizes permitiria alcançar, mais tarde, resultados importantes, tanto para o ajustamento do Estado aos preceitos da Lei de Responsabilidade Fiscal quanto para o atendimento das metas pactuadas no Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal objeto do acordo de refinanciamento da Dívida Fundada junto à União.

1.2. Ajustes na área financeira

Na área financeira, o controle teve início com o “decreto dos 100 dias”, ve-dando compromissos que implicassem certas categorias de despesas, tais como: diárias de viagens para outros estados, passagens aéreas, participações em cursos, congressos e similares, renovação de contratos, etc., dando, com isso, forte sinal de austeridade. Nessa oportunidade, foi realizada uma revisão da programação financeira que amparava o orçamento de 2003, objetivando não apenas cortar gastos, mas, sobretudo, garantir recursos para pagamento de despesas inadiáveis do Estado. Foram realizadas reuniões com representantes de todos os órgãos e

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entidades, visando o ajustamento dos pagamentos relativos tanto a exercícios anteriores quanto àqueles decorrentes do próprio exercício financeiro.

1.3. As dívidas flutuante e fundada

Estudo detalhado da Dívida Flutuante possibilitou a adoção de alguns proce-dimentos visando o equacionamento dos débitos vencidos. No tocante aos pe-quenos fornecedores, foram quitadas dívidas de até R$ 5.000,00, representando cerca de 80% do total desses. Além disso, foram realizadas duas ofertas públicas de recursos (leilões) quando se quitaram, com desconto médio de 20%, cerca de 200 débitos (R$ 6,2 milhões).

Em relação aos grandes fornecedores de bens e serviços realizou-se um en-contro de contas que buscou a compensação entre débitos do Estado x Dívida Ativa (energia elétrica, comunicação, imprensa, água, combustíveis e outros). O mesmo procedimento foi adotado na esfera intragoverno (autarquias e fundações) do Poder Executivo, com a compensação de créditos recíprocos que resultou em redução de saldo de R$ 32,0 milhões da dívida. No caso das empreiteiras de obras públicas alguns dos débitos foram quitados com transferências de imóveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados (cerca de R$ 89,0 milhões).

Quanto aos restos a pagar não processados, decidiu-se pelo cancelamento daqueles relativos aos exercícios anteriores a 2003 (cerca de R$ 423,0 milhões) e, em seguida, a inclusão dos restos a pagar remanescentes, como obrigações a serem incluídas nas cotas financeiras relativas à execução orçamentária de 2003.

Foi extinta parte da dívida junto ao Instituto de Previdência dos Servidores de Minas Gerais – IPSEMG, com baixa de R$ 375 milhões na Dívida Flutuante, mediante a assunção, pelo Tesouro, das despesas relativas a pensões concedidas até 2001, conforme estabelecido na Lei Complementar 64/2002. Além disso, foi possível a redução das obrigações: saldo exigível de contas de entidades integrantes da “Unidade de Tesouraria” (contabilmente: Fundo de Recursos a Utilizar - FRU), obtida com a reversão de disponibilidades ao Tesouro3 da ordem de R$ 395,0 milhões.

Pelo lado dos serviços da dívida fundada contratada com a União, estudos técnicos permitiram rever a base de cálculo para os pagamentos mensais, que resultaram ora em redução de desembolsos, ora em redução de despesas para o Tesouro Estadual. Primeiramente, a exclusão de recursos vertidos da Conta Financeira de Previdência – CONFIP4 para o Fundo Financeiro de Previdência – FUNFIP, da base de cálculo da Receita Líquida Real - RLR,5 produziu uma


redução anual de despesas da ordem de R$ 104 milhões. Por outro lado, obteve-se uma redução de desembolsos da ordem de R$ 156 milhões, em 2003, com a inclusão da parcela do Eurobônus, honrada pela União anteriormente e quitada pelo Estado em 2002, na “dívida intralimite”.6 Observe-se que os entendimentos anteriores não contemplavam referida parcela como dedução do valor das prestações mensais do refinanciamento realizado ao amparo da Lei nº 9.496/97.

Finalmente, foram obtidos ganhos de R$ 70 milhões, originários de ajustes no cálculo da RLR, base de pagamento das prestações do serviço da dívida, com a revisão dos meses de pagamento de abril de 2002 a fevereiro de 2005. Esta revisão ocorreu em função de divergências com o Tesouro Nacional, sobre os procedimentos contábeis adotados pelo Estado para registrar os recursos referentes ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF. Além disso, a introdução da conta redutora para registro do FUNDEF gerou uma redução permanente de desembolsos de aproximadamente R$ 40,0 milhões ao ano, a partir de 2004.

O conjunto das ações acima mencionadas mostra as medidas de austeridade e os primeiros passos para a estabilização financeira. Somente isso, porém, seria insuficiente para retomar a normalidade da vida orçamentária e financeira do Estado, e o objetivo que se perseguia, o “equilíbrio das contas”, ainda não havia sido alcançado. Além disso, a máquina pública precisava funcionar regularmente, e os serviços públicos deviam ser prestados em quantidade e qualidade compatíveis com a demanda da sociedade. Nesse sentido, procurou-se ajustar o mecanismo de programação financeira, de forma sincronizada com as cotas orçamentárias, além de prosseguir na busca de novas formas de economia.

2. A Eliminação do Déficit

Para o exercício de 2004, vislumbrava-se, inicialmente, um déficit de R$ 1,4 bilhão decorrente da diferença entre as receitas líquidas ordinárias e as despesas incompressíveis (tomadas, desde então, como “preferenciais”): de pessoal e encargos, do serviço da dívida, do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP, da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG, dos sistemas de saúde e educação, da contrapartida de convênios, dos precatórios (aqueles de pequenos valores), do custeio mínimo, dos pequenos investimentos e dos projetos estruturadores.

Para a eliminação desse déficit foram adotadas as seguintes medidas, em caráter ainda emergencial: reclassificação da conta CONFIP (menos R$104,0 milhões); retenção de 14% de recursos vinculados a órgãos e entidades, para pagamento da dívida com o Tesouro Nacional, 13%, mais PASEP, 1%

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(menos R$ 131,2 milhões);7 contenção do excesso de arrecadação de recursos vinculados, 50% (menos R$ 360,5 milhões); variação positiva do Fundo de Recursos a Utilizar (menos R$ 293,2 milhões); cortes orçamentários em recursos ordinários (menos R$ 122,5 milhões). Como consequência dessas e de outras iniciativas, o balanço de 2004 evidenciou um superávit de aproximadamente R$ 90,0 milhões.

Os ajustes procedidos nos exercícios de 2003 e 2004, juntamente com o excepcional crescimento das receitas tributárias do Estado, possibilitaram obter, ao final desse último ano, uma considerável reserva financeira, permitindo que o orçamento de 2005 acobertasse uma estrutura de gastos menos restritiva do que nos anos anteriores, além do fato de não haver mais atrasos de pagamentos a fornecedores, da eliminação da escala de pagamento da folha de pessoal e de realizações mais significativas no âmbito dos projetos estruturadores do Estado, possibilitando, ainda, o pagamento de dívidas pretéritas que permaneciam em aberto como restos a pagar.

3. novos Mecanismos de Gestão Financeira

Desde o início de 2005, ficou clara a mensagem passada aos órgãos e entidades do Estado, de que as liberações dos recursos financeiros relativos às cotas orçamentárias programadas estariam absolutamente garantidas, tempestivamente. Observam-se, como resultado da nova política orçamentário-financeira adotada pelo Estado nesse período, mudanças qualitativas na estrutura dos gastos, com a participação relativa dos investimentos crescendo mais do que a participação relativa com as despesas de pessoal e demais despesas de custeio, conforme apontado na Tabela 1.


TABELA 1 Evolução da Despesa Estadual - Período 2002 a 2005

Fonte: Balanço Geral do Estado

É evidente que uma nova concepção do processo orçamentário-financeiro e uma nova política fiscal, que visem apoiar o crescimento do nível de investi-mentos e da estrutura de prestação de serviços do Estado, mantendo o equilíbrio de suas contas públicas, demandam, também, procedimentos e instrumentos modernos que possibilitem a operacionalização de sistemas mais complexos.

No que tange aos instrumentos de gestão, existentes nas unidades que integram a Subsecretaria do Tesouro, observou-se que seria necessário dar continuidade ao processo de modernização iniciado nas administrações anteriores, especialmente aos projetos amparados por recursos do Programa Nacional de Apoio à Área Fazendária – PNAF, dentre os quais sobressai-se o Sistema de Previsão Financeira (Programação Financeira), como um módulo específico do SIAFI.

