FlT;\;DAÇ.\O GETl;LIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇ.~O PÚBLICA

JULHO / 1997

o ESTADO EMPRESÁRIO BRASILEIRO, NOTAS HISTÓRICO-IDEOLÓGICAS

Fernando Guilherme Tenório

Rio de Janeiro - Brasil

CADERNOS EBAP N° 85

/) I / .4, FUNDAÇÃO GEl ULiO VARGAS J".~ )JG0\ r .1./ f-t"~ ~ / BI8LI,OT~CA MAJ-l;O HENRIOUE SIMONSEi\ I L '

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APRESENT AÇÃO

O presente Cadernos EBAP reproduz, na sua totalidade, o Capítulo III da tese de doutorado,

intitulada Flexibilização organizacional. mito ou realidade? Estudo de caso nas empresas

Eletrobrás. Embratel. Fumas e Petrobrás. de autoria de Fernando Guilherme Tenório, defendida

em dezembro de 1996 na Coordenação dos Programas de Pós-Graduação de Engenharia

(COPPE) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

O objetivo do Capo IlI, no conteúdo da referida tese. tem como finalidade focalizar o processo

histórico-ideológico da ação empresarial do Estado brasileiro por um lado e, por outro, identificar

os elementos que configuraram o espaço institucional dos quatro casos estudados.

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o Estado empresário brasileiro. notas histórico-ideológicas

Introdução

Em linhas gerais. as racionalidades que idealizam a ausencia ou presença do Estado na economia

de um país estão no contillllllm entre os extremos: a) racionalidade centrada no mercado, apoiada

nos pressupostos do liberalismo econõmico - "Estado mínimo", descentralizador: b)

racionalidade centrada no Estado, apoiada nos pressupostos da socialização da economía -

"Estado máximo", centralizador. Entre estes pólos, várias são as possibilidades e explicações

sobre a gestão macroeconõmica de um país. I No caso do Brasil interpretaremos a gestão de seu

processo econõmíco, fazendo um "corte" na sua historiografia a partir dos anos 30 deste século,

momento no qual o Estado começa a atuar no sistema econõmíco nacional; e esta explicação será

feita por meio da perspectiva desenvolvimentista, conceito adequado para interpretar o tipo de

intervenção estatal adotado pelo Brasil.

A perspectiva liberal,2 pressupõe a existencia de um "Estado mínimo", quanto menos poder

público melhor o desempenho de uma sociedade. Os que advogam este enfoque acreditam que as

distorções sócio-econõmícas serão resolvidas pela interação espontânea das forças de mercado.

1 Ricardo Bielschowsky no livro Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. estudando o periodo 30 a 64. identifica "as cinco principais correntes de pensamento existentes no periodo estudado .... ,: "três variantes do desenvolvimentismo (setor privado. setor público "não nacionalista" e setor público "nacionalista"). o neoliberalismo ("à direita do desenvolvimentismo") e a corrente socialista ("à sua esquerda")" (Bielschowsky. 1988: 08). Acrescentaríamos a estas. aquelas já tradicionais: kynesiana. Estado do bem-estar. Estado previdência. Estado sociaL capitalismo de Estado. entre outras. 2. Apesar da expressão liberal estar sendo nos dias de hoje substituída por neoliberalismo, aqui manteremos a expressão original do século XIX. Para tanto. nos apoiaremos nas idéias daquele que é considerado o teórico do neoliberalismo: Friedrich A. Hayek O ... ). Hayek diz textualmente: "Há porém uma questão de terminologia sobre a qual devo aqui dar uma explicação. a fim de prevenir mal-entendidos. Uso a todo momento a palavra 'Iiberal' em seu sentido originário. do século XIX .... " (Hayelc. 1990: 14). A ressalva é feita em função do livro. por ele escrito. O Caminho da Servidão. ter sido primeiro publicado na Inglaterra em 1944. A palavra liberal mantém o senso original do século XIX. e nos Estados Unidos onde o livro foi posteriormente publicado "seu significado é com freqüência quase o oposto. pois. para camuflar-se. movimentos esquerdistas deste país. auxiliados pela

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o Estado intervém apenas para assegurar as condições de funcionamento da iniciativa privada.

Sob esta forma, o mercado, através da concorrência, é o condutor da vida econômica de um país.

Portanto, o liberalismo como doutrina econômica:

''Baseia-se na convícção de que, onde exista a concorrência efetiva, ela sempre se revelará a melhor maneira de orientar os esforços individuais. Essa doutrina não nega, mas até enfatiza que, para a concorrência funcionar de forma benéfica, será necessária a criação de uma estrutura legal cuidadosamente elaborada, ... Tampouco deixa de reconhecer que, sendo impossível criar as condições necessárias para tomar efetiva a concorrência, seja preciso recorrer a outros métodos capazes de orientar a atividade econômica. Todavía, o liberalismo econômico é contrário à substituição da concorrência por métodos menos eficazes de coordenação dos esforços indivíduais. E considera a concorrência um método superior, não somente por constituir, na maioria das circunstâncias, o melhor método que se conhece, mas sobretudo por ser o único método pelo qual nossas atividades podem ajustar-se umas as outras sem a intervenção coercitiva ou arbitrária da autoridade" (Hayek, 1990: 58) .

Sob a perspectiva desenvolvimentista, as respostas aos problemas sócio-econômicos de um país

seriam definidas através de ações estratégicas do Estado,3 por meio da criação de mecanismos

institucionais e organizacionais. 4 Essa atitude intervencionista do Estado ocorre na medida em

que a iniciativa privada não pode ou não quer arcar sozinha com os investimentos necessários. Os

que advogam este enfoque acreditam que as distorções sócio-econômicas, serão resolvídas pela

confusão mental de muitos que realmente acreditam na liberdade. fIzeram com que . liberal' passasse a indicar a defesa de quase todo tipo de controle governamental" (Hayek. 1990: 14). 3. "O Estado sempre desenvolveu funções econômicas relevantes no modo de produção capitalista. Durante o processo de acumulação primitiva, este exerce um papel de importância fundamental ao favorecer a formação do capital e a separação dos produtores diretos de seus meios de produção. Na fase concorrencial do capitalismo, o Estado continua a desenvolver importantes funções econômicas que têm a fInalidade '" de criar e reproduzir as 'condições externas' da produção que permitem e favorecem a valorização do capital privado: legislação de fábrica, criação de infra-estruturas, política aduaneira etc. Na fase monopolista do capitalismo, a intervenção do Estado na economia aumenta e, sobretudo, assume uma natureza qualitativamente nova. Tal processo aparece em toda a sua evidência durante a grande depressão dos anos trinta: .Vew Dea/ rooseveltiano nos EUA, economia da Alernanha nazista etc. A intervenção do Estado, dirigida para o sustento da acumulação capitalista e a estabilização do ciclo do sistema econômico, se manifesta desde as encomendas e fInanciamentos à indústria, a sustentação dos niveis de consumo e a programação pública, até a nacionalização e a formação de empresas públicas" (Mutti e Segatti, 1979: 12).

4. Exemplo desses mecanismos cujo objetivo foi recompor a economia internacional após a li Guerra Mundial foram o Acordo de Bretton Woods em 1944 e respectivamente. os Planos Marshall e Dodge para recuperação da Europa e Japão. Sob a perspectiva organizacional foram criados o Fundo Monetário Internacional (FMI). cujo objetivo era atender as necessidades conjunturais de crédito e o Banco Mundial (BIRD) com a finalidade de financiar investimentos para as necessidades estruturais dos países a eles filiados.

3

ação planejada de governos no conjunto da sociedade. Sob esta fonna o Estado é o condutor da

vida econômica de um pais. 5

No entanto, e no presente momento, a maioria dos países, centrais ou periféricos, o ideário liberal

tem predominado nas decisões políticas de ajuste macro-econômico. "A revitalização das idéias e

políticas liberais é um marco importante, principalmente nos Estados Unidos e no Reino Unido.

com as vitórias dos governos conservadores de Reagan (1981) e Thatcher (1979), que ficam no

poder por toda a década de 80" (Gonçalves, 1994: 20). Parecem vir influenciando, desde então,

outros contextos, inclusive o caso brasileiro. "Aqui, como em todo mundo, vivemos um novo

movimento de hegemonia liberal e não é de estranhar, portanto, a renovada convicção anti-

estatista de nossas elites tradicionais, nem tampouco, como conseqüência, o fato de que estejam

em baixa as idéias desenvolvimentistas" (Fiori, (A) 1995: xii).

Apesar dissso, neste Capítulo, trabalharemos sempre com a perspectiva de um Estado ativo,

desenvolvimentista. Três são as razões desta opção: primeira, acreditamos que nos paises

periféricos ou emergentes,6 o Estado ainda é necessano como condutor do processo de

desenvolvimento; segunda, no caso brasileiro em particular, desde os anos 30 ele tem sido o

5. O conceito de desenvo/vimentismo estaria relacionado ao de Estado de bem-estar, que "surge a partir da Segunda Guerra Mundial. o Estado social serviu como a mais importante fórmula de paz para as democracias capitalistas desenvolvidas. Esta fórmula de paz consiste. de início, essencialmente na obrigação explícita do mecanismo estatal de proporcionar assistência e apoio (em dinheiro ou em serviço) aos cidadãos que caem em miséria ou sofrem riscos especiais. características das sociedades de mercado: tal ajuda é posta à disposição com base em direitos legítimos. assegurados aos cidadãos. Em segundo lugar, o Estado social se baseia no reconhecimento do papel formal dos sindicatos tanto nas negociações coletivas entre o capital e o trabalho quanto no processo de formação da vontade política. Ambos os elementos estruturais do Estado de bem-estar são considerados como limitação e abrandamento do conflito de classes. como compensação das relações assimétricas entre o capital e o trabalho e. por conseguinte. como superação das causas dos conflitos e contradições característicos do Estado pré-social ou capitalista liberal. .. ." No entanto. desde meados dos anos 70 "que. em muitas sociedades capitalistas. esta mesma fórmula de paz estabelecida torna-se objeto de dúvida. de critica profunda e de conflito político. É como se o próprio veículo mais amplamente aceito de solução dos problemas políticos tivesse se tornado problemático e. pelo menos. a confiança incondicional do Estado social e a sua expansão se tivesse rapidamente evaporado" COfre. 1991: 114-15). 6 As expressões periférico. emergente. sulxiesenvolvido. Terceiro Mundo. entre outras. serão usadas alternadamente neste texto.

promotor desse processo: 7 terceira. não existe um tamanho ótimo de Estado, nem mínimo. nem

máximo. "essa discussão soaria bizantina se não fosse evidentemente ideológica, pois o que a

famosa ampliação das funções do Estado releva. 'intervenção' na doutrinação liberal,

subordinação ao capital na doutrinação marxista ortodoxa, é um extravasamento das esferas

privadas. das relações privadas, para um esfera pública não-burguesa que, por variadas razões,

tomou freqüentemente a forma estatal" (Oliveira, 1993: 140-41).

o conceito-chave que adotamos para eliminar a dicotomia "Estado-mínimo" versus ''Estado-

máximo", e que servirá para uma melhor compreensão da presença do Estado no Brasil a partir

principalmente dos anos 50,8 é o de desenvolvimentismo, que está atrelado à idéia de que a

industrialização9 é o meio para superar o subdesenvolvimento: 10

7"0 Brasil é wn exemplo de êxito de Estado desenvolvirnentista. Fonnado a partir das circunstâncias criadas pela crise de 1929, este Estado atuou, dW1lJlte décadas, como o travejamento principal do modelo de crescimento do país" (Francisco C. Wfort. m Fiori. (A) 1995: "iii). 8. Ricardo Bilelschowsky identificou .. três grandes fases no processo desenvolvimentista:

a) 1930/44: origem do desenvolvimentismo: b) 1945/55: amadurecimento do desenvolvimentismo: e c) 1956/64: auge e crise do desenvnlvimentismo (respectivamente. os periodos 1956/60 e 1961/64)" (Bielschowsky, 1988: 290).

9. "O Brasil foi wn dos exemplos mais bem-sucedidos no período pós-guerra de industrialização empreendida pelo Estado, pelo menos até o desastre da dívida na década de 1980, ... Até a década de 1980, a economia internacional mostrava-se bastante receptiva para wn país em vias de industrialização e ávido por capital. importações e mercados de exportação. Estes fatores facilitaram e condicionaram a industrialização, mas não dirigiram ou orquestraram o processo. Foi a ubíqua e altamente \isível mão do Estado que o realizou. Recursos abundantes, espírito empreendedor e capital internacional teriam provavelmente moldado algum modelo de industrizalização, mas a indústria brasileira hoje é muito mais o resultado de uma intervenção estatal consciente e deliberada" (Schneider, 1994: 26-7).

10. "Na América Latina o tema do desenvolvimento ganha força em fins da década de 40. Mais precisamente. em 1949. quando. contrariando toda a 'boa' teoria econômica em voga até então nos círculos não-marxistas. Raúl Prebisch inicia o que ficou conhecido como 'teoria do subdesenvolvimento' com um artigo no qual discute os problemas econômicos latino-americanos imputando-os à divisão internacional do trabalho, que, segundo ele. concentrava a produção industrial nos países que denominava de centrais e a inibia nos que denominava de periféricos" (Goldenstein. 1994: 24-5). Os conceitos de centro e periferia são elaborados por Prebrisch "a partir da noção de desenvolvimento econômico. vinculada ao progresso técnico. Do centro fariam parte as economias nas quais não só as técnicas capitalistas de produção penetrai-am primeiro como se difundiram homogeneamente para todos os setores produtivos. e da periferia as economias que ainda usam técnicas atrasadas de produção. Além de diferentes originariamente. centro e periferia manter-se-iam enquanto tais devido ao fraco dinamismo de seu setor exportador. que inviabilizaria elevadas troxas de crescimento e. mais ainda por uma 'deteriorização dos termos de troca' que. por meio da alta dos preços dos produtos manufaturados e baixa dos primários. permitiria aos países centrais não só reterem o fruto de suas inovações tecnológicas como ainda captarem parte do gerado na periferia" (Goldenstein. 1994: 26).

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"Entendemos por desenvolvimentismo. neste trabalho. a ideologia de transformação da sociedade brasileira definida pelo projeto econômico que se compõe dos seguintes pontos fundamentais:

a) a industrialização integral é a via de superação da pobreza e do subdesenvolvimento brasileiro:

b) não há meios de alcançar uma industrialização eficiente e racional no Brasil através de espontaneidade das forças de mercado. e por isto. é necessário que o Estado a planeje;

c) o planejamento deve definir a expansão desejada dos setores econômicos e os instrumentos de promoção desta expansão; e

d) o Estado deve ordenar também a execução da expansão captando e orientando recursos financeiros e promovendo investimentos diretos naqueles setores em que a iniciativa privada for insuficiente" (Bielschowsky, 1988: 07-08).11

Assim. a transformação sócio-econômica brasileira foi feita por meio de um esforço estratégico

do Estado que, sob diferentes governos, interviu na economia através da gestão de instrumentos

institucionais (leis, decretos-leis, planejamento etc.), e de uma específica organização empresarial:

empresas estatais. 12 Estes entes públicos não se limitam a exercer uma função genérica de

li. "Na América Latina. economistas e pensadores. em geral vinculados à Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL). não apenas compartilhavam da ideologia keynesiana como procuravam outorgar-lhe racionalidade própria para os países subdesenvolvídos. entendendo-se que a acumulação de capital associada à incorporação de inovações tecnológicas eram pré-requisitos para atingir o aumento da produtivídade e a única fonna de alcançá-la seria a implementação de um amplo projeto de industrialização substitutivo de importações. alavancado pelo Estado. A este conjunto de idéias denominou-se de 'desenvolvimentismo' (FURTADO. 1983)" (Gomes. 1995: 189). Os debates em torno dessa temática - desenvolvímento - foram lideradas no Brasil. entre outros. por: Caio Prado Junior. Celso Furtado. Fernando Henrique Cardoso. Ignácio Rangel, Octavio lanni. Rui Mauro Marini e Theotonio dos Santos. 12. Segundo a legislação em vígor (da Constituição Federal e Decreto NQ 137/91 de 27.05.91 - Programa de Gestão das Empresas Estatais), são empresas estatais: empresas públicas. sociedades de economia mista. suas subsidiárias e controladas e demais entidades sob controle direto ou indireto nos díferentes níveis de governo -Uníão. Estados. Distrito Federal e Municípios. E de acordo com o Art. 5Q do Decreto-Lei NQ 200 de 25.02.67 (Com os textos alterados ou suprimidos pelos Decretos-Leis números 900. de 29 de setembro de 1969. 991. de 21 de outubro de 1969. e 1.093. de 17 de março de 1970) e mantida a redação através do Art. lQ do Decreto-Lei NQ 900 de 29.09.69 as empresas estatais são: Inciso 11 - "Empresa Pública - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado. com patrimônio próprio e capital exclusivo da União. criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa. podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito."; Inciso III - "Sociedade de Economia Mista - entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado. criada por lei para a exploração de atividade econômica. sob a forma de sociedade anônima. cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta." O artigo 5Q do Decreto-Lei 900. de 29 de setembro de 1969. complementa esta definição dispondo: "Desde que a maioria do capital votante pennaneça de propriedade da União. será admitida. no capital da Empresa Pública (art. 5Q Inciso 11. do Decreto-Lei NQ 200. de 25 de fevereiro

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controle dos meios de produção, mas desempenham verdadeiras e típicas funções de empresas

privadasI3

A ação do Estado na econonua nacional assunuu um papel relevante no processo de

industrialização do pais. Podemos até afirmar que essa intervenção foi o elo através do qual o

país se inseriu na economia internacional não mais, exclusivamente, como exportador de matérias-

primas. Por exemplo, na construção de ferrovias a ação do Estado serviu para evitar distorções.

Antes de 1941, ano de criação da Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), o pais exportava

minério e importava os trilhos produzidos no exterior com esta mesma matéria-prima. Luciano

Martins identifica três situações que caracterizam a ação empresarial do Estado no Brasil:

"A primeira delas se configurou quando à efetiva falta de capacidade do setor privado nacional, se aliou o desinteresse do capitalismo internacional para a realização de empreendimentos dos quais dependia o avanço posterior do sistema produtivo (caso siderurgia). A segunda, quando a incapacidade do setor privado local se adicionou à consciência, formada em setores com inserção no sistema de poder, quanto à necessidade de ser exercido controle nacional sobre recursos estratégicos do pais (caso do petróleo). A terceira, finalmente, quando o financiamento externo para realizações de infra-estrutura exigiu uma contrapartida de recursos em moeda nacional que só o Estado podia reunir (caso do BNDE)" (Martins, 1985: 59).

Acrescente-se a isso o surgimento de uma força de trabalho que passou a configurar-se como uma

intelligentsia modernizante que "não encontrando inserção no incipiente capitalismo nacional de

então, para elevar sua posição social (secundária) ao nivel de suas altas aspirações, vai fazer do

de 1967), a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno. bem corno de entidades de Administração Indireta da União. dos Estados, Distrito Federal e Municípios." 13. Segundo o Art. 173 da Constituição Federal:

§ 10 A empresa pública. a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao regime jurídico próprio das empresas privadas. inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.

§ 20 As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.

§ 3 o A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade. § 40 A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da

concorrência e ao aumento arbitrário dos lucros. § 40 A lei. sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica. estabelecerá a

responsabilidade desta. sujeitando-a às punições compativeis com sua natureza. nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a economia popular. (Brasil. Constituição. 1988: 120-21)

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Estado o veiculo de sua ascensão" (Martins. 1985: 59) \1ais tarde. infelizmente. principalmente

no período dos governos militares (1964-1985), essa illlelligentsia assumiu comportamento

tecnocrático sob o manto protetor castrense e sob o status de executivos do Estado empresário.l~

Por sua vez. esta illlelligelllsia modernizante desenvolveu suas práticas gerenciais seguindo os

supostos lay/oristas-fordistas de gestão organizacional desde meados do anos 3 O (ver item 1.1 -

Taylorismo, precursor do fordismo do Capitulo li - Tese). O auge da materialização gerencial

fordista. no àmbito do estado empresário hrasileiro, tem o seu apogeu em dois períodos da

gestão nacional: o primeiro foi sob o governo JK, quando a idéia de modernização no país se deu

tanto do ponto de vista económico como gerencial (ver item 5 - Período JK: 31.01.1956 a

31.01.1961 neste texto); o segundo foi sob os governos militares, notadamente nos anos 70,

quando não só foram criadas o maior número de empresas estatais no país, como também era

comum a implementação de programas de modernização organizacional influenciados pelas

tecnologias gerenciais fordistas-comportamentalistas (ver item 7 - Período castrense:

15.04.1964 a 15.03.1985 deste trabalho). O objetivo e linguagem de então tipificava o "espírito"

desse tipo de modernização: "criar massa critica de agentes de mudança organizacional" (frase

que, em geraL compunham a redação dos textos governamentais do período castrense).

No Brasil, o momento da instauração de políticas económicas que favoreceram a ação do Estado

empresário foi dos anos 30 até os 85 deste século. É neste período que melhor podemos

perceber a presença do Estado brasileiro e a sua posição fundamental, no fomento e criação de

condições que vieram contribuir para o atual estágio de industrialização que nos encontramos.

Para tanto, as empresas estalais foram instrumentos essenciais nesse processo de industrialização.

14 Ver bibliogra!ia: Luciano Martins. 1985 e Ben Schneider. 1994.

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Apesar da importància que o Estado desenvolvimelllista teve nesse processo, assim como na

sociedade brasileira como um todo, sob a atual conjuntura ideológica que vivemos, o Estado tem

sido o grande vilão dos males macroeconômicos não só do Brasil como da América Latina em

geral: "Uma releitura falaciosa de nossa história conseguiu atribuir a culpa de todas as mazelas do

Continente à prolongada vigência de 'um populismo econômico', que nunca existiu da mesma

forma e durante o mesmo tempo em toda América Latina" (Fio ri, (A) 1995: xvi). A alternativa

proposta é aquela do "Estado mínimo", que acredita ser o mercado, o elemento necessário para

modernizar a sociedade brasileira.

