O direito informao e participao em matria ambiental: a Unio Europia como paradigma para o Mercosul

Jorge Lus Mialhe1

1. INTRODUO

Trata-se da apresentao das motivaes para a realizao de uma pesquisa de ps-

doutorado, desenvolvida com apoio da CAPES, no mbito do Programa de Mestrado em

Direito da Universidade Metodista de Piracicaba UNIMEP, com a colaborao do Centre

des Recherches Interdisciplinaires en Droit de lEnvironnement, de lAmnagement et de l

Urbanisme CRIDEAU, da Universidade de Limoges (Frana).

A investigao, iniciada no primeiro semestre de 2005, tem como escopo identificar

e estudar as formas e os mecanismos que garantem o direito informao e participao

dos cidados da Unio Europia, em matria ambiental, comparando-os com as formas e os

mecanismos disponveis no mbito do Mercosul. Almeja refletir acerca da eventual

possibilidade de adaptao e adequao dos procedimentos e dispositivos comunitrios

sobre a matria realidade dos pases do Mercosul, tendo como ponto focal o entendimento

dos antecedentes histricos que possibilitaram a criao de um verdadeiro sistema de

direito informao, constitudo pela Conveno de Aarhus (elaborada, em 1998, pela

Comisso das Naes Unidas para a Europa), pela Unio Europia, pelo Conselho da

Europa e pelos Estados-membros da Unio Europia.

O docente est realizando uma investigao interdisciplinar e comparativa, nas reas

de Histria do Direito Internacional Ambiental e de Direito Internacional da Integrao2, de

carter bibliogrfico e documental, pesquisando a evoluo histrica dos tratados, da

doutrina e da jurisprudncia internacional (Corte Europia de Direitos Humanos) e

comunitria (Corte de Justia da Unio Europia), sobre o direito informao e

participao, em matria ambiental, buscando entender a interpretao das normas

elaboradas pelo legislador comunitrio europeu ( luz da Conveno de Aarhus) e

reconhecer suas intertextualidades e afinidades com outros instrumentos congneres, no

1 Bacharel, mestre e doutor pela USP. Ps-doutorado (com bolsas da FAPESP e da CAPES) nas Universidades de Paris e Limoges. Docente do Programa de Mestrado em Direito da UNIMEP e do Instituto de Biocincias da UNESP (Rio Claro). E-mail: profmialhe@hotmail.com.

1

mbito do Mercosul, procurando identificar a aplicao eqitativa de sentenas judiciais

nos casos relativos ao direito informao e participao em matria ambiental.

2. REFLEXES PARCIAIS

A pesquisa, em desenvolvimento, foi motivada pelas reflexes expostas pelo

docente em trs palestras3 e em uma comunicao4 sobre Direito Internacional e Direito

Ambiental no Mercosul e, ainda, substancialmente enriquecidas pelos debates numa sesso5

no Seminrio Internacional de Direito Ambiental, organizado por Paulo Affonso Leme

Machado .

Parece ser consenso entre os especialistas (Machado, 2004; Monediaire, 2004;

Prieur, 2004; Tietzman e Silva, 2004; Gilli, 2004; Barros-Platiau, 2004; Beurier, 2004;

Rodrigues, 2004; Soares, 2003; Caubet, 2001; Kiss, 2000) que a utilizao racional e

eqitativa dos recursos naturais e a participao nas aes de uso racional destes mesmos

recursos passa, necessariamente, pelo processo de formao de uma conscincia de

preservao ambiental que se d, em boa medida, pela educao ambiental e pelo acesso

informao. Nesse particular que o docente, a partir da anlise da questo hdrica, props6

uma releitura histrica do Tratado da Bacia do Prata7 luz do Acordo-Quadro sobre Meio

Ambiente do Mercosul8, entendendo que no basta a ratificao do Tratado para que ele se

efetive. necessrio que se criem as condies para que o texto deixe o crculo restrito dos

especialistas e chegue, sem dificuldades, sociedade civil dos Estados-membros do

Mercosul.