EspecificaçãoR$ milhões correntes (%)

2002 2003 2004 2005 2002 2005

TOTAL DA DESPESA 18.061 18.803 21.727 25.292 100,0 100,0

1 - DESPESA CORRENTE 16.207 17.343 19.767 22.146 89,7 87,6

1.1 - Pessoal e Encargos 8.977 9.369 10.439 11.336 49,7 44,8

1.2 - Juros e Encargos da Dívida 1.078 1.193 1.372 1.644 6,0 6,5

1.3 - Transferências à Municípios 2.852 3.235 4.130 4.740 15,8 18,7

1.4 - Outras Desp. Correntes 3.300 3.546 3.826 4.426 18,3 17,5

2 - DESPESA DE CAPITAL 1.854 1.460 1.960 3.146 10,3 12,4

2.1 - Investimentos Gerais do Estado 1.422 1.034 1.528 2.735 7,9 10,8

Investimentos 775 601 1.110 2.025 4,3 8,0

Inversões Financeiras 647 433 418 710 3,6 2,8

2.2 - Amortização da Dívida 432 426 432 411 2,4 1,6

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3.1. O Sistema de previsão financeira

O planejamento financeiro no âmbito de uma tesouraria é um dos instru-mentos mais importantes para a gestão de caixa. Ao longo de sua história, a SEF sempre procurou aperfeiçoar este mecanismo, obtendo êxitos consideráveis no tocante à previsão de receitas, cujas margens de erro diminuem constantemente. A previsão anual (desdobrada em meses) dos pagamentos relativos à execução do orçamento e à realização do passivo, sempre apresentou dificuldades, dada a inexistência de instrumentos que possibilitassem maior aproximação entre o Tesouro e as unidades financeiras setoriais. Nesta gestão, contudo, esse problema foi resolvido com o desenvolvimento e implantação do módulo de programação financeira do SIAFI. Esse sistema funciona corporativamente, permitindo que os órgãos e entidades programem os pagamentos mensais segundo a estrutura operacional de cada um. Os dados gerados são apropriados em tempo real pela Superintendência Central de Administração Financeira - SCAF, passando a compor a programação diária de desembolsos. Com isso, o fluxo de caixa do Estado ganhou maior fidedignidade, sendo os resultados esperados, entre receitas e despesas, mais realistas.

Essa ferramenta contribuiu, além do mais, com o estabelecimento de critérios de gestão do passivo circulante (contas a pagar) do Estado, como exemplo, datas padronizadas para quitação de tarifas públicas, fornecimentos sistemáticos de serviços e bens de consumo, dentre outros, possibilitando determinar previamente eventuais disponibilidades de caixa, passíveis de remuneração.

Desse modo, considerando a elevação da capacidade de previsão financeira e a inversão da posição fiscal do Estado, de deficitária para superavitária, foi necessário desenvolver e implantar um novo modelo de gestão e controle dos “Fundos de Investimento Financeiro”, sob a responsabilidade do Tesouro, com vistas a alavancar a rentabilidade das aplicações financeiras do Estado, cujo funcionamento vem permitindo auferir excelentes resultados.

3.2. O processo de modernização do Tesouro

Além desse projeto, seria necessário ampliar o processo de modernização, revendo procedimentos de trabalho, aumentando o grau de informatização das unidades da STE/SEF, formulando um programa de treinamento para seus servi-dores e incorporando-os ao plano de carreira da SEF, e ampliando o portfólio de projetos e ações que objetivam a reestruturação das áreas financeira e contábil do Estado. Para isto, foi elaborado o planejamento estratégico da STE/SEF para o período 2005-2007, com ampla participação do seu corpo funcional.


O Plano Estratégico da STE/SEF, concluído em meados de 2005, formula quatro questões que procuram orientar as diretrizes de trabalho para o período em referência, quais sejam:

• Como melhorar os resultados e o relacionamento da STE/SEF com órgãos e entidades do Estado e a sociedade, e garantir a continuidade do processo?

• Como evitar retrocessos decorrentes da obsolescência da estrutura de trabalho?

• Como aperfeiçoar a gestão das receitas e despesas do Estado de Minas Gerais,demodoagarantiroequilíbriofiscalsustentável?

•Comootimizar o fluxo de informações necessárias à tomada dedecisão pelos gerentes da STE/SEF e demais gestores dos órgãos e entidades da administração pública estadual?

Em resposta a essas questões, vistas sob a ótica do Relacionamento e da Cadeia de Valores da STE/SEF, estabeleceram-se quatro objetivos para o período, que foram desdobrados em seis estratégias conforme Figura 1:

FIGURA 1 - Objetivos e estratégias

Parte 6 - 331

No Período 2004/05, a STE/SEF vinha trabalhando no desenvolvimento de alguns projetos, que faziam parte do Planejamento Estratégico da SEF, dentre os quais se destacam o Sistema de Informações Gerenciais, o Sistema Integrado de Apuração de Custos e um novo projeto de extração de informações do SIAFI, todos eles em avançada fase de concepção e formulação técnica. Para 2006, além da continuidade destes, mais cinco novos projetos e ações foram incluídos no Projeto Estruturador da SEF, quais sejam:

• Aprendendo a Gerir Melhor - Com esse projeto pretende-se promover acapacitaçãoemgestãoorçamentária,financeiraecontábildopes-soal técnico da STE/SEF e dos órgãos e entidades da Administração Pública Estadual, visando a melhoria da qualidade da gestão.

• Reorganizar Processos para Atingir Resultados - Trata-se, neste caso, de rever todos os processos de trabalho da Subsecretaria do Tesouro econsolidarasistemáticadeprogramaçãofinanceiraeosmodelosderelatóriosfinanceirosimplantados.Osprocessosdetrabalhodasunidades da STE/SEF são antigos, em sua maioria, apresentando rotinas muitas vezes superpostas, com funções não perfeitamente segregadas.

•ValorizaroServidorparaAumentarEficiência-Objetiva-se,comestaação,definiroquadrofuncionaleacarreiraprofissionaldeservido-resdasáreasdefinançasecontabilidadedaSTE/SEFedasunidadessetoriais do Estado, a partir de uma visão sistêmica, em bases técnicas ecientíficas,quecontemplepesquisademercadoparaaproposiçãode novo esquema remuneratório para os servidores das áreas de contabilidadeefinançasdoEstado.

• Um Computador Para Cada Técnico - Este projeto visa dotar as unidades da STE/SEF de infraestrutura de informática adequada para o desenvolvimento de suas atividades, por meio da aquisição e instalação de aproximadamente 120 novos equipamentos de informática (microcomputadores, impressoras, scanner, pendrive e notebook´s) além de suprimentos para utilização plena desses equipamentos.

• SIAFI – Cidadão - A modernização do Sistema Integrado de Adminis-tração Financeira do Estado, visando torná-lo mais funcional, constitui afinalidadedesteprojeto.Pormeiodemetodologiasatuais,utilizadasna área de tecnologia da informação, pretende-se desenvolver novo formato para o SIAFI, podendo mudar sua plataforma, transferindo-a do mainframe para outra de maior acessibilidade, com interface Web, visando reduzir seu custo operacional e permitir o acesso do cidadão àsinformaçõesorçamentário-financeirasdoEstado.


4. Conclusão

O esforço de ajuste fiscal de Minas Gerais demandou contribuição significativa da gestão do Tesouro, efetivada através de mudanças na política de administração financeira do Estado, incluindo adoção de medidas e de mecanismos de gestão inovadores, de forma a alcançar e garantir o equilíbrio das contas públicas.

Um conjunto de ações consubstanciou os primeiros passos e sinalizou a adoção de uma gestão austera na busca da estabilização financeira. Os ajustes iniciais na área financeira, com vedação de determinadas categorias de despe-sas e revisão da programação financeira que amparava o orçamento de 2003, sinalizaram a austeridade.

Implantaram-se duas diretrizes básicas: a uma, condicionou-se a contratação de compromissos à efetiva disponibilidade de recursos e, à outra, o caixa passou a ser administrado de forma a garantir a liquidez do Tesouro. Buscou-se, assim, o ajustamento da execução orçamentária ao fluxo de caixa — alcançando inclusive a adequação dos orçamentos da administração indireta às receitas próprias das entidades —, com resultados ajustados aos preceitos da LRF e às metas pactuadas no Programa de Reestruturação e Ajuste Fiscal, objeto da negociação da dívida com o Governo Federal.

Na área das dívidas flutuante e fundada, foram empreendidas ações com resultados efetivos. Em relação à dívida flutuante, buscou-se o equacionamento de débitos vencidos via mecanismos de oferta pública de recursos (leilão) com descontos, compensação entre débitos do Estado x Dívida Ativa, compensação de créditos recíprocos entre autarquias e fundações, transferência de imóveis remanescentes das carteiras dos bancos privatizados e/ou liquidados. Acrescente---se a assunção, pelo Tesouro, de despesas relativas a pensões, com extinção de parte da dívida junto ao IPSEMG.

Quanto à dívida fundada, empreendeu-se a revisão da base de cálculo de pagamentos mensais da dívida contratada com a União ao amparo da Lei nº 9.496/97 (recálculo da Receita Líquida Real) que resultou tanto em redução de desembolsos quanto em redução de despesas para o Tesouro Estadual.

Dessa forma, a estimativa inicial para 2004 de um déficit de R$ 1,4 bilhão resultou, com a adoção de várias medidas em caráter emergencial, num superávit de R$ 90 milhões, conforme registrado no Balanço do exercício.

Os ajustes de 2003 e 2004, somados ao crescimento das receitas, possibili-taram a formação de reserva financeira considerável, o que permitiu, em 2005, cobertura menos restritiva da estrutura de gastos e o pagamento de dívidas ainda em aberto, tais como restos a pagar, e, ainda, garantia efetiva das cotas orçamen-tárias programadas, verificando-se mudança qualitativa na estrutura dos gastos, com maior crescimento relativo dos investimentos.