"O que mais surpreende no ideário conservador contemporàneo é que a exaltação das virtudes do livre funcionamento dos mercados é feita em nome da modernidade. Mas qual modernidade, se foi sob o império do livre mercado que o mundo foi lançado na catástrofe de 1929? Qual modernidade, se a ausência de controles estatais antes de 1930 tomava a acumulação capitalista sinônimo de polarização da sociedade entre ricos e miseráveis, em verdadeira máquina de ampliar as desigualdades sociais? Por outro lado, convenientemente esquece-se o passado recente dos países desenvolvidos, quando receituário keynesiano e social-democrata de controle e regulação sobre a economia (reformas do Estado, políticas econômicas etc.) e sobre a sociedade (Welfare State) propiciaram fase de prosperidade sem igual na história do capitalismo, ao mesmo tempo que reduziam-se a miséria e a desigualdade social" (Mattoso, 1995: 21).

Este texto será desenvolvido por meio de itens no qual identificaremos, cronologicamente, os

sucessivos governos e suas formas de ação na economía nacional, bem como o processo e os

resultados da desestatização iniciada no final dos anos 80. Apesar desta intenção, cabe duas

advertências iniciaís: a) os objetivos e a dimensão deste trabalho não comportam um estudo da

história administrativa e/ou econômica do Brasil, aqui procuraremos descrever, sob a forma de

notas,!3 aquelas decisões de governo que fomentaram, através de mecanismos institucionaisl6

e/ou de empresas estatais, o processo de intervenção no sistema econômíco nacional~ b) em que

1.5. O método é descrever. sob a forma de apontamentos. o registro resumido daqueles eventos na história sócio­política brasileira. que definiram a presença do Estado no contexto econômico do país. 16 Dado que no momento. junho de 1996, o Congresso Nacional encontra-se revendo e regulamentado a Constituição Federal de 1988. a identificação da legislação específica destes entes públicos ficará prejudicada. A

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pese que o fenômeno do Estado interventor atuou nos tres níveis de governo: munícipaL estadual

e federal, a descrição ficará restrita a este último nível. na medida que ele historicamente no

Brasil, foi sempre a referencia da decisões tomadas nos outros dois.

regulamentação dessas legislações têm sido transitórias. uma vez que elas ocorrem sob Medidas Provisórias emitadas mensalmente.

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1 - Da Colônia à Depressão de 29.

Apesar de ter sido limitada à presença do Estado na economia brasileira até os anos 30 deste

século, alguns fatos demonstram que desde o período Colonial, Século XVI, até a proclamação

da Republica em 1889 .

"A intervenção do Estado na economia constitui um fato consubstanciado com a tradição ibérica. Em todas as épocas, o governo - ou a Coroa metropolitana - interferiu profundamente nos afazeres econômicos da comunidade sob o seu domínio. Seus instrumentos principais foram a regulamentação e a tributação. A implantação de monopólios em favor da cabeça visível de poder e as proibições de produção e de comércio, foram políticas corriqueiras. Registraram-se, também, mas em escala relativa bem menor, incursões diretas na produção de bens e na prestação de serviços de natureza econômica" (Enrique Saravía. In: IPENCEP AL, 1988: 01).17

Durante a Republica Velha (1889-193 0),18 a econorrua brasileira dependeu da exportação de

alguns produtos agrícolas como café, cacau, algodão e borracha. Papel histórico do Brasil na

economia mundial como fornecedor de produtos primários, tropicais e subtropicais, para as

economias dos continentes norte-americano e europeu. No entanto já existia a percepção da

necessidade do, Estado cumprir um papel no processo de industrialização nacional l9 Para tanto,

três indicadores são apontados: lia) O ataque ao livre-cambismo associado à defesa do

protecionismo, muitas vezes feito em tom nacionalísta e antimperialista, ... , b) O ataque ao

liberalismo, associado à solicitação de intervenção do governo em apoio geral à indústría, incluía

ai, além de proteção alfandegária, medidas como apoio creditício e isenções fiscais e tarifárias ....

c) A associação entre indústria e 'prosperidade' ou 'progresso' do país, ... li (Bielslchowsky, 1988:

17. Algumas das instituições de governo que foram criadas entre 1662 - passando pelo Império, Independência, Proclamação da República - e os anos 30: Serviço Postal (1662), Casa da Moeda da Bahia (1694), Banco do Brasil, Imprensa Régia e a Real Fábrica de Ferro de São João de Ipanema (1808), Estrada de Ferro D. Pedro II (1858), Caixa Econômica e Monte de Socorro, (1861), Banco de Crédito Real de Minas Gerais (1889), Lloyd Brasileiro (1890), Administração do Porto do Rio de Janeiro (1903), os bancos estaduais da Paraíba (1912), São Paulo (1927), Paraná e Rio Grande do Sul (1928) assim como estradas de ferro. 18. Uma analise mais acurada deste período pode ser estudada no livro A ordem do progresso: cem anos de política econômica republicana, organizado por Marcelo de Paiva Abreu e publicado pela Editora Campus. (Ver bibliografia). 19 Bolívar Lamounier diz que "o quadro ideológico brasileiro como um todo sempre se caracterizou ... por acentuada aspiração de modernização e progresso material. Essa aspiração começou a manifestar-se no século passado, no pensamento dos pioneiros da industrialização: e tornou-se nítida neste século, no movimento comunista, que já nasceu entoando o épico da transformação da Russia 'feudal' na URSS, 'grande potência', bem como nas diferentes modalidades

II

291 )20 Alberto Guerreiro Ramos resume, da seguinte forma, o periodo da história nacional desde

a Independência, em 1822, até 1930:

"O primeiro periodo, em que o Brasil conheceu dois regimes, o monárquico e o republicano, apesar de abranger largamente mais de cem anos, teve significado sociológico bastante estável. Nesse periodo, a administração, além de suas funções normais, atendeu em especial à necessidade de absorver o excedente de mão-de-obra ao qual o incipiente sistema produtivo do País não podia dar ocupação. Verificava-se assim, na estrutura burocrática, elevada taxa do que os economistas contemporâneos chamam de desemprego disfarçado .... Até 1930, o Pais era arquipélago de mercados regionais, justapostos, mal articulados. Em tais condições, as atividades administrativas tinham de ser muito singelas, não exigindo o seu exercício preparo muito especial do servidor. Dir-se-á que, para cumprir os seus deveres, bastava-lhe o conhecimento das leis, regulamentos e praxes. Eis por que se pode afirmar que, no primeiro periodo, predominavam no trabalho administrativo o espírito jurídico-legal" (Ramos, 1983: 344).

Porém, é a partir dos anos 30, que o Estado brasileiro passa a ter papel fundamental no processo

de desenvolvimento econômico do país. Esta mudança de comportamento surge a partir da crise

de 1929, que desorganiza o setor externo da economia, criando as condições favoráveis para uma

rápida intensificação da industrialização visando substituir importações.

"Com a crise internacional de 1929 a burguesia do café sofre um golpe definitivo. A crise leva a uma queda drástica do comércio mundial e das exportações do café. Sem perder seu papel de importância na vida nacional, a burguesia agroexportadora deixa de exercer a hegemonia que impusera, sem grandes dificuldades, através do sutil sistema de compromissos da política dos governadores, ... Agora tinha que se contentar com uma ajuda estatal mais discreta no plano interno e aceitar o chamado "confisco cambial", que passava para o controle do Estado as divisas obtidas com as exportações. Para que o Estado mudasse tão drasticamente sua posição em relação à oligarquia rural-exportadora foi necessário fazer uma revolução em 1930, que criou as bases para um novo projeto estatal de caráter industrialista e nacionalista" (Santos, 1994: 47).

2 - Primeiro período Vargas: 30.11.1930 a 29.10.1945.

Imediatamente após a crise de 29 surge a Revolução de 30 que, liderada por Getúlio Dornelles

Vargas (1883-1954), procura por um lado solucionar problemas de ordem econômica, originadas

do evolucionismo positivista (com sua caracteristica do Estado intervencionista), que tanto inspirou os nossos militares, engenheiros e tecnocratas" (Lamounier, 1994: 03-04). 20 Octávio Ianni comenta que antes da Revolução de 30, que depôs Washington Luis, já existiam debates sobre problemas estruturais e conjunturais enfrentados pelo Brasil. Entre eles são citados: "protecionismo alfandegário e defesa da mcipiente indústria brasileira: as funções do poder público, na proteção e incentivo ás atividades econômicas instaladas e a

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pela depressão mundial e. por outro. desmobilizar a hegemonia política das oligarquias regionais.

provocando o surgimento de novos interlocutores no cenário nacional. 21 Nos anos de 1930 a

1945, o governo brasileiro, sob Getúlio Vargas,22 adotou uma série de medidas econômicas e

realizou inovações institucionais que assinalaram, de modo bastante claro, uma nova fase nas

relações entre o Estado e o sistema político-econômico de características pré-keynesiana. 23 Esta

relação passou a ser estimulada através de iniciativas de planejamento governamental e executada

por meio de uma estrutura burocrática identificada através de novos ministérios, comissões,

conselhos, superintendências, autarquias, institutos, empresas públicas, planos, decretos-leis

etc.,2-l que, pouco a pouco, passam a incorporar o pensamento tecnocrático25 com o objetivo de

melhorar o desempenho das funções econômico-administrativas do Estado. 26

instalar-se: a importância e a necessidade de wna política governamental de defesa e aproveitamento das riquezas minerais" (Ianru. 1986: 27). 21 Segundo Francisco Iglesias. precedeu a Revolução de 30, o movimento tenentista de 22 através da revolta do Forte de Copacabana, em 5 de julho, contra a posse de Artur Bernardes, ato que foi "a cristalização do descontentamento do Exército com os rumos políticos" nacionais (Iglesias. 1993: 222). Theotonio dos Santos, por sua vez faz o seguinte comentário em relação aos anos 20: "Os anos 20 no Brasil foram anos de rebelião das classes médias. No plano cultural, a semana modernista de I 922 deu o grande grito por um Brasil novo. No plano militar, o assalto ao forte de Copacabana por 18 oficiais jovens no mesmo ano, o levantamento do Marechal Izidoro, em 1924, e a formação em seguinda da Coluna Prestes, ... , formam a liderança do . Tenentlsmo ... ." (Santos, 1994: 56).

22 Getúlio Vargas assume o Governo Provisório em 3 de novembro de 1929, com um golpe militar que destituiu Washington Luís. eleito em 26. 23 Ver Abreu 0R. cit. p.8I. 24 Neste primeiro período Vargas, 1930-1945, vários órgãos e mecanismos institucionais foram criados, a nível federal e estadual, para viabilizar a intervenção do Estado na economia: 1930 - Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio: 193 I - Conselho Nacional do Café e Instituto do Cacau da Bahia: 1932 - Ministério da Educação e Saúde Pública: 1933 -Departamento Nacional do Café (DNC) e Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA); 1934 - Conselho Federal de Comércio Exterior (CFCE), Instituto Nacional de Estatística (INE), Instituto de Biologia Animal (IBA), Código de Minas, Código de Águas. Plano Geral de Viação Nacional; 1935 - Viação Aérea São Paulo (VASP); 1937 - Conselho Brasileiro de Geografia (CBG), Carteira de Crédito Agrícola e Industrial (CREAl) ligada ao Banco do Brasil, Conselho Técnico de Economia e Finanças (CTEF), banco estadual do Espírito Santo; 1938 - Conselho Nacional de Petróleo (CNP), Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), Instituto Nacional do Mate (INM), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE); 1939 - Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), Conselho Nacional de Águas e Energia, Comissão Nacional do Gasogênio, Banco Estadual do Maranhão, Plano de Obras Públicas e Aparelhamento de Defesa: 1940 - Serviço de Navegação da Amazônia e Administração do Porto do Pará (SNAAPP) - criado através da desapropriação das empresas Company of Port Para e The Amazon Stearn Navegation Company - desdobrado em 1967 na Cia. Docas do Pará e Empresa de Navegação da Amazônia. Caixa de Crédito Cooperativo que passou a chamar-se em 1966 de Banco Nacional de Crédito Cooperativo extinto em 1990, Fábrica Nacional de Motores (FNM) - vendida em 1963 à empresa italiana Alfa-Romeo, Instituto Nacional do Sal (INS), Conselho Nacional de Minas e Metalurgia, Comissão de Defesa da Economia Nacional: 1941 - Companhia Sidenirgica Nacional (CSN) privatizada em 199 I, Carteira de Exportação e Importação (CEXIM) ligada ao Banco do Brasil, Instituto Nacional do Pinho (INP), Departamento Nacional de Estradas de Ferro (DNEF); 1942 - Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), Companhia Nacional de Navegação Costeira (CNNC) criada pela desapropriação da Companhia Lage e Irmãos, Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAl), Banco de Crédito da Borracha posteriormente Banco de Crédito da Amazônia (196O) e

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"Mas o que permite realmente perceber a complexidade da administração pública, no periodo, são

os múltiplos serviços, principalmente autarquias e sociedades de economia mista, que surgem

como resultado de novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo nacional" (Ramos,

1983: 345). Portanto, a partir dos anos 30, administração pública brasileira é levada a exercer

funções que eram inexistentes ou residuais antes deste periodo. No periodo 40 a 45, o fenômeno

intervencionista foi reforçado pelos efeitos da li Grande Guerra na economia nacional. De

acordo com Enrique Saravia:

"A Segunda Grande Guerra é a causa visível da aparição de um fenômeno que já estava latente no sistema econômico: a transformação do Estado em grande empresário. As necessidades de suprimento de insumos básicos para a produção são motivo para o inicio do processo. A segurança nacional - entendida no sentido puramente bélico - amplia suas fronteiras para abranger também as necessidades estratégicas e, progressivamente, tudo o que se relacionasse com a soberania da nação" (In: IPEAlCEPAL, 1988: 03). (Grifos nosso.)

Banco da Amazônia S.A. (BASA) em 1966, Missão Cooke (*); 1943 - Companhia Nacional de Álcalis (CNA), Fundação Brasil Central, Usina Sidenirgica de Volta Redonda, Serviço Social da Indústria (SESI), Serviço de Navegação da Bacia do Prata, Comissão de Mobilização Econômica. Plano de Obras e Equipamentos: ! 944 - Serviço de Expansão do Trigo, Companhia de Aços Especiais Itabira (ACESITA), Comissão do Planejamento Econômico, Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial (CNPIC), Comissão de Indústria de Material Elétrico; 1945 - Companhia Hidrelétrica do São Francisco (CHESF), Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), Decreto-Lei NQ 7666 sobre atos contrários a ordem moral e econômica. Na administração portuária foram estatizados em nível federal ou estadual, os portos de Natal (1932), Angra dos Reis (1934), Cabedelo (1935), Paranaguá (1935), Pelotas (1940), Maceió (1942) e Laguna (1943). Fontes: (Wabrlich., 1983), Ianní, 1986: 35-36), (Bielschowsky, 1988: 297-301) e (Farias Neto, 1994: 19-28) (*) Denominada, fonnalmente, de Missão Técnica Americna, passou a ser chamada de missão Cooke porque foi chefiada

por Moris Llewellyn Cooke (1872-1960), enviado pelo Presidente dos EUA Franldin D. Roosevelt (1882-1945) , com o objetivo de apoiar tecnicamente o planejamento do Brasil. 25 " ... configurava-se ainda a emergência de uma intelligentsia moderniz.ante (fenômeno que nas primeiras décadas do século se traduziu no conflito "engenheiros" e "bacharéis"). Esses extratos emergentes, não encontrando inserção no incipiente capitalismo nacional de então, para elevarem sua posição social (secundária) ao nível de suas (altas) aspirações. vão fazer do Estado o veículo de suas ascensão" (Martins. 1985: 59). O que provoca o surgimento "de um novo tipo sociológico: o 'executivo de Estado' "(Martins, 1985: 62). 26. "Essas numerosas agências de planejamento geral e setorial dificilmente poderiam deixar de constituir-se, naquela fase de transição para o capitalismo industrial. em núcleos de reflexão coletiva sobre a problemática do desenvolvimento nacional. Nelas reunia-se uma elite emergente de técnicos e militares, que buscava sua inserção no universo das elites brasileiras. Aproveitavam esses indivíduos a possibilidade histórica. aberta pela Revolução de 30 e instrumentalizada pela valorização do conhecimento técnico e da segurança militar. de participação na restrita esfera do poder decisório sobre os destinos nacionais" (Bielschowsky. 1988: 301). Apesar disso. Ricardo Bielschowsky adverte que não havia uma articulação que identificasse um projeto de industrialização para o pais mas. apenas. "uma ideologia de industrialização" entre as equipes técnicas e administrativas desses órgãos.

l~

A política governamental entre 30-45 refletiu interesses de grupos econômicos e políticos

~ desejosos de posicionar-se na economia emergente do país mas, também, atendeu as expectativas

"de membros do próprio governo, com o objetivo de reformular a dependência estrutural que

caracterizava o subsistema econômico brasileiro da época" (Ianni, 1986: 44). Alguns desses

~ membros do governo Vargas, que contribuíram para o estímulo de políticas governamentais de

corte não-liberal, foram os militares de patente superior. Estes militares defendiam a idéia de que

o Brasil deveria controlar os setores considerados estratégicos e essenciais à segurança nacional, .... .... como petróleo e minério, por exemplo. Propostas que coincidiam com o movimento tenetista que

.... ~

....

....

precedeu a Revolução de 30. A fim de melhor percebermos este periodo, podemos fazê-lo

através das análises do brazilianista Thomas Skidmore, no livro Brasil: de Getúlio a Castelo(l),

_ e de Theotônio dos Santos, no livro Evolução histórica do Brasil: da colônia à crise da "Nova

República" (2):

(1) "O surto de industrialização 'espontânea' foi auxiliado, em fins da década de 30, por uma política consciente de intervenção estatal, à medida que o repúdio do Estado Novo ao liberalismo político trazia consigo a detenninação de se afastar do liberalismo econômico. Os empresários particulares eram estimulados a prosseguir com os seus próprios esforços, enquanto o governo federal ampliava a sua autoridade para dirigir a economia por dois modos principais: a 'manipulação de incentivos', tais como impostos, controles de câmbio, cotas de importação, controles de crédito e exigências salariais; e a intervenção direta, através de investimentos públicos, em setores como ferrovias, navegação, serviços públicos e indústrias básicas, como o petróleo e o aço" (Skidmore, 1976: 66-67).

(2) "O Estado Novo, de fato, completava as principais mudanças sócio-econômicas que se iniciaram com a Revolução de 1930. Elas se resumiam em quatro pontos.

a) Um programa de industrialização que criasse as bases de um capitalismo avançado.

b) Um programa de participação operária controlada, de regulamentação das relações de trabalho e de estabelecimento de uma previsão social, que atraísse os trabalhadores à cidade e os disciplinasse num contexto de lealdade ao governo.

3) Um programa de reformas administrativas que fortalecesse o poder central ... , moralizasse o serviço público, instituindo o concurso público e a carreira de servidor público e tecnificasse a administração, eliminando em parte o controle 'clientelístico' estabelecido pelos políticos tradicionais sobre os cargos públicos.

15

4) Uma garantia de conduzir o país a uma política externa independente e de afirmação nacional. fortalecendo a participação do exército na administração pública de maneira que se garantisse os interesses nacionais e o fortalecimento das classes médias dentro do Estado" (Santos, 1994: 60-1).

Portanto, o período 30-45, costumeiramente chamado de "primeíro período Vargas", apoiado por

uma elite tecno-burocrática (civil e militar),27 via mecanismos de planejamento e de interesses de

grupos econômicos e políticos, da origem ao desenvolvimentismo28 que "é o momento da história

brasileira em que surgem, maís ou menos simultaneamente, quatro elementos ideológicos

fundamentais ... :

a) Gera-se a consciência de que é necessário e viável implantar no país um setor industrial integrado, capaz de produzir internamente os insumos e bens de capital necessários à produção de bens finais. '"

b) Cria-se a consciência da necessidade de instituir mecanismos de centralização de recursos financeiros capazes de viabilizar a acumulação pretendida ....

c) Paralelamente à formação da idéia de que o Estado é o guardião dos interesses coletivos da nação e o promotor da unificação nacional, '.. a idéia de intervenção governamental em apoio à iniciativa privada deixa de ser manifestação isolada de alguns industriais e ganha maior legitimação entre as elites empresariais e técnicas do país ....

d) O nacionalismo econômico,29 até então pouco expressivo no país, ganha nova dimensão. Em primeiro lugar, acirra-se o sentimento antiimperialista clássico de defesa de barreiras alfandegárias e do controle nacional sobre recursos naturais. ... Em segundo lugar, e pelas mesmas razões, começa a ganhar expressão um novo nacionalismo econômico: o da visão de que a industrialização só é viável através do apoio estatal que vá além do planejamento e do controle sobre recursos naturais, isto é, que inclua também investimentos diretos em transporte, mineração, energia e indústria de base" (Bielschowsky, 1988: 293-94).30

27 Importante aliado nessa discussão é o misto de empresário e intelectual, Roberto Cochrane Simonsen (1889-1948). Simonsen participou do debate nacional nesse período, ora como líder industrial, ora como político (foi deputado na Assembléia Constituinte de 34 e senador em 45), defendendo, inclusive, a idéia de wn Estado intervencionista. Para wna melhor compreensão das idéias de Roberto Simonsen , ver Ricardo Bie1schovsky, 1988 (Bibliografia). 28 "Nasce. assim. o Estado desenvolvimentista. gestado desde a Primeira Guerra Mundial. impulsionado nos anos 30 e em plena operação a partir do Estado Novo" (Fiori. (A) 1995: 86). 29. "O ponto de partida do pensamento nacionalista é a comprovação da diferença entre o nacionalismo dos países desenvolvidos e dos países subdesenvolvidos. Naqueles países. o nacionalismo seria um instrumento de expansão colonial. enquanto nestes seria de cáter defensivo. procurando garantir as riquezas nacionais para usá-las plenamente no seu desenvolvimento" (Santos. 1994: 66). 30 "Em swna, a industrialização do Brasil, entre 1930 e 1945, foi produto de dois fatores: substituição 'espontânea' das importações. resultante do colapso da capacidade de importação. com a manutenção da procura interna através do programa de aUXIlio ao café.(*) e o deslocamento dos investimentos particulares. do setor de exportação. para a produção industrial destinada ao mercado interno; e a intervenção estatal, direta e indireta" (Skidmore, 1976: 70).

