O NEPOTISMO, A MORALIDADE PÚBLICA E A JURISDIÇÃO ...
222
1 Centro Universitário de Brasília Instituto CEUB de Pesquisa e Desenvolvimento – ICPD Programa de Pós-Graduação em Direito NATÁLIA CISCOTTO FERREIRA O NEPOTISMO, A MORALIDADE PÚBLICA E A JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL: um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Súmula Vinculante n. 13. BRASÍLIA-DF 2015
Transcript of O NEPOTISMO, A MORALIDADE PÚBLICA E A JURISDIÇÃO ...
1
Centro Universitaacuterio de Brasiacutelia
Instituto CEUB de Pesquisa e Desenvolvimento ndash ICPD
Programa de Poacutes-Graduaccedilatildeo em Direito
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
BRASIacuteLIA-DF
2015
2
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
Dissertaccedilatildeo apresentada ao curso de
Mestrado aacuterea Direito e Poliacuteticas
Puacuteblicas do Centro Universitaacuterio de
Brasiacutelia como requisito final agrave
concessatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
e Poliacuteticas Puacuteblicas
Orientador Professor Doutor Luiacutes
Carlos Martins Alves Juacutenior
BRASIacuteLIA-DF
2015
3
Ferreira Nataacutelia Ciscotto
O nepotismo a moralidade puacuteblica e a jurisdiccedilatildeo constitucional um estudo acerca
do sentido e do alcance normativo da Suacutemula Vinculante n 13Nataacutelia Ciscotto
Ferreira A Autora 2015
221f
Dissertaccedilatildeo (Mestrado) ndash Centro Universitaacuterio de Brasiacutelia Programa de Mestrado
em Direito e Poliacutetica Puacuteblica Orientador Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves
Juacutenior
1Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Administrativa 4Suacutemula
Vinculante Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior (Orientador)
CDU
4
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
Dissertaccedilatildeo apresentada ao curso de
Mestrado aacuterea Direito e Poliacuteticas
Puacuteblicas do Centro Universitaacuterio de
Brasiacutelia como requisito final agrave
concessatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
e Poliacuteticas Puacuteblicas
Orientador Professor Doutor Luiacutes
Carlos Martins Alves Juacutenior
BRASIacuteLIA 20 DE MARCcedilO DE 2015
Banca Examinadora
_________________________________________
Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior
_______________________________________
Professor Doutor Jefferson C Caruacutes Guedes
__________________________________________
Professor Doutor Joatildeo Batista Gomes Moreira
5
Ao meu pai meu gordinho
que um dia reencontrarei com o mesmo amor
6
AGRADECIMENTO
A Deus por governar minha vida
Agrave minha matildee minha sempre e eterna amiga
Ao meu segundo pai Saraiva Felipe pelo amparo incondicional
Ao amigo Silas Brasileiro pela confianccedila e credulidade
Aos meus ex-chefes no Ministeacuterio da Agricultura Joseacute Gerardo Fontelles e Joseacute Carlos
Vaz pelo apoio indispensaacutevel
Ao meu ex-chefe e amigo Gustavo Pereira da Silva Filho pela continua paciecircncia e
compreensatildeo imprescindiacutevel ao alcance desta vitoacuteria
Agrave equipe da Coordenaccedilatildeo-Geral de Procedimentos Disciplinares especialmente Affonsa de
Oliveira Cristiane Castro Elisane Ribeiro Ana Rocha Vitor Rachid que esperaram e
vibraram comigo em cada etapa
Ao Dr Daniel Amim pela orientaccedilatildeo a iniciar esta caminhada
Agraves funcionaacuterias da secretaria do mestrado especialmente agrave Marley pela presteza e
gentileza sempre dispensadas
A todos os amigos pela paciecircncia e entendimento quanto agrave minha ausecircncia em suas vidas
nesta longa jornada
Agraves colegas e amigas do mestrado Raquel Mousinho e Bruna Mizuki pelo apoio
cumplicidade e companheirismo desde os primeiros dias deste aacuterduo estudo unidas pelo
Professor Dr Luiacutes Carlos Martins Alves Jr
Ao Professor Dr Marcelo Varella pela prestimosa e imprescindiacutevel compreensatildeo a
viabilizar a finalizaccedilatildeo deste trabalho
Ao meu amigo-irmatildeo parceiro de trabalho de jornada de vida Marcelo Arauacutejo cuja
amizade dedicaccedilatildeo disposiccedilatildeo e presteza incondicionais foram fundamentais para que
fosse possiacutevel chegar aqui
Enfim minha sincera e terna gratidatildeo ao meu orientador Professor Dr Luiacutes Carlos Martins
Alves Jr pela orientaccedilatildeo firme contundente brilhante e precisa pela compreensatildeo
paciecircncia e toleracircncia que o tornou para mim mais que o professor o orientador o mestre
e o exemplo de profissional - o ser humano extraordinaacuterio cuja conduta eacute exemplo a ser
seguido e quem estaraacute para sempre preservado como amigo no coraccedilatildeo
7
RESUMO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia Diante disso e
tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os Poderes de cada um dos
Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade juriacutedica e administrativa
brasileira faz-se relevante o estudo do tema do qual se extraem pontos polecircmicos que
circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o seu conteuacutedo juriacutedico material
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos
termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em
concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verifica se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto a partir da apreciaccedilatildeo das argumentaccedilotildees
expostas pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois
debates que a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a
esclarecer o seu sentido na forma que foi ementada Ainda se observa a ligaccedilatildeo da
noccedilatildeo poliacutetico-administrativa de nepotismo com a sua noccedilatildeo juriacutedica e a exposta pela
SV n13 bem como sua relaccedilatildeo com a moralidade no acircmbito constitucional tendo em
vista o sentido e alcance desta e se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica analisando a maneira como eles decidem e a forma
como deveriam decidir especialmente quanto agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo
com a norma constitucional e enfim se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a fim de se analisar como deve ser construiacutedo o seu processo editorial qual
o seu sentido e efetivo alcance
Palavras-Chaves 1 Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Puacuteblica 4
Suacutemula Vinculante 5 Jurisdiccedilatildeo Constitucional
8
ABSTRACT
The primary objective this work is the analysis about Precedent Instruction nordm 13 It
edited by the Supreme Court (STF) on August 21th 2008 in order to prevent nepotism
on all levels of Government Its legal reference is article 37 of the Constitution in other
words it is based on more importants principles of the Public Administration morality
impartiality and efficiency For this reason and given that Precedent Instructionlsquo effect
reached all the 3 powers of each of the Federated States impacting the Brazilian legal
and administrative rules itlsquos important the subject of the study which are extracted
controversial points surround both its procedural construction as its legal content
material Hence the need to analyze if the text of the summary set out what should
expose - under the constitutional and legal provisions which govern the binding Entry in
accordance with its own precedents and also what were the consequences From this we
can very appears that the Supreme Court in making the judicial construction and
reconstruct the rules of the bloc of nepotism by Precedent Instruction n 13 went
beyond the normativity of the Office itself from an examination of the arguments
exposed by the Ministers of the Supreme Court both in their previous four as the two
debates that preceded it and which are the beacons of its issue in order to clarify its
meaning in the form that was written Also note the connection of political and
administrative notion of nepotism with his legal concept and the exposed by Precedent
Instruction n13 as well as its relationship with morality within the constitutional
instruction in view of the meaning and scope of this and focuses the dynamics of
decision of the Ministers of the Supreme Court from the perspective of legal
interpretation analyzing the way they decide and how should decide especially as to
the interpretation of the principles according to constitutional rule and finally it comes
to the procedure elaboration of Precedent Instruction in order to analyze how it should
be built your editorial process which its meaning and effective range
Key Words 1 Constitutional Law 2 Nepotism 3 Public Morality 4 Summary
Vinculante5 Constitutional jurisdiction
9
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO p 10
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N13 p 41
11 Os precedentes da SV n13 p41 111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS p41
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA p46
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF p48
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN p57
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13 p63
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo pelo STF p68
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA p75
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira p75
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil p78
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988 p84
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade p94
232 O viacutecio que danifica o princiacutepio da eficiecircncia p98
233 O fim avesso ao princiacutepio da finalidade e ao interesse puacuteblico p100
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo p101
24 Consideraccedilotildees Parciais p107
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR p112
31 Hermenecircutica juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial p112
311 Como os magistrados decidem p112
3111 Hans Kelsen p112
3112 Alf Ross p114
3113 Eros Grau p119
312 Como os magistrados deveriam decidirp124
3121 Friedrich Karl Von Savigny p 124
3122 ChaiumlmPerelman p126
3123 Karl Larenz p 130
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho p134
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais p139
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho p 139
32 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy Ronald Dworkin p 143
323 Marcelo Neves p 146
324 Humberto Aacutevila p147
33 Consideraccedilotildees Parciais p152
10
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13 p
162
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro p162
42 Sentido e alcance da Suacutemula Vinculante n 13 p167
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau p171
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado p174
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica p176
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila p179
425 Nepotismo Cruzado p189
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance p 190
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF p190
432 Decreto Presidencial n 720310 p195
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees p197
44 Consideraccedilotildees Parciais p200
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS p208
REFEREcircNCIAS p 213
11
INTRODUCcedilAtildeO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia como se
constata tanto pelos debates acerca dos termos do verbete sumular como pelos votos
dos Ministros nos quatro precedentes da SV n13 ADI n 1521-4RS MS 23780-5MA
MC - ADC n 12-6DF e a proacutepria ADC n 12-6DF e o RE n 579951RN1
A primeira redaccedilatildeo da citada Suacutemula foi ―baseada no julgamento da ADC n
12-6DF do RE n 579951 do MS n 23718 e em ―outros pronunciamentos2 com os
seguintes dizeres
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
1 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n 1521-4RS Ementaacuterio n 1983-1
―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no DJ de
170300 Ajuizada pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213
BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS 23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1 ―MANDADO
DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO DA
MORALIDADE ADMINISTRATIVA Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha Belford Relator Min
Joaquim Barbosa julgada em 28905 e publicada no DJ de 3306 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC -
ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 010906
Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria
de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE
CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E
FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES
INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER
JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos Magistrados Brasileiros - AMB e
patrocinada por Luis Roberto Barroso Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 20082008 DJ n 237 de
18122009 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10 ―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO
NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART
37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 200808 e
publicada no DJ n 202 de 241008 Ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do Rio Grande do Norte Disponiacutevel em
http wwwstfjusbr Acesso em 100213Tais precedentes dentre outras coisas demonstraratildeo (ou natildeo) se
configuram de acordo com o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal um dos requisitos constitucionais referentes agrave
elaboraccedilatildeo de suacutemula vinculante qual seja ―reiterada jurisprudecircncia 2 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p 20-24 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213
12
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal3
Contudo nesse esteio foi recomendada outra redaccedilatildeo
A proibiccedilatildeo da nomeaccedilatildeo em cargo comissionado ou funccedilatildeo de confianccedila de
cocircnjuge companheiro ou parente de autoridade nomeada e investida em
cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta
e indireta em qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios
independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos no artigo
37 caput da Constituiccedilatildeo4
Mas ao final dos debates o STF ―visando dirimir conflitos a respeito do tema
e expurgar a praacutetica do nepotismo no acircmbito judicial5 e ainda atuando como ―regrador
geral do paiacutes 6 ementou a SV n13 nos seguintes termos
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
Constituiccedilatildeo Federal7
Dessa forma em homenagem ao princiacutepio republicano e aos administrativos
da moralidade da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade com o intento de coibir
que agentes puacuteblicos confiram privileacutegios empregatiacutecios a seus parentes utilizando-se da
maacutequina estatal o STF traccedilou a noccedilatildeo de nepotismo por meio do texto do verbete
sumular e ―causou estreacutepito em todos os Poderes da Repuacuteblica Brasileira8 porque a
SV 13 ―natildeo se limitou a declarar a vedaccedilatildeo constitucional do nepotismo9 mas teceu
minuacutecias sobre o assunto reconstruindo normativamente a proibiccedilatildeo do nepotismo
Nesse contexto enquanto alguns representantes do magisteacuterio doutrinaacuterio
passaram a afirmar que o STF editou a Suacutemula Vinculante n13 impulsionado pela
3BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 4 Ministro Cezar Peluso Ibidem fl 20 5EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula n13 e sua eficaacutecia In Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013 p39 6RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito
Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229 maiago 2012 p 209 7 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213p 24 8 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance
Precedentes e Motivos Determinantes da norma que veda a praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais
- RT v 98 n 890 p 9-32 dez 2009 p 10 9 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei In Revista de
Direito do Estado - RDE v 3 n 12 p385-391 outdez 2008 p390
13
necessidade de moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica10
outros alegaram que o motivo que
levou o STF a editar a Suacutemula Vinculante que veda a praacutetica do nepotismo foi a ―mora
legislativa11
Todavia haacute de se ressaltar que nessa eacutepoca a Comissatildeo de Constituiccedilatildeo e
Justiccedila e de Cidadania da Cacircmara Federal pressionada pelas sucessivas notiacutecias de
casos de nepotismo12
aprovou no dia 13 de abril de 2005 seis propostas de emenda
constitucional que proibiam a contrataccedilatildeo sem concurso de parentes ateacute o segundo
grau por autoridades dos trecircs Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios quais
sejam as PECs n 334 de 199613
que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo para cocircnjuge parente ateacute o
segundo grau e companheiro n 558 de 199714
que proiacutebe a contrataccedilatildeo de parentes
nos trecircs poderes da Uniatildeo n 101 de 199915
que amplia os cargos em que a contrataccedilatildeo
de parente eacute vedada n 549 de 200216
que veda a nomeaccedilatildeo de parentes nos trecircs
poderes nos diferentes niacuteveis de governo com exceccedilatildeo do concursado e de parentesco
constituiacutedo apoacutes a nomeaccedilatildeo n 128 de 200317
e n193 de 200318
10 ―Era mesmo necessaacuteria portanto uma regulaccedilatildeo expressa da mateacuteria inclusive como forma de resguardar as
autoridades administrativas com espiacuterito republicano contra as tatildeo arraigadas pressotildees poliacuteticas no sentido de colocar
a maacutequina estatal a serviccedilo de interesses privados ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal In Interesse Puacuteblico v 10 n 54 p 245-278 maiabr 2009 p 265-
266 ―Apoacutes tantos casos questionando a ocorrecircncia de nepotismo em vaacuterios setores da Administraccedilatildeo () resolveu se
posicionar e definir um conceito restrito vinculando as instacircncias inferiores ao seu entendimento mediante Suacutemula
Vinculante AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula
Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito p 293-306 2012 p 295 11 ― () a mora de nossas casas legislativas no que toca agrave ediccedilatildeo de Lei regulamentando a mateacuteria a descrenccedila e
ilegitimidade que tomam conta do Parlamento onde a praacutetica do Nepotismo por parte dos agentes poliacuteticos tornou-se
recorrente a crise da Lei () como uacutenica forma de conduta exigiacutevel de particulares e do proacuteprio Estado a
supervalorizaccedilatildeo da eficaacutecia juriacutedica dos princiacutepios constitucionais o robustecimento da atuaccedilatildeo juriacutedica e poliacutetica do
Supremo Tribunal Federal enquanto Corte Constitucional () ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro
Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011 p137 ―De qualquer modo dado o impacto simboacutelico e a
necessidade de diretrizes mais claras a Corte Suprema viu-se na contingecircncia de normatizarlsquo a mateacuteria numa suacutemula
vinculante para colmatar a renitente omissatildeo do Legislativo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo
Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229
maiago 2012 p 204-205 12 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p 24 13 De autoria do ex-Deputado Aldo Arantes 14 De titularidade do ex-Deputado Carlos Nelson 15 De autoria do ex-Deputado Padre Roque 16 De titularidade do ex- Deputado Joseacute Dirceu 17 De autoria do ex Deputado Antocircnio Biscaia igual a anterior 18 De titularidade do Deputado Raul Jungmann que natildeo dispotildee diretamente sobre nepotismo mas trata da permissatildeo
da quebra de sigilo bancaacuterio e fiscal para os cargos de confianccedila ateacute o terceiro escalatildeo
14
E assim no dia 20 de abril de 2005 foi criada uma Comissatildeo Especial
constituiacuteda por 32 integrantes para discutir e sistematizar as seis emendas a serem
aprovadas em um projeto mas natildeo se logrou ecircxito19
Outros ainda aduziram que tal motivaccedilatildeo natildeo legitimaria a ediccedilatildeo da suacutemula
haja vista que seria prescindiacutevel que a vedaccedilatildeo no nepotismo decorresse de normativa
infraconstitucional20
Todavia o STF no ensejo de obstar as nomeaccedilotildees em cargos comissionados e
designaccedilotildees em funccedilotildees de confianccedila baseadas na satisfaccedilatildeo do interesse pessoal em
detrimento do puacuteblico assentou por meio do verbete sumular a reconstruccedilatildeo21
da
vedaccedilatildeo ao nepotismo bem como a proacutepria noccedilatildeo deste de forma a abarcar a nomeaccedilatildeo
de cocircnjuge e companheiro22
bem como dos parentes consanguiacuteneos em linha reta23
colateral24
e por afinidade25
ateacute o terceiro grau seja da autoridade nomeante ou de
servidor investido em cargo comissionado inclusive por designaccedilotildees reciacuteprocas26
em
funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado27
vinculando natildeo soacute ―todas as instacircncias
19 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p24 20 Seraacute observado mais a frente que o STF quando tratou dos precedentes descaracterizou a necessidade de se
regulamentar a proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica por lei em sentido formal Segundo os Ministros o
nepotismo fere os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica e
assim sua vedaccedilatildeo decorre da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios insculpidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
natildeo havendo portanto necessidade de lei especiacutefica a regulamentar a mateacuteria 21 Quando comparada com outras normativas antecedentes a ela eacute que se observa a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo o que seraacute verificado no final desta introduccedilatildeo 22 Parece loacutegico que o STF ao reconhecer a uniatildeo estaacutevel entre pessoas do mesmo sexo possibilita que o nepotismo
tambeacutem alcance a relaccedilatildeo homoafetiva 23 Os parentes consanguiacuteneos podem ser em linha retal ou colateral sendo a primeira referente agrave ascendecircncia e
descendecircncia Contando seus graus o primeiro grau ascendente refere-se aos pais e o segundo aos avoacutes Assim na
linha reta ascendente o nepotismo abarca os avoacutes Jaacute na linha descendente tecircm-se em primeiro grau os filhos e no
segundo grau os netos Portanto na linha reta descendente o nepotismo se limita aos netos 24 A linha colateral eacute aquela em que os parentes consanguiacuteneos partem de um mesmo descendente Como se inicia a
contagem do ascendente em comum nos pais que satildeo os parentes de primeiro grau de ambos o primeiro parente
colateral jaacute eacute de segundo grau que eacute o irmatildeo Os primos satildeo parentes de quarto grau natildeo alcanccedilados portanto pela
relaccedilatildeo de parentesco disposta pela suacutemula 25 O artigo 1595 do CC dispotildee que cada cocircnjuge ou companheiro eacute aliado aos parentes do outro pelo viacutenculo da
afinidadesect 1ordm - O parentesco por afinidade limita-se aos ascendentes aos descendentes e aos irmatildeos do cocircnjuge ou
companheirosect 2ordm - Na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou da uniatildeo estaacutevel
Entatildeo o viacutenculo por afinidade eacute criado pelo casamento e uniatildeo estaacutevel lembrando que nem com o divoacutercio existem
ex-sogros conforme o que dispotildee o CC Mas tendo em vista a previsatildeo disposta na Suacutemula a extensatildeo do
parentesco por afinidade no que concerne ao nepotismo chega ao terceiro grau abarcando os pais avocircs e bisavocircs
filhos netos e bisnetos irmatildeos sobrinhos e tios do cocircnjuge ou do companheiro assunto este que seraacute esmiuccedilado
mais adiante no presente trabalho 26 As quais configuram o nepotismo cruzado que ocorre quando duas autoridades ou servidores puacuteblicos que
ocupam cargo comissionado nomeiam em cargos de comissatildeo familiares um do outro sejam consanguiacuteneos ou afins
ateacute terceiro grau como troca de favor sendo portanto imprescindiacutevel a reciprocidade de favores para a
configuraccedilatildeo da espeacutecie proibida pela Suacutemula Vinculante Segundo Gina Copola ldquoReitere-se portanto que se natildeo
ocorrer o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocaslsquo entre as autoridades nomeantes natildeo ocorre o nepotismo cruzado e
assim se retira por completo a ilegalidade das nomeaccedilotildees realizadas COPOLA Gina O Nepotismo Cruzado e a
Suacutemula Vinculante n 13 do egreacutegio Supremo Tribunal Federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre
o tema In Boletim de Direito Administrativo - BDA v 28 n07 p 785-789 jul 2012 p 789 27 Todas as expressotildees destacadas em itaacutelico na forma dispostas no acircmbito da Suacutemula sofrem aacuterduas criacuteticas dos
juristas
15
do Judiciaacuterio mas tambeacutem os ―Poderes Legislativo e Executivo (tanto a administraccedilatildeo
direta quanto a indireta) 28
Diante disso e tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os
Poderes de cada um dos Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade
juriacutedica e administrativa brasileira faz-se relevante o estudo do tema Relevacircncia esta
que se assenta ao se observar o processo de decisatildeo da ediccedilatildeo da SV n13 do qual se
extraem pontos polecircmicos que circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o
seu conteuacutedo juriacutedico material
O problema eacute que natildeo se sabe se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria
expor - nos termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante
em concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verificaraacute se a SV n13 extrapolou os limites do proacuteprio
instrumento constitucional
Assim em torno da problemaacutetica satildeo suscitadas as seguintes hipoacuteteses
A partir de quais fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o
nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os
mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13
A partir da noccedilatildeo administrativa-poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de
nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento
contraacuterios agrave moralidade puacuteblica
O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica
especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes quanto para construir a
noccedilatildeo judicial de nepotismo
O enunciando vinculante eacute consistente jaacute que se embasa apenas em quatro
julgados29
Eles configurariam jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria
28 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235-252 p 247
16
A redaccedilatildeo da S V n 13 guardou coerecircncia com a finalidade do Instituto
Suacutemula Vinculante de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias jaacute que tece
minuacutecias sobre o nepotismo
A originalidade do texto sumular atende ao princiacutepio da legalidade jaacute que a S
V n 13 dispotildee de forma dissonante da constitucional e legal sobre temas juriacutedicos
como pessoa juriacutedica de direito puacuteblico e parentela por afinidade
Para que assim se possa responder o seguinte problema apresenta-se a questatildeo
o STF ao realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio Instituto A SV n 13 eacute
vaacutelida ou merece revisatildeo do tribunal
A fim de estear as hipoacuteteses perquiridas - as quais se visam responder por meio
dos capiacutetulos do texto - faz-se necessaacuterio realizar algumas consideraccedilotildees iniciais sobre
elementos que guardam relaccedilatildeo com o tema do trabalho
A primeira eacute pertinente agraves origens do nepotismo e sua implementaccedilatildeo no
Brasil a segunda refere-se agrave moralidade puacuteblica como preceito da administraccedilatildeo e a
terceira refere-se agraves normativas que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 vedaram o
nepotismo e formaram a base da ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante
O nepotismo remonta a quatro noccedilotildees30
sendo a mais relevante ao estudo a que
pertence ao haacutebito papal de privilegiar seus parentes que eram empregados na Santa Seacute
inclusive sobrinhos ditos nepoti na liacutengua italiana daiacute a designaccedilatildeo do nepotismo
acrescido do sufixo ismo que traduz a praacutetica31
Assim as origens do nepotismo remetem agraves praacuteticas de raiacutezes eclesiaacutesticas
arraigadas na Igreja que consistiam na nomeaccedilatildeo por Sua Santidade de familiares
29 Dissonantes em vaacuterios aspectos quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo tanto as argumentaccedilotildees apresentadas pelos Ministros
no debate da suacutemula quanto os acoacuterdatildeos precedentes do enunciado 30 Duas decorrentes da palavra latina nepos sendo que uma indica ―posteridade podendo ser igualmente utilizado no
sentido de dissipador proacutedigo perdulaacuterio e devasso conforme Dicionaacuterio Latino Portuguecircs pp 550551 GARCIA
Emerson O Nepotismo Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 461-463 p461 e a outra define uma
espeacutecie de escorpiatildeo cujas crias colocando-se no dorso materno devoram a matildee conforme afirma Zelio Maia da
ROCHA Nepotismo e o Concurso Puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e impessoalidade na
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano 12 n 286 dez 2008 p 40-41 p 40 O autor em uma
posiccedilatildeo diferenciada dos demais afirma que ―Esta situaccedilatildeo me parece mais proacutexima ao que vivemos hoje no Brasil
ou seja aquele que se apodera do Estado e visa apenas o benefiacutecio proacuteprio em detrimento da coletividade Haacute ainda
outra noccedilatildeo pois ―para alguns proveacutem do nome do imperador romano Flaacutevio Juacutelio Nepote (em latim Flavius Iulius
Nepos) conforme informa Joatildeo Gaspar RODRIGUES Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 Revista
de Direito Administrativo - RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012 p 203-229 p 205 31 POLITO Andreacute Guilherme Michaelis Dicionaacuterio Escolar Italiano Italiano-Portuguecircs Portuguecircs Italiano Satildeo
Paulo Ed Melhoramentos 2007 p 609 e 684
17
sobretudo de netos e sobrinhos em cargos pontifiacutecios tanto que Marsiacutelio de Paacutedua
noticia a ocorrecircncia de tal praacutetica nos idos do seacuteculo XIV32
Nesse esteio Emerson Garcia sintetiza o histoacuterico do nepotismo durante os
seacuteculos na igreja demonstrando ainda a iacutentima ligaccedilatildeo entre a nobreza os Governantes
de Roma e a Igreja sendo aqueles nomeados para cargos desta33
e Dioacutegenes Gasparini
afirma que o nepotismo ―expressava o costume adotado pelos papas dos seacuteculos XV e
XVI consistente no favorecimento sistemaacutetico de suas famiacutelias (sobrinhos e outros
parentes) com tiacutetulos (cargos de autoridade) e doaccedilotildees (presentes materiais)34
O fato de que nepotismo adveio da praacutetica papal foi tatildeo notoriamente assentado
na histoacuteria que restou absorvido pelos operadores do direito paacutetrio ao elucidarem no
acircmbito juriacutedico sobre o tema35
Mas este costume natildeo pode ser atribuiacutedo apenas agraves
accedilotildees do Sumo Pontiacutefice da Igreja Catoacutelica uma vez que jaacute na Roma antiga os seus
imperadores beneficiavam seus familiares com cargos de prestiacutegios tiacutetulos e outras
honrarias36
E a praacutetica natildeo parou em Roma Antiga muito pelo contraacuterio se expandiu pelos
diversos Estados Absolutistas como costume do rei jaacute que o Estado se confundia com a
figura real e por consequecircncia a maacutequina estatal natildeo era vista como algo estatal
32 ―Com efeito quem natildeo ficaraacute espantado e estarrecido perante o fato de que esses jovens ignorantes da escritura
divina imaturos () inexperientes incultos e agraves vezes ateacute sabidamente criminosos foram nomeados para os
bispados mais importantes da igreja graccedilas agrave corrupccedilatildeo simoniacuteaca ou pela suacuteplica dos poderosos para natildeo
mencionar por vezes o terror por servilismo ou em razatildeo de laccedilos de parentesco p540 Segundo ele os papas ―()
se reservaram exclusivamente o direto de nomear para os cargos eclesiaacutesticos em geral () graccedilas agrave plenitude do
poder passaram a indicar pessoas ignaras nas Sagradas Paacuteginas mundanas incultas e com muita frequecircncia ateacute
indiviacuteduos sabiamente criminosos p538 Sendo tal nomeaccedilatildeo assim ―() porta maleacutevola atraveacutes da qual eles
proacuteprios jaacute entraram e que conduz aos cargos e benefiacutecios eclesiaacutesticos p544 Ainda elucida que a nomeaccedilatildeo para o
cargo era moeda de troca de favores ―O Bispo de Roma procurando obter em benefiacutecio proacuteprio o favor e a mercecirc
dos poderosos talvez tendo deles recebido uma soma de dinheiro promoveu o episcopado nas cidades mais
renomadas jovens ignorantes na lei divina PAacuteDUA Marsiacutelio op cit p544 PAacuteDUA Marsiacutelio O Defensor da
Paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de
Souza Francisco Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995 33 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27
Fato este observado tambeacutem por Marsiacutelio de Paacutedua no Seacuteculo XIV 34
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p71-98 p 73 35 Eacute o que demonstra a passagem do voto do Ministro Ricardo Lewandowski ―A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 2082008 DJ n 202 de
24101008 Ementaacuterio n 2338-10 36 ―() Roma ao tempo de Juacutelio Ceacutesar em finais do seacuteculo I aC agravequela eacutepoca tornou-se comum o ato juriacutedico da
adoccedilatildeo a perfilhaccedilatildeo de adultos principalmente pelos poliacuteticos que natildeo possuiacuteam filhos homens Neste caso passava
o adotado a se beneficiar dos mesmos criteacuterios que os dos filhos legiacutetimos () GARCIA Emerson Nepotismo
Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p26
18
puacuteblico mas particular pertencente ao monarca que poderia utilizar dela como bem lhe
conviesse37
E natildeo haacute de se esquecer de que na proacutepria Itaacutelia Renascentista natildeo unificada
na qual cada cidade era um Estado esta praacutetica ligava o poder estatal ao eclesiaacutestico e
vice-versa em um jogo de interesses entre as famiacutelias que governavam tais cidades-
estados e a Igreja em uma simbiose de luta pelo poder e pelo status por meio das
nomeaccedilotildees de parentes em ambos os cargos38
Diante disso eacute que Carmem Luacutecia afirma que a praacutetica do nepotismo natildeo foi
obstada pelo Estado de Direito pois ―a Lei que deveria informar o Poder ateacute os seacuteculos
XVII e XVIII natildeo era senatildeo a vontade do rei e dos poderosos que em torno dele
respiravam e que recebiam os favores que a ningueacutem mais eram concedidos A
doutrinadora ainda completa que a transposiccedilatildeo da vontade pessoal pela ―politizaccedilatildeo e
publicidade do poder estatal impessoal natildeo foram o bastante para romper a tradiccedilatildeo do
exerciacutecio pessoal e particular do Poder39
Isto porque o cerne do nepotismo ato de ―empregar parentes no poder
puacuteblico remonta ao entendimento de que o puacuteblico eacute privado de que a maacutequina
administrativa estatal eacute um patrimocircnio familiar do qual se pode dispor da forma que
quiser e natildeo como coisa puacuteblica que pertence ao povo algo bem encrustado na
monarquia independente do Estado ser Absolutista ou de Direito
37 ―O direito divino dos reis ()distribuiacutea repartia e compartilhava segundo os seus uacutenicos interesses a quem bem
entendesse e claro ele soacute entendia e o estendia a seus parentes e pessoas a ele ligadas A ideia do Poder do Estado
como res pessoal do monarca e natildeo Poder Puacuteblico () estendeu-se ao territoacuterio do Estado ROCHA Carmem Luacutecia
Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 Tanto que
Thomas Hobbes em ―O Leviatatilde ao pregar um Estado forte absolutista firmado na monarquia suscita que esta eacute
preferiacutevel agrave democracia e que um dos motivos disto eacute que a praacutetica personalista pelo rei eacute menor que pela assembleia
incluiacutedo neste esteio o nepotismo como praacutetica de favorecimento da famiacutelia pois segundo o autor na monarquia haacute
um rei e na democracia haacute vaacuterios e como o monarca em quantidade de parentes eacute menor que os integrantes da
assembleia a monarquia seria preferiacutevel o cabedal de emprego e auxiacutelio seria menor Hobbes fundamenta sua tese no
fato de que seja quem for que represente o povo antes de tudo se representa como pessoa natural e mesmo que ―()
tenha o cuidado em sua pessoa poliacutetica de promover o interesse comum () teraacute mais ainda de promover seu proacuteprio
bem pessoal assim como o de sua famiacutelia seus parentes e amigos () De onde se segue que quanto mais
intimamente unidos estiverem o interesse puacuteblico e o interesse pessoal mais se beneficiaraacute o interesse puacuteblico Ora
na monarquia o interesse pessoal eacute o mesmo que o interesse puacuteblico () e enquanto os favoritos de um monarca satildeo
poucos e ele tem para favorecer apenas os seus parentes os favoritos de uma assembleia satildeo muitos e os parentes satildeo
em muito maior nuacutemero que os de um monarca HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes
2003 p 162 38 Dioacutegenes Gasparini afirma que ―na Itaacutelia Renascentista era comum a nomeaccedilatildeo pelos titulares do poder puacuteblico
para postos militares e poliacuteticos de alta relevacircncia de seus proacuteprios familiares PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 73 E Emerson Garcia completa
asseverando que no ―periacuteodo que vai da metade do seacuteculo XV ateacute meados do XVII poucas famiacutelias dominaram o
Vaticano Orsini Colonna Meacutedici Barberini Deila Rovere e umas poucas mais que fizeram mais de quarenta
papas Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27 39ROCHA Op cit p 159
19
Assim utilizado pela Igreja ou pelo Estado40
o nepotismo era empregado
como instrumento de poliacutetica familiar cuja finalidade eacute beneficiar o clatilde de um
determinado patronato e foi nesse esteio que se enraizou no Brasil
O governo e a corte da monarquia portuguesa sedimentados em uma sociedade
personalista e dividida em estamento tinham como costumes vaacuterias condutas que
confundiam o puacuteblico com o privado Dentre elas a concessatildeo de privileacutegios aos
servidores e agrave nobreza a proteccedilatildeo do rei aos seus e aos seus auxiliares41
Nesse esteio
se inseria o nepotismo configurado na disposiccedilatildeo de cargos e tiacutetulos utilizado pelo
monarca de acordo com o seu interesse como instrumento de privileacutegio e proteccedilatildeo aos
seus
O rei comandava impunha respeito obediecircncia e ordem por meio da
―autarquia do indiviacuteduo da exaltaccedilatildeo extrema da personalidade da paixatildeo fundamental
e que natildeo tolera compromissos42
a uma nobreza avessa ao trabalho que venerava o
oacutecio43
e como parasita do rei tinha o haacutebito de articular ―agrave custa da intriga bem tecida
da conversa doce ―a conquista ao emprego ao posto agrave dignidade44
40 ―() consiste numa poliacutetica para empregar parentes privilegiar os laccedilos de sangue ou de afinidade fechando-se o
preenchimento de cargos puacuteblicos em grupos familiares Tal poliacutetica revela uma reminiscecircncia da eacutepoca das grandes
monarquias e das repuacuteblicas aristocratas quando a figura central aqueles que detinham o poder conferiam
privileacutegios e cargos aos seus parentes enquanto os demais que natildeo circundavam essa classe privilegiada ficavam
excluiacutedos do acesso a tais privileacutegios ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT
Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p 103 Ainda como exemplo desta praacutetica pode-
se citar a conduta de Napoleatildeo ―que nomeou seu irmatildeo Napoleatildeo III para governar a Aacuteustria que abrangia a
Franccedila a Espanha e a Itaacutelia Com isto em muito diminuiacuteam as chances de uma possiacutevel traiccedilatildeo permitindo a
subsistecircncia do impeacuterio napoleocircnico GARCIA Emerson Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun
2003 p 461 41 Segundo Raymundo Faoro ―Do patrimocircnio do rei () fluiacuteam rendas para sustentar os guerreiros os delegados
monaacuterquicos espalhados no paiacutes e o embriatildeo dos servidores ministeriais aglutinados na corte FAORO Raymundo
Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p4 E Seacutergio
Buarque de Holanda informa que ―Em 1720 () soacute as pessoas investidas de cargo puacuteblico poderiam embarcar com
destino a colocircnia HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras
1995 p 102 Oliveira Viana assevera que ―Quando Portugal iniciou os descobrimentos () o campo do parentesco
adotivo tinha entatildeo uma extensatildeo muito maior do que a atual - o que ampliava consideravelmente o tamanho do
grupo patriarcal e em consequecircncia a forccedila e o prestiacutegio do pater-famiacutelias senhorial () Os acostados da Nobreza
eram havidos na conta de parentes () gloriando-se da sua casa adotiva e prontos a darem a vida pelo amo ()
VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 223
Segundo Carmem Luacutecia ―Em Portugal () a Monarquia traduzia o paradigma de poder exercido pelo rei em seu
nome e segundo sua vontade Os cargos e empregos puacuteblicos podiam ser e eram por ele leiloados e presenteados
como o eram as proacuteprias terras colonizadas e onde se estendessem os domiacutenios portugueses Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 42 HOLANDA Op cit p39 43 Conforme Seacutergio Buarque de Holanda ―Uma digna ociosidade sempre pareceu mais excelente e ate mais
nobilitante a um bom portuguecircs ou a um espanhol do que a luta insana pelo patildeo de cada dia () O certo eacute que
entre espanhoacuteis e portugueses a moral do trabalho representou sempre fruto exoacutetico Ibidem p 38 -39 44FAORO op cit p 81 ―Politicamente a camada dominante associada ao rei por conviacutevio fraternal e de
irmandade dispotildee de poderes administrativos e de comando os quais para se atrelarem ao rei dependem de
negociaccedilotildees e entendimentos Ibidem p 19
20
Nesse Estado patrimonialista em que o puacuteblico era privado e que o Estado era
o proacuteprio rei do rei para o rei e para aqueles que estavam a sua volta fossem parentes
ou amigos a uacutenica solidariedade que existia entre eles era ―de ciacuterculos forccedilosamente
restritos particularistas onde havia vinculaccedilatildeo de sentimentos () no recinto
domeacutestico ou entre amigos45
sendo o nepotismo apenas uma decorrecircncia deste
contexto46
Desta feita os portugueses construiacuteram o Brasil ―erguido sobre os pilares de
uma monarquia absolutista fazendo que monarca e administradores se mantivessem
unidos por elos iminentemente pessoais e paternalistas ―sem qualquer
comprometimento com ideais eacuteticos deveres funcionais ou interesses coletivos sendo
―a coisa puacuteblica ―coisa de ningueacutem e que sua uacutenica utilidade eacute satisfazer os interesses
da classe que ascendeu ao poder47
E mesmo que essa concepccedilatildeo tenha sido parcialmente alterada na eacutepoca da
invasatildeo de Portugal por Napoleatildeo pois tal acontecimento provocou a fuga da realeza
portuguesa para as terras brasileiras em 180848
natildeo influiu na distribuiccedilatildeo de tiacutetulos e
honrarias onde se acoberta o nepotismo49
45 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 39 Paulo
Modesto ensina que ―() eacute a manifestaccedilatildeo tiacutepica de patrimonialismo na Gestatildeo do Estado ou dominaccedilatildeo patrimonial
() No patrimonialismo o governante organiza o poder poliacutetico como uma espeacutecie de poder domeacutestico segundo
viacutenculos de solidariedade e fidelidade tiacutepicos dos membros de uma famiacutelia Natildeo haacute impessoalidade () O poder eacute
exercido como propriedade pessoal do governante extensatildeo do seu domiacutenio privado sem realizar a distinccedilatildeo entre a
esfera puacuteblica e a esfera privada Os cargos satildeo vendidos ou concedidos () sendo utilizados para cooptaccedilatildeo e
favorecimento O poder eacute concebido como um bem privado e apropriado por seus exercentes sempre atentos agrave
proteccedilatildeo de seus dependentes e afilhados O governante eacute o pater familias supremo () descriccedilatildeo tiacutepica-ideal
sintetizada para conformar um conceito operacional e criacutetico de patrimonialismo no exerciacutecio do poder poliacutetico-
administrativo () eacute conceito uacutetil tambeacutem para descrever traccedilos amplamente verificados ao longo da histoacuteria poliacutetico
institucional brasileira () Eacute o culto ao patrimonialismo que explica porque o favorecimento de parentes e afins no
acesso a cargos e funccedilotildees puacuteblicas foi comportamento considerado normal durante largos periacuteodos de nossa histoacuteria
Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed
Foacuterum v 11 n 41 abrjun 2013 p14-15 46 Segundo Florivaldo Dutra de Arauacutejo ―O nepotismo () constitui vertente do patrimonialismo modelo de
administraccedilatildeo puacuteblica que confunde o puacuteblico e o privado transformando as prerrogativas e os recursos puacuteblicos em
instrumentos a serviccedilo de interesses particulares O patrimonialismo caracterizou a administraccedilatildeo dos negoacutecios
puacuteblicos na maior parte da Histoacuteria e somente com a concepccedilatildeo do Estado de Direito passou a ser vista como
incompatiacutevel com o exerciacutecio das funccedilotildees estatais ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da
administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128 p 118 47 GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen
Juris 2011 p 2 48 Segundo Emerson Garcia ―Napoleatildeo ao determinar a invasatildeo do territoacuterio portuguecircs e precipitar a fuga da famiacutelia
real em 1808 para o Brasil contribuiu decisivamente () feiccedilatildeo da colocircnia comeccedilou a mudar no momento em que a
famiacutelia real desembarcou em solo brasileiro e aqui se instalou () Com a presenccedila da famiacutelia real logo o Brasil
tornou-se o centro de comando das possessotildees portuguesas Op cit p 2-3 49 Nas palavras de Emerson Garcia ―Melhorias agrave parte a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira cultivou maus haacutebitos
desde o nascedouro () A distribuiccedilatildeo de honrarias e tiacutetulos de nobreza foi uma das formas encontradas por D Joatildeo
VI para conquistar o apoio poliacutetico e financeiro da elite local variando a importacircncia dos tiacutetulos conforme a
intensidade do apoio declinado agrave Coroa Em apenas oito anos distribuiu mais tiacutetulos de nobreza que Portugal nos
trezentos anos anteriores Essa elite destituiacuteda de valores eacuteticos e movida pelo espiacuterito de troca () ascendeu ao
21
Desta feita a cultura inerente agrave monarquia portuguesa e sua corte50
que
privilegiava o personalismo em detrimento da impessoalidade que ensejava ao
indiviacuteduo a visualizar o cargo puacuteblico como uma forma de ―encostar-se ao Estado e se
nobilitar51
que ressaltava a busca da riqueza faacutecil em detrimento do trabalho52
que
confundia o espaccedilo puacuteblico e o privado a beneficiar uma minoria que ensinava que a
troca de favores e a influecircncia eram os meios adequados a se obter algo e ainda que se
deve obedecer a quem estaacute no poder em conformidade com o velho jargatildeo de ―manda
quem pode obedece quem tem juiacutezo foi sedimentada no Brasil53
Por isso pode-se dizer ―que de laacute () veio a forma atual de nossa cultura
―fundamentos do nosso destino histoacuterico de ―nossas raiacutezes governamental-
administrativa brasileira patrimonialista54
exaltadas na realidade colonial quase toda
poder e sedimentou um verdadeiro cranco na estrutura administrativa GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo
no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p3-4 50 Segundo Viana ―os usos tradiccedilotildees costumes - em suma todas as modalidades estandardizadas ou
institucionalizadas de comportamento social impostas pelo que a Ciecircncia Social hoje chama de a culturalsquo do grupo
ou do povo - natildeo tem apenas uma existecircncia fora de noacutes ndash na sociedade mas tambeacutem dentro de noacutes na nossa
consciecircncia () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p67
Segundo Holanda ―Por outro lado natildeo foi possiacutevel consolidarem-se ou cristalizarem-se padrotildees eacuteticos muito
diferentes dos que jaacute preexistiam para a nobreza () Op cit Paacuteg 112 De acordo com Roberto DAMATTA ―O
lado contundente de nossa histoacuteria eacute que somos um paiacutes feito por portugueses brancos e aristocraacuteticos uma sociedade
hierarquizada e que foi formada dentro de um quadro riacutegido de valores discriminatoacuterios O que faz o Brasil Brasil
Rio de Janeiro Rocco 1984 p27 51 Conforme Raymundo Faoro ―O estamento supotildee distacircncia social e se esforccedila pela conquista de vantagens
materiais e espirituais exclusivas () bem como asseguram privileacutegios materiais e de maneiras Os donos do Poder
Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 47 ―No paiacutes os cargos satildeo
para os homens e natildeo os homens para os cargos Op cit p 58 52 Segundo Raymundo FAORO ―Os netos dos conquistadores de dois mundos podem sem desonra consumir no
oacutecio o tempo e a fortuna ou mendigar pelas secretarias um emprego o que natildeo podem sem indignidade eacute trabalhar
() noacutes preferimos ser uma aristocracia de pobres ociosos a ser uma democracia prospera de trabalhadores Op cit
p 87 ―O mundo colonial () consolidaraacute manteacutem o potencial da fortuna faacutecil () do enriquecimento raacutepido
Ibidem p216 ―Nem o branco portuguecircs nem o branco natural do paiacutes podem apanhar enxada ou tocar no arado O
trabalho braccedilal degrada e o equipara ao escravo ndash a esta infacircmia eacute preferiacutevel a ociosidade o parasitismo o expediente
da busca de proteccedilatildeo dos poderosos Ibidem p 217 53 Segundo Emerson Garcia haacute uma sedimentaccedilatildeo ―no imaginaacuterio popular de ―um sentimento de desvalorizaccedilatildeo dos
interesses puacuteblicos que sempre satildeo submetidos agraves mudanccedilas do tempo () e de hipervalorizaccedilatildeo do interesse
privado que deve assumir uma posiccedilatildeo de premecircncia custe o que custar E afirma que este quadro brasileiro se
iniciou no ―seu proacuteprio processo de colonizaccedilatildeo Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p 1-2 Para Faoro no Brasil Colocircnia os ―() fidalgos vivem das comendas e
rendas da coroa () A nobreza () se alimenta dos favores e das vantagens que fluem das matildeos do rei Os Donos do
Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 220 ―E ainda haacute
delegados e concessionaacuterios dos monopoacutelios e privileacutegioslsquo bem como o particular nimbado com os favores
puacuteblicos Opcit p 222Segundo Faoro ―() aberto o acesso ao apelo retificador do rei somente aos poderosos O
funcionaacuterio eacute a sombra do rei e o rei tudo pode Ibidem p 172 Conforme os dizeres de VIANA o povo desde
sempre aprendeu que ―() soacute o senhor decidia soacute o senhor ordenava Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 299-301 E que assim ― () o povo-massa aprendia () princiacutepio uacutetil
-- de interesse puacuteblico era o do valor da obediecircncia agrave autoridade dos chefes ndash traccedilo () que () se tem ateacute agora
mantido fiel Idem p 304 Seacutergio Buarque de Holanda resume como ―essa acircnsia de prosperidade sem custo de
tiacutetulos honoriacuteficos de posiccedilotildees e riquezas faacuteceis tatildeo notoriamente caracteriacutestica da gente de nossa terra
HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p46 54 HOLANDA Op cit p 40 Eacute o que explica VIANA Os ―povos () da Ameacuterica que foram ―submetidos aos ()
espanhoacuteis portugueses sofreram desviaccedilotildeeslsquo da pauta cultural () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p75 Segundo Faoro o ―espiacuterito dos povoadores e de que ―tudo
pretendem levar a Portugal e este espiacuterito se alastrou pois ―natildeo o tem soacute os que de laacute vieram mas ainda os que caacute
nasceram E desta visatildeo viciada ―nasce tambeacutem que nem um homem nesta terra eacute republicano nem zela ou trata do
22
rural e sedimentada nos clatildes formados pelos ―grupos rurais dominantes e enraizadas
nas relaccedilotildees pessoais parentais o que ensejou o aumento do personalismo55
E ocasionou consequecircncias costumeiras agrave esfera poliacutetica governamental e
administrativa brasileira as quais em seu conjunto patrimonialista estabeleceu as bases
para que o nepotismo natildeo apenas de enraizasse mas tambeacutem se ampliasse A primeira
delas eacute a forma de se se governar assentada no modelo patrimonial e no coronelismo -
maneira de fazer poliacutetica - desde o Impeacuterio56
proacutexima agrave ―de clientela com fundamental
distorccedilatildeo autoritaacuteria e povo votava em quem tinha que votar ―com promessas de
rendosos empregos e depreciadas condecoraccedilotildees57
E como a poliacutetica brasileira se constituiu em uma linha uniforme tambeacutem na
Repuacuteblica Velha - emancipada na poliacutetica dos governadores e no coronelismo - a
poliacutetica continuou a ser realizada de acordo com a pessoalidade os laccedilos de amizade a
afinidade e parentesco58
natildeo havendo qualquer mudanccedila posteriormente jaacute que os
estadistas continuavam sendo ―a minoria dirigente conduzindo o paiacutes com a pele de
bem comum senatildeo cada um do bem particular Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf
ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 153 55 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 15 ―() dos
vaacuterios setores de nossa sociedade colonial foi sem duacutevida a esfera da vida domeacutestica aquela onde o princiacutepio de
autoridade menos acessiacutevel se mostrou as forccedilas corrosivas que de todos os lados o atacavam Sempre imerso em si
mesmo natildeo tolerando nenhuma pressatildeo de fora o grupo familiar se mantem imune de qualquer restriccedilatildeo ou abalo
Em seu recatado isolamento pode desprezar qualquer princiacutepio superior que procure perturba-lo ou oprimi-lo () O
quadro familiar torna-se assim tatildeo poderoso e exigente que sua sombra persegue os indiviacuteduos mesmo fora do
recinto domeacutestico A entidade privada precede sempre neles agrave entidade puacuteblica A nostalgia dessa organizaccedilatildeo
compacta uacutenica e intransferiacutevel onde prevalecem necessariamente as preferencias fundadas em laccedilos afetivos natildeo
podia deixar de marcar nossa sociedade nossa vida puacuteblica e todas as nossas atividades Representando () o uacutenico
setor onde o princiacutepio de autoridade eacute indisputado a famiacutelia colonial fornecia a ideia mais normal do poder da
respeitabilidade da obediecircncia e da coesatildeo entre os homens O resultado era predominarem em toda a vida social
sentimentos proacuteprios a comunidade domeacutestica naturalmente particularista e antipoliacutetica uma invasatildeo do puacuteblico pelo
privado do Estado pela famiacutelia Ibidem p81-82 56 Segundo Viana os ―clatildes feudais e parentais que se formaram a partir de uma ―solidariedade levaram esta
―cooperaccedilatildeo aos movimentos poliacuteticos com ―fins exclusivamente eleitorais formando assim os ―clatildes eleitorais
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 258 De acordo com
Faoro desde o Impeacuterio instituiacutedo o voto popular havia os coroneacuteis assim designados porque pagavam as despesas
Daiacute a nomenclatura coronelismolsquo passou a fazer parte da evoluccedilatildeo poliacutetico-social do Brasil ―A passagem do regime
imperial ao republicano iraacute acentuar e exacerbar a funccedilatildeo eleitoral do coronel Op cit p 622 Viana afirma que
nesta eacutepoca ―em mateacuteria de eleiccedilotildees tudo se passava normalmente sem violecircncias sem tumultos () O tumulto natildeo
existia porque o corpo eleitoral natildeo era ainda a congeacuterie democraacutetica da Regecircncia formava-o () um escol
seletiacutessimo Op cit p 272 Eacute o que se extrai dos ensinamentos de Victor Nunes Leal de que eacute ―fenocircmeno
caracteriacutestico do regime republicano embora tenha sido observado ―durante o Impeacuterio () no proacuteprio periacuteodo
colonial p 233-234 Diante disto eacute que o fenocircmeno coronelismo caracteriacutestico do sistema representativo seraacute
assim designado LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no
Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 prefaacutecio agrave 2ordf ediccedilatildeo p 37 57 FAORO Op cit p371 ―() o eleitor seria o instrumento do senhor territorial p 382 ―Os partidos amoldaram-se
aos tempos novos e na troca de favores prometiam arranjarlsquo empregos favores e benefiacutecios para os cabos
eleitorais as influecircncias locais Ibidem p 386-387 58LEAL Op cit p 226 Segundo Roberto Damatta daiacute se observa que na sociedade brasileira haacute a divisatildeo ―pelas
ordens tradicionais o nome de famiacutelia o tiacutetulo de doutor a cor da pele o bairro onde moramos o nome do padrinho
as relaccedilotildees pessoais o ser amigo do Rei Chefe Poliacutetico ou Presidente Tudo isso nos classifica socialmente de modo
irremediaacutevel O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 48
23
raposa disfarccediladas sobre as garras de lobo59
a ―opiniatildeo puacuteblica permanecia ―sem
caraacuteter nacional os ―estadualismos continuavam exclusivistas e as ―ambiccedilotildees
pessoais prosseguiam ―arvoradas em lideranccedilas de partidos artificiais60
E embora tenham sido criados os departamentos de municipalidades no
governo provisoacuterio de 1930 oacutergatildeos estaduais com a dita finalidade de ―moralizar a
administraccedilatildeo municipal e dar-lhe maior eficiecircncia este natildeo era o fim real do governo e
sim o interesse partidaacuterio eleitoreiro61
Na Era de Vargas o que houve foi uma reorganizaccedilatildeo da estrutura
patrimonialista e um ―assalto a empregos e a vantagens materiais62
pois ―na chefia do
governo natildeo existia um presidente constitucional mas o mito popular63
que pelo
―esquema autoritaacuterio de 1937 realizou um ―regresso patrimonialista () com a
formaccedilatildeo de uma comunidade burocraacutetica () de caraacuteter estamental onde continuava
a predominar o ―jogo das competiccedilotildees individuais 64
A segunda consequecircncia costumeira que se pode observar trazida pelos