Parte 6 - 333

Desenvolveu-se e implantou-se o módulo de programação financeira do SIAFI, sistema coorporativo de previsão financeira que permite programação dos pagamentos mensais, de acordo com a estrutura operacional de cada órgão, e apropriação dos dados em tempo real pela Superintendência Central de Admi-nistração Financeira – SCAF.

A elevação da capacidade de previsão financeira levou ao desenvolvimento e implantação de novo modelo de gestão e controle dos “Fundos de Investimento Financeiro”, alavancando a rentabilidade das aplicações financeiras do Estado e auferindo excelentes resultados.

O sucesso da gestão financeira, auferido com o ajuste fiscal do Estado, levou à intensificação da ampliação do processo de modernização do Tesouro, com elaboração do planejamento estratégico da STE/SEF para o período 2005-2007, oportunidade em que se agregaram aos projetos em implantação na STE/SEF mais cinco novos projetos, quais sejam: 1) Aprendendo a Gerir Melhor; 2) Reorga-nizar Processos para Atingir Resultados; 3) Valorizar o Servidor para Aumentar Eficiência; 4) Um Computador para cada Técnico; e 5) SIAFI – Cidadão.

nOTAS


2 Restos a pagar – referem-se às despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de dezembro. (artigo 36, da Lei n. 4.320 de 17/03/64).

3 Autorizada pela Lei de Diretrizes Orçamentárias n. 14.371 de 26.07.02, art. 38.

4 CONFIP – instituída pela Lei Complementar 64, de 25 de março de 2002, substituída pelo Fundo Financeiro de Previdência – FUNFIP, criado pela Lei Complementar 77, de 13 de janeiro de 2004.

5 Receita Líquida Real: definida no art. 2o. da Lei n. 9.496, de 11 de setembro de 1997, corresponde ao montante da receita realizada da administração direta, deduzidos os valores repassados ao FUNDEF; às transferências constitucionais e legais aos municípios; e às receitas de operações de crédito, de alienação de bens e de transferências de capital.

6 O conceito intralimite refere-se ao que está incluído na base de cálculo de aplicação do percentual de 13% da RLR, como parcela mínima mensal para pagamento do serviço da dívida refinanciada pela União.

7 Para o caso do aporte de capital pelo Estado ao BDMG, decorrente da extinção do Fundo de Saneamento Ambiental das Bacias dos Ribeirões Arrudas e Onça – PROSAM, e dos Fundos SOMMA, FESB e FUNDEURB, a autorização encontra-se na Lei n. 15.696 de 21 de julho de 2005.

CAPÍTULO 19

Gestão do Gasto

Renata Vilhena Maria Thais Santos

Este capítulo trata da gestão da despesa sob dois pilares: a redução do consumo e a redução de gastos em bases unitárias. Nesse contexto, pretende-se relatar a experiência do Estado de Minas Gerais, que construiu estratégias para atuar nas áreas em que foram diagnosticadas as maiores oportunidades de economia, utilizando-se da metodologia aportada pelo Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG. Em que pese o fato de a administração pública lidar com cifras gigantescas no que tange à despesa, pouca atenção tem-se dado à eficiência do gasto — bem entendida, a promoção dos resultados visados mediante o aporte de menos recursos. Os esforços, via de regra, se concentravam nos cortes lineares de custeio e pessoal e no esforço fiscal disperso e pouco planejado, impedindo que o Estado cumprisse suas funções com eficácia e legitimidade. Especificamente quanto ao custeio, vale destacar que é com essas dotações que o Poder Público implementa as diversas políticas públicas, o que vem reforçar a máxima de que a solução se concentra na redução dos gastos, pelo aumento da eficiência dos recursos despendidos pelo Poder Público, e não por simples cortes lineares. O presente capítulo está estruturado em três partes. A primeira apresenta o Gerenciamento Matricial de Despesas – GMD e, em seguida, as ações e resultados referentes à redução de despesas com pessoal e suprimentos. A segunda apresenta ações e resultados relativos à redução de despesas, gerada por meio de revisão de processos em áreas críticas de governo, tais como: defesa social, fazenda e planejamento e gestão. A terceira parte elabora, a título de conclusão, dificuldades de implementação e os desafios futuros.


1. O Gerenciamento Matricial de Despesas – GMD

O Gerenciamento Matricial de Despesas é uma metodologia de gestão de despesas que busca proporcionar uma racionalização de gastos, por meio da redução do consumo e dos custos unitários de insumos em bases criteriosas. Parte do desdobramento do orçamento anual de uma organização, essa metodologia parte do desdobramento do orçamento anual de uma orgaização e compreende quatro etapas (correspondentes as do ciclo PDCA), a saber: planejamento, execução, verificação e ação. Na fase de planejamento, é definida a meta de redução de despesa e estabelecidos os meios (planos de ação) necessários para se alcançar a meta proposta. Na fase de execução dos planos de ação, há treinamento envolvendo as pessoas, os planos são implementados e coletados dados que possam fornecer informações sobre a obtenção da meta. Na verificação, com o uso dos dados coletados na etapa de execução, é feita uma avaliação dos resultados obtidos em relação ao alcance da meta. Na fase de ação, o que deverá ser realizado depende dos resultados obtidos, avaliados na etapa de verificação — se a meta for alcançada, são estabelecidos os meios de manutenção dos bons resultados obtidos; se a meta não foi alcançada, inicia-se novo giro do PDCA, com o objetivo de se encontrarem meios que levem o processo a obter resultados que superem a diferença (lacuna) entre o valor da meta (objetivo, valor e prazo) e o resultado alcançado com a implementação do plano de ação.

Nesse sentido, o gerenciamento matricial de despesas constitui uma iniciativa de cunho essencialmente gerencial, para levantar e capturar oportunidades de ganhos financeiros, na medida em que se baseia na utilização de métodos e técnicas para reduzir as despesas do Estado de Minas Gerais, com a consequente padronização das medidas corretivas. A base de análise para se definir a projeção do ganho são as “Outras Despesas Correntes dos órgãos de Administração Direta e Indireta do Poder Executivo”. Após a identificação e negociação das metas, montou-se uma sistemática de acompanhamento, que será detalhada a seguir. Destaque-se que coube ao Instituto de Desenvolvimento Gerencial – INDG o suporte metodológico para implementação do GMD.

1.1. Redução de despesas com pessoal

É sabido que uma das questões que mais impactam os gastos dos entes federados é a folha de pessoal. Em Minas Gerais, essa despesa comprometia, no início de 2003, mais de 70% (setenta por cento) da Receita Corrente Líquida do Estado.

Com o desenvolvimento dos trabalhos, várias oportunidades foram detectadas e adotadas na busca de maior eficiência e eficácia no gasto com pessoal.

Parte 6 - 337

A promulgação da Emenda Constitucional 57/2003 representou ponto de vital importância nesse projeto, pois a mesma estabelece princípios meritocráticos de produtividade na Administração Pública, eliminando o antigo sistema de progressão da remuneração, exclusivamente pautado pela antiguidade no ser-viço público, para os futuros servidores, respeitando, naturalmente, os direitos adquiridos dos servidores atuais.

O sistema de progressão da remuneração, baseado apenas no tempo de serviço, não permite conferir aos servidores o que lhes seria justo em virtude de seu efetivo desempenho. Ao se estabelecer mecanismo de remuneração indistinto para todos, criou-se entrave à melhoria da eficiência na prestação dos serviços públicos.

Se, por um lado, a Emenda à Constituição 57/2003 promove maior eficácia ao serviço público, por outro, possibilita a redução da folha de pagamento de pessoal do Poder Executivo de Minas Gerais. Hoje, quase 42% da folha são representados por encargos com adicionais de tempo de serviço. Biênios, quinquênios, trintenários e apostilamentos, aliados ao crescimento vegetativo da folha de pagamento, constituem, pois, fatores que comprometem gradativamente maiores parcelas das receitas do Estado. Com isso, a capacidade do Poder Público de realizar investimentos em áreas consideradas prioritárias — como segurança, saúde e educação — vê-se cada vez mais reduzida. Dessa forma, impõe-se resgatar a capacidade fiscal do Estado, por meio da adoção de medidas consistentes, que reduzam custos, maximizando a ação do Poder Público.

Ademais, diversos outros instrumentos de gestão de recursos humanos foram adotados, com vistas a coibir o crescimento vegetativo da folha e diminuir o gasto com pessoal no médio e longo prazo, a saber: a instituição do Afastamento Voluntário Incentivado – AVI, a adoção do regime de emprego público na Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado, a regulamentação sobre o gozo de férias-prêmio, o procedimento para a cessão e adjunção de servidores, o estabelecimento de normas acerca da disposição de servidores para terem exercício, temporariamente, em órgãos e entidades da Administração direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo.

Transferiu-se, ademais, para a Câmara de Coordenação Geral, Planejamento, Gestão e Finanças as competências da Comissão Estadual de Política de Pessoal – CEP, com vistas a deliberar acerca da adoção de medidas que impactam, em aumento de despesa, na folha de pagamento.