16

3 - Período Dutra: 31.01.1946 a 31.01.1951

Com a deposição de Getulio Vargas em 29 de outubro de 1945, tennina o Estado Novo

("primeiro periodo Vargas")31 Muda o panorama político nacional assim como desfaz-se todo o

referencial do governo deposto quanto à posição do Estado na economia nacional. Em nome dos

princípios liberais e apoiado pelos golpistas de outubro, o governo eleito, sob forma direta, para

o perído 1946-50, é o do General Eurico Gaspar Dutra (1883-1974).32 Junto à eleição

presidencial é eleita também uma Assembléia Constituinte de inspiração liberal,33 capitaneada no

Congresso Nacional pela União Democrática Nacional (UDN), "criaram-se novas condições

favoráveis à entrada de capital estrangeiro", "eliminaram-se os órgãos estatais vinculados ao

intervencionísmo", desmontando-se "a nascente tecnoestrutura que se criara nos anos anteriores"

(lanni, 1986: 91).3-'

"Quando encarada em perspectiva histórica, a evolução do sistema político e econômico brasileiro revela que houve uma reorientação drástica da relação entre o Estado e a Economia. Passou-se de uma política de desenvolvimento econômico e intervenção estatal na economia para uma política de redução das funções econômicas do poder público e descompromisso com o desenvolvimento econômico. Assim, as diretrizes

(*) Compra, à época, de excedentes do produto para proteger os cafeicultores dos baixos preços praticado no mercado internacional. 31 A li Guerra Mundial "acentua a oposição interna ao regime. Se ele era imposto, quando o Brasil se coloca ao lado dos Estados Unidos surge a discussão: como lutar com o fascismo internacional se o próprio regime tem traços acentuadamente fascistas?" (Iglesias, 1993: 256). Pressionado por várias frentes, Getulio marca eleições para o dia 2 de dezembro de 45. No entanto, ante certas atitudes que denunciam a intenção de Vargas continuar no poder, uma delas é a campanha "queremista", liderada pelo PTB (partido Trabalhista Brasileiro), fundado por Getulio, e com o apoio do PCB (partido Comunista Brasileiro). Ambos partidos defendiam a tese que as eleições somente deveriam ser realizadas depois que uma Assembléia Constituinte elaborasse uma nova constituição. Militares do próprio governo, aliados a civis, dão o golpe depondo Getulio Vargas. 32 Entre a deposição de Vargas e a ascensão de Dutra, 29.10.45 e 31.01.46, ocupa a Presidência da República José Linhares (1886-1957), que era presidente do Supremo Tribunal Federal. 33 A nova Constituição foi aprovada em setembro de 1946. "Em 1946, o grande evento foi a promulgação da nova Constituição. A expressão 'democratização controlada', ... dá a conotação exata do conteúdo da nova estrutura política consolidada na 'Carta Magna' de 1946; garantia-se a liberdade de expressão e representação popular em geral, salvo no que diz respeito aos aspectos que ameaçavam a propriedade privada e a acumulação de capitaL ou seja, salvo no que diz respeito às relações fundamentais do sistema entre o capital e o trabalho. ". Esses aspectos revelavam, de forma cabal, o caráter conservador do novo Congresso, ... " (Bielschowsky, 1988: 305). 34 No entanto esse fenômeno não se deu por completo pois o governo Dutra elaborou o famoso Plano SAL TE (Saúde, Alimentação. Transporte. Energia), primeira experiência de planejamento no país, e criou a Comissão do Vale do São Francisco para. semelhante ao Tennessee Valley Authority nos EUA desenvolver a região nordestina banhada pelo Rio São Francisco.

-

"-"

17

econômicas adotadas durante o Governo do General Eurico Gaspar Dutra. corresponde a uma ruptura da orientação predominante nos anos anteriores" (lanni, 1986: 93).

A ruptura com as idéias de um Estado atuante pode ser ilustrada pela extinção de órgãos, como

foram os casos do CNPIC (Conselho Nacional de Política Industrial e Comercial), do DNC

(Departamento Nacional do Café), da CME (Comissão de Mobilização Econômica), da CPE

(Comissão de Planejamento Econômico) e do CNP (Conselho Nacional de Petróleo); ou pela

diminuição da importância de outros, CTEF (Conselho Técnico de Economia e Finanças), CFCE

(Conselho Federal de Comércio Exterior) e do DASP (Departamento Administrativo do Serviço

Público).

Ricardo Bielschowky comenta que apesar da orientação econômica deste período encaminhar-se

no sentido do não-"dirigismo" ou do não-"intervencionismo " , pode-se concluir "da literatura

econômica da época que a concepção de intervenção estatal em apoio à acumulação capitalista

não estava vencida. Significativamente a revista Digesto Econômico, na edição de dezembro de

1946, propunha-se a abrir, nos números seguintes, um amplo debate sobre Economia Livre ou

Economia Dirigida?" (Bielschowsky, 1988: 346).35

Segundo ainda Ricardo Bielschowsky, a "onda" liberal surgida no governo Dutra era "um

princípio geral que, pode-se dizer, expressava a média das opiniões da sociedade, ou seja, o de

que a supremacia da iniciativa privada não dispensa o apoio e a ação supletiva do Estado"

(Bielschowsky, 1988: 347). Um fato interessante que o autor ainda aponta é a maneira como a

função planejamento era percebida por algumas lideranças da época: "As investidas liberais, ao

final do Estado Novo, tentavam associar planejamento e ditadura. Em particular, Gudin, que

~ 35 Embora a intenção não tenha sido implementada (Bielschowsky, 1988: 346) .

....

-

18

liderava o movimento liberal contra o planejamento, fazia, ... , sua identificação com o

comunismo" (Bielschowsky, 1988: 347).

A despeito dessas críticas ao Estado "dirígista", o planejamento era o instrumento racionalizador

para o desenvolvimento do país. Mesmo porque no idealismo laissez feriano da Constituição de

46, era previsto o planejamento regional, que estabelecia recursos da renda fiscal da União para o

desenvolvimento dos vales do rios São Francisco e Amazonas, bem como do combate à seca no

Nordeste. A infra-estrutura organizacional para apoiar o esse planejamento regional foi dada

com a criação, em 1948, da Comissão do Vale do São Francisco (CVSF) e da Superintendência

de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA). Também, em 1948, 15 de março, foi

consolidada a criação da estatal Companhia Hidro-Elétrica do São Francisco (CHESF), instalada

formalmente em 03 de outubro de 1945. Portanto, no Governo Dutra:

"Havia, naquela abstrata aceitação do conceito de planejamento e de 'moderada' intervenção estatal, algo como um reconhecimento da fragilidade do empresariado nacional e da própria economia nacional, tão comprovadamente vulnerável às crises do comércio internacional. Havia também um reconhecimento do relativo sucesso das experiências de intervenção nos paises capitalistas desenvolvidos, mormente durante a fase de guerra. Planejamento - ainda que vagamente definido - começava a ser um conceito compatível com o de economia capitalista na consciência das elites brasileiras, menos provincianas do que se costuma pensar e bastante atentas ao que ocorria nos centros desenvolvidos" (Bielschowsky, 1988: 350).

Na metade do periodo do governo Dutra, em 1948, foi criada a Comissão de Estudos

Econômicos Brasil-Estados Unidos - conhecida também como "Missão Abbink", sob a

presidência conjunta de lohn Abbink (1890-1958) e Octávio Gouveia de Bulhões (1906-90). A

comissão foi integrada por empresários e técnicos do governo dos dois países. O objetivo central

desta comissão era conhecer a realidade econômica brasileira, a fim de identificar os seus

principais "pontos de estrangulamento" e propor políticas econômicas que solucionasse os

problemas estruturais enfrentados pelo pais. Os resultados da comissão foram publicados em

19

junho de 1949 e "refletia os pontos de vistas fortemente neoliberais dos seus dois chefes, Bulhões

e Abbink" (Skidmore, 1976: 100).

"Em síntese, os estudos, recomendações e projetos elaborados pela Missão Abbink não se destinaram a fonnar um plano. Destinavam-se a fornecer subsídios para as políticas governamentais do Brasil e dos Estados Unidos, bem como para orientação do setor privado desses mesmos países. Devído à sua inspiração privatista e internacionalizante, evídente nas diversas análises e recomendações, os resultados dos estudos da Comissão situaram-se na mesma orientação predominante do Governo Dutra" (Ianni, 1986: 108).

Portanto, o governo Dutra foi implementado sob dois momentos "ideológicos": no pnmelro,

1946-47, pautou-se por princípios liberais na tentativa de desativação do Estado enquanto

promotor do desenvolvimento; no segundo, 1947-50, elementos de Estado intervencionista são

reintroduzidos através, por exemplo, do controle do câmbio e até da elaboração de um programa

de investimento público, direcionado, como foi o caso, do Plano SAL TE (Saúde, Alimentação,

Transporte e Energia).36 E, dando seqüência a esta reaproximação, outra comissão mista Brasil-

EU A, foi criada:

"Em meio à execução do Plano Salte, surgiu em julho de 1951 a Comissão Mista Brasil­Estados Unidos, de certo modo vínculada ao Programa do Ponto IV, prevísto pela Lei nQ 535 do LXXXI Congresso Norte-Americano. Desde então, se tomou corrente, nos altos círculos administrativos, a expressão 'pontos de estrangulamento'. A Comissão Mista, com efeito, contribuiu para aguda tomada de consciência dos desequilíbrios estruturais do País, sobretudo de caráter econômico. Ao meritório esforço de análise dos nossos problemas econômicos, realizados pela comissão, surgiu a criação do Banco Nacional de Desenvolvímento Econômico em 1952 e do Conselho do Desenvolvímento, em 1956, órgãos que, a partir daquelas respectivas datas, passaram a desempenhar função coordenadora dos esforços promocionais do Estado, principalmente no domínio da administração econômica e financeira" (Ramos, 1983: 347).

36 "A política econômica do Governo Dutra possui, porém, periodos distintos, delimitados por dois marcos relevantes. O primeiro foi a mudança na política de comercio exterior, com o fim do mercado livre de câmbio e a adoção do sistema de contingenciamento às importações, entre meados de 1947 e início de 1948. O segundo foi o afastamento do ministro da Fazenda, Correa e Castro. em meados de 1949, indicando a passagem de wna política econômica contracionista e tipicamente ortodoxa para outra, com maior t1exibilidade nas metas fiscais e monetárias. O importante a notar e que ambos os marcos fazem parte de um mesmo processo de progressiva desmontagem da ilusão liberal que norteou a formação do Governo Dutra" (Abreu, 1989: 105).

20

4 - Segundo período Vargas: 31.01.1951 a 24.08.1954.

Em 31 de janeiro de 1951, Getúlio Vargas retoma ao poder através de eleição direta. 37 Este seu

segundo período de governo é interrompido com o seu suicídio em 24 de agosto de 1954.

Apesar do Congresso Nacional ainda estar comprometido com a política econômica do governo

anterior, Vargas procura fazer com que o seu governo retome a ação do Estado no processo de

desenvolvimento econômico do pais. E, entre os problemas que o governo de Getúlio decidiu

enfrentar, "destacavam-se o da energia (carvão, petróleo e eletricidade) e o do reaparelhamento

do sistema nacional de transporte (ferroviais, rodovias e portos)" (Ianni, 1986: 122). Um

exemplo dessa preocupação é a mensagem que Getúlio Vargas envia ao Congresso Nacional em

1952:

"Essa intervenção do Estado no dominio econômico, sempre que possível plástica e não rígida. impõe-se como um dever ao governo todas as vezes que é necessário suprir as deficiências da iniciativa privada, ou acautelar os superíores interesses da Nação, quer contra a voracidade egoística dos apetites individuais, quer contra a ação predatória dessas forças de rapina, que não conhecem bandeira nem cultuam outra religião que não seja a do lucro" (Citado em Ianni, 1986: 123).

Este retomo da ação do poder público na economia vai estar apoiado também nas propostas da

CEP AL (Comissão Econômica para América Latina)38 que, apoiada nas idéias de Raul Prebisch,

passa a desempenhar um papel central na discussão de alternativas para o desenvolvimento

econômico latino-americano. Vargas faz o seguinte comentário a respeito da CEPAL: "O meu

governo considera com especial apreço os esforços da Comissão no sentido de formular uma

teoria do desenvolvimento econômico que, pelos seus próprios méritos, seja capaz de impor-se

37 Os candidatos que disputaram a Presidência em 1950 foram: Cristiano Machado (PSD), Eduardo Gomes (UDN), Getúlio Vargas (PTB e PSP) e João Mangabeira (PS). 38. É bom lembrar que precisamente em 1948 foi criada, em Santiago do Chile, a Comissão Econômica para América Latina - CEPAL (hoje com a mesma sigla porém por extensão ao Caribe - Comissão Econômica para América Latina e Caribe) que surge, apesar das resistências de algtUls países do Continente e dos Estados Unidos em particular, com a intenção de discutir modelos de desenvolvimento econômico que libertem os países latino-americanos da dependência do mercado internacional. Além de contribuições à teoria econômica, como, por exemplo, a concepção do sistema centro­periferia. a CEPAL propôs políticas de desenvolvimento: a) condução deliberada do processo de industrialização: b) cntérios de alocação de recursos: c) planejamento do desenvolvimento: d) papel do Estado: e) reforma agrária: f) revisão dos princípios e métodos da planejamento: g) acentuação do intervencionismo: h) reforma fiscal (Rodriguez, 1981: 16).

--

21

aos governos latino-americanos, como fundamento racionai da sua política econômica" (Citado

em Ianni, 1986: 125).

Meses após a segunda investidura de Vargas, a CEP AL apresenta um relatório no qual aponta a

necessidade do governo brasileiro estabelecer diretrizes econômicas para o desenvolvimento do

país. Diferente da gestão Dutra que não aceitava, em tese, o intervencionismo estatal, no segundo

periodo Vargas o planejamento, como ação de governo, volta a ser o conteúdo ideológico de

governo.

Neste seu segundo periodo de governo, Vargas trabalhou com dois Ministros da Fazenda, os

quais adotaram políticas econômicas distintas. O primeiro, Horácio Láfer (1900-65), administrou

as finanças do país entre 01.02.51 e 15.06.53. Em setembro de 1951, Láfer apresenta um plano

qüinquenal para o país, que foi aprovado pelo Congresso Nacional e que autorizava a criação de

um Fundo de Reaparelhamento Econômico a ser administrado pelo BNDE (Banco Nacional de

Desenvolvimento Econômico).39 O segundo ministro da Fazenda foi Oswaldo Euclides de Souza

Aranha (1894-1960), que atuou entre 15.06.53 e 25.08.54. Oswaldo Aranha elaborou um

programa de estabilização econômica, oposto às intenções de Láfer, com objetivo de "conter

prudentemente a velocidade do processo de industrialização" (Citado em Skidmore, 1976: 151).

Esta nova etapa de Vargas no poder, segundo Thomas Skidmore, foi implementada sob um

enfoque econômico que combinou, liberalismo com desenvolvimentismo.40 Ao encontro desta

tese está o argumento de Marcelo de Paiva Abreu: "A estratégia econômica de Vargas em seu

segundo governo foi resumida como sendo Campos Salles seguido de Rodrigues Alves, isto é,

39. FWl(iado em 1952, tem a sua origem na recomendação dada pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (1951) de se criar um banco de desenvolvimento. Em 1953 foi criado um Grupo Misto BNDE-CEP AL, com o objetivo de realizar um diagnostico global da economia do pais e propor um programa de desenvolvimento.

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22

saneamento financeiro seguido de um grande programa de obras de reaparelhamento (Vianna.

1990a)" (Lamounier, 1994: 136). A implantação desta estratégia procurou ser feita. segundo

Sérgio Besserman Vianna. em duas fases:

"na primeira haveria a estabilização da economia, o que, na Vlsao ortodoxa das autoridades econômicas de então, consistia fundamentalmente em equilibrar as finanças públicas de modo a permitir a adoção de uma política monetária restritiva, e dessa forma. acabar com a inflação. A segunda fase seria a dos empreendimentos e realizações. O projeto, portanto, sustentava-se sobre duas pernas: o 'saneamento econômico-financeiro', isto é, o sucesso da primeira fase, e o afluxo de capital estrangeiro para financiamento de projetos industriais de infra-estrutura" (In: Abreu, 1989: 123-24).

Ainda sobre esta mesma temática Ricardo Bielschowsky diz que este segundo período é "um

marco histórico, na medida em que a reinserção do desenvolvimentismo no aparelho do Estado.

tal como ocorreu. representou um decisivo avanço na consolidação e difusão da concepção de

industrialização integral e planejada" (Bielschowsky, 1988: 368). A continuação comenta o autor:

"d) Houve um importante elemento de ligação entre o liberalismo do governo Dutra e o surto desenvolvimentista do governo Vargas: a ideologia econômica do governo Vargas, originada ainda nos anos 30, nutrira-se, durante o governo Dutra, de todo um processo de critica à passividade e ao liberalismo desse governo, processo este que deu continuidade ao amadurecimento da ideologia desenvolvimentista. O desenvolvimentismo consciente do governo Vargas é, em certa medida, um resultado direto das frustrações a que o governo Dutra submeteu aqueles que defendiam uma política de industrialização para o pais" (Bielschowsky, 1988: 369).

Fundamental no conjunto de medidas adotadas neste segundo periodo Vargas para implementar

as ações do Estado foi a criação de órgãos governamentais, objetivando impulsionar a

industrialização e a solução dos problemas econômicos-financeiros-administrativos. Entre 1952-

53 foram criados os seguintes órgãos: além do já citado BNDE,41 o BNB (Banco do Nordeste do

40 Para wna melhor compreensão dessa tese, ver Capo UI do livro de Thomas Skidmore - Brasil: de Getulio a Castelo, 1976 (Bibliografia). 41. "Desde 1952, com o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), o Estado cria wn inslrUmento que, a despeito de ganhar agilidade depois de 1955, permite equacionar, de forma institucionalizada, o problema da mobilização de recursos para os investimentos na infra-estrutura de energia e transporte. No movimento de sua expansão, o Estado completa o ciclo, responsabilizando-se pelas condições externas. financiamento e pela própria produção enquanto Estado empresarial" (Fiori, (A) 1995: 97).

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23

Brasil), a SPVEA (Superintendência do Plano de Valorização da Amazônia), a PETROBRÁS

(Petróleo Brasileiro S.A.);n bem como proposta de criação, enviada ao Congresso Nacional em

1954, de um Plano Nacional de Eletrificação e da ELETROBRÁS (Centrais Elétricas Brasileiras

S.A.)."n

O estatismo dos anos 3 O do primeiro periodo Vargas retoma no seu segundo mandato, porém,

sob a perspectiva desel1volvimentista, '\Im programa de ação visando desbloquear os pontos de

estrangulamento que impediam o avanço da industrialização" (Fiori, (B) 1995: 129). No entanto,

segundo ainda José Luís Fiori, o "verdadeiro salto qualitativo da indústria brasileira ocorre entre

1955 e 1960", com a ascensão de Juscelino Kubitschek, "quando se verifica uma intensa expansão

e diferenciação industrial, articulada diretamente pelo Estado" (Fiori, (B) 1995: 129).

Entre a morte de Getúlio Vargas, em 24 de agosto de 1954, e a posse de Juscelino Kubitschek,

em 31 de janeiro de 1956, são 16 meses intermediados por uma série de crises, e o poder

executivo sendo ocupado por diferentes personagens: pelo Vice-Presidente - João Café Filho

(1889-1970), pelo Presidente da Câmera dos Deputados - Carlos Coimbra da Luz (1894-1961)

e pelo Presidente do Senado - Nereu de Oliveira Ramos (1888-1958):~4 Em 11 de novembro de

1955 ocorre um golpe de Estado liderado pelo General Henrique Teixeira Lott (1894-1984) que,

42 o transporte de petróleo e seus derivados passou a ser feito por uma subsidiária da Petrobrás, Frota Nacional de Petroleiros (FRONAPE), criada em 1954. 43. Em 1950 foram criadas respectivamente a Cia. de Eletricidade do Amapá e a Cia. Hidrelétrica do Vale do Paraíba. 44. Café Filho ocupa a Presidência entre 24.08.54 a 08.11.55; Carlos Luz de 08.11.55 a 11.11.55 e Nereu Ramos de 11.11.55 a 31.01.56. A gestão Café Filho tem sido estudada, ora como irrelevante para a história econômica do país, ora como de importância. No segundo caso identificamos o texto de Demosthenes Madureira de Pinho Neto que, no Capítulo 6 do liwo organizado por Marcelo de Paiva Abreu (ver bibliografia), faz o seguinte comentário: "o Governo Café Filho caracterizou-se, do ponto de vista econômico, por duas adminístrações com objetivos não apenas diversos mas, em certo sentido, antagônícos: Gudin* dava prioridade ao ajuste interno através de uma política monetário-fiscal contracionísta, enquanto Whitaker* tinha como objetivo maior a eliminação do 'confisco' através de uma ortodoxa reforma cambial. Externamente, pode-se notar na 'proximidade' das instituíções oficiais. especialmente o FMI, um traço comum entre as duas gestões: o Brasil procuraria manter-se como um 'bem comportado' seguidor da orientação da ortodoxia representada por aquelas instituíções" (Abreu, 1989: 163). (*) Eugenio Gudin foi ministro da Fazenda de Café Filho entre 25.08.54 e 13.04.55 e José Maria Whitaker. de 13.04.55 a 11.10.55.

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2-l

segundo Octávio Ianni. é um "golpe preventivo" ou um "contragolpe" (lanni. 1986: 151), a fim de

evitar que os partidos derrotados na eleição de 03 de outubro de 1955 impedissem que Juscelino

assumisse a Presidência da República.

5 - Período JK: 31.01.1956 a 31.01.1961.