portugueses e enraizada no Brasil vinculada agrave primeira eacute o favorecimento do Estado agrave
classe dominante ou a utilizaccedilatildeo deste por ela65
O que se colhe eacute que o Estado sempre amparou os poderosos e natildeo agrave sociedade
e que da forma com que foi constituiacutedo jaacute no seu nascedouro provocou uma separaccedilatildeo
entre a classe dominante e o povo vez que desde o Brasil Impeacuterio a classe dominantelsquo
esteve completamente dissociada da sociedade brasileira66
e utilizava o Estado para seu
59 FAORO Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987
p 686 60 Ibidem p 695 Nas palavras de Seacutergio Buarque de Holanda ―()a verdadeira solidariedade soacute se pode sustentar
realmente nos ciacuterculos restritos e a nossa predileccedilatildeo confessada ou natildeo pelas pessoas e interesses concretos () natildeo
encontra alimento muito substancial nos ideais teoacutericos ou mesmo nos interesses econocircmicos em que se haacute de apoiar
um grande partido Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 182-183 61
LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 95 Para que aos governadores e natildeo aos coroneacuteislsquo tocasse a posiccedilatildeo
mais vantajosa nessa troca de serviccedilos o meio teacutecnico-juriacutedico mais adequado foram justamente as limitaccedilotildees agrave
autonomia das comunas Ibidem p 111 Carmem Luacutecia Antunes da Rocha cita na nota de rodapeacute 40 da p 219 de
sua obra o Decreto n 19 398 de 1930 que estabeleceu no artigo 1ordm que ―O Governo Provisoacuterio exerceraacute
discricionariamente em toda a sua plenitude as funccedilotildees e atribuiccedilotildees natildeo soacute do poder Executivo como tambeacutem do
Poder Legislativo () E ainda no paraacutegrafo primeiro estipulou ―Todas as nomeaccedilotildees e demissotildees de funcionaacuterios
ou de quaisquer cargos puacuteblicos quer sejam efetivos internos ou em comissatildeo competem exclusivamente ao Chefe
do Governo Provisoacuterio O que demonstra que realmente nada havia mudado 62FAORO Op cit p 692 63 Conforme Faoro o () o chefe do governo colocado no papel de protetor e pai sempre autoritariamente pai que
distribui favores simboacutelicos e castigos reais Ibidem p 707 64 Ibidem p 718 -722 65 Segundo Faoro ―A elite governamental dentro da rede social da aristocracia da qual o estamento tece sua
estrutura externa obedece ao cunho do estilo de vida das normas de conduta da nobreza burocraacutetica Ibidem p 89 66 Conforme Viana esta separaccedilatildeo eacute assentada no ―caraacuteter privado quase domeacutestico da nossa vida poliacutetica onde ―o
traccedilo privatista e personalista da nossa cultura ou civilizaccedilatildeo poliacutetica domina o espiacuterito natildeo havendo ―nenhum traccedilo
24
benefiacutecio em especial de sua famiacutelia e amigos o que consagrou por um lado o
domiacutenio dos clatildes familiares no poder e por outro o Estado como coisa familiar
abancando a confusatildeo entre o puacuteblico e o privado
Mas como nem sempre aquele que possuiacutea o poder econocircmico tambeacutem
detinha o puacuteblico pois os cargos ou funccedilotildees de governo reservados a premiar serviccedilos e
colocar a nobreza ociosa67
o Estado a partir do seacuteculo XVII passou a distribuir os
cargos como instrumento nobilitar que conferia status e prestiacutegio agravequele que jaacute tinha
renome social e econocircmico o que elevou ―aos cimos da nobreza a burguesia
enriquecida68
Contudo natildeo foi soacute isto a partir do seacuteculo XVIII os cargos puacuteblicos
passaram a ser vendidos 69
E na Repuacuteblica o auxiacutelio do Estado agrave classe dominante soacute se perpetuou jaacute que
ela reinou no ―absolutismo de uma oligarquia70
assentada na poliacutetica dos
governadores com base no coronelismo e no voto do cabresto71
O cargo puacuteblico na Repuacuteblica mais que um ―tiacutetulo nobiliaacuterquico era um
―poderoso agente de agregaccedilatildeo partidaacuteria utilizado largamente pelos
de motivaccedilatildeo coletiva Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999p
339 Segundo DaMatta o Brasil tem uma ―sociedade que tem horror agrave mobilidade sobretudo agrave mobilidade que
permite trocar efetivamente de posiccedilatildeo social Eacute exibiccedilatildeo numa ordem social marcada pelo falso recato de ―quem
conhece o seu lugar ndash algo sempre usado para o mais forte controlar o mais fraco em todas as situaccedilotildees O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 49 E continua ―Seu foco eacute nas autoridades () Nisso eles revelam
ampliando as diferenciaccedilotildees sociais jaacute existentes no mundo diaacuterio onde as pessoas eletivamente se distinguem por
meio de cadeias hieraacuterquicas que indicam e revelam sua importacircncia na reproduccedilatildeo da ordem social conhecida
Ibidem p53 ―Pela mesma loacutegica e seguindo o mesmo princiacutepio do reforccedilo e da ampliaccedilatildeo se a pessoa natildeo tem
qualquer autoridade ou posiccedilatildeo social e faz parte daquilo a que chamamos genericamente ―povo eacute deste lado que
deve ficar () Mas como o povo aprendeu que natildeo eacute bom ―ser ningueacutem que deve ser algueacutemlsquo e que para isto tem
que estar proacuteximo de pessoas que satildeo algueacutemlsquo daiacute o porquecirc dele forccedilar a cordalsquo para passar para o lado das
autoridades () significa nesse contexto simboacutelico uma mudanccedila significativa de posiccedilatildeo social Ibidem p54 67 Nas palavras de Faoro ―() o emprego puacuteblico era ainda no seacuteculo XVI atributo do nobre de sangue ou do
cortesatildeo criado nas dobras do manto real o exerciacutecio do cargo infunde o acatamento aristocraacutetico aos suacuteditos
FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 175 68 Ibidem p 175 69 Segundo Faoro ―A riqueza exige maior participaccedilatildeo nos negoacutecios puacuteblicos e o afidalgamento () a tendecircncia se
reforccedila no seacuteculo XVIII com a venda de cargos puacuteblicos porta ampla que permite agrave burguesia acotovelar
familiarmente a aristocracia Ibidem p 208 De acordo com Victor Nunes Leal ―() pouco a pouco as patentes
passaram a ser avaliadas em dinheiro e concedidas a quem dispusesse a pagar o preccedilo exigido ou estipulado pelo
poder puacuteblico o que natildeo chegava a alterar coisa alguma quando essa faculdade de comprar a patente natildeo deixava de
corresponder a um poder econocircmico que estava na origem das investiduras anteriores Coronelismo Enxada e
Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 38 70FAORO Op cit p 566 71―O coronelismo o compadrazzo latino-americano a clientelalsquo () participam da estrutura patrimonial Peccedilas de
uma ampla maacutequina a visatildeo do partido e do sistema estatal se perde no aproveitamento privado da coisa puacuteblica ()
de modo a converter o agente puacuteblico num cliente dentro de uma extensa rede clientelista O coronel utiliza seus
poderes puacuteblicos para fins particulares mistura natildeo raro a organizaccedilatildeo estatal e seu eraacuterio com os bens proacuteprios
Ibidem p 637 De acordo com Seacutergio Buarque de Holanda ―os candidatos agraves funccedilotildees novamente criadas recrutam-
se por forccedila entre indiviacuteduos da mesma massa dos antigos senhores rurais portadores de mentalidade e tendecircncia
caracteriacutesticas dessa classe Toda a ordem administrativa do paiacutes durante o Impeacuterio e mesmo depois jaacute no regime
republicano ha de comportar por isso elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 73
25
Governadoresque indicavam ―ao Centro os nomes dos grandes proprietaacuterios rurais que
lhe pareciam mais merecedores e ―pleiteavam a honraria para os da sua
parcialidade72
Desta forma a classe dominante republicana deu continuidade ao
sistema de privilegiamento estatal dos interesses privados dos poderosos73
Assim o Estado quis e permitiu que as ambiciosas matildeos da classe dominante
durante seacuteculos tratassem o Estado como algo de seu interesse como seu negoacutecio o
que resultou em um contiacutenuo conflito entre o espaccedilo puacuteblico e o espaccedilo privado74
A terceira consequecircncia da heranccedila portuguesa que se constata eacute quanto agrave
manipulaccedilatildeo do poder puacuteblico pelos interesses privados da classe dominante por meio
das normas juriacutedicas que legalizavam de maneira dissimulada os seus interesses sob a
simulaccedilatildeo do resguardo do interesse da sociedade Assim as normas juriacutedicas eram
feitas bem ao ditado ―para inglecircs ver porque natildeo eram elaboradas de acordo com os
anseios sociais mas de acordo com a vontade da classe dominante com o fito de
satisfazer os seus interesses75
Por meio da ―vontade normativa produto de uma agregaccedilatildeo artificiosa e ainda
mal segura76
os governantes implantaram a impessoalidade administrativa o que
resultou em um impasse entre a confecccedilatildeo de leis formalmente perfeitas - que
determinavam uma organizaccedilatildeo administrativa impessoal nos ditames da lei - e a
realidade costumeira governamental-administrativa do Brasil assente no extremo
personalismo
72 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 261 73 Por isto Raymundo Faoro conclui que ―o velho estamento imperial se dissolve desta sorte num elitismo de
cuacutepula regredindo a estrutura patrimonialista para o acircmbito local local no sentido de entrelaccedilamento de interesses
estaduais e municipais () A elite descomprometida de fidelidade e ideias e programas soacute viveraacute com o apoio das
bases estaduais enquanto favorecidas pela benevolecircncia presidencial Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato
Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 562-563 ―O movimento ascendente se fazia por
cooptaccedilatildeo com o centro do tabuleiro apesar das limitaccedilotildees do alto e de baixo ocupado pelas situaccedilotildees estaduais
Esta era a alma das oligarquias ndash das chamadas oligarquias da Repuacuteblica Velha Ibidem p649 74 De acordo com Faoro ―Uma longa heranccedila ndash heranccedila social e poliacutetica ndash concentrou o poder minoritaacuterio em uma
camada institucionalizada Forma-se desta sorte uma aristocracia num estamento de caraacuteter aristocraacutetico do qual se
projeta sem autonomia uma elite um escol dirigente uma classelsquo poliacutetica Op cit p 92 Tanto que Seacutergio
Buarque de Holanda afirma que ―Natildeo era faacutecil aos detentores das posiccedilotildees puacuteblicas de responsabilidade formados
por tal ambiente compreenderem a distinccedilatildeo fundamental entre os domiacutenios do privado e do puacuteblico () a proacutepria
gestatildeo poliacutetica apresenta-se como assunto de seu interesse particular as funccedilotildees os empregos e os benefiacutecios que
deles aufere relacionam-se a direitos pessoais () e natildeo a interesses objetivos HOLANDA Seacutergio Buarque de
Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p145-146 75 Segundo VIANA isto eacute um problema porque ocorre ―() desconformidade ou desarmonia entre a realidade
subjetiva criada pela tradiccedilatildeo (elementos imanentes) e a realidade externa criada pelo novo sistema de normas
(elementos transcendentes) () Natildeo basta decretar consequentemente uma determinada norma de conduta para que
o complexo correspondente se forme e se resolva em atitudes ou comportamentos Op cit p96 76HOLANDA Op cit p 117
26
E na Repuacuteblica como natildeo podia deixar de ser diante das bases agraves avessas
instituiacutedas pelo imperialismo portuguecircs nada mudou O novo regime dito republicano
sem o ser pois de reslsquo puacuteblica nada havia prosseguiu na mesma praacutetica imperial de
fixar uma ―legitimidade artificialmente montada pelas normas juriacutedicas77
Destas trecircs consequecircncias decorreu a quarta o Estado natildeo protetor desde o
iniacutecio de seu estabelecimento78
embasado no estamento e no patrimonialismo separou
o poder poliacutetico da sociedade e esta em classes a dominante e o povo e assim ao natildeo
primar pelo ideal de nacionalidade que todo povo deveria ter exacerbou o sentimento
de pessoalidade e individualidade79
pois por meio de suas accedilotildees patrimonialistas
deixou o legado agrave sociedade de que o indiviacuteduo para ter direitos e voz ativa deveria ter
poder econocircmico ou poliacutetico qualidades estas que normalmente estavam atreladas80
por isto natildeo nasceu em ningueacutem salvo ―os buscadores de benefiacutecios escusos e de cargos
puacuteblicos81
o sentimento de colaboraccedilatildeo com o Estado
77 Na visatildeo de Victor Nunes Leal ―tiveacutessemos maior dose de espiacuterito puacuteblico e as coisas certamente se passariam de
outra forma Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo
Companhia das Letras 2012 p 239 Adaptando as elucidaccedilotildees de Viana pode-se dizer que ―natildeo havia nada de
republicano porque natildeo havia ―consciecircncia nacional que eacute o sentimento de res publica dos romanos Ela ―natildeo se
condensou nem se sedimentou nas tradiccedilotildees da vida puacuteblica Desta feita sua ―inexistecircncia orientaraacute a ―uma
direccedilatildeo personalista ndash de interesse privado ou de famiacutelia ou de indiviacuteduo ou de clatilde Eacute um complexo chave
()Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 199 176 78 Conforme Viana ―Os famosos senadoslsquo das cacircmaras do periacuteodo colonial () natildeo tinham nada destas
organizaccedilotildees de direito puacuteblico () Natildeo possuiacuteam o sentimento do interesse da comunidade nem o espiacuterito da
colaboraccedilatildeo administrativa colocados nas matildeos dos senhores rurais e postos a seu serviccedilo tornaram-se instrumentos
deles para fazerem a sua poliacutetica pessoal ndash a poliacutetica dos seus interesses de famiacutelia ou de clatilde Op cit p 307 Mesmo
porque segundo Viana os ―nossos homens puacuteblicos natildeo possuiacuteam a ideia de nacionalidade ―como um estado
afetivo como um sentimento vivo ndash desses que vecircm do berccedilo adquiridos na penetraccedilatildeo do homem pelo ambiente
social vinculados ao subconsciente pela educaccedilatildeo em suma -- como um complexo cultural e assim natildeo podiam
transmiti-lo ao povo ou governar por este Ibidem p 338 Para o autor o ―() sentimento do Estado Nacional ()
verdadeiro sentimento coletivo ndash forte cristalizado e de amplitude nacional () Os nossos estados de consciecircncia
coletiva mais altos mais intensos mais amplos tecircm sido efecircmeros frustros transitoacuterios Por isto mesmo pouco
fecundos na constituiccedilatildeo e estratificaccedilatildeo de uma consciecircncia nacional ndash robusta clara definida atuante Ibidem p
332 79 De acordo com Viana o povo quando agia ―em comum era para realizar exclusivamente fins pessoais do grande
proprietaacuterio ou para servirem aos membros da famiacutelia senhorial ndash e natildeo para fins de gestatildeo de nenhum interesse
coletivo Ibidem p 305 E que o que ―o nosso povo () pede aos governos () eacute que eles natildeo o inquietem no seu
viver particular Que ―nossa evoluccedilatildeo administrativa () tem sido nesse sentido Op cit p 492 Segundo o autor
para que o individualismo natildeo prospere o ―Estado-Naccedilatildeo haacute de ter o seu assento principal num complexo cultural
que deve ser anterior e preliminar agrave instituiccedilatildeo deste tipo de Estado () Sem esta base preliminar eacute certo que a
estrutura democraacutetica seja qual for o tamanho do grupo degenera e se corrompe Ibidem p 177 80 Roberto DaMatta explica que esta questatildeo se tornou cultural Desta forma o autor afirma que ―a palavra cultura
exprime precisamente um estilo um modo e um jeito () de fazer coisas E que a nossa cultura eacute esta ―todos estatildeo
acostumados a admitir um jeitinholsquo pela relaccedilatildeo pessoal e pela amizade O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro
Rocco 1984 p 12 81 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 165
27
Diante de todo este enredo se constata a quinta consequecircncia da heranccedila
portuguesa desde que o Brasil eacute Brasil seja Colocircnia Impeacuterio ou Repuacuteblica o cargo
puacuteblico eacute um poderoso instrumento de poder82
O que interessava era a ―apropriaccedilatildeo do cargo ndash o cargo carregado de poder
proacuteprio articulado com o priacutencipe sem a anulaccedilatildeo da espera proacutepria de competecircncia
porque o Estado era visto como ―um feixe de cargos do qual ―hauria vida e calor83
agraves
―muitas matildeos erguidas e suplicantes dos fidalgos84
e era capaz de nobilitar ―o letrado e
o homem de armas85
sendo sua forccedila tamanha que ―() brancos e pardos
conquistavam patentes e honras insuflado com a farda86
e o ―mulato ganhava atestado
de brancura com o posto () jaacute natildeo era mulato87
Em tudo isto havia um fruto proibido o apreccedilo pelo oacutecio e o desprezo pelo
trabalho digno pois todos queriam ―se elevar verticalmente com o galatildeo
nobilitador88
o cargo puacuteblico ―uacutenico foco de poder poder que daacute prestigio enobrece
propicia e legitima a riqueza89
Nesse ensejo tanto para conservaacute-lo com para
82 Segundo Faoro no Estado Portuguecircs havia uma ―enxurrada de servidores e pretendentes a servidores de soldados
e dependentes de reivindicadores de pensotildees para a velhice () devoravam o Estado para o proveito ostentatoacuterio da
fidalguia () encasulada no cargo puacuteblico Assim os servidores ―ocupam o lugar da velha nobreza contraindo sua
eacutetica e seu estilo da vida e ainda ―o consumo improdutivo que ―lhes transmite prestiacutegio () como instrumento de
poder () sugerindo-lhes grandeza importacircncia forccedila FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do
Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p83 83 FAORO Op cit p83 84 Ibidem p 229 85 Ibidem p 171 ―() inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder
e a gloacuteria soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar
o parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial () Com o poder e soacute
por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Ibidem p 390 ―O corpo militar nos seus graus de oficial infundia nobreza equiparada agrave miliacutecia e
depois a guarda nacional agraves tropas de linha para os efeitos de honras aristocraacuteticas Os filhos dos oficiais podiam
ingressar na tropa de linha como cadetes privileacutegio reservado agrave nobreza Ibidem p 192 E esta nobilitaccedilatildeo pelo
cargo natildeo parou no Impeacuterio tambeacutem na Repuacuteblica as patentes da Guarda Nacional ―eram distribuiacutedas () a
correligionaacuterios e o ―prestiacutegio do seu tiacutetulo passou a constituir seduccedilatildeo muitas vezes infaliacutevel na teacutecnica de captaccedilatildeo
dos chefes locais Ibidemp 202-203 86 Ibidem p 192 87 Ibidem p194 O autor sintetiza ―a primeira consequecircncia a mais visiacutevel da ordem burocraacutetica aristocratizada no
aacutepice seraacute a inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder e a gloacuteria
soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar o
parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial pomposa na carruagem
solene () Seja que aspirem aos cargos de magistratura tatildeo somente ou aos poliacuteticos eletivos e administrativos seja
que aspirem a uns e a outros ao mesmo tempo agravequeles como meio seguro de existecircncia a estes como um meio de
passatempo e dissipaccedilatildeo nas capitais e na corte ou como satisfaccedilatildeo ao poder e ambiccedilatildeo poliacutetica() Com o poder e
soacute por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Tomem-se ao acaso vinte ou trinta brasileiros em qualquer lugar onde se reuacutena a nossa sociedade
mais culta todos eles ou foram ou satildeo ou hatildeo de ser empregados puacuteblicos se natildeo eles seus filhoslsquo Ibidem p 390 88 Ibidem p 195 89 Ibidem p 310
28
conquista-lo ―desencadeiam-se as energias ferozes ou manhosas de acordo com as
circunstacircncias e com a oportunidade90
As classes sociais dotadas de poder econocircmico e social que ambicionavam
possuiacute-lo pois ele as asseguraria ―honras e prestiacutegio poliacutetico91
desde que puderam
concorrer a eles a partir do seacuteculo XII fizeram o que foi necessaacuterio a alcanccedila-lo
usaram desde a graduaccedilatildeo que denotava prestiacutegio social92
ateacute o poder econocircmico para
consegui-los quando no seacuteculo XVIII eram vendidos93
Era o binocircmio perfeito entre as ―atividades intelectuais que natildeo se vinculam ao
trabalho material e ―parecem brotar de uma qualidade inata a fidalguia e o
instrumento nobilitador daquele que eacute intelectualizado e fidalgolsquo94
o cargo puacuteblico A
gana pelo cargo puacuteblico era tamanha que era vaacutelido deixar o emprego privado o
negoacutecio proacuteprio ou o seu dom promissor para almejar o cargo puacuteblico ―que daacute a gloacuteria
e o poder95
Assim foi instituiacuteda na cultura brasileira que a ocupaccedilatildeo dos cargos
puacuteblicos era um privileacutegio que garantia o oacutecio96
Mas natildeo eacute soacute isto tambeacutem foi utilizado pelo proacuteprio monarca como ferramenta
de poder pois empregado como ―instrumento de amalgama e controle das suas
conquistas e pela classe dominante como ―meio de accedilatildeo e influecircncia pois o
90 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p 310 91 Ibidem p 287 92 Segundo Holanda ―O amor bizantino dos livros pareceu muitas vezes penhor de sabedoria e indicio de
superioridade mental assim como o anel de grau ou a carta de bacharel HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 160 Segundo Faoro ―O caminho da nobilitaccedilatildeo passava
pela escola pelos casarotildees dos jesuiacutetas pela solene Coimbra ou pelos acanhados edifiacutecios de Olinda Satildeo Paulo e
Recife O alvo seria o emprego e por via dele a carruagem do estamento burocraacutetico num processo de valorizaccedilatildeo
social decorrente do prestiacutegio do mando poliacutetico FAORO Op cit p389 93 Eacute o que informa Seacutergio Buarque de Holanda ―as nossas academias diplomam todos os anos centenas de novos
bachareacuteis () praga do bacharelismolsquo () E aos que nos censuram por sermos uma terra de advogados onde apenas
os cidadatildeos formados em direito ascendem em regra as mais altas posiccedilotildees e cargos puacuteblicos () No seacuteculo XVII a
crer no que afianccedila a Arte de furtar mais de cem estudantes conseguiam colar grau na Universidade de Coimbra
todos os anos a fim de obterem empregos puacuteblicos sem nunca terem estado em Coimbra ―() ainda no vicio do
bacharelismo ostenta-se tambeacutem nossa tendecircncia para exaltar acima de tudo a personalidade individual como valor
proacuteprio superior as contingencias () o motivo da acircnsia pelos meios de vida definitivos que datildeo seguranccedila e
estabilidade exigindo ao mesmo tempo um miacutenimo de esforccedilo pessoal de aplicaccedilatildeo e sujeiccedilatildeo da personalidade
como sucede tatildeo frequentemente com certos empregos puacuteblicos Ibidem p 157 94 Aqui merece se fazer referecircncia ao aparte de Holanda ―() dedicamos de modo geral pouca estima as
especulaccedilotildees intelectuais mdash mas () os tiacutetulos honoriacuteficos e alguns dos seus distintivos materiais como o anel de
grau e a carta de bacharel podem equivaler a autecircnticos brasotildees de nobreza HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes
do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 83 E continua ―() tatildeo admirada ―inteligecircncia eacute
simplesmente decorativa () numa sociedade de coloraccedilatildeo aristocraacutetica e personalista Op cit p 84 95 FAORO Op cit p 329 96 De acordo com Roberto DAMATTA o brasileiro aguenta o trabalho mas gosta mesmo eacute do oacutecio ―Para noacutes
brasileiros a festa eacute sinocircnimo de alegria o trabalho eacute eufemismo de castigo dureza suor O que faz o Brasil
Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 42
29
utilizavam ao bel prazer dos seus interesses particulares perseguindo seus inimigos e
protegendo seu grupo amigos e parentes97
Desta feita o cargo puacuteblico sagra-se nesse vislumbre como uma das mais ou
senatildeo a mais valiosa moeda de troca na poliacutetica que ―manipula lealdades98
e por meio
dele ―a burguesia se enobrece () o pardo se afidalga e o soberano ―domestica
turbulecircncias dispersas99
Na Repuacuteblica houve uma aparente democratizaccedilatildeo pontual quanto ao acesso ao
cargo de oficialato havendo a ―necessidade de concurso de capacidade para que o
cadete passasse a oficial entretanto esta democratizaccedilatildeo foi soacute aparente pois os
propoacutesitos eram poliacuteticos particulares ―acoimados pelos homens que ocupavam o
poder100
de forma que o cargo puacuteblico continuou a ser instrumento de poder pois a
Uniatildeo o concedia aos Estados a fim de cativar sua lealdade101
Todavia laacute pelos idos de 1919 o cargo puacuteblico perde sua gloacuteria natildeo sendo
mais ―o caminho nobilitador de outrora mas o precaacuterio e desprezado refuacutegio contra a
miseacuteria102
pois os funcionaacuterios puacuteblicos e os militares foram convertidos ―aos olhos
dos dirigentes e da burguesia em parasitas ociosos103
E tal ideia enraizou no
consciente social de certa forma que continua ateacute hoje seja na mentalidade dos
servidores concursados ou natildeo ou daqueles que laboram na iniciativa privada ou
opiniatildeo puacuteblica mas apesar disso natildeo determinou nem o retrocesso nem o fim do
vislumbre sobre o cargo puacuteblico
97 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p176 Assim passavam ―das matildeos de um poder mais distante mais imparcial () para as influecircncias
que muitas vezes se serviam dessa arma poderosa para se reforccedilarem e esmagarem aquelas aos quais se antojava
disputar-lhes o governo da terra Ibidem p 309 ―Mandar e natildeo governar seraacute o alvo ndash mando do homem sobre o
homem do poderoso sobre o fraco e natildeo o institucionalizado comando que impotildee entre o suacutedito e a autoridade o
respeito a direitos superiores ao jogo do poder O emprego puacuteblico sagra-se na presa do vencedor Ibidem p 310 98 Ibidem p 389 99 Ibidem p 202 Por isto Faoro alega que ―Essa coluna parte do imperador e vai ateacute agraves eleiccedilotildees paroquiais articula-
se na vitaliciedade e se projeta nas autoridades policiais e judiciaacuterias donas dos votos no manejo caricato da soberania
nacional A opiniatildeo puacuteblica os interesses de classe natildeo tecircm autonomia eacute a sombra do governo do grupo encastelado
na vitaliciedade vitaliciedade aacutevida de buscar na hereditariedade o domiacutenio aleacutem das geraccedilotildees A influecircncia oficial
sedimentada de tradiccedilotildees e vinculada a uma ordem econocircmica patrimonial Ibidem p389-390 100 Ibidem p 470 101 Ibidem p569 Conforme elucida Carmem Luacutecia ―eacute que a Repuacuteblica proclamada natildeo se fez realizada em 1889 ()
Instaurou-se uma Repuacuteblica dos Senhoreslsquo () a dominarem o Poder e a exercecirc-lo segundo seus proacuteprios interesses
fizeram da Administraccedilatildeo apenas o meio burocraacutetico para obtecirc-los O coronelismo que se fez presente nas primeiras
fases da histoacuteria republicana enfatizou o nepotismo e fortaleceu o personalismo e o paternalismo do Poder Ao lado
do paternalismolsquo que encarece a figura do eventual detentor do Poder talvez fosse o caso de se cunhar a expressatildeo
que melhor caracterizou a Administraccedilatildeo vista em suas entranhas o parentelismolsquo() Repuacuteblica proclamada eacute um
tanto extensatildeo da casa e da famiacutelia do agente ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 162 102 FAORO Raymundo Op cit p610 103 Ibidem p610
30
Neste esteio a sexta consequecircncia trazida pela heranccedila portuguesa e acolhida
na esfera administrativa governamental eacute o proacuteprio nepotismo que revela o
entendimento assentado de que o Estado eacute o prolongamento da famiacutelia primeiro
agrupamento social conhecido pelo homem onde os laccedilos satildeo de sangue e representa o
conhecido o confiaacutevel o leal104
E sendo a praacutetica do nepotismo dissonante da Moralidade Puacuteblica passa-se a
essa segunda consideraccedilatildeo
A ―inaceitaccedilatildeo da imoralidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute atemporal 105
e de
que se tem notiacutecia desde a Antiguidade pois os grandes pensadores filoacutesofos e
poliacuteticos firmavam ―a ideia de que as condiccedilotildees morais devem ser tidas como uma
exigecircncia impostergaacutevel para o exerciacutecio das atividades de governo 106
imprescindiacutevel
a todos aqueles que exercem a atividade puacuteblica e que a moralidade eacute ―princiacutepio
inexpurgaacutevel a res puacuteblica107
Contudo desde os tempos do absolutismo como a concepccedilatildeo poliacutetica passou a
ser formulada ―segundo a pessoa que encarnava o Poder do Estado sendo o
personalismo semente da proacutepria ordem implantada a verdadeira moralidade puacuteblica
foi sufocada e dessa forma o individualismo imperou e ―fomentou a distacircncia entre o
Direito e a Moral algo que nem no Estado Social ―em seus primeiros momentos foi
questionado108
104 Conforme afirma Joatildeo Gaspar Rodrigues ―Os fenocircmenos sociais tecircm dentro de certos limites uma gecircnese
psicoloacutegica () O nepotismo como fator antissocial de antagonismo e discoacuterdia guarda conexotildees psicoloacutegicas e
histoacutericas esclarecedoras de suas motivaccedilotildees inconscientes Eacute um dos fenocircmenos sociais mais primitivos O homem
existiu primeiro no seio de grupos isolados hordas ou clatildes a formaccedilatildeo original deve-se aos viacutenculos sanguiacuteneos O
grupo domeacutestico-familiar enquadrava os seus diferentes membros () O culto da famiacutelia (ou familismo) tende a
refluir para seus limites normais (dentro da funcionalidade da famiacutelia) quando a sociedade revela progressos
industriais e teacutecnicos com a criaccedilatildeo subsequente de muitos focos de interesses opostos que competem ou
transacionam entre si buscando vantagens () Em termos praacutetico-poliacuteticos a profunda importacircncia da famiacutelia
repousa sobre o fato de estar o mundo organizado de tal modo que natildeo haacute nele lugar para o indiviacuteduo ou seja para
quem quer que seja diferente () Os indiviacuteduos alcanccedilam posiccedilotildees de acordo com outros padrotildees que natildeo seus
meacuteritos o processo poliacutetico eacute contaminado pelas relaccedilotildees pessoais e familiares ―Portando qualquer anaacutelise de
caracteriacutesticas culturais (como o nepotismo) de determinado sistema poliacutetico deve levar em conta a permanente
importacircncia das relaccedilotildees informais e tradicionais que moldam as atitudes e accedilotildees dos indiviacuteduos Nepotismo no
serviccedilo puacuteblico brasileiro e a SV 13 Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012
p207 - 208 105ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey
1994 p183 106 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 156 107 ROCHA Op cit p184 108 Ibidem p 179 ―Do seacuteculo XVII ao iniacutecio do seacuteculo XIX ocorreram momentos ―em que as correntes filosoacuteficas
dominanteslsquo primaram pela separaccedilatildeo das noccedilotildees de moral e Direito conforme explica BASTOS Celso Ribeiro e
MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume - tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo
Saraiva 1992 p 37 Destacando-se as teorias de Kant e Kelsen - principais pensadores de tal linha - respectivamente
da metafiacutesica dos costumeslsquo e da teoria pura do direitolsquo Por meio desta segundo Maria Sylvia de Pietro Kelsen
31
Entretanto como a ―influecircncia da Moral no Direito mostrou-se permanente na
sequecircncia histoacuterica da humanidade109
jaacute no comeccedilo do seacuteculo XX surgiram correntes
reacionaacuterias agrave separaccedilatildeo entre Direito e Moral em especial na Alemanha e na
Franccedila110
O pioneiro em desenvolver uma teoria quanto agrave moralidade administrativa
como um importante mecanismo de contenccedilatildeo da atividade estatal que natildeo se reduzisse
a um mero preceito normativo111
foi Maurice Hauriou que a partir das decisotildees do
Conselho de Estado constatou que ―o Estado natildeo eacute um fim em si mesmo mas sim um
instrumento utilizado em prol do interesse puacuteblico e que por isto era imprescindiacutevel
viabilizar instrumentos que ―o mantivessem adstrito a esse fim112
Desta feita ―em 1910 na primeira ediccedilatildeo dos seus Princiacutepios de Direito
Puacuteblico introduziu sua teoria asseverando que ―o poder puacuteblico constituiu a armadura
moral da administraccedilatildeo puacuteblica e que ―todo controle organizado em nome da
moralidade administrativa sobre os atos administrativos deve partir da noccedilatildeo de poder
concluindo que o controle dos atos deve ser ―exercido em nome da moral puacuteblica mais
do que em nome do direito 113
Mas o desvio de poder embora tenha nascido vinculado agrave moralidade ―passou
a ser visto como hipoacutetese de ilegalidade114
pois inserido no conceito de legalidade
administrativa e portanto submetido ao controle judicial passando assim ―de regra de
conteuacutedo moral a ―uma regra juriacutedica115
Weber tambeacutem contribuiu de forma consideraacutevel quanto ao assunto uma vez
que vinculou a moralidade administrativa agrave ―moral dos resultados pois segundo ele
―pretendeu desligar por completolsquo o conceito de norma juriacutedica do de norma moral de que proveio
Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012 p 163 109 ROCHA Op cit p 176 110 DI PIETRO Op cit 165 111 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 41 112 Assim elaborou uma teoria que estabelecesse ―paracircmetros adequados para a individualizaccedilatildeo do desvio de poder
e conclui que ele natildeo se reduzia agrave legalidade mas estava intimamente vinculado agrave imoralidade ou agrave inobservacircncia da
moralidade no desenvolvimento funccedilatildeo administrativa HAURIOU Maurice Precis de Droit Administratif et de
Droit Public p 439 apud GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco op cit p 41 113 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p57 Segundo Carmem Luacutecia o autor na 11ordf ediccedilatildeo de sua obra em 1927 ―apresentou a noccedilatildeo de moralidade
administrativa mais acabada como ―o princiacutepio segundo o qual o Estado define o desempenho da funccedilatildeo
administrativa segundo uma ordem eacutetica acordada com os valores sociais prevalentes e voltada agrave realizaccedilatildeo de seus
fins ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p189 114 Ibidem 169 115 Ibidem p176
32
por ela eacute que se ―contrasta o resultado objetivamente considerado com o resultado que
seria exigido para atender agrave finalidade legal da administraccedilatildeo 116
De forma que o agente puacuteblico deve realizar o bem comum sendo esta a
finalidade do seu agir um agir institucional sendo censuraacuteveis ―poliacuteticos e servidores
ao empregarem ―o poder estatal de que foram investidos para fins estranhos aos
interesses puacuteblicos que a lei lhes cometeu 117
Mas a evoluccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre direito e moral e quanto ao princiacutepio da
moralidade puacuteblica natildeo parou por aiacute vez que a noccedilatildeo do princiacutepio da moralidade
tambeacutem ―se ampliou natildeo sendo mais aquele da eacutepoca de Hauriou118
Nesse esteio antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 os administradores
brasileiros jaacute refletiam sobre a moralidade administrativa de forma que uns a aceitavam
como princiacutepio juriacutedico outros a acolhiam como requisito de validade dos atos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica e outros ainda recusavam a ela a iacutendole juriacutedica119
Todavia esse contexto foi alterado apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 que a reconheceu explicitamente como um dos princiacutepios basilares da
Administraccedilatildeo Puacuteblica120
Deste modo no atual Estado Democraacutetico ―eacute a autoridade moral que legitima o
comportamento da pessoa puacuteblica121
pois ―o sistema juriacutedico democraacutetico
fundamenta-se na legitimidade a qual se compotildee com o elemento da moralidade
puacuteblica socialmente afirmada122
Nesse esteio eacute que se apresenta a uacuteltima consideraccedilatildeo sobre as algumas das
normativas editadas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a partir da Constituiccedilatildeo Federal de
116 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar
2001p59 ―O bom resultado objetivamente considerado ao que a Administraccedilatildeo Puacuteblica moralmente deve tender soacute
pode ser o que concorre para a realizaccedilatildeo da boa administraccedilatildeo inegavelmente o que satisfaz o direcionamento aos
interesses puacuteblicos o que vem a ser seu fim institucional Idem p 59 117 Idem p 60 118 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994p189 119 Afirma Marcio Cammarosano que Hely Lopes Meirelles e Cretella Junior jaacute a entendiam princiacutepio juriacutedico que
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho a acolhia como requisito de validade do ato e que Moreira Neto negava sua
juridicidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2006 p 68-69 120 Segundo Carmem Luacutecia na deacutecada de 90 se projetou uma ―preocupaccedilatildeo com a moralidade puacuteblica a niacuteveis antes
natildeo vistos neste seacuteculo ou mesmo em qualquer outro () pocircs-se entatildeo a imperiosidade do questionamento da eacutetica e
da moral puacuteblica () A eacutetica passou () a ser um dos polos fundamentais do discurso e da praacutetica poliacutetica e
econocircmica deste final de seacuteculo () A moralidade puacuteblica e basicamente a moralidade administrativa refletem o
momento e fazem crescer em importacircncia e domiacutenio este princiacutepio que passa () a pairar sobre todos os processos
de juridicizaccedilatildeo Op cit p 176 121 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p180 122 Ibidem p182
33
1988 visto que se por um lado os Estados-membros e os Municiacutepios cada qual em seu
acircmbito elaboraram vaacuterias normas ―de repressatildeo ao nepotismo 123
(algumas ―elevadas
ao primeiro plano do ordenamento estadual124
construindo uma legislaccedilatildeo nacional
esparsa)125
que dispunham de forma diversa sobre a noccedilatildeo e a coibiccedilatildeo do nepotismo
por outro os poderes da Uniatildeo126
editaram nos seus respectivos domiacutenios normas
disciplinares aos seus respectivos destinataacuterios127
sendo estas ora enfocadas quais
sejam o Estatuto de Servidores Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a Lei
Complementar do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo o Coacutedigo de Eacutetica dos Servidores
Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a lei que disciplina os servidores no acircmbito
do Tribunal de Contas da Uniatildeo a lei federal que regulamenta as carreiras do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo e ainda a Resoluccedilatildeo n 072005 editada pelo Conselho Nacional
de Justiccedila que embora tenham visado extirpar o nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica
nos mais diversos oacutergatildeos da Uniatildeo natildeo o obstaram totalmente
A primeira lei federal que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 previu
expressamente a vedaccedilatildeo do nepotismo foi a de n 8112 de 11 de dezembro de 1990
que ao tratar do regime disciplinar estatutaacuterio dispocircs no artigo 117 sobre as condutas
proibidas ao servidor e dentre elas pelo seu inciso VIII vedou ao servidor do Poder
Executivo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas que mantivesse ―sob sua chefia
imediata em cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o
segundo grau civil definindo entatildeo os limites da noccedilatildeo de nepotismo pela
123 ―Existem leis estaduais e leis municipais dentre as quais diversas leis orgacircnicas municipais que aqui natildeo se citam
por desnecessaacuterio (e de resto interminaacutevel) que consignam similarmente agraves leis federais referidas disposiccedilotildees
restritivas ao nepotismo em termos sempre inspirados na legislaccedilatildeo federal Quanto agraves LOMs observa se ateacute mesmo
a introduccedilatildeo da regra antinepotismo por forccedila de emendas parlamentares e natildeo oriundas do Executivo como pela
abrangecircncia da finalidade ante a dimensatildeo dos quadros das Prefeituras ante a das Cacircmaras Municipais seria de
esperar as quais iniciativas jaacute mereceram acolhida judicial como pelo e Tribunal de Justiccedila do Estado de Satildeo Paulo
na ADI n 963340100 originaacuteria do Municiacutepio de Biritiba Mirim ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p106 124 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p 25 ―Assim algumas constituiccedilotildees estaduais impediam
que determinados parentes ocupassem cargos em comissatildeo o que eacute o caso da Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul que
em seu art 20 sect 5ordm buscou conferir um tratamento uniforme nos trecircs Poderes naquele Estado ao proibir o exerciacutecio
do cargo comissionado pelos cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por adoccedilatildeo ateacute o
segundo grau ARAKAKI Allan Thiago Barbosa E ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o Combate ao
Nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI v 211 ano 75 p 105-106 A Emenda que
propocircs a modificaccedilatildeo foi a n12 agrave Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul elaborada pela Assembleia
Legislativa daquele Estado que vedava o nepotismo em todos os Poderes desse ente federativo e foi objeto da ADI n
1521-4RS um dos precedentes da suacutemula 125 E era ―objeto de resistecircncia e descumprimento MODESTO Paulo Opcit p25 126Dos ―cinco Poderes da Uniatildeo pois que ningueacutem duvide de que o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas satildeo o
quarto e o quinto ao lado dos tradicionais trecircs ARAKAKI Op cit p105 127 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n 31 p 61
34
subordinaccedilatildeo do parente nomeado agrave chefia imediata do nomeante e restrita ao cocircnjuge
companheiro128
e parentes consanguiacuteneos ateacute o segundo grau
Em 20 de maio de 1993 foi editada a Lei Complementar federal n 75 que
dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo e
que por meio do seu artigo 293 vedou o nepotismo no acircmbito do referido oacutergatildeo nos
mesmos termos da Lei 811290129
Posteriormente em 22 de junho de 1994 foi publicado o Coacutedigo de Eacutetica do
servidor puacuteblico civil do Poder Executivo federal aprovado pelo Decreto Presidencial n
1171 que enfatizou as regras deontoloacutegicas130
ressaltando que o servidor puacuteblico natildeo
poderaacute jamais desprezar o elemento eacutetico de sua condutalsquo131
estabelecendo que seja
dever do servidor resistir a todas as pressotildees de superiores hieraacuterquicos de
interessados de familiares que viessem obter quaisquer favores benesses ou vantagens
indevidas em decorrecircncia de accedilotildees imorais ilegais ou aeacuteticaslsquo132
e vedando o uso do
cargo ou funccedilatildeo facilidades amizades tempo posiccedilatildeo e influecircncias para obter
qualquer favorecimento para si ou para outremlsquo 133
Dessa forma o titular do Poder Executivo Federal natildeo satisfeito com o jaacute
disposto na Lei n 811290 assentou por meio do Coacutedigo de Eacutetica134
que a proibiccedilatildeo
de se utilizar o puacuteblico em prol do privado sob a oacutetica da moralidade puacuteblica tambeacutem eacute
aeacutetico
O Tribunal de Contas da Uniatildeo por meio da Lei n 9165 de 19 de dezembro
de 1995 alterou o art 110 da Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo - Lei nordm
8443 de 16 de julho de 1992 - dando nova redaccedilatildeo ao seu inciso IV e acrescentando
paraacutegrafo uacutenico ao mesmo artigo que veda o nepotismo135
sendo a primeira normativa
128 Companheiro eacute a pessoa com quem se vive em uniatildeo estaacutevel como se casado fosse nos termos do caput do art
1723 do CC de 2002 129 Art 293 Ao membro ou servidor do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo eacute vedado manter sob sua chefia imediata em
cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o segundo grau civil 130 E determinou a criaccedilatildeo de Comissotildees de Eacutetica no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades do Poder Executivo 131 Anexo do Decreto Seccedilatildeo I inciso II 132 Anexo do Decreto Seccedilatildeo II inciso XIV aliacutenea i 133 Anexo do Decreto Seccedilatildeo III inciso XV aliacutenea a 134 Carmem Luacutecia Antunes Rocha em sua obra de 1994 jaacute asseverava que era necessaacuteria a criaccedilatildeo de um ―Coacutedigo
Deontoloacutegico da Administraccedilatildeo Puacuteblica e de ―Comissotildees de Eacutetica do Serviccedilo Puacuteblico em todos os poderes e
entidades da Federaccedilatildeo Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
232-233 135 ―Art 1ordm - O art 110 da Lei nordm 8443 de 16 de julho de 1992 - Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
alterado o inciso IV e acrescido de paraacutegrafo uacutenico passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ―Art 110() IV -
provimento dos cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila por servidores do quadro de pessoal exceto quanto aos
Gabinetes de Ministro do Procurador-Geral e de Auditor em relaccedilatildeo a um Oficial de Gabinete e a um Assistente que
seratildeo de livre escolha da autoridade obedecidos os requisitos legais e regimentais Paraacutegrafo uacutenico Eacute vedada a
nomeaccedilatildeo para cargos em comissatildeo e a designaccedilatildeo para funccedilotildees de confianccedila de cocircnjuge companheiro ou
35
a elastecer os limites do nepotismo aos parentes consanguiacuteneos ateacute o terceiro grau e aos
afins
A Lei 9421 de 24 de dezembro de 1996136
que criou as carreiras dos
servidores do Poder Judiciaacuterio vedou o nepotismo conforme disposto no seu artigo 10
nos mesmos limites da lei do Tribunal de Contas contudo inovou ao excepcionar a
vedaccedilatildeo do nepotismo aos servidores efetivos da carreira judiciaacuteria nomeados para
ocupar cargo em comissatildeo salvo se fossem diretamente subordinados ao magistrado
parente137
E entatildeo apoacutes quase uma deacutecada da ediccedilatildeo da uacuteltima legislaccedilatildeo federal sobre o
tema e jaacute no seacuteculo XXI o Conselho Nacional de Justiccedila138
―em meio a declaraccedilotildees de
autoridades da Repuacuteblica favoraacuteveis agrave contrataccedilatildeo de familiares para o serviccedilo puacuteblico
que provocou repulsa na populaccedilatildeo brasileira139
no uso de sua competecircncia140
aprovou
a Resoluccedilatildeo n 7 de 18 de outubro de 2005 que ―disciplina o exerciacutecio de cargos
empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e de
servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do
Poder Judiciaacuterio e daacute outras providecircncias141
e que assim estabeleceu marco na
parentes consanguiacuteneos ou afins em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau de ministro auditor ou membro do
Ministeacuterio Puacuteblico junto ao Tribunal em atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos exceto se admitidos no
quadro proacuteprio de pessoal mediante concurso puacuteblico 136 Revogada pela Lei n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as Carreiras dos Servidores do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo 137 Artigo 10 ―No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada Tribunal ou Juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para cargos e
Comissatildeo e para as Funccedilotildees Comissionadas de que trata o art 9 de cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro
grau inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras Judiciaacuterias caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir junto ao
Magistrado determinante da incompatibilidade 138 Criado pela Emenda agrave Constituiccedilatildeo n 4504 que promoveu vaacuterias mudanccedilas no Judiciaacuterio eacute oacutergatildeo responsaacutevel
pelo controle administrativo e financeiro do Judiciaacuterio e pelo cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados 139GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 15 de maio de
2005 p 24 Nesta eacutepoca ―a pressatildeo da opiniatildeo popular contribuiu para que projetos contraacuterios ao nepotismo que
estavam engavetados na CCL voltassem a tramitar no Congresso Nacional O clamor popular estaacute levando
prefeituras e cacircmaras de vereadores a abdicarem da antiga praacutetica poliacutetica de dividir as benesses do poder com os
parentes agrave custa do eraacuterio Em vaacuterias cidades organizaccedilotildees natildeo governamentais e grupos de cidadatildeos mobilizam-se
contra o nepotismo 140 ―Art 103-b () sect4ordm () II - zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo a
legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-los
revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei sem prejuiacutezo da
competecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo 141 Posteriormente alterada pelas Resoluccedilotildees n 9 de 06 de dezembro de 2005 e n 21 de 29 de agosto de 2006 A
Resoluccedilatildeo n 9 deu nova redaccedilatildeo ao art 3ordm da Resoluccedilatildeo n7 Eacute vedada a manutenccedilatildeo aditamento ou prorrogaccedilatildeo de
contrato de prestaccedilatildeo de serviccedilos com empresa que venha a contratar empregados que sejam cocircnjuges companheiros
ou parentes em linha reta colaterais ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de ocupantes de cargo de direccedilatildeo
e de assessoramento de membros de juiacutezes vinculados ao respectivo tribunal contratante devendo tal condiccedilatildeo
constar expressamente dos editais de licitaccedilatildeolsquo e a Resoluccedilatildeo n 21 deu nova redaccedilatildeo ao sect1ordm do art 2ordm da Resoluccedilatildeo
n7 ―Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem ou a compatibilidade de atividade que lhe
seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do
36
poliacutetica de combate ao nepotismo no acircmbito do Judiciaacuterio pois mesmo que tenha
determinado a proibiccedilatildeo do nepotismo nos mesmos limites de parentesco dispostos nas
leis anteriores bem como excepcionado o nepotismo em situaccedilatildeo jaacute disposta na Lei n
94211996 ela inovou em diversos outros pontos e ainda esmiuccedilou as espeacutecies de
nepotismo de acordo com suas respectivas caracteriacutesticas sendo a principal precedente
normativa da SV n13
No seu artigo 1ordm vedou a praacutetica do nepotismo no acircmbito de todo o poder
judiciaacuterio dispocircs sobre a nulidade dos atos caracterizados como de nepotismo142
e na
sequecircncia elencou no seu artigo 2ordm as situaccedilotildees e ateacute espeacutecies de nepotismo143
Assim no inciso I previu a espeacutecie de nepotismo denominada ―direto e
imediato caracterizado quando cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta
colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau dos membros ou juiacutezes eacute nomeado ou
designado para exercer cargo em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no juiacutezo ou tribunal
em que aqueles satildeo vinculados sendo a forma mais natural de nepotismo e de faacutecil
constataccedilatildeo
No inciso II explicou sobre a espeacutecie de nepotismo indireto ou cruzado que eacute
caracterizado quando haacute reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees ajustadas por
meio de trocas de favores reciacuteprocos e conhecidas como ―barrigas de aluguel 144
Ocorre de fato quando parente de uma autoridade eacute nomeada por meio de
outra autoridade e o parente da segunda autoridade eacute nomeado reciprocamente por
servidor vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir subordinado ao magistrado ou servidor
determinante da incompatibilidade Disponiacuteveis em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 142 ―Art 1deg Eacute vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito de todos os oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio sendo nulos os atos
assim caracterizados 143 ―Art 2deg Constituem praacuteticas de nepotismo dentre outras
1 - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados
II - o exerciacutecio em Tribunais ou Juiacutezos diversos de cargos de provimento em comissatildeo ou de funccedilotildees gratificadas
por cocircnjuges companheiros ou parentes em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de
dois ou mais magistrados ou de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo ou de assessoramento em circunstacircncias
que caracterizem ajuste para burlar a regra do inciso anterior mediante reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees
III - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento
IV - a contrataccedilatildeo por tempo determinado para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico de
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados bem como de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de
assessoramento
V - a contrataccedilatildeo em casos excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de licitaccedilatildeo de pessoa juriacutedica da qual
sejam soacutecios cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados ou servidor investido em cargo de direccedilatildeo e de assessoramento 144 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
37
meio da primeira autoridade sendo portanto uma espeacutecie de nepotismo de difiacutecil
comprovaccedilatildeo vez que para sua configuraccedilatildeo eacute imprescindiacutevel provar o ajuste realizado
entre as autoridades que detecircm o poder de nomear ou solicitar a nomeaccedilatildeo
Pelo inciso III determinou a coibiccedilatildeo de nepotismo aos parentes de qualquer
servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento e pelo inciso IV inovou
vedando a contrataccedilatildeo temporaacuteria sem processo seletivo dos parentes de daqueles que
geram incompatibilidade para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico
Ainda no inciso V proibiu a contrataccedilatildeo natildeo precedida de licitaccedilatildeo de pessoa
juriacutedica em que os parentes dos membros juiacutezes ou dos servidores investidos em cargo
de direccedilatildeo e assessoramento tribunal contratante sejam soacutecios
Igualmente nos paraacutegrafos primeiro e segundo excepcionou145
as nomeaccedilotildees
ou designaccedilotildees de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras
judiciaacuterias
Por meio do artigo 3ordm vedou a contrataccedilatildeo dos parentes (daqueles que geram
incompatibilidade) por pessoa juriacutedica prestadora de serviccedilo ao juiacutezo ou tribunal aos
quais se vincula e pelo artigo 4ordm determinou que a pessoa nomeada ou designada deve
declarar formalmente antes da posse que natildeo possui parentesco com ningueacutem que gere
incompatibilidade e caracterize o nepotismo 146
No seu artigo 5ordm definiu que os Presidentes dos Tribunais exonerassem os
servidores em situaccedilatildeo de nepotismo147
Diante da severidade e coerccedilatildeo da Resoluccedilatildeo foram suscitadas inuacutemeras
discussotildees e polecircmicas quanto agrave sua aplicaccedilatildeo148
e devido agrave resistecircncia encontrada no
145 ―sect 1deg Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem a qualificaccedilatildeo profissional do servidor e a
complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo
para servir subordinado ao magistrado ou servidor determinante da incompatibilidade
―sect 2deg A vedaccedilatildeo constante do inciso IV deste artigo natildeo se aplica quando a contrataccedilatildeo por tempo determinado para
atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico houver sido precedida de regular processo seletivo
em cumprimento de preceito legal 146 ―Art 4deg O nomeado ou designado antes da posse declararaacute por escrito natildeo ter relaccedilatildeo familiar ou de parentesco
que importe praacutetica vedada na forma do art 2ordm 147 ―Art 5deg Os Presidentes dos Tribunais dentro do prazo de noventa dias contado da publicaccedilatildeo deste ato
promoveratildeo a exoneraccedilatildeo dos atuais ocupantes de cargos de provimento em comissatildeo e de funccedilotildees gratificadas nas
situaccedilotildees previstas no art 2deg comunicando a este Conselho Paraacutegrafo uacutenico Os atos de exoneraccedilatildeo produziratildeo
efeitos a contar de suas respectivas publicaccedilotildees 148 Pois diversos magistrados e servidores do poder judiciaacuterio lotados nas inuacutemeras cortes e foacuteruns do paiacutes se
mostraram relutantes em cumpri-la ―Eacute comum a relutacircncia interna de alguns tribunais () haacute no comportamento de
38
acircmbito do proacuteprio Judiciaacuterio a dar cumprimento ao determinado pela Resoluccedilatildeo o CNJ
aleacutem de tecirc-la alterado por meio das outras duas Resoluccedilotildees ainda editou enunciados
administrativos149
dentre os quais cabe ressaltar o n1 por meio do qual o CNJ
excepcionou trecircs situaccedilotildees da praacutetica nepoacutetica a nomeaccedilatildeo do servidor-parente para
ocupar cargo comissionado que tenha ocorrido anteriormente ao ingresso daquele que
gera a incompatibilidade a nomeaccedilatildeo ocorrida anteriormente agrave uniatildeo estaacutevel ou do
casamento e a nomeaccedilatildeo de parentes de servidor ou o magistrado morto ou
aposentado150
E tambeacutem n7 por meio do qual o CNJ estabeleceu sobre a aplicaccedilatildeo da
referida resoluccedilatildeo em relaccedilatildeo agrave contrataccedilatildeo de estagiaacuterios sem processo seletivo
ressaltando ainda que o estagiaacuterio natildeo poderia ser subordinado direto do servidor ou
magistrado parente seus 151
Na sua 16ordf sessatildeo esclareceu sobre alguns pontos quanto agrave Resoluccedilatildeo dentre
eles que a definiccedilatildeo de cargo de assessoramento ou de chefia deve embasada na
natureza e nas atribuiccedilotildees do cargo independentemente de sua nomenclatura152
Ainda vale frisar que a Resoluccedilatildeo n7 ao expurgar o nepotismo do Judiciaacuterio
―desencadeou um movimento similar em todo o serviccedilo puacuteblico153
antes mesmo da
ediccedilatildeo da SV n13 Tanto que inspirou o Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico a
parte do Poder Judiciaacuterio um fator cultural materializado na relaccedilatildeo de troca de influecircncias que estabelece com a
sociedade bem como um sentimento fortemente presente de natildeo se achar parte do Estado () a constataccedilatildeo de que a