Foram também editadas outras normas, a fim de garantir a geração de resultados e reduzir gastos com a folha de pessoal do Estado: o decreto que dispõe sobre a competência de fiscalização das atividades de perícias médicas e de saúde ocupacional, pela diretoria central de saúde ocupacional, e provisão de recursos humanos da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão: e o decreto que dispõe sobre a concessão de licença para tratamento de saúde para


servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo, no âmbito da Administração Pública direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo do Estado de Minas Gerais.

Para algumas dessas ações na área de pessoal já foi possível mensurar a economia anual do Estado. Essa economia representa cerca de R$ 31 milhões no ano, com o corte do abono para os servidores que possuem mais de um cargo, R$ 18 milhões deixaram de ser pagos em um exercício com o cruzamento, que vem sendo promovido, da folha de pagamento com o Sistema de óbitos – SISOB. Por ser esse um trabalho desenvolvido de forma sistemática, propiciará maior economia aos cofres estaduais.

Além disso, várias outras ações causaram impacto na redução de despesa dos cofres públicos estaduais por meio da gestão eficiente, como é o caso do controle mais rigoroso de frequência, da adoção do Banco de Horas e o cruzamento da folha de pessoal do Estado com a da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte.

Também merece destaque, como ação de impacto no que se refere à busca de maior eficiência dos gastos, a instituição da Comissão Especial, com o objetivo de reavaliar as vantagens pecuniárias concedidas a partir de pareceres jurídicos. De outra parte, trabalha-se, ainda, e de forma continuada, na correção das inconsistências apresentadas na folha de pagamento, as quais permitirão a supressão de vantagens pagas de forma inconsistente (veja capítulo “Gestão de Pagamentos e Benefícios”).

Outra medida que diz respeito ao controle das contas públicas consiste na Lei n. 15.013/04, aprovada em 15 de janeiro de 2004 na Assembleia Legislativa, dispondo a respeito da redução dos subsídios do Governador, do Vice-Governador, dos Secretários de Estado e Secretários Adjuntos, implicando economia anual de R$ 407.498,00. Essa redução já vinha sendo aplicada desde o início do ano de 2003. Vale destacar que a remuneração do Governador do Estado é o teto de remuneração para os servidores do Poder Executivo, (reduzida para R$ 10.500,00); por conseguinte, a aplicação desse teto no âmbito da administração pública estadual propicia uma economia anual da ordem de R$ 9.131.212,00.

Se, por um lado, atacou-se a parte da despesa, por outro, buscou-se a promoção do servidor público, pois ele é o ponto basilar da gestão eficiente e da garantia de continuidade dessa nova cultura de gastar menos e melhor para a geração dos resultados visados. Nesse aspecto, vale ressaltar que todas essas medidas de controle adotadas permitiram a antecipação da folha de pagamento de pessoal para o 5º dia útil do mês subsequente, a implantação de novos planos de carreiras com as respectivas tabelas, bem como o pagamento integral do 13º salário no mês de dezembro. Além disso, foram quitados todos os atrasados da folha de pagamento, desde 1996, chamados de “verba retida”.

Parte 6 - 339

1.2. Redução de despesas por pacotes de suprimentos

Outra vertente de abordagem do Gerenciamento Matricial de Despesas foi a dos gastos com suprimentos da Administração Pública Estadual, dada a sua relevância na composição da despesa. Na preparação da base desse trabalho definiu-se “pacotes”, abrangendo todos os itens de despesas dos órgãos e entidades, a saber: a) alimentação; b) comunicação; c) informática; d) manutenção; e) materiais; f) obrigações; g) saúde; h) suporte administrativo; i) terceirização; j) terceirização saúde; k) terceiros; l) veículos; m) viagem — além do pacote de pessoal, o qual foi tratado no subitem anterior. O conceito matricial decorre do fato de estarem envolvidos vários pacotes e entidades, tendo um gestor responsável por aquela meta, o qual fará a interface matricial entidades x pacote.

O método pode ser resumido nas seguintes etapas: desdobrar as metas globais de redução de despesas da organização até o nível da execução das ações necessárias a alcançá-las; criar uma cadeia estruturada e lógica das metas, evidenciando os caminhos para a construção dos resultados; elaborar planos de ação para todas as metas de melhoria; implantar uma sistemática de acompanhamento dos resultados e tratamento dos eventuais desvios para metas de redução de despesas.

Como instrumento de acompanhamento, já mencionado quando da apresentação do ciclo do PDCA, utiliza-se um software especialmente desenvolvido pelo INDG para o gerenciamento de despesa (OMA), que divide todas as contas Liquidadas no Sistema Integrado de Administração Financeira - SIAFI nos pacotes definidos. A partir dos gráficos e relatórios de anomalias, gerados por esse software, torna-se possível que, sempre que uma meta não seja atendida, se analise as causas e, a partir daí, se elabore o devido plano de ação, com vistas à correção das anomalias detectadas.

Essa metodologia de redução de despesas foi utilizada na Polícia Militar, no Instituto de Previdência dos Servidores do Estado - IPSEMG e no Sistema Saúde: Secretaria de Estado de Saúde - SES; Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais - FHEMIG; Fundação Ezequiel Dias - FUNED; Fundação Centro de Hematologia e Hemoterapia de Minas Gerais - HEMOMINAS. Como exemplo relevante pode-se citar o caso do medicamento Midazolam 50 mg – frasco, adquirido em uma determinada entidade estadual por R$12,90 e em outro órgão estadual por R$5,60, numa variação de mais de 100%, do menor para o maior preço. No caso de combustível foram comparados os gastos entre veículos de igual marca e ano na Secretaria de Estado de Fazenda, conforme demonstra o Gráfico 1 a seguir. A partir dessa comparação de variação de consumo constatou- -se a diferença de até 500% a maior, em determinada Unidade, e definiu-se a meta a ser alcançada por todos os envolvidos. Tais exemplos ratificam a importância de se trabalhar essa questão de controle em áreas muitas vezes negligenciadas,


cujo potencial de economia torna-se relevante a partir de um gerenciamento eficiente.

3,6 3,94,6 4,9

5,9 6,16,9

7,88,2

8,9

9,9

10,9 11

11,9 12,112,9

14

14,9

15,4

13,2

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

GM

G93

04

GM

G94

28

GM

G93

38

GM

G93

94

GM

G94

00

GM

G92

19

GM

G95

25

GM

G95

15

GM

G95

19

GM

G93

51

GM

G93

76

GM

G95

14

GM

G92

48

GM

G92

71

GM

G92

33

GM

G95

55

GM

G92

18

GM

G93

53

GM

G92

17

GM

G93

69

Placa

Km/L

itro

GRÁFICO 1 - Consumo de combustível na Secretaria de Estado de Fazenda - Palio EL 98 – Abril e Maio/03 - SEF

No âmbito da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG, essa metodologia também foi utilizada com foco na redução de consumo e de preço. Em conjunto, INDG e servidores de órgãos e entidades criaram grupos de trabalho para avaliar e propor melhorias na forma de aquisição, com foco na premissa de adquirir melhor a um preço menor, cultura essa não muito disseminada na administração pública, até então.

Nesse contexto, foram selecionados alguns pacotes denominados “famílias”: energia, água, correio, parametrização, combustível, frota e terceirização, com o objetivo de que a SEPLAG acompanhasse as despesas representativas de todos os órgãos e entidades do Estado e não apenas daqueles em que a metodologia tivesse sido implementada, conforme citado. Vale ressaltar que o critério para a definição dessas famílias pautou-se no potencial de redução, bem como na rapidez para o alcance das metas estabelecidas.

O acompanhamento sistemático dessas famílias permitiu que a SEPLAG avalie o desempenho das despesas de todos os órgãos e entidades, as reduções e aumentos nos gastos, assim como a identificação e disseminação das melhores práticas. Um exemplo de sucesso a ser citado é o caso da família de energia, onde foi implementado o Sistema de Acompanhamento de Consumo Inteligente - SACI, o qual tem possibilitado uma gestão muito mais eficiente deste item de

Parte 6 - 341

despesa. A redução média no ano de 2005 foi de 11,72% dos gastos com energia (ver Gráfico 2 abaixo), em um contexto onde houve aumento significativo de compra de equipamentos de informática, os quais implicam em aumento do consumo de energia; no entanto, em âmbito geral, isso não ocorreu devido ao sucesso desse projeto.

10,4111,76

10,4710,52

12,9514,69 14,59

12,9211,06 10,31

11,72

9,22

02468

101214161820

2005 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez 2006

Realizado Acima da Meta Média

Realizado Abaixo da Meta Meta

GRÁFICO 2 - Reduzir em 10% o consumo de energia em 2005 com relação a 2003

2. Revisão de Processos

O objetivo do projeto de Reestruturação para Otimização de Processos é a revisão dos processos para melhorar a geração de resultados, o desempenho funcional, a qualidade dos serviços e a redução dos custos dos processos. Percebeu-se que esse redesenho de processos iria impactar, não apenas na melhoria do processo, mas também na redução dos custos para sua execução. Além disso, como foco mais relevante, registre-se o ganho do cidadão com uma melhor prestação de serviço, na medida em que suas demandas são atendidas de forma muito mais eficiente. A seguir serão apresentadas ações no âmbito do projeto de Reestruturação para Otimização de Processos realizadas nas áreas de defesa social, fazenda, planejamento e gestão.