Juscelino Kubitschek de Oliveira (1902-76) ou JK tomou posse no dia 31 de janeiro de 1956. O

seu governo define um novo rumo para o processo de desenvolvimento econômico do país

através de ações explícitas do setor público. Esse novo rumo vai ser caracterizado, desde o início

de sua gestão, pela preocupação com o planejamento do desenvolvimento. Para tanto, cria, em 1 Q

de fevereiro de 1956. o Conselho do Desenvolvimento. subordinado diretamente à Presidência da

República, que irá defender uma linha nitidamente intervencionísta através de mudanças

estruturais no Brasil. Essa perspectiva pode ser observada, de maneira explícita, no prefácio do

Volume I do Plano de Desenvolvimento Econômico (também conhecido como Plano de Metas), o

qual, ao diagnosticar a situação econômica do país, propõe duas alternativas:

"A primeira dessas alternativas consiste na intervenção indireta do Estado na economia nacional com o objetivo de diminuir a taxa de erro da estrutura de preços, tendo em vista aumentar dentro dos limites do possível nas condições existentes o bem-estar político, social e econômico da comunídade. A segunda dessas alternativas consiste na substituição, pela decisão governamental, das indicações de investir dadas pela estrutura de preços, o que significa a substituição dessa estrutura por uma outra, determinada pela Estado. Assim, ao programar ou planejar o desenvolvimento econômico de qualquer país subdesenvolvido, tentando realizar o crescimento de sua economia nacional com mais ímpeto e disciplina por meio do aumento e judicioso rateio de fundos disponíveis, o Estado poderá intervir em esfera de ação mais ou menos dilatada, suplementando ou suplantando o papel que nas economias liberais cabe à iniciativa e ao capital privados" (Presidência da República, 1957: 05-06).

O Plano de Metas considerado o "maior instrumento de planejamento de toda a história do país"

(Bielschowsky, 1988: 465) era respaldado, ideologicamente, pelo pensamento econômico

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desenvolvimentista. ~5 O plano não era globalizante mas procurava atender prioritariamente a

quatro setores: energia, transportes. agricultura e alimentação e indústria de base através de 30

metas.~6 Através do Plano de Metas o "padrão de industrialização norte-americano foi rápida e

crescentemente incorporado, seja no referente ao paradigma tecnológico, à estrutura produtiva ou

à organização do trabalho tay/orista e fordista" (Mottoso. 1995: 123). (Grifos do autor.)47 Com

este instrumento de planejamento, o governo JK estabeleceu novas funções para o Estado

brasileiro, agora ele passa a atuar, de maneira mais enfática, no processo de reestruturação

nacional, principalmente no que diz respeito à industrialização.48 "O Estado desenvolvimentista

ganha, nesse momento, corpo e alma, sofrendo uma profunda, ainda que lenta, reorganização,

exapandindo-se, enfim, para atender às novas funções e absorver novos atores" (Fiori, (A) 1995:

45. "a) O Projeto de industrialização planejada tornava-se plenamente difundido na literatura brasileira. Mas ainda,

ganhava, pode-se dizer, predominio na mesma sobre o neoliberalismo. Este. embora esboçasse reação, apresentava-se enfraquecido, numa situação defensiva. Na ofensiva passaria a estar o pensamento econômico socialista, que contribuiria, nesse período de auge, para dissemmar alguns elementos essenciais da crise do desenvolvimento, ocorrida entre 1961 e 1964.

b) A reflexão econômica tornava-se essencialmente subordinada à discussão sobre o problema do desenvolvimento econômico do país" (BielschowsJ...-y, 1988: 465). 46. Energia: energia elétrica, energia atômica, carvão mineral, petróleo (produção), petróleo (refinações). Transportes: ferrovias (reaparelhamento), ferrovias (construção), rodovias (construção), rodovias (pavimentação), portos, marinha mercante. aviação. Agricultura e alimentação: trigo, silos-armazéns. frigoríficos, mecanização da agricultura, fertilizantes, indústria de alimentação e produção agropecuária. Indústria de base: siderurgia, alwnínio, cimento, álcalis, celulose, borracha. exportação de minério de ferro. indústria de automóveis, indústria mecânica pesada. indústria de material elétrico e indústria de construção naval (Presidência da República. 1957: 13-15). 47. No Capítulo 11 - Flexibilidade organizacional: paradigma técnico-econômico. já fizemos uma descrição deste tema. quando tratamos do fordismo como um modelo de intervenção na sociedade através do Estado. Embora autores. como José Luiz Fiori. observarem que o conceito fordismo não seja adequado para caracterizar certos contextos nacionais. No seu livro Em Busca do Discenso Perdido, Fiori. ao procurar responder a pergunta.. por ele mesmo formulada: "1°) Existe um Estado pós-fordista? ... ". comenta mais adiante: "0 fordismo foi um modo de regulação próprio de alguns grandes países que viveram sua primeira e segunda revoluções industriais antes de 1929. Faltam evidências que sustentem a extensão do conceito aos demais países que se industrializaram depois da Segunda Guerra Mundial. Neste sentido. o uso abusivo do conceito pode prejudicar urna identificação correta das especificidades nacionais e das relações contraditórias que unificam ao mesmo tempo em que fraturam e hierarquizam a economia mundial: ... (Fiori. 1995: 164). Apesar desta advertência de Luís Fiori. mantemos a opinião. já expressa no Capitulo 11. de que o fenômeno fordista. no Brasil. manifestou-se não somente no que diz respeito à organização da produção e do trabalho. mas. também. no comportamento gerencial do Estado brasileiro. a partir. principalmente. da gestão JK até meados dos anos 80 com os governos militares . 48. "Com o Plano de Metas e a industrialização substitutiva foram implantadas as indústrias pesada. de bens duráveis etc. tendo por base um \igoroso tripé formado pelas empresas transnacionais. estatais e privadas nacionais que completará a industrialização com a autodeterminação do capital através de seu núcleo central: a indústria pesada. Neste processo. o papel do Estado foi ampliado. desempenhando um papel estruturante, articulando os interesses capitalistas. definindo através do planejamento as fronteiras de expansão e mobilizando excedentes financeiros capazes de assegurar a industrialização brasileira. No entanto. o Estado nacional manteve

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99). Atores que além da burocracia pública (criação de grupos de trabalho, grupos executivos),

interagem com agentes econômicos nacionais e internacionais, estes últimos, principalmente,

ligados à indústria automobilística.

"Apesar da fragilidade do sistema bancário, o País assistia a um verdadeiro boom industrial financiado sobretudo pelo capital estrangeiro e pelo investimento estatal. Nessa direção, amplia-se a Companhia Siderúrgica Nacional, inaugurada durante o primeiro governo Vargas, expandindo-se a Petrobrás e o setor estatal de produção de energia elétrica. A participação estatal na formação bruta de capital fixo passa de 3,1% para 8,2%, e os investimentos estatais globais aumentam a uma taxa aproximada de 15% ao ano em termos reais, criando-se vinte e três novas empresas públicas no período" (Fiori, (B) 1995: 129).

o apoIo administrativo para implementação do plano tinha suas bases no BNDE, CACEX,

SUMOC, Conselho de Política Aduaneira e de grupos executivos setorializados, "gerando uma

espécie de burocracia paralela, mas enxuta e impermeável às pressões da política populista e

clientelista ... " (Fio ri, (B) 1995: 129). Em resumo, esta programação planejada e

operacionalizada através de um sistema burocrático profissionalizado "segundo uma análise

realizada por Carlos Lessa, teria provocado uma 'transformação qualitativa' na economia

brasileira" (Citado em Ianni,1986: 152), com a intenção de atingir os seguintes objetivos gerais:

"a) abolir os pontos de estrangulamento da economia, por meio de investimentos infra­estruturais, a cargo do Estado, pois que esses investimentos não atrairiam o setor privado;

b) expandir a indústria de base, como a automobilística, indústria pesada e de material elétrico pesado, estimulando investimentos privados nacionais e estrangeiros" (Ianni, 1986: 163) .

A ação do setor público no plano nacional, visando o desenvolvimento do país, caracterizava-se

por uma ação direta no fornecimento de insumos básicos e criação de infra-estrutura que

favorecesse o processo de industrialização. Em pesquisa realizada em 1963, junto ao setor

privado nacional, 72% dos entrevistados concordavam que as ações até então exercidas pelo

governo contribuíam para o desenvolvimento econômico do país. "Essa percentagem baixava para

um padrão de intervenção social de baixos resultados e efeitos compensatórios ou distributivos, caracterizado por uma postura 'meritocrática-particu1arista' " (Mattoso. 1995: 123).

27

56% quando se indagava sobre o artigo 146 da Constituição, que dispunha sobre a intervenção da

União no domínio econômico e sobre o monopólio de determinados setores industriais e

atividades" (Abreu, 1989: 182). O Estado sob a gestão de JK implementou ações que

mantiveram sob seu controle:

"a produção de aço, através das três maiores usinas do país, a CSN, Cosipa e Usiminas; a produção e refino de petróleo através da Petrobrás; a produção e exportação de minério de ferro através da Companhia Vale do Rio Doce; a produção de soda caústica através da Companhia Nacional de Álcalis; crescente envolvimento na produção de energia elétrica através da CHESF e de Fumas; transporte ferroviário através da Rede Ferroviária Federal; navegação de cabotagem através do Lloyd Brasileiro e Companhia de Navegação Costeira; controle e construção de novas rodovias através do DNER e dos DERs, que gerenciavam o Fundo Rodoviário Nacional. Além de suas atividades tradicionais, o setor público aumentou substancialmente seu controle sobre o crédito, através do Banco do Brasil e a comercialização de diversos produtos tais como café, cacau, pinho, mate, açúcar, borracha e sal, entre outros, através de autarquias específicas" (Abreu, 1989: 182).

O periodo JK foi marcado ainda por três realizações importantes: a criação da SUDENE -

Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (1959), com a finalidade central de planejar o

desenvolvimento da região nordestina; a OPA - Operação Pan-Americana (1958), objetivando

integrar os países do continente em prol dos seus desenvolvimentos; e a construção de Brasília.49

O governo de Juscelino pareceu retomar as propostas dos governos Vargas, porém com uma

mudança na concepção ideológica de desenvolvimento nacional. As estratégias políticas de

desenvolvimento que eram implementadas através de decisões "orientadas no sentido de criar um

sistema econômico de tipo nacional", a fim de superar a dependência econômica do Brasil em

relação ao centro via substituição de importações, passou a ser orientada "no sentido de

desenvolver um sistema capitalista do tipo associado" (exemplo típico foi a indústria

49 Acrescente-se ainda: 1956 - Cia. Urbanizadora da Nova Capital do Brasil (NOV ACAP); 1956 - Usina Sidenírgica de Minas Gerais (USIMINAS); 1957 - Rede Ferroviária Federal S.A. e Centrais Elétricas de Furnas: 1959 - Serviço de Transporte da Bahia de Guanabara (STBG); 1959 - Cia. Ferro e Aço Vitória (COF A vn, transferida ao governo federal pelo BNDE: 1960 - Cia. Siderúrgica Paulista (COSIP A), também transterida pelo BNDE à União e uma subsidiária da Vale do Rio Doce, Cia. Sidenírgica Vatu.

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automobilística), que procurou "realizar o desenvolvimento econômico por meio da reelaboração

das condições de dependência" (Ianni, 1986: 190).

o governo de JK também institucionalizou-se, diferente das experiências dos governos anteriores,

com o título de "Era JK". "Com justeza se deu ao período de 1956 a 1961 o nome de 'Era JK',

como se chamou 'Era Mauá' o começo da segunda metade do século XIX - cem anos antes -,

quando se impõe a figura do empresário lrineu Evangelista de Sousa, nobilitado com o título de

Visconde de Mauá. É razoável falar em Era JK, pois o período se distingue dos anteriores, por

suas realizações" (Iglesias, 1993: 273).

Passados 34 anos, o seu governo parece ter feito "escola". Na campanha para as eleições

presidenciais de 1994, o então candidato Fernando Henrique Cardoso tinha em Juscelino

Kubitschek a sua referência de gestão. A despeito disso, a "Era JK" não tem unanimidade de

aceitação quanto a sua política econômica. Segundo Marcelo de Paiva Abreu:

"Na política econômica, JK vingou-se de seus antecessores, deixando aos seus sucessores uma herança ainda pior do que a que havía recebido. O período JK foi o lustro memorável do século republicano, se a avaliação for de horizonte curto, instantânea, mas se os custos futuros da indisciplina econômico-financeira forem adequadamente levados em conta o lustmm mirabile transforma-se em período marcado pela dominância da política econômica do homem cordial, incapaz de dizer não, de adequar seus projetos às restrições econômicas existentes" (Lamounier, 1994: 146-47).

6 - Período "Jan-Jan": 31.01.1961 a 02.04.1964.

A sucessão de JK na Presidência da República é feita através de eleição direta (outubro de 1960).

Os vencedores, através de uma votação popular maciça, formam a dupla "Jan-Jan" - Jânio da

Silva Quadros (1917-92) eleito Presidente e João Belchior Marques Goulart (1918-76), Vice-

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Presidente. 50 É curto O periodo governamental de Jânio Quadros. Toma posse em 31 de janeiro

de 1961 e renuncia em 25 de agosto do mesmo ano, portanto menos de sete meses no poder.

Neste curto periodo, Jânio Quadros atuou sob duas perspectivas de política econômica.

Inicialmente de tendência liberal, reforma em março o sistema cambial, desvalorizando, em

100%, o Cruzeiro (nome da moeda da época) em relação ao dólar; faz corte nos subsídios à

importação de produtos básicos como trigo, petróleo e papel de imprensa. Com a reação popular

às medidas anteriores e a conselhos de intelectuais desenvolvimentistas, Jânio cria, em 5 de

agosto, a Comissão Nacional de Planejamento junto à Presidência, nova versão do Conselho do

Desenvolvimento de JK. No entanto, dado o brevíssimo periodo do governo Jânio Quadros,

inexistem fatos que possam identificá-lo como um momento, na história brasileira, no qual o

Estado esteve presente como fomentador da economia nacional.

A substituição de Jânio Quadros por João Goulart (Vice-Presidente) não é feita naturalmente,

não só pela prematura renúncia de Jânio mas também pela maneira como Goulart assumiu a

Presidência da República, não mais sob a forma de um regime Presidencialista mas

Parlamentarista. 51 "A fase parlamentarista não deve ser encarada como experiência séria, pms

resultou de um expediente para evitar guerra civil, "(Iglesias, 1993: 287), fase que durou

50. Deve ser observado que esta não foi a chapa de candidatos (presidente e vice-presidente) às eleições de outubro. João Goulart era candidato a vice do Marechal Teixeira Lott, o vice de Jânio Quadros era Milton Campos. 5I No momento da renúncia, João Goulart estava na China em visita oficial. Ocupou a Presidência da República, entre a renúncia de Jânio e a posse de Goulart, o então Presidente do Congresso Pascoal Ranieri Mazilli (1910-75). Os ministros militares não aceitam que Goulart assuma o poder confonne a Constituição de 1946 previa. Leonel de Moura Brizola (1922-), então governador do Rio Grande do Sul (RS), rebela-se contra a atitude anticonstitucional dos militares e inicia um movimento pela legalidade. Carlos Lacerda (1914-1977), Governador do então Estado da Guanabara, apoia os militares que mais tarde o execram. As forças armadas estavam divididas, o Terceiro Exército sediado no RS, apóia Brizola. O impasse, que poderia gerar uma guerra civil, é solucionado pelo Congresso Nacional com a Emenda Constitucional n° 4 (2 de setembro), que cria o parlamentarismo com o objetivo de esvaziar o poder do Presidente. A Emenda garantia a Goulart o seu mandato até janeiro de 1966 e a realização de um plebiscito, nove meses depois, para confinnar ou não esta nova forma de governo. Goulart consegue antecipar o plebiscito para janeiro de 1 %3, que contou com a participação de 18 milhões de eleitores. O resultado foi: 9 457 488 votos a favor do presidencialismo contra 2 073 582 ao parlamentarismo.

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apenas 14 meses, de setembro de 1961 a JaneIro de 1963, mas que impediu que decisões

importantes de caráter econômico fossem tomadas. 52

De acordo com Octávio Ianni, as políticas econômicas adotadas tanto por Jânio como por

Goulart "revelam ... intensas flutuações e ambigüidades" já que não chegaram "a configurar-se

como um sistema de diretrizes coerentes", agravadas ainda por sérios problemas políticos e

econômicos (Ianni, 1986: 195-97). Mesmo assim João Goulart elabora, com apoio de Celso

Furtado (1920-), que comandava o Ministério do Planejamento,53 o Plano Trienal de

Desenvolvimento Econômico e Social para o periodo 1963-1965. A implementação dos oito

objetivos previstos no Plano deveria ser feita "através de um conjunto de medidas, mutuamente

compatíveis, orientadas para dois objetivos:

"a) assegurar que se realize o montante de investimentos requeridos para que seja alcançada a taxa de crescimento prevista, e

b) orientar esses investimentos para que a estrutura da produção se ajuste, com mínimo desperdício de recursos, à evolução da demanda e, em particular, às necessidades de substituição de importações detenninadas pelas limitações da capacidade para importar" (Brasil, 1962: 08).54

o Plano Trienal não foi posto em prática pelas dificuldades políticas de João Goulart mas,

segundo Octávio Ianni, este Plano foi, comparado aos anteriores, o melhor instrumento de

política econômica elaborado no Brasil até então. "Em comparação com os planos, programas,

comissões, institutos, departamentos e superintendências criados pelos governos anteriores, o

52 "O primeiro gabinete parlamentarista, dito de União Nacional, foi formado no dia seguinte sob a Presidência do Deputado Tancredo Neves e aprovado pelo Congresso Nacional. A presença de Moreira Salles na pasta da Fazenda pretendia claramente apaziguar as preocupações de círculos mais conservadores quanto às implicações econômicas da guinada à esquerda decorrente da posse de Goulart" (Abreu, 1989: 200). 53. O Ministério vai ser substituído, em julho de 1963, por um órgão chamado de Coordenação do Planejamento Nacional, também chefiado por Celso Furtado como Ministro Extraordinário para Assuntos de Desenvolvimento Econômico. 54. "A essência do Plano consistiu em apresentar as medidas de ajustamento, destinadas a restabelecer os equilibrios interno e externo, embutidas em uma política global visando a assegurar o crescimento da economia e a estimular as transformações estruturais requeridas para que esse crescimento se fizesse como menor custo social. Essas medidas de ajustamento eram detalhadas apenas com referência ao primeiro ano, devendo ser corrigidas e aprofimdadas com respeito aos anos subseqüentes, em fimção de normas a serem ditadas pelo Congresso" (Furtado, 1989: 160).

31

Plano Trienal correspondeu a uma fase mais avançada de elaboração conceptual e analítica. Pela

primeira vez formulava-se, no âmbito do próprio poder público, um diagnóstico amplo, detalhado

e integrado das condições e fatores responsáveis pelos desequilíbrios, estrangulamentos e

perspectivas da economia do País" (Ianni, 1986: 209). O Plano destacava o papel do Estado

frente aos problemas nacionais, notadamente aqueles voltados à economia. Um exemplo disso

foram as diretrizes traçadas em relação a infra-estrutura que, no setor petróleo, priorizava:

"a) garantia de suprimento regular aos niveis compatíveis com o crescimento da economia no triênio 1963/65;

b) apoio e estímulo à Petrobrás para que - dinamizando a pesquisa básica, ampliando seus investimentos em produção, refinação e transporte - eleve a participação da produção nacional no atendimento da demanda interna, como meio de poupar divisas indispensáveis à expansão de outros setores da economia" (Brasil, 1963: 119).

Apesar de sua bem elaborada concepção, o Plano Trienal não conseguiu debelar a inflação,

aumentar a taxa de crescimento do Pffi e diminuir o déficit público. O ideal desenvolvimentista,

essa era a ideologia do Plano, bem como uma forte ação do Estado no controle de insumos

básicos, não teve mais o apelo que possuía nos anos anteriores:

"a conjuntura de crise econômica (monetário-financeira em 1961/62 e recessão em 1963) e de instabilidade política e o maior grau de politização alcançado pelo país quebraram o poder de atração que o projeto desenvolvimentista original exercera, nos anos 50, sobre o pensamento econômico .... Deixou assim de nuclear-se pela questão que crescentemente lhe dera unidade nos anos 50, isto é, a questão pura e simples do planejamento e execução das inversões necessárias à implantação do setor industrial, vista então como suficiente para promover o bem-estar social" (Bielschowsky, 1988: 483).

Ente 1961 e 1963 foram criadas a ELETROBRÁS (1961), para ser a holding das empresas de

energia de propriedade da União e a Beneficiamento de Itabirito S.A. (BENITA); 1962 - Cia.

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Brasileira de Alimentos (COBAL) e Cia. Brasileira de Armazéns (CffiRAZEM); 1963 - Cia. de

Navegação (DOCENA VE), subsidiária da Cia. Vale do Rio Doce. 55

7 - Período castrense: 15.04.1964 a 15.03.1985.

o periodo "Jan-Jan" não foi tranqüilo tanto do ponto de vista político, social como econômico,

fatos que estimularam o golpe de estado de 31 de março de 1964. Golpe promovido por militares

e civis a eles engajados e que ocuparam o poder, sem o voto popular, até as eleições indiretas de

1985. Sob o ponto de vista de políticas econômicas, entre 1964 e 1985,56 os governos militares

que se sucederam - Humberto de Alencar Castelo Branco (1897-1967), Artur da Costa e Silva

(1899-1969),57 Emílio Garrastazu Médici (1905-85), Ernesto Geisel (1908-) e João Batista de

Oliveira Figueiredo (1918-) -, tentaram implementá-las através de planos e programas58 e

segundo uma mesma preocupação:

55 Em 1959 foram estatizadas a Cia. de Energia Elétrica Rio-Grandense, subsidiária da AMFORP, bem como da subsidiária da International Telephone and Telegraph (!TI), também no Rio Grande do Sul, pelo então Governador deste Estado, Leonel Brizola.