2 Celso D. Albuquerque Mello afirma, no seu Direito Internacional da Integrao (1996:335), que no existe um DI da Integrao Universal, vez que ele s aparece na Europa. Pergunta-se: como ser feita a integrao entre pases em desenvolvimento? Ser copiado, na sua essncia, o modelo europeu? Ou haver tantos DI da Integrao quanto comunidades econmicas.3 Globalizao, direito internacional e transgnicos (Belm-PA, 2003), Recursos hdricos, eqidade e direito informao: uma releitura do Tratado da Bacia do Prata luz do Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul(Joinville-SC, 2004a) e Mercosul e direito ambiental (Piracicaba-SP, 2004b). 4 ALCA, direito internacional e transgnicos: pela hierarquizao dos tratados ratione materiae (Buenos Aires, 2003).5 Com a exposio de Grard Monediaire sobre A interveno do poder pblico, a participao da sociedade e o direito ambiental (Piracicaba-SP, 2004).6 Recursos hdricos, eqidade e direito informao: uma releitura do Tratado da Bacia do Prata luz do Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul(Joinville-SC, 2004a)7 Assinado em Braslia a 23/04/1969. Ratificado a 30/07/1969.Promulgado pelo Decreto n. 67.084, de 17/08/1970. importante lembrar que no apenas Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai so signatrios do Tratado da Bacia do Prata, mas tambm a Bolvia, membro associado do Mercosul. 8 Aprovado em 21 de abril de 2001.

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Nesse sentido, o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul incorpora os

resultados do Frum Mundial sobre gua, em suas reunies de Marrakech, de 1997; Haia,

de 2000 e de Kyoto, Osaka e Shiga em 2003; reafirma os princpios enunciados na

Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, e refora a

necessidade dos Estados Partes de incrementar o intercmbio de informaes sobre leis,

regulamentos, procedimentos, polticas e prticas ambientais, estimular a harmonizao das

diretrizes legais e institucionais, com o objetivo de prevenir, controlar e mitigar os impactos

ambientais entre os Estados Partes, com especial ateno s reas fronteirias, promover a

educao ambiental formal e no formal, de fomentar conhecimentos, hbitos de conduta

e a integrao de valores orientados s transformaes necessrias ao alcance do

desenvolvimento sustentvel no mbito do Mercosul (art.6o.) e promover uma efetiva

participao da sociedade civil no tratamento das questes ambientais (art.3o.).

necessrio, finalmente, discutir-se a possvel adeso do Mercosul Conveno de Aarhus,

de 1998, sobre o acesso informao, participao do pblico e o acesso justia em

matria ambiental.

So muitos os obstculos que devero ser superados para que se materialize a to

desejada participao da sociedade civil no tratamento das questes ambientais. Como

bem destacou Caubet (2001b), ao referir-se questo hdrica no Brasil, nossa legislao,

ao introduzir instituies como os Comits de Bacia, reputa estabelecer modos

democrticos de gesto. Como se a democracia pudesse resultar de osmose controlada,

dentro de uma cultura poltica autoritria, para no dizer prepotente. Prova dessa

prepotncia foi identificada por Caubet (2001a) que, ao analisar os parmetros de

participao, previstos na Lei 9433/97, afirmou: No h dvida, para os que tentam

recuperar o espao democrtico perdido pela sociedade civil, o fato de que a exigncia de

possuir determinados conhecimentos tcnicos, para poder participar, constitui uma verso

moderna da antiga exigncia do voto censitrio. Da mesma maneira que, na Europa (bem

como no Brasil Imprio) do incio do sculo XIX, s podia votar, quem possusse um

patrimnio, com valor econmico mnimo estabelecido por lei, seria necessrio, hoje em

dia, ter conhecimento especfico para fazer jus cidadania hdrica.

Faz-se necessrio, pois, resgatar-se a publicidade kantiana que, na anlise de

Habermas (1984:128) deve ser considerada como aquele princpio nico a garantir o

acordo da poltica com a moral (...) princpio da ordenao jurdica e mtodo iluminista,

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fortalecendo o movimento de resgate da cidadania ambiental, tantas vezes esquecida pelos

governos dos pases do Mercosul.

A execuo da pesquisa justifica-se na medida em que so raros os estudos

interdisciplinares e comparativos Unio Europia e Mercosul - acerca do direito

informao e participao em matria ambiental.