2.1. Frente: Reestruturação para Otimização de Processos – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social - SEDS

A questão prisional é um dos temas de mais difícil atuação, pois o Poder Público tem que atacar várias frentes onde a dificuldade vivenciada origina-se da própria dialética presente nessa questão: segurança da sociedade x ressocialização do preso; aumento de vagas x diminuição de custo x efetividade do sistema. A partir da discussão dessas questões relevantes, a SEDS identificou a necessidade de desenvolver alguns modelos de gestão. Com o apoio do INDG, dois modelos foram priorizados: o modelo prisional aplicado às penitenciárias e o modelo Socioeducativo, aplicado aos Centros de Internação para adolescentes.

Nessa frente de trabalho, o projeto incluiu em seu escopo a reestruturação de 18 processos considerados relevantes e direcionados à construção de um modelo referencial de gestão do sistema prisional. Tais processos abrangem a parte de segurança, de atendimento e de suporte administrativo. São eles: a) ingresso do sentenciado; b) trânsito interno do sentenciado; c) trânsito externo do sentenciado; d) visitação ao sentenciado; e) avaliação disciplinar do sentenciado; f) liberação do sentenciado; g) segurança geral do sentenciado; h) atendimento jurídico ao sentenciado; i) atendimento biopsicossocial ao sentenciado; j) avaliação e acompanhamento da evolução criminológica; k) assistência educacional; l) gestão do trabalho do sentenciado; m) profissionalização do sentenciado; n) recrutamento e colocação do sentenciado no mercado de trabalho; o) acompanhamento do trabalho do sentenciado; p) acompanhamento do egresso; q) controle financeiro da produção do sentenciado; r) controle financeiro da renda do sentenciado.

Ressalte-se que essa foi uma iniciativa inédita, pois se definiram procedimentos- -padrão, os quais contemplaram desde a chegada do sentenciado, seu acolhimento e encaminhamento interno, até a sua liberação. Foram gerados, ao final, os seguintes produtos: a) processos redesenhados e padronizados (elaborados os manuais de procedimentos); b) estrutura organizacional-padrão definida; c) equipes dimensionadas e perfil de pessoal definido; d) metas definidas e gestão da rotina diária estruturada; e) sistema de gestão à vista implantado, sistema este que consiste na divulgação dos resultados e das ações em forma de gráficos, por meio da exposição desses em quadros afixados nos locais de acesso relevante, tanto do público interno quanto do externo.

No ano de 2004, o Modelo foi implantado em três novas penitenciárias (São Joaquim de Bicas, Pará de Minas e Uberlândia), à medida que estas iam sendo inauguradas. Em 2005, o Modelo foi implantado em Juiz de Fora e Francisco Sá, bem como para todos os agentes do Comando Especial de Operações Penitenciárias - COPE, os quais também repassam o treinamento para todos os agentes novos, mesmo que estes atuem em penitenciárias onde o modelo ainda não tenha sido implantado.

Parte 6 - 343

O trabalho contemplou, ainda, a realização de treinamentos com os diretores das Unidades, tanto das novas como das antigas, com os agentes penitenciários, técnicos e servidores administrativos, abordando os conteúdos específicos para cada grupo, em função da área de atuação.

Atualmente, estão sendo feitas auditorias nas Unidades onde o Modelo foi implantado, para verificação do cumprimento dos padrões, tendo sido realizadas três auditorias. Encontra-se em desenvolvimento um sistema informatizado, para apropriação e apuração dos custos dos sentenciados.

Os ganhos advindos foram muitos, pois houve a profissionalização da gestão penitenciária, passando-se a atuar em função de indicadores/metas, com acompanhamento de resultados.

Os resultados foram extremamente positivos, tendo sido registrados índices inferiores à média do sistema com relação a fugas. Para as Unidades com o Modelo implantado, esse índice ficou em 0,46%,1 contra 1,13% nas demais, no período compreendido entre janeiro a setembro de 2004. Além disso, não houve registro de rebeliões nas unidades onde foi implantado o Modelo, à exceção da penitenciária de Juiz de Fora, cuja rebelião foi atribuída à não adoção do Modelo por parte do corpo diretivo, que foi substituído. Nesse aspecto, não se pode deixar de registrar a economia gerada pelo fato de não haver tido rebelião, uma vez que há um custo estimado de R$ 200.000,00 (duzentos mil reais) por rebelião, e a média de rebeliões, antes da adoção do Modelo, era de três rebeliões/ano, estima-se uma economia anual da ordem de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais). Outro indicador relevante é o do custo por sentenciado, o qual nas Unidades sem o Modelo é de R$ 1.800,00/mês, enquanto naquelas que o implantaram esse custo cai para R$ 1.240,00. Ressalte-se que o mais importante dessas economias é viabilizar que esses recursos economizados sejam canalizados em projetos prioritários e relevantes para a sociedade. Nesse caso específico, tais economias possibilitaram o aumento do número de vagas, nas unidades carcerárias, de 4.485 em janeiro de 2003 para 8.495 em fevereiro de 2006.

Em um segundo momento foi desenvolvido o “Modelo Socioeducativo”, que teve seus processos redesenhados e padronizados (elaborados os manuais de procedimentos), sua estrutura organizacional padrão definida, o perfil de pessoal dimensionado, as respectivas metas definidas, bem como a gestão da rotina diária estruturada e a implantação do Sistema de Gestão à Vista.

Da mesma forma que o modelo prisional, também foram priorizadas as unidades novas para implantação, sendo gradativamente expandido para as demais unidades.

Destaque-se que, mesmo se tratando de processos, houve uma grande preocupação em se definir indicadores que permitissem a apuração mensal, bem como a análise e o acompanhamento em reuniões sistemáticas. São eles: a) índice de evasão; b) número de rebeliões; c) número de tumultos; d) número


de agressões físicas; e) índice de adolescentes com Programa Individual de Atendimento – PIA em evolução.

Como resultado desse processo observa-se, da mesma forma do Modelo Prisional, a profissionalização da gestão. Ademais, observa-se que o acompa-nhamento dos indicadores tem contribuído para a redução de ocorrências de tumultos, agressões, etc., com praticamente todos os centros cumprindo as metas que foram estabelecidas, inclusive com a elaboração dos diagnósticos e encaminhamentos realizados.

Além de todos os benefícios acima identificados, obteve-se um ganho adicio-nal, qual seja, a incorporação pelos técnicos do Estado da metodologia utilizada pela consultoria, o que possibilitou o desenvolvimento de ações paralelas de modernização no órgão, conduzidas, internamente, pelos servidores da SEDS em parceria com técnicos da SEPLAG. O trabalho realizado foi o redesenho do processo de compras, que trouxe uma nova reorganização interna, a adoção em plenitude dos recursos do Sistema de Administração de Materiais - SIAD, a implementação da Cotação Eletrônica de Preços - COTEP, entre outros. Atual-mente, encontra-se em fase de conclusão pela Diretoria de Modernização da SEDS o redesenho do processo de convênio.

2.2. Frente: Reestruturação para Otimização de Processos – Secretaria de Estado de Fazenda – SEF

O projeto da SEF incluiu em seu escopo a reestruturação de 15 processos distribuídos entre a Subsecretaria da Receita Estadual, a Subsecretaria do Tesouro Estadual e a área-meio, a saber: a) atendimento ao contribuinte; b) gestão das atividades pertinentes à fiscalização; c) gestão do crédito tributário; d) progra-mação financeira; e) execução financeira; f) administração da rede lógica; g) segurança física da rede; h) gestão de pessoal; i) gerenciamento de contratos; j) gestão da rede física; k) suprimento de materiais e serviços; l) fluxo de caixa; m) gestão de custos; n) elaboração de relatórios; o) gestão de ativos e haveres. Desses 15 processos, 11 já foram implantados. Pode-se destacar como exem-plos de melhorias e desempenho, e ganhos aferidos na área de Programação e Execução Financeira, que, pela primeira vez na sua história, a partir de 2005, o Estado de Minas Gerais passa a ter sua Programação Financeira alinhada ao seu Orçamento, e que ainda possibilitou: o alinhamento entre a Programação Financeira e o Planejamento Orçamentário; previsibilidade do fluxo de caixa do Estado, permitindo a obtenção de resultados com aplicações financeiras; a regularização do remanescente Restos a Pagar; a eliminação do estoque de 8.800 depósitos não identificados (R$ 16 milhões); a eliminação do Remanejamento

Parte 6 - 345

de Cotas, com consequente redução da carga de trabalho da área e a automação das atividades.

Outro exemplo importante é a Gestão de Contratos onde foram economizados R$ 11 milhões com a renegociação de contratos decorrente do processo de redesenho. No Suprimento de Materiais e Serviços o prazo médio de compras foi reduzido em 60% a partir da estruturação e automação do processo. Já na Fiscalização, houve uma melhoria sensível no atendimento, a redução de retrabalho e a capacitação de servidores. No processo de Rede, detectou-se o aumento da segurança, entre outros.