56. Aloisio Teixeira identificou as principais reformas provocadas no período imediato a 64 até 1967: - "a reforma bancária. com a criação do Conselho Monetário Nacional e do Banco Central do Brasil, e a redefinição dos papéis e das atribuições das instituições financeiras, públicas e privadas: - a reforma financeira, com a instituição da correção monetária. a criação do BNH e a aprovação da Lei do Mercado de Capitais; - a reforma fiscal, com a substituição dos impostos 'em cascata' por outros que incidiam sobre o valor adicionado. a criação das ORTN (Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional) e a modernização da máquina arrecadadora e da fiscalização; - a reforma administrativa, através do Decreto-lei nQ 200, visando dar uma estrutura mais flexível às esferas descentralizadas da administração pública federal - empresas públicas, empresas de economia mista e autarquias" (Teixeira, 1994: 95). 57 Com a morte de Costa e Silva em 17 de dezembro de 1969, governou o país entre 31.08.1969 e 30.10.1960, uma junta militar composta do general Aurélio de Lyra Tavares, Almirante Augusto Harnann Rademaker Grunewald e Brigadeiro Márcio de Souza e Melo. 58. PAEG - Programa de Ação Econômica do Governo (1964), PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento (1%7), Metas e Bases para a Ação de Governo (1970), Programa de Acompanhamento da Execução das Metas e Bases para Ação de Governo (1971) e os I, lI, III PND - Planos Nacionais de Desenvolvimento (1972-1985). O I PND (1972-74) estimulou a criação de programas específicos voltados para a modernização da empresa nacional, do sistema financeiro e do mercado de capitais: Política de Tecnologia Nacional, Programa Petroquímico, Programa de Construção Naval, Programa Básico de Energia Elétrica, Corredores de Transportes, Programa de Comunicações e Programa de Mineração; elaborados mecanismos de formação compulsória de poupança: PIS-PASEP - Programa de Integração Social- ... , FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Serviços. No período do II PND (1975-79) alguns investimentos de porte foram implementados: Usina Hidroelétrica de ltaipu, Ferrovia do Aço, construção do metrô na cidade de São Paulo e da Usina Nuclear de Angra dos Reis; criadas subsidiárias no BNDE para o fInanciamento industrial: FIBASE - Financiamento da Indústria de Base, EMBRAMEC - Investimentos Brasileiros S.A., FINAME - Agência Especial de Financiamentos Industriais. Acrescente­se que é neste período que a moeda passa a ser indexada, isto é, corrigida segundo o processo inflacionário.

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33

"Reduzir a taxa de inflação; incentivar a exportação de produtos agricolas, minerais e manufaturados; racionalizar os sistemas tributário e fiscal; estimular, sob controle governamental, o mercado de capitais; criar condições e estímulos novos à entrada de capital e tecnologia estrangeiros; conter os níveis salariais em todos os setores da produção; estimular a modernização das estruturas urbanas; executar o plano habitacional; criar a indústria petroquímica; estabelecer novos objetivos e criar novos meios na política de ocupação e dinamização da economia da Amazônia; ampliar o limites do 'mar territorial'; defender e estimular a indústria do café solúvel; formular uma política brasileira de energia nuclear; modernizar as estruturas universitárias; retomar os estudos sobre a reforma agrária, propor o plano de 'integração nacional" (lanní, 1986: 230).59

De acordo com Luciano Martins, entre 1966 e 1977, "foram criadas maIS empresas

governamentais (60% delas) do que no curso dos 60 anos precedentes. Proporção essa que ainda

é mais acentuada (70%) para o caso das empresas da União." (Martins, 1985: 62)60 De acordo

com Marcelo de Paiva Abreu duas foram as principais causas para a ampliação do número de

empresas estatais: "Em primeiro lugar o Decreto-lei nQ 200 de 1967 que dava a oportunidade

para a criação de diversas subsidiárias de empresas estatais exÍstentes . . . A segunda razão

apontada é a criação das holdings setoriais, 'para centralizar e ... coordenar a administração das

empresas de (cada) setor e dos recursos dos programas setoriais do governo" (Abreu, 1989: 268).

Neste período castrense podemos destacar a criação das seguintes empresas estatais: 1972 -

Telecomunicações Brasileiras S.A. (TELEBRÁS), empresa "holding" na área de

telecomunicações; 1973 - Siderúrgica Brasileira S. A. (SIDERBRÁS), empresa "holding" no setor

siderúrgico; 1972 - Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária (INFRAERO), criada

59 No período castrense foram criados vários órgãos e mecanismos institucionais na burocracia pública direta e indireta. Os mais importantes foram: Decreto-Lei 200 de 25.02.67, que ampliou o número de subsidiárias de estatais; 1965 - Banco Central do Brasil (BCB), Sistema Financeiro da Habitação (SFH) liderado pelo Banco Nacional de Habitação (BHN) e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviços (FGTS), com a previsão de ser a fonte de recursos que alimentaria o SF1I. Para urna visão mais completa das empresas estatais que surgiram no período consultar IPEAlCEPAL, O sistema empresarial público no Brasil: gênese e tendências atuais. Brasília, IPEAlCEP AL, 1988. 60. "Examinando-se o conjunto de empresas federais e estaduais, constata-se que foram criadas, entre 1%8 e 1974,231 novas empresas públicas (sendo 175 na área de serviços, 42 na indústria de transformação, 12 em mineração 2 na agricultura)" (Abreu, 1989: 268). "Se o governo nacionaJ-populista de João Goulart (1%1-1%4) havia criado 33 novas empresas estatais, o regime militar implantou 302, levando até o fim, com o II Plano Nacional de Desenvolvimento, o projeto de construção de urna estrutura industrial integrada através de investimentos públicos ou privados, feitos, muitas vezes, em associação com o capital

para administrar os aeroportos do país; 1975 - Indústria de Material Bélico do Brasil (IMBEL) e a

Portos Brasileiros S. A. (PORTOBRÁS), empresa "holding" para o setor portuário; são criadas

também subsidiárias na Petrobrás e Vale do Rio Doce, que se transformaram também em

empresas "holdings".

No período correspondente ao governo Castelo Branco, 1964-67, as idéias liberais, preconizadas

pelo movimento militar e com críticas radicais ao intervencionismo das gestões anteriores, foram

contrariadas pelas políticas econômicas adotadas. "A grande contradição entre a prática da

política econômica em 1964-67 e o discurso liberal, ... , foi quanto ao papel do setor público A

despeito de críticas ao excessivo papel do setor público na produção de bens e serviços e na

regulação das atividades econômicas, o que se vê retratado nas estatísticas é o aumento da

importância do setor público" (Lamounier, 1994: 176). Parece também ter sido essa a tônica dos

governos militares que se sucederam ao de Castelo Branco, os discursos liberais eram suplantados

por uma prática dirigista. Esta prática foi inclusive objeto de reação por parte daqueles que

apoiaram o movimento militar de 64, caso de Eugênio Gudin (I886 - 1986), que ao receber o

título de "Homem de Visão" de 1974, auge do período castrense, em seu discurso de

agradecimento, apresenta o seguinte raciocínio antí-estatizante:

"Vivemos, em princípio, em sistema capitalista. Mas o capitalismo brasileiro é mais controlado pela Estado do que o de qualquer outro pais, com exceção dos comunistas. Setores industriais, como os de energia elétrica, siderurgia, petróleo, navegação, portos, estradas de ferro, telefones, petroquímica, álcalis e grande parte do minério de ferro, que nos Estados Unidos estão nas mãos das empresas privadas, foram no Brasil absorvidos pelo Estado. Bem assim, em grande parte, a rede bancária que controla o crédito para as empresas privadas" (Citado em Cruz, 1995: 33).

Ou da reação de parte da imprensa escrita nacional, casos do Estado de São e do Jornal do

Brasil. Este último, por exemplo, em 16.06.74, publica em sua página de editoriais o seguinte:

estrangeiro. Em todos os casos. o papel do Estado foi decisivo: seja através do investimento e da produção direta. seja através de ação indireta no financiamento interno e externo" (Fiori, (B) 1995: 130).

----....

-­'-

35

"Há dez anos que o país pratica uma retórica privatista. ainda que simultaneamente venha crescendo a participação do Estado na economia, principalmente a partir do momento em que se estabeleceu o controle sobre o mercado de trabalho. A 'estatização' desse mercado, a 'estatização' do setor agricola, em grande escala, o dirigismo e o controle sobre o perfil da renda fizeram do Estado brasileiro o grande parceiro do mercado. Ele continuará sendo últil ao mercado enquanto parceiro ... O capitalismo de Estado existe em todo o mundo contemporâneo. É necessário, todavia, que ele trabalhe para a preservação do mercado e não para a sua destruição" (Citado em Cruz, 1995: 48).

Uma outra contradição surgida neste periodo, foi o fato de o Brasil, entre os anos 70 e meados de

80, a despeito de ser administrado por regimes autoritários, ter obtido sucesso no seu

desempenho econômico comparativamente a outros países da América Latina. Em 1973, por

exemplo, o crescimento do Produto Interno Bruto (PID) alcança a taxa de 13,9%. "Não se tratava

apenas das diferenças de desempenho econômico. Estas eram palpáveis e mais fáceis de avaliar a

partir de critérios como: o ritmo e o periodo prolongado de crescimento; a abrangência do

processo de diversificação estrutural; o apronfundamento da industrialização substitutiva; e a

multiplicação dos pólos regionais de desenvolvimento" (Sola, 1994: 190).61 É também, durante

este periodo, que se consolida o paradigma tecnológico-gerencialfordista, da Segunda Revolução

Industrial, e que começa a surgir o novo modelo oriundo da Terceira Revolução Industrial (Ver

Capítulo 11).

A partir de 1974 a conjuntura internacional, a começar pelo primeiro choque do petróleo, afeta a

economia nacional ao ponto da demanda efetiva ficar aquém da capacidade produtiva do parque

industrial brasileiro. A tentativa de solucionar o problema veio através do II PND (Plano

Nacional de Desenvolvimento), proposta ambígua na medida em que, ao mesmo tempo,

procurava expandir o gasto público através de investimentos e conter a inflação por meio de

políticas de crédito. "Com isto, a economia brasileira entra em uma fase de instabilidade

macroeconômica, em que se desacelera o crescimento do PID, reduz-se o investimento privado,

36

acentua-se a inflação e agravam-se os problemas de balanço de pagamentos" (Teixeira, 1994:

100).

As soluções promovidas cnaram a chamada "ciranda financeira", cUJa lógica estimulava as

empresas nacionais a tomarem empréstimos externos, já que, neste momento, as taxas de juros

estavam baixas no mercado internacional. Também as "empresas públicas foram largamente

utilizadas para a consecução desta política de captação de recursos externos" que, aliada aos

subsídios dados ao setor privado para compra de insumos no setor público empresarial,

concentrou a dívida externa no setor público, que, de 24,9% em 1972 de participação na dívida

externa, passou, respectivamente, para 50,4% em 1975 e 76,6% em 1980. "O reflexo dos

empréstimos externos no financiamento do investimento veio a manifestar-se sob a forma de

desequilíbrios patrimoniais em suas contas, com graves conseqüências futuras" (Teixeira, 1994:

101). Apesar disso, José Luís Fiori faz o seguinte comentário:

" ... , se os anos 80 representaram uma década de crise e de indefinição, é indiscutível que na segunda metade da década de 70 o governo Geisel, navegando contra uma maré ideológica e econômica internacional desfavorável, foi o último dos desenvolvimentistas latino-americanos e, certamente, o mais acabado realizador da proposta industrializante da CEPAL do final dos anos 40.

Após quase 50 anos de intervenção pública e crescimento contínuo, COnStituIU-se, no Brasil., uma economia industrial relativamente integrada pela ação de capitais estatais, associada aos capitais privados nacionais e estrangeiros. No cumprimento de seu papel dentro do velho projeto de desenvolvimento nacional, o Estado criou uma ampla e complexa institucionalidade, que se expandiu e se especializou de forma contínua através de todo o periodo. Como produtor e coordenador dos grandes blocos de investimento e principal agente de centralização financeira, o Estado brasileiro acabou montando extensas burocracias econômicas, em geral competentes na sua gestão setoriaf' (Fiori, (B) 1995: l31). (Grifos nossos.)

Com a cnse de 1979, provocada simultaneamente pelo segundo choque do petróleo e pela

política monetária dos EUA, aumento da taxa de juros e valorização do dólar, a econorrua

61 "Ao ingressar nos anos 70, a economia brasileira vivia o auge do período do assim chamado . milagre' econômico, que já vinha desde 1968 .. :' (Teixeira, 1994: 95).

--. --. -. -.

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37

brasileira é afetada por este novo contexto. Fato que vai estimular o controle do setor

empresarial público, através da SEST (Secretaria de Controle de Empresas Estatais), com o corte

"em 25%, em termos reais, no ano de 1983, e os reajustes salariais limitados a 80%" (Teixeira,

1994: 107) da inflação. Sob esta conjuntura, as empresas estatais são utilizadas como

instrumento de ajuste das finanças do país através da obtenção de novos empréstimos externos, a

fim de garantir o rolamento das dívidas contraídas no passado. "A lógica era garantir o

pagamento integral dos encargos da dívida externa, na esperança de que a crise do mercado

financeira internacional fosse passageira e de que esta atitude submissa do governo brasileiro

pudesse ser recompensada no futuro como novos ingressos de recursos externos em moeda"

(Teixeira, 1994: 107).

o ciclo castrense encerra-se em 1985, simultaneamente ao ressurgimento do liberalismo a la

Ronald Reagan e Margaret Tatcher, a crise da dívida externa e aos processos de democratização

que vinham ocorrendo no continente latino-americano. Renascendo também a discussão sobre o

papel do Estado na economia. O Brasil não fica imune a este debate:

"... começa a aparecer um hiato entre o papel esperado do governo no processo de alocação de recursos na economia e aquele que o Estado é capaz de assumir na condução do crescimento. Algumas conseqüências desse hiato são refletidas nos debates travados desde então acerca do papel do Estado brasileiro como promotor do desenvolvimento econômico, levando a um realinhamento de posições dos diversos participantes dos debates, o qual só tendeu a diminuir a crença nas instituições públicas que haviam sido tão importantes no processo de desenvolvimento industrial desde os anos 50 e que se revelaram tão fundamentais no ajuste da oferta às novas condições internacionais entre 1974 e 1984" (Lamounier, 1994: 236).62

Portanto, a crise financeira e o esgotamento do modelo político-econômico do período castrense,

período não só dominado pelos militares mas também funcionalizado pelos tecnocratas, modelo

tecnocrata-militar, obriga os detentores do poder, à época, a "abrirem" ou como também foi

'-' -. -. '-'

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38

denominado, implementarem um processo de "transição democrática" para não capitularem diante

da história. Podemos usar duas análises de José Luís Fiori para resumir o fim da época castrense.

A primeira do livro O vôo da coruja, a segunda de Em busca do disenso perdido: ensaios críticos

sobre afestejada crise do Estado:

( 1) Com isso, a centralização autoritária, levada a cabo com a justificativa de conter a inflação, desestatizar, estabilizar as normas, crescer, debelar as desigualdades, consolidar a soberania-segurança nacionais e acabar com a corrupção pública, termina, paradoxalmente, por demonstrar que essas 'mazelas' têm raízes mais profundas e imersas na própria natureza do conflito de classes, independentemente do regime político. . .. A soberania nacional passa ser permanentemente questionada em função da submissão financeira e do grau de autonomia decisória dos interesses constituídos pelas grandes corporações multinacionais. Tudo isso converge para uma situação de instabilidade das normas, recessão econômica e, por fim, tal como em 1964, para um estado de paralisia decisória e ingovernabilidade. E isto sob a condução dos militares e a sábia batuta dos tecnocratas" (Fiori, (A) 1995: 111).

(2) "Constrangido pela moratória mexicana de 1982, inicia uma sene de políticas de estabilização e reajustamento estrutural, os quais não conseguirão impedir, até o final da década, a escalada de uma crise hiperinflacionária, o estrangulamento financeiro das empr~sas estatais e, finalmente, a falência fiscal do setor público e a ingovernabilidade macroeconômica. Nesse contexto, entre em crise o regime autoritário, procede-se a uma transição democrática negociada e adquirem força crescente as velhas idéias liberais. Os militares e os tecnocratas saem do primeiro plano e as elites empresariais e políticas, que ajudaram a construir e usufiuir do Estado desenvolvimentista, passam a atacá-lo, propondo sua desmontagem e a volta a um desenvolvimento assentado nas virtudes de uma economia aberta e auto-regulada" (Fiori, (B) 1995: l32).

8 - Período da "síndrome da paralisia hiperativa": 15.03.1985 a 12.12.1994.

Este penúltimo periodo - 1985-94 - envolveu dois governos: Tancredo Neves/José Sarney e

Fernando Collor/Itamar Franco que, coincidentemente, é o periodo de governos no qual os Vice-

Presidentes assumem para terminar os mandatos presidenciais. Bolivar Lamounier analisa esse

momento denominando-o de "síndrome da paralisia hiperativa " , caracterizada pelo "mútuo

debilitamento entre a declinante autoridade militar e a nascente autoridade civil" (Lamounier,

1994: 98).

62. "Neste sentido. a crise estrutural e a desarticulação progressiva do padrão de desenvolvimento do Brasil nos anos 80 acontecem simultaneamente à emergência de um novo padrão tecnológico e produtivo e podem ser entendidas como resultado do 'processo de desestruturação da ordem econômica mundial' " (Mattoso. 1995: 126).

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39

A "síndrome da paralisia hiperativa" tem início com o retorno dos militares aos quartéis. o

surgimento da "Nova República" e a eleição indireta, através de um Colégio Eleitoral, de

Tancredo de Almeida Neves (1910-85). Tancredo Neves tomaria posse no dia 15 de março,

porém, na véspera, é hospitalizado vindo a falecer no dia 21 de abril. O substituto será José

Ribamar Sarney (1930-), eleito Vice-Presidente na mesma chapa de Tancredo. 63

O governo Sarney caracterizou-se pela interinidade de suas ações, a começar pelas diferentes e

frustrantes tentativas de controlar o crescente processo inflacionário brasileiro através de

sucessivos planos de estabilização - Plano Cruzado (28.02.86), Plano Cruzado 11 (21.11.86),

Plano Bresser (12.06.87) e o Plano Verão (14.01.89), todos editados sob a forma de decretos-

leis.6~ Estes planos foram apenas tentativas frustradas de diminuição da inflaçã065 já que nenhuma

medida adicional foi tomada com respeito aos problemas estruturais do país de distribuição de

renda ou propostas que promovessem o desenvolvimento nacional.

o final da década de 80 vai assinalar que o tripé Estado planejador, capital privado nacional e

internacional, que resultaram na articulação da economia nacional dos anos 50, principalmente a

partir do Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck, não era mais capaz de atender as exigências

do novo padrão produtivo (Terceira Revolução Industrial), modelo que já despontava a nivel

63 A vitória de Tancredo Neves do PMDB foi sobre Paulo Maluf do PDS. 64 Durante estes planos de estabilização foram feitas duas mudanças no padrão monetário nacional: a primeira, Plano Cruzado de 86, criou o Cruzado (Cz$); a segunda. Plano Verão de 89, o Crnzado Novo (NCz$). 65. "Após O Plano Cruzado. os Planos Bresser e Verão mantiveram os mecanismos de indexação e tentaram combater o processo inflacionário por meios diferentes. heterodoxos e ortodoxos. respectivamente, o que não evitou uma explosão inflacionária. Ao contrário. assistiu-se a uma exacerbação das expectativas negativas que magnificou a procura por mecanismos de defesa por parte dos mais diferentes agentes econômicos. levando-os a generalizar e aprofundar os mecanismos de indexação e. com eles, a intensidade e perversidade do processo e o perigo de hiperinflação" (Goldenstein. 1994: 129).

~o

internacional. 66 Acompanhando este novo modelo, surge a questão da gestão nacional que não

mais era atendida por aqueles indicadores da perspectiva desenvolvimentista, a proposta

emergente e em moda nesta década tem origem no tatcherismo ou reganismo de corte liberal, ou

neoliberal como convencionou-se chamar. "Ao final da década o Estado encontrar-se-á

enfraquecido não só financeiramente, como também política e institucionalmente, favorecendo a

aventura neoliberal de desestruturação selvagem do início dos anos 90" (Mattoso, 1995: l35).

Esta também denominada "década perdida" pode ser assim caracterizada:

"Durante a década de 80, houve no Brasil oito planos de estabilização monetária, quatro diferentes moedas, onze índices distintos de cálculo inflacionário, cinco congelamentos de preços e salários, quatorze políticas salariais, dezoito modificações na regras de câmbio, cinqüenta e quatro alterações nas regras de controle de preços, vinte e uma propostas de negociação da dívida externa e vinte e uma propostas de negociação da dívida externa e dezenove decretos governamentais a propósito da austeridade fiscal. ... " (Fio ri, (B) 1995: 156).

Já o efêmero periodo - 1990-93 - de Fernando Affonso Collor de Mello (1949-), começa com

a euforia messiânica de um Presidente eleito diretamente pela primeira vez no país após 29 anos, e

termina com o impeachment de seu mandato por, entre outras fatos, malversação do dinheiro

público.67 A gestão Collor de Mello começa reestruturando, sem critérios racionalizadores (a não

ser aqueles assentado no caráter absolutista de suas ações), a estrutura burocrática do poder

executivo, reduzindo o número de funcionários e centralizando as decisões com pessoas

próximas as suas relações pessoais, grupo apelidado, maldosamente, de "República das

Alagoas".68 Pessoas essas que em seguida e junto com "elle" aproveitaram-se do poder em causa

própria.

66. "Neste sentido, a crise estrutural e a desarticulação progressiva do padrão de desenvolvimento do Brasil nos anos 80 acontecem simultaneamente à emergência de um novo padrão tecnológico e produtivo e podem ser entendidas como resultado do 'processo de desestruturação da ordem econômica mundial' " (Mattoso, 1995: 126). 67. "O governo Collor iniciou-se com as 'heróica' tentativa de derrotar a inflação 'com um único tiro' e terminou melancolicamente, abatido pela saraivada de tiros com que a sociedade política organizada do pais, em sua quase totalidade, o alvejou" (TeLxeira, 1994: 121). 68. Essa reestruturação da burocracia pública foi denominada de Reforma Administrativa, que tinha sua origem no também denominado Plano Brasil Novo ou. como ficou alcunhado de Plano Collor.