forma como se deu a colonizaccedilatildeo brasileira e o exerciacutecio do poder local marcadamente familiar ainda influenciam o
modo de agir e pensar de grande parcela de seus membros() Na realidade o que se via na resistecircncia em aceitar a
determinaccedilatildeo do CNJ era um comportamento compatiacutevel com a relaccedilatildeo coronelista do iniacutecio do seacuteculo XX cuja
marca primeira era o clientelismo ou seja uma rede de relaccedilotildees pessoais e diretas baseadas na troca firmada em
termos poliacuteticos A impossibilidade de nomear os parentes teria podado em alguns membros da magistratura o
exerciacutecio do seu lado patrimonialista () fim da relaccedilatildeo em que o patrimocircnio puacuteblico () era utilizado para fins
pessoais () Eliminava-se () o requisito de um favor para conseguir-se () acesso a um cargo puacuteblico ()
dificuldade de alguns membros da magistratura de separarem os negoacutecios privados dos negoacutecios do estado seja por
empregar os parentes os amigos ()Tudo muito semelhante agrave relaccedilatildeo do senhor de engenho ou do coronel com seu
―povo tudo visto de forma muito ―cordial na acepccedilatildeo de Seacutergio Buarque de Holanda () Tais praacuteticas
decididamente patrimonialistas necessitavam ser combatidas() favoritismo ou perseguiccedilotildees os atos com ausecircncia
do criteacuterio impessoal RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia agrave implantaccedilatildeo das regras de
combate ao nepotismo sobre o papel do Judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do Estado Democraacutetico de Direito
in Constituiccedilatildeo e Estado Social Os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Oliveira Neto Francisco Joseacute
Rodrigues de (Org) Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008 p 151 a 153 149 N1 de 08 de setembro de 2008 que estende a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 agraves
nomeaccedilotildees natildeo concursadas para serventias extrajudiciais (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo)
n1 de 25 de abril de 2006 que aprova nova redaccedilatildeo agrave aliacutenea C do Enunciado Administrativo n 1 (redaccedilatildeo dada pela
Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) n 1 de 11 de abril de 2006 que especifica fatores e situaccedilotildees geradoras de
incompatibilidade nos termos da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo
Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) Disponiacutevel em wwwcnjjusbr 150 De 15 de dezembro de 2005 que dispotildee sobre as vedaccedilotildees constantes na Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de
2005 151 De 19 de junho de 2008 que dispotildee sobre contrataccedilatildeo de estagiaacuterios no acircmbito dos Tribunais 152 Ata da sessatildeo disponiacutevel em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 Ainda ficou estabelecido que a exoneraccedilatildeo
dos servidores em situaccedilatildeo de nepotismo eacute escolha que compete ao Presidente do Tribunal e que a prescriccedilatildeo e a
decadecircncia natildeo satildeo aplicadas ao ato de exoneraccedilatildeo de tais servidores 153 CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios constitucionais
Revista do Advogado v 32 n 117 out2012 p 92
39
editar a Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 de 7 de novembro de 2005154
diversa mas tatildeo
rigorosa como a do CNJ155
dirigida a todo o Ministeacuterio Puacuteblico como provocou a
ediccedilatildeo da Lei Federal n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as
carreiras do Poder Judiciaacuterio da Uniatildeo com vedaccedilatildeo expressa ao nepotismo no seu
artigo 6ordm156
e ainda foi aplicada pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo ao ementar o
Acoacuterdatildeo n 382007 sobre o tema157
natildeo restando portanto ―qualquer duacutevida da
incontrastaacutevel proibiccedilatildeo ao nepotismo que desde entatildeo impera perante o Judiciaacuterio158
Diante de tudo isto resta a imprescindibilidade de se fazer expressa a vedaccedilatildeo
do nepotismo em todos os poderes de todos os entes federados Mas deve-se
questionar tendo em vista o assunto e a legislaccedilatildeo jaacute existente havia a necessidade de
ser editar uma Suacutemula Vinculante a regulamentar a mateacuteria Ela eacute o instrumento mais
adequado a fazecirc-lo O STF exorbitou sua competecircncia e extrapolou a proacutepria finalidade
da Suacutemula Vinculante Eacute essa a problemaacutetica a que se volta o trabalho
154 O seu uacuteltimo considerando dispotildee que o nepotismo vicia os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica e que por isto eacute
inconstitucional e ainda que natildeo eacute necessaacuterio vedaacute-lo expressamente por lei diante da autoaplicabilidade dos
princiacutepios que prescindem de previsatildeo legal para terem plena eficaacutecia 155 Segundo Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo ―se compararmos o disposto no art 2ordm 1 da Resoluccedilatildeo nordm 0705 (CNJ) com
a norma do art 1ordm da Resoluccedilatildeo nordm 105 (CNMP) () notamos uma sensiacutevel diferenccedila entre os conceitos de
nepotismo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDMEditora NDJ v 24 n 8 ago
2008 p 598 156 Art 6ordm No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada tribunal ou juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para os cargos em
comissatildeo e funccedilotildees comissionadas de cocircnjuge companheiro parente ou afim em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive dos respectivos membros e juiacutezes vinculados salvo a de ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciaacuterio caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou
designaccedilatildeo para servir perante o magistrado determinante da incompatibilidade 157 BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Processo 0049662003-4 ―Sumaacuterio Pedido de Reexame contra Acoacuterdatildeo
que determinou agrave Presidecircncia do TRT22ordf Regiatildeo que se abstivesse de nomear ou designar para o exerciacutecio de
funccedilatildeo que demande alguma atividade sob direccedilatildeo acompanhamento supervisatildeo aprovaccedilatildeo coordenaccedilatildeo controle
delegaccedilatildeo ou subdelegaccedilatildeo da pessoa que preside o oacutergatildeo servidor puacuteblico mesmo ocupante de cargo de provimento
efetivo que seja seu cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro grau nos termos do art 10 da Lei nordm 942196 e
do art 2ordm da Resoluccedilatildeo CNJ 72005 Conhecimento Natildeo-provimento ldquoEmenta PEDIDO DE REEXAME
NEPOTISMO AUSEcircNCIA DE INTERESSE DE AGIR EM RELACcedilAtildeO A UM DOS ITENS DO ACOacuteRDAtildeO
ARGUMENTACcedilAtildeO INCAPAZ DE AFASTAR FALHAS DE GESTAtildeO NEGADO PROVIMENTO 1 A praacutetica
de nepotismo configura ofensa aos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica sobretudo os da moralidade
igualdade impessoalidade e finalidade administrativa 2 Natildeo se conheceraacute de peccedila recursal que ataque atos de mero
expediente porquanto desprovidos de carga decisoacuteria ou que ataque deliberaccedilatildeo que natildeo alcance a parte em face de
evidente falta de interesse de agir 3 Nega-se provimento a pedido de reexame quando os argumentos apresentados
pelo recorrente natildeo forem haacutebeis a afastar ou mesmo justificar as falhas de gestatildeo identificadas ao tempo de
fiscalizaccedilatildeo promovida por este Tribunal Interessante frisar que o Ministro Relator citou no acircmbito do julgado o
parecer dado pelo Subprocurador-Geral junto ao TCU Jatyr Batista Cunha nos autos do TC nordm 00620072003-4
onde afirmou que por traacutes da coibiccedilatildeo do nepotismo ―natildeo estaacute apenas uma intenccedilatildeo de melhoria de qualidade e
produtividade do serviccedilo puacuteblico mas tambeacutem a vontade dos legisladores ordinaacuterios e constituintes de promover a
moralizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes
Acoacuterdatildeo n 382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007 Processo
0049662003-4 Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em 25032013 158 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235
40
Para tanto se aplica metodologia ao estudo159
por meio de pesquisa
bibliograacutefica que revele ao longo do trabalho o objeto pesquisado as hipoacuteteses
pertinentes o problema decorrente e o argumento final
Assim a dissertaccedilatildeo eacute dividida em cinco partes A primeira se volta agrave anaacutelise
da anatomia da ediccedilatildeo da SV 13 a partir dos contornos das argumentaccedilotildees expostas
pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois debates que
a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a esclarecer o seu
sentido na forma que foi ementada
A partir da sistematizaccedilatildeo da descriccedilatildeo de tais informaccedilotildees - relevantes ao
estudo pois levaram agrave decisatildeo do STF de editar a SV n13 num determinado contexto -
se observa a retoacuterica argumentativa utilizada pelo Tribunal que construiu judicialmente
a noccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo e que indicam as controveacutersias que circundam o
proacuteprio texto do ato normativo editado
Dessa forma na exposiccedilatildeo dos precedentes160
se pontua os assuntos
levantados as semelhanccedilas e diferenccedilas entre eles e ainda o reflexo de cada um deles
na redaccedilatildeo da Suacutemula
Jaacute o segundo capiacutetulo do trabalho exibe apertada siacutentese sobre o contexto
histoacuterico do nepotismo no Brasil a ligaccedilatildeo de sua noccedilatildeo poliacutetico-administrativa com a
noccedilatildeo juriacutedica e consideraccedilotildees sobre a moralidade no acircmbito constitucional seu sentido
e alcance tudo em conformidade com o magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio
No terceiro capiacutetulo se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica subdividido em trecircs toacutepicos um referente agrave
maneira como eles decidem de acordo com as elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e
Eros Grau outro pertinente agrave forma como deveriam decidir segundo os meacutetodos e
criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do processo decisoacuterio judicial propostos por
Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho
e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo com a norma
constitucional de acordo com as liccedilotildees de Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin
Robert Alexy Humberto Aacutevila e Marcelo Neves
159 Aqui no sentido de ―caminho a ser seguido para atingir uma finalidade FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita
Moraes Metodologia da Anaacutelise de Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p2 juldez 2010 160 Se ―passa por um inevitaacutevel processo de interpretaccedilatildeo dos dados ali constantes sem ―pretender-se a palavra final
() mas sempre um ponto inicial de debate sobre o proacuteprio precedente SILVA Christine Oliveira Peter da
Metodologia de Estudo de Precedentes Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p6
Disponiacutevel emhttpwwwidporgbr Acesso em 020813
41
No quarto capiacutetulo se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a partir dos ensinamentos de Roger Leal dentre outros a fim de se analisar
como deve ser construiacutedo o seu processo editorial seu sentido e efetivo alcance
Nesse enredo a criacutetica ao alcance da Suacutemula eacute feita com base em alternativas
argumentativas sistematizadas descritivamente e em suas consequecircncias na realidade
faacutetica que demonstram a complexidade do assunto e a necessidade de se refletir de
forma criacutetica sobre o assunto em tela com a finalidade de constatar se STF ao realizar
se construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto o que concluiraacute o trabalho
42
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N 13
O capiacutetulo se volta a tratar da maneira pela qual o Supremo Tribunal Federal
(STF) realizou a construccedilatildeo judicial da noccedilatildeo e vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 com base nos julgados do proacuteprio STF considerados como
precedentes da referida Suacutemula e nos debates ocorridos161
1 1 Os precedentes da SV n13
111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS
Pela ADI162
em questatildeo se objetivou arguir a inconstitucionalidade de alguns
artigos163
da Emenda n 12 agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul sob o argumento164
de
161 Que subsidiaram a ediccedilatildeo da mesma o que possibilitaraacute verificar as similaridades e desigualdades entre os
precedentes bem como entre eles e a proacutepria Suacutemula e responder entatildeo agraves seguintes questotildees a partir de quais
fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi
construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 162 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade - ADI n 1521-4RS Ementaacuterio nordm
1983-1 ―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR A concessatildeo de liminar pressupotildee a relevacircncia do pedido formulado e o
risco de manter-se com plena eficaacutecia o preceito Isso natildeo ocorre quando o dispositivo atacado de iacutendole
constitucional confere ao tema chamado ―nepotismo tratamento uniforme nos Poderes Legislativo Executivo e
Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau no acircmbito de
cada Poder dispondo sobre os procedimentos a serem adotados para cessaccedilatildeo das situaccedilotildees existentes CARGOS ndash
EXTINCcedilAtildeO ndash INICIATIVA ndash ADI - LIMINAR Ao primeiro exame exsurge conflitante com a Carta Poliacutetica da
Repuacuteblica preceito que embora de iacutendole constitucional implique extinccedilatildeo de cargos de confianccedila ocupados agrave
margem das peculiaridades que lhes satildeo proacuteprias Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no
DJ de 1732000 f105 Disponiacutevel em wwwstfgovbr 163 Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos ldquo4ordm - Os cargos em
comissatildeo destinam-se agrave transmissatildeo das diretrizes poliacuteticas para a execuccedilatildeo administrativa e ao assessoramento 5ordm -
Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou
por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista (grifos nossos) Art 2ordm O caputlsquo do artigo 32 da Constituiccedilatildeo do Estado passa a ter
a seguinte redaccedilatildeo Art 32 ndash Os cargos em comissatildeo criados por lei em nuacutemero e remuneraccedilatildeo certos e com
atribuiccedilotildees definidas de direccedilatildeo chefia e assessoramento satildeo de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo observados os
requisitos gerais de provimento em cargos estaduais Art 4ordm Ficam extintos os cargos em comissatildeo que natildeo atendam
agraves disposiccedilotildees do paraacutegrafo 4ordm do artigo 20 e do artigo 32 caputlsquo da Constituiccedilatildeo do Estado Art 5ordm - Ficam
extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos cargos em comissatildeo providos em desacordo com as
disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado Art 6ordm - O Governador do Estado o Presidente
do Tribunal de Justiccedila e a Mesa da Assembleia Legislativa no acircmbito dos respectivos Poderes o Procurador-Geral de
Justiccedila e o Presidente do Tribunal de Contas do Estado no acircmbito das suas respectivas instituiccedilotildees emitiratildeo os atos
administrativos declaratoacuterios de atendimento das disposiccedilotildees dos artigos 4ordm e 5ordm desta Emenda Constitucional
inclusive de extinccedilatildeo de cargos em comissatildeo e de exoneraccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico ndash O Governador do Estado poderaacute
delegar atribuiccedilotildees para a praacutetica dos atos previstos neste artigo Art 7ordm - (omissis) com as seguintes ressalvas a) o
artigo 4ordm entra em vigor cento e oitenta (180) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo b) o artigo 5ordm entra em vigor trinta
(30) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade -
ADI n 1521-4RS fl107-109 164Ibidem fls 109 e 110 Ao serem requeridas informaccedilotildees agrave Assembleia Legislativa daquele Estado ela contestou a
ADI proposta sob os argumentos citados agraves folhas 111 a 113 do referido documento entre eles a necessidade de
43
que haveria viacutecio de forma pois o ―preenchimento de cargos em comissatildeo estaria na
oacuterbita interna de cada um dos Poderes razatildeo pela qual feridas de mortelsquo fizeram-se a
autonomia e a independecircncia que lhe satildeo proacuteprios 165
e que os efeitos retroativos
imputados natildeo mereceriam prosperar pois os servidores jaacute detentores do cargo
estariam amparados por direito adquirido 166
Contudo o STF entendeu que natildeo havia risco na manutenccedilatildeo do dispositivo167
pois de iacutendole constitucional e que conferia ao tema nepotismolsquo tratamento uniforme
nos Poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos
parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau
Assim a Corte decidiu pela constitucionalidade da Emenda n12 agrave Constituiccedilatildeo
Estadual do Rio Grande do Sul e indeferiu a suspensatildeo cautelar do sect4ordm do artigo 20 da
Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional
nordm 1295168
Nesse esteio o STF argumentou que seria necessaacuteria uma ―reflexatildeo mais
profunda sobre o sentido eacutetico que lastreia normas deste quilate169
e ao dispor sobre o
nepotismo170
afirmou que a Emenda n 12 objeto da ADI em questatildeo rendeu
―homenagem aos princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade171
e da
proibiccedilatildeo especiacutefica sobre o nepotismo e a existecircncia de diversas normas precedentes que o vedam em todos os entes
federados e nos mais diversos poderes 165 Argumento este que merece ser trazido agrave baila para se questionar ateacute onde a ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13
tambeacutem natildeo resultou nesta mesma consequecircncia BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 109 166Ibidem fl 109 167 Elaborada pela Assembleia Legislativa daquele Estado 168 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz lembram que ―Na seara judicial tambeacutem havia
manifestaccedilatildeo desfavoraacutevel ao nepotismo uma vez que mesmo sem previsatildeo expressa em Constituiccedilotildees anteriores a
1988 eacute possiacutevel defender que o princiacutepio da moralidade na verdade estava presente na ordem juriacutedica por uma
interpretaccedilatildeo sistecircmica In Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria
Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 106 169 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS voto do Ministro Marco Aureacutelio agraves fl 115 Pois ―o povo
brasileiro jaacute natildeo tateia mergulhado nas trevas da ignoracircncia em consequente subserviecircncia em busca da matildeo ditadora
e assistencialista Ibidem fl 115-116 Nesse ensejo o Ministro Celso Mello aduziu que ―() o Estado no exerciacutecio
das atividades que lhe satildeo inerentes natildeo pode ignorar os princiacutepios essenciais que derivando da constelaccedilatildeo
axioloacutegica que confere substrato eacutetico agraves accedilotildees do Poder Puacuteblico proclamam que as funccedilotildees governamentais hatildeo de
ser exercidas com estrita observacircncia dos postulados da igualdade da impessoalidade e da moralidade
administrativa Ibidem fl 141 E que tais princiacutepios ―() erigidos agrave condiccedilatildeo de valores fundamentais pela Carta
Poliacutetica () tais postulados qualificam-se como diretrizes essenciais que datildeo substacircncia e significado a repulsa que
busca prevalecer no acircmbito do aparelho do Estado o sentido real da ideia republicana que natildeo tolera praacuteticas e
costumes administrativos tendentes a confundir o espaccedilo puacuteblico com a dimensatildeo pessoal do governante em claro
desvio de caraacuteter eacutetico juriacutedico fl 142 170 Quem melhor explicou sobre a importacircncia de rebater o nepotismo foi o Ministro Celso Mello ao asseverar
―quem tem o poder e a forccedila do Estado em suas matildeos natildeo tem o direito de exercer em seu proacuteprio benefiacutecio a
autoridade que lhe eacute conferida E aleacutem de conceituaacute-lo como ato que reflete ―um gesto ilegiacutetimo de dominaccedilatildeo
patrimonial do Estado tambeacutem explicitou que ―desrespeita os postulados republicanos da igualdade da
impessoalidade e da moralidade administrativa Ibidem fl 142 171 O Relator aduziu pela ―() afirmaccedilatildeo definitiva da moralidade como princiacutepio norteador das instituiccedilotildees puacuteblicas
() Ibidem fl 116
44
isonomia172
vez que ―a vedaccedilatildeo de contrataccedilatildeo de parentes para cargos
comissionados ao abranger ―os cocircnjuges companheiros e parentes consanguiacuteneos
afins ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau (pais filhos irmatildeos) a fim de prestarem serviccedilos
justamente onde o integrante familiar despontou e assumiu cargo de grande prestiacutegio173
inibe o nepotismo e atua na ―preservaccedilatildeo da proacutepria res puacuteblica174
Destacou nesse contexto o princiacutepio da isonomia disposto nos artigos 5ordm e 37
da Constituiccedilatildeo Federal e considerando que a accedilatildeo homenageia o princiacutepio
mencionado175
entendeu pela constitucionalidade da Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio
Grande do Sul176
asseverando que a Emenda Constitucional pode disciplinar a mateacuteria
de forma abrangente e uniforme incidente aos trecircs Poderes177
Em que pese o STF ter apreciado todos os dispositivos combatidos da EC n12
faz-se necessaacuterio dentre eles trazer agrave baila apenas o disposto quanto aos dois principais
artigos da normativa que tocam o nepotismo quais sejam o paraacutegrafo 5ordm do artigo 1ordm
que proiacutebe expressamente a nomeaccedilatildeo de parentes de ateacute o segundo grau de
determinadas autoridades178
e o artigo 5ordm alusivo agrave exoneraccedilatildeo dos nomeados em cargo
em comissatildeo de forma infringente agrave vedaccedilatildeo do nepotismo179
172 Segundo o Relator ―a ocupaccedilatildeo dos cargos revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade ()
p121-122 O Ministro Celso Mello tambeacutem votou na mesma linha ao afirmar que a Emenda Constitucional―()
prestou efetiva reverecircncia ao texto da Constituiccedilatildeo Federal revelando-se fiel aos grandes princiacutepios fundados na eacutetica
republicana e consagrados na Carta Poliacutetica do Brasil () concepccedilatildeo republicana () incompatiacutevel com qualquer
praacutetica governamental tendente a restaurar a inaceitaacutevel teoria do Estado patrimonial BRASIL Supremo Tribunal
Federal ADI n 1521-4RS p 141 173 Ibidem fl 117-118 174 Ibidem fl 117 O Relator Ministro Marco Aureacutelio ainda dispocircs que ―() o meacuterito eacute a foacutermula eficiente para
chegar-se agrave qualidade total desejada aos serviccedilos puacuteblicos ditos essenciais E que natildeo se poderia ―compatibilizar tais
assertivas com a possibilidade de nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para ocupar importantes ndash e ateacute estrateacutegicos ndash
cargos de direccedilatildeo nas reparticcedilotildees puacuteblicas comandadas pelo protetor Ibidem p 116 De forma que natildeo disse
claramente mas deu a entender que para ele haacute uma relaccedilatildeo entre nepotismo e eficiecircncia 175 Todos os Ministros dispotildeem que a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute decorrente da observacircncia dos princiacutepios esculpidos no
caput do artigo 37 da CF Nesse ensejo curioso ressaltar que por este mesmo fundamento o STF reconheceu
constitucionalidade tanto agrave Emenda como agrave Suacutemula mesmo que diversas 176 Ibidem fl 119 O Ministro Relator ainda lembra que a atual emenda teve origem em uma proposta de emenda
constitucional realizada pelo Judiciaacuterio daquele Estado e que nesta estava vedada tambeacutem a ―troca de nomeaccedilotildees
entre dirigentes de oacutergatildeos bem como a ―proibiccedilatildeo se estendia ateacute o terceiro grau mas que esta proibiccedilatildeo soacute
alcanccedilaria novas nomeaccedilotildees mas natildeo ―aqueles que jaacute estivessem prestando serviccedilo Entretanto tal proposta frise-
se foi soacute o embriatildeo da atual redaccedilatildeo da Emenda Constitucional sob judice pois a composiccedilatildeo inicial natildeo prosperou 177 ―() a iniciativa do Estado do Rio Grande do Sul salta aos olhos como reflexo como sinal dos novos ares do atual
momento brasileiro angariando simpatia suficiente a que seja dada agrave questatildeo tratamento linear a abranger no campo
da proibiccedilatildeo atos que em uacuteltima anaacutelise em visatildeo desassombrada decorram de atuaccedilatildeo apaixonada direta ou
indireta () Ibidem fl 117-118 178 Ibidem fl 121-122 179 ―Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos () Paraacutegrafo 5ordm - Os
cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por
adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
45
Quanto ao primeiro foi destacada a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade180
agrave extensatildeo da proibiccedilatildeo tanto quanto ao seu acircmbito (oacutergatildeo em que a autoridade eacute
lotada) quanto agrave delimitaccedilatildeo do parentesco (o nepotismo eacute vinculado ao segundo grau
de parentesco)181
e quanto ao segundo dispositivo se asseverou que natildeo haacute direito
adquirido por parte daquele cuja nomeaccedilatildeo configura nepotismo 182
Aleacutem da argumentaccedilatildeo exposta tambeacutem se alegou que a vedaccedilatildeo ao nepotismo
ocorre em ―respeito ao regime juriacutedico uacutenico dos servidores puacuteblicos comum aos trecircs
Poderes183
e que por isto ―natildeo se submete agrave iniciativa reservada de cada um deles
podendo ―de acordo com o paracircmetro do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal ser objeto da
Constituiccedilatildeo estadual ou de emenda a esta Constituiccedilatildeo184
O que parece demonstrar a
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista () Art 5ordm - Ficam extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo providos em desacordo com as disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do
Estado 180 Princiacutepio este natildeo ventilado expressamente quando da elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante em questatildeo 181 Segundo o Ministro Relator―() o dispositivo natildeo alija a toda a evidecircncia o direito dos parentes de ombrearem
com os comuns do povo e inscreverem-se em concurso puacuteblico Alcanccedila apenas o afastamento das distorccedilotildees que se
tornaram tatildeo frequentes na administraccedilatildeo direta e indireta nos Poderes beneficiando de forma mais ou menos
escancarada em detrimento de cidadatildeos os parentes mencionados A norma eacute abrangente atingindo como jaacute
ressaltado os trecircs Poderes e estaacute limitada agrave disciplina de situaccedilotildees bem definidas em que a ocupaccedilatildeo dos cargos
revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade () Natildeo vejo como se possa ante agrave razoabilidade
constitucional dizer do conflito de regras com a Carta de 1988 () O texto da parte final do inciso II do art 37
―ressalvadas as nomeaccedilotildees para cargo em comissatildeo declarado em lei de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo natildeo serve de
respaldo ao quadro de injusticcedila e por vezes de absoluta imoralidade que costumeiramente eacute denunciado pela imprensa
escrita e falada Ressalto que no caso a razoabilidade da proibiccedilatildeo de iacutendole constitucional decorre natildeo soacute do grau
de parentesco ndash ateacute o 2ordm - como tambeacutem da limitaccedilatildeo considerando cada oacutergatildeo em si Indefiro a liminarrdquo (grifos
nossos) BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 121 -
122Mas a Suacutemula em 2008 abrangeu o 3ordm grau de parentesco bem como alcanccedilou o acircmbito de ―pessoa juriacutedica e
natildeo mais de ―oacutergatildeo se alargando a vedaccedilatildeo mas pelos mesmos fundamentos Constitucional O Ministro Relator
ainda se manifestou quanto agrave legalidade da redaccedilatildeo do 2ordm artigo da EC ratificando que cargo em comissatildeo eacute aquele
destinado agrave direccedilatildeo chefia e assessoramento e assim indeferiu a liminar no que concerne ao artigo 4ordm referente agrave
extinccedilatildeo dos cargos em comissatildeo concedeu a liminar suspendendo a eficaacutecia do dispositivo e finalmente indeferiu
a liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 6ordm referente agrave emissatildeo dos atos das autoridades a declarar o cumprimento do
disposto pela EC e julgou prejudicado o pedido de concessatildeo de liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 7ordm da EC (que
estipulava o prazo em que entrariam em vigor o expresso no artigo 4ordm e 5ordm da EC) diante da decorrecircncia do lapso
temporal BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS 182 ―() a norma torna efetiva a regra proibitiva da ocupaccedilatildeo dos cargos em comissatildeo pelos parentes mencionados no
sect5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado () a meu ver os preceitos da Carta do Rio Grande do Sul somente
esmiuccedilaram pedagogicamente o que se conteacutem na Constituiccedilatildeo Federal Dizer-se a esta altura concorrer na espeacutecie
direito adquirido porque antes da Emenda Constitucional nordm 1295 natildeo havia norma expliacutecita proibindo as
nomeaccedilotildees eacute olvidar a proacutepria natureza e as peculiaridades dos cargos em comissatildeo isto eacute a livre nomeaccedilatildeo e
exoneraccedilatildeo de que cogita o inciso II do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Indefiro a liminar BRASIL Supremo
Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 124 183 Ministro Sepuacutelveda Pertence 184 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence agraves fl
131 Mas em sede da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ndash ADC n12 tambeacutem precedente do verbete sumular
(e percebe-se ser o principal jaacute que seu objeto eacute a Resoluccedilatildeo n 705 do Conselho Nacional de Justiccedila que vedou o
nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e eacute a base redacional da Suacutemula Vinculante em questatildeo) foi assentado que o
nepotismo natildeo precisa ser regulamentado por lei formal muito menos por Constituiccedilatildeo Estadual ou emenda a esta
entatildeo mas por qualquer ato normativo bastando a Resoluccedilatildeo do CNJ no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e Suacutemula
Vinculante do STF aplicaacutevel a todos os poderes de todos os entes federados
46
necessidade de uma lei formal a vedar o nepotismo185
Por outro lado foram apresentadas argumentaccedilotildees contraacuterias lastreadas no
princiacutepio da isonomia referentes aos dispositivos em voga186
As alegaccedilotildees utilizadas foram de que a Emenda natildeo diferenciou o servidor que
eacute ocupante de cargo efetivo e comissionado daquele que eacute nomeado ―ad nutum 187
emcargo comissionado o que inobserva natildeo apenas o princiacutepio da isonomia188
como
tambeacutem o princiacutepio da razoabilidade que ―discrimina servidores puacuteblicos integrantes da
carreira vale dizer servidores puacuteblicos efetivos189
e que a amplitude da sua vedaccedilatildeo eacute
desarrazoada e despropositada 190
185 O Ministro Celso de Mello notou que a Emenda Constitucional foi fundamentada ldquono esteio dos princiacutepios
republicanos consagrados na Constituiccedilatildeo Federalrdquo a fim de repelir o nepotismo Nesse esteio se posicionou em
todos os julgados precedentes em que ele participou Ao motivar seus votos aduziu que os princiacutepios do art 37
caput da Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que rechaccedila automaticamente o nepotismo natildeo importando qual
espeacutecie de normativa iraacute regulamentar a vedaccedilatildeo deste E esse argumento parece ser o uacutenico entendimento uniforme
dos Ministros quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo e expresso em todos os precedentes da Suacutemula 186 Os Ministros divergentes foram Ilmar Galvatildeo e Carlos Velloso Ministros Octavio Gallotti e Neacuteri da Silveira Mas
aqui haacute de se ressaltar que o Ministro Carlos Velloso natildeo foi contraacuterio agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pois assim dispocircs
sobre o nepotismo ―() o nepotismo nome pelo qual ficaram conhecidas as nomeaccedilotildees de parentes de magistrados
para servirem em cargos de comissatildeo junto a estes eacute erva daninha porque causa problemas para a administraccedilatildeo e eacute
ofensivo sobretudo ao princiacutepio da moralidade administrativa p135 E ainda afirmou que ―A discriminaccedilatildeo em tal
caso encontra justificativa em princiacutepios racionalizadores da administraccedilatildeo puacuteblica e sobretudo no princiacutepio da
moralidade administrativa BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS p 138 187 Ministro Ilmar Galvatildeo ―() natildeo ouvi da parte do eminente Relator a soluccedilatildeo que seria dada no caso agrave situaccedilatildeo
dos servidores concursados exercentes de cargos efetivos no acircmbito da Administraccedilatildeo Outra dificuldade que estou
vislumbrando diz com a extensatildeo da vedaccedilatildeo ao acircmbito de todo o Poder Vale dizer que mantida a norma a ofensa
ao princiacutepio da isonomia vai verificar-se em sentido inverso atingindo no primeiro caso servidores efetivos para
impedi-los de preencher cargos de confianccedila proacuteprios de sua situaccedilatildeo funcional e no segundo parentes ateacute o segundo
grau de pessoas com as quais natildeo teratildeo nenhum relacionamento funcional e de cuja influecircncia natildeo dependeu a sua
escolha Sobre esses pesaraacute como que uma maldiccedilatildeo O tio Desembargador poderaacute por exemplo exercer o seu cargo
por 20 30 anos e durante esse periacuteodo ficaratildeo condenados ao natildeo exerciacutecio de qualquer cargo da espeacutecie () As leis
federais quando tratam dessas mateacuterias consignam invariavelmente a ressalva no acircmbito do oacutergatildeo e natildeo no acircmbito
do poder () A emenda natildeo discriminando as situaccedilotildees apontadas parece ter tido uma motivaccedilatildeo de ordem
demagoacutegica objetivando tatildeo somente os aplausos da miacutedia como de ordinaacuterio acontece () Considero a emenda
inconstitucional Se natildeo violadora do princiacutepio da isonomia eacute pelo menos desarrazoada pelos excessos que nela se
contecircm BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 133 188 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Ilmar Galvatildeo fl 133-134 189
Ministro Carlos Velloso ―O que deve ser proibido eacute a nomeaccedilatildeo gratuita de favor O servidor de carreira poderia
eacute certo ser discriminado no sentido de natildeo poder ser designado para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila sob a
direccedilatildeo do seu parente () natildeo se pode perder de vista que ao servidor de carreira assiste o direito de preferecircncia de
ser nomeado para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila (CF art 37 V) de modo que natildeo pode ele ser
discriminado com a generalidade como o foi () servidores de carreira () estatildeo inapelavelmente afastados natildeo
podem pugnar por uma pretensatildeo legiacutetima qual a de exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila para os
quais a Constituiccedilatildeo lhes confere o direito de preferecircncia Ibidem fl 137-138 ―() o legislador ordinaacuterio estadual
investido de poder constituinte decorrente foi longe demais e cometeu excessos excessos que maculam um ato que
traz na sua essecircncia a marca da moralizaccedilatildeo () Penso que a norma do modo como estaacute posta eacute violadora do
princiacutepio da igualdade que a Constituiccedilatildeo consagra em diversos passos a comeccedilar pelo art 5ordm caput () BRASIL
Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro fl 136 190 ―Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges os companheiros e parentes consanguiacuteneos afins
ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado do
Defensor Puacuteblico Gral do Estado e dos Secretaacuterios de Estado os titulares de cargos que lhe sejam equiparados no
acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder Executivo Que dizer nem a mil quilocircmetros do local onde esteja sediado o
Defensor Puacuteblico Geral por exemplo seria possiacutevel a designaccedilatildeo de um parente deste ocupante de cargo efetivo
para cargo em comissatildeo E natildeo importa se a designaccedilatildeo seria para setor totalmente diverso da Defensoria Puacuteblica ()
Isto data vecircnia natildeo eacute razoaacutevel eacute um despropoacutesito () Entendo portanto que os dispositivos do sect 5ordm satildeo ofensivos
47
Nesse ensejo vale ressaltar que a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 conforme
o disposto no seu art 37 II qualifica o cargo comissionado como de livre nomeaccedilatildeo
(natildeo precedida de aprovaccedilatildeo em concurso puacuteblico) e livre exoneraccedilatildeo (sendo
desnecessaacuteria qualquer alegaccedilatildeo para justificar o desligamento de quem o ocupa) por
isto ad nutum e destinado a direccedilatildeo e assessoramento superior a ser ocupado por
pessoa de confianccedila do agente puacuteblico191
E eacute aiacute que se processa o nepotismo pois o agente puacuteblico muitas vezes
entende que por este cargo ser destinado a ser ocupado por indiviacuteduo de sua confianccedila
pode entatildeo nomear parente Mas como se veraacute esta confianccedila natildeo eacute a decorrente de
viacutenculo pessoal entre o nomeado e o agente puacuteblico mas da caracteriacutestica profissional
do nomeado
Assim os Ministros divergentes criticaram os dispositivos da Emenda
Constitucional em anaacutelise com base no princiacutepio da isonomia sob um olhar diverso ao
dos demais Ministros em defesa da inaplicabilidade da norma aos servidores efetivos a
fim de que natildeo sofressem limitaccedilotildees por serem parentes da autoridade nomeante
Igualmente entenderam que o tribunal deveria realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto agrave proibiccedilatildeo192
com vista a excluir os servidores efetivos para que os
mesmos pudessem ser nomeados em cargos comissionados193
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA
O segundo precedente194
da SV n13 foi impetrado por servidora puacuteblica
ao princiacutepio da igualdade BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro
Carlos Veloso fl 138-140 191
Dioacutegenes Gasparini ensina que cargo puacuteblico eacute ―() o menor centro hierarquizado de competecircncias da
Administraccedilatildeo direta autaacuterquica e fundacional puacuteblica criado por lei ou resoluccedilatildeo com denominaccedilatildeo proacutepria e
nuacutemero certo E que ele poder ser de provimento em comissatildeo efetivo ou vitaliacutecio contudo enquanto o
comissionado eacute o efetivo satildeo previstos pelo texto constitucional mas instituiacutedos por lei o vitaliacutecio eacute estabelecido pela
Constituiccedilatildeo PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed
Foacuterum 2008 p 78 192 Ministro Neacuteri da Silveira ―Entendo que a regra em apreccedilo se compatibiliza com a Constituiccedilatildeo Federal se for
entendida como natildeo abrangente dos funcionaacuterios ocupantes de cargo de provimento efetivo () porque ()
ingressaram por concurso puacuteblico como qualquer cidadatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS
Trecho do voto do Ministro fl 149 193 A sugestatildeo do Ministro natildeo foi acolhida pelos seus Colegas mesmo sendo a interpretaccedilatildeo conforme a
constituiccedilatildeolsquo agrave luz da hermenecircutica juriacutedica uma soluccedilatildeo juridicamente plausiacutevel a sanar a questatildeo melindrosa a que
os servidores efetivos foram submetidos 194BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1
―MANDADO DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO
DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA Servidora puacuteblica da Secretaria de Educaccedilatildeo nomeada para cargo em
comissatildeo no Tribunal Regional do Trabalho da 16ordf Regiatildeo agrave eacutepoca em que o vice-presidente do Tribunal era parente
seu Impossibilidade A proibiccedilatildeo do preenchimento de cargos em comissatildeo por cocircnjuges e parentes de servidores
puacuteblicos eacute medida que homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa o qual deve nortear toda a
Administraccedilatildeo Puacuteblica em qualquer esfera do poder Mandado de seguranccedila denegado fl109 Relator Min Joaquim
48
efetiva de oacutergatildeo do poder executivo estadual195
agrave disposiccedilatildeo do TRT 16 por ter sido
exonerada de cargo comissionado do tribunal196
devido a decisatildeo do TCU o qual apoacutes
avaliar denuacutencia considerou sua nomeaccedilatildeo ilegal violadora do artigo 10 da Lei n
942196 e da Decisatildeo n 1181994 do seu oacutergatildeo pleno197
devido ao seu viacutenculo de
parentesco com o Vice-Presidente do TRT 16198
que contudo teve sua seguranccedila
denegada
A impetrante sob os argumentos de que o TCU ―exorbitou dos limites de sua
competecircncia funcional ao erigir agrave categoria de norma legal a Decisatildeo n 1181994 de
seu oacutergatildeo pleno e de que detinha ―direito liacutequido e certo a permanecer no cargo
enquanto natildeo ocorrerem razotildees legais para a exoneraccedilatildeo199
requereu ―a declaraccedilatildeo da
nulidade do ato que a exonerou bem como sua reintegraccedilatildeo ao TRT da 16ordf Regiatildeo com
a percepccedilatildeo inclusive dos vencimentos que lhe foram suprimidos desde a ediccedilatildeo do ato
de exoneraccedilatildeo200
O TRT 16 prestou suas informaccedilotildees201
o TCU202
alegou que o pleito da
impetrante era ―juridicamente impossiacutevel por natildeo encontrar amparo no ordenamento
legal em razatildeo de os ocupantes de cargo em comissatildeo serem exoneraacuteveis a qualquer
tempo e que o ato do TRT 16 caracterizava ―niacutetida violaccedilatildeo dos princiacutepios da
moralidade e impessoalidade203
e o Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) opinou pela
denegaccedilatildeo da ordem sob o argumento de que a nomeaccedilatildeo da servidora tinha sido
publicada em data posterior agrave decisatildeo da Corte de Contas204
infringindo a decisatildeo do
TCU205
que ―efetiva o princiacutepio da moralidade administrativa inserindo no art 37 da
Barbosa julgada em 2892005 e publicada no DJ de 030306 Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha
Belford Disponiacutevel em wwwstfgovbr Acesso em 10022013 195 Secretaria Estadual de Educaccedilatildeo 196 Embora tivesse sido disponibilizada desde 1889 ao TRT passou a ocupar cargo comissionado do quadro do
tribunal em 1994 tendo sido exonerada do DAS-5 da Coordenaccedilatildeo do Programa de Assistecircncia ao Servidor 197Referentes agrave vedaccedilatildeo do nepotismo 198 2ordm grau ndash irmatilde 199 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 111 200 Com pedido de liminar em face do Plenaacuterio do Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU e do Juiz Presidente do
referido Tribunal do Trabalho que foi indeferida BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA Ibidem fl 110 - 111 201 Nas quais aleacutem de alegar em preliminar a ilegitimidade do TCU de figurar no polo passivo e consequentemente
arguir a incompetecircncia do STF para decidir o MS tambeacutem asseverou sobre a legalidade de seu ato realizado ―no
estrito cumprimento de seu dever legal em obediecircncia agrave determinaccedilatildeo do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 112 202 Arrazoou sua ilegitimidade e consequente incompetecircncia do STF para julgar o caso em tela 203BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ibidem fl 112 204 Nomeaccedilatildeo publicada em 131094 apoacutes a decisatildeo normativa exposta no DOU em 28394 205 Que ―proiacutebe a contrataccedilatildeo de cocircnjuges ou parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o terceiro grau de juiacutezes em
atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos para funccedilotildees gratificadas ou de gabinete e cargos em comissatildeo em
todos os oacutergatildeos da Justiccedila Trabalhista BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-
5MA Ibidem fl 112-113
49
Constituiccedilatildeo Federal de 1988206
Nesse contexto a Corte ao apreciar o meacuterito207
afirmou que o ato impugnado
natildeo padecia ―de nenhum viacutecio passiacutevel de anulaccedilatildeo208
visto que a nomeaccedilatildeo da
servidora tinha ocorrido apoacutes a publicaccedilatildeo da decisatildeo do TCU que veda esta espeacutecie de
nomeaccedilatildeo no acircmbito da Justiccedila do Trabalho tambeacutem lembrou que a citada normativa
excepciona a nomeaccedilatildeodesignaccedilatildeo de ―servidor titular de cargo puacuteblico de provimento
efetivo de juiacutezo ou tribunal209
para ocupar cargo comissionado ou exercer funccedilatildeo
gratificada no proacuteprio acircmbito da justiccedila do trabalho mas que essa ressalva natildeo se
aplicava agrave impetrante visto que ela eacute servidora do Poder Executivo do Estado do
Maranhatildeo e ainda sustentou que a lei n 9432 de 1992210
- anterior agrave decisatildeo do
TCU211
e agrave nomeaccedilatildeo da servidora - jaacute proibia a praacutetica do nepotismo eacute que por isto
natildeo havia amparo legal agrave impetrante
Nesse ensejo restou destacado212
que a proibiccedilatildeo natildeo alcanccedila ―o cargo efetivo
de cada tribunal213
- os servidores de carreira de cada um dos tribunais214
e foi
ressaltado215
que a uacutenica limitaccedilatildeo imposta aos servidores de cargo efetivo do quadro do
Tribunal se refere a natildeo poder haver ocupaccedilatildeo de cargo comissionado por eles sob o
comando direto do seu parente ou seja ―no gabinete do proacuteprio parente216
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF
Eacute o terceiro precedente da SV n13217
e objetivou que o STF declarasse a
206BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 113 207 O Relator Ministro Joaquim Barbosa 208 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto do Ministro
Relator fl114 209 Ibidem fl 115 210 Aleacutem de aduzir que as sucessivas nomeaccedilotildees e exoneraccedilotildees da servidora informadas pelo proacuteprio TRT 16 nos
autos do processo evidenciaram ―uma possiacutevel tentativa de burlar agrave Lei n 84321992 que veda a nomeaccedilatildeo de
parentes para cargos em comissatildeo e agrave supracitada Decisatildeo n1181994 do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim Barbosa fl 115 211 A decisatildeo do TCU ―homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa () BRASIL Supremo
Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim
Barbosa fl 116 212Pelos Ministros Marco Aureacutelio e Sepuacutelveda Pertence 213 Expressatildeo do Ministro Sepuacutelveda Pertence BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA fl 117 214 O interessante quanto a este argumento eacute que embora lembrado pelos Ministros neste precedente da Suacutemula foi
rechaccedilado pela maioria dos ministros no precedente anterior e natildeo foi observado por eles quando da ediccedilatildeo da
Suacutemula pelo STF cuja vedaccedilatildeo alcanccedilou os servidores efetivos 215 Pelo Ministro Nelson Jobim BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA 216 Explicado pelo Ministro Sepuacutelveda Pertencefl 117 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila
MS n23780-5MA 217
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR()Medida liminar deferida para com efeito vinculante a) emprestar interpretaccedilatildeo conforme
para incluir o termo chefia nos inciso II III IV V do artigo 2deg do ato normativo em foco b) suspender ateacute o exame
50
constitucionalidade da Resoluccedilatildeo n 7 editada pelo Conselho Nacional de Justiccedila218
219
em 18102005 por meio da qual foi vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito do Poder
Judiciaacuterio
A Associaccedilatildeo dos Magistrados do Brasil (AMB) propocircs a ADC quanto agrave
Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) 220
sob os argumentos de
que o CNJ deteacutem competecircncia ―para zelar pela observacircncia do art 37 da Constituiccedilatildeo
Federal e apreciar a validade dos atos administrativos praticados pelos oacutergatildeos do Poder
Judiciaacuterio (inciso II do sect4ordm do art 103-B da CF88) que a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo eacute defendida como ―regra constitucional que decorre do nuacutecleo dos princiacutepios
da impessoalidade e da moralidade administrativas que o Poder Puacuteblico eacute subordinado
natildeo soacute agrave legalidade formal como tambeacutem ―estaacute adstrito agrave juridicidade conceito mais
abrangente que inclui a proacutepria Constituiccedilatildeo221
e finalmente que a Resoluccedilatildeo ―nem
prejudica o necessaacuterio equiliacutebrio entre os Poderes do Estado ndash por natildeo subordinar
nenhum deles ao outro ndash nem vulnera o princiacutepio federativo dado que tambeacutem natildeo
estabelece viacutenculo de sujeiccedilatildeo entre as pessoas estatais de base geograacutefica222
com o
fito de que fosse deferida a cautelar223
e posteriormente que a accedilatildeo fosse julgada
de meacuterito desta ADC o julgamento dos processos que tenham por objeto questionar a constitucionalidade da
Resoluccedilatildeo nordm 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila c) obstar que juiacutezes e Tribunais venham a proferir decisotildees
que impeccedilam ou afastem a aplicabilidade da mesma Resoluccedilatildeo nordm 072005 do CNJ e d) suspender com eficaacutecia ex
tunc os efeitos daquelas decisotildees que jaacute proferidas determinaram o afastamento da sobredita aplicaccedilatildeo Relator
Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 01092006 Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos
Magistrados Brasileiros - AMB e patrocinada por Luiacutes Roberto Barroso Disponiacutevel em http wwwstfjusbr
Acesso em 10022013 218 Segundo explicaccedilotildees do Ministro Gilmar Mendes neste julgado a ADC tem o papel de ―transformar a presunccedilatildeo
relativas de constitucionalidade (que milita a favor dos atos normativos) em presunccedilatildeo absoluta Serve portanto para
afastar o controle difuso e a controveacutersia sobre a aplicaccedilatildeo de determinada norma no acircmbito do Executivo e do
Judiciaacuterio De forma que sua proposiccedilatildeo se faz necessaacuteria ―quando houver controveacutersia ou duacutevidas relevantes sobre
a constitucionalidade de um determinado preceito () atua contra a inseguranccedila gerada por aplicaccedilotildees e
interpretaccedilotildees contraditoacuterias de um mesmo preceito normativo () revela-se como instrumento adequado para a
soluccedilatildeo desse impasse juriacutedico-poliacutetico permitindo que o Supremo Tribunal Federal possa manifestar-se sobre
questatildeo de relevante interesse nacional como eacute o caso do nepotismo preservando e potencializando princiacutepios
constitucionais como a seguranccedila juriacutedica e a moralidade BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em
Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fls 66-67 219 Oacutergatildeo superior de fiscalizaccedilatildeo administrativa do Poder Judiciaacuterio 220 Que disciplina o exerciacutecio de cargos empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e
de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e daacute outras
providecircncias BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade
MC - ADC n 12-6DF fl 7-8 221 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DFfl 8 222 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 9 223 ―a) do julgamento dos processos que envolvam a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ ateacute o julgamento
definitivo da presente accedilatildeo ficando impedidos de proferir qualquer nova decisatildeo a qualquer tiacutetulo que impeccedila ou
afaste a eficaacutecia da Resoluccedilatildeo em questatildeo‟ e b) com eficaacutecia ex tunc dos efeitos de quaisquer decisotildees proferidas
a qualquer tiacutetulo que tenham afastado a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ‟rdquo BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 9 A liminar foi
pleiteada tendo em vista ―A dificuldade de separar o interesse privado dos interesses do Estado ficou patente ao se
observar o fundamento dos diversos mandados de seguranccedila propostos por ocupantes de cargos comissionados
51
procedente sendo declarada a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo224
Tendo em vista que o presente precedente eacute um dos mais relevantes senatildeo o
mais proeminente agrave elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante faz-se imprescindiacutevel uma
anaacutelise mais minuciosa deste julgado pois gerou ―o mais extenso e aprofundado debate
na Suprema Corte sobre o nepotismo ateacute hoje225
a partir dos argumentos trazidos agrave
baila pelo Ministro Relator e complementados ou ratificados pelos demais Ministros
que acompanharam seu voto sendo divergente apenas o Ministro Marco Aureacutelio
A Corte226
ao se pronunciar pelo deferimento da medida cautelar227
afirmou
que o fundamento da Resoluccedilatildeo eacute extraiacutedo da Constituiccedilatildeo pois o CNJ228
deteacutem
competecircncia em modalidade primaacuteria229
para editar atos normativos primaacuterios
conforme dispotildee o inciso II sect4ordm do art 103-B constitucional230
a qual segue
―imediatamente a vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo sem outra base de validade que natildeo
seja a Constituiccedilatildeo mesma 231
e ainda que a Constituiccedilatildeo ao deferir competecircncia ao
CNJ quedou ―silente quanto a um tipo de atuaccedilatildeo necessariamente precedida de lei232
motivo pelo qual entendeu que o CNJ deteacutem o ―poder de aplicar imediatamente a
incluiacutedos nas hipoacuteteses descritas na Resoluccedilatildeo n 07 do CNJ perante vaacuterios tribunais do paiacutes quando argumentavam
que a proibiccedilatildeo atingia o direito adquirido agrave nomeaccedilatildeo e o exerciacutecio do cargo comissionado que o criteacuterio de
―confianccedila estava ligado agrave proximidade entre a autoridade nomeante e nomeado proximidade muitas vezes de
cunho familiar que a impossibilidade de nomear parente atinge o princiacutepio da isonomia aleacutem da argumentaccedilatildeo de
que a medida deixaria em dificuldades financeiras muitos pais de famiacutelia dentre outros RODRIGUES Francisco
Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das regras de combate ao nepotismo sobre o papel do
judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Oliveira Neto Francisco Joseacute Rodrigues
de Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Editora Revista dos
Tribunais 2008 p153 224 Figuram como amici curiae na accedilatildeo o Tribunal de Justiccedila do Rio de Janeiro o Sindicato dos Trabalhadores do
Poder Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico da uniatildeo do Distrito Federal ndash SINDJUSDF o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil a Associaccedilatildeo Nacional dos Magistrados da Justiccedila do Trabalho ndash ANAMATRA e a
Federaccedilatildeo Nacional dos Trabalhadores do Judiciaacuterio Federal e Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo ndash FENAJUFE 225 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos In Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 226 Pelo Relator Ministro Ayres Britto 227 Julgada em 1222006 com efeitos vinculantes e erga omnes proacuteprios do controle concentrado suspendendo
assim a discussatildeo da questatildeo pelas instacircncias inferiores ateacute ser examinado o meacuterito da accedilatildeo 228 Tanto quanto o Senado em alguns casos e o Chefe do Poder Executivo em outros 229 Que eacute aquela por meio da qual o normativo editado decorre diretamente de postulados constitucionais e Segundo o
Ministro Ayres Britto daiacute decorre o ―poder que traz consigo a dimensatildeo da normatividade em abstrato que jaacute eacute uma
forma de prevenir a irrupccedilatildeo de conflitos O poder de precaver-se ou acautelar-se para minimizar a possibilidade das
transgressotildees em concreto BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl30 Desta ideia se colhe que natildeo eacute necessaacuterio regulamentar o
nepotismo por meio de lei formal podendo portanto a sua praacutetica ser vedada por Suacutemula Vinculante 230 ―103-B () sect 4ordm Compete ao Conselho o controle da atuaccedilatildeo administrativa e financeira do Poder Judiciaacuterio e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juiacutezes cabendo-lhe aleacutem de outras atribuiccedilotildees que lhe foram conferidas
pelo Estatuto da Magistratura () II ndash zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo
a ilegalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-
los revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei () 231 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 19 232 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl31
52
Constituiccedilatildeo-cidadatilde tanto em concreto como em abstrato 233
Dessa forma concluiu que a Resoluccedilatildeo do CNJ debulha ―os proacuteprios
conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios constitucionais da centrada regecircncia de toda a
atividade administrativa do Estado234
quais sejam ―o da impessoalidade o da
igualdade o da eficiecircncia e por fim o da moralidade administrativa235
os
densificando236
Asseverou ainda237
que se por um lado a praacutetica do nepotismo eacute perniciosa ao
interesse puacuteblico238
e ofende o princiacutepio da impessoalidade239
por outro cabe ao CNJ
233 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 32 234 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 33 235 Novamente se observa a decorrecircncia da vedaccedilatildeo do nepotismo dos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica
inseridos na cabeccedila do art 37 da Carta Constitucional Conforme a Ministra Ellen Gracie ―() Os princiacutepios
estampados no art 37 da Constituiccedilatildeo brasileira de 1988 erigiram ao niacutevel fundamental e de maneira expressa o que
se continha na legislaccedilatildeo brasileira (de se lembrar dentre outras a lei n 4717 de 1965 - lei de accedilatildeo popular) que
rompe a presunccedilatildeo de legitimidade dos atos administrados quando se cuide de nomeaccedilatildeo sem concurso puacuteblico