2.3. Frente: Reestruturação para Otimização de Processos – Secretaria de Planejamento e Gestão - SEPLAG

Na SEPLAG, em 2003, foram revisados os seguintes processos: Instrução de Aposentadoria; Concessão da Aposentadoria; Operacionalização de Imóveis próprios da Administração Direta; Gestão de Imóveis próprios da Administração Direta; e, em 2004, Planejamento e Orçamento, Registro de Preços e Perícia Médica (2004-2005).

O macro processo “aposentadoria” subdivide-se em instrução e concessão. O mapeamento da situação inicial mostrava que não havia um procedimento padrão que fosse seguido por todos os executores, o acúmulo de processos era enorme (o passivo era de 17.000 processos) e o tempo gasto dilatado (prazo médio, desde o início - instrução) até a concessão da aposentadoria, era de 800 dias).

A partir do redesenho, da elaboração e treinamento dos executores nos novos procedimentos definidos como padrão, das metas e estratégias para reduzir o passivo e prazo final da concessão, temos como resultados: a redução do prazo total em torno de 60% (atingindo a média de 300 dias); a análise e tramitação de 10.000 processos do passivo, sendo que muitos ficaram pendentes por ques-tões legais; o aumento da produtividade dos analistas; a redução do número de diligências de processos para a metade, o que contribuiu para a aceleração do processo e o aumento do número de publicações mensais (300%).

Com relação à operacionalização e gestão dos imóveis, apresentava-se um cenário onde o valor venal dos imóveis do Estado estava totalmente defasado, desconhecia-se muitas vezes a utilização dos mesmos e havia um grande número de imóveis sem a devida legalização da propriedade. O redesenho dos processos, a elaboração de um plano de ação com definição de metas e o desenvolvimento de um sistema para controle dos imóveis (SIM- Sistema Imobiliário de MG), pelo coordenador da área, permitiu a mudança de cenário, com a constatação dos


seguintes avanços: realização de laudos de avaliação para atualização do valor do imóvel: 20% de todos os imóveis; regularização do Registro de 93% do total de imóveis de propriedade do Estado de MG; vinculação dos imóveis aos órgãos da administração direta: 93%.

Com relação ao serviço de perícia médica, este apresentava uma situação quase caótica, com índices de desempenho totalmente inadequados. Cite-se como exemplo: o tempo médio de atendimento praticado em janeiro e fevereiro de 2005 era de 5.210 dias e o passivo de inspeções em torno de 24.500 perícias, sem contar com o alto índice de insatisfação do usuário. A partir de um Projeto de reestruturação da Unidade, o qual contemplou também o redesenho de processos, os resultados alcançados foram bastante expressivos, quais sejam: 90% dos atendimentos passaram a ocorrer em 24 horas; foi eliminado todo o passivo de inspeções e acima de 90% dos usuários avaliaram o atendimento prestado como bom ou excelente, em pesquisa de satisfação realizada naquela Unidade.

Já no que diz respeito ao Planejamento e Orçamento, na primeira fase desse projeto atuou-se na unificação dos processos, redefinição de papéis e responsabilidades das unidades da Subsecretaria de Planejamento e Orçamento; e, como produto final, foi gerado o Manual do Processo Redesenhado.

Na segunda fase elaborou-se o Manual de Revisão do Gestão Estratégica dos Recursos e Ações do Estado - GERAES, o qual contemplou os módulos: Revisão do Planejamento/ Elaboração do Orçamento do GERAES e Monitoramento dos Projetos Estruturadores.

3. Conclusão

É inegável o avanço que Minas obteve a partir da adoção desse modelo de gestão efetivo, especialmente no que se refere ao consumo e à despesa. Vários investimentos se tornaram viáveis e alcançou-se o equilíbrio orçamentário e financeiro. Ademais, a adoção desse modelo pôs fim aos cortes lineares de orçamento, instrumento utilizado anteriormente em larga escala, porém, de eficácia extremamente questionada. O grande desafio que ora se coloca é o de consolidar toda essa metodologia, com vistas a ampliar os potenciais de ganho em toda a administração pública estadual, bem como o de incorporar, no cotidiano, a dinâmica gerencial de se trabalhar com metas e controles mensais. Para tal, faz-se necessário perenizar essa cultura de gestão eficiente, reforçando as lideranças e consolidando o sistema de controle como instrumento dessa gestão, absorvendo, dessa forma, essa importante metodologia da iniciativa privada na administração pública. Nesse aspecto, torna-se importante destacar que a administração gerencial, proposta pelo Governo Federal, em meados da

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década de 1990, defendia o fim do controle burocrático, o que de certa forma não foi bem interpretado por muitos servidores públicos. Vários técnicos, hoje, têm resistência a qualquer tipo de controle, com o argumento de que tais controles só serviriam para burocratizar seus trabalhos. Ora, uma coisa é o controle puramente dos meios, este bastante criticado como o propulsor do círculo vicioso burocrático, outra é o controle de resultados, instrumento fundamental da gestão eficaz, com o qual passaremos a conviver no quotidiano da administração pública se quisermos obter a efetividade das ações, programas e projetos legitimamente propostos pelos governantes eleitos. Portanto, este pode ser considerado também um desafio, qual seja: obter um equilíbrio para que os instrumentos de controle de gestão sirvam aos resultados, contribuindo para o círculo virtuoso do controle burocrático, e não se percam nos meios como vinha ocorrendo sistematicamente no passado.

nOTA

1 Nesse caso, trata-se de saídas autorizadas pelo Juiz, sem o devido retorno.

Parte 7

O Futuro do Choque de Gestão

CAPÍTULO 20

Rumo à Segunda Geração do Choque de Gestão

Renata Vilhena

O propósito deste capítulo é o de elaborar um balanço geral da primeira geração do choque de gestão e sinalizar os caminhos que deverão ser trilhados no futuro, rumo a uma segunda geração do choque de gestão em Minas Gerais.

Embora este livro não seja uma avaliação sistemática (acredita-se e espera-se que isto seja feito por terceiros no futuro), seu teor de relato documental fornece diversos elementos para um balanço geral.

Um balanço geral indica que os objetivos iniciais foram alcançados. A seguir, apresenta-se um balanço sintético, comparando a agenda traçada e os resultados alcançados no que se refere ao planejamento, ao alinhamento das organizações, ao alinhamento das pessoas, ao alinhamento dos sistemas administrativos e à dimensão fiscal.

No campo do planejamento governamental, destaca-se o seu caráter orientador das demais políticas de gestão. O conceito de duplo planejamento foi efetivamente posto em prática, representado pela existência de um planejamento de longo prazo (embasado tecnicamente, enraizado na interlocução com a sociedade e que reflete a visão política da liderança executiva estadual) e um modelo de gestão intensivo de resultados focado no curto prazo (a carteira prioritária de projetos estruturadores GERAES).

Com efeito, desde o final de 2002, o estudo “Minas Gerais do século XXI” já apontava um agravamento do quadro fiscal e graves problemas de desempenho da administração pública. Em 2003, através da Lei n. 15.032 de 20 de janeiro


de 2004, foi aprovado o planejamento estratégico de longo prazo, 2004-2020, para MG, onde a visão de futuro expressa pelo Governador foi a de “ tornar MG o melhor estado para se viver”. Tendo em mente a Visão de Futuro e os desafios imediatos que se apresentavam, foram traçadas as três grandes opções estratégicas que iriam estruturar as iniciativas e ações do Governo de Minas: promover o desenvolvimento econômico e social em bases sustentáveis; reorganizar e modernizar a administração pública estadual; e recuperar o vigor político de MG.

O diagnóstico presente no Estado, associado à necessidade premente de resultados concretos que sinalizassem a visão de futuro, determinaram a escolha de 31 projetos estruturadores, cuja carteira denominou-se GERAES - Gestão Estratégica de Recursos e Ações do Estado.

Fundamentalmente, a ponte entre uma e outra perspectiva, inclusive no que concerne à alocação orçamentária, é construída diuturnamente num grande esforço de monitoramento.

No que se refere ao alinhamento das organizações, dentre os 31 projetos estruturadores, destaca-se o, propriamente dito, “Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade e Inovação na Administração Pública”, com o objetivo principal de aumentar a efetividade da administração pública estadual, buscando a valorização do servidor público estadual e a prestação de serviços públicos de qualidade, do ponto de vista do cidadão. Além de possuir um componente emergencial de “ajuste à realidade” (essencialmente alinhado com o pressuposto fiscal), o projeto estruturador “Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade e Inovação na Administração Pública” desempenhou um papel-chave no âmbito do choque de gestão como um todo, proporcionando um alinhamento das organizações, pessoas e sistemas administrativos.

Primeiramente, logrou desenvolver e implementar novos arranjos institu-cionais, com modelo de gestão orientado a resultados que têm como base a avaliação de desempenho institucional, realizada a partir da celebração de Acordo de Resultados — definido como instrumento de pactuação de resultados, mediante negociação entre dirigentes de órgãos e entidades do Poder Executivo e as autoridades que sobre eles tenham poder hierárquico ou de supervisão. Incluiu, ainda, formas inovadoras de relacionamento do setor público com o setor privado, tanto com o “sem fins lucrativos”, as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIP, por meio de Termo de Parcerias, quanto com o “com fins lucrativos”, através das Parcerias Público-Privadas.