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41

"As políticas atabalhoadas de reforma administrativa e a manutenção dos estrangulamentos de financiamento. ao invés de redefinirem o perfil de intervenção estratégica do Estado, apenas aceleraram o seu processo de desestruturação e de redução de sua capacidade de planejamento, financiamento, fiscalização, apoio à competitividade e à distribuição da renda, sem falarmos na deterioração da infra-estrutura econômica (estradas. portos, energia, comunicações etc.) e das empresas produtivas estatais" (Mattoso, 1995: 144).

Semelhante ao governo Sarney, o governo Collor de Mello editou, através de medidas

provlsonas, os Planos Collor I (15.03.90) e 11 (31.01.91), ambos voltados para a reforma

monetária do país. 69 Nesta eremera experiência de governo foi planejado, de modo acelerado, o

processo de privatização das empresas estatais através da Lei Nº 8.031 de 12 de abril de 1990,

que cria o Programa Nacional de Desestatização (PND).70

Com o impeachment de Fernando Collor em 29 de setembro de 1992, sua substituição é feita,

segundo o Art. 79 da Constituição de 1988, pelo seu Vice-Presidente, Itamar Augusto Cautiero

Franco (1931-). Politicamente Itamar Franco assegurou os princípios constitucionais conseguindo

eleger, em 03 de outubro de 1994, o seu sucessor Fernando Henrique Cardoso (FHC), que atuou

como Ministro da Fazenda de seu governo.

Na gestão Itamar Franco foram implantados, através de medidas provisórias, respectivamente os

Planos FHCl (27.02.94) e FHC2 (30.06.94). O primeiro teve como objetivo central ajustar as

contas do setor público. O segundo, oficialmente denominado de Programa de Estabilização

69 .•• Apesar de o impacto do Plano Color I sobre os haveres financeiros não ter sido pequeno. o retomo do processo inflacionário obrigou à formulação de um novo plano. denominado Plano Color lI, que teve como principal objetivo a desindexação da economia acompanhada de uma reforma na sistemática das operações realizadas no sistema financeiro." Estes planos fracassaram. "Tanto a desvalorização da riqueza financeira alcançada com o Plano Color I como as dificuldades impostas à utilização da moeda indexada implementadas com o Plano Color II não conseguiram evitar o retomo do processo inflacionário" (Goldenstein. 1994: 130). 70. Maiores detalhes sobre o PND serão descritos no item 10 - Desestatização. deste Capítulo. No entanto, podemos inferir que o governo Collor de Mello. ideologicamente. promove o "estreitamento das relações do Brasil com os EUA num tipo de alinhamento praticamente automático às posições de Washington" fato que promove a "perda substantiva de grau de autonomia na política externa brasileira". alinhamento convergente ou coincidente com o chamado "consenso de Washington" (Gonçalves. 1994: 127-28). As propostas do Washington Consensus serão também descritas no 10 - Desestatização. deste Capítulo.

-

Econômica, foi planejado para ser implementado em tres etapas: 1 ª) ajustar as contas do governo

através da criação do Fundo Social de Emergencia, recursos que foram aprovados pelo

Congresso Nacional; 2ª) criação da Unidade Real de Valor (URV), objetivando controlar a

inflação inercial a fim de romper o vínculo com a inflação passada; e 3ª) transformou o cnlzeiro

real em uma nova moeda nacional - o real.

Sob o ponto de vista de políticas macroeconômicas, os dois governos da "síndrome da paralisia

hiperativa" frustraram a população brasileira não só quanto aos problemas estruturais do país,

mas, também, quanto ao combate a inflação. Esta etapa pode ser melhor percebida, através da

análise-síntese de Bolívar Lamounier, a qual transcreveremos a seguir:

"Para bem compreender a paralisia hiperativa, vale a pena recapitular e enumerar aqui os principais fatores que a determinaram: a) o prolongamento excessivo do regime militar produziu o já referido debilitamento mútuo entre lideranças militares e civis; b) a recessão de 1981-83 e a crise da dívida externa - coincidentes com a primeira eleição direta de governadores (1982) - inviabilizaram o prometido 'resgate da dívida social'; c) a elaboração da nova Constituição, indispensável para dotar a nascente 'Nova República' de forte legitimidade democrática, complicou-se em demasia, mercê da excessiva desagregação das forças políticas; daí decorreram a morosidade do processo, a discutível qualidade do texto e, de qualquer forma, um saldo de legitimação inferior ao esperado; d) com a morte de Tancredo Neves, a mais alta magistratura foi ocupada por José Sarney, cuja legitimidade democrática era ambígua naquele momento; essa circunstância aumentou a área de atrito potencial com o Congresso Constituinte e praticamente esterilizou, nesse periodo, a liderança presidencial; e) o fracasso do Plano Cruzado e das subseqüentes experiências heterodoxas de estabilização queimou um recurso sumamente importante para o almejado reequilíbrio democrático: o prévio sucesso na reforma econômica, conforme atestam os exemplos argentino e principalmente chileno; f) ao contrário do que ocorreu no Chile, o regime militar brasileiro legou ao seu sucessor civil uma economia profundamente desajustada; sob condições democráticas e sob contínua adversidade econômica, fechou-se o círculo vicioso, tendo em vista a crescente dificuldade de formar apoio social para o ajuste: g) realizada num ponto já avançado dessa curva de 'propensão à ingovernabilidade', a eleição presidencial de 1989 engendrou expectativas messiânicas, à esquerda e à direita, e teve seus possíveis efeitos positivos reduzidos pela própria radicalização da campanha (Collor x Lula) e virtualmente anulados pela dramático desfecho que foi o impeachment de Fernando Collor; h) concebido com o objetivo de reorganizar as relações entre Executivo e Legislativo, o plebiscito de 1993 não produziu um debate institucional nas proporções que teriam sido necessárias, e acabou estreitando ainda mais, em vez de ampliar a perspectiva de uma solução negociada para as dificuldades que o sistema presidencialista tem evidenciado no Brasil; i) o fracasso da revisão constitucional prevista para 1993 pelo artigo 3Q das Disposições Transitórias restabeleceu o status quo constitucional, isto é, a necessidade de que as revisões

... ...

~3

necessárias sejam reinseridas na agenda política e aprovadas pelo quórum mais elevado do processo nonnal de emenda (art. 60, Parágrafo 2Q da Constituição)" (Lamounier. 1994: 99-lO0).

Quanto à intervenção do Estado na economia, o que se pretendeu desde o inicio dos anos 80,

ainda no período castrense, e passando pelo período da "década perdida", é o afastamento do

poder público de ações diretas na economia do país e, por via de conseqüência, da função das

empresas estatais como instrumentos de implementação de políticas governamentais. O momento

de maior "radicalização liberal" contra o Estado intervencionista ocorreu no inicio da gestão

Fernando Collor quando. ao criar o PND, define, logo no Inciso I do Art. lQ - "reordenar a

posição estratégica do Estado na economia, transferindo à iniciativa privada atividades

indevidamente exploradas pelo setor público" (Diário Oficial da União, Lei N° 8.031, de

12.04.1990 ).

9 - Período FHC: 01.01.1995 a 000

Ainda é cedo para se ter uma avaliação mais precisa do governo de Fernando Henrique Cardoso

(1931-).7\ FHC teve o privilégio de ganhar as eleições presidenciais logo no primeiro do turno 72,

o que gerou, não de fonna messiânica a la Collor de Melo, uma expectativa positiva quanto ao

seu governo. Ideologicamente FHC, no conjunto da intelectualidade brasileira e latino-americana,

vem de uma tradição progressista, o que pressuporia, a princípio, um governo que implementasse

políticas públicas que resolvessem não só questões conjunturais como a inflação, mas também

problemas de natureza estruturais como a questão fundiária, a habitacional, de saúde, educação.

7\. Junho de 1996. mês que tenninei de redigir este Capítulo. portanto um ano e seis meses decorridos do governo FHC. 72 Fernando Henrique Cardoso foi eleito com 3~ milhões de votos através de uma coligação de partidos: entre os principais estavam o seu partido PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira e o PFL - Partido da Frente Liberal. O seu principal oponente foi Luis Inácio Lula da Silva do fYf - Partido dos Trabalhadores.

...

-

Sob o ponto de vista de políticas macroeconômicas, o que tem vigorado até o momento. são

tentativas de manutenção do Plano Real, "o mais bem sucedido programa de estabilização da

história recente do país" (Jornal do Brasil, Negócios & Finanças, 30.06.96, pg. 01).73 Este

programa de estabilização econômica foi elaborado no governo Itamar Franco, pelo então

Ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso. Quanto às políticas relacionadas ao papel do

Estado na economia, o que observamos é a substituição da idéia de Estado agente e articulador

do processo econômico, pelo conceito de flexibilização da economia, de corte liberal, que

apregoa a necessidade de desestatização da economia nacional. Apesar de FHC ter vivido o

periodo do advento da perspectiva desenvolvimentista, concepção que desenvolveu-se

paralelamente à denominada Teoria da Dependência,74 não faz parte do ideário de seu governo, o

Estado intervencionista, mas sim o que ele denomina de neosocial:

n O Plano Real parece manter ainda positiva a avaliação do governo FHC. Até esta data. parece ser esta a grande ·'obra·'. na medida que em outras áreas. principalmente a social. o governo não tem correspondido às e:\:pectativas da população que o elegeu. Pesquisa realizada pelo Jornal do BrasillInstituto Vox Populi. sobre os dois anos do Plano Real e de um ano e meio do governo FHC. obteve os seguintes resultados: Pensando na sua situação e de suafamí/ia, você diria que, depois do Real, a vida de vocês melhorou, piorou ou continuou igual.? 31% respondeu que melhorou. 30% que piorou e 38% que continua iguaL Como você avalia o desempenho do presidente Fernando Henrique até o momento."? 2-l% avaliaram positivamente. -ll% de maneira regular. 32% negativamente e 3% não sabem/não respondeu. Participaram da amostra 5. 277 pessoas das oitos maiores capitais do país - Rio de Janeiro. São Paulo. Belo Horizonte. Salvador. Recife. Fortaleza. Curitiba e Porto Alegre. "Há um ano. 15% achavam que a vida havia piorado. agora. o percentual pulou para 30%. Antes. -l-l% afirmavam que a vida tinha melhorado: nesta última pesquisa só 31% confessam que estão vivendo bem" (Jornal do BrasiL Negócios & Finanças. 30.06.1996. pg. 01). Pesquisando sobre o mesmo assunto. os resultados da Data Folha mostram que "o Plano Real é considerado bom para o país por 69% dos 2.791 entrevistados .... O trabalho de FHC. um ano e seis meses após sua posse. é reconhecido como bom ou ótimo por 30% dos entrevistados. contra -ll% em dezembro" de 1995 (Folha de São Paulo, 30.06.96.Caderno Brasil. 1 - 11). 74. Junto com o sociólogo chileno Enzo Falleto. o então sociólogo Fernando Henrique Cardoso desenvolveu a Teoria da Dependência. * No pensamento latino-americano da época. a dependência foi "concebida como um sistema de relações de dominação. mediante o qual parte do excedente gerado nos países da periferia é apropriado concentradamente pela fração hegemônica da burguesia dos países dominantes. e/ou transferido ao centro .... Junto com ele se verifica um maior controle desde os países dominantes sobre as decisões em matéria de tecnologia. financiamento, comercialização etc." (Di Tella. 1989: 155). Assim. a possibilidade de desenvolvimento seria dada pela relação de interesses nacionais. de classe em disputa. com a economia internacional. No entanto. a perspectiva de Cardoso e Falleto difere da cepalina. na medida em que a metodologia deste autores recusa-se a "tomar a América Latina como um todo único, indivisíveL cuja performance seria sempre. necessariamente. resultado de um mesmo movimento cuja determinação partiria dos centros econômica e politicamente dominantes dos países centrais." Cardoso e Falleto propuseram "a análise de cada caso separadamente ... " (Goldenstein. 1994: 39). Posteriormente, FHC fez a seguinte observação quanto à Teoria da Dependência: .' .... nas ciências sociais. os conceitos são historicamente densos. Quer dizer: eles precisam redefinir-se sempre que ocorram alterações de alcance estrutural nas relações sociais. Assim. as novas dimensões (ecológicas e até éticas. por exemplo) comercialização as noções de desenvolvimento.

-. -.

-

4)

"Eu vejo com freqüência referência a um conceito, que nem chega a ser conceito, neoliberalismo. Por que não falam de uma política neosocial, que é o que nós estamos fazendo, ao invés de inventar e se perderem em conceitos vazios, que não se aplicam a um país como o nosso, no qual o Estado, tem de ter um papel fundamental para recompor não só a economia, mas também a sociedade.

Ao invés de discutirem no vazio de palavras que não têm expressão prática nenhuma, a não ser, talvez, agradar aos pobres de espírito. Por que não discutem o que é necessário, o que é uma política neosocial. Por que neo') Porque nós não queremos mais o c1ientelismo. Porque nós nos cansamos de dizer que é tudo para o social e, mesmo querendo ser, não conseguir ser, porque o Estado, dentro dele mesmo, não tem condições de avançar se não houver um entrosamento com a sociedade. É o que nós estamos fazendo" (Folha de São Paulo, 26.08.95: 1 - 9).75

Este discurso é consentâneo com o documento Plano Diretor da Reforma do Aparelho do

Estado. divulgado pelo governo FHC através do Ministério da Administração e Reforma do

Estado (MARE). Neste documento faz-se uma crítica à incapacidade do Estado contemporâneo,

e o Brasil, em particular, de atender a crise iniciada em meados dos anos 80 que se reflete "(i) na

crise fiscal definida pela perda do crédito público e por poupança pública negativa~ e (ii) na crise

do modo de intervenção econômica e social, em que o aparelho do Estado concentra e centraliza

funções. e se caracteriza pela rigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e

regulamentos" (MARE, 1995: 01).

o mesmo ocorre com a noção de dependência. Apesar das referências seguidas a mim e a Faletto como autores pioneiros da "teoria" da dependência. desde os anos 60 eu me recusava a dar às várias análises sobre "situações" de dependência o caráter de "teoria geral" da dependência. com "leis próprias". Nossa ambição sempre foi mais modesta: dentro da análise geral do capitalismo. tentávamos mostrar que as relações entre centro e periferia haviam mudado. Ou seja. em oposição às "isões deterministas que uniam a teoria do imperialismo à impossibilidade do desenvolvimento capitalista nos países periféricos. descrevíamos as novas relações de dependência que permitiam a industrialização das economias subdesenvolvidas." (Folha de São Paulo, Caderno Mais. 28.05.1995: 05) * CARDOSO. Fernando H. e F ALLETO. Enzo. Dependência e desem'olvimento na América Latina. Rio de Janeiro. Zahar. 1973. 75. O filósofo José Arhur Giannoti, que, segundo o Jornal do Brasil, é amigo e interlocutor de Fernando Henrique Cardoso, responde à pergunta: Está faltando firmeza ao governo Cardoso? Diz: "Pelo tipo de alianças que ele foi obrigado a fazer até chegar ao poder e para implantar as reformas básicas da sua admínistração. o governo terá que ser pendular. indo ora para a direita. ora para a esquerda. Ele hoje não tem. a não ser nas suas margens. uma "i são muito precisa do que vai fazer. Sabemos que temos que nos globalizar. abrir nossa economia. introduzir novos padrões de desenvolvimento. Mas não temos uma liderança burguesa perfeitamente definida. O desenvolvimento no Brasil sempre se deu vinculado ao Estado. o que fez com que uma grande parte do desenvolvimento passado dependesse da capacidade financeira do Estado. Quando não sabe andar com as próprias pernas. a sociedade civil não consegue encontrar metas próprias. independentes do Estado. e muito menos se confrontar com ele. Isto faz com que fique sem contornos definidos" @, 27.08.95: 14).

~6

A solução apontada para esta crise, iniciada nos anos 80, é a revisão da "estratégia burocrática e

planejadora que caracterizou a ação estatal neste século" (MARE, 1995: 01), por meio de:

"(i) uma mudança na ordem econàmica orientada para o mercado e para o desenvolvimento de uma política industrial e tecnológica, que garanta a concorrência interna e crie as condições para o enfrentamento da concorrência internacional;

(ii) a reforma da previdência e a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo a qualidade dos serviços sociais; e

(iii) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a tomá-lo enxuto e fortalecido para exercer as funções reguladoras, fiscalizadoras e de coordenação e implementação de políticas públicas, de modo a aumentar a capacidade administrativa do governo" (MARE, 1995: 01-02).

Essas mudanças pretendidas significam a redefinição do papel do Estado brasileiro que de

"produtor" passaria a "empreendedor". Embora a diferença entre produtor e empreendedor seja

dificil de ser entendida,76 acreditamos que a intenção é seguir o ritual do neoliberalismo,

franquear ao mercado ações que antes estavam sob o poder público, inclusive aquelas chamadas

estratégicas para o país, como é o caso do setor energético, de telecomunicações, privatizando,

portanto, os ativos públicos construídos nos últimos 60 anos.

10 - Desestatização

A privatização dos ativos públicos no Brasil está relacionada diretamente com propostas de

reestruturação econàmica do país segundo os critérios da ideologia do livre mercado, ou do

"Estado mínimo". Propostas que contrariam aquelas predominantes dos anos 30 até meados dos

80, que era de industrialização mediante a substituição das importações por meio de um Estado

76. Segundo o }I/OVO Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. produtor significa "1. Que produz. 2. Aquele que produz. 3. Autor. eJaborador. 4. Indivíduo ou organização que produz bens para o consumo. 5. Aquele que financia e supervisiona uma produção" (Aurélio. 1986: 1396): e empreendedor. 1. Que empreende: ativo. arrojado. cometedor. 2. Aquele que empreende: cometedor. Empreender significa "1. Deliberar-se a praticar. propor-se. tentar (empresa laboriosa e difícil). 2. Por em execução: ... ": (Aurélio. 1986: 638).

~7

Jesenvo/l'imentista. Estado que. segundo os críticos contemporàneos, é superdimensionado 77 na

medida em que atua em áreas exclusivas do setor privado, que o seu deficitário financiamento

alimenta a inflação, que possui um contingente de pessoal muito elevado.

Enrique Saravia aponta "urna certa fatalidade dos processos de privatização, posto que, além dos

motivos ideológicos que possam impulsionar tais políticas - motivos que também estiveram

presentes na era do intervencionismo -, as razões decisivas provêm da necessidade de adaptar-se

a um mundo em rápida mutação que exige urna transformação das atribuições estatais e do modo

de exercê-las" (Saravia, 1995: 83-84). No caso brasileiro, E. Saravia aponta outros elementos

que contribuíram para o processo de desestatização no País:

"A crise orçamentária do Estado brasileiro provocava seqüelas que tomavam insustentável a situação das empresas públicas frente ao mercado: tomou-se visível a dificuldade de manter empresas - tipicamente ligadas ao setor competitivo da economia, corno é o caso dos setores siderúrgico e petroquímico - com gerência estatal.

Além do mais, nos anos que antecederam a privatização dessas empresas, a gestão estatal acentuou os efeitos perversos de sua forma de atuação. Exacerbou-se, por exemplo, a mania de solicitar relatórios detalhados, com a conseqüente mobilização de recursos materiais, humanos e financeiros pelas empresas para elaborá-los em prazos curtíssimos e enviá-los a Brasília, com a certeza - sempre verificada - de que não seriam analisados dado o extraordinário volume de dados e a incompetência quantitativa e qualitativa da burocracia central" (Saravia, 1995: 103).78

77 "Desde mais ou menos 1984. insuspeitos relatórios de agenCIas internacionais vêm produzindo dados comprovando abundantemente ser o Brasil um Estado mais para sovina do que para perdulário. ... O total de gastos do setor público brasileiro correspondeu. em 1981. a 19.5% do Produto Nacional Bruto. No mesmo ano. a média dos gastos de países com renda per capita de dois a quatro mil dólares (entre os quais se inclui o Brasil) girou em tomo de 17,6% do PNB ... ' Ninguém diria que Estados Unidos. Itália. Espanha e Suécia tivessem pervertido o caráter democrático de seus regimes por contra da exagerada participação estatal no PNB. No entanto. as percentagens correspondentes são as seguintes: EUA 23,48%: Itália. 47.3%: Espanha. 27.3%: e Suécia. 43.7%. Entre os países desenvolvidos. apenas o Japão assemelha-se ao Brasil. com a taxa de 19% de participação do setor estatal no PNB. Se é verdade que a Suécia apresenta parcos 18.3% desse tipo de participação. também é verdade que a Holanda alcança 55.5%" (Santos. 1993: 101). 78 Acrescente-se a isso outros fatos, como, por exemplo: as empresas estatais brasileiras foram artificialmente endividadas desde meados dos anos 70 para fechar o balanço de pagamentos: estas empresas tiveram, de forma recorrente, os seus preços e tarifas congelados, contribuindo para a estabilização da economia; desenvolveram, também. a cultura do empreguismo para atender necessidades dos políticos de turno, e o corporativismo para defender-se dos ataques da sociedade. Fatos que contribuem, também. para uma imagem de perdulárias junto à opinião pública.

-lo8

Assim, os argumentos que têm estimulado os debates e o processo de desestatização no País vão

desde eliminar o déficit público ou de flexibilizar a economia através da transferência de serviços

de infra-estrutura e sociais ao setor privado, àqueles de venda do patrimônio público ou

eliminação do corporativismo das empresas estatais. Propostas, como já observamos, que

contrariam àquelas do Estado intervencionista. "Do ponto de vista da teoria econômica,

exacerbaram-se os questionamentos de alguns pressupostos keynesianos, ... Os choques de

ofertas vinculados ao aumento dos preços do petróleo e o ressurgimento da inflação nos países

desenvolvidos corroboraram as criticas ao keynesianismo e, num certo sentido, precipitaram a

crise da ideologia keynesiana e o surgimento da doutrina do Estado mínimo, cUJo princípio

valorativo é o de que a atividade econômica deve ser dirigida essencialmente pela iniciativa

privada" (Gomes, 1995: 189)

O neoliberalismo foi incensado de um lado, pelas administrações Margaret Tatcher na Inglaterra e

Ronald Regan nos EUA, e, de outro, por propostas do tipo "Washington Consensus",79 que

estabeleceu uma agenda para o ajuste econômico dos países em desenvolvimento. São as

seguintes as suas recomendações:

"a. disciplina fiscal que implica superávit primário (excluindo serviços das dívidas interna e externa) e um déficit operacional de pequena monta (não mais que 2% do pm);

b. pnonzação dos gastos públicos em saúde, educação e infra-estrutura e redimensionamento da previdência pública, geralmente através da sua privatização;

c. reforma tributária com ampliação da base de arrecadação e corte de incentivos e subsídios;

d. liberação das taxas de juros nominais e dos controles sobre o sistema de crédito;

e. flexibilização das relações capital-trabalho com a eliminação de 'privilégios' e interferências do governo na determinação de salários;

79 O Consenso de Washington foi uma expressão criada pelo economista norte-americano lohn Williamson para conciliar a opinião do FMI. BIRD e a comunidade financeira internacional quanto às políticas macroeconômicas a serem adotadas pelos países em desenvolvimento.