J dizia Norbert Wiener:9 ser informado ser livre. Nesse sentido, esto os

cidados do Mercosul suficientemente informados sobre as negociaes dos temas

ambientais discutidos pelo Subgrupo de Trabalho No. 6, criado pela Resoluo No.20/95

do Grupo do Mercado Comum? Os objetivos de promoo do fortalecimento das

instituies para a gesto ambientalmente sustentvel, mediante o aumento da informao

substantiva para a tomada de decises, o melhoramento da capacidade de avaliao e

aperfeioamento das instituies de ensino, capacitao e investigao, previstos nas

Diretrizes Bsicas em Matria de Poltica Ambiental do Subgrupo de Trabalho No. 6, no

passariam, to somente, de meras intenes?

O pargrafo 40.22 da Agenda 21 preocupa-se com a produo de informao

utilizvel na tomada de decises: Os pases e as organizaes internacionais devem rever e

fortalecer os sistemas e servios de informao em setores relacionados com o

desenvolvimento sustentvel nos planos, local, nacional e internacional. Deve-se dar nfase

especial transformao da informao existente em formas mais teis para a tomada de

decises e em orienta-la para diferentes grupos de usurios. Devem-se estabelecer ou

fortalecer mecanismos para converter as avaliaes cientficas e scio-econmicas em

informao adequada para o planejamento e a informao pblica. (grifei) Devem-se

utilizar formatos eletrnicos e no eletrnicos.

Ressalte-se que a Secretaria Administrativa do Mercosul, conforme disposto no

artigo 32 do Protocolo de Ouro Preto, assinado h quase uma dcada, prev, dentre suas

responsabilidades, a publicao e a difuso das decises adotadas no mbito do

Mercosul, editando o Boletim Oficial do Mercosul, quase desconhecido do grande pblico

e, at o presente momento, inacessvel no site oficial do Mercosul10. Os acordos

9 Citado por Rubens Ricupero (2004).10 Diante da ausncia de uma verso eletrnica do Boletim Oficial do Mercosul, a alternativa seria a aquisio de sua variante impressa. Todavia, outro gnero de dificuldade conspira contra o pesquisador, comeando pelo preo (US$ 20 por volume) e terminando pelo estorvo na forma de pagamento, pois a Secretaria Administrativa do Mercosul aceita o pagamento do Boletim via transferncia bancria ou por meio de cheque em dlares americanos.

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intergovernamentais11, no somente pem em jogo a responsabilidade do Estado para com

os demais signatrios como, tambm, face aos seus cidados.

As pessoas no esto suficientemente esclarecidas sobre o que vem sendo discutido

pelo Grupo do Mercado Comum e pelo Subgrupo de Trabalho No. 6, em particular . No

caso desse Subgrupo, as informaes do SIAM - Sistema de Informao Ambiental do

Mercosul, veiculadas no site oficial do Mercosul estavam, at a data da redao do presente

projeto de pesquisa, indisponveis em lngua portuguesa. Por sua vez, os links do SIAM, no

idioma espanhol, sobre eventos, notcias, normativas, documentos, instituies, projetos,

temas de interesses, contatos e outros links, quando acessados, tm recebido os internautas

com a seguinte mensagem: la informacin solicitada estar disponible proximamente.

No mesmo sentido, constata-se que os sites dos ministrios brasileiros, diretamente

envolvidos com a questo ambiental no Mercosul, tambm apresentam inmeras lacunas.

Nem o Ministrio das Relaes Exteriores (nos links sobre Mercosul e sobre Meio

Ambiente) e tampouco o Ministrio do Meio Ambiente fornecem ao cidado brasileiro

todas as informaes sobre as atividades e os documentos produzidos pelo Subgrupo de

Trabalho No. 6. Contudo, esse obstculo pode ser em boa medida superado se for

consultado o site da Secretaria de Ambiente y Desarrollo Sustentable, do Ministrio de

Salud da Argentina. Neste site, possvel encontrar grande parte das Atas das Reunies do

Subgrupo de Trabalho No. 6, as Decises do Conselho do Mercado Comum em Matria

Ambiental e a Declarao de Taranco, de 1995. Todavia, a grande ausncia observada neste

site a Declarao de Canela, de 1992.