Outro significativo legado foi o estabelecimento de um novo padrão de gestão de pessoas, a partir do fortalecimento da capacitação e da formulação de uma nova política de recursos humanos, que enfatiza a avaliação de desempenho. A Avaliação de Desempenho Individual implementada tem sido um processo que visa a observação e análise contínua do desempenho do servidor, tendo em vista

Parte 7 - 353

as responsabilidades, atividades e tarefas a ele atribuídas. Tem tido por finalidade apurar a aptidão e capacidade do servidor para o desempenho das atribuições do cargo por ele ocupado, possibilitando um meio de aprendizagem que conduza ao crescimento pessoal e profissional, estimulando a reflexão e a conscientização do papel que cada um representa dentro do contexto organizacional.

No campo dos sistemas administrativos, a implementação de uma política de governo eletrônico tem logrado aproximar o Governo de todos aqueles que se relacionam com ele, promovendo a universalização do acesso aos serviços, a transparência das suas ações, a integração de redes e o alto desempenho de seus sistemas, tendo como princípios a modernização da gestão pública estadual e a democratização da informação, de forma a ofertar mais e melhores serviços à população.

Os avanços nestas e noutras áreas (tratadas neste livro) não são fruto apenas de resultados episódicos em seus respectivos domínios. Foram deliberadamente gerados de forma integrada. A integração destas políticas constitui, desta forma, um pressuposto e um marco muito significativo. Nesse sentido, o choque de gestão teve como base o alinhamento estratégico das ações individuais com os objetivos institucionais e deste com as diretrizes do Governo. O alinhamento estratégico tem permitido visualizar o grau de complexidade da agenda da organização, a convergência entre as estratégias de governo e as demais estratégias da organização, e sua necessidade de fortalecimento institucional. O processo de alinhamento é vital para assegurar a integração da gestão governamental aos processos de planejamento (Programas de Governo) e deve refletir a perspectiva das partes interessadas, enfatizando o envolvimento das pessoas.

Este alinhamento é medido por meio da avaliação institucional (Acordo de Resultados), individual (Avaliação de Desempenho) e dos termos de parceria. Os resultados positivos, isoladamente e/ou associados, geram benefícios institucio-nais e individuais expressos na ampliação de autonomias gerenciais, financeiras e orçamentárias dos órgãos/entidades, no desenvolvimento institucional, no pagamento de prêmio por produtividade e de adicional de desempenho, e no desenvolvimento do servidor nas respectivas carreiras. Os resultados negativos levam à censura pública do dirigente máximo dos órgãos/entidades e à perda do cargo público pelo servidor. A Figura 1 ilustra estes alinhamentos.


FIGURA 1 - Alinhamento estratégico

Nesse contexto, as duas dimensões do Choque de Gestão foram alcançadas. Em relação à primeira, destaca-se o alcance do equilíbrio fiscal, tendo o orçamento como um efetivo instrumento de gestão; o esforço de geração de receita e de melhoria da arrecadação da receita gerada, bem como a melhoria da qualidade do gasto. Em relação à segunda, empreendeu-se um trabalho intensivo e extensivo de modernização e de inovação da gestão pública, oferecendo aos servidores condições para o seu desenvolvimento e para a aplicação das competências e habilidades requeridas para o novo modelo de administração pública.

O grande desafio a enfrentar agora é o de consolidar, institucionalizar o processo de transformação, de forma a assegurar a sua irreversibilidade, indo além da ideia de responsabilidade fiscal e incluindo uma responsabilidade social e de gestão, que, em última análise, significa o comprometimento com os resultados de desenvolvimento e a respectiva prestação de contas à sociedade. Um projeto como o Choque de Gestão não pode estar circunscrito a apenas um governo. A transformação do padrão de gestão é um desafio que requer o comprometimento de todos: da sociedade, que, em última instância, será a beneficiada, e dos servidores que serão os operadores da mudança. Por isto, não pode ser um projeto de um só governo, deve ser um projeto de Estado, mais ainda um projeto da

PPAG

ÓRGÃOS EENTIDADES

PROJETOSESTRUTURA-

DORES

OSCIP

SERVIDORES

PPP

TERMO DEPARCERIA

AVALIAÇÃOINDIVIDUAL

ACORDO DERESULTADO

(Avaliação Institucional)

CensuraPública

Desenvolvim.Institucional

Autonomia

Perda de CargoPúblico

Carreira

Aum

entode

Receita

Econom

ia deD

espesas Correntes

Indução àFormação

Adicional deDesempenho

Prêmio porProdutividade

Parte 7 - 355

sociedade mineira. Uma administração pública, dotada de condições adequadas, vai permitir maior efetividade no atendimento das demandas sociais, vai permitir o desenvolvimento do setor privado e de segmentos da sociedade organizada e, por fim, vai contribuir para a consolidação da democracia.

Para isto, serão necessárias medidas em duas direções: de consolidação dos avanços obtidos, com as necessárias medidas de correção de rumo e, sobretudo, de novas medidas voltadas para o novo contexto que se aproxima.

No primeiro caso, será necessário proceder à avaliação dos resultados alcançados até aqui e promover os ajustes. Isto inclui a “ativação” da função de avaliação e monitoramento da gestão, e não somente do PPAG, integrado ao controle interno e externo, na direção de um modelo que contemple conformidade e desempenho, de forma mais contundente que as atuais avaliações de programa e as atuais avaliações de conformidade. Na primeira etapa, a ênfase foi na abrangência do projeto. Significou, por exemplo, alcançar resultados quantitativos para disseminar a metodologia (muitos Acordos de Resultados celebrados, muitas OSCIPs qualificadas, Avaliação de Desempenho para todos os servidores). Agora é preciso melhorar a qualidade e focar, priorizando, num padrão mais indutivo: quais áreas de governo deverão ser objeto de aplicação da metodologia, ou por problemas de desempenho, ou por priorização de política pública ou por potenciais de ganho. Não seria possível aprimorar se não houvesse ousadia na abrangência do projeto. Também deverá ser repensado o prêmio por produtividade. Até então, o mesmo era aplicado apenas em resultados de incremento de arrecadação ou redução de gastos. Na nova perspectiva, deverá ser considerada a possibilidade de premiar resultados ligados à atividade finalística do órgão para o alcance dos resultados de desenvolvimento (exemplo: melhoria nos indicadores sociais, na atividade econômica, etc.).

Outra área objeto de aperfeiçoamento é a relativa à otimização de processos de melhoria da qualidade dos serviços prestados à população, incluindo a adoção de ferramentas da tecnologia da informação e comunicação (ampliação dos serviços prestados ao cidadão, com ênfase na interiorização, medidas de desburocratização, etc.).

Por fim, na área de gestão de pessoas, será necessário adotar a gestão por competências, a partir da identificação do perfil desejado, tanto no nível técnico como no gerencial. Os processos de recrutamento e seleção e os de capacitação deverão estar alinhados com esta perspectiva.

Quanto aos novos desafios, ou seja, fazer do projeto um projeto da sociedade, é necessário criar mecanismos de comprometimento da sociedade com o novo paradigma, visando aumentar a sua legitimidade. Implica em pensar em mecanismos de diálogo com a sociedade, prestação de contas (hoje esta interação está limitada à disponibilização dos avanços na Internet), transparência, controle social, etc. Como exemplos podem ser citadas as seguintes iniciativas: ampliar


comissões de acompanhamento e avaliação dos Acordos de Resultados e Termos de Parceria, com participação de segmentos da sociedade. Outra possibilidade seria orientar a escola de governo na direção de uma escola de governança social, atuando também para o desenvolvimento da sociedade nas suas articulações com o Estado. Fazer uma boa parceria público-privado, ou um bom termo de parceria, significa desenvolver as capacidades coletivas (do Estado, do mercado e da sociedade organizada) para a construção dos objetivos e para o fortalecimento da capacidade de implementação.

Outro grande desafio é o de integrar os instrumentos da política de gestão pública. Muito foi feito, mas nem sempre mediante a melhor integração possível (a exemplo dos instrumentos de gestão de pessoas que deveriam estar melhor alinhados com os de desenvolvimento institucional, que, por sua vez, devem contribuir para o alcance dos resultados macrogovernamentais).

Outro campo que merecerá atenção especial, na segunda geração de reformas, é o da Previdência Social, considerando ser esse um tema de extrema relevância, relativamente ao qual não houve grandes avanços nos últimos anos. Neste aspecto, urge proceder às revisões constitucionais impostas pelas Emendas à Constituição da República de nº 41, de 19 de dezembro de 2003 e nº 47, de 5 de julho de 2005. Além disso, faz-se necessário avaliar tanto a viabilidade de se adotar a previdência complementar no âmbito do Estado quanto a do próprio sistema, mormente em função do grande esforço fiscal a ser imposto ao Tesouro Estadual a partir de 2010, quando este passará a contribuir com uma alíquota de 22%.

Com isso, espera-se reafirmar a posição de destaque do Estado mineiro no contexto nacional, desenvolvendo-o social e economicamente, por meio de uma gestão pública transparente, pautada na eficiência e no bem-estar coletivo, construindo a visão de futuro de “tornar Minas o melhor Estado para se viver”.