maacutexime em se cuidando de parentes E a legislaccedilatildeo eleitoral que com fundamento constitucional vem impedindo
desde a deacutecada de 30 do seacuteculo passado candidaturas de parentes Tudo a demonstrar que os fundamentos
constitucionais natildeo permitem o parentesco como fonte ou criteacuterio de admissatildeo no serviccedilo puacuteblico sequer em cargo
dito de confianccedila que confianccedila aiacute se potildee na qualificaccedilatildeo do candidato e natildeo na qualidade do nome por ele ostentado
Nem precisaria haver princiacutepio expresso - quer da impessoalidade quer da moralidade administrativa - para que se
chegasse ao reconhecimento da constitucionalidade das proibiccedilotildees de contrataccedilatildeo de parentes para os cargos
puacuteblicos Bastaria que se tivesse em mente a eacutetica democraacutetica e a exigecircncia republicana contidas no art 1ordm da
Constituiccedilatildeo para impor a proibiccedilatildeo de maneira definitiva direta e imediata a todos os Poderes da Repuacuteblica 236 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 37 Seriam especialmente os da impessoalidade eficiecircncia e igualdade e que a inobservacircncia de um
dos trecircs acarretaria a violaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade administrativa 237 O Ministro Cezar Peluso 238 De acordo com o Relator Ministro Britto o nepotismo ―() significa a paroquial fusatildeo do ambiente caseiro com o
espaccedilo puacuteblico E citando Rui Cirne Lima aduziu que ―administrar natildeo eacute atividade de que eacute senhor de coisa
proacutepria mas gestor de coisa alheia P 36 Segundo ele tambeacutem obsta o princiacutepio da eficiecircncia porque com a ―()
projeccedilatildeo do domeacutestico na intimidade das reparticcedilotildees estatais a comeccedilar pela oacutebvia razatildeo de que jaacute natildeo se tem a
necessaacuteria isenccedilatildeo () quando se vai avaliar a capacitaccedilatildeo profissional de um parente ou familiar Quando se vai
cobrar assiduidade e pontualidade no comparecimento do trabalho Mais ainda quando se eacute preciso punir
exemplarmente o servidor faltoso P 35Segundo o Ministro Celso Mello normas como a Resoluccedilatildeo em questatildeo
obstam ―() a formaccedilatildeo de grupos familiares cuja atuaccedilatildeo facilitada pelas nomeaccedilotildees em comissatildeo ou designaccedilatildeo
para funccedilotildees de confianccedila acaba () por patrimonializarlsquo o poder governamental convertendo-o em razatildeo de uma
inadmissiacutevel inversatildeo dos postulados republicanos em verdadeira res domesticalsquo degradando-o assim agrave condiccedilatildeo
subalterna de instrumento de mera dominaccedilatildeo do Estado vocacionado natildeo a servir ao interesse puacuteblico e ao bem
comum mas antes a atuar como incompreensiacutevel e inaceitaacutevel meio de satisfazer conveniecircncias pessoais e de
realizar aspiraccedilotildees particulares fl 109 Isso porque segundo o Ministro ―() impotildee que se faccedila essencial distinccedilatildeo
entre o espaccedilo puacuteblico () e o espaccedilo privado () em ordem a obstar que os indiviacuteduos mediante ilegiacutetima
apropriaccedilatildeo culminem por incorporar no acircmbito de seus interesses particulares a esfera de domiacutenio institucional do
Estado marginalizando como consequecircncia desse gesto de indevida patrimonializaccedilatildeolsquo o concurso dos demais
cidadatildeos na edificaccedilatildeo da res publicalsquo fl 110 E entatildeo conclui ―A consagraccedilatildeo do nepotismo na esfera
institucional do poder puacuteblico natildeo pode ser tolerada sob pena de o processo de governo ndash que haacute de ser impessoal
transparente e fundado em bases eacuteticas- ser conduzido um verdadeiro retrocesso histoacuterico o que constituiraacute na
perspectiva da atualizaccedilatildeo e modernizaccedilatildeo do aparelho do Estado situaccedilatildeo de todo inaceitaacutevel BRASIL Supremo
Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 111 239 Conforme o Relator Ministro Britto o nepotismo fere ―() os proacuteprios conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios
constitucionais de centrada regecircncia de toda a atividade administrativa do Estado Princiacutepios como I - o da
impessoalidade consistente no descarte do personalismo () Na absoluta separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado ou
entre a Administraccedilatildeo e o administrador segundo a republicana metaacutefora de que natildeo se pode fazer cortesia com o
chapeacuteu alheiolsquo Conceitos que se contrapotildeem agrave multissecular cultura do patrimonialismo e que se vulnerabilizam natildeo
haacute negar com a praacutetica do chamado nepotismolsquo fl 33-34 Nesse mesmo esteio eacute o voto do Ministro Cezar Peluso
―Gostaria de versar a questatildeo agrave luz de um soacute princiacutepio explicitado pela vigente Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica o da
53
velar pela aplicaccedilatildeo desse princiacutepio e por isto ―natildeo haacute duacutevida que cabe ao Conselho
―coibir ainda que de forma geneacuterica as praacuteticas que violem 240
a impessoalidade e
que ―cabe agraves autoridades administrativas e nesse caso ao CNJ no cumprimento de seus
deveres constitucionais fazer cumprir os comandos normativos veiculados pelos
princiacutepios do art 37 241
Assim se extrai do disposto que ao CNJ compete assegurar o cumprimento do
disposto pelos princiacutepios insculpidos pelo art 37 da Constituiccedilatildeo Federal242
e por isto
que eacute competente para editar resoluccedilotildees como a sob apreciaccedilatildeo
Nesse diapasatildeo a Corte Suprema ao analisar se os ―condicionamentos
impessoalidade () Acredito ser possiacutevel isolar uma noccedilatildeo estreita do princiacutepio () aparece diretamente relacionado
com o controle juriacutedico do exerciacutecio do poder poliacutetico que por definiccedilatildeo eacute mantido sempre por minorias fl 59 E
continua ―As necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica dependem daquilo que WEBER denominava a dominaccedilatildeo
burocraacutetica da impessoalidade formaliacutesticalsquo cujo conteuacutedo relevava bem com a expressatildeo () regida pelo dever
juriacutedico estrito de natildeo se deixar guiar () conduzir na tutela da coisa puacuteblica nem por oacutedio nem por amor Nesse
sentido o princiacutepio da impessoalidade estaacute ligado agrave ideia eficiecircncia porque constitui condiccedilatildeo ou requisito
indispensaacutevel da eficiecircncia operacional da administraccedilatildeo puacuteblica Mas a despeito disso atua sobremodo como
limitaccedilatildeo ao exerciacutecio do poder discricionaacuterio de nomear funcionaacuterios em cargo de confianccedila () O que limita esse
poder garantindo o alcance da satisfaccedilatildeo das necessidades e dos interesses puacuteblicos eacute o princiacutepio da impessoalidade
o qual deve guiar o administrador na escolha dos quadros natildeo para servir ao que se crecirc dono do poder isto eacute chefe
mas para acudir agraves necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica fl 60 Entatildeo conclui ―A impessoalidade apresenta duas
dimensotildees () coibir o exerciacutecio do poder voltado a favorecer ou a prejudicar pessoas () impedir o personalismo no
exerciacutecio desse poder mediante atos de promoccedilatildeo pessoal () sublinha o dever de preenchimento dos cargos puacuteblicos
() significando vedaccedilatildeo de privileacutegios e tambeacutem de perseguiccedilotildees pessoais E () a autopromoccedilatildeo () Natildeo vejo
como negar agrave praacutetica do nepotismo a pecha de ofensa ostensiva ao princiacutepio da impessoalidade () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl
60-61 240 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 55 241 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 74 242 Nas palavras do Relator Ministro Britto ―() essas praacuteticas tambeacutem podem resvalar com maior facilidade para a
zona proibida da imoralidade administrativa () Mas entendo que esse descambar para o iliacutecito moral jaacute eacute quase
sempre uma consequecircncia da deliberada inobservacircncia dos trecircs outros princiacutepios citados (foram impessoalidade
eficiecircncia e igualdade) fl37 Na mesma toada estatildeo os dizeres do Ministro Joaquim Barbosa ―() as regras
estabelecidas pelo CNJ na Resoluccedilatildeo 072005 () buscam dar efetividade aos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade administrativa () Por sua vez talvez com mais ecircnfase ainda impotildee-se ao caso o princiacutepio da
moralidade por aplicaccedilatildeo direta da Constituiccedilatildeo () fl 52-53 Em esteio similar se pronunciou o Ministro Gilmar
Mendes ―() natildeo haacute duacutevida de que os atos que impliquem a praacutetica do nepotismo ofendem diretamente os princiacutepios
da moralidade e da impessoalidade () fl 72 E continua ―A vedaccedilatildeo do nepotismo eacute regra constitucional que estaacute
na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da impessoalidade Natildeo eacute de hoje que o nepotismo eacute uma praacutetica
condenada pela sociedade brasileira fl 73 Nesse iacutenterim conclui ―() o ato administrativo que implique nesse
tipo de praacutetica imoral eacute ilegiacutetimo natildeo apenas por violaccedilatildeo a uma determinada lei mas por ofensa direta agrave moralidade
que atua como substrato eacutetico de ordem constitucional () a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre do conjunto de
princiacutepios constitucionais dentre os quais tecircm relevo os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade fl 73-74
Bem como a Ministra Ellen Gracie ―() questatildeo do nepotismo como uma das formas mais visiacuteveis de ofensa ao
princiacutepio da moralidade administrativa () fl 84 E do Ministro Celso Mello ―() os postulados da impessoalidade
e da moralidade que representam os valores essenciais na conformaccedilatildeo das atividades do poder Sabemos todos que a
atividade estatal qualquer que seja o domiacutenio institucional de sua incidecircncia estaacute necessariamente subordinada agrave
observacircncia de paracircmetros eacutetico juriacutedicos que se refletem na consagraccedilatildeo constitucional dos princiacutepios da moralidade
administrativa que se qualifica como valor constitucional impregnado de substrato eacutetico e erigido agrave condiccedilatildeo de vetor
fundamental no processo do poder fl 97 E ainda complementa ―A praacutetica do nepotismo () traduz a proacutepria
antiacutetese da pauta de valores cujo substrato constitucional repousa no postulado da moralidade administrativa que natildeo
tolera ndash porque incompatiacutevel com o espiacuterito republicano e com a essecircncia da ordem democraacutetica ndash o exerciacutecio do
poder pro domo sua fl 100 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Trechos dos votos dos Ministros
54
impostos pela resoluccedilatildeo satildeo ―atentatoacuterios da liberdade de nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila (inciso II e V do art 37)243
alegou que ao
contraacuterio do que se pode pensar a resoluccedilatildeo apenas positivou ainda mais as proibiccedilotildees
constitucionais decorrentes dos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade244
E arrematou que os ―servidores puacuteblicos natildeo satildeo titulares de direito adquirido a
regime juriacutedico 245
e que as nomeaccedilotildees para exerciacutecio de cargo em comissatildeo se
submetem ao princiacutepio da moralidade e impessoalidade e que a proibiccedilatildeo do nepotismo
emana do princiacutepio da impessoalidade e que diante disto mesmo que a nomeaccedilatildeo de
cargo comissionado seja discricionaacuteria seus limites satildeo estabelecidos dentre outros por
esse princiacutepio e concluiu que os servidores que foram nomeados de forma irregular natildeo
detecircm direito subjetivo algum vez que da ―praacutetica ofensiva agrave Constituiccedilatildeo () natildeo pode
irradiar-se nenhum direito subjetivo 246
Disso o que se extrai que eacute vedado o
nepotismo na nomeaccedilatildeo de cargos comissionados
Ainda se afirmou que o normativo natildeo exprime afronta agrave separaccedilatildeo dos
poderes e nem ao princiacutepio federativo porque natildeo submeteu o Poder Judiciaacuterio aos
outros dois Poderes e que tambeacutem natildeo invadiu a competecircncia do Poder Legislativo
federal ou dos estaduais vez que apenas positivou o exerciacutecio da competecircncia reservada
pela Constituiccedilatildeo ao CNJ247
natildeo havendo ―violecircncia aos dogmas da separaccedilatildeo dos
poderes e da Federaccedilatildeo como tambeacutem natildeo observa ―ofensa alguma agrave isonomia 248
e
243 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 37-38 244 ―O juiacutezo de que as restriccedilotildees constantes do ato normativo do CNJ satildeo no rigor dos termos as mesmas restriccedilotildees jaacute
impostas pela Constituiccedilatildeo de 1988 dedutiacuteveis dos republicanos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade sobretudo Quero dizer o que jaacute era constitucionalmente proibido permanece com essa tipificaccedilatildeo poreacutem
agora mais expletivamente positivado E completa ―() clara razatildeo de que a interpretaccedilatildeo dos mencionados
incisos tem que ficar adstrita agrave exegese dos comandos que se lecirc no caput do mesmo art 37 () princiacutepios reitores de
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica adequadamente pinccedilados e debulhados pelo ato normativo sub judice () Natildeo se
tratando entatildeo de discriminar o Poder Judiciaacuterio perante os outros dois Poderes Orgacircnicos do Estado sob a
equivocada proposiccedilatildeo de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo estariam inteiramente libertos de peias
juriacutedicas para prover seus cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila naquelas situaccedilotildees em que os respectivos
ocupantes natildeo hajam ingressado na atividade estatal por meio de concurso puacuteblico fl38 Neste final da passagem o
Ministro parece excepcionar os casos de servidores efetivos que satildeo nomeados para cargo comissionado BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministro Relator 245 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Eros Grau fl 47 246 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 57 247 Ministro Ayres Britto 248 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence Idem fl 117
55
tambeacutem que a Resoluccedilatildeo ―preserva a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica249
Nesse ensejo foi explicado250
que o CNJ positivou mateacuteria afeta agrave reserva da
norma vez que estabeleceu sobre uma mateacuteria que natildeo necessita ser versada por lei
formal podendo o ser por norma elaborada pelo Poder Executivo ou pelo Poder
Judiciaacuterio e que o assunto deveria ser regulado por cada oacutergatildeo no acircmbito de sua
respectiva competecircncia e que mas natildeo o foi o CNJ editou a Resoluccedilatildeo substituindo a
iniciativa dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio 251
Aqui importa pensar que este tambeacutem eacute um dos argumentos de defesa quanto agrave
necessidade da elaboraccedilatildeo da SV N13 como instrumento constitucional utilizado pelo
STF na opiniatildeo de alguns devido agrave omissatildeo do Legislativo e tambeacutem do Executivo
Nesse diapasatildeo asseverou-se que a Resoluccedilatildeo veio para ―remediar os danos
causados pela praacutetica em si e tambeacutem para ―prevenir os riscos que esse dano venha
causar o que poderia ―ser feito apenas mediante a ediccedilatildeo de ato com caraacuteter normativo
e de sentido geral 252
e que a normativa eacute decorre do princiacutepio da moralidade 253
Aleacutem disso vale destacar que ainda se lembrou254
que incumbia ao STF
naquela ―sede de controle abstrato de normas tatildeo-somente aferir a constitucionalidade
da Resoluccedilatildeo n 0705 e natildeo ―esmiuccedilar cada qual das suas teoacutericas possibilidades de
incidecircncia menos ainda os particularizados efeitos de sua aplicaccedilatildeo em concreto 255
A partir de entatildeo foram suscitados dois pontos que ensejariam ―ajustes no ato
normativo256
o primeiro referente a ―parente por afinidade ateacute terceiro grau257
e o
249 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Celso Mello fl 100 Aleacutem de repulsar o nepotismo com base no princiacutepio da
moralidade principal esteio do seu voto 250 Ministro Eros Grau 251 Presidente do STF Ministro Nelson Jobim ―A iniciativa das leis dessa natureza eacute do Tribunal de Justiccedila e
nenhum Tribunal de Justiccedila salvo o do Rio Grande do Norte providenciou a emissatildeo da sua iniciativardquo BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministrofl 121 252 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Cezar Pelusofl 56 253 A Ministra Ellen Gracie dispocircs ―() no estrito exerciacutecio dessa atividade de verificaccedilatildeo ou guarda da proacutepria
constitucionalidade dos atos administrativos expedidos pelos tribunais () ao considerar a nomeaccedilatildeo de parentes por
magistrados uma conduta atentatoacuteria ao princiacutepio da moralidade (CF art 37 caput) BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 83 Assim quanto
agrave legalidade da Resoluccedilatildeo do CNJ os Ministros apresentaram os mais variados argumentos quanto agrave sua legalidade
desde que decorre de oacutergatildeo competente do princiacutepio da moralidade e da normativa constitucional ateacute que resulta da
omissatildeo de outros oacutergatildeos e trata de mateacuteria de reserva de norma 254 Ministro Britto 255 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl43 Contudo tal entendimento natildeo foi assentado quando da ediccedilatildeo
da SV 13 256 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44
56
segundo que atinente agrave inclusatildeo do vocaacutebulo ―chefia agrave Resoluccedilatildeo
Quanto ao primeiro ponto que
() a Resoluccedilatildeo nordm 0705 ato normativo que tenho como de natureza
primaacuteria podia mesmo fazer do terceiro grau de parentesco consanguiacuteneo um
criteacuterio de inibiccedilatildeo ao ―nepotismordquo Impedida estava no entanto de criar um
novo grau de parentesco por afinidade devido a que essa mateacuteria eacute de caraacuteter
civil reservada pela Constituiccedilatildeo agrave competecircncia do Poder Legislativo
Federal E o fato eacute que ela (Resoluccedilatildeo n 0705) distendeu as fronteiras do
parentesco para incluir ―parentes de 3ordm grau por afinidade ultrapassando
assim o instituto do cunhado Daiacute a necessidade de emprestar-se
interpretaccedilatildeo conforme aos incisos do art 2ordm da Resoluccedilatildeo nordm 07 do CNJ
para restringir o parentesco por afinidade da linha colateral ldquoaos irmatildeos do
cocircnjuge ou companheirordquo 258
Pois
() os atos do CNJ estatildeo necessariamente vinculados por hierarquia
normativa dentro do plano das leis de acircmbito nacional dentre outras agrave Lei n
1040602 que instituiu o vigente Coacutedigo Civil () precisamente de acordo
com as premissas antes referidas as normas desta Resoluccedilatildeo devem ser
interpretadas agrave luz do Coacutedigo Civil259
Todavia este argumento natildeo prevaleceu e nem foi aplicado agrave construccedilatildeo da SV
n13 embasada por tal Resoluccedilatildeo pois os entendimentos contraacuterios expostos pelos
demais Ministros prevalecerem vez que ao reveacutes afirmou-se que o STF natildeo deveria
discutir sobre o grau de parentesco disposto na Resoluccedilatildeo agrave luz do Coacutedigo Civil pois ―a
questatildeo de parentesco definida no Coacutedigo Civil eacute para efeitos civis e no julgado
visava-se ―a vigecircncia absoluta do princiacutepio da impessoalidade tendo em vista a
―impessoalidade efetiva natildeo se podendo deixar em aberto senatildeo a impessoalidade
seria ―rompida exatamente por esse caminho 260
Nesse esteio foi dito que o problema natildeo seria ―definir quais satildeo os parentes
para efeitos civis mas definir quais aquelas pessoas que sob a classe da parentela
tendem a ser escolhidas natildeo por interesse puacuteblico mas por interesse de caraacuteter
pessoal261
pois se devia focar em ―uma relaccedilatildeo familiar ainda que para os efeitos do
257 Ministro Britto 258 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44 259 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 79 O Ministro desta feita se manifestou de maneira
legalmente adequada quanto ao tema mas natildeo foi acompanhado por seus colegas 260 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Nelson Jobim fl 62 261 Assim o Ministro Relator adere agrave questatildeo que havia de iniacutecio se manifestado pela incongruecircncia se posicionando
no seguinte sentido se os Colegas entediam que ―a resoluccedilatildeo nada mais fez do que transformar o terceiro grau de
parentesco num simples criteacuterio de inibiccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo
Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Ministro Relator fl 63
57
Coacutedigo Civil natildeo seja chamada de parentesco262
e que como natildeo ―haacute conceito
constitucional de parentesco ou da extensatildeo do parentesco a ―uma norma
infraconstitucional vaacutelida seria ―dado atribuir para determinados efeitos conceitos
diversos daquele insculpido no Coacutedigo Civil 263
O segundo item ressaltado foi que se deveria incluir o vocaacutebulo chefialsquo na
resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conforme visto que embora natildeo tenham sido
mencionados por ela os cargos em comissatildeo e as funccedilotildees de confianccedila foram
vinculados pelo texto constitucional natildeo apenas quanto agraves atribuiccedilotildees de direccedilatildeo e
assessoramento mas tambeacutem de chefia de acordo com o disposto no inciso V do art
37
Por fim tem-se como uacutenica argumentaccedilatildeo dissidente a indeferir a medida
cautelar264
que o CNJ natildeo possui poder normativo para editar a Resoluccedilatildeo pois natildeo haacute
―base constitucional para que ele possa ―normatizar de forma abstrata substituindo-se
ao Congresso nem a liminar poderia ser concedida com tais ―contornos maiores uma
vez que natildeo soacute suspende ―atos jurisdicionais jaacute formalizados mas ―vai-se aleacutem para
colocar em segundo plano uma garantia constitucional baacutesica a do livre acesso ao Poder
Judiciaacuterio a qual decorre do disposto no inciso XXXV do art 5ordm da Carta de 1988265
Feita a anaacutelise do julgado quanto a cautelar da ADC passa-se ao julgado
quanto agrave apreciaccedilatildeo do meacuterito da accedilatildeo que ―natildeo animou a Corte a novos debates ou
aprofundamentos266
mas declarou a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo do Conselho
Nacional de Justiccedila267
com eficaacutecia erga omnes e efeito vinculante268
262 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 63 263 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 118 Neste esteio em prol da inibiccedilatildeo ao nepotismo vale por meio de
teacutecnica de argumentaccedilatildeo criar ampliar o parentesco por afinidade diverso do restringido em lei Os Ministros
resolveram ser mais legalistas que a proacutepria lei fundados na observacircncia dos princiacutepios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica 264 Ministro Marco Aureacutelio Que remonta ao voto proferido em sede da ADI n 1521-4RS tambeacutem precedente da
Suacutemula como este julgado Vaacuterios Ministros fizeram referecircncia ou aos seus proacuteprios votos na referida ADI ou ao dos
seus colegas para fundamentar os respectivos proferidos no julgamento em voga 265 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Marco Aureacuteliofl 89 - 90 266 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p30 267 O que natildeo podia ser diferente uma vez que o proacuteprio Presidente do STF tambeacutem no julgamento da liminar jaacute
havia se pronunciado desta maneira ―Sabemos perfeitamente que na tradiccedilatildeo do Tribunal as concessotildees da liminar
praticamente satildeo as decisotildees finais ()fl 122 268 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n
2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO
Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O
EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO
AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS PROCEDEcircNCIA DO
58
O julgamento do meacuterito da ADC assentou tudo aquilo jaacute expresso no julgado
referente agrave cautelar e especialmente o uacutenico argumento linear que se extrai dos votos
de todos os Ministros de que os princiacutepios insertos no caput do artigo 37 da
Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que deles decorre o vedaccedilatildeo do nepotismolsquo 269
e trouxe argumentos novos tatildeo somente quanto agrave inclusatildeo do vocaacutebulo chefia na
Resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conformelsquo pois restou notado270
ao reveacutes do
entendimento disposto na cautelar271
que eacute prescindiacutevel se realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto aos termos ―direccedilatildeo e assessoramento dispostos na resoluccedilatildeo
porque os cargos em comissatildeo ―satildeo cargos de direccedilatildeo e assessoramento superior
portanto inclui necessariamente o cargo de chefia272
Todavia nem esse ponto que natildeo deveria suscitar duacutevidas tamanha clareza
natildeo restou paciacutefico pois ainda foi de outra banda registrado que ―seria bom que
constasse direccedilatildeo chefia e assessoramentolsquo273
na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN
O quarto precedente da SV n13 natildeo menos importante que o terceiro trata de
Recurso Extraordinaacuterio274
interposto em face de Acoacuterdatildeo proferido pelo Tribunal de
Justiccedila do Estado do Rio Grande do Norte275
que considerou legais a nomeaccedilatildeo de
irmatildeo de vereador municipal para o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e de
irmatildeo do vice-prefeito do Municiacutepio como motorista da Prefeitura vez que segundo o
Colegiado recorrido natildeo havia ―() qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade na
PEDIDO() fl13 Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 2082008 e publicada no DJ nordm 237 de
18122009 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 100213 269 Tanto no julgado da liminar seja no meacuterito da ADC todos os Ministros elucidaram sobre o nepotismo e sobre os
princiacutepios entretanto natildeo se remontou novamente aos pronunciamentos uma vez que a maioria das argumentaccedilotildees
jaacute foi citada 270 Ministro Menezes Direito 271BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro
Menezes Direito fl 16 Tanto que a Ministra Carmem Luacutecia esclarece logo na fl 18 do julgado que direccedilatildeo inclui a
chefia 272 O Ministro Marco Aureacutelio dissidente no julgamento da cautelar aderiu agrave ―colocaccedilatildeo do ministro Menezes
Direito quanto agrave desnecessidade da interpretaccedilatildeo conforme (fl 23) e o Ministro Gilmar Mendes acompanhou o
relator integralmente mesmo tendo afirmado que entendia a proposiccedilatildeo da desnecessidade da interpretaccedilatildeo
conforme BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF 273 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro Cezar
Peluso fl 27 274 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10
―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL
INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART 37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE I ndash
() II - A vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo exige a ediccedilatildeo de lei formal para coibir a praacutetica III - Proibiccedilatildeo que decorre
diretamente dos princiacutepios contidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal fl 1876 Relator Min Ricardo
Lewandowski julgado em 2082008 e publicado no DJ n 202 de 24101008 ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do
Rio Grande do Norte 275 Apelaccedilatildeo agrave decisatildeo de primeira instacircncia proferida na accedilatildeo declaratoacuteria de nulidade de ato administrativo pelo
magistrado da 1ordf Vara Ciacutevel da Comarca de Pau de FerrosRN Autos n 2007006909-8
59
nomeaccedilatildeo () para exerciacutecio respectivamente dos cargos em comissatildeo de Secretaacuterio
Municipal de Sauacutede e de motorista276
A Corte Estadual afirmou a uma que a Resoluccedilatildeo do CNJ natildeo podia ser
interpretada extensivamente e por isto natildeo seria aplicaacutevel ao Poder Executivo e
Legislativo a duas que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―no acircmbito desses poderes exige a
ediccedilatildeo de lei formal e a trecircs que a ―nomeaccedilatildeo de parentes de agentes poliacuteticos para o
exerciacutecio de cargos de confianccedila ou em comissatildeo natildeo viola qualquer dispositivo
constitucional 277
pois a Constituiccedilatildeo dispotildee sobre a livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo para
estes cargos
Entretanto o Ministeacuterio Puacuteblico ao apresentar as razotildees recursais obtemperou
que a decisatildeo do TJRN eacute contraacuteria ao ―princiacutepio da moralidade abrigado no art 37 da
mesma Carta que natildeo eacute ―liacutecito dar-se aos seus incisos II e V278
uma interpretaccedilatildeo
isolada dissociada do que conteacutem no caput do mencionado dispositivo279
e que ―a
proibiccedilatildeo ao nepotismo decorre diretamente do referido princiacutepio constitucional sendo
dispensaacutevel a ediccedilatildeo de lei expressa nesse sentido280
Diante de tal embate a Corte afirmou que ―o entendimento agasalhado no
acoacuterdatildeo recorrido natildeo merecia prosperar diante da forccedila normativa dos princiacutepios
dispostos no art 37 da Carta Federal pois ―a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute regra
constitucional que estaacute na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade281
Ainda explicitou natildeo soacute sobre a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade282
como
tambeacutem sobre o nepotismo283
e daiacute trouxe a lume o fato de que diversas leis vedam o
276 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877 277
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877- 1878 278 Referentes agrave nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila que eacute tanto quanto a exoneraccedilatildeo ad
nutum 279 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 280 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 De acordo com o
exposto pelo Relator Ministro Ricardo Lewandowiski os princiacutepios coiacutebem ―a nefasta e antirrepublicana praacutetica do
nepotismo o Ministro explica que ―os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de
caraacuteter moral ou eacutetico consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais
e positivamente vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho fl1888 281BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 Relator Ministro
Ricardo Lewandowiski fl 1883 ―() os princiacutepios dentre os quais destaco o da moralidade e impessoalidade
exigem que o agente puacuteblico paute a sua conduta por padrotildees eacuteticos que tecircm como fim uacuteltimo lograr a consecuccedilatildeo do
bem comum seja qual for a esfera do poder ou niacutevel poliacutetico-administraccedilatildeo da Federaccedilatildeo em que atue fl 1890 282 O Relator Ministro Ricardo Lewandowiski jaacute no Relatoacuterio afirma que a decisatildeo do TJRN ―contraria o princiacutepio
da moralidade porque abarca a praacutetica de nepotismo e a proibiccedilatildeo deste ―decorre diretamente do referido princiacutepio
constitucional BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 283 O Ministro Relator quanto ao nepotismo aleacutem de afirmar citando a obra de Sergio Buarque de Holanda que o
nepotismo adveacutem das ―() origens da dificuldade de separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder
em nossa sociedade () fl 1885 Ainda se refere agrave noccedilatildeo de nepotismo explicando que ―Como se sabe do ponto de
60
nepotismo no acircmbito federal mas que isto natildeo significaria que a proibiccedilatildeo possa
ocorrer apenas por leis formais284
pois sua vedaccedilatildeo estaacute diretamente relacionada com a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade e que o nepotismo aleacutem de transgredir este
tambeacutem infringe os princiacutepios da impessoalidade e da isonomia285
e ainda na maioria
das vezes o da eficiecircncia286
Nessa mesma linha foi reafirmada a desnecessidade de lei formal para coibir o
nepotismo decorrente da aplicaccedilatildeo do princiacutepio constitucional da moralidade287
diante
da aplicaccedilatildeo imediata dos princiacutepios do artigo 37 da Carta Federal independente
portanto de legislaccedilatildeo infraconstitucional288
pois o princiacutepio da moralidade como
assentado pelo proacuteprio Tribunal ―condiciona a legitimidade e a validade dos atos
estatais 289
Nessa toada tambeacutem foi destacado que haacute ―consenso social acerca da
reprovabilidade290
da praacutetica do nepotismo e que ―() carece de plausibilidade a
exegese segundo a qual o nepotismo seria permitido simplesmente porque natildeo haacute lei
que o proiacuteba mas que natildeo havia como prover integralmente o recurso pois natildeo cabia
ao STF atuar como legislador positivo natildeo podendo portanto proibir o muniacutecipio de
vista etimoloacutegico a palavra nepotismolsquo tem origem no latim derivando da conjugaccedilatildeo do termo nepote significando
sobrinho ou protegido com o sufixo ismolsquo que remete agrave ideia de ato praacutetica ou resultado A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1881-1882 284
―() os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de caraacuteter moral ou eacutetico
consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo e hierarquicamente superiores agraves demais e positivamente
vinculanteslsquo () como se reconhece atualmente satildeo sempre dotados de eficaacutecia cuja materializaccedilatildeo pode ser
cobrada judicialmente se necessaacuterio
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl1888 285 Em conformidade com os dizeres do Ministro Relator ―Aleacutem da ofensiva agrave moralidade administrativa a nomeaccedilatildeo
de parentes para cargos e funccedilotildees que natildeo exigem concurso puacuteblico () fere o princiacutepio da impessoalidade e por
extensatildeo o basilar princiacutepio da isonomia porque prevalece o nefasto QIlsquo o popular quem indicalsquo () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl1892 286 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl 1890-1893
Ao afirmar que ―no mais das vezes a nomeaccedilatildeo de parentes dada absoluta inapetecircncia destes para o trabalho e o seu
completo despreparo para o exerciacutecio das funccedilotildees que alegadamente exercem vulnera tambeacutem o princiacutepio da
eficiecircncia () num evidente desvio de finalidade porquanto permite que o interesse privado isto eacute patrimonial no
sentido socioloacutegico e tambeacutem vulgar da expressatildeo prevaleccedila sobre o interesse coletivofl 1893 Tambeacutem que ―()
o fato de que essa praacutetica atenta natildeo apenas contra o princiacutepio da impessoalidade como tambeacutem o da eficiecircncia
ambos inseridos no rol daqueles que devem nortear a accedilatildeo dos agentes puacuteblicos fl 1898 E ainda que o princiacutepio da
eficiecircncia obsta a ―() histoacuterica confusatildeo que os administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre
patrimocircnio puacuteblico e privado fl1899 287 Ministro Menezes Direito 288 Ministra Carmen Luacutecia 289
Ministro Celso Mello como nos demais votos proferidos nos precedentes da Suacutemula ora em exame inclusive
citando o seu proacuteprio voto proferido da ADI 1521RS torna a rechaccedilar a praacutetica do nepotismo com base nos
princiacutepios constitucionais republicanos BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN fl 1932-1933 290 Ministro Relator BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1896
61
realizar certas nomeaccedilotildees291
Declarou-se nula a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Vice-Prefeito como motorista e a
legalidade da nomeaccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de
Sauacutede por natildeo configurar ―nepotismo cruzado292
Diante disse os dois assuntos que mereceram debates inovadores neste quarto
precedente da SV n13 foram a distinccedilatildeo quanto agrave aplicabilidade do nepotismo no
cargo administrativo e no cargo comissionado293
e a possibilidade de se ter configurado
o nepotismo cruzado
Quanto ao primeiro ponto foi elucidado
() sobre a distinccedilatildeo entre cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila de um
lado e do outro cargo de Secretaacuterio Municipal Secretaacuterio de Estado
Ministro de Estado portanto cargos de natureza poliacutetica claro que eu natildeo
quis dizer que esses princiacutepios do art 37 ndash legalidade e moralidade ndash natildeo se
aplicam aos dirigentes superiores de toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica Agora os
cargos aqui referidos no inciso V do artigo 37 satildeo singelamente
administrativos satildeo cargos criados por lei natildeo satildeo nominados pela
Constituiccedilatildeo Os cargos de Secretaacuterio de Estado Secretaacuterio Municipal tecircm
por ecircmulo ou paradigma federal os cargos de Ministro de Estado cuja
natureza eacute poliacutetica e natildeo singelamente administrativa Diz a Constituiccedilatildeo
Federal sobre o Poder Executivo o Poder Executivo eacute exercido pelo
Presidente da Repuacuteblica auxiliado pelos Ministros de Estado Ou seja os
Ministros de Estado satildeo ocupantes de cargos de existecircncia necessaacuteria
poliacutetica porque componentes do governo Aonde eu quero chegar O Chefe
do Poder Executivo eacute livre para escolher seus quadros de governo mas natildeo o
eacute para escolher seus quadros administrativos porque dentre os quadros
administrativos estatildeo os cargos em comissatildeo os cargos de provimento
efetivo e as funccedilotildees de confianccedila A proacutepria Constituiccedilatildeo sentando praccedila
desse caraacuteter constitucional eminentemente poliacutetico dos Ministros de Estado
ndash e isso vale no plano dos Estados-membros e no plano dos municiacutepios aleacutem
de dizer os requisitos deles () diz o que basicamente lhes compete Entatildeo o
assento o locus juriacutedico dos auxiliares de governo eacute diretamente
291
() natildeo cabe a esta Corte conforme paciacutefica jurisprudecircncia atuar como legislador positivo sendo-lhe vedado
inovar o sistema normativo funccedilatildeo reservada ao Poder Legislativo O provimento integral do RE com efeito
revelaria flagrante extravasamento de competecircncias com ofensa ao princiacutepio constitucional da separaccedilatildeo dos
poderes BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl
1900 292
―Desprovejo-o quanto ao secretaacuterio de sauacutede Entendo que natildeo podemos a partir do disposto na cabeccedila do art 37
da Constituiccedilatildeo Federal glosar a escolha E haveria ainda a problemaacutetica a que se referiu Vossa Excelecircncia o
parentesco natildeo eacute com o titular natildeo eacute com o vice-prefeito natildeo eacute com algueacutem ligado ao Executivo com servidor ou
agente poliacutetico mas com um vereador BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl 1911 293O Ministro Marco Aureacutelio foi o primeiro a trazer agrave baila a distinccedilatildeo da aplicabilidade do nepotismo ao servidor
puacuteblico e ao agente poliacutetico Um dos pontos mais relevantes deste julgado e criticaacutevel por alguns no que concerne ao
verbete sumular Segundo Paulo Modesto ―A mais grave das ressalvas foi germinada nas primeiras decisotildees da Corte
sobre o tema nepotismo a partir de uma distinccedilatildeo ausente do enunciado da suacutemula entre o favorecimento familiar de
agentes no provimento de cargos administrativos e no provimento de bdquocargos poliacuteticos‟ ou bdquopoliacutetico-
administrativos‟ E completa ―Segundo essa interpretaccedilatildeo difundida amplamente sem os matizes presentes nos
debates da Corte a Suacutemula Vinculante seria aplicaacutevel apenas a funccedilotildees de confianccedila e cargos em comissatildeo
puramente administrativos de livre nomeaccedilatildeo e livre exoneraccedilatildeo O provimento de cargos puacuteblicos mesmo os natildeo
eletivos natildeo sofreria as limitaccedilotildees da proibiccedilatildeo do nepotismo MODESTO Paulo MODESTO Paulo Nepotismo
em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano
11 n 41 abrjun 2013 p11-12
62
constitucional A Constituiccedilatildeo Federal a atestar o caraacuteter o poliacutetico do cargo e
do agente Por isso o que decidimos no plano da ADC nordm 12 e agora
servindo de fundamento para a nova decisatildeo a proibiccedilatildeo do nepotismo
arranca decola deriva diretamente dos princiacutepios do artigo 37 que satildeo
princiacutepios extensiacuteveis a toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica de qualquer dos
Poderes de qualquer das pessoas federadas ―Tudo isso na vertente na
perspectiva de cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila que tem caraacuteter
apenas administrativo e natildeo caraacuteter poliacutetico 294
E tambeacutem
() a Corte concordou ndash que os princiacutepios do artigo 37 eram extensiacuteveis a
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica tive em conta a proacutepria expressatildeo
―Administraccedilatildeo Puacuteblica porque esses princiacutepios da legalidade
impessoalidade e moralidade vecircm num contexto natildeo de governo natildeo de
poder poliacutetico mas de Administraccedilatildeo Puacuteblica ou seja para exerciacutecio da
atividade administrativa A Administraccedilatildeo Puacuteblica aqui parece-me eacute
segmento do governo O governo eacute mais do que a Administraccedilatildeo Puacuteblica
porque incorpora ingrediente poliacutetico Entatildeo quando o art 37 refere-se a
cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila estaacute tratando de cargos e funccedilotildees
singelamente administrativos natildeo de cargos poliacuteticos Portanto os cargos
poliacuteticos estariam fora do alcance da decisatildeo que tomamos na ADC n 12
porque o proacuteprio Capiacutetulo VII eacute Da Administraccedilatildeo Puacuteblica enquanto
segmento do Poder Executivo E sabemos que os cargos poliacuteticos como por
exemplo os de Secretaacuterio Municipal satildeo de agentes do Poder fazem parte
do Poder Executivo O cargo natildeo eacute em comissatildeo no sentido do art 37
Somente os cargos e funccedilotildees singelamente administrativos ndash eacute como penso ndash
satildeo alcanccedilados pela imperiosidade do artigo 37 com seus lapidares
princiacutepios Entatildeo essa distinccedilatildeo me parece importante para no caso excluir
do acircmbito da nossa decisatildeo anterior os Secretaacuterios Municipais que
correspondem a Secretaacuterios de Estado no acircmbito dos Estados e Ministros de
Estado no acircmbito federal295
Dessa forma a distinccedilatildeo entre cargo poliacutetico e cargo comissionado se tornou
mais clara ao Tribunal296
Poreacutem foi levantado o questionamento de como ficariam as situaccedilotildees dos
Prefeitos Municipais que nomeiam vaacuterios parentes seus para assumirem cargos poliacuteticos
de Secretaacuterios297
e foi explicado que tais nomeaccedilotildees faziam parte da rotina inerente ao
funcionamento do Poder Executivo e que se referia agrave formaccedilatildeo do ―quadro de governo
natildeo sendo aplicaacutevel a norma do inciso V do art 37 (nomeaccedilatildeo de cargo em
294
Ministro Ayres Britto Desta feita manifestou-se pelo provimento do recurso apenas quanto agrave contrataccedilatildeo do
irmatildeo do vice-prefeito como motorista da Prefeitura BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio
RE n 579951RN Ministro Relator 1912-1913 295BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Ayres Britto fl 1922-
1923 296 E aos demais Ministros que acompanharam a divergecircncia e se manifestaram pelo provimento parcial do recurso
Tanto se tornou clara que o Ministro Menezes Direito ao proferir seu voto disse que fazia as mesmas restriccedilotildees que
haviam sido feitas pelos Ministros Marco Aureacutelio e Ayres Britto ―Eu entendo que nessa circunstacircncia natildeo cabe a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio natildeo se trata aqui de nepotismo Seria absolutamente impossiacutevel fazer essa vinculaccedilatildeo
Todavia tal natildeo ocorre com o cargo de motorista porque ele estaacute sendo contratado para o gabinete do vice-prefeito
ele eacute funcionaacuterio da administraccedilatildeo municipal tambeacutem servindo o vice-prefeito e aiacute fica evidente que estaacute havendo a
contrataccedilatildeo de um irmatildeo para a mesma reparticcedilatildeo para o mesmo local e ateacute mesmo um caso mais grave que me
parece este escapando do necessaacuterio concurso puacuteblico considerando que o cargo de motorista natildeo eacute suscetiacutevel de
contrataccedilatildeo por via de cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso
Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1915-1916 297 Ministro Relator Ricardo Lewandowski questionou ao Ministro Ayres Britto
63
comissatildeo)298
Mas mesmo assim foi manifesto um ―certo receio quanto ao assentamento
―com todas as letras que em se tratando de Secretaacuterio Municipal que eacute cargo poliacutetico
de livre nomeaccedilatildeo enfim de confianccedila do prefeito tal atitude seria liacutecita porque entatildeo
o prefeito poderia colocar sua ―esposa em um cargo chavelsquo de Secretaacuteria de Governo o
que seria liacutecito agrave luz da proibiccedilatildeo do nepotismo do princiacutepio da moralidade 299
E nesse enredo foi manifesto o entendimento de que seria inviaacutevel permitir que
os Chefes do Poder Executivo pudessem nomear quem quisessem pois ―Natildeo existe
liberdade absoluta em espaccedilo algum senatildeo o governante poderia escolher apenas os
seus familiares para todos os cargos E por ser cargo poliacutetico isso seria permitido De
modo algum 300
e que tambeacutem os ―membros de Poder satildeo pessoas que natildeo titularizam
cargo em comissatildeo 301
e por isto natildeo haveria que se falar em nepotismo quanto a eles
E o nepotismo foi excepcionado quanto aos cargos de natureza eminentemente
poliacutetica citando-se que Bobby Kennedy irmatildeo do Presidente dos Estados Unidos John
F Kennedy compunha seu governo302
Por fim o segundo ponto a ser trazido agrave pauta da discussatildeo foi o ―nepotismo
cruzado explicado como troca de favores entre autoridades dos poderes que de forma
reciacuteproca nomeiam os seus parentes303
298 Resposta do Ministro Ayres Britto 299
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1925 A preocupaccedilatildeo do
Relator quanto ao entendimento do Ministro Britto eacute quanto agrave aplicabilidade da tese na praacutetica especialmente dos
municiacutepios pequenos onde o perigo de ocorrerem estas nomeaccedilotildees eacute ainda maior 300
Ministra Carmem Luacutecia BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1925 301
―Tanto que natildeo contam esse prazo por exemplo para efeito de aposentadoria Eacute um regime juriacutedico realmente
diferenciado Mas tenho certeza de que eacute por essa via que se pode abrir uma cunha extremamente perigosa
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1920 302 Ministro Gilmar Mendes ―Eacute tradiccedilatildeo mundial () e no proacuteprio plano nacional muitas vezes parentes ou irmatildeos
fazem carreiras paralelas e estabelecem um plano eventual de cooperaccedilatildeo ndash temos governadores e secretaacuterios de
Estado - sem que haja qualquer conotaccedilatildeo de nepotismo Parece-me que devemos entatildeo ter cuidado quanto agrave
fixaccedilatildeo () A vinculaccedilatildeo haacute de ser com o titular ou titulares do cargo de que se cuida na relaccedilatildeo com a
Administraccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1939 Conforme
o entendimento de Joatildeo Joseacute Leal e Rodrigo Joseacute Leal esta compreensatildeo do Ministro sinaliza ―() uma contraditoacuteria
hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria que procurou justificar a legitimidade dessa infeliz hipoacutetese de
exceccedilatildeo agrave regra com o exemplo dos irmatildeos Kennedy E assim concluem que ―Parece que ainda natildeo superamos a
velha e discutiacutevel filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute bom tambeacutem para o
Brasil Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 Quanto a este argumento resta claro e inequiacutevoco
que desde o iniacutecio os Ministros assentaram o entendimento de que a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute aplicaacutevel agrave esfera
administrativa mas natildeo agrave poliacutetica ou seja apenas ao acircmbito da administraccedilatildeo e natildeo ao de governo mesmo sendo tal
praacutetica contraacuteria ao princiacutepio republicano e nesse esteio posteriormente editaram a SV13 aplicando a moralidade
restritivamente agrave nomeaccedilatildeo do cargo comissionado escusando assim o cargo puacuteblico e ensejando no caso do
nepotismo que ―quem pode o mais natildeo pode o menos 303 Apoacutes o voto do Ministro Cezar Peluso o Ministro Relator realizou ajustamento ao seu voto provendo em parte o
Recurso estando excluiacuteda a situaccedilatildeo do Secretaacuterio de Sauacutede como praacutetica de nepotismo Ibidem fl 1929 E ainda
64
Desta feita o nepotismo cruzado juntamente com o tema nepotismo
inaplicaacutevel ao cargo poliacutetico configuram os debates mais importantes observados neste
precedente a fundamentar a elaboraccedilatildeo da SV n13304
Expostos os precedentes da Suacutemula em questatildeo305
imprescindiacutevel passar agrave
apreciaccedilatildeo dos debates travados entre os Ministros quanto agrave ediccedilatildeo do verbete sumular e
sua respectiva redaccedilatildeo com o fito natildeo apenas de demonstrar que o STF reconstruiu a
noccedilatildeo de nepotismo como tambeacutem por que editou a SV n13
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13
Nesse toacutepico satildeo enfocadas as argumentaccedilotildees expostas pelos Ministros nos
debates ocorridos em duas sessotildees plenaacuterias306
do STF em que o tema sobre a ediccedilatildeo e
aprovaccedilatildeo da Suacutemula foi tratado a fim de compreender natildeo apenas a proacutepria elaboraccedilatildeo
da Suacutemula como tambeacutem o sentido e a interpretaccedilatildeo que foram dados pelos Ministros a
algumas palavras e expressotildees dispostas em seu corpo textual que causaram duacutevidas e
polecircmicas no meio juriacutedico tais como ―parente por afinidade ateacute terceiro grau
inclusive e ―pessoa juriacutedica tratadas na primeira e segunda sessatildeo respectivamente
O primeiro debate foi iniciado307
a partir da anaacutelise sobre o grau de parentesco
sob o argumento de que o limite do parentesco face agrave vedaccedilatildeo do nepotismo deveria ser
―ateacute o terceiro grau pois a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de
Justiccedila308
e da maioria das legislaccedilotildees estaduais veda a praacutetica do nepotismo ateacute o
ressaltou que existem outras possibilidades de nomeaccedilatildeo realizadas para agradar que natildeo configuram nepotismo
mesmo infringindo a moralidade como a nomeaccedilatildeo de parente de amigo da autoridade verbis ―() existe tambeacutem
a hipoacutetese em que se nomeia terceiro que natildeo tem parentesco com nenhum agente puacuteblico mas tem parentesco com
quem seja amigo do nomeante Isto eacute qualquer autoridade pode nomear algueacutem para o cargo em comissatildeo atendendo
a amigo e isso natildeo eacute alcanccedilado pela restriccedilatildeo do princiacutepio da impessoalidade Natildeo se sabe o que se passa na
subjetividade do nomeante se eacute para atender a este ou aquele fl 1928 Segundo os ensinamentos de Celso Mello
em seu voto neste RE ―Cabe preservar desse modo as relaccedilotildees que os conceitos de espaccedilo puacuteblico e espaccedilo privado
guardam entre si para que tais noccedilotildees natildeo se deformem nem provoquem a subversatildeo dos fins eacutetico-juriacutedicos visados
pelo legislador constituinte BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1936 Neste sentido que Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo questiona o porquecirc de o ordenamento tratar de maneira tatildeo
diferente o parente e amigo iacutentimo ―() quando se trata de (livre) nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo (isto eacute
permitindo a nomeaccedilatildeo do amigo iacutentimo e impedindo a do parente) Ainda mais quando se considera que no acircmbito
do Poder Executivo a questatildeo da amizade do sectarismo do partidarismo te influecircncia decisiva DAL POZZO
Antocircnio Arnaldo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDM Editora NDJ vol 24
n 8 ago 2008 p599 304
E voltam a ser discutidos tanto nos debates anteriores a elaboraccedilatildeo dela como posteriormente agrave sua ediccedilatildeo 305O que Antocircnio Maueacutes discorda porque segundo ele a Suacutemula editada pelo STF proveacutem de um uacutenico precedente
―Apesar de rigorosamente contar com um uacutenico precedente o STF decidiu usar a Resoluccedilatildeo nordm 7 do CNJ sobre o
nepotismo como base da redaccedilatildeo da suacutemula tendo em vista sua decisatildeo na ADC nordm 12 Suacutemula Vinculante e
Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 306 21ordf ordinaacuteria e 28ordf extraordinaacuteria ocorridas respectivamente no dia 20 e 21082008 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi
publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 20-21 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo
na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 307 Pelo Ministro Marco Aureacutelio 308 Que neste momento jaacute havia sido submetida agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal por meio do julgamento da ADC n 12
como visto anteriormente um dos precedentes da Suacutemula in casu
65
terceiro grau de parentesco309
Contudo nesse primeiro momento os Ministros ainda natildeo haviam conectado a
limitaccedilatildeo de parentesco agrave ―afinidade ateacute o terceiro grau e entatildeo foi suscitada a
possibilidade de o ―parentesco abarcar os familiares consanguiacuteneos adotivos e afins310
ateacute o terceiro grau ficando dessa forma assentado tal entendimento sobre o terceiro
grau de parentesco por afinidade311
A essa altura a discussatildeo se voltou312
a um foco preliminar e imprescindiacutevel a
nortear o debate juriacutedico qual seja que a ―tese disposta pela Suacutemula Vinculante
deveria apenas positivar a proibiccedilatildeo do nepotismo como consequecircncia dos princiacutepios
dispostos no artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal mesmo porque poderia haver aleacutem da
Resoluccedilatildeo n 072005 do CNJ base da discussatildeo para a ediccedilatildeo da Suacutemula313
outras leis
ateacute mais rigorosas que a Resoluccedilatildeo e que nem por isso seriam inconstitucionais
Nesse esteio foi lembrado que o intuito daquele colegiado natildeo era definir a
questatildeo com grande precisatildeo mas elaborar uma orientaccedilatildeo sumular que diminuiacutesse as
demandas judiciais envolvendo nepotismo314
e que assim a Suacutemula poderia ser
previamente aprovada mas que a sua redaccedilatildeo diante das duacutevidas postas em plenaacuterio
deveria ser aprimorada o que necessitaria de um maior tempo especialmente pela
necessidade de compatibilizar o disposto na Suacutemula agrave legislaccedilatildeo jaacute existente315
Mas tal
sugestatildeo natildeo foi absorvida pelo colegiado pois restou acertado que diante da
309 Segundo o entatildeo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes e a Ministra Carmem Luacutecia Perceba-se a vedaccedilatildeo
jaacute existia nas diversas leis infraconstitucionais estaduais e nenhuma duacutevida ou controveacutersia quanto agrave grande maioria
delas tinha sido levada ao STF salvo a Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul objeto da ADI que constitui o
primeiro precedente da Suacutemula E observe-se que ateacute este momento os Ministros ainda natildeo haviam ―pensado na
limitaccedilatildeo do parentesco constante na Suacutemula ―por afinidade ateacute o terceiro grau 310 Posicionamento do Ministro Cezar Peluso ao interromper o Ministro Menezes Direito que ressaltava a
impossibilidade de a Suacutemula tecer minuacutecias 311 Os Ministros natildeo retornaram mais ao tema e apenas ao final do segundo dia de debate eacute que passaram pelo assunto
ao tratar do vocaacutebulo inclusivelsquo 312 Pelo Ministro Menezes Direito 313 ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja mais
rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional Tenho a impressatildeo de que
estamos aprovando uma suacutemula que do ponto de vista constitucional eacute uma tese Qual eacute a tese do ponto de vista
constitucional Eacute dizer que o nepotismo estaacute dentro da cabeccedila do artigo 37 ou seja dentro do princiacutepio da
moralidade e que ele independe de lei formal ele decorre diretamente da Constituiccedilatildeo Entatildeo me parece que do
ponto de vista ateacute do conteuacutedo da suacutemula a expressatildeo ―nepotismo tem mais forccedila e noacutes escapamos dessa discussatildeo
que natildeo eacute pertinente a meu ver pelo menos agora de dizer parentesco ateacute que grau se aplica o Coacutedigo Civil se natildeo
aplica ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja
mais rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional DJE nordm 2142008 Ata da
sessatildeo fl 20 314 Pelo Ministro Gilmar Mendes que concordou com o Ministro Menezes Direito ―E natildeo haacute necessidade de definir
com maior precisatildeo porque queremos que essa orientaccedilatildeo seja aplicada e que decirc tanto quanto possiacutevel ensejo a um
nuacutemero menor de reclamaccedilotildees DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20 Segundo artigos lidos que seratildeo objeto de
apreciaccedilatildeo mais adiante a Suacutemula natildeo provocou tal diminuiccedilatildeo de demandas judiciais como pretendido pelo STF 315 ―Diante de tantos embargos e duacutevidas que surgem proponho que consideremos a proposta da suacutemula previamente
aprovada mas que nos dediquemos agrave sua redaccedilatildeo DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20
66
―importacircncia da mateacuteria e da ―relevacircncia social e poliacutetica do tema316
a discussatildeo
―deveria ficar para o dia imediatamente posteriorsendo encerrada a sessatildeo317
Aberta a 28ordf sessatildeo extraordinaacuteria do plenaacuterio318
retornou-se ao assunto
referente agrave proposta de Suacutemula concernente ao ―parentesco no serviccedilo puacuteblico e