-

f definição de uma política cambial real capaz de induzir a expansão das exportações e a manutenção da competitividade;

g. liberalização do comércio externo por meio da eliminação das restrições quantitativas e redução progressiva das tarifas até atingirem uma taxa uniforme, em tomo de 10%;

h. liberalização dos fluxos de capitais, com supressão das barreiras aos investimentos estrangeiros e à remessa de lucros: e

i. proffama generalizado de privatizações" (Gomes, 1995: 190). (Grifos nossos.)80

Portanto, a ideologia neoliberal procura se impor através de ajustes econômicos e sociais, com a

finalidade de proporcionar maior liberdade de ação ao capital privado internacional, seja para

permitir a entrada de capitais produtivos, especulativos, colocação de produtos no mercado

nacionaL ou para favorecer ao capital privado nacional quando a estes não mais interessa

depender, através de subsídios, do capital público para sobreviverem. Na América Latina,

historicamente, o "Estado, que desde os anos 30, havia sido o meio idôneo para encarar a crise,

foi ideologicamente convertido no 'bode expiatório' e concebido como o fator que a origina.

Antes, nos amargos anos 30, ele havia sido parte da solução: agora passou a ser - nas versões

mais ululantes do neoliberalismo - a totalidade do problema" (Boron, 1994: 187).

"Este processo de decomposição teórica e prática dos keynesianismo - levado adiante desde princípios dos anos 70 nos capitalismos maduros pelo inédito enigma colocado pela coexistência da inflação com a recessão - deixou claro os limites dos ensinamentos econômicos de Keynes. Em síntese: a profundidade da crise, agravada de modo extraordinário em nosso continente pela sangria financeira sem precedentes ocasionada pela dívida externa; os desafios da redemocratização e, finalmente, o novo clima

80 Segundo artigo publicado na Folha de S. Paulo de l~ de abril de 1996. John Williamson "revisitou" o Consenso. Agora segundo a redação deste diário. "O novo Consenso de Washington pode ser resumido em 10 pontos:

"1 - Controle sobre o consumo: poupar é fundamental para diminuir a dependência de recursos externos. 2 -Controle de gastos: governos precisam ser controlados e seus gastos dirigidos para setores sociais. 3 - Redução da carga tributária: a reforma tributária continua na agenda. imposto mais simples e em menor número. ~ -Controle sobre os bancos: (novo item) agora é preciso aumentar a supervisão sobre os sistemas bancários. 5 -Regime cambial: a âncora cambial é boa para derrotar a hiperinflação. mas complica a retomada do crescimento. 6 - Abertura econômica: a abertura comercial era e é fundamental para estabilizar e modernizar as economias. 7 - Aumento da competição: as políticas econômicas devem gerar competitividade. a modernização produtiva e a inserção na economia global. 8 - Propriedade industrial: direitos de propriedade intelectual são hoje um tema novo e polêmico: quem garanti-los deve atrair mais investimentos. 9 -Instituições sólidas: o mercado falha quando as regras e as instituições não são confiáveis. 10 - Educação: é a base de todo o desenvolvimento" <rolha de S. Paulo. 08 de setembro de 1996. Caderno Brasil, p. 01).

-

50

ideológico mundial, dominado pelo paradigma neoconservador, apressaram a busca de soluções fundadas nas supostas virtudes do mercado" (Boron, 1994: 187).

No caso brasileiro a discussão sobre a desestatização, segundo Sebastião C. Velasco e Cruz, tem

"os primeiros sinais de inquietação" já no periodo de Garrastazu Médici na presidência da

República (1969 - 1974). No entanto, o autor de Empresariado e Estado na transição

brasileira: um estudo sobre a economia política do autoritarismo faz a seguinte síntese sobre

quando começou a real discussão sobre a desestatização:

"1) A campanha contra a estatização é desencadeada em fins de 1974; 2) ela é precedida de nítidos sinais de inquietação e de descontentamento nos círculos empresariais, que se fazem notar desde antes da posse de Geisel; 3) tendo sido lançada por alguns meios de informação, ela percorre algumas etapas: na primeira, a ofensiva é assumida exclusivamente por esses mesmos órgãos,8\ que se apóiam na autoridade de algumas figuras gradas; na segunda fase, a discussão passa a incorporar entidades empresariais e se estende por outros espaços; o momento seguinte consiste na oficialização do debate; por fim, fizada formalmente a posição do governo, a campanha se dilui e outras temas passam a ocupar o centro das atenções" (Cruz, 1995: 64).

[1] O processo de desestatização como denominam uns, de desregulamentação da economia na

linguagem de outros, de flexibilização nos discursos governamentais mais recentes ou

simplesmente de privatização, tem início formalmente com a criação, em julho de 1979, do

Programa Nacional de Desburocratização (Decreto nQ 83.740/79 de 18.07.79)82

Com a criação, em 1981, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST), através dos

Decretos 86.212 de 15.07.81 e 86.215 de 15.12.81, a discussão sobre o processo de

8\. O exemplo citado é a série de reportagens (lI artigos). que o Estado de S'ão Paulo publica entre fevereiro e março de 1975 sob o título geral da matéria de "Os caminhos da estatização" (Cruz. 1995: 54). 82 Entre os artigos do referido Decreto. estava explícito no 3° o seguinte:

"(f) fortalecer o sistema da livre empresa. favorecendo a pequena e média empresa. que constituem a matriz do sistema. e consolidando a grande empresa nacional. para que ela se capacite. quando for o caso. a receber encargos e atribuições que se encontram sob a responsabilidade de empresas do Estado: (g) impedir o crescimento desnecessário da máquina administrativa federal mediante o estimulo à execução indireta. utilizando-se. sempre que praticável. o contrato de empresas privadas capacitadas e convênios com órgãos estaduais e municipais:

'-'

'-'

51

desestatização passa a ser efetivado. O objetivo central da SEST era o de "controlar as empresas

estatais, de modo a evitar o aumento da dívida externa, da inflação e do déficit fiscal. 0'

(IPEAlCEP AL, 1988: 54). Mas, na realidade, já estavam explícitas nos decretos que originaram

a SEST, a intenção de promover a desestatização. O Art. 6Q do Decreto 86.215, criava uma

Comissão Especial para operacionalizar tais decretos: "A 'Comissão Especial de Desestatização',

como foi logo denominada, iniciou suas atividades enquadrando - de acordo com o disposto no

decreto que a criara - as empresas que pudessem ser transferidas para o setor privado ou para os

Estados e Municípios, ou cujas operações pudessem ser assumidas por outros órgãos

administrativos, ou que pudesssem ser desativadas total ou parcialmente" (IPEAlCEP AL, 1988:

54).

Inicialmente, o processo de desestatização através desta Comissão Especial encontrou

dificuldades para atender as determinações do Decreto 86.215. Existiram restrições e/ou

resistências, tanto de órgãos ligados à burocracia pública como do Tribunal de Contas da União

(TCU), que anulou processos de privatização sugeridos pela Comissão, exemplo foi o caso

MAFERSA. 83 A iniciativa privada também reagiu; exemplo foi a Associação Brasileira de Metais

Não-Ferrosos (ABRANFE), contra a privatização da Caraibas Metais, temendo o monopólio do

cobre pelo grupo que adquirisse a empresa. 84 Apesar disso, começaram a surgir os primeiros

resultados do processo de desestatização: "no período 1979-1985 (Governo Figueiredo) foram

concluídos 42 processos, sendo 20 empresas vendidas à iniciativa privada, três transferidas para

Governos Estaduais, três fundidas com outras empresas, 14 incorporadas a outras estatais e duas

transformadas e incorporadas à Administração direta do Governo Federal, ... " (IPEA, 1994: 22).

(h) zelar pelo cumprimento da política de contenção de criação indiscriminada de empresas públicas, promovendo o equacionamento dos casos em que for possível e recomendável a transferência do controle para o setor privado, respeitada a orientação do Governo na matéria" (Citado em IPEA. 1994: 22).

83. Segundo Sérgio Rodrigues. o programa funcionava através de comissões dentro de cada Ministério. fato que dificultou sua efetivação: "Por urna série de resistências. o Programa. então. não funcionou bem" (Rodrigues. 1995: 03-04).

52

Portanto, as intenções de desestatização começaram no período castrense, ainda que de forma

tímida, até porque, tal atitude, acreditamos, contraríava a ideologia do "desenvolvimento com

segurança" ou do "nacional-desenvolvimentismo", ideologia sob a qual foi criado o maior

"contingente" de estatais no país.

[2] Com a intenção de agilizar o processo de desestatização, o Governo Sarney cria o Conselho

lnterrninisterial de Privatização. Este Conselho toma mais amplo o conceito de privatização na

medida em "que passou a compreender. indistintamente, a abertura do capital social, a alienação

de participações societárias e a desativação de empresas sob o controle do Governo Federal

(Decretos 91.911, de 18.11.85, e 93.606 de 21.11.86; e a Portaria lnterministerial NQ 10, de

15.01.86, que fixou as normas destinadas à implementação desses decretos)" (IPENCEPAL,

1988: 56). Apesar dessas medidas, ainda no governo Sarney, empresas foram incorporadas ou

criadas, "algumas de grande magnitude (Embraer Aviation Internacional, COBEL e suas sete

subsidiárias, e o Banco Meridional do Brasil - resultado da encampação dos Bancos Sul

Brasileiro e Habitasul)" e a "criação de tres novas subsidiárias no Banco do Brasil e uma da

PETROBRÁS - a Petrobrás Overseas" (IPENCEPAL, 1988: 56).

Ainda na gestão Sarney foi criado, através do Decreto N° 95.886 de 28 de abril de 1988, em

substituição ao Conselho Interministerial de Privatização, o Programa Federal de Desestatização

(PFD), que ampllia o conceito de privatização contido nas propostas anteriores. Nesta nova

versão, o processo inclui a idéia de desregulação e a possibilidade das empresas privadas serem

concessionárias de serviços públicos. 85

84 Para wna melhor compreensão dessa situação até 1977. ver IPEAlCEPAL, 1988, op. cit. 85. Objetivos do PFD:

-

53

"A privatização faz parte da agenda nacional há muitos anos, tendo passado por fases distintas. A primeira (1981-1989) caracterizou-se pela reprivatização de empresas que haviam sido absorvidas por estarem em situação falimentar. Não havia, ainda, por parte do Governo, intenção de implementar um programa de larga escala, mas apenas de desfazer-se de empresas que vieram parar em suas mãos por insucessos empresariais. Esta fase abrangeu empresas de pequeno porte e seus resultados econômicos foram modestos. Neste periodo, arrecadaram-se apenas US$ 700 milhões, com a privatização de 38 empresas. Na realidade, o principal objetivo era evitar que o Governo ampliasse ainda maIs sua presença no setor produtivo e não gerar receitas para o Tesouro" (Brasil, Presidente. 1995: 05).

[3] Com a ascensão de Fernando Collor à Presidência da República, em JaneIro de 1990, é

enviada ao Congresso Nacional a Medida Provisória nQ 155/90 de 15.03.90, que cria o Programa

Nacional de Desestatização (PND), 86 instituído através da Lei NQ 8.031 de 12 de abril de 199087

Na gestão Collor de Mello, apesar das intenções (ver dados no parágrafo seguinte), foram apenas

desestatizadas 15 empresas (Brasil, Presidente, 1995: 07)

Art. 10 Fica instituído o Programa Federal de Desestatização. com os seguintes objetivos: I - transferir para a iniciativa privada atividades econômicas exploradas pelo setor público:

11 - concorrer para a diminuição do déficit público: III - .

Art. 20 O Programa Federal de Descstatização será executado por meio de projetos de privatização e de desregulamentação.

86 "Em 1990 existiam no Brasil 210 empresas estatais do Governo Federal. sendo que 16~ delas pertenciam ao setor produtivo. Em 20 de maio de 1992. segundo dados da Coordenação de Empresas Estatais. este número era de 163 empresas estatais. sendo que a participação do número de empresas do setor produtivo estatal decaiu para 13~ empresas" (IPEA 1994: 29). 87. Substancialmente esta Lei deveria ser implementada segundo os seguintes elementos:

"Art. lQ - É instituido o Programa Nacional de Desestatização. com os seguintes objetivos fundamentais: I - reordenar a posição estratégica da Estado na economia. transferindo à iniciativa privada atÍ\ idades indevidamente exploradas pelo setor público: II - contribuir para a redução e melhoria do perfil da di"ida pública. concorrendo para o saneamento do setor público: III - permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que \ierem a ser transferidas à iniciativa privada: IV - contribuir para a modernização do parque industrial do País. ampliando sua competitividade e reforçando a capacidade empresarial nos diversos setores da economia: V - permitir que a administração pública concentre seus esforços nas ati\;dades em que a presença do Estado seja fundamental para a consecução das prioridades nacionais: VI - contribuír para o fortalecimento do mercado de capitais. através do acréscimo da oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do capital das empresas que integrarem o Programa.

Art. 2Q ... " (Diário Oficial da União. 12.04.1990). Ver também regulamentações da Lei 8.031/90: Decreto nQ 99.464 de 16 de agosto de 1990, Decreto nQ 1.068 de 02 de março de 1994, Decreto nQ 1.204 de 29 de julho de 1994, Decreto nQ 1.227 de 22 de agosto de 1994.

"Em 1990, o Governo Collor fez da privatização parte integrante e fundamental das reformas estruturais a serem implementadas na sua gestão, iniciando a segunda fase do programa com a criação do Programa Nacional de Desestatização (PND). Sua magnitude e escopo foram significativamente ampliados: 34 empresas do setor produtivo estatal e 32 participações minoritárias foram incluídas no PND, e apenas a venda da Usiminas, em outubro de 1991, permitiu a arrecadação de mais do dobro obtido até então. Assim, em 1991-93, o PND concentrou esforços na venda de estatais consideradas estratégicas no modelo nacional-desenvolvimentista dos anos 70, o que explica a grande participação dos setores siderúrgico, petroquímico e fertilizantes. Neste periodo, as moedas de privatização - títulos representativos da dívida pública federal - foram quase que exclusivamente utilizadas. Assim, o Governo Collor conseguiu arrecadar, ao privatizar 15 empresas, US$ 3,5 bilhões, sendo apenas US$ 16 milhões em moeda corrente" (Brasil, Presidente, 1995: 06).

[4] O governo Itamar Franco (1992 - 1994) fez alterações no PND através do Decreto nº 724/93

de 19.01.93. O objetivo dessas alterações era tomar mais flexível e democrático a gestão do

PND.88 O decreto incorporava a participação de representantes das empresas a serem

privatizadas, empregados e diretores. 89 Esta decisão foi tomada em função de possíveis

irregularidades ocorridas nos processos de privatização, o que levou o Congresso Nacional criar

uma Comissão Parlamentar de Inquérito. A comissão conclui os seus trabalhos sem encontrar

irregularidades no Programa. No periodo Itamar Franco, o número de empresas privatizadas foi

de 18 (Brasil, Presidente, 1995: 07), entre elas a legendária Companhia Siderúrgica Nacional

(CSN).

"O Governo Itamar Franco, ao iniciar a terceira fase do PND, procurou dar mais ênfase a aspectos como utilização de moeda corrente em percentual maior, impacto fiscal da privatização, amplitude de distribuição de ações, formas inovadoras de ofertas públicas de

88 Com estas mudanças. dois passaram a ser os agentes principais na estrutura institucional do PND: "a) a Comissão Diretora do PND. órgão decisório colegiado subordinado diretamente ao Presidente da República e vinculado tecnicamente ao Ministério da Fazenda: e b) o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). como instituição gestora do Fundo Nacional de Desestatização (FND), com a responsabilidade de supervisionar o trabalho dos consultores e auditores privados e tornar efetivo o processo de privatização" (Saravia. 1995: 90). O BNDES está incubido de: i) proporcionar apoio administrativo e operativo ao Programa: ii) estabelecer os requisitos necessários para o registro de empresas de consultoria e contratá-las mediante licitação pública: iii) submeter a Comissão Diretora às condições de venda dos ativos. inclusive o preço mínimo das ações: e iv) coordenar e supervisionar o trabalho dos auditores e consultores contratadas pelo Programa" (Saravia. 1995: 90). 89. "O procedimento de venda de uma empresa desdobra-se em várias etapas: sua inclusão formal no PND. por decreto presidencial: licitação para a contratação de consultores para a avaliação do preço mínimo da empresa. obedecendo aos rigorosos critérios impostos pela Lei de Licitações brasileira: a avaliação propriamente dita: a estruturação da venda: a convocação de assembléia de acionistas para a aprovação do preço mínimo: a publicação do edital de venda: e. finalmente. o leilão e as ofertas ao público e aos empregados" (Landau, 1995: 2 - 2).

,., ,.,

55

ações. No intuito de ampliar e democratizar o Programa, foram introduzidas mudanças na legislação, tais como ampliação do uso de créditos contra o Tesouro Nacional como moeda de privatização, a venda de participações minoritárias detidas direta ou indiretamente pela União e a eliminação da discriminação contra investidores estrangeiros, permitindo sua participação em até 100% do capital votante.

o Programa arrecadou, em 1994, cerca de US$ 2 bilhões - 72% em moeda corrente -, sendo eficiente no objetivo de redução do endividamento do setor público, na medida em que os recursos arrecadados foram usados para resgatar dívida pública de curto prazo. Cabe ressaltar, ainda, que 89% do recebimento em moeda corrente de todo o PND ocorreu em 1994, elevando a participação dos recursos em moeda corrente de praticamente zero em 1991-92 para 18,6% no periodo 1991-94. O Governo Itamar Franco promoveu a desestatização de 18 empresas, arrecadando US$ 5,1 bilhões" (Brasil, Presidente, 1995: 06).

[5] Na atual gestão de Fernando Henrique Cardoso, após a privatização de 71 empresas (de 1981

até junho de 1996), o processo de venda dos ativos público continua. 90 Sob esta gestão foi criado

o Conselho Nacional de Desestatização (CND), com a intenção de dar mais agilidade ao

process091 No governo FHC, segundo o então Ministro do Planejamento e Orçamento José

Serra (1), e no documento A Nova Fase da Privatização (2), parecem ser estas as percepções

oficiais do governo de turno: 92

( 1) "O processo de privatização entra em uma nova fase, buscando a parceria do setor privado para superar importante gargalo ao crescimento econômico: os serviços de infra­estrutura, notadamente em energia elétrica, transportes e telecomunicações. Ao abrir espaço para atuação de novos agentes em áreas tão fundamentais, o Estado dedicar-se-á, mais exclusivamente, às atividades de regulação e fiscalização. A consolidação do marco regulatório permitirá aos investidores regras claras e segurança para tomadas de decisão,

90. Através da Medida Provisória nº 8 .. U. de 19 de janeiro de 1995 (e seguintes). que alterou a Lei N° 8.031 da gestão Collor de Mello:

"Art. 1 ° ... Art. 2° Poderão ser objeto de desestatização, nos tennos desta Lei: I - empresas e instituições financeiras. controladas direta ou indiretamente pela União. instituídas por lei ou ato do Poder Executivo: Il - empresas criadas pelo setor privado e que. por qualquer motivo. passaram ao controle direto ou indireto da União: III - serviços públicos objeto de concessão. permissão ou autorização: IV - instituições financeiras públicas e estaduais que tenham tido as ações de seu capital social desapropriadas. na fonna do Decreto-lei nº 2.321. de 25 de fevereiro de 1987."

91. Conselho Nacional de Desestatização. composição: Ministro do Planejamento e Orçamento (Presidente). Ministro-Chefe da Casa Civil da Presidência da República. Ministro da Fazenda. Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado. Ministro responsável pela empresa em privatização. presidente do Banco Central (no caso de instituíções financeiras). O apoio e o gerenciamento do processo está a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BrasiL Presidente. 1995: 21). 92. Neste mês. junho de 1996. José Serra deixou o Ministério para candidatar-se a Prefeito da cidade de São Paulo. nas eleições de outubro próximo.

... ...

...

... -..

--

56

garantindo a qualidade e a continuidade dos serviços prestados à população" (In: Brasil. Presidente. 1995: 04 )93

(2) "A modernidade de um país deve estar refletida no padrão de vida de sua população. além da competitividade da indústria nacional. Para atender às necessidades básicas de seus cidadãos. o Estado precisará de todos os recursos que estiverem ao seu alcance. O processo de desestatização deve ser visto como instrumento fundamental neste processo de mudança na direção de um Brasil mais próspero e mais justo" (Brasil, Presidente, 1995: 13)94

A dedução que podemos tirar deste processo de privatização, que ocorre no Brasil desde o início

dos anos 80, é que o país, efetivamente, vive agora sob um novo modelo de gestão

macroeconõmica. Se no periodo 1930-1980, pautou-se por processos de intervencionismo

estatal - nacionalismo. desenvolvimentismo, nacional-desenvolvimentismo. -, nos dias de hoje,

a ideologia é nitidamente liberal ou de "Estado mínimo", o que significa dizer que a "história

agora é outra".