Mirando-se no exemplo da Unio Europia, que, a partir de uma crise de

legitimidade, inaugurou prticas administrativas mais democrticas, consolidadas no Livro

Branco sobre Governana12 Europia, o Mercosul tambm poder encontrar o seu caminho 11 Como lembra Flvio Pretti (1999:103), ao Grupo de mercado Comum compete executar a poltica adotada e fazer cumprir suas normas. Por serem seus membros designados pelos governos dos Estados-Partes, aos quais devem fidelidade, sua composio, antes de ser supragovernamental, como deveria ser um rgo de integrao econmica, apresenta composio intergovernamental, com prevalncia da defesa dos interesses de cada governo nacional.12 Governana designa o conjunto de regras, processos e prticas que dizem respeito qualidade do exerccio do poder a nvel europeu, essencialmente no que se refere responsabilidade, transparncia, coerncia, eficincia e eficcia. Unio Europia. Comisso das Comunidades Europias. Governana Europia: um livro branco. Bruxelas, 2001.p.8 Disponvel em Acesso em 16 de mai. 2002.Ao comentar o arcabouo legal e as diretrizes para a gesto das guas na Unio Europia, Jos Galizia Tundisi (2003:143) destaca os avanos obtidos no processo de informao e consulta, estimulando a participao ativa de todas as partes interessadas na implementao destas diretrizes, em particular na produo, reviso e atualizao dos Planos de Gerenciamento de Bacias: para cada bacia hidrogrfica,

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http://europa.eu.int/eur-lex/pt/com/cnc/2001/com2001_0428pt01.pdfhttp://europa.eu.int/eur-lex/pt/com/cnc/2001/com2001_0428pt01.pdf

para o avigoramento das formas de gesto mais transparentes e participativas13.

Concretamente, apela-se presidncia do Mercosul para que sejam disponibilizados, por

meio eletrnico, todos os atos produzidos pela Organizao, particularmente por seu rgo

executivo14 e por seus Subgrupos, em cumprimento ao disposto no Princpio 10 da

Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento: Os Estados devero facilitar

e estimular a conscientizao e a participao popular, colocando as informaes

disposio de todos. (grifei)

A literatura mais recente, particularmente a tese de doutorado de Daisy Ventura15,

indica que o Mercosul difere-se do processo de integrao europeu e suas particularidades

levam dificuldade de comparao com outros processos de integrao. Todavia, observa-

se que, nas palavras de Paula Lgia Martins16, a Unio Europia consiste no melhor

exemplo e nica experincia que podemos citar na adoo de uma poltica ambiental

comunitria e que, conforme anlise de Hector Gros Espiel17, o Mercosul deve inspirar-se

nas idias que motorizam a Unio Europia. Em suma: so processos diferentes, mas isso

no significa que no haja nenhuma possibilidade de um estudo comparativo18 entre os dois

modelos e, tampouco, que a investigao no consiga prospectar experincias

desenvolvidas na Unio Europia teis ao Mercosul.