assim a proposta apresentada quanto agrave redaccedilatildeo sumular319
ao contraacuterio do sugerido
teceu minuacutecias e seguiu a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo do CJN n 72005 que embasou natildeo soacute
a sua elaboraccedilatildeo como tambeacutem fundamentou seu texto expresso320
E isso que se extrai da comparaccedilatildeo da primeira proposta com a nova
redaccedilatildeo321
vez que enquanto a anterior dispunha que
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
A sugerida foi
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendendo ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola o
art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
Todavia a redaccedilatildeo final foi diversa dessa uacuteltima e ainda divergiu da proacutepria
Resoluccedilatildeo apresentando uma versatildeo mais complexa e polecircmica
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
316 O Ministro Ricardo Levandowski foi o primeiro a discordar da necessidade do ―maior tempo DJE nordm 2142008
Ata da sessatildeo fl 20 317 Todos assentiram quanto a isso mas a Ministra Carmem Luacutecia ao concordar como por milagre lembrou que a
Lei Federal nordm 811290 vedava o nepotismo jaacute que ateacute o momento nenhum dos Ministros havia feito menccedilatildeo agrave
normativa em questatildeo que cuja abrangecircncia da proibiccedilatildeo eacute bem mais restrita que a SV n13 em todos os sentidos
Nesse enredo o Ministro Menezes Direito ressalvou que embora a proibiccedilatildeo do nepotismo emane ―diretamente da
Constituiccedilatildeo isto ―natildeo invalida a possibilidade de legislaccedilatildeo especiacutefica sobre o tema Ministro Gilmar Mendes ()
E vamos tambeacutem tentar resolver a questatildeo () concernente agrave compatibilizaccedilatildeo dessa regra comum a eventual
disciplina constante de lei estadual ou municipal () A partir de hoje trabalharemos no texto definitivo desta suacutemula
se for assim entendido DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl21 318 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 21- 24 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na
terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 319 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 21 320 Por isto eacute que a ADC n 12 eacute o principal precedente da Suacutemula Vinculante ou ao menos a mais relevante em sua
construccedilatildeo 321 Ambas do proacuteprio Ministro Ricardo Lewandowski
67
Constituiccedilatildeo Federal (grifos nossos)
Dessa feita a expressatildeo ―mesmo oacutergatildeo foi substituiacuteda por ―mesma pessoa
juriacutedica e a referecircncia ao ―art 37 caput foi suprimida da redaccedilatildeo ensejando ambas
as alteraccedilotildees discussotildees tanto quanto agrave amplitude que a pessoa juriacutedica abarca322
como
quanto agrave extraccedilatildeo da referecircncia ao artigo caput do artigo 37 uacutenico ponto incontroverso
da redaccedilatildeo da SV n13 vez que em todos os jugados de seus precedentes foi assentada
que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais expressos em tal
artigo
A discussatildeo iniciada pela proposta de inclusatildeo da ADI n 1521 como
precedente da Suacutemula323
e tambeacutem do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal como referecircncia
da SV n13324
se volta agrave expressatildeo ―no mesmo oacutergatildeo325
sob a alegaccedilatildeo de que tal
expressatildeo poderia ensejar uma interpretaccedilatildeo equivocada de que a vedaccedilatildeo natildeo
alcanccedilaria as entidades da administraccedilatildeo indireta mas tatildeo somente os oacutergatildeos da
administraccedilatildeo direta fazendo parecer que o nepotismo estaria proibido apenas nesta e
natildeo naquela o que levou a se optar por ―mesma pessoa juriacutedica em substituiccedilatildeo a
―mesmo oacutergatildeo para que a vedaccedilatildeo ficasse mais ampla326
Entendimento esse que se fundamentou no fato de ser necessaacuterio vedar o
nepotismo em toda a sua extensatildeo e ser imprescindiacutevel limitar o poder de nomeaccedilatildeo do
titular do Poder Executivo que diretamente ou por delegaccedilatildeo eacute a autoridade que
―nomeia tudo327
E ainda interpretaram ―mesma pessoa juriacutedica como ―Poder e natildeo
322 Estando por exemplo vedado o nepotismo na Uniatildeo 323 Ministro Marco Aureacutelio 324 O assunto foi posteriormente retomado pelo Ministro Ricardo Levandowski acompanhando a sugestatildeo do
Ministro Marco Aureacutelio opinando que fosse subtraiacuteda a menccedilatildeo ao artigo 37 e ficou acertado entre tais Ministros e
os Ministros Cezar Peluso e Gilmar Mendes que a redaccedilatildeo ficaria ―viola a Constituiccedilatildeo Federal e que o art 37 seria
posto como referecircncia Ainda discutiram onde a expressatildeo deveria estar posta no corpo do texto mas permaneceu na
forma da proposta inicial no final do verbete sumular DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fls 22-24 325 Eacute a mesma disposta na Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ ―EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN
LUacuteCIA ndash mesmo oacutergatildeolsquo () a administraccedilatildeo puacuteblica eacute um conjunto de oacutergatildeos Por exemplo natildeo se nomeia para este
oacutergatildeo mas se nomeia para outro oacutergatildeo onde natildeo haacute a pessoa e aiacute natildeo eacute nem uma contrataccedilatildeo cruzada Aiacute eacute apenas a
relaccedilatildeo hieraacuterquica de chefia e natildeo eacute isso O nepotismo proiacutebe que se utilize a questatildeo pessoal para nomeaccedilotildees e aiacute
natildeo eacute o oacutergatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO ndash Sim Vossa Excelecircncia estaacute
propondo substituir oacutergatildeolsquo por que palavra EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Estou apenas questionando exatamente o significado disso aqui Porque em uma administraccedilatildeo puacuteblica inclusive
direta e indireta pode-se se entender que ―estaacute vedado na administraccedilatildeo direta e para outra entidade da indireta
nomear DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl22 326 Expressatildeo do Ministro Cezar Peluso ― servidor da mesma pessoa juriacutedica ―Fica mais amplo DJE nordm
2142008 Ata da sessatildeo fl22 327 Pelo Presidente Gilmar Mendes e pela Ministra Carmem Luacutecia ao debaterem sobre o tema Expressatildeo da
Ministra Ibidem fl 22 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) ndash A
minha observaccedilatildeo seria em relaccedilatildeo agrave autoridade nomeante Porque hoje noacutes temos um regime tal em que pelo menos
o Chefe do Poder Executivo EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA - Nomeia tudo ()
EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Ele pode delegar mas de toda sorte aiacute natildeo se
tem essa vinculaccedilatildeo e portanto estaria excluiacutedo disso daqui Natildeo eacute a preocupaccedilatildeo de Vossa Excelecircncia() fl22 A
partir daiacute constata-se que a intenccedilatildeo dos Ministros era vedar as nomeaccedilotildees dentro de um mesmo Poder e
68
como Ente Federado que deteacutem personalidade juriacutedica de direito puacuteblico328
Entretanto tal questatildeo levou agrave defesa da utilizaccedilatildeo de ―oacutergatildeo em substituiccedilatildeo
agrave ―pessoa juriacutedica mas natildeo convenceu329
Igualmente em meio agrave questatildeo exposta foi lembrado que a expressatildeo utilizada
natildeo abarcaria ―todas as hipoacuteteses da realidade faacutetica e que haveria a necessidade de se
analisar cada caso concreto especificamente330
A outra expressatildeo - disposta na minuta da SV n13 - debatida pelos Ministros
foi ―parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
Contudo trataram apenas do sentido da palavra ―inclusive que permaneceu a indicar
que estaacute vedada a nomeaccedilatildeo de parente ateacute o 3ordm grau de servidor ocupante de cargo em
comissatildeo ou autoridade nomeante na mesma pessoa juriacutedica em que estivessem
lotados331
Dessa forma os Ministros deixaram impliacutecito que aiacute se incluiacutea o parentesco
especialmente do Poder Executivo ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Mas acho que a ideia eacute abranger na verdade a pessoa juriacutedica Porque se houver intervalos nas
relaccedilotildees por exemplo entre o prefeito ele natildeo pode nomear nem - parece que isso decorre do espiacuterito - no seu
gabinete nem na secretaria de fazenda Entatildeo tem a vantagem EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA
CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Exatamente Satildeo dois oacutergatildeos diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS
BRITTO - Tem essa vantagem eacute mais amplo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Eacute esse o espiacuterito parece-me natildeo eacute DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 328 No lastro do disposto pela Ministra Carmem Luacutecia que objetivava aprimorar a expressatildeo mas conseguiu pioraacute-la
questiona-se se natildeo seria mais adequado jaacute que optaram por uma redaccedilatildeo com tantas especificaccedilotildees escolher por ―no
mesmo oacutergatildeo ou mesma entidade pois abarcaria a vedaccedilatildeo do nepotismo dentro do mesmo oacutergatildeo da administraccedilatildeo
direta e da mesma entidade da indireta e ateacute mais coerente pois a Ministra Carmem Luacutecia havia dito ao suscitar o
debate ―que visava evitar que se interpretasse que a vedaccedilatildeo seria apenas para os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Direta A
Suacutemula na forma que estaacute veda aquilo que eacute nepotismo e tambeacutem o que natildeo eacute como a nomeaccedilatildeo de um parente do
servidor puacuteblico ou da autoridade em oacutergatildeo ou entidade diversa e cuja autoridade nomeante eacute do outro oacutergatildeo ou
entidade No caso do chefe do Poder Executivo nomear seria soacute observar se ele ou algueacutem a quem ele delegou a
competecircncia (competecircncia esta que pode ser avocada) infringiu a vedaccedilatildeo nomeando um dos seus parentes para
ocupar cargo no poder executivo do qual eacute titular ou se houve nepotismo cruzado com o poder legislativo ou
judiciaacuterio 329 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Parece-me que aqui o Ministro Lewandowski
levou em conta a redaccedilatildeo do Estatuto do Regime Juriacutedico Uacutenico Estatuto dos Servidores Puacuteblicos Civis da Uniatildeo ao
dizer ― do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO RICARDO
LEWANDOWSKI ndash Exatamente EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ainda acho que
oacutergatildeolsquo fica melhor do que pessoa juriacutedicalsquo A EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Mas oacutergatildeolsquo fica soacute aquele oacutergatildeolsquo () EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash A pessoa
juriacutedica da Uniatildeo Compreende toda a Justiccedila Eleitoral do Brasil em todos os Estados aqui no TSE Acho que
oacutergatildeolsquo estaacute mais de acordo com esse imediatismo de viacutenculo entre o nomeante e o nomeado Idem fl 23 E apoacutes
ouvir a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes o Ministro Ayres Britto entendeu que os Ministros
visavam dar uma interpretaccedilatildeo mais ampla agrave expressatildeo ―pessoa juriacutedica ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR
MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ou seja a proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA
MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Nem na secretaria da sauacutede nem na secretaria da administraccedilatildeo Satildeo dois oacutergatildeos
diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Se o espiacuterito eacute esse estaacute melhor A
proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida e eacute muito mais difiacutecil de fraude de contorno Estaacute melhor assim pessoa juriacutedicalsquo DJE
nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 23 330 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 Argumentaccedilatildeo essa que
contraria uma das finalidades da Suacutemula uniformizar uma soluccedilatildeo agraves diversas controveacutersias juriacutedicas E o que houve
na realidade eacute que a Suacutemula impactou mas natildeo extirpou de vez o nepotismo Tanto que continuam a existir situaccedilotildees
esdruacutexulas apoacutes a ediccedilatildeo da Suacutemula que resultou na necessidade de se editar um Decreto Presidencial a fim de
delimitar o seu alcance da Suacutemula como se veraacute tambeacutem pelo exposto nos proacuteximos toacutepicos 331 Ibidem fl 23 E assim concluem o debate elencando os precedentes da Suacutemula seu nuacutemero e redaccedilatildeo ao passo
que por fim o entatildeo Excelentiacutessimo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes apoacutes a manifestaccedilatildeo
69
por afinidade em terceiro grau
Lastreado nos precedentes e debates em questatildeo o STF editou a SV n13
construindo a partir dela a noccedilatildeo judicial de nepotismo e de sua vedaccedilatildeo
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a construccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo pelo STF
Nesse toacutepico busca-se sintetizar os argumentos mais importantes em cada um
dos precedentes da Suacutemula e assim dentre eles observar qual eacute o fundamental e ainda
se os debates travados pelos Ministros nas sessotildees plenaacuterias retornaram a todos os
elementos tratados nos precedentes quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo ou natildeo com o fim
de demonstrar sob qual fundamentaccedilatildeo o STF editou a SV em questatildeo e como
elaborou judicialmente a construccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo
A ADI n 1521-4RS primeiro precedente da SV n13 foi julgada
improcedente pelo STF sob o uacutenico argumento unacircnime332
de que a vedaccedilatildeo do
nepotismo decorre da observacircncia aos princiacutepios constitucionais do caput do seu art
37333
e apenas por esse argumento eacute que se observa a similaridade entre este precedente
e os demais que a lastreiam
Mas mesmo assim pode-se questionar a redaccedilatildeo da SV n13 guarda
correspondecircncia com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional objeto da ADI A redaccedilatildeo
da SV n13 foi lastrada na extensatildeo da proibiccedilatildeo do nepotismo disposta neste primeiro
precedente foi seguida
A resposta eacute negativa jaacute que a extensatildeo da proibiccedilatildeo expressa pela Emenda
natildeo eacute a mesma dada pela Suacutemula Vinculante sendo aquela bem mais limitada que a
obstada por esta tanto quanto ao grau de parentesco (uma vez que a Emenda se limita
ao 2ordm grau e a Suacutemula amplia a coibiccedilatildeo ao 3ordm grau) como quanto agrave disposiccedilatildeo daquele
argumentativa de cada um dos Ministros do STF quanto agrave aprovaccedilatildeo da redaccedilatildeo a ser dada ao verbete vinculante e ao
pronunciamento favoraacutevel manifesto pelo entatildeo Vice Procurador Geral da Repuacuteblica Roberto Monteiro Gurgel
Santos aprovou a Suacutemula Ibidem fl 23-24 332 Utilizado por todos os Ministros ao repudiarem a praacutetica do nepotismo e reconhecerem a constitucionalidade da
Emenda Constitucional do Rio Grande do Sul que veda o nepotismo 333 Tanto que embora tenha havido divergecircncia dos Ministros quanto agrave ―exclusatildeo dos servidores efetivos do alcance
da norma restritiva e sobre a extensatildeo da limitaccedilatildeo a apenas o oacutergatildeo em que atuasse a autoridade nomeante ou todo o
Poder assentaram seus votos pela constitucionalidade da Emenda Constitucional embasados nos princiacutepios
constitucionais do caput do seu art 37 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista
Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p28 Ainda
segundo o autor meacuterito do STF nessa decisatildeo foi ―acentuar que os princiacutepios republicanos da isonomia da
moralidade no trato com a coisa puacuteblica da impessoalidade da administraccedilatildeo da eficiecircncia administrativa
constituiacuteam fundamento direto para o estabelecimento de restriccedilotildees agrave livre nomeaccedilatildeo de parentes a cargos de
comissatildeo em todos os Poderes autorizando ainda o tratamento uniforme Ibidem p28
70
que enseja o nepotismo (pois a Emenda delimita a autoridade e a Suacutemula acresce o
servidor ocupante de cargo comissionado) e ao campolsquo que a proibiccedilatildeo ao nepotismo eacute
aplicaacutevel (enquanto a Emenda dispotildee sobre mesmo oacutergatildeolsquo a Suacutemula prevecirc mesma
pessoa juriacutedicalsquo) embora tenham como similaridade redacional abarcarem os servidores
efetivos334
Entatildeo em que medida este julgado eacute precedente da SV n13335
Tambeacutem o segundo precedente da SV n13 o MS n 23780-5MA teve como
seu uacutenico fundamento linear a vedaccedilatildeo do nepotismo embasada pelos princiacutepios do
artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal especialmente o da moralidade336
Contudo haacute de se perquirir se o STF assentou na redaccedilatildeo da SV n13 os
elementos sobre o nepotismo da mesma forma que analisada no MS
A resposta tambeacutem eacute contraacuteria pois a noccedilatildeo de nepotismo expressa na decisatildeo
do TCU objeto do MS 2ordm eacute diversa da disposta na SV n13 a uma porque enquanto a
decisatildeo do TCU vincula a praacutetica do nepotismo agrave autoridade nomeante a Suacutemula aleacutem
de realizar essa vinculaccedilatildeo a estende ao servidor ocupante de cargo comissionado a
duas porque enquanto a decisatildeo do TCU exclui os servidores efetivos da vedaccedilatildeo a
Suacutemula os inclui na sua regra geral coibitiva e a trecircs porque enquanto a decisatildeo do
TCU veda o nepotismo aos servidores efetivos apenas quando subordinados diretamente
ao seu parente a Suacutemula eacute mais abrangente veda tudo337
E esse julgado pode ser considerado como precedente da Suacutemula mesmo que o
objeto do julgado trate dos elementos de nepotismo de forma diversa338
da explicitada
pela SV n13339
Esses dois julgados possuem como pontos em comum a uma a tratativa do
parentesco de segundo grau340
a duas o fato de o nepotismo ser vinculado agrave autoridade
que nomeia parente a ocupar cargo comissionado341
e ainda a trecircs o fato de que em
334 Contudo tambeacutem existem criacuteticas quanto a este elemento da SV n13 335 Que seraacute respondido mais adiante quando se observaraacute um dos requisitos da elaboraccedilatildeo de uma Suacutemula
Vinculante a dita ―jurisprudecircncia reiterada 336Nas palavras de Paulo Modesto nesse julgado ―muito pouco se tratou do proacuteprio tema nepotismo mas mesmo
assim ―foi o MS n 23780 como a ADI n 1521 considerado um dos precedentes imediatos da Suacutemula Vinculante
n 13 Op cit p 29 337 Natildeo delimitando o nepotismo agrave subordinaccedilatildeo do parente agrave autoridade ou servidor comissionado 338 Assemelha-se agrave disposiccedilatildeo da Lei n 811290 que determina em seu art 117 VIII a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo pelos servidores puacuteblicos civis federais conduta esta que eacute tipificada quando estes tecircm sob sua chefia
imediata cocircnjuge companheiro e parentes de ateacute segundo grau 339 Eacute o que se veraacute mais adiante 340 Vedado pela EC n 12RS e tratado no MS embora a decisatildeo do TCU que ensejou o MS alcance parentes ateacute o
terceiro grau 341 Mesmo que o acircmbito de atuaccedilatildeo das autoridades nos julgados seja diferente sendo seu domiacutenio vedado em maior
amplitude pela EC n 12RS do que pela decisatildeo do TCU o que se constata facilmente eacute que ambos os julgados ao
71
ambos os casos o STF natildeo estabeleceu criteacuterios sobre o nepotismo mas somente julgou
a ―adequaccedilatildeo da legislaccedilatildeo agrave Constituiccedilatildeo reconhecendo a liberdade do legislador para
dispor sobre a mateacuteria342
No mais os precedentes se diferem uma vez que enquanto no primeiro a
proibiccedilatildeo abarcou os servidores efetivos no segundo natildeo aleacutem disso enquanto o
nepotismo foi limitado ao ―mesmo oacutergatildeo no primeiro precedente no segundo foi ―ao
gabinete da autoridade 343
Diante disso haacute de se questionar mesmo assim os julgados ensejam
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria apenas porque os dois tratam de nepotismo e
em ambos foi assentado o repuacutedio agrave praacutetica do nepotismo com base nas diretrizes
principioloacutegicas do caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica344
Do terceiro precedente da Suacutemula a ADC n 126 ndash DF que parece ser o mais
relevante deles345
observa-se que o nepotismo foi repudiado novamente pelo mesmo
embasamento constitucional disposto nos outros dois precedentes pelos princiacutepios
dispostos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal346
Nesse enredo o que se constata eacute que restou assentado pelo julgamento dos
trecircs precedentes que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais
contraacuterio da Suacutemula se limitam a dispor sobre o nepotismo vinculado agrave autoridade e os Ministros proferem os seus
respectivos votos em ambos as decisotildees colegiadas neste esteio 342 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais
e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 343 O que demonstra que a noccedilatildeo de nepotismo em ambos os precedentes eacute diversa quanto a quem sofre a vedaccedilatildeo e
ao acircmbito fiacutesico desta vedaccedilatildeo Pontos esse que satildeo elementos conceituais que fazem parte da noccedilatildeo de nepotismo e
por isso mesmo fazem a diferenccedila quanto agrave proacutepria 344 Eacute isto que se responderaacute apoacutes analisar o quesito ―jurisprudecircncia reiterada referente agrave ediccedilatildeo de Suacutemula
Vinculante 345 Pela primeira vez o STF se pronunciou quanto ao viacutenculo de parentela especificamente quanto ao nepotismo
sendo este um dos pontos primordiais deste precedente Contudo o entendimento do STF se mostrou de forma diacutespar
agrave expressa no Coacutedigo Civil vez que diferentemente deste a fim de obstar atos personalistas enfatizar a absoluta
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e moralizar a Administraccedilatildeo Puacuteblica estendeu o parentesco por afinidade ao
terceiro grau ―() entendeu-se que a definiccedilatildeo de parentesco consignada pelo Coacutedigo Civil natildeo eacute determinante para a
exata compreensatildeo da mateacuteria tendo em vista que natildeo haacute norma constitucional tratando de definir o alcance de
parentesco bem como que a vedaccedilatildeo do nepotismo tem de ter em vista o alcance mesmo das relaccedilotildees familiares
―() Assim afasta-se por completo a limitada definiccedilatildeo de parentesco presente no Coacutedigo Civil quando se estaacute em
jogo a proteccedilatildeo maacutexima a ser conferida pelo princiacutepio da impessoalidade OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de
Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance Precedentes e Motivos Determinantes
da Norma que Veda a Praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p 9-32 dez
2009 p 24-25 346Vez que os Ministros assentaram que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre da autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios da
Administraccedilatildeo independentemente de lei infraconstitucional e assim que eacute desnecessaacuteria lei formal a regulamentar a
vedaccedilatildeo do nepotismo Compreensatildeo esta clara e notoacuteria no julgado da liminar ADC uma vez que quase a
unanimidade dos Ministros (salvo o Ministro Marco Aureacutelio) acompanharam o pronunciamento do voto no Ministro
Relator no qual deixou claro a prescindibilidade de lei formal a regulamentar a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo
72
que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica347
Igualmente colhe-se que se aplica no acircmbito do mesmo oacutergatildeo348
e ainda tanto
no julgado do segundo como do terceiro precedente que eacute prescindiacutevel lei formal a
regulamentar a vedaccedilatildeo do nepotismo
Do entendimento assentado quanto agrave normativa objeto do segundo precedente
(MS) bem como da literalidade da normativa objeto do terceiro precedente (ADC) os
servidores efetivos que fossem nomeados para ocupar cargo comissionado ou
designados em comissatildeo de confianccedila soacute estariam em situaccedilatildeo de nepotismo se fossem
diretamente subordinados ao seu parente nomeante
Entatildeo o que se extrai do disposto pelo STF eacute que a uma a vedaccedilatildeo decorre
dos princiacutepios do artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e a duas que eacute delimitada ao
―mesmo oacutergatildeo
Mas a noccedilatildeo uniforme de nepotismo eacute apenas esta jaacute que por outro lado satildeo
vaacuterias as diferenccedilas encontradas nos precedentes quanto agrave delimitaccedilatildeo da noccedilatildeo de
nepotismo pois enquanto na ADI e no MS o nepotismo eacute vinculado agrave autoridade na
ADC verifica-se que tambeacutem vincula o servidor ocupante de cargo comissionado ainda
enquanto na ADI tem-se a delimitaccedilatildeo no oacutergatildeo em que a autoridade eacute lotada no MS e
na ADC a limitaccedilatildeo eacute esta mas atrelada ao requisito subordinaccedilatildeo do parente agrave
autoridade aleacutem disso enquanto na ADI o servidor efetivo natildeo eacute excluiacutedo da incidecircncia
da norma geral proibitiva no MS e na ADC sua inclusatildeo agrave proibiccedilatildeo normativa eacute
condicionada agrave sua subordinaccedilatildeo direta ao nomeante
Assim diante desses trecircs precedentes observa-se que o STF ainda natildeo havia
construiacutedo judicialmente a vedaccedilatildeo do nepotismo vez que natildeo havia entendimento
linear quanto a todos os seus elementos
E o que se pode observar eacute que a SV n13 aleacutem de ser diacutespar deles tambeacutem
natildeo segue a base redacional da Resoluccedilatildeo do CNJ objeto da ADC vez que ao comparaacute-
las constata-se que a SV ampliou a extensatildeo do nepotismo construindo nova normativa
347 ―() ao dizer que os princiacutepios constitucionais da moralidade da impessoalidade da igualdade e da eficiecircncia satildeo
autoaplicaacuteveis e portanto dotados da necessaacuteria carga de taxatividade e de positividade para vedar a praacutetica do
nepotismo Assim o Tribunal deu ―ao direito consagrado no espaccedilo normativo dos referidos princiacutepios o seu
sentido de certeza juriacutedica e o seu acircmbito de incidecircncia aos casos concretos da vida poliacutetica e social LEAL Joatildeo
Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de Direito Penal e
Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p19 348 Uma vez que os Ministros julgaram pela legalidade da decisatildeo do TCU de vedaacute-lo no acircmbito da Justiccedila do
Trabalho (objeto do MS) bem como pela legitimidade da Resoluccedilatildeo do CNJ em coibi-lo em todo o Judiciaacuterio (objeto
da ADC)
73
sobre sua vedaccedilatildeo especialmente em trecircs pontos alterou o domiacutenio ―mesmo oacutergatildeo
para ―mesma pessoa juriacutedica modificou a expressatildeo ―exerciacutecio do cargo - disposta na
Resoluccedilatildeo - para ―nomeaccedilatildeo e ainda natildeo excluiu os servidores efetivos de sua
incidecircncia como fez a Resoluccedilatildeo haja vista que sua redaccedilatildeo o servidor efetivo natildeo
pode ser nomeado a ocupar cargo comissionado e nem ser designado em funccedilatildeo de
confianccedila na mesma pessoa juriacutedica que seu parente for autoridade ou servidor ocupante
de cargo comissionado349
Dessa maneira a SV 13 expandiu o nepotismo inclusive aleacutem do disposto na
Resoluccedilatildeo do CNJ sendo mais rigorosa que esta devido agrave sua extensatildeo350
Mesmo tendo o STF inovado quanto agrave noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do nepotismo disposta
na Resoluccedilatildeo este julgado eacute precedente da SV n13 Sim pois a Resoluccedilatildeo do CNJ
objeto de tal precedente foi a base redacional daquela
Mas esse precedente tem o mesmo fundamento que os demais Apenas quanto
ao fato de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios do artigo 37 da CF
E configura juntamente aos demais jurisprudecircncia reiterada para embasar a
ediccedilatildeo de Suacutemula Vinculante 351
O quarto precedente da SV n13 o RE n 579951RN corrobora que a vedaccedilatildeo
do nepotismo decorre dos princiacutepios do caput do artigo constitucional352
e ainda se
nota pela primeira vez a exposiccedilatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado353
e agrave
distinccedilatildeo entre aos cargos comissionados e cargos poliacuteticos354
pois de acordo com a
inteligecircncia do Tribunal o nepotismo abarca tatildeo somente os parentes nomeados em
349 Dessa forma a SV n13 vedou expressamente natildeo soacute a nomeaccedilatildeo do servidor para cargo comissionado como
tambeacutem para exercer funccedilatildeo de confianccedila diga-se de passagem exclusivamente exercida pelo efetivo nos termos do
inciso V do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal 350 Do que se poderia retirar que a vedaccedilatildeo do nepotismo para aquele que realiza atos administrativos ou legislativos eacute
mais severa do que para quem julga 351 Essa resposta viraacute mais adiante 352
Sendo esse o uacutenico fundamento que esteou todos os votos de cada um dos Ministros nos quatro precedentes 353Pela primeira vez o STF reconheceu a ilegalidade do nepotismo cruzado como ―a situaccedilatildeo em que duas
autoridades tentam burlar a suacutemula por meio da nomeaccedilatildeo de seus parentes de forma reciacuteproca p 113 354 Segundo Luis Manoel Fonseca Pires ―Eacute em razatildeo da relaccedilatildeo de confianccedila que os encargos de direccedilatildeo chefia e
assessoramento reclamam que optou o legislador portanto por admitir a possibilidade de que para estas tarefas
houvesse o livre acesso o que assim se evitaria que em funccedilotildees que exigem confianccedila fossem exercidas por pessoas
absolutamente desconhecidas dos seus respectivos superiores hieraacuterquicos E ainda completa () natildeo satildeo os cargos
em comissatildeo em si o objeto de suposta imoralidade administrativa mas sim o fato de eventualmente serem
preenchidos com a nomeaccedilatildeo de parentes()Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante
do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 235-
252 2008 p 237-238 Neste ensejo os Ministros entenderam que se por um lado a contrataccedilatildeo do irmatildeo de vice-
prefeito como motorista da prefeitura configurava nepotismo e que por isto ele deveria ser exonerado por outro a
contrataccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo de Secretaacuterio Municipal natildeo configurava nepotismo por ser o cargo
poliacutetico e portanto o seu ocupante agente poliacutetico
74
cargos comissionados e natildeo aqueles que forem designados agentes poliacuteticos355
Diante disto vale estabelecer tambeacutem quanto ao Recurso Extraordinaacuterio suas
diferenccedilas e semelhanccedilas comparativamente aos demais precedentes e agrave SV n13 a fim
de analisar em que precede a esta
A similaridade observada entre os quatro julgados eacute o repuacutedio ao nepotismo
embasado nos princiacutepios constitucionais do artigo 37 (moralidade impessoalidade e
eficiecircncia) jaacute da comparaccedilatildeo do RE com o MS e a ADC tem-se o assentamento da
prescindibilidade de lei formal para coibir a praacutetica do nepotismo356
Jaacute as diferenccedilas apontadas satildeo o RE mesmo tendo uma noccedilatildeo de nepotismo
semelhante agrave do primeiro e segundo precedentes (ADI e MS ndash parente de segundo grau
de autoridade) eacute diversa agrave do terceiro (ADC ndash parente de autoridade ateacute terceiro grau) e
foi o primeiro e uacutenico a trazer agrave baila dois pontos que natildeo haviam sido cogitados
anteriormente a inaplicabilidade da vedaccedilatildeo do nepotismo agraves nomeaccedilotildees de parentes de
autoridades em cargos poliacuteticos e a explicaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzadolsquo que
depende de comprovaccedilatildeo do acordo que enseja as designaccedilotildees reciacuteprocas
Mas em que medida esse julgado subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13 Na medida
em que sua redaccedilatildeo natildeo abrangeu os cargos poliacuteticos e expressamente proibiu o
nepotismo cruzado
Qual eacute o fundamento uniforme desse quanto aos demais precedentes O
entendimento de que o nepotismo infringe os princiacutepios do caput do art 37 da CF
Ele forma juntamente com os demais julgados o quesito ―jurisprudecircncia
reiterada para a ediccedilatildeo da SV n13 357
355 Ministros de Estado Secretaacuterios Estaduais Distritais e Municipais De acordo com Luis Armando Saboya Amora
―natildeo sofrem essa vedaccedilatildeo uma vez que a Constituiccedilatildeo Federal garante ao Presidente da Repuacuteblica chefe do Poder
Executivo Federal o auxiacutelio de seus ministros para que o exerciacutecio de suas funccedilotildees se decirc de forma mais eficaz O
Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In O
Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 299 O que significa dizer que ―na esfera da
administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges ou sobrinhos para exercer o cargo de
secretaacuterio municipal LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute LEAL Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo
Top In Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 Op cit p 22 Ambos
itens de extrema relevacircncia vez que satildeo elementos da Suacutemula Vinculante em questatildeo que as nomeaccedilotildees dos
parentes (de autoridades) que atuam como agentes poliacuteticos355 estatildeo excluiacutedas de seu alcance e que tambeacutem eacute
proibido o nepotismo cruzado 356 ― ou seja os princiacutepios vinculam estabelecendo condutas a ser seguidas Natildeo se pode deixar de observaacute-los sob
o argumento de que os mesmos natildeo possuem a mesma densidade normativa das regras AMORA Luis Armando
Saboya In O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio
Montlsquoalverne Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 298 357 Eacute o que se observaraacute a frente
75
Por fim vale questionar dos debates se extraem todos os elementos de uma
nova noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao nepotismo Tambeacutem a essa interrogaccedilatildeo se responde
negativamente pois em ambas as sessotildees plenaacuterias os Ministros debateram
pontualmente apenas dois assuntos na primeira sessatildeo a extensatildeo do parentesco mas
de maneira superficial e na segunda sessatildeo o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do
nepotismo358
E assim o STF elaborou a SV 13 motivado pela necessidade de limitar
expressamente o nepotismo em outro poder o executivo conforme se extrai do julgado
do terceiro precedente da SV 13 e da segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto vez que
foi dito pelos Ministros que ―natildeo eacute porque a Resoluccedilatildeo do CNJ vedou expressamente o
nepotismo no acircmbito do poder judiciaacuterio que os demais poderes poderiam praticar o
nepotismo359
e que se fazia necessaacuterio limitar o nepotismo no poder executivo porque
o titular dele ―nomeia tudo360
Diante disso restam muitas duacutevidas sobre se o texto da SV n13 diz
exatamente o que deveria dizer E eacute por isto que no proacuteximo capiacutetulo se buscaraacute
responder ao seguinte questionamento a partir da noccedilatildeo administrativa poliacutetica
brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os
casos de privilegiamentocontraacuterios agrave moralidade puacuteblica
358 Cuja discussatildeo foi levantada e em que pese ter sido acirrada trouxe outro equiacutevoco agrave redaccedilatildeo da SV 13 pois ao
inveacutes de dispor sobre nepotismo no mesmo oacutergatildeo como nas demais normas observadas inclusive na Resoluccedilatildeo do
CNJ assentou a vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica 359 De acordo com os votos na ADC 360 Conforme a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes na segunda sessatildeo plenaacuteria
76
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA
Trata-se da anaacutelise de dois pontos do trabalho o primeiro relativo agrave construccedilatildeo
do nepotismo sob a perspectiva brasileira do seu contexto histoacuterico no Brasil e da sua
noccedilatildeo juriacutedica e o segundo atinente agrave moralidade puacuteblica na Constituiccedilatildeo Federal de
1988 e sua relaccedilatildeo com o nepotismo sob o enfoque do princiacutepio republicano e dos
princiacutepios administrativos da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade averiguando
assim o papel da moralidade puacuteblica como proibitiva do nepotismo natildeo apenas como
princiacutepio administrativo mas como aglutinadora dos outros princiacutepios citados e tambeacutem
densificada por eles361
Tudo em conformidade com Raymundo Faoro Seacutergio Buarque
de Holanda Oliveira Viana Roberto Damatta Victor Nunes Leal Carmem Luacutecia
Antunes Rocha Diogo de Figueiredo Moreira Neto Ives Gandra Maria Sylvia Zanella
di Pietro Dioacutegenes Gasparini Florivaldo Dutra de Arauacutejo Paulo Modesto Joseacute dos
Santos Carvalho Filho Alexandre de Moraes dentre outros
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a um viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira
O nepotismo como visto na Introduccedilatildeo desse trabalho eacute mais um dos viacutecios
do velho mundo que como heranccedila portuguesa chegou agraves terras brasileiras conforme
demonstra a carta escrita por Pero Vaz de Caminha ao Monarca Portuguecircs que ao lhe
dar as boas novas do ―continente novo solicitou que ao Rei que encaminhasse seu
genro agrave colocircnia receacutem-descoberta362
Por isto segundo os doutrinadores paacutetrios que tratam do assunto ―tudo
comeccedilou nesta passagem363
Sendo o nepotismo tiacutepico ―comportamento caracterizador
361 Com o fito de observar se a partir da noccedilatildeo administrativo poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a
Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica 362 Na anaacutelise de Roberto DaMatta ―Ali naquele pedaccedilo terminal e naquela hora de arremate Caminha arrisca ―E
nesta maneira Senhor dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta terra vi E se algum pouco me alonguei Ela me
perdoe pois o desejo que tinha de tudo vos dizer mo fez pocircr assim pelo miuacutedo E pois que Senhor eacute certo que
assim neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso serviccedilo for Vossa Alteza haacute de ser de mim
muito bem servida a Ela peccedilo que por me fazer graccedila especial mande vir da Ilha de Satildeo Tomeacute a Jorge de Osorio
meu genro ndash o que dela receberei em muita mercecirc E conclui Caminha como ateacute hoje manda o nosso figurino de
malandragem ―Beijo as matildeos de Vossa Alteza deste Porto Seguro de Vossa ilha de Vera Cruz hoje sexta-feira
primeiro dia de maio de 1500 Pero Vaz de Caminha Seraacute que eacute preciso dizer mais alguma coisa O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 67 363 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 160 Tambeacutem eacute o que afirma George Feliacutecio Gomes de Oliveira ―Essa praacutetica trazida nas naus
portuguesas que vieram pela vez primeira agraves terras brasileiras consignou-se com a presenccedila da Corte Portuguesa no
Brasil (entre 1808 e 1821) Da anaacutelise da Suacutemula vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais -RT
v 890 ano 98 Dez 2009 p 15
77
do patrimonialismo364
natildeo apenas trazido mas tambeacutem implantado no Brasil ―desde
os primeiros dias365
no acircmbito do modelo governamental que imperava em Portugal
identificando o Estado como coisa de famiacutelia366
privilegiando o interesse familiar em
detrimento do puacuteblico e consagrando assim a histoacuterica e continua confusatildeo entre o
puacuteblico e o privado367
Mas o nepotismo ao ser trazido para o Brasil natildeo apenas se instalou como
tambeacutem se alastrou porque o Estado brasileiro herdeiro das condutas portuguesas
patrimonial e de sociedade estamental estabelecido sob as bases coloniais tinha como a
sua maior forccedila social o clatilde familiar368
E a autarquia familiar de origem rural se estendeu pelo paiacutes alcanccedilando as
cidades onde reinou a mesma mentalidade familiar tanto que Nabuco de Arauacutejo notou
―sabiamente como o espiacuterito antissocial e perigoso representado por essas famiacutelias foi
um viacutecio ―que nasceu da antiga organizaccedilatildeo e que nossas revoluccedilotildees e civilizaccedilatildeo natildeo
puderam acabar tendo ―a mentalidade de casa-grande invadido as cidades369
Desta sorte aquele que se encontrava no poder como representante do Estado
compartilhava a administraccedilatildeo os cargos e as possibilidades estatais com os seus em
detrimento da impessoalidade vez que a escolha dos homens que iriam exercer as
funccedilotildees puacuteblicas era realizada de acordo com a ―confianccedila pessoal que depositava neles
e natildeo com as suas capacidades proacuteprias370
364 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte
Ed Foacuterum 2008 p 117 365 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do
Supremo Tribunal Federal Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 235 366 Interessante que agrave eacutepoca do Brasil Colocircnia se tem certa preocupaccedilatildeo com a vedaccedilatildeo do nepotismo pois conforme
aduz Victor Nunes Leal ―() escolheriam para os cargos concelho as pessoas mais pertencenteslsquo () que natildeo
fossem cunhados nem parentes ateacute o quarto grau de direito canocircnico Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o
Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 114 367 Rebatida pelos dizeres de Seacutergio Buarque de Holanda ―O Estado natildeo e uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar e ainda
menos uma integraccedilatildeo de certos agrupamentos de certas vontades particularistas de que a famiacutelia eacute o melhor
exemplo Natildeo existe entre o circulo familiar e o Estado uma gradaccedilatildeo mas antes uma descontinuidade e ateacute uma
oposiccedilatildeo Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 141 368Assim no ―complexo da famiacutelia senhorial estatildeo acobertados natildeo apenas os parentes consanguiacuteneos (filhos e
netos) e os parentes colaterais (irmatildeos tios e sobrinhos) como tambeacutem ―os parentes por afinidade civil (genros e
cunhados) os parentes por afinidade religiosa (os compadres e afilhados) os parentes por adoccedilatildeo (os crias da
casa senhorial) Daiacute nascem instituiccedilotildees como a ―solidariedade parental a ―responsabilidade coletiva no taliatildeo
privado o ―dever de proteccedilatildeo e ―assistecircncia parental reciacuteproca e ainda o compadrio VIANA Oliveira
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 226 369 Exorbitando por isto ―a aacuterea do domiacutenio-tronco e se estendendo ―por vaacuterios domiacutenios e mesmo por municiacutepios
inteiros VIANA Op cit p 227 E completa afirmando que ―() eacute esta a lei da nossa expansatildeo povoadora a
famiacutelia- tronco partindo de um domiacutenio inicial espalha-se em derredor e vai irradiando por contiguidade () Idem
p 232 370 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 145-
146
78
E por isto que no acircmbito da classe dominante havia ―quase que um direito
hereditaacuterio de acesso aos cargos puacuteblicos e as ―negociatas eram pautadas na troca de
favores entre os que detinham o poder ―visando atingir fins privados e natildeo fins
puacuteblicos371
qual seja ―a transmissatildeo de privileacutegios do grupo central (classe dirigente)
de uma geraccedilatildeo para o de outra372
restando edificada por um lado a ―dificuldade de
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder em nossa sociedade373
Esta conjuntura gerou um ciclo vicioso entre o personalismo e a confusatildeo da
relaccedilatildeo puacuteblicondashprivado e enraizou o nepotismo com profundidade na estrutura
administrativa-governamental brasileira374
utilizado como forma de autopreservaccedilatildeo e
autoproteccedilatildeo das famiacutelias que dominavam o poder puacuteblico ―com a dupla funccedilatildeo de
ampliar a influecircncia e o poder unipessoal do governante e enfraquecer o sistema
representativo375
Exemplo crasso dessa questatildeo foi o governo estabelecido pelo Presidente
Getuacutelio Vargas que ―nos breves trecircs meses em que esteve agrave testa do Executivo
empregou um nuacutemero exagerado de parentes376
e ao ser questionado justificou-se da
seguinte forma Eu tive que fazer uma opccedilatildeo Entre passar sessenta dias acusado pelos
adversaacuterios e passar sessenta anos () condenado pela minha famiacutelia preferi atender agrave
famiacutelia Ningueacutem aguenta uma famiacutelia pedindo emprego Dei logo para me deixarem
em pazlsquo 377
371 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico ndash criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na administraccedilatildeo puacuteblica Revista Consulex ano XII nordm 286 15 dez 2008 p 41 372 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p222 373 Expressatildeo retirada do voto do Min Ricardo Lewandowiski relator do RE 579951-4RN julgado em 20082008
p 1885 Um dos precedentes da Suacutemula Vinculante n13 374 Conforme sintetiza Gabriela Empirotti ―No Brasil a praacutetica do nepotismo eacute heranccedila do sistema patrimonialista
em que havia uma confusatildeo entre o que era particular e o que pertencia ao Estado O bem puacuteblico era uma extensatildeo
da proacutepria casa passando o administrador a trataacute-lo como se assim fosse Nesse contexto esclarece Seacutergio Buarque
de Holanda que o que falta aos administradores eacute compreender a diferenciaccedilatildeo existente entre Estado e famiacutelia e
ainda que natildeo deve haver ligaccedilatildeo entre ambos () Assim para Buarque de Holanda para atingirmos um Estado que
atenda aos anseios puacuteblicos ultrapassando os limites do que eacute pessoal eacute preciso que se transcenda o ambiente
familiar () Segundo o autor no Brasil somente em casos excepcionais tivemos a figura de funcionaacuterios voltados a
interesses objetivos do Estado tomando suas decisotildees de maneira impessoal A heranccedila patrimonialista tendo a
famiacutelia corno a sua instituiccedilatildeo mais forte possui ainda grande influecircncia restando pouco espaccedilo para a
Impessoalidade Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo ndash A Suacutemula Vinculante n 13 e a sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 13 n 144 fev 2013 p 38 375 Idem p 15 376 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27 377 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27
79
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil
Desse histoacuterico foi extraiacuteda a noccedilatildeo juriacutedica do nepotismo que em sua
concepccedilatildeo ampla designa ―a conduta havida na Administraccedilatildeo do Estado pela qual
agentes puacuteblicos valendo-se dos cargos por ele ocupados concedem favores e
benefiacutecios pessoais a seus parentes e amigos 378
Isto porque a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo eacute para alguns doutrinadores
associada a atos de privileacutegio dos agentes puacuteblicos agravequeles que lhes importam natildeo
apenas aos seus familiares e ainda se vincula agrave ideia de lealdade e confianccedila existentes
entre o patrono e o favorecido com o objetivo de amparar os interesses do primeiro379
Entretanto diante das noccedilotildees expressas nas normativas existentes380
tambeacutem
pode ser definido de uma maneira mais restrita como ―a praacutetica pela autoridade puacuteblica
com poder para nomear de favorecer seus parentes proacuteximos nomeando-os para
titularizarem cargos ou empregos de provimento em comissatildeo381
Ou ainda como
() a conduta de nomear para cargos puacuteblicos em comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila de livre provimento e livre exoneraccedilatildeo ou para cargos e funccedilotildees de
provimento ou exoneraccedilatildeo condicionada parentes cocircnjuges ou
companheiros de agentes puacuteblicos enaltecendo criteacuterios de promoccedilatildeo
familiar e de afinidade em detrimento a criteacuterios de meacuterito e capacidade
funcional no acesso a cargos puacuteblicos382
Vale dizer que esta definiccedilatildeo parece mais acertada jaacute que o nepotismo na
atualidade conforme eacute observado pela grande maioria daqueles que se debruccedilam sobre
o assunto significa o privilegiamento realizada pelo agente puacuteblico a seus parentes por
meio da indicaccedilatildeonomeaccedilatildeo desses em cargos puacuteblicos ad nuttum ou seja de livre
nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo denominados cargos em comissatildeo383
378 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p158 379 ―() atualmente o termo em sentido amplo significa favorecimento e abrange qualquer concessatildeo de benesses a
parentes ou a outras pessoas ligadas ao beneficente por laccedilos de amizade ou confianccedila () Inobstante os variados
sentidos que o termo pode ter () o nepotismo eacute entendido como o favorecimento de parentes de agentes puacuteblicos
Mais especificamente o emprego no serviccedilo puacuteblico de parentes de agentes puacuteblicos sem o crivo do concurso
puacuteblico ANTONIO Alice Barroso de O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante n 13 do STF Criacuteticas e
Proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte ano 10 n 31 janmar 2009 p 63 -
64 380 Que satildeo diferentes entre si mas mais restritas pois natildeo abarcam a nomeaccedilatildeo de amigos na praacutetica de nepotismo
como se veraacute no proacuteximo capiacutetulo 381 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p73 382 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 10-11 383 Luis Manuel Fonseca Pires sintetiza como ―() a nomeaccedilatildeo para os cargos em comissatildeo de parentes do
nomeante Eacute o que popularmente alcunha-se de nepotismo Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
80
Entretanto diante da evoluccedilatildeo sobre a noccedilatildeo juriacutedica do termo eacute necessaacuterio
fazer algumas complementaccedilotildees quanto agrave mesma A primeira se refere agrave delimitaccedilatildeo do
parentesco ou seja eacute importante dispor sobre a definiccedilatildeo de quem satildeo os parentes cuja
nomeaccedilatildeo em cargo comissionado enseja nepotismo pois todas as normativas paacutetrias
que trataram ou tratam do assunto fixam o parentesco como elemento limitador de um
dos criteacuterios objetivos do nepotismo que eacute justamente a nomeaccedilatildeo de parente em cargo
comissionado384
Pela noccedilatildeo juriacutedica atual385
o nepotismo em sua espeacutecie direta ―ocorre
quando a autoridade competente nomeia cocircnjuge companheiro ou parente em linha
reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau o que abarca ―filho neto bisneto
irmatildeo tio sobrinho sogro genro nora cunhado 386
Desta noccedilatildeo se extrai aleacutem da demarcaccedilatildeo de parentesco outro criteacuterio
tambeacutem objetivo como esse a nomeaccedilatildeo pela autoridade que tem competecircncia para
nomear
Esses satildeo os dois aspectos objetivos a que o nepotismo se vincula quais sejam
a competecircncia para nomear (para o cargo puacuteblico em comissatildeo ou designar para a
funccedilatildeo puacuteblica) e a nomeaccedilatildeo de parente
Todavia aleacutem desses existem outros criteacuterios como o objetivo referente ao
parente estar sob a chefia imediata da autoridade nomeante e o criteacuterio subjetivo que
remonta ao favorecimento do parente Contudo ambos satildeo prescindiacuteveis jaacute que o
nepotismo eacute configurado na atualidade independe de ambos os criteacuterios o que eacute
demonstrado tanto na configuraccedilatildeo de sua forma direta onde basta a nomeaccedilatildeo pela
Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manoel Fonseca
Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 237 Florivaldo Dutra de Arauacutejo compendia a noccedilatildeo
de nepotismo como ―() antiga praacutetica dos papas () significa a indicaccedilatildeo de parentes para ocupar cargos na
administraccedilatildeo puacuteblica () guarda sentido pejorativo por indicar a circunstacircncia de que algueacutem se vale apenas do
parentesco com outrem detentor de poder para ser guindado agrave condiccedilatildeo de agente puacuteblico () a autoridade
nomeante designa um parente para funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado () PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008
p 117-118 384 Ateacute aquelas normas que foram editadas antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 delimitavam este criteacuterio pela
espeacutecie e grau de parentesco 385 Conforme as normativas atuais sobre o assunto tratadas na Introduccedilatildeo deste trabalho 386RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 210
81
autoridade nomeante de seu parente387
como tambeacutem na sua forma cruzada que eacute
caracterizada pela nomeaccedilatildeo feita por outra autoridade que natildeo eacute parente do nomeado
Segundo o moderno entendimento388
―natildeo haacute necessidade de se comprovar o
criteacuterio subjetivo pois estaacute impliacutecito ao cerne da praacutetica vez que consiste no propoacutesito
de atender a interesses pessoais com a nomeaccedilatildeo do familiar ou de privilegiar o viacutenculo
sanguiacuteneo Ou seja intriacutenseco ao nepotismo pois a finalidade da escolha do parente
para ocupaccedilatildeo do cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila eacute a satisfaccedilatildeo pessoal
gerada pelo laccedilo familiar389
Assim pode-se dizer que o aspecto subjetivo do ato eacute o seu
motivo impliacutecito agrave sua praacutetica 390
Entatildeo a benesse do acesso ao cargo puacuteblico pelos ―laccedilos de confianccedila pessoal
e familiar391
estaacute embutida no nepotismo sendo portanto desnecessaacuteria a sua
comprovaccedilatildeo para que ele reste configurado mas apenas dos dois primeiros elementos
objetivos dispostos cuja junccedilatildeo produz o nepotismo ―a nomeaccedilatildeo feita por algueacutem que
seja detentor do poder administrativo e o ―viacutenculo familiar (cocircnjuge companheiro ou
parente ateacute o terceiro grau) do nomeado com o nomeante392
Nesse diapasatildeo a confianccedila eacute necessaacuteria para se nomear algueacutem em cargo
comissionado - ―dito de confianccedila - constitucionalmente destinado agraves funccedilotildees de
direccedilatildeo e assessoramento superior mas ao contraacuterio do que se costuma pensar natildeo deve
ser originaacuteria da relaccedilatildeo pessoal mas da aptidatildeo profissional daquele que seraacute nomeado
o qual deve ter a qualificaccedilatildeo necessaacuteria e correspondente a exercer as funccedilotildees do citado
cargo Desta sorte a autoridade nomeante natildeo pode nomear quem quiser mas aquele
que se adeque agraves atribuiccedilotildees do cargomiddot
387 ―O aspecto objetivo do nepotismo concentra-se na efetiva relaccedilatildeo de parentesco existente entre o nomeante e o
nomeado Assim havendo a relaccedilatildeo de parentesco estar-se-aacute diante do nepotismo considerado no seu aspecto
objetivo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In
Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 212 O criteacuterio eacute agraves vezes
excepcionalmente aplicado quando se trata de nomeaccedilatildeo de servidor efetivo parente de autoridade nomeante para
exercer cargo comissionado 388 Especialmente apoacutes a publicaccedilatildeo da SV n13 389 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Op cit p 213 E ainda acrescenta ―() diz R Tourinho (2011) a comprovaccedilatildeo do
elemento subjetivo eacute de difiacutecil concretizaccedilatildeo razatildeo pela qual a simples presenccedila do aspecto objetivo relaccedilatildeo de
parentesco vem se mostrando suficiente para caracterizar a praacutetica O caraacuteter objetivo da constataccedilatildeo da situaccedilatildeo a
envolver nepotismo torna irrelevante ateacute por indecifraacutevel em muitos casos o elemento aniacutemico presente no ato de
nomeaccedilatildeo Idem p 214 390 O nepotismo eacute entatildeo ―favorecimento privileacutegios e benefiacutecios para os parentes () daqueles que detecircm o poder
de possibilitar o acesso ao cargo puacuteblico sem a necessidade de submissatildeo ao Concurso Puacuteblico e ―estaacute relacionado
agrave lealdade e agrave confianccedila existentes entre quem favorece e o favorecido CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida
Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante n 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 10 n 111 mai 2010 p 30 391 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo
‐ FA Belo Horizonte ano 7 n 80 out 2007 392 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano 9 n 200 p 30
82
Assim mesmo que o cargo seja caracterizado ―pela confianccedila de que se dota o
comissionado esta confiabilidade ―tem que se firmar em qualificaccedilatildeo profissional a
dizer em merecimento que se liga agraves suas condiccedilotildees para o desempenho do cargo e natildeo
em qualificaccedilatildeo patroniacutemica como tantas vezes continua a ocorrer393
Diante desta interpretaccedilatildeo resta loacutegico que natildeo se trata da lealdade da
afinidade e da cumplicidade existentes entre integrantes de uma famiacutelia seja por laccedilos
consanguiacuteneos ou afins mas que a partir do momento em que ―o Constituinte
originaacuterio consagrou a existecircncia das funccedilotildees de confianccedila e dos cargos em comissatildeo
natildeo haacute como negar que eacute ―tarefa assaz difiacutecil sustentar que os valores que informam a
moralidade administrativa () natildeo autorizam que o agente nomeie um parente no qual
tenha ampla e irrestrita confianccedila394
Nessa toada o que se constata eacute que a praacutetica do nepotismo resta configurada
quando parentes consanguiacuteneos em linha reta ou colateral ou afins ateacute o terceiro grau
satildeo nomeados em cargos comissionados ou para exercerem funccedilotildees comissionadas no
mesmo poder em que a autoridade eacute nomeante ou o servidor eacute comissionado395
Outro ponto que interessa ressaltar quanto ao nepotismo eacute que a sua vedaccedilatildeo
abarca apenas os cargos comissionados que satildeo cargos administrativos e natildeo os
poliacuteticos396
Feitas tais exposiccedilotildees quanto ao nepotismo e agrave espeacutecie nepotismo direto passa-
se agrave anaacutelise do nepotismo cruzado tambeacutem denominado transversal ou obliacutequo que se