93. Essa parceria com o setor privado está sendo feita através da Lei N° 8987 de Concessões de Serviços Público. de 13.01.95. que regulamenta o Art. 175 da Constituição Federal. O objetivo principal desta Lei é "dotar o Governo de instrumento legal que fixe as regras gerais para o Estado delegar para terceiros a prestação dos serviços públicos. Por este sistema. o concessionário investe por sua conta e risco. age em nome do Estado e se remunera pela cobrança da tarifa" (Brasil. Presidente. SAE. 1995: 19). No periodo agosto de 1995 a agosto de 1996. cinco emendas constitucionais foram aprovadas: - 16.08.96 - possibilidade de privatização do serviço de distribuição de gás canalizado: abole o monopólio nacional da navegação de cabotegem: abole o monopólio estatal das telecomunicações: - 10.11. 95 - abole o monopólio estatal sobre o petróleo: - 22.08.96 - abole o monopólio estatal sobre o setor de resseguros. Em 11 de outubro de 1996. o governo FHC lançou um pacote com 44 (quarenta e quatro) medidas para reduzir o déficit público, entre estas algumas atingem diretamente as empresas estatais como é o caso. por exemplo. da extinção de 94 mil postos de trabalho nas empresas estatais. 94. Os resultados de empresas privatizadas por setor. entre 1991-96, são os seguintes: siderurgia = 47%. elétrico = 22%. petroquimica = 21%. fertilizantes = 3%. ferroviário = 1% e outros = 6%. A programação até o primeiro trimestre de 1997 são de mais seis empresas. incluindo a Companhia Vale do Rio Doce. (BNDES, 1996: junho). O CND decidiu privatizar além de hidrelétricas e termelétricas. 31 portos até o primeiro semestre de 1997. (Jornal do Brasil. Negócios & Finanças. 28.06.96. p. 17).

...

.. ..

57

Conclusão

Estas notas histórico-ideológicas procuraram descrever a existência do estado empresário

brasileiro, assim como apontar que a sua implementação não se deu através de decisões pontuais

ou espasmódicas. mas por meio de políticas governamentais delineadas pelos governos que

sucederam-se dos anos 30 aos anos 80. Assim, o Estado brasileiro, ora sob orientação

nacionalista e/ou desenvolvimel11ista, através da criação de condições institucionais e infra-

estruturais, teve um papel essencial na tentativa de viabilizar o desenvolvimento do país. "É

historicamente inexato, portanto, afirmar que a ação empresarial do Estado surge no Brasil de

forma quase acidental e como que desligada de um projeto político definido. Ao contrário, ela

surge como resultado de um longo debate político, fundada numa ideologia e com recursos, às

vezes, a uma intensa mobilização popular em seu apoio (caso da Petrobrás)" (Martins, 1985: 60).

Por sua vez, Octávio lanni faz o seguinte comentário a respeito do Estado na economia nacional:

"A evolução do sistema político-econômico brasileiro, conforme ocorreu desde 1930, revela o desenvolvimento e a convergência de duas tendências importantes para a compreensão do tipo de capitalismo vigente no Pais. Em primeiro lugar, o Estado foi levado a desempenhar funções cada vez mais complexas no conjunto da Economia. Essa participação crescente teve caráter direto e indireto, desde a freqüente formulação e reformulação das 'regras do jogo' das forças produtivas no mercado até a criação de empresas estatais. Em segundo lugar, a política ambiciosa, chegando a configurar-se como política econômica planificada. ... Essas duas tendências (crescente participação estatal na Economia e política econômica planificada) e a singularidade da convergência de ambas devem ser consideradas manifestações básicas do sistema político-econômico brasileiro .... Essa participação decisiva do poder público na economia brasileira (ao menos em algumas fases do desenvolvimento econômico) resultou de certas condições estruturais. Houve momentos em que o setor privado (nacional e estrangeiro) não poderiam continuar a desenvolver-se sem que se resolvessem certos problemas institucionais; ou se promovessem determinados investimentos infra-estruturais" (lanni, 1986: 30 l-OS).

Apesar da importância da presença do Estado na economia nacional, principalmente pelo seu

papel como "empresário", reconhecemos que o neoliberalismo tem, desde os anos 80, despontado

como a ideologia macroeconômica dos dias atuais. Duas análises serviriam para ilustrar o anti-

58

estatismo que surge a partir do retomo do liberalismo econômico. Uma é a de Reinaldo

Gonçalves (1) e a outra a de Jorge E. Levi Mattoso (2):

(1) "Durante a década de 80 nota-se uma influência crescente das idéias e políticas neoliberais nos países em desenvolvimento. O liberalismo surge, então, como o deus ex­machina que apresentava as soluções da saída para a crise econômica, política e social que a maioria destes países enfrentava desde meados dos anos 70 ....

Assim, os governos dos países em desenvolvimento procuraram avançar propostas e implementar políticas diametralmente opostas àquelas tradicionalmente utilizadas. A modernização conservadora pode ser vista, então, como a busca dos 'sinais trocados', a saber, privatização versus estatização, capital estrangeiro versus nacionalização, liberalização dos mercados versus regulação, forças livres de mercado l'erSIIS planejamento, livre comércio versus protecionismo etc." (Gonçalves, 1994: 21).

(2) "No Brasil, os liberais conservadores apontam o 'estatismo' como a causa de nossas ineficiências e de nossa miséria social. Esquecem-se também que foram as intervenções do Estado após 1930 que propiciaram rápido crescimento econômico e profundas transformações sociais, já que de um país agrário passamos a industrial e urbano em curto espaço de tempo. Na ausência de ação estatal, muito provavelmente a maior parte de nossa população ainda estaria submetida às arcaicas formas de dominação que prevaleciam no campo e, no caso, literalmente andando em carroças. E se nosso desenvolvimento econômico não foi acompanhado de generalizadas melhorias nas condições de vida do povo, isto se deve mais à omissão do Estado - foi precária ou incompleta a ação pública no campo da promoção do bem-estar social - ou então ao caráter pouco democrático das políticas seguidas: não podemos nos esquecer que por mais de vinte anos o regime militar tomou ilegal a ação dos sindicatos" (Mattoso, 1996: 22).

A partir desse contexto, vale lembrar três elementos que contribuíram para consolidar, até os anos

80, o papel do Estado empresário brasileiro através das empresas estatais, e de suas ações como

instrumentos de implementação de políticas públicas. Um deles, foi o apoio substantivo que estas

organizações obtiveram dos governos desde os anos 30. Apoio que favoreceu a acumulação de

capital destes entes públicos, por meio de medidas específicas de política econômica como, por

exemplo, isenção de impostos, obtenção de créditos junto aos bancos oficiais, que beneficiaram a

sua implementação e desenvolvimento. 95

95. No ranking das 500 maiores empresas atuando no Brasil. as cinco primeiras são estatais: lª - Petrobrás -Petróleo Brasileiro S.A.. 2ª - Fumas Centrais Elétricas S.A.. 3ª - Cesp - Cia. Energética São Paulo. ~ª -Eletropaulo - Eletricidade São Paulo S.A., e 5ª - Cia. Vale do Rio Doce.

-

59

o segundo elemento que contribuiu para consolidar a ação e crescimento dessas empresa e o

valor qualitativo do seu quadro de empregados. Em geraL mas sem deixar de considerar os

"apadrinhamentos", clientelismo e fisiologismo tão comuns na cultura política e administrativa

brasileira, os funcionários desses entes públicos são recrutados através de mecanismos seletivos

que privilegiam saberes técnicos específicos dos setores de atuação. Complementar a esse

processo seletivo é a preocupação permanente com a capacitação e treinamento de seus

funcionários. 96

o terceiro elemento, também relacionado ao segundo, diz respeito a preocupação que essas

empresas tiveram com a P & D (Pesquisa & Desenvolvimento). De acordo com Ruderico

Moraes e Eva Stal "o desenvolvimento científico e tecnológico no Brasil ficou praticamente a

cargo das universidades, que priorizaram a pesquisa básica, de alguns institutos de pesquisa e das

empresas estatais (Petrobrás, Telebrás e Eletrobrás)" (Moraes eStai, 1994: 100). A Petrobrás,

por exemplo, tem feito um investimento da ordem de U$ 150 milhões/ano em termos de

tecnologia para produção no mar, em termos de adaptação do parque de refino, em engenharia

básica, em xisto.

Portanto, estas notas histórico-ideológicas permitiram perceber a importância que estes tipos de

entes públicos tiveram, no Brasil, até o início da década de 80. Até então, estas empresas

chegaram a contribuir em 5% para o Produto Interno Bruto (Pffi) nacional. No entanto, a partir

também dessa época, as estatais "chegam aos anos 90 em patamares bastantes reduzidos,

situando-se abaixo de 2% do Pffi" (Conjuntura Econômica, 199 .. .). A redução que foi

FGV Conjuntura Econômica. Rio de Janeiro. Instituto Brasileiro de Economia (ffiRE) da Fundação Getulio Vargas (FGV). ago./1995. 96 Exemplo é o caso da Petrobrás que possui. em seu quadro funcional, 121 doutores e 818 mestres. (Fonte: Serviço de Recursos Humanos da Petrobrás.)

60

provocada, entre outros fatores, pela rápida desativação dos investimentos, dos gastos públicos e

pela evasão de capitais estrangeiros, que detonariam a recessão de 1981-83. "F oi nesse contexto

recessivo que, entre 1980 e 1985, os investimentos das empresas produtivas estatais caíram em

cerca de 70%, enquanto o montante total dos investimentos e gastos do capital do governo (que

abrange também as empresas não-produtivas), sofria uma queda de 38%" (Mantega, 1995: 40)97

A despeito da diminuição na participação do PIB nacional e do programa de privatização

implementado a partir dos anos 90, acreditamos que as empresas estatais brasileiras poderão

ainda contribuir para o processo de desenvolvimento nacional, perspectiva que justifica estudos

sobre o seu comportamento dessas organizações como instrumentos de políticas governamentais.

E uma das virtudes que podemos apontar é que estas organizações, de maneira distinta dos

órgãos da adrnínistração direta, por exemplo, não só contribuíram para o estágio de

desenvolvimento em que se encontra o país, mas também porque, procuraram adotar formas

racionais de gestão. E esta busca de racionalidade ocorre porque este tipo de organização

pública sempre viveu permanente ambigüidade: concebidos como instrumentos de política

governamental e de natureza macroeconômica, devem também atuar como unidades produtivas de

natureza empresarial movidas pela racionalidade microeconôrníca; instados a decidir segundo

critérios políticos dentro de uma perspectiva de longo prazo, devem também decidir segundo

critérios de rentabilidade do setor privado. 98

Frente àqueles que advogam a privatização desses entes públicos, que, em alguns casos, são

estratégicos para o país. defendemos a tese que as empresas estatais, ao invés de atuarem

97. Em 1993. em que pese às privatizações ocorridas. os três setores mais representativos no fluxo de inversões -telecomunicações. petróleo e energia -. enxugaram ainda mais seus gastos - em obras, máquinas e equipamentos-. contribuindo para que o conjunto estatal investisse apenas 1.64% do Pffi. cerca de US$ 7.9 bilhões. representando uma queda de 7.2% em relação aos valores de 1992 (Almeida. 1994: 37).

61

permanentemente sob a síndrome das ambigüidades acima identificadas, precisam de liberdade

operacional e de formas de gestão mais transparentes que permitam o controle democrático da

sociedade. Atitude que seria consentànea com as idéias do governo atual: "O Brasil, assim como

outros países, quer em desenvolvimento, quer industrializados, neste final de século se vê ante a

necessidade de repensar o Estado com vista a flexibilizar, descentralizar, desburocratizar e

desestatizar certas atividades e fortalecer a participação da sociedade" (Brasil, Presidente, SAE,

1995: 09). (Grifos nossos.) Complementar a esta idéia do controle democrático, existe também

aquela de utilizar instrumentos de gestão que dêem mais flexibilidade e autonomia às empresas,

como é o caso do contrato de gestão99

Além da necessidade de eficiência e transparência, está a questão ética, diretamente relacionada

ao fato do acionista majoritário dessas empresas ser o poder público, conseqüentemente, o

contribuinte. Assim, defendemos também a tese que o Estado brasileiro precisa ser repensado por

meio da implantação do conceito de espaço público, ou de processos dialógicos (ver Capítulo 11),

nos quais o contribuinte e a população, de uma maneira geral, através dos Poderes Legislativo,

Judiciário e dos movimentos sociais organizados da sociedade civil, envolver-se-iam no processo

decisório desses entes estatais e da burocracia pública de uma maneira geral. Envolvimento que

guardaria coerência com o Parágrafo lÍnico do Art. 1° da Constituição Federal que diz: "Todo o

poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos

termos desta Constituição" (Constituição, 1988: 03). (Grifo nosso.) Seria portanto, através desta

98 Semelhante a algumas empresas privadas. estatais como o Banco do Brasil. Caixa Econômica Federal. Correios. Embratel e Telebrás. por exemplo. contribuem para o desenvolvimento do esporte no país como. em alguns casos. Banco do Brasil. estimulam a arte no país. 99 O contrato de gestão é um instrumento político-administrativo que consolida, de maneira consensual, expectativas entre governo e organizações públicas. defInindo responsabilidade e compromissos entre ambas as partes, dentro de lUll

determinado periodo de tempo. Os contratos de gestão caracterizam-se por terem os seus resultados avaliados a posteriori e não nos procedimentos. como tradicionalmente tem sido feito. Este tipo de instrumento jwidico é previsto pelo governo de FHC como um meio para viabilizar a "modernização administrativa e gerencial de determinados sen.iços públicos" (Brasil, Presidente, SAE, 1995: 10). O Conselho de Coordenação e Controle das Empresas Estatais tem. como uma de suas competências, aprovar os contratos de gestão e os acordos de desempenho entre a União e as empresas estatais.

---'-' '-' -'-' '-' '-' '-' '-' -., ... '-' '-' '-' ... '­'-' '-' '--'-' '-' ... '-' '-' '-' '-' ... '-' ...

62

ação direta, que a população poderia atuar sobre o controle do desempenho do setor público e,

particularmente, sobre o setor empresarial do Estado. 100

Diante dessa tese, assumimos também a posição que o Estado no Brasil ainda tem um papel a

cumprir como promotor do processo de desenvolvimento nacional. O Estado brasileiro, ao longo

do periodo que procuramos descrever, principalmente aquele entre 1930-1985, foi fundamental e

essencialmente complementar à iniciativa privada. Os exemplos vão desde o investimento direto

na produção de insumos básicos: minério de ferro, petróleo, energia elétrica, a criação de infra-

estrutura: rodoviária, ferroviária, de cabotagem e de telecomunicações, que facilitaram o

desempenho do setor privado nacional, isto se considerarmos apenas aqueles investimentos na

instalação de bens de capital. Se analisarmos pelo lado creditício, não só para investimentos em

bens de produção como de custeio, o Estado no Brasil através de seus agentes financeiros, como

Banco do Brasil e Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social, por exemplo,

sempre financiou, inclusive com juros subsidiados à custa do contribuinte, o setor primário,

secundário e o terciário da economia. E, diante das crônicas carências sociais - educação,

saúde, alimentação, moradia, saneamento - o Estado no Brasil ainda tem um papel a

desempenhar como provedor de justiça social. 101

100. .. A verdade. entretanto. há que se reconhecer. é que. para a esquerda participacionista. a questão da reforma do Estado sempre foi secundária ou confundiu-se apenas com a idéia da descentralização e controle por parte do cidadão das funções públicas. Enquanto que. por outro lado. a esquerda desenvolvimentista ainda não conseguiu responder. teórica e politicamente. ao desafio da derrota das economias planejadas e à fragilização dos projetos nacionais provocadas pelo avanço real da globalização econômica. Para qualquer destas opções. entretanto. o caminho a seguir neste momento parece claro: retornar a discussão teórica sobre o Estado e aprofundar a análise ético-política sobre os novos significados utópicos e reais do ideal socialista neste final de milênio" (Fiori. (A) 1995: xv).

\01. José Arthur Giannotti em entrevista ao JB. já citada em nota anterior. solicitado a responder a pergunta: Acha que o país voltará a pensar em soluções keynesianas de criação de emprego e administração da economia pelo Estado? Responde: o'É claro. Não escaparemos de urna reformulação neokeynesiana do nosso país." Em seguida . a outra pergunta: Quer dizer que, no movimento de pêndulo, ora para a direita ora para a esquerda, com que o senhor tem analisado o governo, o governo tentará ir para a esquerda para implementar as reformas? Responde: "O governo, para fazer com que o mercado seja mercado e o Estado seja keynesiano. terá que caminhar para urna aliança rnaís à esquerda. Isso vai depender da capacidade das classes médias e populares de se posicionarem diante dessa nova ordem. Corno implementar mudanças na universidade. por exemplo. se boa parte dela não colaborar?" (JB. 27.08.95: 14).

63

Sob a nova divisão internacional do trabalho, que privilegia a diferenciação ao invés da

homogeneização fordista, "a grande questão que se coloca para os países periféricos dependentes

é a de qual a melhor estratégia para se preservar o dinamismo e garantir a continuidade do

desenvolvimento nacional com democracia social" (Goldenstein, 1994: 166). Ou seja, até que

ponto o Brasil, por meio do Estado, tem-se articulado para evitar as desigualdades sociais, na

medida em que:

"Nas últimas décadas do século XX, a emergencia de uma nova Revolução Industrial em meio à globalização financeira (que favorece a especulação em detrimento do investimento e do crescimento econômico) e à desregulação econômica neoliberal (que acentua as desigualdades entre países, empresas, setores e indivíduos) ampliaram o desemprego e a precarização das condições de trabalho. No entanto, sociedades mais organizadas, como alguns países asiáticos e europeus, reagiram defensivamente a esta ameaça de ruptura do tecido social, preservando mecanismos públicos de regulação e políticas de defesa da produção e do emprego" (Mattoso, 1996: 22).

Apesar dessa "onda" neoliberal que tem nos últimos anos grassado os países tanto centrais como

periféricos, parece que o Estado voltará a ter um papel central na economia mundial. Este fato

pode ser explicado pelo crescente desemprego e perdas sociais que vem ocorrendo nos países de

economia avançada, aonde já existe uma forte pressão da sociedade por mais postos de trabalho e

recuperação dos ganhos sociais perdidos. Nos países periféricos, os programas de ajuste

econômico não tem trazido soluções para os graves e históricos problemas sociais, que, cada vez

mais, miserabilizam tais sociedades. No Brasil, em particular, apesar de estar classificado como a

décima economia do planeta, os desequilíbrios estruturais o identificam como um dos campeões

mundiais de concentração de renda e de população abaixo do nivel de pobreza.

Da mesma forma que o Estado brasileiro ainda tem um papel a cumprir como provedor de justiça

social, também poderá desempenhar ainda a função "desenvolvimentista", como "empresário",

desde que seus agentes econômicos atualizem suas formas de gerenciamento. Atualização esta

que passa não só pela incorporação de novas tecnologias de produção, na melhoria de sua

produtividade mas, principalmente, que atendam as necessidades da sociedade brasileira como

um todo e não da sobrevi vencia corporativa da tecnocracia ali instalada.

A tese neoliberal de que os problemas de uma sociedade devem ser deixados por conta das

"forças de mercado", somente pode ser aceita se estas "forças" forem capazes de diminuir a

desigualdade social no Brasil. Desigualdade que se expressa não só pela má distribuição da renda

mas também pelas péssimas condições de vida, na medida em que o "poder, a riqueza e a renda

tem tendido a concentrar-se em grupos que se constituem como privilegiados, quando, em

contrapartida, vastos setores ficam em situação de marginalidade e exclusão" (Faletto, 1996: 5 -

11). Poderíamos concluir este Capítulo através de duas análises. Uma a que faz Enzo Faletto

sobre o contexto latino-americano (1 )102 e a outra, Roberto Schwarz sobre o Brasil (2)103:

( 1) "Em suma, pode-se postular que os desafios que enfrentam as sociedades latino­americanas possam resumir-se na busca de uma economia dinâmica e em uma capacidade constituir processos que assegurem formas de eqüidade social. Nesse sentido, pode-se considerar decisiva uma participação do Estado, o qual não pode ser concebido como uma instituição à margem ou acima da sociedade que o conforma. O problema é o da constituição plena da sociedade civil - sem marginalização nem exclusão - que se expressa em um Estado que constitui uma de suas formas principais de organização.

Não basta que o Estado expresse apenas determinados grupos organizados, por mais que possam ser considerados como os mais dinâmicos existentes. As sociedades latino­americanas tem-se diversificado e é necessário gerar condições para os diversos grupos se organizem e expressem suas demandas. É necessário, por conseguinte, pensar em um tipo de Estado que, sem negar os conflitos, tome possível a interação de todos os grupos existentes em que a racionalidade de um projeto surja da interação entre eles" (Falleto, 1996: 5 - 11).

(2) "Partindo da análise da história brasileira, Schwarz sugeriu que o longo período compreendido entre os governos de Getúlio Vargas e Ernesto Geisel pode ser lido hoje como um grande esforço de modernização nacional. Hoje, completou o crítico, podemos

102. Estes parágrafos foram extraídos do artigo publicado por Enzo Falleto: Razões da crise do Estado (Folha de São Paulo, 14 de janeiro de 1996. Caderno 5 página 11). ao comentar os livros de José Luís Fiori - Em Busca do Dissenso Perdido e o. O Vôo da Coruja, ambos estão na referência bibliográfica deste Capítulo. 103. Este parágrafo foi extraído de artigo publicado no Caderno Mais! da Folha de São Paulo (23.06.96.5 - 11). O artigo escrito por Fernando de Barros e Silva. comentava o debate: Cinco Teses Sobre o Marxismo Atualmente Existente. promovido pela Folha, cujo expositor foi o professor de literatura. o americano Frederic Jameson. Os debatedores foram Paulo Arantes e Roberto SChWaIZ.

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estar vivendo um segundo tempo desse processo, em que o projeto de construção nacional parece 'aspirado pelo capitalismo globalizado'.

Seria preciso, segundo Schwarz. retomar, na esteira do Marx de 'O Capital', 'a teoria da cegueira do processo histórico contemporàneo', o que, na sua avaliação, exige um esforço de auto-critica muito grande no caso dos marxistas brasileiros, já que eles mesmo foram atores dessa cegueira em seu esforço de encontrar uma saída para o Brasil" (F olha de São Paulo, 23.06.96, Mais!, 5 - 11).

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