A preocupao do docente, a partir do contato com as recentes pesquisas realizadas

por Grard Monediaire19, foi a de buscar experincias histricas de participao da

sociedade civil na gesto democrtica dos recursos ambientais na Unio Europia que

devero ser publicados os planos e estar disponveis para comentrios. O cronograma de aes deve ser disponibilizado e revises peridicas com adaptaes do plano devem ser asseguradas. 13 Nesse sentido, afirma Paulo Affonso Leme Machado (2004:94) que chegaremos a ter sistemas continentais de recursos hdricos, integrando os diversos pases de uma mesma bacia hidrogrfica. O Tratado da Bacia do Prata um passo neste processo, que teremos que prosseguir, com uma gesto participativa e transparente.14 Conforme redao do artigo 10 do Protocolo de Ouro Preto, assinado em 17 de dezembro de 1994. 15 As assimetrias entre o Mercosul e a Unio Europia. Os desafios de uma associao inter-regional. Barueri: Manole, 2003.16 Direito Ambiental Brasileiro, Direito Ambiental Internacional e Direito da Integrao. In: CASELLA, P.B. (coord.) Mercosul: integrao regional e globalizao. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p.611. No mesmo sentido, MARIANA VALLS. Derecho ambiental. Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1999, p.56; SANTIAGO J. MARTN. El derecho de libre acceso a la informacin pblica. In: JIMNEZ, E.P. (coord.) Derecho ambiental: su actualidad de cara al tercer milenio. Buenos Aires: Ediar, 2004, p. 311, nota 32 e p. 332; DINO BELLORIO CLABOT Tratado de derecho ambiental. Buenos Aires: Ad-Hoc, 2004, v.2, p.828.17 El Tratado de Asuncin y algunas questiones jurdicas que plantea, apud BARBOZA, J. Derecho internacional publico. Buenos Aires: Zavalia, 2003, p.579.18 Ensina ERIC AGOSTINI que a anlise das instituies estrangeiras permite imaginar o aperfeioamento das nossas (...) O direito comparado , em resumo, um fator essencial de compreenso do direito e do conhecimento das civilizaes estrangeiras. Esta ltima utilidade justifica s por si o seu estudo. Droit compar. Paris: PUF, 1988. (Traduo portuguesa de Fernando Couto. Porto: Rs-Editora, 2002, p.23-24).19 A interveno do poder pblico, a participao da sociedade e o direito ambiental (Piracicaba-SP, 2004).

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possam servir de referncia s sociedades dos pases do Mercosul, visando a promoo do

fortalecimento das instituies para a gesto ambientalmente sustentvel, mediante o

aumento da informao substantiva para a tomada de decises, o melhoramento da

capacidade de avaliao e o aperfeioamento das instituies de ensino, capacitao e

investigao20.

A referncia ao supra citado Livro Branco sobre Governana na Unio Europia,

refora a tese de que experincias positivas (como a do controle da eurocracia) praticadas

no espao comunitrio europeu, podem servir como inspirao para as sociedades civis do

Mercosul.

Deisy Ventura21 lembra que na Europa, o dficit [democrtico] afeta apenas a

dimenso europia da poltica j que, no plano nacional, os Estados-membros respeitam,

de forma relativamente satisfatria, os princpios do Estado de direito e da democracia. Em

compensao, nos pases do Mercosul, o dficit democrtico apenas a projeo coletiva,

no plano supranacional, dos dficits democrticos internos dos Estados-membros.

Na anlise de James N. Rosenau22, equipados com uma maior capacidade de

modelar cenrios, que os ligam a desenvolvimentos distantes, e por isso percebendo melhor

a forma como as microaes podem agregar-se em resultados coletivos, os cidados

dispem agora de um nmero maior de canais para perseguir seus interesses (ONGs, por

exemplo). Est claro que a proliferao da governana sem governo, dos pontos de acesso

de um mundo polirquico levanta novos desafios importantes cidadania da ordem global

emergente, particularmente quanto discusso acerca do papel das ONGs que, na lio de

Guido Fernando Silva Soares23, realizam tarefa de extrema importncia nas relaes

internacionais, enquanto atores da mais alta relevncia, sobretudo pela atividade de

conscientizar, de convocar e mobilizar a opinio pblica contra os atos atentatrios ao meio

ambiente (grifei).

Paulo Affonso Leme Machado24, referindo-se ao Acordo-Quadro sobre Meio

Ambiente no Mercosul, indica uma srie de medidas, dentre as quais a prestao de

informaes, como um dos elementos necessrios para a melhoria qualitativa da 20 MERCOSUL. Diretrizes bsicas em matria de poltica ambiental.21 Op. cit. p.591.22 A cidadania em uma ordem mundial em mutao. In: ROSENAU, J.N.; CZMPIEL, E.O. Governana sem governo: ordem e transformao na poltica mundial. Braslia: Ed. UnB, 2000.p.380-381.23 Direito internacional do meio ambiente. Emergncia, obrigaes, responsabilidades. 2a. ed. So Paulo: Atlas, 2003.p.66.24 Direito ambiental brasileiro. 11a. ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p.1013 e 1017.

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participao da sociedade civil no desenvolvimento sustentvel do Mercosul. No mesmo

sentido, quando o autor refere-se ao monitoramento ambiental, destaca a necessidade da

prestao de informaes ao pblico interessado. Deduz-se, portanto, que sem informao

impossvel aos habitantes do Mercosul exercerem plenamente seus direitos e sua cidadania

ambiental.

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