constroacutei por meio de troca de favoreslsquo entre os agentes nomeantes os quais de forma
393
ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 163 394 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 462 395 Esta eacute o entendimento sobre a noccedilatildeo de nepotismo conforme o determinado pela SV n13 do STF de 210808 O
que isto quer dizer Que a autoridade nomeante ou servidor comissionado natildeo podem ter parentes no mesmo poder
em que atuam Por exemplo no acircmbito do Poder Executivo Federal a autoridade ou servidor comissionado lotado no
Ministeacuterio da Sauacutede natildeo pode ter cocircnjuge companheiro filhos pais netos avoacutes bisavoacutes bisnetos irmatildeos sobrinhos
ou tios nomeados em qualquer cargo comissionado ou ateacute se servidores efetivos designados em funccedilatildeo de
confianccedila em qualquer dos Ministeacuterios oacutergatildeos que compotildeem o Poder Executivo Tal vedaccedilatildeo eacute ampla demais Isto
que se constataraacute no uacuteltimo capiacutetulo do trabalho 396 O Ministro Carlos Britto em trecho do seu voto na p 1923 do RE 579951-4RN explica que a proibiccedilatildeo do
nepotismo decorre dos princiacutepios aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica e por isto engloba apenas aos cargos
administrativos e natildeo poliacuteticos O quer dizer que a autoridade nomeante pode mais mas natildeo pode menos Por
exemplo um Prefeito pode nomear irmatildeo para exercer o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de Transporte do Municiacutepio em
que eacute governante mas natildeo pode nomear seu sobrinho para um ocupar cargo comissionado em qualquer dos oacutergatildeos do
Poder Executivo Municipal pois estaraacute realizando praticando o nepotismo Parece meio iloacutegico mas todas as normas
brasileiras que vedam o nepotismo o limitam agraves nomeaccedilotildees menoreslsquo para cargos comissionados e funccedilotildees de
confianccedila de natureza administrativa e natildeo para as maioreslsquo que satildeo as para cargos poliacuteticos Este assunto seraacute
tratado no uacuteltimo capiacutetulo
83
inversa e reciacuteproca nomeiam parentes para exercerem cargo comissionado ou funccedilatildeo de
confianccedila em esfera diversa da que o agente eacute autoridade nomeante397
Nesse enredo o nepotismo cruzado somente eacute caracterizado quando ocorre a
reciprocidade das nomeaccedilotildees impondo pela via indireta o favorecimento vedado isto
eacute se natildeo houver a reciprocidade natildeo haveraacute nepotismo cruzado
Ele traduz o fato de os agentes puacuteblicos valerem-se ―de sua influecircncia junto a
outras autoridades com poder para nomear na tentativa de ocultar a praacutetica do
nepotismo e diferente do que ocorre no nepotismo direto pois as ―funccedilotildees seratildeo
exercidas pelo parente nomeado ―por orientaccedilatildeo da autoridade nomeante e natildeo pela
orientaccedilatildeo da autoridade ―beneficiada398
A maior questatildeo quanto a esta espeacutecie de nepotismo refere-se agrave troca de
favoreslsquo sua caracteriacutestica peculiar que o configura e o diferencia das demais Isto
porque ela eacute de difiacutecil verificaccedilatildeo e comprovaccedilatildeo399
jaacute que se insere em ―uma linha
tecircnue capaz de enganar em casos onde realmente ocorre e ao mesmo tempo levar a
conclusotildees equivocadas400
Outra espeacutecie de nepotismo eacute o denominado indireto que implica
favorecimento de parente e que ocorre ―por meio das contrataccedilotildees que se fazem por via
de empresas de locaccedilatildeo de matildeo de obra (terceirizaccedilatildeo) ou de prestaccedilatildeo de serviccedilos 401
Eacute outra forma de burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo jaacute que o agente puacuteblico que tem o
poder para nomear seu familiar ou indicaacute-lo para a nomeaccedilatildeo utiliza o poder eou
397 Segundo Dioacutegenes Gasparini ―() nepotismo transversal ou () nepotismo obliquo caracterizado pela nomeaccedilatildeo
reciacuteproca de parentes de autoridades () com poderes para nomear impedidas no entanto de nomeaacute-los cujo
desempenho das respectivas atribuiccedilotildees dar-se-aacute sob as ordens da autoridade nomeante e natildeo da autoridade
beneficiada favorecida () Essa modalidade de nepotismo () surgiu para contornar as severas objeccedilotildees eacutetico-
sociais senatildeo para fugir das proibiccedilotildees legalmente impostas agraves nomeaccedilotildees de parentes proacuteximos da autoridade () na
praacutetica eacute uma troca de favores entre autoridades com o poder de nomeaccedilatildeo para favorecer os respectivos parentes
com evidente intenccedilatildeo de burlar a vedaccedilatildeo legal () no nepotismo obliquo quem nomeia o favorecido eacute outra
autoridade que com ele natildeo manteacutem qualquer parentesco ()Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
p75 398 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 399 Para Joatildeo Gaspar Rodrigues eacute ―um ajuste que garante nomeaccedilotildees reciacuteprocas entre os podereslsquo do Estado mas que
tem de ser provado para configurar a categoria nepoacuteticalsquo o que na praacuteticalsquo eacute muito difiacutecil de ser comprovado
Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA
Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 211 400 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 401 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica
Belo Horizonte Foacuterum 2008 p118
84
prestiacutegio do cargo puacuteblico para indicar seu parente a ser contratado por empresa de
terceirizaccedilatildeo que atua no oacutergatildeo em que eacute ocupante do cargo puacuteblico402
A uacuteltima espeacutecie a ser tratada eacute o nepotismo poliacutetico que eacute descrito ―como a
nomeaccedilatildeo de pessoas independente do viacutenculo de parentesco com a autoridade
nomeante em cumprimento a ―acordos poliacuteticos403
e que apesar de natildeo ser abarcada
por nenhuma normativa eacute lembrada como uma conduta que infringe o princiacutepio da
impessoalidade404
Por fim a uacuteltima espeacutecie de nepotismo a ser tratada eacute o nepotismo das
primeiras-damas405
implantado na eacutepoca de Getuacutelio Vargas406
e que continua a vigorar
no Brasil ateacute hoje e que parece ser uma ―institucionalizaccedilatildeo do nepotismo pois
ocupam cargos puacuteblicos ao desempenharem atribuiccedilotildees de cunho social na conduccedilatildeo de
instituiccedilotildees sem fins lucrativos do ente federado de que o marido eacute representante407
Contudo salvo a situaccedilatildeo das primeiras-damas o Brasil movido por ―um
sentimento ou um sensus communis de que eacute imprescindiacutevel a vedaccedilatildeo do carreirismo
apadrinhadolsquo e da agecircncia familiar de emprego puacuteblicolsquo408
primou pela alteraccedilatildeo do
402 Esta forma de nepotismo estaacute vedada em algumas normativas como na Resoluccedilatildeo n705 do CNJ e no Decreto
presidencial n 720310 a primeira jaacute tratada na Introduccedilatildeo e o segundo no uacuteltimo capiacutetulo deste trabalho 403 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 404 Por vaacuterios doutrinadores e juristas dentre eles Dioacutegenes Gasparini no artigo jaacute citado e Carmem Luacutecia Antunes
Rocha em sua obra tambeacutem jaacute referida 405 Mayara Pegorer afirma que a ―figura da primeira-dama foi inventadalsquo nos Estados Unidos quando por volta de
1790 Martha a esposa do entatildeo presidente George Washington passou a aparecer ao seu lado em ocasiotildees solenes
fazendo o papel de rainha mesmo em um Estado independente e republicano pois refletia a forma de governo
inglecircs PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras-damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave
corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas e efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum administrativo FA Belo Horizonte nov 2012
ano 12 n 141 p 53 406Segundo Mayara Pegorer ―No Brasil foi a mulher de Getuacutelio Vargas Darcy Vargas a precursora no
assistencialismo social passando a assumir o papel de matildee dos pobres ao fundar a Legiatildeo Brasileira de
Assistecircncia e auxiliando na construccedilatildeo do estereoacutetipo de que as primeiras-damas seriam a imagem da elegacircncia da
discriccedilatildeo e da benevolecircncia modelo de valores da preocupaccedilatildeo com os problemas sociais que assolam os entes
federativos que seus maridos representam Neste sentido ateacute hoje acabam assumindo cargos comissionados e funccedilotildees
institucionais cargos relacionados agrave gestatildeo destas aacutereas sociais e empreendendo projetos que mais do que auxiliarem
a populaccedilatildeo carente a que se destinam auxiliam seus maridos na consolidaccedilatildeo de sua imagem no cenaacuterio poliacutetico e
social Op cit p 54 407 ― ()eacute exemplo o mau-vezo de se outorgar agraves primeiras-damas a atribuiccedilatildeo de conduzir instituiccedilotildees sem fins
lucrativos natildeo raras vezes dotadas de vultoso patrimocircnio e de incomensuraacutevel importacircncia para determinadas classes
da populaccedilatildeo Garcia Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 461Questiona
Emerson Garcia ―Natildeo seria esta uma modalidade de nepotismo ex vi legis () as primeiras-damas exercem a
representatividade popular Qual eacute o fundamento de legitimidade de sua atuaccedilatildeo Satildeo competentes ou possuem uma
―competecircncia reflexa oriunda do chefe do Executivo Op cit p 462 Explica Mayara Alice Souza Pegorer ―Essa
inquestionaacutevel doaccedilatildeo agraves causas sociais por vezes serve de fachada para o empreendimento de manobras puacuteblicas
escusas que ganharam repercussatildeo com a notiacutecia da ocupaccedilatildeo de cargos comissionados pelas primeiras-damas de
municiacutepios brasileiros (muitas vezes sem nem mesmo trabalhar efetivamente restringindo-se a perceber proventos) e
sua participaccedilatildeo em esquemas de desvio de verbas puacuteblicas () possibilidade de figuraccedilatildeo das primeiras-damas
como sujeitos do nepotismo () caracterizando-se infelizmente como praacutetica extremamente recorrente na realidade
brasileira Op cit p 55-56 408 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 222
85
quadro administrativo-governamental ao consagrar em 1988 constitucionalmente a
moralidade puacuteblica
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988
A partir dos entendimentos expressos pelos Constituintes nos debates da
Assembleia Nacional Constituinte409
sobre moralidade constata-se que a moralidade
puacuteblica eacute coibidora do nepotismo
Na eacutepoca da elaboraccedilatildeo da Constituiccedilatildeo a noccedilatildeo especiacutefica do princiacutepio da
moralidade natildeo restava pacificada ou clara entre os constituintes de forma que eles
apenas se imbuiacuteram do dever ratificar ―uma tendecircncia consagrada pela jurisprudecircncia
paacutetria e ―pela primeira vez410
a introduziram explicitamente no ordenamento juriacutedico
constitucional brasileiro411
tornando ―expresso o que jaacute estava impliacutecito no sistema
mesmo sob a eacutegide de Constituiccedilotildees anteriores412
que a moralidade eacute um dos vetores
―conformadores da atividade administrativa413
O que se visava naquele momento constituinte era o restabelecimento da
democracia e a moralizaccedilatildeo do poder puacuteblico natildeo apenas quanto ao serviccedilo puacuteblico
como tambeacutem quanto agraves autoridades puacuteblicas eleitas ou nomeadas
Eacute o que se extrai dos debates travados pelos Constituintes no Projeto da
Constituiccedilatildeo414
que ―avanccedilou no campo da moralidade administrativa415
em prol da
moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico a fim obstar todos os ―jeitinhos brasileiros que
burlassem a moralidade
409 Que antecedeu a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 410 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 64 411 Segundo Carmem Luacutecia desde 34 o principio da moralidade foi inserido nas disposiccedilotildees constitucionais ―()
como fundamental do sistema constitucional republicano nacional embutido na menccedilatildeo expressa agrave probidade
administrativa como dever do Presidente da Repuacuteblica () (art 54 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo de 1981 art 57 f da
Constituiccedilatildeo de 1934 art 85 d da Carta de 1937 () art 89 V da Constituiccedilatildeo de 1946 art 84 V da Carta de
1967 art 82 V da Emenda n 169) Op cit p222 Informaccedilatildeo esta que eacute completada pelo Emerson Garcia ao
afirmar que ―Natildeo obstante sua ausecircncia nos textos constitucionais preteacuteritos o princiacutepio da moralidade foi
contemplado pelo Decreto nordm 19398 de 11 de novembro de 1930 norma de equivalecircncia constitucional que foi
editada apoacutes a Revoluccedilatildeo de outubro do mesmo ano () o seu art 7ordm manteve em vigor as leis obrigaccedilotildees e direitos
na esfera puacuteblica salvo os que submetidos agrave revisatildeo contravenham o interesse puacuteblico e a moralidade
administrativa Op cit Nota de rodapeacute n 87 p 46 412 CAMMAROSANO Maacutercio O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p 91 413 MEIRELLES Hely Lopes apud BASTOS Celso Ribeiro e MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo
do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 ndash 1992 Satildeo Paulo Saraiva p 35-36 414 Denominado por Aluiacutezio Campos como ―bom e corajoso Projeto 415 BRASIL Congresso NacionalComissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de
Constituiccedilatildeo (A) 33ordf Reuniatildeo Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II- Suplemento A n 307 sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF p 2
86
Dois quais vale ressaltar o relativo ao paraacutegrafo sect3ordm do art 14 das disposiccedilotildees
transitoacuterias416
que seria exceccedilatildeo ao sect 1ordm do artigo 44 do Projeto da Constituiccedilatildeo o qual
dispunha sobre o acesso ao cargo puacuteblico pelo concurso puacuteblico417
e tido como norma
que viria
() de encontro agrave moralidade que se procurou instaurar neste texto
constitucional eis que seratildeo admitidos sem concurso sem provas e sem
tiacutetulos quatro mil procuradores ou advogados hoje integrando os quadros da
advocacia consultiva ou defensiva da Uniatildeo 418
Contudo em argumentaccedilatildeo contraacuteria foi dito que ―natildeo seria um trem da
alegrialsquo pois trem da alegrialsquo eacute a criaccedilatildeo de novos cargos eacute a realizaccedilatildeo de nomeaccedilotildees
a toque de caixa 419
No mesmo ensejo a fim de ser evitar o personalismo o favoritismo houve
discussatildeo quanto ao artigo 61 das disposiccedilotildees transitoacuterias que determina a estabilidade
para aqueles que jaacute eram servidores cinco anos antes da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal 420
A discussatildeo eacute iniciada a partir da afirmativa de que queriam421
suprimir este
artigo porque entendiam ―que ele estabelece uma grave irregularidade no serviccedilo
puacuteblico permite o favoritismo aleacutem de ser o que se chama de um trem da alegrialsquo- mas
um trenzatildeo completo 422
Ao contra argumentar eacute dito que se pretende423
negar ―estabilidade para
milhares de funcionaacuterios do serviccedilo puacuteblico que trabalham haacute cinco anos 424
mesmo
416―Os procuradores e advogados de oficio os procuradores da Fazenda nacional e os procuradores ou advogados das
autarquias federais passam a integrar em caraacuteter efetivo a carreira de procurador da Uniatildeo Diaacuterio da Assembleia
Nacional Constituinte ndash Suplemento C p 461 417 ―A primeira investidura em cargo ou emprego puacuteblico sob qualquer regime dependeraacute sempre da aprovaccedilatildeo
preacutevia em concurso puacuteblico de provas ou de provas e tiacutetulos Idem p 461 418 Joatildeo Agripino Idem p461 E continua ―() Imaginem V Exa Esses dispositivos aplicados nos Estados onde
procuradores satildeo nomeados sempre atraveacutes de prestiacutegio ou influecircncia poliacutetica () muitas vezes exercendo em caraacuteter
permanente a advocacia sem dar um uacutenico dia de trabalho agrave Uniatildeo ao Estado () se esta Comissatildeo natildeo suprimir ()
estaremos praticando um ocircnibus espacial da alegrialsquo natildeo apenas um tremlsquo () 419 Palavras de Nilson Gibson na reacuteplica Este era o tamanho do desleixo com o serviccedilo puacuteblico jaacute na deacutecada de 80 do
seacuteculo XX no Brasil utilizado como ―cabide de emprego para os ―amigos do rei muitos amigos e muitos reis E eacute
o que ainda acontece devido aos abusos ocorridos quanto agrave criaccedilatildeo de cargos comissionados que podem ser
ocupados por nomeados sem concurso e pela nomeaccedilatildeo destes embasadas na pessoalidade em personalismo
clientelismo nepotismo favoritismo e partidarismo Diante do debate o que fica patente eacute a necessaacuteria moralizaccedilatildeo
do serviccedilo puacuteblico que ateacute entatildeo era ―casa da matildee Joana de acordo com os mandos e desmandos daqueles que
detinham o poder e nomeavam seus apadrinhados para os cargos e que estes muitas vezes se tornavam ―servidores
fantasmas 420 ―Satildeo estaacuteveis os atuais servidores da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios que agrave data da
promulgaccedilatildeo desta Constituiccedilatildeo contem pelo menos cinco anos de serviccedilo na administraccedilatildeo direta e indireta
inclusive em fundaccedilotildees instituiacutedas e mantidas pelo Poder Puacuteblico Complemento C p 478 421 O PT e PDC 422 Pliacutenio Arruda Sampaio Complemento C Idem p 478 423 Na reacuteplica Gerson Peres dizendo sobre o PT 424
Complemento C p 478
87
sendo a favor da estabilidade para os trabalhadores brasileiros e que ―() natildeo estaacute se
fazendo trem da alegrialsquo () porque o trenzatildeo da alegria soacute existiria se nomeassem
―servidores a partir da data da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo mas o que estavam
fazendo era para garantir ―o emprego de milhares de trabalhadores que haacute cinco anos
servem no Poder Puacuteblico 425
E nesse contexto se toca no apadrinhamento espeacutecie de privilegiamento como
o nepotismo criticando a falta de profissionalizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e de seguranccedilalsquo
do servidor exposto agrave vontade e interesse puramente pessoal das autoridades que detecircm
o poder426
A discussatildeo em torno da moralidade ou imoralidade continua quanto agrave
possibilidade de se permitir a acumulaccedilatildeo de determinados cargos427
e se demonstra a
necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico que passa pelo expurgo constitucional
de jeitinhos brasileiroslsquo os quais encapam atos imorais dissimulando-os e simulando
uma falsa moralidade428
Igualmente observa-se no Destaque nordm 4246-87 da Emenda nordm ES 22775-1429
que propunha estender a obrigatoriedade do concurso puacuteblico para a ―contrataccedilatildeo de
serviccedilos autaacuterquicos empregados de empresas puacuteblicas da sociedade de economia
mista e das fundaccedilotildees universalizando uma norma hoje privativa de algumas estatais
a fim de que todos fossem favorecidos de ―forma mais transparente democraacutetica
completando ―o princiacutepio da moralidade administrativa da impessoalidade e da
425 Complemento C p 478 E completa ―Portanto natildeo existe imoralidade Se existisse as Constituiccedilotildees de 1946 e
1967 tambeacutem seriam imorais porque estabeleceram os mesmos criteacuterios Aqui fica patente novamente que a defesa
dos constituintes quanto ao natildeo trezatildeolsquo se embasa na mesma argumentaccedilatildeo que o trenzatildeo da alegrialsquo ocorre quando
as nomeaccedilotildees satildeo realizadas ilimitadamente sem criteacuterio de forma imoral 426 Siqueira Campos afirma que ―o servidor puacuteblico () apoacutes cinco anos de trabalho soacute pode ser demitido por
perseguiccedilatildeo de vencedores ocasionais e que natildeo ―se trata de uma imoralidade trata-se de uma proteccedilatildeo a quem
trabalha pois natildeo seria justo deixar o ―trabalhador exposto agrave sanha de poliacuteticos que vivem a colocar para fora do
trabalho servidores qualificados () substituindo-os por afilhados poliacuteticos Ibidem p480 427 Apoacutes a explanaccedilatildeo de Adylson Motta ―Seria um crime uma injusticcedila inominaacutevel se propuseacutessemos apenas retirar
a proibiccedilatildeo de acumulaccedilatildeo de cargos e natildeo reconhececircssemos o direito adquirido daqueles que hoje deteacutem dois cargos
como eacute o caso dos meacutedicos dos professores de magistrado e professor de teacutecnicos cientiacutefico e professor de mateacuteria
afim desde que haja correlaccedilatildeo de mateacuterias e compatibilidade de horaacuterios () Queremos o direito reconhecido para
aqueles que sob o respaldo da Constituiccedilatildeo vigente estatildeo hoje titulando dois empregos porque de agora em diante
natildeo se permitiraacute mais dois empregos no texto constitucional Ibidem p 481 428 Antocircnio Britto ―() a foacutermula apresentada () permitiraacute que todas as acumulaccedilotildees hoje existentes ditas legais
sejam transformadas em direito adquirido sem que se tenha possibilidade Estado a Estado Municiacutepio a Municiacutepio
de examinar caso a caso o que foi uma das grandes formas de fraude usadas pelo Poder Puacuteblico () o serviccedilo puacuteblico
do Paiacutes exige hoje duas moralizaccedilotildees a primeira eacute o prestigiamento do servidor puacuteblico dando-lhe condiccedilotildees
corretas para o exerciacutecio de sua funccedilatildeo () a segunda () dotar a Constituiccedilatildeo de instrumentos eneacutergicos para
enfrentar imoralidades cometidas Ibidem p 481 429 De Jalles Fontoura
88
publicidade contempladas nos art 43 430
o apreccedilo natildeo soacute pela moralidade mas tambeacutem
pela publicidade e impessoalidade
Por fim se constata o apelo agrave moralidade puacuteblica tambeacutem no que concerne agrave
remuneraccedilatildeo dos funcionaacuterios da administraccedilatildeo indireta conforme o disposto no
Destaque n 3876-8 da Emenda n ES 26044-8431
quanto ao art 63 sect 6ordm do substitutivo
n 2432
() um fato vem provocando clamor popular e indignaccedilatildeo puacuteblica a
existecircncia dos chamados marajaacutes na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta
em todo o Paiacutes () estatildeo incrustados na administraccedilatildeo puacuteblica somam
vantagens () benefiacutecios () chegam a vencimentos () assustadores ()
tem que ter uma poliacutetica de austeridade na administraccedilatildeo puacuteblica () tem
que ser extensiva tambeacutem agrave administraccedilatildeo indireta () agraves empresas estatais a
que natildeo temos acesso nem a imprensa consegue chegar laacute para noticiar ()
as polpudas recompensas de suas diretorias de seus assessores () eacute preciso
que laacute tambeacutem se instale a moralidade a probidade a austeridade () teto
() agrave sanha agrave voracidade daqueles que () detecircm cargos puacuteblicos ou a
direccedilatildeo de empresas433
Desta feita foi expressamente consignada nos debates dos constituintes na
ANC a necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e do poder puacuteblico dos quais
resultaram os dispositivos constitucionais atuais quanto agrave moralidade puacuteblica
Moralidade esta que obriga ―a todo agente puacuteblico do Presidente da Repuacuteblica
ao mais humilde servidor que tenha o ―dever juriacutedico e moral de ser leal ao seu paiacutes
bem como de cumprir o ―Direito que consubstancia a organizaccedilatildeo da sociedade
poliacutetica devendo assim ―respeitar e fazer respeitar a ordem juriacutedica que tambeacutem
accedilambarca o dever de melhor administraccedilatildeo 434
E natildeo eacute soacute a moralidade puacuteblica tambeacutem aparece como fundamento agrave vedaccedilatildeo
do domiacutenio familiar no acircmbito eleitoral Eacute isto que se extrai dos destaques e
substitutivos pertinentes agrave inelegibilidade de parentes dos representantes do Poder
430 Complemento C p 827 Ressalta-se que o artigo 43 hoje o art 37 tinha a seguinte redaccedilatildeo ―A administraccedilatildeo
puacuteblica direta ou indireta de qualquer dos poderes obedeceraacute aos princiacutepios da legalidade impessoalidade
moralidade e publicidade salvo na hipoacutetese de rescisatildeo do contrato de trabalho como condiccedilatildeo de validade dos atos
administrativos a motivaccedilatildeo suficiente e como requisito de sua legitimidade a razoabilidade 431 De Gastone Rigui 432 Gastone Rigui ―Nenhum funcionaacuterio diretor ou empregador na administraccedilatildeo puacuteblica direta ou indireta de
empresa estatal ou sociedade de economia mista teraacute remuneraccedilatildeo ou vantagens superiores agraves percebidas
respectivamente na aacuterea municipal pelo prefeito na aacuterea estadual pelos secretaacuterios de Estado e na aacuterea federal
pelos Ministros de Estado Idem p 837 433
Gastone Rigui Ibidem p 837 O destaque foi rejeitado 434 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006p114
89
Executivo dos entes federados atualmente denominada pela doutrina como
inelegibilidade reflexa435
Nesse esteio fica registrado que para se evitar o nepotismo aqui como
domiacutenio familiar do poder puacuteblico pela via eleitoral haacute de se coibir a elegibilidade dos
parentes de certa autoridade puacuteblica Assim eacute assentada a necessidade de ser preservar a
tradiccedilatildeo constitucional que prima por esta moralidade puacuteblica436
Iniciado o embate437
sobre o Destaque nordm 836-87 ndash Emenda nordm ES-27313 artigo
13 sect7ordm do Substitutivo n 2438
seguido439
sobre o Destaque n 3870-87 da Emenda n
ES-26031-6 quanto ao art 13 sect 9ordm do Substitutivo n 2 que estabelece a inelegibilidade
dos parentes dos titulares dos poderes executivos de cada um dos entes federados440
a
posiccedilatildeo tomada eacute contraacuteria agrave redaccedilatildeo441
Nessa alccedilada os argumentos foram rebatidos442
pela argumentaccedilatildeo de que ―()
a supressatildeo deste dispositivo permitiria exatamente o contraacuterio que se tornasse pela
primeira vez neste Paiacutes elegiacuteveis o cocircnjuge e o parente ateacute segundo grau de qualquer
dos detentores de cargos executivos colocando fora uma das mais moralizadoras
tradiccedilotildees deste Paiacutes 443
sendo um ―atentando contra a moralidade que deve existir no
trato da coisa puacuteblica com relaccedilatildeo agraves eleiccedilotildees e que ―Ignorar que parentes proacuteximos de
435 ―De aplicaccedilatildeo objetiva independente da relaccedilatildeo de amizade segundo Alexandre Moraes Constituiccedilatildeo do Brasil
Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2004 p 577 436 Conforme Emerson Garcia ―() a preocupaccedilatildeo com o favorecimento haacute muito estaacute sedimentada no direito
positivo paacutetrio do que eacute exemplo a causa de inelegibilidade prevista no art 14 sect 7ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
que alcanccedila o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o segundo grau ou por adoccedilatildeo do chefe do
Executivo ou de quem o tenha substituiacutedo nos seis meses anteriores ao pleito salvo se jaacute titular de mandato eletivo e
candidato agrave reeleiccedilatildeo O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p462 437 Pelo entatildeo Deputado Federal Nelson Jobim 438 Senhor Haroldo Lima ―() atribui agrave lei complementar a fixaccedilatildeo de outros casos de inelegibilidade () levando
em conta a moralidade para o exerciacutecio do mandato e a normalidade e legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia
() ou o abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo cargo ou emprego puacuteblico da administraccedilatildeo direta ou indireta Complemento
C p 593 439 Por Gastone Righi 440 () estabelece que satildeo inelegiacuteveis para quaisquer cargos o cocircnjuge ou parentes ateacute segundo grau por
consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica do Governador e do Prefeito que tenha exercido
mais da metade do mandato e soacute ressalva os que jaacute exercem mandatos eletivosIbidem p 593 441 Com ―esta redaccedilatildeo () qualquer pessoa que morar no Rio Grande do Sul e for parente de um prefeito no Rio
Grande do Norte natildeo poderaacute candidatar a nenhum cargo eletivo dentro do paiacutes Eacute uma verdadeira aberraccedilatildeo () natildeo
eacute preciso que a Constituiccedilatildeo vaacute ao ponto absurdo da proibiccedilatildeo total e absoluta de eleiccedilatildeo mesmo para parentes por
afinidade () eacute o cunhado algueacutem que sequer escolheu o parentesco e nem mesmo tem a consanguinidade ou liame
familiar estabelecido Ibidem p 599 Neste ponto eacute interessante frisar que esta aberraccedilatildeo que se refere eacute tanto
quanto ao agrave extensatildeo territorial envolvida na proibiccedilatildeo quanto agrave amplitude da vedaccedilatildeo familiar o que
inegavelmente mutatis mutantis tambeacutem constitui objeto de severas criacuteticas doutrinaacuterias agrave Suacutemula Vinculante n13
do STF 442 Por Antocircnio Britto 443 Ibidem p 600
90
Governadores cocircnjuges candidatos por exemplo satildeo beneficiados pelo poder puacuteblico
() em suas eleiccedilotildees seria tapar o sol com a peneira 444
Contudo este substitutivo foi rejeitado e apresentado outro445
quando foi
realizada uma explanaccedilatildeo completa sobre o tema446
pois aleacutem de se aduzir que a
inelegibilidade de parentes das autoridades poliacuteticas em voga eacute uma tradiccedilatildeo
constitucional no Brasil447
ainda restou claro que aquilo que embasa e sempre embasou
esta vedaccedilatildeo constitucional eacute a necessidade de se obstar o nepotismo e a manutenccedilatildeo de
domiacutenios familiares no poder puacuteblico 448
O substitutivo foi aprovado Daiacute a notoriedade de que tanto a Constituiccedilatildeo veda
o nepotismo que eacute este o motivo da inelegibilidade reflexa expressa no artigo 14 sect 7ordm
do texto constitucional
Nesse iacutenterim vale ressaltar que natildeo seria loacutegico que o texto constitucional
obstasse por um lado o domiacutenio familiar pelo meio poliacutetico eleitoral e por outro
permitisse o mesmo o poderio deste clatilde pelas vias administrativas de nomeaccedilatildeo em
cargos puacuteblicos eou administrativos449
444 Gerson Peres que completa Complemento C p 600 E continua ―Eacute a realidade brasileira () temos de manter o
texto () que sustenta a moralidade na coisa puacuteblica Natildeo vamos () abrir a porta para que no Paiacutes ocorram fatos
degradantes () essa proibiccedilatildeo eacute vaacutelida () moralidade natildeo tem limite nem jurisdiccedilatildeo () a utilizaccedilatildeo do poder eacute
dentro do territoacuterio nacional E foi este o pensamento adotado pelos Ministros do Supremo ao elaborarem a SV
n13 445 Do Relator Bernardo Cabral 446 Por Ruy Barcelar 447 ―Por um lapso () deixou de incluir a inelegibilidade dos parentes de segundo grau afins e por adoccedilatildeo do
Presidente da Repuacuteblica () No que concerne agraves inelegibilidades oriundas do grau de parentesco por
consanguinidade ou afim jaacute a Carta Constitucional de 1891 tornava inelegiacuteveis para o cargo de Presidente os
parentes consanguiacuteneos e afins do 1ordm e 2ordm graus do Presidente e Vice-Presidente da Repuacuteblica ou de quem se achasse
em serviccedilo no momento da eleiccedilatildeo ou de quem tivesse deixado ateacute 6 meses antes A Constituiccedilatildeo de 1934
considerava inelegiacuteveis os parentes ateacute o terceiro grau do Presidente da Repuacuteblica que natildeo se afastasse do cargo pelo
menos um ano antes A Carta autoritaacuteria de 1937 () se omitiu com relaccedilatildeo ao tema() a Constituiccedilatildeo de 1946
voltou a considerar inelegiacuteveis os parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o 2ordm grau natildeo soacute do Presidente da Repuacuteblica
mas tambeacutem dos Governadores e Prefeitos estendendo-se este impedimento () ao cocircnjuge dessas autoridades ()
A Constituiccedilatildeo de 1967 () diferenccedila eacute a extensatildeo das inelegibilidades aos parentes ateacute o 3ordm grau e aos parentes por
adoccedilatildeo () Emenda Constitucional n 22 de 1982 agrave () de 1967 com a redaccedilatildeo dada pela Emenda n 1 de 1969
manteacutem a inelegibilidade por parentesco voltando-se o limite de ateacute 2ordm grau () no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular
() O projeto da Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo art 28 II letra g considera igualmente inelegiacuteveis no territoacuterio de
jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes por consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo () jaacute o substitutivo ()
repete a redaccedilatildeo dada pelas Constituiccedilotildees de 1946 e 1967 () sem tornar inelegiacuteveis o cocircnjuge e os parentes de
Presidente da Repuacuteblica () Ata de Comissotildees p 683 ndash 684 448() a tradiccedilatildeo constitucional brasileira sobre inelegibilidade por grau de parentesco () sempre contemplou esse
impedimento como forma necessaacuteria para evitar o nepotismo ou a perpetuaccedilatildeo no poder atraveacutes de interposta pessoa
deve ser mantida A intenccedilatildeo do legislador brasileiro ao longo de nossa histoacuteria foi de impedir que aqueles que
detecircm uma parcela do poder de governar tendo sob o seu controle a maacutequina administrativa ou aquele que deixou o
cargo agraves veacutesperas das eleiccedilotildees favoreccedilam seus parentes prevalecendo-se da autoridade que tem ou aproveitando-se
da influecircncia que ainda manteacutem decorrente da proximidade do afastamento do cargo Visou-se preservar a
normalidade e a legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia ou abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo Daiacute nossa
iniciativa de apresentar emenda no sentido de restabelecer a tradiccedilatildeo constitucional brasileira e ao mesmo tempo
alertar () para o tema que achamos de grande importacircncia para a normalidade e a moralidade da vida poliacutetica
brasileira (grifos nossos) Idem 683-684 449 Quem natildeo pode o mais pode o menos
91
Ainda na esfera eleitoral ao se dispor sobre o voto e a eleiccedilatildeo em dois turnos o
personalismo eacute lembrado como uma chaga aberta no sistema eleitoreirondashgovernamental
do paiacutes
Neste diapasatildeo fala-se sobre o ―conservadorismo mesclado () pelo
clientelismo e pelas benesses da maacutequina do Poder Executivo que estaacute vinculado ()
com o empreguismo e com todo esse fisiologismo que tem dominado a poliacutetica
brasileira ao longo desses anos450
e portanto constata-se que ―A questatildeo eleitoral ()
eacute crucial para se ter uma democracia natildeo do autoritarismo do clientelismo e do
fisiologismo () que () espelhe parte da verdade do voto451
E no Destaque nordm 7746-87 que dispunha sobre eleiccedilatildeo em dois turnos a
argumentaccedilatildeo exibida se reporta agrave longa histoacuteria da pessoalidade sempre presente no
acircmbito do poder puacuteblico brasileiro e expotildee a falta de probidade encrustada na orbita
governamental-administrativa onde transita livremente o nepotismo452
que remonta agrave
eacutepoca do coronelismolsquo e da Repuacuteblica Velha453
Apoacutes toda esta explanaccedilatildeo se conclui que os constituintes estavam absorvidos
natildeo apenas em garantir a moralidade administrativa do serviccedilo puacuteblico em si mas a
moralidade puacuteblica em sentido amplo aquela que vigora no sistema no Estado no
governo e na administraccedilatildeo454
Nesse esteio vale ressaltar que o concurso puacuteblico em meio agrave argumentaccedilatildeo
quanto agrave moralidade puacuteblica455
eacute observado a uma como instrumento moralizador da
maacutequina administrativa e do seu serviccedilo puacuteblico e a duas como elemento
constitucionalmente inibidor do nepotismo
450Joseacute Genoiacuteno Ata das Comissotildees p 685 451 Idem p 685 452 Gerson Peres Que ainda afirma ―O processo de dois turnos eacute () reacionaacuterio () antipopular eacute contra o avanccedilo
da proacutepria esquerda que o enaltece irresponsavelmente sem noccedilatildeo histoacuterica intelectual sem sequer seriedade ou
probidade () Os governos haveratildeo de ser partilhados as secretarias divididas as diretorias vendidas o nepotismo o
filhotismo o apadrinhamento se daraacute em toda a extensatildeo para que o candidato compre essa maioria absoluta
Suplemento C p760-761 453 ―() a influecircncia do poder do Governo municipal do poder do Governo estadual ainda estaacute arraigado () e noacutes
vamos assistir a espetaacuteculos degradantes com as eleiccedilotildees de dois turnos vencendo sempre aquele que vai deter a
maacutequina Idem p 762 454 Diante disto como afirmar que o nepotismo refere-se apenas agrave oacuterbita administrativa e natildeo governamental Jaacute natildeo
ficou exposto que eacute o nepotismo a fundamentaccedilatildeo da inelegibilidade reflexa E natildeo eacute a eleiccedilatildeo o instrumento
imprescindiacutevel ao governo Entatildeo natildeo seria tambeacutem nepotismo as nomeaccedilotildees em cargos poliacuteticos governamentais
Se eacute nepotismo a eleiccedilatildeo para deputada federal por um Estado da filha do governador deste Estado porque natildeo seria
nepotismo a sua nomeaccedilatildeo para ser Secretaacuteria de uma das Pastas estaduais do governo de seu pai Esta eacute outra criacutetica
levantada pela doutrina quanto agrave redaccedilatildeo da SV n13 que natildeo abarcou a vedaccedilatildeo da nomeaccedilatildeo para cargos poliacuteticos
como nepotismo 455 Pela fala de Adylson Motta quanto ao serviccedilo puacuteblico ao analisar o substitutivo do Relator Bernardo Cabral
92
E ainda que foi apresentada uma emenda456
que expressamente vedada o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e nos cargos comissionados os quais seriam apenas
destinados aos titulares de direccedilatildeo superior do denominado primeiro e segundo escalatildeo
da Administraccedilatildeo Puacuteblica457
Assim quando se remonta ao binocircmio composto por um lado pela Moralidade
Puacuteblica consagrada pela Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 e por outro pelo
nepotismo deve-se enfocar que a moralidade puacuteblica eacute diretriz decorrente do proacuteprio
princiacutepio republicano que veda que qualquer ato seja realizado em detrimento da
igualdade
E nesse contexto se observa que a Constituiccedilatildeo Federal embora natildeo tenha se
referido expressamente ao nepotismo em nenhum dos seus dispositivos o exortou do
―atual estaacutegio do nosso viver458
jaacute que desde o seu artigo primeiro estabeleceu o
princiacutepio republicano incompatiacutevel com atos como o nepotismo 459
Eacute tambeacutem neste espeque que se constata que a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
determinou no seu art 14 sect 7ordm a inelegibilidade de cocircnjuges parentes consanguiacuteneos
afins e por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau de poliacuteticos deixando patente a
incompatibilidade do nepotismo com os seus preceitos
456 Por Adylson Motta 457 ―() temos que mudar a fisionomia da funccedilatildeo puacuteblica e do funcionaacuterio puacuteblico () cuidar eacute do ingresso de algueacutem
na funccedilatildeo puacuteblica que eacute pela porta do concurso () obrigatoriedade da organizaccedilatildeo do funcionaacuterio em carreira ()
continua constando aqui neste substitutivo () uma emenda que eu apresentei no primeiro momento que proiacutebe o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e limita a utilizaccedilatildeo do cargo de confianccedila () ficariam adstritos apenas aos titulares de
Ministeacuterios a Chefes do poder a secretaacuterios talvez de Ministeacuterios a dirigentes maacuteximos das entidades paraestatais
() Adylson Motta Ata das Comissotildees p 787 Tal proposta natildeo foi aprovada mas se tivesse sido poderia ter ao
menos limitado o nepotismo a alguns cargos poliacuteticos e outros puacuteblicos que restariam como cargos de confianccedila de
livre nomeaccedilatildeo 458 VASCONCELOS Telmo da Silva Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50
ago 2002 p 30 459Por isto Paulo Modesto afirma que ―() respeitar o interesse comum dirigir-se ao interesse puacuteblico exige do
agente puacuteblico republicano a adoccedilatildeo de criteacuterios igualitaacuterios e de meacuterito no acesso aos cargos puacuteblicos de sua livre
escolha em qualquer estrato do Poder dentro do Estado Todos satildeo iguais em uma Repuacuteblica satildeo cidadatildeos com
cargas puacuteblicas e direitos iguais A proteccedilatildeo de privileacutegios de origem familiar na intimidade do Estado eacute a antiacutetese do
regime republicano MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de
Direito Puacuteblico - RBDP ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 24 E ainda completa ―Trata-se
de comportamento em qualquer extensatildeo do conceito evidentemente contraacuterio ao ethos republicano a princiacutepio
baacutesicos da administraccedilatildeo puacuteblica e a elementares preceitos de boa gestatildeo da coisa puacuteblica mas que foi tolerado
durante toda a histoacuteria do Brasil e nos vinte primeiros anos da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 MODESTO Paulo
Op cit p 11 Tambeacutem eacute este o posicionamento adotado por Zeacutelio Maia da Rocha ao afirmar que ―Nepotismo em
essecircncia significa favorecimento Somente os agentes que ostentem grande equiliacutebrio e retidatildeo de caraacuteter conseguem
manter incoacutelume a dicotomia entre o puacuteblico e o privado impedindo que sentimentos de ordem pessoal contaminem
e desvirtuem a atividade puacuteblica que se propuseram a desempenhar () Assim nepotismo consiste em condutas
praticadas por agentes puacuteblicos que utilizando-se dos cargos estrateacutegicos que ocupam na estrutura estatal passam a
nomear ou manter parentes em cargos comissionados em indiscutiacutevel prejuiacutezo ao princiacutepio republicano segundo o
qual o da isonomia deve sempre ser potencializado com o intuito de que a coisa do povo (respublicum) reste
plenamente preservada Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p 40
93
Daiacute se constata se o domiacutenio poliacutetico familiar pela via eleitoral eacute
constitucionalmente coibido que diraacute pela via administrativa por meio da qual ocorre o
nepotismo ―Quem natildeo pode mais tambeacutem natildeo pode menos
Mas natildeo eacute soacute nesse enredo estatildeo assentados pela Constituiccedilatildeo Federal como
princiacutepios constitucionais460
basilares da Administraccedilatildeo Puacuteblica461
da legalidade da
impessoalidade da moralidade da publicidade e da eficiecircncia
Princiacutepios462
que longe de serem apenas meros valores satildeo normas que geram
efeitos no mundo juriacutedico463
indicam ―uma situaccedilatildeo geral a ser buscada por todos
aqueles que se encontrarem sob sua regecircncia464
e conferem ―coerecircncia e unidade
sistemaacutetica 465
ao ordenamento juriacutedico figurando como norte confiaacutevel466
Assim a Administraccedilatildeo Puacuteblica presente em todos os poderes de cada um dos
entes federados aleacutem de obedecer a diversas ―leis esparsas que mudam com uma
frequecircncia assustadora467
deve observar os princiacutepios constitucionais gerais os que a
regem especificamente e ainda aqueles que derivam destes pois satildeo os princiacutepios
aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo que asseguram estabilidade ao direito administrativo vez
que mesmo que as leis sejam alteradas eles permanecem468
Diante disto se o administrador puacuteblico descumpre um dos princiacutepios que
regem a Administraccedilatildeo estaraacute ―ferindo a mais alta ordem de um Estado469
460 Segundo o Ministro Ricardo Lewandowiski em seu voto no RE 579951-4 RN ―os princiacutepios constitucionais
―consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais e satildeo positivamente
vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho p1888 461 Expostos no caput do seu artigo 37 ―a administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uniatildeo
dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios obedeceraacute aos princiacutepios de legalidade impessoalidade
moralidade publicidade e eficiecircncia Que satildeo de ―observacircncia obrigatoacuteria para os trecircs Poderes do Estado PIETRO
Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p 160 462 Poeticamente segundo Machado de Assis eacute ―uma verdade que nas coisas anda que mora no visiacutevel e no
invisiacutevel Citaccedilatildeo do autor na fala de Quincas Borba explicando a Rubiatildeo sobre ―Humanitas Quincas Borba Satildeo
Paulo EDIGRAF 1889 p 18 463 A anaacutelise dos princiacutepios seraacute realizada no proacuteximo capiacutetulo de acordo com a hermenecircutica constitucional
Conforme o moderno entendimento ―satildeo conceituados como mandamento nuclear de um sistema em virtude de sua
relevacircncia axioloacutegica que lhe outorga a condiccedilatildeo de nuacutecleo central da ordem juriacutedica Karl Larenz apud Maria
Sylvia Zanella di Pietro in Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p154 Entretanto existem vaacuterias posiccedilotildees quanto agrave sua ponderabilidade e aplicaccedilatildeo 464 Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica ndash Florivaldo Dutra de Arauacutejo Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 120 465 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005 p30 466 PEREIRA JUNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da Legalidade Estrita agrave Loacutegica
do Razoaacutevel 2ordf ediccedilatildeo Belo Horizonte Editora Forum 2006 p 62 467 Idem p 159 468 Idem p160 469 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 40
94
E eacute nesse ensejo que os juristas afirmam que o texto constitucional coibiu o
nepotismo no poder puacuteblico por trecircs dos cinco princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo470
quais sejam o da impessoalidade471
o da eficiecircncia e o da moralidade administrativa472
Nesse esteio eacute que a Constituiccedilatildeo Federal veda a praacutetica de atos de
personalismo dentre eles o nepotismo sendo imprescindiacutevel que o agente puacuteblico
realize o ato administrativo desconsiderando quaisquer condiccedilotildees de parentesco
amizade posiccedilotildees partidaacuterias ou ideoloacutegicas daquele que seraacute nomeado473
Daiacute a importacircncias de tais princiacutepios e da moralidade puacuteblica no estudo do
nepotismo cuja proibiccedilatildeo de acordo com o STF deles deriva474
Mas o nepotismo natildeo eacute ato dissonante apenas dos princiacutepios da
Impessoalidade475
da Eficiecircncia476
e da Moralidade 477
tambeacutem destoa do princiacutepio da
Finalidade478
470 Assentados pela jurisprudecircncia do STF como autoaplicaacuteveis o que se observaraacute no uacuteltimo capiacutetulo 471 Uma das formas pelas quais a Constituiccedilatildeo consagrou este princiacutepio foi estabelecer o acesso ao cargo puacuteblico por
meio de concurso puacuteblico a fim de rechaccedilar da administraccedilatildeo os viacutecios do patrimonialismo e o personalismo dentre
eles o nepotismo Aqui vale apenas lembrar que o concurso puacuteblico previsto no inciso II do art 37 da CF88 eacute
espeacutecie de procedimento licitatoacuterio regulado pela lei 866693 destinado a preencher os cargos efetivos do quadro
pessoal dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo Ele eacute a regra e a exceccedilatildeo eacute a livre nomeaccedilatildeo de indiviacuteduo a ocupar
cargo comissionado tambeacutem prevista constitucionalmente 472―Eacute evidente que atenta contra a moralidade do serviccedilo puacuteblico a contrataccedilatildeo indiscriminada de parentes aleacutem de
ofender a impessoalidade com que deve ser regida a atuaccedilatildeo do Poder Puacuteblico Tambeacutem a eficiecircncia do pessoal deixa
a desejar () CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios
constitucionais Revista do advogado ano 32 n 117 out 2012 p 92 E ―() o nepotismo pode ser compreendido
como o favorecimento dos viacutenculos de parentesco nas relaccedilotildees de trabalho ou emprego () viola os princiacutepios
constitucionais da moralidade da impessoalidade e da eficiecircncia na Administraccedilatildeo Puacuteblica ESTRELLA Heron
Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico Ed
Foacuterum v10 n 54 marabr 2009 p265 473 Por isto Dioacutegenes Gasparini sintetiza que ―O que se quer na atualidade eacute ver extinto o vezo de certas autoridades
dotadas do poder de prover cargos ou empregos puacuteblicos de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo que deles valem-se para
beneficiar parentes propiciando-lhes um bom emprego PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
Renata Porto (Coordenadores) Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Nepotismo Poliacutetico p 97 474 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 475 Tanto que Mayara Alice Souza Pegorer ao analisar o nepotismo institucionalizado no papel da primeira-dama
afirma que ―() justamente pelo papel assumido pela figura da primeira-dama a segunda situaccedilatildeo torna-se bem
recorrente atribuindo-se a ela a conduccedilatildeo de instituiccedilotildees sem fins lucrativos que buscam promover o bem-estar social
da populaccedilatildeo empreendendo poliacuteticas sociais que vatildeo desde a proteccedilatildeo agrave crianccedila e ao adolescente famiacutelias carentes e
meio ambiente () poder-se-ia aventar a violaccedilatildeo ao princiacutepio da () impessoalidade e a moralidade ao se sobrepor
os interesses pessoais aos coletivos resultando pois em ato contra os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica As
primeiras damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos
direitos sociais Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 nov 2012 p 56 476 Dioacutegenes Gasparini afirma que o nepotismo ―contraria a moralidade a impessoalidade a finalidade e a eficiecircncia
das accedilotildees administrativas Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 88-89 477 Nesse sentido satildeo as palavras de Temo da Silva Vasconcelos ―Nepotismo afigura-se agrave ideia de favoritismo
patronal em dissonacircncia a impessoalidade A breve histoacuteria da naccedilatildeo brasileira jaacute em seus primoacuterdios registra a
primeira manifestaccedilatildeo de tal praacutetica () Desde entatildeo a percorrer e macular toda a nossa histoacuteria puacuteblica e privada
afigurado apadrinhamento da assunccedilatildeo aos postos sem a afericcedilatildeo de medidas de capacidade e merecimento Fez-se
presente suplantando periacuteodos despoacuteticos e democraacuteticos como que pairando sobre qualquer juiacutezo de moralidade e
probidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50 ago2002 p 29-30 478 O princiacutepio da finalidade eacute citado como um daqueles infringidos pelo nepotismo pois o administrador puacuteblico ao
nomear parentes para determinados cargos natildeo visa ―a finalidade puacuteblica como norte de tal ato mas o ―beneficiar
95
Assim aquele que pratica o nepotismo os inobserva pois tal conduta
rechaccedilada nada mais eacute do que ―um dos caminhos pelos quais se destroacutei e se adultera a
administraccedilatildeo puacuteblica desviando-a dos fins que informam sua existecircncia479
Fins
esses a serem ―buscados pelo poder puacuteblico no Estado de Direito480
derivados dos
seus princiacutepios e do proacuteprio princiacutepio da finalidade
Desta feita passa-se agrave anaacutelise da relaccedilatildeolsquo do nepotismo com os princiacutepios da
impessoalidade eficiecircncia finalidade com o fito de demonstrar que ao final e antes de
tudo o nepotismo eacute imoral
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade
Como jaacute foi dito o nepotismo que eacute perpetuado ―ateacute os dias de hoje 481
eacute um
haacutebito viciado da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira vinculado ao personalismo e ao
favoritismo avesso ao princiacutepio da impessoalidade482
e que em uma Repuacuteblica que vige
desde 1988 estruturada no trato impessoal e igualitaacuterio483
―de traccedilos organizados
estruturados e dinamizados segundo o direito que nele vigora 484
e cujas bases natildeo
convivem ―com a personalizaccedilatildeo do Poder conforme o governante em exerciacutecio485
natildeo
haacute como ser aceito
A administraccedilatildeo puacuteblica deve ser exercida pelos seus agentes de forma
imparcial neutra e impessoal no trato com a coisa puacuteblica na prestaccedilatildeo dos serviccedilos
puacuteblicos nas atividades puacuteblicas que realizam garantindo tratamento igualitaacuterio aos
determinada classe em detrimento daqueles que natildeo nasceram parentes ou natildeo se casaram ou nem mantiveram uniatildeo
estaacutevel com algueacutem com certa influecircncia ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 211 v 75 p
104 479ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2008 p 119 480 Ibidem p 126 481CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 72 482 Nos termos de Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos o princiacutepio da impessoalidade eacute aplicado na
Administraccedilatildeo Puacuteblica para obstar ―que o administrador natildeo seja tentadolsquo a substituir o interesse coletivo por
consideraccedilotildees de ordem pessoal (favorecimento ou perseguiccedilatildeo) Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash
tomo III arts 37- 43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 34 483 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―Impessoal eacute () aquilo que natildeo pode ser voltado especialmente a
determinadas pessoas() deve a Administraccedilatildeo voltar-se exclusivamente para o interesse puacuteblico e natildeo para o
privado vedando-se em consequecircncia sejam favorecidos alguns indiviacuteduos em detrimento de outros e prejudicados
alguns para favorecimento de outros() reflete () princiacutepio da finalidade () o alvo a ser alcanccedilado pela
Administraccedilatildeo eacute somente o interesse puacuteblico e natildeo se alcanccedila o interesse puacuteblico se for perseguido o interesse
particular() a Administraccedilatildeo haacute de ser impessoal sem ter em mira este ou aquele indiviacuteduo de forma especial
Manual de Direito Administrativo 11ordf ed Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2004 p15 484 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes O Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 146 485 Ibidem p 146
96
administrados486
e por isso ao contraacuterio natildeo deve ser exercida vinculada a ―um
comando pessoal a um capricho ou vontade particular que cada um se obriga mas agrave
norma de Direito tendo a impessoalidade ―que se tornou princiacutepio constitucional pela
fundamentalidade de que se reveste 487
como uma de suas caracteriacutesticas principais
Por isto os atos administrativos devem ser ―sempre destinados genericamente
agrave coletividade sem consideraccedilatildeo para fins de privilegiamento das ―caracteriacutesticas
pessoais daqueles a quem porventura se dirija natildeo podendo jamais ser apropriado para
qualquer fim pessoal privado particular ―por aquele que em decorrecircncia de exerciacutecio
funcional se viu na condiccedilatildeo de executaacute-la488
E eacute este princiacutepio489
que garante ao administrado a administraccedilatildeo idocircnea pois
―impotildee ao administrador puacuteblico que soacute pratique o ato de forma impessoal estando
―impedido de buscar outro objetivo ou de praticaacute-lo no interesse proacuteprio ou de
terceiros490
Por um lado tanto coiacutebe ―a promoccedilatildeo pessoal de autoridades ou servidores
puacuteblicos sobre suas realizaccedilotildees administrativas como veda que o ato administrativo
seja praticado ―unicamente a satisfazer interesses privados por favoritismo ou
perseguiccedilatildeo dos agentes governamentais491
e por outro impede que a Administraccedilatildeo
distinga ―interesses onde a lei natildeo o fizer obrigando-a a atuar sem dar ―precedecircncia a
quaisquer interesses em detrimento dos finaliacutesticos a fim de que esteja despida ―de
qualquer inclinaccedilatildeo tendecircncia ou preferecircncia subjetiva492
486 De acordo com Alexandre de Moraes ―o administrador eacute um executor do ato da entidade puacuteblica em nome da
qual atua Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e Legislaccedilatildeo Constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2006 p 817
Conforme ensina Juarez Freitas ―() a Administraccedilatildeo Puacuteblica precisa dispensar um tratamento isonocircmico a todos
sem privileacutegios espuacuterios tampouco qualquer manobra persecutoacuteria () determina que o agente puacuteblico proceda com
desprendimento atuando desinteressada e desapegadamente com isenccedilatildeo sem perseguir nem favorecer jamais
movidos por interesses subalternos FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios
fundamentais 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004 p50 487 Ibidem Op cit p 146 488 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 154 ndash 155 Para Carmem Luacutecia Antunes Rocha o princiacutepio ―garante que a Administraccedilatildeo seja
Puacuteblica e natildeo coisa particular de um ―grupo de pessoas eventualmente ocupantes dos cargos do Poder Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p154 489 Que ―ganhou dimensatildeo no direito administrativo de acordo com a influecircncia do direito italiano e alematildeo
CORREIA Seacutervulo Direito do Contencioso Administrativo Lisboa Editora Lex 2005 p619 490 MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p 85
Conforme Carmem Luacutecia ―A impessoalidade no trato da coisa puacuteblica garante () qualidade da res gerida pelo
Estado a sua condiccedilatildeo de ser puacuteblica () voltada agrave concretizaccedilatildeo do bem de todos e natildeo de grupos ou de algumas
pessoas () traduz-se na ausecircncia de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador que em
determinado momento esteja no exerciacutecio da atividade administrativa () revela o Estado natildeo-Cesar Op cit p
147 491 Ibidem p 86 492 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 28
97
Desta forma como ―princiacutepio cardial493
da Administraccedilatildeo natildeo soacute protege ―o
particular contra a administraccedilatildeo como tambeacutem a proteger a administraccedilatildeo contra seus
proacuteprios funcionaacuterios494
e torna ―ilegiacutetima a decisatildeo tomada em condiccedilotildees de
parcialidade495
Nesse enredo constata-se que eacute vetor democraacutetico e republicano de ―se dar
trato puacuteblico agrave coisa puacuteblica independentemente da ―situaccedilatildeo pessoal daquele que
deteacutem o cargo puacuteblico o qual ―se deve manter neutro e objetivo em sua conduta496
e