Sobre os autores

Adriana de Cássia Barbosa

Diretora de Acompanhamento e Avaliação da Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais. É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro, especialista em Marketing pela FACE/UFMG e mestranda em Políticas Sociais pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Email: [email protected]

Afonso henriques Borges Ferreira

Diretor Geral da Escola de Governo Professor Paulo Neves de Carvalho da Fundação João Pinheiro. É Professor titular da UFMG, Doutor em Economia pela New School for Social Research, New york, EUA, e Visiting Scholar na University of Nottingham-Inglaterra, 1997-98. Email: [email protected].

Ana Clara Bernardes de Oliveira

Diretora da Superintendência Central de Orçamento da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. É graduada em Letras pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais e em Administração de Empresas pela União de Negócios e Administração. Email: [email protected]

Antonio Luiz Musa de noronha

Diretor da Superintendência Central de Gestão de Recursos Humanos da Secretaria de Planejamento e Gestão. É graduado em Administração pela UFMG. Ocupou vários cargos e funções gerenciais na administração pública federal e estadual. Email: [email protected]



Secretário de Estado de Planejamento e Gestão e Secretário de Estado de Defesa Social de Minas Gerais. É Professor de Direito Administrativo na UFMG, Bacharel e Mestre em Direito pela UFMG. Exerceu diversos cargos de direção na Administração Federal e na Administração Mineira. Email: [email protected]

Bernardo Tavares de Almeida

Diretor da Superintendência Central de Planejamento da Subsecretaria de Planejamento da SEPLAG. É Economista pela UFMG e Mestre em Economia pelo CEDEPLAR/UFMG. É Analista de Desenvolvimento do BDMG e professor da Fundação Mineira de Educação e Cultura (FUMEC). Email: [email protected]

Caio Marini

Professor da Fundação Dom Cabral, graduado em Administração Pública e pós-graduado em Engenharia de Produção. É associado honorário do Instituto Publix, consultor e palestrante na área de gestão pública em eventos acadêmicos e profissionais, no Brasil e exterior, e autor de publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: [email protected]

Carolina Siqueira Lemos

Diretora da Diretoria Central de Modernização da Gestão da SEPLAG. É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro e em Administração pela UFMG. Email: [email protected]

Fádua hamdan de Matos Bayão

Subsecretária de Gestão na Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão do Governo de Minas Gerais. É graduada em Administração e pós-graduada em Sistema de Informação pela UMA/MG. Consultora de Carreira na Assembleia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Email: [email protected]

358 - O ChOqUE DE GESTãO EM MInAS GERAIS Sobre os autores - 359

Felipe Rocha

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. É graduado em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro e graduado em Administração de Empresas pela UFMG. Email: [email protected]

Flavio Carneiro Guedes Alcoforado

É advogado, especialista em Gestão Empresarial pelo IAG/PUC-RJ e mestre em Gestão Empresarial pela EBAPE/FGV-RJ. Realiza assessoria e consultoria a reestruturações administrativas em órgãos públicos e processos de implementação de Organizações Sociais e OSCIP. Email: [email protected]

Fernanda de Siqueira neves

Diretora de Projetos da área de Carreiras, Política Remuneratória e Legislação de Pessoal na Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos da SEPLAG. É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo e em Direito pela UFMG. Email [email protected]

Frederico S. Tescarolo

Gerente do SIAD na Superintendência Central de Recursos Logísticos e Patrimônio SEPLAG. É graduado em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro e mestre em Administração pela UFMG. É professor de Administração de Recursos Materiais e Patrimoniais e Logística. Email: [email protected]

Fuad noman

Secretário de Estado de Fazenda de Minas Gerais. É formado em Ciências Econômicas pelo CEUB/Brasília. Funcionário de carreira do Banco Central do Brasil. Atuou como consultor do Fundo Monetário Internacional–FMI. Foi Secretário-Executivo da Casa Civil da Presidência da República e Presidente da BRASILPREV SA. Email: [email protected]


Gustavo Gusmão

Gerente-Adjunto do Projeto Estruturador Parcerias Público-Privadas no Estado de Minas Gerais. É Graduado em Administração pela PUC/Minas e pós-graduado em Marketing pela Fundação Dom Cabral. Email: [email protected]

humberto Falcão Martins

Doutor em Administração pela EBAPE/FGV e Professor da Universidade de Brasília-UNB. É associado honorário do Instituto Publix, palestrante na área de gestão pública em eventos acadêmicos e profissionais no Brasil e no exterior e autor de publicações sobre gestão estratégica, transformação do Estado e desenvolvimento gerencial. Email: [email protected] ; Homepage: http://hfmartins.sites.uol.com.br/

Jomara Alves da Silva

Assessora-chefe da Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos-APDRH da SEPLAG. É graduada em Direito pela PUC/MG e cursa especialização em Políticas Públicas na FAFICH/UFMG. Email [email protected]

Jorge Santana

Diretor da Superintendência Central de Recursos Logísticos e Patrimônio, da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. É sociólogo e Especialista em Educação pela UFMG. Email: [email protected]

Kênnya Kreppel Dias Duarte

Diretora da Superintendência Central de Modernização Institucional e gerente adjunta do Projeto Estruturador Choque de Gestão. É graduada em Administração Pública com especialização em Gestão Estratégica da Informação pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Email: [email protected]


Luciana Meireles Ribeiro

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental na SEPLAG. É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro e em Direito pela UFMG. Email: [email protected]

Luiz Antônio Athayde

Subsecretário de Assuntos Internacionais da Secretaria de Desenvolvimento Econômico do Estado de Minas Gerais e Secretário-Executivo do Conselho de Comércio Exterior de MG e Gerente-Executivo da Unidade PPP/MG. É economista pela PUC/Minas, com especialização em Administração Financeira pela Fundação João Pinheiro. Email: [email protected]

Marco Aurélio de Barcelos Silva

Assessor Jurídico da Unidade PPP do Estado de Minas Gerais. É graduado em Direito pela UFMG e pós-graduado em Direito Público pela PUC/Minas. Email: [email protected]

Marconi Martins de Laia

Diretor da Superintendência Central de Governança Eletrônica da SEPLAG. É graduado em Administração pela UFMG e em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro; Mestre em Ciência da Informação na área de Informação Gerencial e Tecnológica e doutorando em Ciência da Informação pela UFMG. Email: [email protected]

Maria Aparecida Muniz Jorge Dias

Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental. É graduada em Administração Pública e especialista em Direito Tributário pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro. Email: [email protected]


Maria Celeste Morais Guimarães

Auditora-Geral do Estado de Minas Gerais. É graduada em Direito pela UFMG, em Administração de Empresas e Ciências Contábeis pela PUC/MINAS, e Mestre em Direito Comercial pela UFMG. Autora do livro Recuperação judicial de empresas. É Professora no Curso de Pós--Graduação em Controle Externo da Escola de Contas do TCE/MG, no MBA Executivo em Direito de Empresa do IBMEC Busines School, no Curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Direito de Empresa do Centro de Atualização em Direito – CAD e Professora Assistente de Direito Comercial da Faculdade de Direito Milton Campos.E-mail: [email protected]

Maria Thais da Costa Oliveira Santos

Assessora no Gabinete da Secretária-Adjunta da SEPLAG. É mestre em administração pública pela Fundação João Pinheiro. É servidora de Carreira da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão desde 1982. Email: [email protected]

Mônica Moreira Esteves Bernardi

Diretora de Projetos das áreas de avaliação de desempenho do servidor e de capacitação na Assessoria de Políticas e de Desenvolvimento de Recursos Humanos da SEPLAG. É graduada em Administração Pública pela Escola de Governo e em Direito pela Faculdade de Direito Milton Campos, especialista em Direito da Economia e da Empresa pela Fundação Getúlio Vargas e mestranda em Administração Pública pela Escola de Governo. Email: [email protected]

Renata Vilhena

Secretária-Adjunta de Planejamento e Gestão do Estado de Minas Gerais, Presidente da Junta de Programação Orçamentária e Financeira e Gerente do Projeto Estruturador Choque de Gestão: Pessoas, Qualidade e Inovação. É graduada em Estatística pela UFMG e especialista em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro. É servidora de Carreira da Secretaria de Planejamento e Gestão desde 1986. Email: [email protected]


Renata Resende Coelho

Diretora Central de Aquisições e Contratações da SCRLP da SEPLAG. É graduada em Administração Pública pela Fundação João Pinheiro com pós-graduação pela Fundação Getúlio Vargas. Email: [email protected]

Tadeu Barreto Guimarães

Subsecretário de Planejamento e Orçamento. É graduado em economia pela PUC/MINAS, pós-graduado em Economia Regional pelo CEDEPLAR/UFMG e em Finanças pelo IBMEC, tendo realizado o programa Skill, Tools and Competence da Fundação Dom Cabral. Coordenou o estudo “Minas Gerais do Século XXI”, um dos mais abrangentes levantamentos já feitos sobre o Estado, publicado em dez volumes em 2002, pelo BDMG Email: [email protected]

A presente edição foi composta pela Editora UFMG, em caracteres CG Omega, corpo 11/13.5, e impressa pela Label, em sistema papel 90g (miolo)

e cartão supremo 250g (capa), em março de 2006.

O Choque de Gestão em Minas Gerais

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