tratar a todos sem qualquer espeacutecie de discriminaccedilatildeo seja ela beneacutefica ou
detrimentosa497
Em siacutentese o princiacutepio da impessoalidade estabelece que ―a atividade
administrativa deve ser destinada a todos os administrados dirigida ao cidadatildeo em
geral sem determinaccedilatildeo de pessoa ou discriminaccedilatildeo de qualquer natureza a fim de
romper o ―velho costume do atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio
social poliacutetico econocircmico ou porque a ele o agente puacuteblico com poder para nomear
deve alguma obrigaccedilatildeo ou por fim porque ele eacute seu parente498
Eacute neste contexto que se afirma que rechaccedila do ordenamento juriacutedico todo e
qualquer ato ou vontade fundamentada no subjetivismo na pessoalidade ou na
particularidade que represente o ―privileacutegio pelo administrador puacuteblico para si ou para
seus parentes e amigos em razatildeo da sua proximidade com o poder499
e que o nepotismo
representa a ―quebra do princiacutepio da impessoalidade jaacute que sobrepotildee o interesse
particular ao puacuteblico com o direcionamento de nomeaccedilotildees500
493 GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo 2 Buenos Aires Fundacion de Derecho
Administrativo 1998 pVIII-44 494 Ibidem p VIII 11 495 Ibidem pVIII 44 496 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 155 497 Conforme esclarece Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―Nem favoritismo nem perseguiccedilotildees satildeo toleraacuteveis
Simpatias ou animosidades pessoais poliacuteticas ou ideoloacutegicas natildeo podem interferir na atuaccedilatildeo administrativa e muito
menos interesses sectaacuterios de facccedilotildees ou grupos de qualquer espeacutecie Curso de Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 96 498 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 88 499 Ibidem p 154 500 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndashRevista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30 Nos dizeres de Carmem Luacutecia A impessoalidade () eacute rompida () quando o motivo que
conduz a uma praacutetica pela entidade puacuteblica natildeo eacute uma razatildeo juriacutedica baseada no interesse puacuteblico mas no interesse
particular do seu autor () motivado por interesse em auxiliar () ou beneficiar parentes amigos pessoas
identificadas pelo agente e que dele mereccedilam segundo particular vinculaccedilatildeo que os aproxima favores e graccedilas que o
Poder facilita ou ateacute mesmo em prejudicar pessoas que destoem do seu ciacuterculo de relacionamentos pessoais e pelos
quais nutra () desafeiccedilatildeo ou desagrado () O motivo particular natildeo pode prosperar () o cometimento motivado
por razotildees particulares eacute o prejuiacutezo de quem natildeo tenha acesso pleno e republico agrave Administraccedilatildeo ROCHA Op cit
p157
98
A partir do princiacutepio da impessoalidade ―quer-se quebrar o velho costume do
atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio ou porque a ele o agente puacuteblico
deve alguma obrigaccedilatildeo uma vez que o ato administrativo natildeo ―pode ser dirigido com o
intuito de beneficiar esta ou aquela pessoa501
Eacute ele que se assegura a prevalecircncia do princiacutepio isonocircmico502
em detrimento
dos ―idiossincraacuteticos projetos de cunho particularista fundados em ―efecircmeros motivos
caracteriacutesticos dos cultivadores do poder503
carregados de ―subjetivismos
injustificaacuteveis e de ―caprichos lesivos504
Desta forma o princiacutepio da impessoalidade eacute um dos princiacutepios que obsta o
Estado seja tratado como ―uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar como ―uma integraccedilatildeo
de certos agrupamentos ou ainda como objeto ―de certas vontades particularistas505
Mas na realidade praacutetica eis aiacute um dos desafios que os agentes do direito em
especial os constitucionalistas e os administrativistas devem se debruccedilar jaacute que a
maacutequina estatal eacute formada por pessoas agentes estatais impregnados da pessoalidade
de fazer do Estado coisa sua que pode e deve utilizar o poder para beneficiar natildeo soacute a
si mas tambeacutem aos seus506
E eacute nesse diapasatildeo insere-se o nepotismo ―praacutetica ilegiacutetima e incompatiacutevel agrave
forma republicana da gestatildeo da coisa puacuteblica507
cuja vedaccedilatildeo decorre diretamente do
princiacutepio da impessoalidade508
e que ―talvez seja a questatildeo principal e mais
frequentemente encontrada na Administraccedilatildeo a ferir o princiacutepio da impessoalidade
constitucionalmente estabelecido na esteira da opccedilatildeo republicana509
501 GASPARINI Diogenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p9 502 Para Emerson GARCIA e Rogeacuterio Pacheco ALVES ―() preserva-se o princiacutepio da isonomia entre os
administrados e o princiacutepio da finalidade () sendo vedada a atividade discriminatoacuteria que busque unicamente a
implementaccedilatildeo de um interesse particular Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro Ed
Lumen Juris 2002 p21 503 Ibidem 50 504 Ibidem 53 505 Empirotti Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 506 Neste sentido Carmem Luacutecia ressalta ―A grande dificuldade de garantia de impessoalidade estatal () que suas
atividades satildeo desempenhadas pelas pessoas cujos interesses e ambiccedilotildees afloram mais facilmente ali em razatildeo da
proximidade do Poder e portanto da possibilidade de realiza-las valendo-se para tanto da coisa que eacute de todos e natildeo
apenas dele ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo
Horizonte Del Rey 1994 p 147 507 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal ano V n 26 outnov 2008 p 19 508 Segundo Emerson Garcia ―Identificada a praacutetica do nepotismo ter-se-aacute de imediato a violaccedilatildeo ao princiacutepio da
impessoalidade jaacute que privilegiados interesses individuais em detrimento do interesse coletivoO nepotismo
Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 462 O interessante eacute que o Presidente pode nomear seu irmatildeo
como ministro Este ato mesmo pessoal natildeo se enquadra como nepotismo como se veraacute no uacuteltimo capiacutetulo 509 ROCHA Carmem Luacutecia Op cit p 158
99
Assim o nepotismo resultante ―da multissecular cultura do
patrimonialismo510
eacute avesso ao ato administrativo impessoal511
e torna a administraccedilatildeo
natildeo puacuteblica mas personalizada antidemocraacutetica e socialmente injusta512
se
configurando como ato invaacutelido para o Direito513
e de ―responsabilidade de quem lhe
tenha dado causa514
232 O viacutecio que danifica o Princiacutepio da Eficiecircncia
Incluiacutedo na Constituiccedilatildeo Federal pela Emenda Constitucional n 1998 como
princiacutepio cardinal da Administraccedilatildeo Puacuteblica traduz a exigecircncia de o agente puacuteblico
buscar incessantemente o melhor resultado ―sem descurar dos mandamentos legais e
dos padrotildees eacuteticos subjacentes ao bom administrador 515
Eacute o mandamento da qualidade do serviccedilo puacuteblico que envolve natildeo apenas a
eficiecircncia do ―modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa
como tambeacutem a eficaacutecia dos ―meios e instrumentos empregados e a efetividade dos
―resultados obtidos516
obrigando a Administraccedilatildeo Puacuteblica agrave ―racionalidade e
aproveitamento maacuteximo das potencialidades existentes em prol da ―promoccedilatildeo do bem
510 Expressatildeo do Ministro Carlos Britto no seu voto agraves fls 3334 da MC - ADC n12DF 511 De acordo com Joseacute Eduardo Martins Cardozo a Administraccedilatildeo natildeo pode ―beneficiar ou impor sanccedilatildeo a algueacutem
em decorrecircncia de favoritismo ou de perseguiccedilatildeo pessoal por predileccedilatildeo ou discriminaccedilatildeo do agente puacuteblico a
algueacutem devido agraves caracteriacutesticas pessoais desta Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com
a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p 156 512 O agente puacuteblico natildeo pode exercer o ato considerando suas opiniotildees e interesses Desta forma mesmo se ele for
competente natildeo pode nomear parente ou amigo para cargo puacuteblico vez que este ―deve ser provido segundo os
interesses e conveniecircncias puacuteblicas e natildeo particulares ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais
da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p156 513 Tendo a teoria da nulidade plena aplicaccedilatildeo ao mesmo Ibidem p 155 514 Ibidem p 151 A autora ainda elucida que ―() se o ato no qual emerge a pessoalidade na Administraccedilatildeo tem
conotaccedilatildeo nepotista por exemplo aquele que foi favorecido com cargo ou emprego puacuteblico pela qualificaccedilatildeo
familiar teraacute desfeito o ato de sua nomeaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo () obrigaccedilatildeo de a entidade puacuteblica regressar contra o
agente que tenha atuado com personalismo paternalismo clientelismo subjetivismo e toda e qualquer outra forma de
agravo ao princiacutepio constitucional da impessoalidade administrativa Esta eacute a norma juriacutedica a ser acatada e cumprida
rigorosamente para garantia dos demais princiacutepios e de todo o sistema constitucional republicano Ibidem p 170-
171 515 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 35 Hely Lopes Meirelles mesmo de a eficiecircncia ser princiacutepio constitucional jaacute a
elucidava como o dever da administraccedilatildeo que ―atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviccedilo Direito
Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p90 Eacute conhecido nos dizeres de Dioacutegenes
Gasparini ―entre os italianos como dever da boa administraccedilatildeo GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf
ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p21 Segundo Celso Antocircnio Bandeira de Mello a eficiecircncia eacute o ―dever administrativo
por excelecircncia () faceta de um princiacutepio mais amplo () da boa administraccedilatildeo Curso de Direito Administrativo
14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 104 516 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p19- 20
100
comum de forma que sua atuaccedilatildeo estatal seja ―juridicamente eficiente quanto seu
resultado quantitativo e qualitativo for satisfatoacuterio 517
Dessa forma impotildee o dever da eficiecircncia aos administradores puacuteblicos que
―reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade
administrativa518
fazendo ―que os sujeitos da atividade tenham qualificaccedilatildeo compatiacutevel
com as funccedilotildees a seu cargo 519
e portanto obstando que a ―histoacuterica confusatildeo que os
administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre patrimocircnio puacuteblico e
privado 520
o que suscita o entendimento de que ―certamente natildeo atenderia o princiacutepio
da eficiecircncia a nomeaccedilatildeo de parente proacuteximo da autoridade com poder para nomear e
por ela nomeado para exercer o cargo de provimento em comissatildeo521
pois ―natildeo se
pode esperar o desempenho eficiente das funccedilotildees pelos servidores que configurem
nomeaccedilotildees favorecidas522
O cerne da problemaacutetica estaacute no fato de que a nomeaccedilatildeo de parentes
comprometeria a qualidade total desejada nos serviccedilos puacuteblicos pois a nomeaccedilatildeo de
familiares de autoridades danificaria a eficiecircncia da administraccedilatildeo em dois acircngulos um
pelos nomeados natildeo possuiacuterem a isenccedilatildeo necessaacuteria a realizar a atividade puacuteblica de
forma neutra e eficiente e em outro pela autoridade nomeante gestora ser parcial
quanto ao seu familiar523
517 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999p 165- 166 518 De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto quando os atos satildeo realizados com ―qualidades intriacutensecas de
excelecircncia obteacutem-se ―o melhor atendimento possiacutevel das finalidades previstas em lei conforme ―paracircmetros
objetivos ―destinados agrave afericcedilatildeo dos resultados alcanccedilados pela administraccedilatildeo NETO Diogo de Figueiredo
Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001 p 41 519 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 52 Tanto que de acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto a eficiecircncia eacute entendida ―() como
melhor realizaccedilatildeo possiacutevel da gestatildeo dos interesses puacuteblicos em termos de plena satisfaccedilatildeo dos administrados com os
menores custos para a sociedade ela se apresenta na accedilatildeo administrativa puacuteblica simultaneamente como um
atributo teacutecnico da administraccedilatildeo como uma exigecircncia eacutetica a ser atendida no sentido weberiano dos resultados e
como uma caracteriacutestica juriacutedica exigiacutevel de boa administraccedilatildeo dos interesses puacuteblicos Op cit p 42 520 Trecho do voto do Ministro Ricardo Lewandowiski na p 1899 do RE 579951-4 RN de 20082008 521 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p89 522 Ibidem p91 523 Nestes termos Zeacutelio Maia da Rocha afirma ―A vedaccedilatildeo ao nepotismo se justifica porque sendo o parentesco o
fundamento da nomeaccedilatildeo para ocupar cargo em comissatildeo natildeo se imagina que o dirigente iraacute fiscalizar com o mesmo
rigor o parente e sim que haacute uma natural toleracircncia a qual natildeo existiria numa relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo sem qualquer
grau de parentesco Veja que natildeo se pode permitir na avaliaccedilatildeo do nepotismo a utilizaccedilatildeo de um criteacuterio subjetivo
para concluir se o parente foi ou natildeo beneficiado de forma indevida Esse benefiacutecio deve ser presumido pois como
se trata de coisa puacuteblica a proibiccedilatildeo existe ou seja se o processo de nomeaccedilatildeo eacute passiacutevel de ser influenciado
indevido eacute o ingresso do parente Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p41
101
233 O fim avesso ao Princiacutepio da Finalidade e ao Interesse Puacuteblico
Do elenco dos cinco princiacutepios expressos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo
Federal que regem a Administraccedilatildeo outros princiacutepios que tambeacutem satildeo diretrizes do
poder puacuteblico e dentre estes o princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da
legalidade
Tal princiacutepio eacute intimamente ligado ao princiacutepio da indisponibilidade do
interesse puacuteblico pois ―institui um dever juriacutedico para a Administraccedilatildeo de dar o devido
atendimento aqueles fins consagrados como de especiacutefico interesse puacuteblico524
e traduz
a obrigaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica executar os seus atos de acordo com o fim
disposto em lei525
voltado a satisfazer o interesse puacuteblico526
jaacute que ―administrar natildeo eacute
atividade de que eacute senhor de coisa proacutepria mas gestor de coisa alheia 527
O princiacutepio da finalidade alicerccedila a execuccedilatildeo da funccedilatildeo administrativa no
interesse puacuteblico a ser perseguido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica que se sobrepotildee ao
privado e ―natildeo pode ser livremente disposto por aqueles que em nome da coletividade
recebem o dever-poder de realiza-los528
restando ferido quando a finalidade do ato
praticado pelo agente puacuteblico eacute voltada a interesse diverso do interesse puacuteblico como
―ao benefiacutecio pessoal ou ao prejuiacutezo particular por razotildees subjetivas529
Eacute o que ocorre quando o administrador pratica o nepotismo pois natildeo atua
como agente puacuteblico que executa sua atividade em prol do interesse puacuteblico mas como
agente privado que visa satisfazer interesses de cunho pessoal confundindo assim o
espaccedilo puacuteblico com o privado530
deixando de ―realizar a ponderaccedilatildeo exclusiva dos
interesses puacuteblicos relevantes para incluir na estrutura do processo decisoacuterio
administrativo a tutela de interesses familiares e pessoais estranhos ao bem comum (res
524 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p28 525 De acordo com Carmem Luacutecia Antunes Rocha ―Os fins satildeo a destinaccedilatildeo imanente agrave pessoa puacuteblica Eles satildeo a
razatildeo de ser da existecircncia do Estado o seu sentido e a sua justificativa Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 192 526―Somente o interesse puacuteblico legitima o comportamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica E apenas a conduta
administrativa legiacutetima tem sede no Direito do Estado Democraacutetico Ibidem p 214 527 Rui Cirne Lima apud Ministro Carlos Britto no seu voto na p 36 da Medida Cautelar da ADC 12-6DF de sua
relatoria de 16022006 528 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p149 529 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 157 530 Nos dizeres de Dioacutegenes Gasparini ―() eacute faacutecil ver que natildeo se caracteriza como de interesse puacuteblico o relativo agrave
certa pessoa ou grupo de pessoas a uma famiacutelia () na nomeaccedilatildeo para ocupar cargo de provimento em comissatildeo de
parente proacuteximo da autoridade () sem qualquer preocupaccedilatildeo com a qualificaccedilatildeo eacutetico-profissional do nomeado
Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 92
102
publica) 531
e viciando assim ―o ato de nomeaccedilatildeo direta ou transversa de parente de
autoridade com poder para nomear proporcionando-lhe um bom cargo ou emprego
puacuteblico532
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo
Neste toacutepico passa-se agrave anaacutelise da Moralidade Puacuteblica como pilar da vedaccedilatildeo
do nepotismo seja em sentido amplo decorrente do princiacutepio republicano seja em
sentido estrito como fundamento de norma infraconstitucional seja como princiacutepio
densificado pelos outros princiacutepios ou base destes 533
Ora dita puacuteblica ora dita administrativa ora observada como norma
concreta534
ora como vista como uma norma em branco535
densificada por outros
princiacutepios536
o certo eacute que a Constituiccedilatildeo Federal deu
() especial relevacircncia agrave moralidade Administrativa como princiacutepio
norteador proacuteprio da atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica () ao elencaacute-lo
entre os cinco princiacutepios expressos () ao mencionaacute-lo como condiccedilatildeo de
validade do ato do Poder Puacuteblico () ao categorizar a probidade na
531 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP
Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p19 532 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p95 533 Por isto de acordo com Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos ―() o princiacutepio da moralidade eacute o princiacutepio
central e o maior dos quatro nele se fundamentando toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica ateacute porque quem queira
representar a naccedilatildeo tornando-se servidor puacuteblico deve postar-se acima de qualquer suspeita e ser dotado de
idealismo que supere o dos demais cidadatildeos Eacute que em uma visatildeo correta do poder tem ele a honra e o privileacutegio de
servir aos cidadatildeos e agrave paacutetria Natildeo se pode admitir que um servidor puacuteblico seja um imoral um corrupto um
peculataacuterio posto que seu crime eacute na minha particular visatildeo de interpretar o princiacutepio da moralidade administrativa
superior aos demais visto que tendo se apresentado como algueacutem disposto a servir a sociedade sobre ela tripudia
graccedilas agrave funccedilatildeo que exerce Natildeo consigo ver o administrador puacuteblico senatildeo como algueacutem com predicados superiores
aos demais cidadatildeos razatildeo pela qual se dispotildee a servir a sociedade e creio ter sido esta a razatildeo pela qual o
constituinte houve por bem inserir o princiacutepio da moralidade puacuteblica como o mais relevante princiacutepio do direito
administrativo ―A mulher de Ceacutesar natildeo deve ser apenas honesta mas deve parecer ser honesta diziam os antigos
com acuidade eis que quem governa tem que possuir a confianccedila dos governados e a idoneidade eacute o elemento mais
denso para que mereccedila essa confianccedila Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo
Paulo Saraiva 1992 p 4 ndash 5 534 Base da accedilatildeo popular e da probidade administrativa 535 Para Ricardo Marcondes Martins eacute ―uma regra de estrutura porque disciplina o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
() trata-se de uma regra em branco pois se reporta a todas as regras eacuteticas objetivadas () exige complementaccedilatildeo a
apuraccedilatildeo de quais satildeo os deveres eacuteticos Princiacutepio da moralidade administrativa In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
2008 p323 Egon Bockman Moreira entende que eacute um principio juriacutedico em brancolsquo cujo conteuacutedo natildeo se exaure
em comandos concretos e definidos () estabelece eacute uma finalidade a ser perseguida e implementada Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O princiacutepio da moralidade e seu controle objetivo Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 102 536 Segundo Luis Manuel Fonseca Pires ―() o princiacutepio da moralidade administrativa prescrito no art 37 caput da
Constituiccedilatildeo Federal eacute uma norma juriacutedica de eficaacutecia plena que natildeo guarda dependecircncia para a sua significaccedilatildeo
apenas de regras juriacutedicas mas () que igualmente pode qualificar-se como norma legitima a ser aplicada para
permitir ou vedar dado comportamento em razatildeo de outros meios de densificaccedilatildeo ou significado () se a moralidade
administrativa natildeo se confunde com a moral comum por outro lado a moralidade administrativa natildeo depende uacutenica e
exclusivamente de uma regra juriacutedicalsquo para externar o seu significado pois eacute possiacutevel compreendecirc-la e concretizaacute-la
com uma leitura toacutepica e sistemaacutetica de toda a ordem juriacutedica em vigor Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Mauriacutecio
Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) p 239-240
103
administraccedilatildeo como valor juriacutedico inviolaacutevel pelo Presidente da Repuacuteblica
e finalmente () ao cominar os atos de improbidade administrativa537
Nesse ensejo quando se observa a moralidade administrativa de forma
concreta volta-se o olhar para ―os proacuteprios meios de accedilatildeo escolhidos pela
Administraccedilatildeo Puacuteblica que age de forma contraacuteria agrave moral puacuteblica quando o conteuacutedo
do seu ato eacute avesso ―ao senso comum de honestidade retidatildeo equiliacutebrio justiccedila
respeito agrave dignidade do ser humano agrave boa-feacute ao trabalho agrave eacutetica das instituiccedilotildees538
Desta forma a moralidade administrativa se observada no ordenamento
juriacutedico ―passou a ser conceito elaborado com forccedila de elemento autocircnomo na
formaccedilatildeo e informaccedilatildeo do comportamento administrativo juridicamente vaacutelido539
Sendo norma que juridicamente por si soacute impotildee ―a honestidade na gerecircncia da res
publica540
pois sua obediecircncia eacute cogente ao agente puacuteblico e ainda como lastreia o
controle objetivo dos atos administrativos possibilita de forma autocircnoma sua
invalidaccedilatildeo541
e consequente ―responsabilizaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se afastaram
dessas diretrizes obrigatoacuterias542
Por isto pode-se dizer que a accedilatildeo popular eacute ―marco imprescindiacutevel na sede de
moralidade administrativa543
que a lastreia natildeo apenas como um princiacutepio mas como
um instrumento de resguardo do proacuteprio interesse puacuteblico mesmo porque qualquer
537 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei
Impetus 2005 Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo p 29 538 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Atlas 2012 p178 Nos dizeres de Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―tal princiacutepio assume foros de pauta
juriacutedica porque ―compreendem-se em seu acircmbito () os chamados princiacutepios da lealdade e boa-feacute () Curso de
Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 101 539 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p187 540 FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais 3ordf ed Malheiros 2004
p56 541 Conforme Ives Gandra Martins ―A primeira consequecircncia a nosso ver da encampaccedilatildeo desse princiacutepio eacute o
aumento do acircmbito do controle jurisdicional sobre a atividade administrativa Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil
3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 38 542 MORAES Alexandre de Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e legislaccedilatildeo constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2006 p 816 Neste sentido Maria Sylvia Zanella de Pietro afirma ―A partir do momento em que a Constituiccedilatildeo
Federal no artigo 37 inseriu o princiacutepio da moralidade entre os de observacircncia obrigatoacuteria pela Administraccedilatildeo
Puacuteblica e no artigo 5ordm inciso LXXIII colocou a lesatildeo agrave moralidade administrativa como um dos fundamentos da
accedilatildeo popular ela veio permitir duas conclusotildees a primeira eacute a de que o ato administrativo que infrinja a moralidade
administrativa eacute tatildeo invaacutelido quanto o ato ilegal a segunda () eacute a que sendo invaacutelido o ato administrativo imoral
pode ser apreciado pelo Poder Judiciaacuterio para fins de decretaccedilatildeo de sua invalidade DI PIETRO Op cit p 186 543 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit 220 A autora ainda informa que a ―Constituiccedilatildeo de 1934 introduz em
seu art 113 inciso 38 a accedilatildeo popular e que foi ―reintroduzida na esfera Constitucional em 1946 pelo artigo 141 sect
38 porque tinha sido ―excluiacuteda da Carta de 1937 Outrossim assevera que em 1957 foi publicada a Lei n 3164 que
tratava da accedilatildeo popular e que novamente em 1958 foi inserida outra lei no ordenamento juriacutedica a Lei n 3502 que
trouxe agrave lume uma accedilatildeo popular especiallsquo Afirma a autora que a primeira tinha como finalidade ―coibir o
enriquecimento iliacutecito dos servidores puacuteblicos () e dos dirigentes e empregados de autarquias e dos que lhe satildeo
equiparados e que a segunda visava ―a anulaccedilatildeo ou decretaccedilatildeo de nulidade dos atos lesivos ao patrimocircnio E por
fim que ―em 1965 foi editada a Lei n 4717 regulamentando o artigo 141 sect38 da Constituiccedilatildeo de 46 Ibidem p
220-222
104
cidadatildeo pode intentar a citada accedilatildeo com ―a pretensatildeo de anular atos do Poder
Puacuteblico544
por terem sido realizados em dissonacircncia com a moralidade administrativa
Neste ensejo ao se capitular o nepotismo como um ato imoral isto eacute lesivo agrave
moralidadelsquo545
pode-se requerer sua anulaccedilatildeo por meio da accedilatildeo popular
De outro lado ao pensar na moralidade como uma norma autocircnoma que
produz efeitos no mundo juriacutedico natildeo haacute como natildeo fazer referecircncia agrave probidade
administrativa sua descendente dita ―particular aspecto da moralidade administrativa
que recebeu da Constituiccedilatildeo Federal um tratamento proacuteprio546
Tamanha a sua
importacircncia que natildeo apenas estaacute explicita no sect4ordm do art 37 do texto constitucional
como tambeacutem regulamentada por meio da Lei n 842992 denominada Lei de
Improbidade Administrativa que veda todo e qualquer ato que configure ―grave
violaccedilatildeo do senso meacutedio superior da moralidade e () inequiacutevoca intenccedilatildeo
desonesta547
Nesse diapasatildeo imprescindiacutevel destacar que esta lei consagrou ―a Moral no
acircmbito do Direito ao considerar como atos de improbidade os que atentam contra os
princiacutepios da Administraccedilatildeo548
e por conseguinte tornou o nepotismo ato que atenta
contra os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a
Administraccedilatildeo tambeacutem um ato de improbidade administrativa
Diante disto constata-se que a moralidade puacuteblica obriga que os atos dos
administradores puacuteblicos se adequem aos valores albergados por ela natildeo bastando aos
agentes puacuteblicos brasileiros cumprir apenas os estritos termos da lei vez que tambeacutem
devem agir em conformidade com os ―valores morais juridicizados549
544 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 17 545 Artigo 5ordm inciso LXXIII da CF 88 546 GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p11 A partir dos comentaacuterios
de Diogo de Figueiredo Moreira Neto a probidade ―() consiste no dever de o funcionaacuterio servir agrave Administraccedilatildeo
com honestidade procedendo no exerciacutecio das suas funccedilotildees sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed
Satildeo Paulo Renovar 2001 p95 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―()abrange todo e qualquer agente
puacuteblico seja qual for a situaccedilatildeo que o vincule ao Poder Puacuteblico bem como aqueles que natildeo sendo agentes
concorram para as condutas de improbidade ou delas se beneficiem Op cit p50 E conforme Juarez Freitas ―O
princiacutepio da moralidade tornou-se assim pedra de arrimo do edifiacutecio juriacutedico () Logo o agir eticamente
universalizaacutevel desponta como imposiccedilatildeo vaacutelida para as relaccedilotildees juriacutedicas independentemente de assumirem
natureza puacuteblica ou privada FREITAS Juarez Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) 2008
p 196 547 Ibidem p 204 548 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Altas 2012 p 189 549 CAMMAROSANO Maacutercio Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p78 Nesse enredo o autor afirma que o administrador puacuteblico ―() ao interpretar as
105
E assim seja ao encampar550
―outros princiacutepios ou inserida no contexto do
dever de boa administraccedilatildeo551
visa obstar a ―postura de quem se considera o dono da
coisa puacuteblica552
fundamentar e direcionar o sistema553
normativo que rege o poder
puacuteblico como sua pedra angular554
possuindo portanto ―primazia sobre os outros
princiacutepios constitucionalmente formulados555
Isto porque o conteuacutedo da moralidade administrativa retrata o comportamento
puacuteblico ideal de forma que toda atuaccedilatildeo administrativa deveria partir dela e a ela se
voltar556
abarcando o determinado por outros princiacutepios que regem a administraccedilatildeo
que estatildeo tatildeo intimamente ligados a ela como elos em uma cadeia que o agente puacuteblico
ao inobservaacute-la estaraacute automaticamente infringindo os demais
Tanto que se observa o elo da moralidade com a substacircncia de outro princiacutepio
basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica o da impessoalidade pois para que o ato
administrativo seja moral prioritariamente haacute de ser impessoal557
desprovido de
qualquer motivaccedilatildeo ou manifestaccedilatildeo de caraacuteter pessoal agente puacuteblico558
Ela obsta ―desmandos de maus administradores que almejam satisfazer ―seus
proacuteprios interesses ou ateacute ―interesses inconfessaacuteveis relegando para o uacuteltimo plano os
preceitos morais de que natildeo deveriam se afastar de forma que resta vulnerada quando
normas nas quais se refletem visando sua aplicaccedilatildeo e ao avaliar situaccedilotildees de fato para detectar sua incidecircncia natildeo
pode ignorar o sentido que os conceitos que expressam valores tecircm no seio da coletividade de que promanam e em
dado momento histoacuterico mas sempre atentos ao enfoque contextual do sistema normativo Op cit p 85 550 ―Este princiacutepio substantivo () informa vaacuterios institutos atinentes ao controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
notadamente os que datildeo suporte ao desempenho dos agentes poliacuteticos e administrativos MOREIRA NETO Diogo
de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in Direito Administrativo
Coordenador Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 30 551 ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ediccedilatildeo Horizonte Del Rey
2005 p 99 552 CAMMAROSANO Marcio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 115 553 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p186 554 Conforme Juarez Freitas ―() a inserccedilatildeo de preocupaccedilotildees com a moralidade () no acircmbito do Direito positivo
() constitui-se condiccedilatildeo sine qua nonlsquo para a sustentaccedilatildeo democraticamente fundamentaacutevel do Estado () em
realidade soacute haacute direito legiacutetimo se promover um devido processo justo no tocante aos meios e resultados moralmente
aceitaacuteveis Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 199 555 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 214 556 Eacute por isto que Carmem Luacutecia afirma ―Assim o que se exige () eacute a legalidade moral vale dizer a legalidade
legiacutetima da conduta administrativa () A moralidade tem sua certeza na diferenciaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e
na imprescindiacutevel prevalecircncia daquele sobre este segundo as bases normativas Op cit p 214 557 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade administrativa Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 319-321 558 Eacute neste sentido a anotaccedilatildeo de Emerson Garcia e Rogeacuterio Pacheco Alves ―Ao valorar os elementos delineadores
da moralidade administrativa eacute defeso ao agente puacuteblico direcionar seu obrar por criteacuterios de ordem ideoloacutegica ou de
estrita subjetividade Ao interpretar e aplicar a norma deve o agente considerar os valores norteadores do sistema
juriacutedico ainda que se apresentem dissonantes de sua visatildeo pessoal Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002 p43-44
106
ocorre ―()tratamento discriminatoacuterio positivo ou negativo dispensado ao
administrado 559
estando ferido tambeacutem o princiacutepio da impessoalidade
Desta forma o princiacutepio da moralidade densificado pelo da impessoalidade
que encerra ―a relaccedilatildeo fiduciaacuteria que ―investe todo aquele que exerce uma funccedilatildeo
puacuteblica ndash pois o faz em nome da coletividade exige que o comportamento deste siga a
―um padratildeo objetivo de honestidade e impessoalidade560
Aleacutem disso como a nomeaccedilatildeo se faz fundada na intimidade haacute quem
questione a eficiecircncia do ato relacionando-a com a moral tanto quanto agrave gestatildeo da
autoridade quanto agrave eficiecircncia do parente nomeado561
E por fim mas natildeo menos importante a densificaccedilatildeo da moralidade pelo
princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da legalidade e que prima pelo fato de o
ato administrativo ser motivado e executado de acordo com os fins legais e com o
interesse puacuteblico Seja este ato vinculado ou que possua elementos discricionaacuterios o
agente natildeo pode se descuidar de realiza-lo tendo em vista o interesse puacuteblico e
objetivando o bem comum
Tanto que a relaccedilatildeo de conteuacutedo normativo eacute facilmente detectada entre a
moralidade e a finalidade pois para que o ato administrativo seja classificado como
moral antes deve primar pelo interesse puacuteblico almejando-o verdadeiramente562
vez
que ―o referencial da moralidade administrativa eacute a finalidade puacuteblica () elemento do
ato administrativo () regra moral interna do governo da coisa puacuteblica563
e o
administrador puacuteblico a atinge quando realiza o ato ―com vistas a resultados divorciados
559 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 16 560 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 247 561Destarte Dioacutegenes Gasparini afianccedila que ―O fundamento juriacutedico para o enfrentamento do nepotismo eacute o
princiacutepio da moralidade () O ato e a atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica devem obedecer natildeo soacute a lei mas agrave
proacutepria moral porque nem tudo que eacute legal eacute honesto conforme afirmavam os romanos () veda-se agrave Administraccedilatildeo
Puacuteblica qualquer comportamento que contrarie os princiacutepios da lealdade da boa-feacute e da eficiecircncia Nepotismo
Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata
Porto Adri (Coordenadores) p 86 562 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto seguindo a esteira de Oliveira Franco Sobrinho o enfoque da
moralidade administrativa deve ser adotado para saber ser o ―motivo e objeto foram manipulados pelo agente puacuteblico
para produzir a falsa impressatildeo de que suportam lidimamente a inafastaacutevel finalidade puacuteblica Segundo ele eacute
―necessaacuterio ir adiante na anaacutelise da accedilatildeo administrativa para investigar se o conjunto dos seus elementos realmente
sustenta o interesse puacuteblico ou apenas datildeo a falsa impressatildeo de que o fazem Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf
ed Satildeo Paulo Renovar 2001p64-65 Para Juarez Freitas satildeo ―atos () que atentam contra a moralidade e
simultaneamente contra outros princiacutepios reitores da Administraccedilatildeo Puacuteblica seja por accedilatildeo ou por inoperacircncia
transgredindo deveres de retidatildeo e lealdade ao interesse puacuteblico in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade
administrativa p 216 563 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Op cit p62-63
107
do estrito interesse puacuteblico a que deveria atender564
ou seja desvia o ato do seu fim
institucional565
Deste modo quando o agente pratica o nepotismo ele motiva o ato de forma
imoral e ainda desvia o ato administrativo de sua finalidade pois natildeo estaacute embasado
no bem da coletividade mas em um interesse particular proveniente da vontade pessoal
e que visa o bem de um grupo sua famiacutelia o que enseja o interesse privado em
detrimento do puacuteblico totalmente agraves avessas agrave finalidade como princiacutepio ou como
elemento do ato administrativo bem com infringe o princiacutepio da Supremacia do
Interesse Puacuteblico
Neste acircmbito o ato administrativo antes de ser ilegal pois natildeo visa o fim
disposto em lei eacute imoral vez que seu motivo o eacute Ocorrendo o viacutecio quando o motivo eacute
incompatiacutevel com o ato ou seja quando haacute a eleiccedilatildeo do objeto sem o motivo
compatiacutevel o que ―() trai a finalidade puacuteblica do ato prejudicando ou beneficiando
um administrado sem qualquer relaccedilatildeo com o seu dever de bem administrar 566
E assim sua imoralidade enseja sua ilegalidade por meio da viciaccedilatildeo do
motivo do ato e do consequente desvio de finalidade Esta relaccedilatildeo eacute tatildeo densa que
Maurice Hauriou ao analisar os desvios do ato formulou a noccedilatildeo de moralidade
puacuteblica
Desta feita para que o ato seja moral deve haver uma ―relaccedilatildeo harmocircnica entre
a situaccedilatildeo faacutetica a intenccedilatildeo do agente e o ato praticado sendo analisadas no contexto
deste a motivaccedilatildeo declinada e a finalidade almejada567
pois a ―moralidade torna
564 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo in Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo
Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo Niteroacutei Impetus 2005 p29 565 Diogo de Figueiredo Moreira Neto explica que ―() para que o administrador puacuteblico vulnere esse princiacutepio basta
que administre mal os interesses puacuteblicos () atraveacutes de atos com desvio de finalidade puacuteblica para perseguir
interesses que natildeo satildeo aqueles para os quais deve agir () atos sem finalidade puacuteblica () com deficiente finalidade
puacuteblica reveladores de uma ineficiecircncia () atos com a utilizaccedilatildeo de meios ilegiacutetimos como a traiccedilatildeo da finalidade
satildeo exemplos de maacute administraccedilatildeo da coisa puacuteblica caracterizando a imoralidade administrativa e trazendo como
consequecircncia a anulaccedilatildeo do ato Ibidem p 30 566 Diogo de Figueiredo Moreira Neto ensina que o ―objeto eacute desconforme () quando ocorrer uma incompatibilidade
loacutegica entre sua escolha (discricionaacuteria) e o interesse puacuteblico contido na regra da finalidade Aqui a conformidade que
interessa eacute com o dever da boa administraccedilatildeo que eacute o ocircnus do administrador () assume () o ocircnus moral de bem
administrar Mutaccedilotildees do Direito Administrativo Satildeo Paulo Renovar 200 p 68 567 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002p 48 Para Luis Manuel Fonseca Pires ―()natildeo basta o cumprimento dos fins mas eacute preciso
que os meios que o comportamento puacuteblico atenda a padrotildees objetivos de moralidade administrativa In
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata
Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal
Federal p 246
108
obrigatoacuterio que o moacutevel do agente e o objetivo visado estejam em harmonia com o
dever de bem administrar 568
E como a moralidade administrativa ―atua como um verdadeiro mecanismo
aglutinador extraindo o sumo569
natildeo soacute dos princiacutepios da impessoalidade e da
finalidade como tambeacutem de todos os outros princiacutepios que regem a atividade estatal
condensando-os ―em standards que podem ser mais facilmente percebidos do que
definidos570
o nepotismo a atinge em seu cerne em sua substacircncia normativa Ela ao
avesso seja por si soacute ou densificando os outros princiacutepios eacute sempre o principal e mais
recorrente substrato de vedaccedilatildeo do nepotismo571
atuando como um antiacutedoto que visa
obstar que os interesses privados sejam ―beneficiados com a accedilatildeo estatal572
24 Consideraccedilotildees Parciais
O nepotismo foi assente no direito costumeiro puacuteblicolsquo brasileiro como
heranccedila portuguesa antidemocraacutetica e antirrepublicana historicamente contemplado
por aqueles que dominam o poder puacuteblico desde a colonizaccedilatildeo do Brasil de fazer da
administraccedilatildeo puacuteblica coisa sua infringe assim moralidade puacuteblica
Como uma espeacutecie dos atos vinculados ao personalismo faz do Estado
instrumento beneficiador de famiacutelias e persecutoacuterio de seus inimigos traduzindo
portanto a supremacia da vontade particular em detrimento da puacuteblica a qual motiva o
seu ato administrativo em prejuiacutezo agrave coletividade e transforma a administraccedilatildeo puacuteblica
em negoacutecio de natureza familiar573
que a distribuir cargos entre os familiares maculando
568 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 44 Segundo ele a atuaccedilatildeo do administrador puacuteblico ―() deve em qualquer hipoacutetese pautar-se pelos
princiacutepios da honestidade e moralidade quer em face dos administrados quer em face da proacutepria Administraccedilatildeo Natildeo
se deve cometer favorecimento nem nepotismo cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir agrave Administraccedilatildeo
Idem p 49 569 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 45 E ainda afirmam que ―talvez por esse motivo que a jurisprudecircncia paacutetria ao
fundamentar suas decisotildees com base no princiacutepio da moralidade administrativa normalmente o faz com outro
princiacutepio dotado de maior especificidade para o caso concreto Op cit p 45 570 Os mesmos autores ainda afirmam que ―longe de arranhar a autonomia do princiacutepio da moralidade demonstra
apenas que os valores extraiacutedos do outro princiacutepio utilizado concorrem de maneira mais incisiva na conformaccedilatildeo do
standard adotado como padratildeo de bom administrador naquela situaccedilatildeo Idem p 45-46 571 Segundo Carmem Luacutecia Antunes Rocha eacute ―aplicaacutevel em sede democraacutetica ―faz parte da democracia e se
justifica com ela e por ela Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
225 572 De acordo com Carmem Luacutecia ―A moralidade administrativa () eacute uma questatildeo que comeccedila e termina () na
qualidade dos sistemas juriacutedico poliacutetico e administrativo vigentes em determinada sociedade estatal () a
moralidade administrativa pode e deve ser imposta juridicamente () a imoralidade () verificada apurada e punida
() dificultada controlada () eacute viacutecio da razatildeo() Op cit p 184-185 573 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
109
a ideia da boa-feacute e a proacutepria conduta eacutetica pela qual deveria se pautar o administrador
puacuteblico574
Sua vedaccedilatildeo pelo descrito vale aduzir que mesmo que ao longo do texto
constitucional natildeo se vislumbre nenhum dispositivo que faccedila direta e expressa
referecircncia a ela natildeo significa que tal praacutetica natildeo esteja proibida pelo contraacuterio eacute
incompatiacutevel com ordenamento juriacutedico pois a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
estabeleceu o princiacutepio republicano a inelegibilidade reflexa os princiacutepios expressos no
caput artigo 37 e ainda o concurso puacuteblico vedando o domiacutenio familiar estatal e
direcionando a Administraccedilatildeo Puacuteblica por meio da moralidade puacuteblica575
E pela moralidade administrativa eacute obstada a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
―eivadas de maacute-feacute deslealdade dolo fraude favoritismo perseguiccedilatildeo comportamentos
e atos enfim incompatiacuteveis com o escorreito exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa 576
De forma que aquele que convive e aceita ―o nepotismo como uma praacutetica
comum e corriqueira na Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo se preocupando ―com a eticidade
que deve nortear a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se utilizam do poder577
a infringe
em seu cerne
Ainda mais se se observar que a moralidade administrativa ao fundamentar a
accedilatildeo popular e a accedilatildeo de improbidade concretamente obsta o nepotismo vez que
embasa a primeira na perquiriccedilatildeo da anulaccedilatildeo do ato que a lesa e lastreia a segunda a
viabilizar a responsabilizaccedilatildeo do agente que deu causa ao nepotismo sendo fundamento
juriacutedico suficiente para justificar a intervenccedilatildeo judicial ou para impedir a nomeaccedilatildeo ou
para invalidaacute-la578
permitindo dessa forma o controle judicial do nepotismo
574 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 103 575 Contudo ressalta-se que o Supremo Tribunal mesmo antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 jaacute proibia o
nepotismo por meio de dos artigos arts 355 sect 7ordm e 357 paraacutegrafo uacutenico do seu Regimento Interno de 1980 ―Art
355 () sect7deg Salvo se funcionaacuterio efetivo do Tribunal natildeo poderaacute ser nomeado para cargo em comissatildeo ou designado
para funccedilatildeo gratificada cocircnjuge ou parente (artigos 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade () Art 357 () Paraacutegrafo uacutenico Natildeo pode ser
designado Assessor ou Auxiliar na forma deste artigo cocircnjuge ou parente (arts 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha
reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade 576 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p72 577 CORREcircA Gustavo Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito
Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p75 578 PIRES Luis Manuel Fonseca in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires
Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal p 249
110
Assim a moralidade pelo ―vieacutes objetivo ―impotildee agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica o
dever de ser leal integra honesta e pelo ―vieacutes subjetivo ―impotildee ao agente puacuteblico o
dever de ser honesto de forma que faz com que o agente ―motivado por compadrio
ainda que ―a conduta pareccedila atender ao interesse puacuteblico579
arque com sua
responsabilidade
Mas a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo natildeo apenas por a posteriori
fundamentar instrumentos processuais a inviabiliza-lo por sua anulaccedilatildeo e
responsabilizaccedilatildeo do agente mas antes por impedi-lo pois sua substacircncia dispotildee sobre
a conduta ideal do agente puacuteblico e por isto mesmo eacute densificada pelo conteuacutedo de
outros princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo
Tendo em vista a relaccedilatildeo inversa e direta do princiacutepio da impessoalidade com o
nepotismo ele se destaca como o princiacutepio que prima pela neutralidade e
imparcialidade do agente e da Administraccedilatildeo e por isto mesmo quanto ao nepotismo
densifica o disposto pela moralidade puacuteblica580
jaacute que o nepotismo ato parcial de
caraacuteter particular que enseja o favorecimento de familiares de autoridade e servidores
puacuteblicos um grupo portanto seleto em detrimento dos demais cidadatildeos
transformando a maacutequina puacuteblica em negoacutecio de famiacutelia infringe tanto a
impessoalidade como enfim a moralidade puacuteblica581
Desta feita eacute viacutecio rechaccedilado como praacutetica antirrepublicana que desrespeita a
diretriz igualitaacuteria do Estado de Direito582
e fere os princiacutepios que regem a
579 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal p326 580 Conforme Luis Manuel Fonseca Pires ―() natildeo eacute suficiente a invocaccedilatildeo geneacuterica do princiacutepio da moralidade
administrativa para enfrentarmos a questatildeo do nepotismo () pois eacute preciso densificar () em razatildeo da vagueza e
larga amplitude que o signo proporciona () Nesse contexto a noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica () a densificar o princiacutepio
constitucional () de honestidade de transparecircncia e de impessoalidade in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle
judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal p 242 e 244 581 De acordo com Gustavo Hermont Correcirca ldquoEacute notoacuteria a distorccedilatildeo dessa praacutetica com o princiacutepio da moralidade
administrativa jaacute que fere o senso comum imaginar que a Administraccedilatildeo Puacuteblica possa ser transformada em um
negoacutecio de famiacutelia visando favorecer interesses exclusivamente pessoais Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p72 Conforme Ives Gandra
Martins ―A administraccedilatildeo puacuteblica tem que ser impessoal sem favorecimentos a quem quer que seja aplicando as
leis do paiacutes por igual a todos os cidadatildeos () Agrave evidecircncia natildeo se pode falar em impessoalidade sem falar em
moralidade eis que eacute esta que daacute a coloraccedilatildeo maior daquela tonando o administrador um justo servidor puacuteblico na
medida em que natildeo cria privileacutegios nem oferta tratamentos desisonocircmicos e preferenciais Os princiacutepios da
moralidade puacuteblica e da impessoalidade da administraccedilatildeo ndash necessidade de licitaccedilatildeo para contratar agecircncias de
publicidade ndash a funccedilatildeo constitucional da imprensa para preservaccedilatildeo do estado de direito Boletim de Direito
Administrativo ndash BDA Jan 92 p06 582 De acordo com Gustavo Correcirca ―() o nepotismo fere princiacutepios constitucionais expliacutecitos () e acima de tudo
fere a teleologia constitucional pois se preocupa () com interesses () familiares () afeta a todos () parte do
Estado Democraacutetico de Direito Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash
Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p 76
111
Administraccedilatildeo em especial o da impessoalidade o da finalidade e o da eficiecircncia vez
que seus efeitos tecircm ampla dimensatildeo infratora pois o agente ao praticar o ato revela
um ―injustificaacutevel tratamento diferenciado dos administrados viola os mais diversos
fundamentos eacuteticos-normativos e por isto transgride o princiacutepio da moralidade
administrativa ―densificado a partir dos standards de conduta colhidos no ambiente
institucional e inerentes ao bom administrador583
ao transformar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica em um negoacutecio de famiacutelia584
Diante disso constata-se que o STF extraiu elementos tanto da noccedilatildeo de
nepotismo criada a partir da evoluccedilatildeo administrativopoliacutetica brasileira como da noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo vez que as poucas e raras vezes que os Ministros do STF se
voltaram especificamente agrave noccedilatildeo de nepotismo remontaram ao seu histoacuterico a ser uma
heranccedila portuguesa e um viacutecio que se destaca dos demais por ser favorecimento
familiar conforme se verifica por seus votos nos precedentes da SV585
Todavia como foi visto o STF ao elaborar a Suacutemula natildeo seguiu tambeacutem a
maioria das noccedilotildees expostas pelo magisteacuterio doutrinaacuterio sendo a noccedilatildeo expressa no
corpo textual da SV uma noccedilatildeo nova diacutespar das demais o que tambeacutem demonstra que
o STF natildeo deveria ter sumulado a noccedilatildeo de nepotismo mas apenas sua vedaccedilatildeo a partir
dos princiacutepios do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal jaacute que este foi o fundamento
recorrente e uniacutessono presente nos precedentes da Suacutemula
Essa nova noccedilatildeo quanto ao nepotismo e sua vedaccedilatildeo construiacuteda pelo STF
partiu das noccedilotildees jaacute existentes mas natildeo guarda compatibilidade com elas pois abarca
como elementos a um o agente infrator a autoridade e o servidor ocupante de cargo
comissionado a dois como parente o familiar ateacute de terceiro grau por afinidade a trecircs
como acircmbito da vedaccedilatildeo a pessoa juriacutedica a quatro a vedaccedilatildeo natildeo apenas aos cargos
comissionados mas ateacute as funccedilotildees de confianccedila proacuteprias dos servidores efetivos
Por fim observa-se que a Suacutemula Vinculante n 13 natildeo abarcou todos os casos
de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica vez que foi exclui de
583 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho 2003 p 462 584 Assim tal conduta - que espelha o domiacutenio familiar do poder puacuteblico e transforma a maacutequina administrativa em
negoacutecio privado parental - macula a Administraccedilatildeo Puacuteblica e fere seus princiacutepios a comeccedilar pelo da moralidade
densificado pelos estandartes da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade que guiam e orientam ―os
administradores na praacutetica dos atos administrativos de sua competecircncia a fim de ―assegurar uma boa correta
eficiente e honesta administraccedilatildeo puacuteblica PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo
puacuteblica e da Suacutemula vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional
Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas vol 25 n 34 janjun 2009 p 102 585 Jaacute expostos no capiacutetulo 1 deste trabalho
112
seu acircmbito a aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo agrave indicaccedilatildeo do parente da autoridade ao cargo
poliacutetico e tambeacutem natildeo levantou qualquer questionamento quanto agrave situaccedilatildeo das
primeiras-damas ambos vistos como nepotismo em perspectiva da moralidade puacuteblica
Diante do exposto conclui-se que eacute incontestaacutevel a necessidade de se vedar o
nepotismo expressamente e de maneira uniforme em todos os poderes de todos os entes
federados Mas o STF o fez por meacutetodos teacutecnicas e argumentaccedilotildees apropriadas
conforme a hermenecircutica juriacutedica e em especial a constitucional Esta eacute a problemaacutetica
que seraacute tratada no proacuteximo capiacutetulo a partir de teses doutrinarias de autores que
enfocam a dinacircmica de decidir do magistrado
113
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR
O objetivo desse capiacutetulo eacute apreciar a atividade interpretativa do magistrado586
subdividida em trecircs toacutepicos um referente agrave maneira como eles decidem conforme as
elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e Eros Grau o outro pertinente agrave forma como
deveriam decidir segundo os meacutetodos e criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do
processo decisoacuterio judicial propostos por Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman
Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos
princiacutepios de acordo com a norma constitucional em conformidade com as liccedilotildees de
Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin Robert Alexy Humberto Aacutevila Marcelo
Neves e Karl Larenz
31 Hermenecircutica Juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial
311 Como os magistrados decidem
3111 Hans Kelsen
Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo eacute uma ―operaccedilatildeo mental que eacute utilizada no
decorrer de todo o procedimento de ―aplicaccedilatildeo do Direito587
tendo como objeto as
normas juriacutedicas588
e dentre elas a constitucional589
Nesse enredo afirma que existem duas espeacutecies de interpretaccedilatildeo sendo uma
―autecircntica a realizada pelo oacutergatildeo aplicador do Direito por meio da qual este cria
direito outra ―natildeo-autecircntica que eacute feita pela ciecircncia juriacutedica e se voltando agrave
interpretaccedilatildeo autecircntica explica que ― todo o ato juriacutedico em que o Direito eacute aplicado
seja ele de ―criaccedilatildeo juriacutedica590
ou natildeo eacute ―em parte determinado pelo Direito e em
parte indeterminado seja pelas disposiccedilotildees faacuteticas ou pela proacutepria ―intenccedilatildeo do
oacutergatildeo que estabeleceu a norma a aplicar591
Da ―expressatildeo verbal da norma se extrai uma diversidade de ―significaccedilotildees
possiacuteveis592
do que resulta que a interpretaccedilatildeo juriacutedica eacute a ―fixaccedilatildeo da moldura que
586 O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto
para julgar os precedentes quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo 587 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 387 ―() no seu progredir de um escalatildeo superior para um escalatildeo inferior 588 Kelsen afirma que devem ser interpretadas ―() todas as normas juriacutedicas na medida em que hajam de ser
aplicadas Ibidem p 387 589 ―() haacute tambeacutem uma interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo na medida em que de igual modo se trata de aplicar esta
()Ibidem p 387 590Ibidem p 388 591 Ibidem p 389 592 Ibidem p 389
114
representa o Direito a interpretar593
e de que haacute diversas possibilidades interpretativas
no acircmbito desta ―moldura kelsiana onde a norma individual continua o processo de
determinaccedilatildeo da norma geral da qual decorre594
tanto que de uma norma geral
transcorrem diversas normas individuais
Por isto a interpretaccedilatildeo de uma lei natildeo conduz ―a uma uacutenica soluccedilatildeo como
sendo a uacutenica correta mas possivelmente a vaacuterias soluccedilotildees595
dentre as quais uma se
tornaraacute a decisatildeo judicial do caso596
Kelsen dispotildee ainda que natildeo haacute ―qualquer meacutetodo de ―Direito positivo que
possibilite a escolha de apenas uma significaccedilatildeo agrave norma como ―a correta597
e que a
eleiccedilatildeo de uma das soluccedilotildees possiacuteveis eacute ―um problema de poliacutetica do Direito598
de
maneira que o oacutergatildeo aplicador do direito ao aplicaacute-lo realiza uma operaccedilatildeo de
conhecimento do Direito a ser empregado conjugada com um ―ato de vontade 599
ndash
provenientes da moral da justiccedila e dos ―juiacutezos de valor sociais dentre outras ndash por
meio do qual escolhe um significado agrave norma entre as vaacuterias possibilidades Deste ato
de vontade eacute que decorre a interpretaccedilatildeo juriacutedica ndash designada por Kelsen como
interpretaccedilatildeo autecircntica que pode ser executada apenas pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito600
o qual eacute capaz de criar direito601
Assim a produccedilatildeo do ato juriacutedico pelo oacutergatildeo aplicador do Direito no acircmbito
da moldura de uma determinada norma juriacutedica eacute livre pois ―realiza-se segundo a livre
593 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 390 594 Ibidem p 389 ―() que constitui o sentido da seriaccedilatildeo escalonada ou gradual das normas juriacutedicas 595Ibidem p 390 ―O Direito a aplicar forma em todas estas hipoacuteteses uma moldura dentro da qual existem vaacuterias
possibilidades de aplicaccedilatildeo pelo que eacute conforme ao Direito todo ato que se mantenha dentro deste quadro ou
moldura que preencha esta moldura em qualquer sentido possiacutevel p 390 596 Diante disto observa-se que uma decisatildeo judicial que eacute uma norma juriacutedica de natureza individual eacute realizada a
partir da lei dentro da moldura de Direito e eacute apenas uma das vaacuterias normas individuais que podem decorrer da
norma geral inovando a ordem juriacutedica e criando um novo direito 597KELSEN Op cit p 391 ―Todos os meacutetodos de interpretaccedilatildeo ateacute ao presente elaborados conduzem sempre a um
resultado apenas possiacutevel nunca a um resultado que seja o uacutenico correto Ibidemp 392 598 ―() a questatildeo de saber qual eacute dentre as possibilidades aquela que se apresenta nos quadros do Direito a aplicar a
correta natildeo eacute sequer uma questatildeo de conhecimento dirigido ao Direito positivo natildeo eacute um problema de teoria do
Direito mas um problema de poliacutetica do Direito A tarefa que consiste em obter a partir da lei a uacutenica sentenccedila justa
(certa) ou o uacutenico ato administrativo correto eacute no essencial idecircntica agrave tarefa de quem se proponha nos quadros da
Constituiccedilatildeo criar as uacutenicas leis justas (certas) Assim como da Constituiccedilatildeo atraveacutes da interpretaccedilatildeo natildeo podemos
extrair as uacutenicas leis corretas tampouco podemos a partir da lei por interpretaccedilatildeo obter as uacutenicas sentenccedilas
corretas Ibidem p 393 599 Ibidem p 394 600 Para Kelsen a aplicaccedilatildeo do direito eacute simultaneamente sua produccedilatildeo 601 ―Atraveacutes de uma interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo pode criar-se Direito natildeo soacute no caso em que a interpretaccedilatildeo
tem caraacuteter geral em que portanto existe interpretaccedilatildeo autecircntica no sentido usual da palavra mas tambeacutem no caso
em que eacute produzida uma norma juriacutedica individual atraveacutes de um oacutergatildeo aplicador do Direito desde que o ato deste
oacutergatildeo jaacute natildeo possa ser anulado desde que ele tenha transitado em julgado Eacute fato bem conhecido que pela via da
interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo eacute muitas vezes criado direito novo ndash especialmente pelos tribunais de uacuteltima
instacircncia KELSEN Op cit p 394-395
115
apreciaccedilatildeo do oacutergatildeo chamado a produzir o ato602
dentro da moldura kelsiana uma vez
que no seu acircmbito o magistrado atua como cocriador e pode quase tudo tendo que
observar apenas a moldura da norma geral
E eacute esta liberdade na produccedilatildeo do ato que pode criar direito que diferencia a
interpretaccedilatildeo autecircntica de todas as outras formas de interpretaccedilatildeo603
inclusive da natildeo
autecircntica realizada pela ciecircncia juriacutedica604
que soacute aponta ―as possiacuteveis significaccedilotildees de
uma norma juriacutedica605
Desta forma Kelsen entende que a decisatildeo quanto agrave eleiccedilatildeo de uma
interpretaccedilatildeo dentre as vaacuterias significaccedilotildees compete ao oacutergatildeo aplicador do Direito606
pois natildeo haacute uma uacutenica correta o que possibilita que o tribunal decida como bem
entender a seu criteacuterio
E nesse diapasatildeo ressalta um ponto imprescindiacutevel a refletir quanto ao
presente trabalho ao afirmar que aquele que observa apenas uma interpretaccedilatildeo como a
correta estaacute agindo em uma funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica607
Outra liccedilatildeo de Kelsen - de que a aplicaccedilatildeo de ―uma interpretaccedilatildeo estritamente
cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis estabelecidas na ―foacutermula
verbal () escolhida da norma inclusive as ―politicamente indesejaacuteveis ndash tambeacutem
merece ser observada ao se refletir sobre a decisatildeo do STF608
3112 Alf Ross
Alf Ross propotildee a teoria do ―meacutetodo juriacutedico de interpretaccedilatildeo como forma de
explicar a atividade do magistrado ao aplicar ―o direito formulado verificando
analiacutetica e descritivamente a partir daiacute com base na ―praacutetica dos tribunais quais ―os
602 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 393 603 Ibidem p 394 ―Atraveacutes desse ato de vontade se distingue a interpretaccedilatildeo juriacutedica feita pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelo juiz mas pelos demais 604 A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelos magistrados mas pelos demais 605 Ibidem p 395 Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica natildeo deve afirmar que uma norma
juriacutedica permite somente uma interpretaccedilatildeo para ―todos os casos uma vez que pela pluralidade dos significados das
normas juriacutedicas este ideal que a ―jurisprudecircncia tradicional utiliza ―para consolidar o ideal de seguranccedila juriacutedica
―somente eacute realizaacutevel aproximativamente p 396 606 Ibidem p 396 607 Ibidem p 396 Em suas palavras ―Natildeo se pretende negar que esta ficccedilatildeo da univocidade das normas juriacutedicas
vista de uma certa posiccedilatildeo poliacutetica pode ter grandes vantagens Mas nenhuma vantagem poliacutetica pode justificar que
se faccedila uso desta ficccedilatildeo numa exposiccedilatildeo cientifica do Direito positivo proclamando como uacutenica correta de um ponto
de vista cientiacutefico objetivo uma interpretaccedilatildeo que de um ponto de vista poliacutetico subjetivo eacute mais desejaacutevel do que
em uma outra igualmente possiacutevel do ponto de vista loacutegico Neste caso com efeito apresenta-se falsamente como
uma verdade cientiacutefica aquilo que eacute tatildeo somente um juiacutezo de valor poliacutetico p 396 608 Ibidem p 396 Em suas palavras ―() pode ter um efeito praacutetico que supere de longe a vantagem poliacutetica da
ficccedilatildeo do sentido uacutenico Eacute que a uma tal interpretaccedilatildeo cientifica pode mostrar agrave autoridade legisladora quatildeo longe
estaacute a sua obra de satisfazer agrave exigecircncia teacutecnico-juriacutedica de uma formulaccedilatildeo de normas juriacutedicas o mais possiacutevel
inequiacutevocas ou pelo menos de uma formulaccedilatildeo feita por maneira tal que a inevitaacutevel pluralidade de significaccedilotildees
seja reduzida a um miacutenimo e assim se obtenha o maior grau possiacutevel de seguranccedila juriacutedica Idem p 396-397
116
princiacutepios ou regras que realmente os norteiam no tracircnsito da regra geral agrave decisatildeo
particular609
De acordo com seu entendimento pela ideologia do meacutetodo pode-se ―no
maacuteximo obter ―um estilo de meacutetodo ou estilo de interpretaccedilatildeo610
E ao dividir o
estudo em duas partes uma doutrinaacuteria e outra de teoria geral afirma que primeira parte
eacute da ciecircncia do direito destinada a averiguar ―o meacutetodo seguido pelos tribunais num
ordenamento juriacutedico especiacutefico e a segunda eacute aquela que611
tambeacutem explica os
―estilos de meacutetodo e interpretaccedilatildeo que realmente ocorrem612
Nesse diapasatildeo613
passa a analisar a teoria geral do meacutetodo tendo como base o
sistema que vige no Brasil de que toda interpretaccedilatildeo do direito legislado principia com
um texto isto eacute uma foacutermula linguiacutestica escrita614
e que por uma fundamentaccedilatildeo
semacircntica se deve observar as palavras e as frases formadas por elas dentro de um
contexto jaacute que este contexto eacute que de acordo com Ross demonstra como ―a palavra
tem sido usada em cada caso individual615
e que por meio da constataccedilatildeo dos diversos
significados razoaacuteveis616
dados agrave palavra se observa o seu ―campo de referecircncia
correspondente617
e dentre eles o significado ―mais provaacutevel618
de forma que pela
interpretaccedilatildeo se busca o ―significado da expressatildeo619
609 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 136 Natildeo tendo a mesma precisatildeo de
uma ideologia das fontes do direito especialmente no que diz respeito agrave ―interpretaccedilatildeo do direito legislado E assim
afirma que a ―doutrina do meacutetodo para efetivamente nortear a interpretaccedilatildeo deve visar a anaacutelise descritiva de ―como
se comportam de fato os tribunais na aplicaccedilatildeo do direito vigente a situaccedilotildees especiacuteficas Op cit p 137 610 Ibidem p 136 611 Aleacutem explicitar os fatos que levam aos problemas dos meacutetodos 612 Ibidem p 137 Elucida que os problemas dos meacutetodos satildeo diversos de acordo com o sistema juriacutedico adotado e
que por isso os que satildeo observados no sistema inglecircs ―no qual os precedentes (jurisprudecircncia) constituem a fonte
predominante do direito natildeo satildeo os mesmos que os de ―um sistema em que a legislaccedilatildeo eacute a fonte principal pois
enquanto no primeiro o ―problema do meacutetodo consiste em como extrair uma regra geral dos precedentes existentes e
aplicaacute-la ao caso a ser decidido no segundo ―a atenccedilatildeo se concentra aqui na relaccedilatildeo existente entre uma dada
formulaccedilatildeo linguiacutestica e um complexo especiacutefico de fatos p 138 A elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante eacute realizada
com base em precedentes ou seja na forma do sistema inglecircs ndash de precedentes jaacute que eacute a anaacutelise dos julgados
qualificados como precedentes que subsidiaraacute a construccedilatildeo da Suacutemula Vinculante 613 Lembrando que no sistema de precedentes a ―regra geral frequentemente se modifica ―durante o curso do
desenvolvimento de um caso para outro Ibidem p 138 Por isso afirma () haver continuidade ou alteraccedilatildeo
dependeraacute do juiz ao examinar as semelhanccedilas e as diferenccedilas entre o caso presente e o precedente () ou em outras
palavras decidir que eacute mister introduzir uma distinccedilatildeo com o auxiacutelio de outros conceitos Neste uacuteltimo caso a regra
geral adquiriu um conteuacutedo distinto No comeccedilo de uma linha de precedentes a regra geral pressuposta teraacute de
ordinaacuterio um conteuacutedo muito pouco definido Uma doutrina natildeo foi ainda cristalizada Por isso a tarefa que tem
diante de si o juiz natildeo consiste tanto em aplicar uma regra geral a um caso especiacutefico mas em decidir se o caso difere
do precedente de tal maneira que existam fundamentos para chegar a uma decisatildeo distinta O raciociacutenio juriacutedico
(meacutetodo juriacutedico) num sistema como esse eacute raciociacutenio por via de exemplos e a teacutecnica de argumentaccedilatildeo exigida por
esse meacutetodo visa a mostrar as semelhanccedilas e diferenccedilas exibidas pelos casos e asseverar que as diferenccedilas satildeo ou natildeo
satildeo relevantes Ibidem p 138 614 Ibidem p 139 615 Ibidem p 141 616 Ibidem p 143 Contudo parece que natildeo foi isso que o STF fez 617 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 141 Parece que natildeo foi o que o STF
fez 618 Ibidem p 144 ―() que pode ser aceito conforme as circunstacircncias como contexto e situaccedilatildeo O contexto se
estende ateacute onde se possa supor que uma expressatildeo foi formulada tendo outra em mente () abrange todos os fatos e
117
Ainda diferencia a interpretaccedilatildeo subjetiva da objetiva afirmando que pela
primeira620
se toma ―em consideraccedilatildeo natildeo apenas a expressatildeo linguiacutestica como tambeacutem
todos os outros relevantes o contexto e a situaccedilatildeo621
e pela segunda622
se ―restringe os
dados aos discerniacuteveis pelo destinataacuterio na situaccedilatildeo em que ele se acha ao apreender a
expressatildeo sendo portanto divergentes natildeo quanto ao ―propoacutesito da interpretaccedilatildeo623
mas quanto ao que consideram ao interpretar
Nesse ensejo discorre sobre os problemas da interpretaccedilatildeo iniciando pelos
concernentes a sintaxe624
e em seguida os loacutegicos625
dentre os quais se destaca a
inconsistecircncia626
que podem ser resolvidos de algumas formas627
e tambeacutem pelos
―princiacutepios de peso relativo que gravitam em torno da interpretaccedilatildeo ao lado de outras
consideraccedilotildees a propiciar que a lei ―esteja de acordo com o senso comum com a
consciecircncia juriacutedica popular ou com os objetivos sociais supostos628
Daiacute aponta os problemas semacircnticos de interpretaccedilatildeo que concernem ao
significado das palavras individuais ou das frases629
e nessa toada ao considerar que
nenhum ―texto pode ser tatildeo claro a ponto de ser impossiacutevel que suscite duacutevidas quanto agrave
sua interpretaccedilatildeo apresenta uma teoria sobre meacutetodos de interpretaccedilatildeolsquo por meio dos
quais os magistrados buscam solucionar ―esses problemas na administraccedilatildeo da
circunstacircncias que podem indicar qual era ()razatildeo provaacutevel () toda a situaccedilatildeo fatual fiacutesica e social de vida que
condicionou a expressatildeo Ibidem p 144-145 Parece que natildeo foi o que o STF fez 619 Seja pelo todo pois ―somente o contexto e o desejo de descobrir um significado bom ou razoaacutevel em relaccedilatildeo a
uma dada situaccedilatildeo determinam o significado das palavras individuais ou pelo proacuteprio ―contexto e da situaccedilatildeo em
que a expressatildeo eacute formulada onde a ―conexatildeo externa da expressatildeo natildeo eacute dada de modo imediato associada a esta
de forma que em ambos ―o contexto eacute codeterminativo Ibidem p 146 620 Natildeo eacute como muitos acham a interpretaccedilatildeo que ―visa a descobrir o significado que se buscou expressar Ibidem
p 149 621 ―O propoacutesito declarado e o propoacutesito presumido Ibidem p 149-150 622 Natildeo eacute a que ―visa estabelecer o significado comunicado Ibidem p 149 623 Ibidem p 150 624 Que se referem agrave ligaccedilatildeo entre as palavras ―na estrutura da frase e cuja soluccedilatildeo eacute a descoberta do ―significado
bom ou razoaacutevelrdquo Ibidem p 151 625 Que se referem ―agraves relaccedilotildees de uma expressatildeo com outras expressotildees dentro de um contexto Ibidem p 157 626 ―Existe inconsistecircncia entre duas normas quando satildeo imputados efeitos juriacutedicos incompatiacuteveis agraves mesmas
condiccedilotildees fatuais e isto pode ocorrer de ―trecircs maneiras distintas ia) Inconsistecircncia total-total () quando nenhuma
das normas pode ser aplicada sob circunstacircncia alguma sem entrar em conflito com a outra () 2a) Inconsistecircncia
total-parcial () quando uma das duas normas natildeo pode ser aplicada sob nenhuma circunstacircncia sem entrar em
conflito com a outra enquanto esta tem um campo adicional de aplicaccedilatildeo no qual natildeo entra em conflito com a
primeira Ibidem p 158-162 627 Pela aplicaccedilatildeo das regras de vigecircncia da lei especial da lei posterior e superior ―Pensa-se frequentemente que
quando se trata da relaccedilatildeo entre leis diferentes as inconsistecircncias podem ser resolvidas mediante duas simples regras
convencionais de interpretaccedilatildeo Lex posterior significa que de duas leis do mesmo niacutevel a segunda prevalece sobre a
anterior e () soacute se aplica na medida em que em termos subjetivos o legislador teve a intenccedilatildeo de substituir a lei
mais antiga (anterior) Entretanto pode tambeacutem ter tido a intenccedilatildeo de que a nova regra se incorporasse
harmoniosamente ao direito existente como um suplemento dele () Lex superior quer dizer que num conflito entre
previsotildees legislativas de niacutevel diferente a lei de niacutevel mais elevado qualquer que seja a ordem cronoloacutegica se acharaacute
numa situaccedilatildeo de preferecircncia relativamente a de niacutevel mais baixordquo Ibidem p 158-162 628 Ibidem p 163-164 629Sendo sua soluccedilatildeo a interpretaccedilatildeo da ―expressatildeo como um todo com seu contexto pois ―o problema do
significado das palavras individuais estaacute sempre unido a esse conceito ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson
Bini BauruSP Edipro 2000 p 164
118
justiccedila630
e afirma que o problema que deve ser enfrentado eacute o referente a como o
magistrado na praacutetica realiza a interpretaccedilatildeo
Diz que a soluccedilatildeo eacute analiacutetico-descritiva e que por isso a atividade do juiz - ―de
interpretar e aplicar a lei a um caso especiacutefico - ―eacute um problema praacutetico e que a sua
decisatildeo - aleacutem de ser fundada em ―processos cognitivos por sua proacutepria natureza -
tambeacutem configura ―um ato de vontade631
E assim ao se posicionar contrariamente agraves
teorias positivistas-mecanicistas632
assevera que o juiz ao decidir faz uma escolha
embasada natildeo apenas em um processo cognoscitivo mas tambeacutem em uma
―valoraccedilatildeo633
sendo ―sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) ―um ato de
natureza construtiva e natildeo ―de puro conhecimento uma vez que ―seus motivos natildeo se
reduzem ao desejo de acatar uma determinada diretiva634
E assevera que ―a tarefa de administrar justiccedila eacute muito maior que o ato de
―interpretar a lei vez que o juiz eacute agente que realiza funccedilatildeo criadora que ao decidir
utiliza sua percepccedilatildeo quanto aos ―valores juriacutedicos e assim transcende ―o respeito
pelo texto da lei e ateacute ―deixa o texto da lei de lado embora natildeo admita635
Dessa forma a decisatildeo judicial eacute ato de ―administraccedilatildeo do direito e natildeo ato
interpretativo ―de mera atividade intelectual mas construtivo realizado por meio de
um processo onde se observa concomitantemente ―a funccedilatildeo valorativa e a
cognoscitiva636
que se fundem na praacutetica ao envolverem ―conhecimento e valoraccedilatildeo
passividade e atividade637
Nesse enredo ressalta que ―administraccedilatildeo da justiccedila apresenta niacutetida
dualidade jaacute que se por um lado haacute uma ―atividade puramente cognoscitiva por outro
haacute ―uma atividade emotivo-volitiva fundada em valoraccedilotildees sociais e em observaccedilotildees
630Ibidem p 165 631 Ibidem p 166 632 Segundo Ross esta teoria eacute equivocada e que para se perceber o disposto ―basta assinalar que a interpretaccedilatildeo - no
sentido de determinaccedilatildeo do significado como fato empiacuterico amiuacutede natildeo conduz a qualquer resultado certo () Idem
p 167 633 ―O juiz eacute um ser humano Por traacutes da decisatildeo tomada encontra-se toda sua personalidade Mesmo quando a
obediecircncia ao direito (a consciecircncia juriacutedica formal) esteja profundamente enraizada na mente do juiz como postura
moral e profissional ver nesta o uacutenico fator ou moacutevel eacute aceitar uma ficccedilatildeo O juiz natildeo eacute um autocircmato que de forma
mecacircnica transforma regras e fatos em decisotildees Eacute um ser humano que presta cuidadosa atenccedilatildeo em sua tarefa social
tomando decisotildees que sente ser corretas de acordo com o espiacuterito da tradiccedilatildeo juriacutedica e cultural Seu respeito pela lei
natildeo eacute absoluto A obediecircncia a esta natildeo constitui o uacutenico motivo Aos seus olhos a lei natildeo eacute uma foacutermula maacutegica mas
uma manifestaccedilatildeo dos ideais posturas padrotildees ou valoraccedilotildees que denominamos tradiccedilatildeo cultural()rdquo Ibidem p
168 634 Ibidem p 167 635 Ibidem p 169 636 ―() o juiz natildeo pode deixar de cumprir sua tarefa Tem que escolher e esta escolha teraacute sua origem qualquer que
seja seu conteuacutedo numa valoraccedilatildeo Sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) eacute nessa medida um ato de
natureza construtiva natildeo um ato de puro conhecimento Seus motivos natildeo se reduzem ao desejo de acatar uma
determinada diretiva ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 167 637 Ibidem p 169
119
socioloacutegico-juriacutedicas638
e que a diferenciaccedilatildeo quanto agrave forma de administrar esta
justiccedila ou este direito estaacute ancorada no estilo da interpretaccedilatildeo - administraccedilatildeo da justiccedila
- que varia a uma de acordo com os ―fatores e dados que convencionalmente satildeo
levados em consideraccedilatildeo a duas com o ―grau de liberdade do juiz podendo haver
portanto uma ―interpretaccedilatildeo (relativamente) livre diferenciada natildeo ― tanto no grau de
liberdade de que goza o juiz mas ―na franqueza com que essa liberdade eacute
reconhecida639
e a trecircs em conformidade com a ―amplitude em que se tomam em
consideraccedilatildeo elementos de juiacutezo alheios agraves palavras da lei por interpretaccedilatildeo subjetiva
ou objetiva640
De forma que a ―atitude do juiz em relaccedilatildeo agrave lei seraacute sempre influenciada por
uma seacuterie de fatores produtos da situaccedilatildeo e pela conexatildeo entre a lei e o resto do
direito641
e quanto maior a liberdade maior a possibilidade de o juiz ―desconsiderar as
claras manifestaccedilotildees que aparecem nos antecedentes legislativos642
e utilizar ―os
fatores pragmaacuteticos na administraccedilatildeo da justiccedila643
realizando uma ―interpretaccedilatildeo
pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que possa encontraacute-
lo644
seja pela interpretaccedilatildeo especificadora (quando as consideraccedilotildees pragmaacuteticas satildeo
decisivas para a eleiccedilatildeo entre vaacuterias interpretaccedilotildees todas elas possiacuteveis e razoaacuteveis
dentro do significado linguiacutestico do texto)645
restritiva (quando ao recorrer ao propoacutesito
provaacutevel da lei as consideraccedilotildees pragmaacuteticas excluem a aplicaccedilatildeo de uma regra que
segundo o sentido linguiacutestico do texto seria aplicaacutevel ou extensiva (quando as
consideraccedilotildees pragmaacuteticas se traduzem na aplicaccedilatildeo da regra a situaccedilotildees que
638 Ibidem p 170 E assim afirma que ―toda interpretaccedilatildeo juriacutedica em sentido proacuteprio inclui presunccedilotildees que tangem
aos criteacuterios e valores sociais que motivaram o legislador Ibidem p170 639 Ibidem p 171 No caso do STF haveria entatildeo uma ampla liberdade tanto em grau como em reconhecimento 640 Ibidem p 172 Segundo o autor a ―interpretaccedilatildeo objetiva rejeita certos dados de interpretaccedilatildeo (os antecedentes da
lei) e se ateacutem exclusivamente ao proacuteprio texto conduziraacute frequentemente a resultados menos precisos que a
interpretaccedilatildeo subjetiva deixando assim maior raio de alcance para a liberdade do juiz Num certo sentido
consequentemente a interpretaccedilatildeo objetiva eacute mais subjetiva do que a subjetiva Ibidem p 172 641 ―() inconcebiacutevel um estilo de interpretaccedilatildeo completamente objetivo no sentido de que se funde exclusivamente
nas palavras da lei Ibidem p 172 ―Jamais seraacute possiacutevel evitar levar em consideraccedilatildeo que o texto que tem diante de
seus olhos natildeo eacute uma peccedila de ficccedilatildeo nem um artigo cientiacutefico mais precisamente uma lei isto eacute um instrumento de
direccedilatildeo poliacutetica que nasce do seio de interesses e ideias conflitantes e que aponta para certos objetivos sociais
Ibidem p 172 642 Ibidem p 182 Em parte parece que foi isto o que o STF fez ao considerar ao final apenas a Resoluccedilatildeo n 72005
do CNJ e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 da qual foi objeto como ―antecedentes da SV
n13 643 E explica que ―Este tipo de raciociacutenio eacute o que estamos habituados a chamar de argumentos baseados em
consideraccedilotildees praacuteticas (razatildeo) ()A interpretaccedilatildeo pragmaacutetica pode considerar natildeo soacute os efeitos sociais previsiacuteveis
como tambeacutem a teacutecnica da interpretaccedilatildeo e sua concordacircncia com o sistema juriacutedico e as ideias culturais que servem
de base a esse sistema () eacute a integraccedilatildeo de uma multiplicidade de valoraccedilotildees e o propoacutesito da lei indica somente
uma consideraccedilatildeo uacutenica dentro dessa multiplicidade Ibidem p 176-177 644 Ibidem p 182 645 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 178
120
contempladas agrave luz do sentido linguiacutestico natural se encontram claramente fora de seu
campo de referecircncia)646
mas com ―caraacuteter construtivo647
raramente assumido648
Mas que tal decisatildeo natildeo tem qualquer debilidade ao contraacuterio que representa
a ―verdade fundamental de que as maacuteximas de interpretaccedilatildeo satildeo ―implementos de uma
teacutecnica que () habilita o juiz a atingir a conclusatildeo que julga desejaacutevel nas
circunstacircncias e concomitantemente ―reserva a ficccedilatildeo de que soacute estaacute obedecendo a lei
e os princiacutepios objetivos de interpretaccedilatildeo649
e assim administram a justiccedila em ―uma
atividade poliacutetico-juriacutedica650
de forma que os ―meacutetodos de interpretaccedilatildeo apenas
estabelecem ―limites agrave liberdade do juiz na administraccedilatildeo da justiccedila determinando a
aacuterea de soluccedilotildees justificaacuteveis651
Assim Alf Ross pelo meacutetodo juriacutedico proposto traduz os ―argumentos
teacutecnicos utilizados pelos magistrados como razotildees presentes ―na sua consciecircncia
juriacutedica652
fundada nas normas e tambeacutem nas ―exigecircncias sociais e por consideraccedilotildees
socioloacutegico juriacutedicas653
traduzem sua consciecircncia juriacutedica material presente em todas
as suas decisotildees judiciais654
3113 Eros Grau
Segundo o autor a atividade de interpretar o direito eacute vista como a
―compreensatildeo do significado das normas juriacutedicas seja pela identificaccedilatildeo ou pela
determinaccedilatildeo do significado da norma Dessa forma observada pelo prisma do ato de
646 Ibidem p 179 Como quando haacute ―as condiccedilotildees para o uso da analogia estatildeo reunidas p 182-183 Diante disto
seria possiacutevel vislumbrar que os ministros do STF ao construiacuterem a SV n13 estabeleceram os significados das
palavras com base em tais interpretaccedilotildees 647 Ibidem p 182 Assim a palavra final eacute do uacuteltimo inteacuterprete da lei o uacuteltimo juiz ou tribunal a apreciar o caso
Nesse enredo o que se pode avaliar eacute que o STF como tribunal maacuteximo do Brasil tem a liberdade para decidir em
grau e em reconhecimento e que eacute quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante o uacuteltimo interprete e quanto agrave sua
ediccedilatildeo seu uacutenico inteacuterprete 648 Ibidem p 181 ―() o segredo dessa teacutecnica de argumentaccedilatildeo consiste em natildeo haver criteacuterio que indique qual
regra de interpretaccedilatildeo deveraacute ser empregada () Numa certa medida a escolha pode ser motivada pelos dados da
interpretaccedilatildeo () Essas teacutecnicas de argumentaccedilatildeo satildeo recursos integrantes do equipamento de todo jurista
experimentado Ele tem que saber como justificar tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo
juriacutedica que considera justa ou desejaacutevel p 183 649Ibidem p 184 E por isto aduz que ―as teorias do movimento do direito livre se acham mais proacuteximas da verdade
do que as teorias positivistas jaacute que explicam como o ―direito eacute administrado ou seja como os magistrados
decidem - administram a justiccedila e natildeo fazem apenas um raciociacutenio loacutegico com base nas normas positivadas p 185 -
186 650 Ross explica que pelas ―teorias do meacutetodo da escola do direito livre - correspondentes agraves teorias juriacutedicas
idealistas - a validade do direito eacute oriunda de uma ideia princiacutepio ou propoacutesito inerentes ao direito a ideia de
justiccedila as atitudes eacutetico-juriacutedicas predominantes do povo o princiacutepio de solidariedade o princiacutepio de justiccedila social
etc () Nos tempos modernos eacute corrente o referir-se particularmente a consideraccedilotildees de propoacutesito social e agrave
ponderaccedilatildeo dos interesses como diretrizes para a interpretaccedilatildeo livre Ibidem p 186 651 Ibidem p 183 E afirma ―()administraccedilatildeo da justiccedila eacute o resultante de um paralelogramo de forccedilas no qual os
vetores dominantes satildeo a interpretaccedilatildeo cognoscitivamiddot da lei e a atitude valorativa da consciecircncia juriacutedica p 168 652 Ibidem p 183 653 Ibidem p 186-187 654 Ibidem p 168
121
conhecer ou do ato de vontade tem o seu pilar de significaccedilatildeo estabelecido no fato de
que interpretar eacute ―identificar ou determinar (= compreender) a significaccedilatildeo de algo No
caso compreender o significado da norma juriacutedica655
Daiacute realiza uma apresentaccedilatildeo descritiva de ―como se processa a interpretaccedilatildeo
do direito e afirma que a ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do direito satildeo uma soacute operaccedilatildeo
sendo portanto a interpretaccedilatildeo do direito ―constitutiva e natildeo apenas declaratoacuteria vez
que ela vai aleacutem da ―mera compreensatildeo dos textos e dos fatos 656
e por isto eacute
―atividade que se presta a transformar textos ndash disposiccedilotildees preceitos enunciados - em
norma657
Nesse ensejo aduz que o magistrado ao realizar a interpretaccedilatildeo extrai ―normas
de decisatildeo658
como ―interprete autecircntico659
que eacute pois ―revestido do poder de criar
normas e ―pronunciar o discurso do direito660
sobrepondo-se nesse processo a
interpretaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo vez que a primeira natildeo existe sem a segunda sendo esta a
―derradeira etapa daquela661
vez que ―o inteacuterprete desvencilha a norma do seu
involucro (o texto) e ―opera a inserccedilatildeo do direito na vida662
655 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
21 656 Ibidem p 22 E assim o autor explica que ―o inteacuterprete procede agrave interpretaccedilatildeo dos textos normativos e
concomitantemente dos fatos de sorte que o modo sob o qual os acontecimentos que compotildeem o caso vai tambeacutem
pesar de maneira determinante na produccedilatildeo da(s) norma(s) aplicaacutevel(is) ao caso p 22 657 Ibidem p 23 E complementa sua ideia afirmando que o ―significado do texto (isto eacute a norma) eacute o resultado da
tarefa interpretativa e ainda que ―a interpretaccedilatildeo se pode descrever como um processo intelectivo atraveacutes do qual
() alcanccedilamos a determinaccedilatildeo de um conteuacutedo normativo p 23 e 26 Assim ―o significado da norma eacute produzido
pelo inteacuterprete Ele eacute o que o inteacuterprete diz que ele eacute p 23 658 Que de acordo com o autor eacute ―a norma juriacutedica aplicada ao caso concreto Segundo ele para ―se passar da
normatividade mediata para a normatividade concreta a norma juriacutedica precisa de revestir o caraacuteter de norma de
decisatildeo Ibidem p 98-99 659 Ibidem p 24 Segundo o autor ―() todos os operadores do direito o interpretam mas apenas uma certa categoria
deles realiza plenamente o processo de interpretaccedilatildeo ateacute o seu ponto culminante que se encontra no momento da
definiccedilatildeo da norma de decisatildeo () o juiz p 24 Assim ―o interprete cria direito no sentido de definir normas de
decisatildeo p 85 660 Ibidem p 87 Segundo o autor esse discurso eacute ―prescritivo produzido pelos juiacutezes e tribunais autorizados a dizecirc-
los p 96 Diante disto se observa que os Ministros do STF ao interpretarem os princiacutepios constitucionais
produziram norma juriacutedica e ao decidirem aos quatro julgados que foram precedentes da SV n13 elaboraram as
normas de decisatildeo Segundo o autor ―A concretizaccedilatildeo somente se realiza em sua plenitude () quando eacute definida a
norma de decisatildeo apta a dar soluccedilatildeo ao conflito que consubstancia o caso concreto p 25 661 Ibidem p 25 Mais agrave frente o autor explica ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo natildeo se realizam autonomamente ―Assim
existe uma equaccedilatildeo entre interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo () uma soacute operaccedilatildeo () p 31 Nesse enredo Eros Grau
compara o direito agrave musica (p 102) e ao teatro afirmando que todos satildeo alograacuteficos ―Isso significa que o texto
normativo () reclama um inteacuterprete (primeiro inteacuterprete) que compreenda e reproduza () a fim de que um
determinado conflito seja decidido (p 79) vez que precisam da ―compreensatildeo e da reproduccedilatildeo e que ―tal
classificaccedilatildeo se aplica ao direito pois o texto normativo se completa ―quando o sentido por ele expressado eacute
produzido como nova forma de expressatildeo pelo inteacuterprete e que este sentido eacute novo diferente do texto eacute a norma
p 26 662 Ibidem p 27 O inteacuterprete cria a norma no sentido reproduccedilatildeo pois se por um lado a norma estaacute parcialmente
―involucrada no texto em ―estado de potecircncia por outro o inteacuterprete ao interpretar o texto a ―desnuda ―a partir
de elementos do caso ao qual seraacute ela aplicada e desta forma ―produz a norma ao fazecirc-la ―brotar do texto p 27 e
83 E mais agrave frente elucida―() a interpretaccedilatildeo do direito tem caraacuteter constitutivo ndash natildeo meramente declaratoacuterio pois
ndash e consiste na produccedilatildeo pelo interprete a partir dos textos normativos e dos fatos atinentes a um determinado caso
de normas juriacutedicas a serem ponderadas para a soluccedilatildeo desse caso mediante a definiccedilatildeo de uma norma de decisatildeo
Interpretar eacute assim dar concreccedilatildeo (=concretizar) ao direito Neste sentido a interpretaccedilatildeo (=intepretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo)
122
E afirma que a ―moldura da norma proposta por Kelsen deve ser aplicada para
tambeacutem emoldurar o caso vez que o inteacuterprete ao ―empreender a produccedilatildeo praacutetica do
direito aleacutem de interpretar o texto tambeacutem interpreta o caso pois como natildeo existe
soluccedilatildeo preacutevia a cada caso o ―trabalho juriacutedico de construccedilatildeo da norma aplicaacutevel a cada
caso deve ser ―artesanal tendo para cada caso concreto uma nova ―soluccedilatildeo
juriacutedica663
Ao se voltar agrave interpretaccedilatildeo dos fatos alega que ―o inteacuterprete os reconforma e
que por isso ―o direito institui a sua proacutepria realidade mas ressalta que haacute fragilidade
entre o relato e o relatado pois o relato dos fatos estaacute ligado agrave maneira como se observa
a realidade sendo considerado verdadeiro o depreendido pelo inteacuterprete no momento da
―criaccedilatildeo da norma664
Nesse enredo afirma que a preacute-compreensatildeo665
eacute ―momento inicial do
―processo de interpretaccedilatildeo dos textos normativos666
―qual ganha dinamismo em um
movimento circular que compotildee o ciacuterculo hermenecircutico e traduz os conflitos do
inteacuterprete tanto que ―a norma de decisatildeo por ele produzida possui ―as marcas desse(s)
conflito(s)667
Assim conforme as liccedilotildees de Eros Grau o juiz decide de acordo com o
contexto histoacuterico em que vive e com a ―consciecircncia social de seu tempo668
mas
sopesando o ―direito todo e natildeo apenas um determinado texto normativo669
e que ele
―ao produzir as normas juriacutedicas realiza como inteacuterprete autecircntico ―juris prudentia e
opera a inserccedilatildeo do direito na realidade opera a mediaccedilatildeo entre o caraacuteter geral do texto normativo e sua aplicaccedilatildeo
particular () opera a inserccedilatildeo das leis (=do direito) no mundo do ser (=mundo da vida) GRAU Eros Ensaio e
discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 34 663 Ibidem p 32 e 93 Ao aplicar os ensinamentos de Eros Grau agrave apreciaccedilatildeo do caso da SV n13 constata-se que
para cada um dos julgados que formaram seus precedentes os Ministros chegaram a uma soluccedilatildeo juriacutedica especiacutefica
diferente vez que em cada um deles o nepotismo foi analisado de forma diversa e ensejou consequecircncias diferentes
quanto agrave conceituaccedilatildeo dos elementos que compotildeem a sua noccedilatildeo De acordo com Eros Grau isso seria possiacutevel mas se
suscita a duacutevida eles ensejariam desta forma ―jurisprudecircncia reiterada ndash um dos criteacuterios para a ediccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante Esta eacute uma das hipoacuteteses que se almeja responder ao final do estudo 664 Ibidem p 33 665 Segundo o autor a preacute-compreensatildeo eacute a ―representaccedilatildeo antecipada do resultado da tarefa de interpretaccedilatildeo ndash
parametra o empreendimento dessa tarefa () Nesse momento o interprete opera juiacutezos de valor seus E ainda
elucida que ela ―natildeo eacute conceito metodoloacutegico () eacute conceito que se desenvolve em um plano essencialmente
descritivo Ibidem p 111-112 666 Ibidem p 37 e 108 De acordo com o autor ―() Isso natildeo implica que o interprete deve abandonar todas as suas
opiniotildees preacutevias sobre o conteuacutedo do texto ou todas as posiccedilotildees proacuteprias poreacutem simplesmente que esteja aberto
para a opiniatildeo do texto quem deseja compreender um texto tem de estar em princiacutepio disposto a deixar-se dizer algo
por ele uma consciecircncia formada hermeneuticamente tem de mostrar-se receptiva desde o princiacutepio agrave alteridade do
texto Ibidem p 109 667 Ibidem p 37 Assim () ―a decisatildeo judicial considera e eacute determinada dentre outros ―() pelas expectativas de
justiccedila nutridas pela consciecircncia da sociedade () pelas convicccedilotildees do proacuteprio juiz que pode estar influenciado de
forma decisiva por preceitos de eacutetica religiosa ou social () ou por instacircncias de ordem poliacutetica p 37 668 Ibidem p 38 e 113 E por isto segundo o autor a ―decisatildeo judicial implica necessariamente elementos emotivos e
volitivos p 113 669 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
123
natildeo juris scientia670
pois ao interpretar o texto escolhe seguindo uma ―loacutegica da
preferecircncia671
uma dentre as diversas ―interpretaccedilotildees possiacuteveis devendo ser a
escolhida a mais adequada672
A partir deste enredo assevera que natildeo haacute no direito o binocircmio
―verdadeirofalso673
mas apenas o ―aceitaacutevel (justificaacutevel) e que como ―o justo
comporta sempre mais de uma soluccedilatildeo a norma eacute ―objeto de justificaccedilatildeo674
pois ―a
problematizaccedilatildeo dos textos normativos () se opera no acircmbito da prudecircncia675
devido
agrave ―existecircncia de muacuteltiplas soluccedilotildees corretas para a mesma questatildeo676
E que como os ―cacircnones hermenecircuticos natildeo possuem hierarquia eles satildeo
utilizados pelo inteacuterprete ―se e quando lhe aprouver ―como justificativas a legitimar
os resultados677
funcionando como ―reservas de recursos de argumentaccedilatildeo em poder
dos inteacuterpretes678
mas que a interpretaccedilatildeo deve ser adequar ―a algumas pautas dentre
elas ―agrave interpretaccedilatildeo do direito no seu todo ―agrave finalidade do direto e ―aos
princiacutepios679
em concordacircncia com o sistema juriacutedico do qual faz parte de acordo com
a Constituiccedilatildeo680
pois um ―texto de direito desprendido do sistema juriacutedico natildeo
expressa significado normativo algum681
670 Ibidem p 35 e 101 671Ibidem p 101 672Ibidem p 35 Em conformidade com os ensinamentos de Larenz 673Ibidem p 35 e 114 Devido ao fato de que ―as soluccedilotildees atribuiacuteveis aos problemas juriacutedicos natildeo satildeo definiacuteveis
exclusivamente a partir da atribuiccedilatildeo de um ou outro significado a determinado texto podendo haver ―ponderaccedilatildeo
de variaacuteveis muacuteltiplas p114 674 Ibidem p 35 675Ibidem p 35 e102 676Ibidem p 35 e 102 E ao negar ―a existecircncia de uma uacutenica resposta correta para cada caso juriacutedico ndash ainda que o
interprete esteja atraveacutes dos princiacutepios vinculado pelo sistema juriacutedico assevera que nem ―o juiz Heacutercules de
Dworkin pode ―encontrar para cada caso uma resposta verdadeira pois natildeo existe ―a uacutenica resposta correta E
conclui que a ―concepccedilatildeo dworkiana () perece no momento em que sustentada sobre a busca da melhor teoria
possiacutevel como ideal absoluto () Segundo ele ―nem os princiacutepios nem a argumentaccedilatildeo segundo um sistema de
regras que funcione como um coacutedigo da razatildeo praacutetica ()permitiratildeo o discernimento da uacutenica resposta correta E
assim novamente conclui ―Essa resposta verdadeira (uacutenica correta) natildeo existe p 36 e 103 Diante deste
entendimento pode-se constatar que segundo Eros Grau natildeo haacute nada de equivocado em os Ministros do STF
decidirem cada caso de nepotismo de uma forma desde que a escolha seja a mais adequada e a justificaacutevel ao caso
concreto pois natildeo haacute apenas uma soluccedilatildeo correta Mas este raciociacutenio tambeacutem se aplica agrave ediccedilatildeo da SV n13 A sua
ediccedilatildeo foi a mais adequada e a justificaacutevel ao caso concreto 677Ibidem p 39 678 Ibidem p 104 679 Ibidem p 39 680 Ibidem p 40 De acordo com o autor ―o significado normativo de cada texto somente eacute detectaacutevel no momento
em que se o toma como inserido com contexto do sistema para apoacutes afirmar-se plenamente no contexto funcional
p 128 681 Ibidem p 40 e 128 Nesse enredo o autor ainda afirma que os texto normativos satildeo ―instrumentos de governo
―que consubstanciam ―normas-objetivo (―que explicitam resultados e fins em relaccedilatildeo e cuja realizaccedilatildeo estatildeo
comprometidas outras normas ndash estas de conduta e organizaccedilatildeo) determinam ―os processos de interpretaccedilatildeo do
direito reduzindo a amplitude da moldura do texto e dos fatos e fazem com que natildeo caibam na interpretaccedilatildeo
―soluccedilotildees que natildeo sejam absolutamente adequadas a tais normas-objetivo positivando ―os fins para os quais o
sistema estaacute voltado GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p 129
124
Ainda assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser adequada aos princiacutepios expliacutecitos
no texto constitucional ou na lei os impliacutecitos resultado da apreciaccedilatildeo ―de um ou mais
preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legislaccedilatildeo
infraconstitucional ou ainda gerais de direito682
taacutecitos ―no interior do ordenamento
juriacutedico683
e reconhecidos ―no instante de seu descobrimento684
sendo portanto
declarado pelo juiz e natildeo constituiacutedo por este685
cuja forccedila deve dominar a interpretaccedilatildeo
do direito pois ―satildeo eles que conferem coerecircncia ao sistema686
mas que embora eles
vinculem o inteacuterprete natildeo garantem a sua ―neutralidade poliacutetica pois esta na praacutetica
―do direito se dissolve sempre vez que ― todas as decisotildees juriacutedicas porque juriacutedicas
satildeo poliacuteticas 687
mas que isto natildeo quer dizer que existe a ―discricionariedade
judicial688
pois o ―juiz natildeo produz normas livremente689
mas como inteacuterprete
autecircntico realiza um juiacutezo de legalidade que eacute ―desenvolvido no campo da prudecircncia
detido tanto pelo texto normativo especialmente ―pelos que veiculam princiacutepios690
como pelos fatos
Assim ressalva que a ―abertura dos textos do direito permite que este
―permaneccedila ao serviccedilo da realidade mas ―natildeo eacute absoluta 691
pois o interprete estaacute
―atado retido pelos texto do direito ―sua funccedilatildeo estaacute contida nos lindes da legalidade
(e da constitucionalidade) e ao ―interpretar o direito formula ―juiacutezos de legalidade692
que ―embora desenvolvido no campo da prudecircncia eacute realizado ―atado ao texto
normativo e aos fatos693
de forma que o ―rompimento dessa retenccedilatildeo pelo inteacuterprete
682 Ibidem p 43 Embora natildeo estejam ―enunciados em texto escrito ―estatildeo contemplados em estado de latecircncia no
ordenamento de que faz parte p 147-148 683 Ibidem p 43 684 ―A autoridade judicial ao tomaacute-los () simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento juriacutedico
do direito que aplica declarando-os Ibidem p 44 e 145 685 Ibidem p 47 Ainda segundo o autor o juiz ―simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento
juriacutedico do direito que aplica p 149 686 Ibidem p 51 e 200 Segundo o autor ―a interpretaccedilatildeo do direito eacute dominada pela forccedila dos princiacutepios p 200-
201 687 Ibidem p 51 204-205 688 Segundo Eros Grau a discricionariedade enseja ―juiacutezo de oportunidade que eacute a ―escolha entre indiferentes
juriacutedicos mas como cabe ao magistrado apenas o ―juiacutezo de legalidade e natildeo de oportunidade natildeo haacute que se falar
em discricionariedade judicial Idem p 52 -53 151 208 e 209 689 Ibidem p 52 e 207 690 Ibidem p 52 Os ―princiacutepios atuam como mecanismo de controle da produccedilatildeo de norma pelo inteacuterprete como
―medida do controle externo da produccedilatildeo de normas p 203 691 Ibidem p 52 e 116 ―A interpretaccedilatildeo do direito encaminha a atualizaccedilatildeo do direito p 52 115-116 e 207 692 Ibidem p 52 e 208 A ―interpretaccedilatildeo eacute a expressatildeo de uma manifestaccedilatildeo constitutiva que envolve uma decisatildeo
() assumida () mediante a formulaccedilatildeo de um juiacutezo de legalidade ndash natildeo de um juiacutezo de oportunidade
(=discricionariedade) p 52 e 209 693 Ibidem p 209
125
autecircntico resultaraacute a subversatildeo do texto694
em que o binocircmio norma versus ideologia
natildeo guarda equivalecircncia695
Nesse ensejo Eros Grau conclui que a interpretaccedilatildeo do direito696
eacute o ―caminhar
de um ponto a outro do universal ao singular atraveacutes do particular697
primando pela
atualizaccedilatildeo do direito mesmo que ―pereccedila a certeza em benefiacutecio da esperanccedila698
vez
que o direito eacute ―um organismo vivo peculiar que ―natildeo envelhece ―eacute contemporacircneo agrave
realidade e eacute disso que extrai sua ―forccedila ―fasciacutenio e ―beleza699
312 Como os magistrados deveriam decidir
3121 Friedrich Karl Von Savigny
Ao propor uma metodologia juriacutedica a partir da ―apresentaccedilatildeo das normas de
elaboraccedilatildeo absoluta da ciecircncia do direito700
Savigny afirma que a lei ―deveria ser ()
tatildeo perfeita que quem a aplicasse natildeo teria que adicionar nada de si proacuteprio e que
assim o juiz ao tomar a decisatildeo aplicaria ―a proacutepria lei cabendo a ele apenas
reconhecer ―as normas e as aplica no caso particular sendo portanto sua uacutenica
atividade realizar uma ―uma interpretaccedilatildeo puramente loacutegica701
por meio de uma
jurisprudecircncia sistematicamente elaborada de forma coerente e uniforme702
levando em
conta o histoacuterico e o filosoacutefico703
Daiacute Savigny propotildee uma ―metodologia completa e absoluta composta por trecircs
partes uma ―filoloacutegica destinada agrave interpretaccedilatildeo da jurisprudecircncia outra histoacuterica
referente agrave elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia e uma terceira ―sistemaacutetico-
filosoacutefica pertinente agrave elaboraccedilatildeo sistemaacutetica da jurisprudecircncia704
694 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
52 e 207 695 Ibidem p 211 696 Segundo o autor ―processo de contiacutenua adaptaccedilatildeo de seus textos normativos agrave realidade e seus conflitos Ibidem
p 55 e 125 697 Ibidem p 56 698 Afirma que o juiz ndash interprete autecircntico - realiza uma interpretaccedilatildeo correta quando ela estaacute a uma inserida ―no
quadro (na moldura) do direito a duas justificada por um ―discurso que () se processa de maneira racional e a
trecircs de acordo com ―coacutedigo de valores dominantes p 211 699 Ibidem p 55 Para o autor ―() a realidade social eacute o presente o presente eacute a vida ndash e vida eacute movimento 2005
p 55 ―Assim o significado vaacutelido dos textos eacute variaacutevel no tempo e no espaccedilo histoacuterica e culturalmente p 126 700 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 1 701 Ibidem p 3-4Nesse interim o autor explica que isto inclui que ―a jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia puramente
filoloacutegica p 4 702 Nesse diapasatildeo Savigny afirma que como a filosofia ―mediante uma completa deduccedilatildeo deve indicar todo o
conteuacutedo da tarefa geral pode-se concluir que a ―jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia filosoacutefica p 5 703 Ibidem p 7 O autor ainda afirma que o sistema ―deve ser concebido como em progresso constante e estar
relacionado com o todo (histoacuteria interior do direito) mas natildeo deve elaborar somente questotildees isoladas do direitop
7 704 Ibidem p 7-8 Assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser feita ―histoacuterica e sistematicamente e que nela estaacute
―pressuposto algo diretamente dado um texto Ainda afirma ―toda lei deve expressar um pensamento de maneira tal
que seja vaacutelido como norma de maneira que quem interpreta uma lei deve analisar o pensamento contido na lei
deve pesquisar o conteuacutedo da lei p 9
126
E daiacute explica que a interpretaccedilatildeo eacute ―triacuteplice constituiacuteda pela loacutegica que
apresenta a ―geneacutetica do pensamento da lei que deve ser expresso pela gramaacutetica
condiccedilatildeo necessaacuteria loacutegica e pela parte histoacuterica mas que ―todas as premissas da
interpretaccedilatildeo devem se encontrar na proacutepria lei ou em conhecimentos gerais e que o
inteacuterprete assim ao se colocar ―no ponto de vista da lei teraacute sua interpretaccedilatildeo
vinculada agrave ―intenccedilatildeo do legislador705
Nesse esteio conceitua a interpretaccedilatildeo como ―a reconstruccedilatildeo do pensamento
(claro ou obscuro eacute o mesmo) expresso na lei enquanto seja possiacutevel conhececirc-lo na lei
e elucida que sua ―tarefa suprema eacute restaurar o ―sentido a um texto corrompido por
meio dos elementos ―loacutegicos gramaticais e histoacutericos podendo advir do proacuteprio texto
mas que quando se destina a reconstruir o sentido do texto corrompido se caracteriza
como ―criacutetica superior que ―prescinde da arbitrariedade ―pressupotildee uma
necessidade e deve ser norteada pela certeza
706
Nesse contexto alega que existem dois ―princiacutepios fundamentais para a
interpretaccedilatildeo em geral o princiacutepio da ―individualidade da interpretaccedilatildeo707
e o
princiacutepio da ―universalidade708
haja vista que toda interpretaccedilatildeo deve ser
concomitantemente ―individual e universal capaz de ―unir os diferentes709
vez que a
―interpretaccedilatildeo natildeo pode seguir por uma uacutenica trilha710
sendo para tanto
imprescindiacutevel atrelar este dois princiacutepios ―em um todo pois seu objetivo eacute ofertar
―um resultado para o sistema711
Daiacute Savigny discorre sobre a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia
afirmando que como ―muitos aspectos da jurisprudecircncia ―natildeo podem ser
compreendidos sem um certo conhecimento histoacuterico preacutevio ela eacute necessaacuteria mesmo
porque ―toda a legislaccedilatildeo eacute mais ou menos o resultado da sua histoacuteria anterior712
705 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 9-10 ―Que traduz ―as condiccedilotildees histoacutericas para captar o
pensamento da lei Ibidem p 10 Isto porque segundo o autor ―Soacute eacute possiacutevel a apresentaccedilatildeo da lei atraveacutes da
apresentaccedilatildeo do momento em que existe a lei p 10 706 Ibidem p 11 Tal criacutetica eacute formulada por ―simples suposiccedilotildees engenhosas p 12 707 Ibidem p 15 Aquele por meio do qual ―o inteacuterprete deve () descobrir o particular de cada texto que soacute pode ser
extraiacutedo do mesmo e que eacute ―o melhor meio de realizar tal descoberta pois possibilita ao interprete ―descobrir a
singularidade de expressotildees teacutecnicas mas ressalta sua utilizaccedilatildeo estaacute vinculada agrave ―qualidade da legislaccedilatildeo que se
pretende interpretar pois quanto maior a perfeiccedilatildeo da ―legislaccedilatildeo tanto mais aplicaacutevel seraacute o princiacutepio p 15-17 708 Por meio dele ―cada parte eacute entendida e concebida ―em relaccedilatildeo com o todo Ibidem p 18 709 Ibidem p 15 710 Ibidem p 19 711 Ibidem p 21 712 Ibidem p 28-29 E explica que a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica eacute possiacutevel a uma por meio ―de uma vinculaccedilatildeo histoacuterica
e a duas por ―uma separaccedilatildeo histoacuterica sendo a primeira traduzida pela pesquisa sobre ―como uma questatildeo especial
foi respondida de distintos modos em diversas eacutepocas da legislaccedilatildeo devendo-se observar o sistema ―na sua
totalidade e ser considerado progressivo e a segunda pela apreciaccedilatildeo da jurisprudecircncia a partir da ―separaccedilatildeo
completa de suas fontes p 29-31 Seja da maneira que for de acordo com Savigny a jurisprudecircncia tanto pode ser o
127
Assim Savigny analisa a ―elaboraccedilatildeo sisteacutemica da jurisprudecircncia713
e afirma
que para tanto eacute necessaacuterio o conhecimento de todo o conteuacutedo da legislaccedilatildeo para
avaliar os princiacutepios em parte de forma particular em parte na sua conexatildeo714
e
assim montar um verdadeiro sistema por meio do qual eacute possiacutevel por exemplo
―estabelecer a relaccedilatildeo entre norma e exceccedilatildeo715
―dar definiccedilotildees e fazer distinccedilotildees716
Por fim Savigny ―interpretaccedilatildeo extensiva e restritiva natildeo eacute uma ―verdadeira
interpretaccedilatildeo podendo ser denominada ―interpretaccedilatildeo material porque ―diz que por
meio do juiz algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei e soacute na interpretaccedilatildeo material
eacute possiacutevel esta arbitrariedade717
E entatildeo conclui que eacute apenas ―possiacutevel um aperfeiccediloamento da lei atraveacutes do
legislador mas nunca atraveacutes do juiz718
e que por isso mesmo ―aquilo que for exceccedilatildeo
a uma regra legal natildeo pode ser estendido pelo juiz ―por analogia para outros casos
semelhantes719
3122 Chaiumlm Perelman
Perelman diferentemente dos demais autores propotildee temperar o positivismo
juriacutedico de Kelsen com a realizaccedilatildeo de um raciociacutenio loacutegico pelo magistrado embasado
em valores da realidade social maacuteximas e princiacutepios do direito visando moldar o
direito aos fatos720
com o fito de decidir nos termos da legalidade do ordenamento
juriacutedico mas tambeacutem aplicando a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel razoaacutevel justa de acordo
com a realidade do caso concreto
Ao explicar ―Loacutegica Juriacutedica a fim de demonstrar que existiria uma loacutegica na
aplicaccedilatildeo dos juiacutezos de valor defende que os juiacutezos de valores embora subjetivos
poderiam ser analisados objetivamente e tenta realizar um consenso entre o pensamento
positivista e a concepccedilatildeo natildeo positivista721
tema principal como tambeacutem pode ser instrumento de criacutetica agrave poliacutetica ou de anaacutelise comparativa entre a legislaccedilatildeo e
seu resultado p 33 713 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 34 714 Com o fim de ―desenvolver a determinaccedilatildeo dos princiacutepios particulares e ainda ―ordenar a vinculaccedilatildeo de vaacuterios
princiacutepios particulares e sua conexatildeo Idem p 37 715Ibidem p 40 716Ibidem p 37 717 Ibidem p 41 Segundo ele ―Esta operaccedilatildeo eacute tatildeo arbitraacuteria que natildeo eacute possiacutevel falar em uma verdadeira
interpretaccedilatildeo porque o que o juiz deve adicionar agrave lei () natildeo pode ser objetivo p 42 718 Ibidem p 46 719 Ibidem p 47 720 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 135 721 ―Que utiliza tatildeo somente o criteacuterio da legalidade na aplicaccedilatildeo do direito por operaccedilatildeo dedutiva restringindo a
funccedilatildeo da loacutegica e da utilizaccedilatildeo praacutetica da razatildeo sem considerar o razoaacutevel o justo Ibidem p 136-137 721 Ibidem p 137
128
Daiacute afirma que eacute justo tratar situaccedilotildees semelhantes da mesma forma mas que
para isso deve se aplicar a justiccedila ao juiacutezo de valor e agrave apreciaccedilatildeo loacutegica dos valores
passando nesse iacutenterim a ponderar sobre as teacutecnicas de argumentaccedilatildeo e a elucidar
sobre a dialeacutetica722
e a retoacuterica723
E entatildeo por meio da sua teoria intitulada nova retoacuterica ou tratado de
argumentaccedilatildeo demonstra o valor da nova retoacuterica especialmente para a loacutegica juriacutedica
pois aquela objetiva persuadir as mentes a consentir as teorias apresentadas por meio do
discurso visando angariar a adesatildeo do auditoacuterio e aleacutem disso deteacutem uma relaccedilatildeo com a
loacutegica formal pois quando esta natildeo eacute capaz de clarear algo confuso a soluccedilatildeo da
questatildeo e realizada por meio da apreciaccedilatildeo dos argumentos que depende da retoacuterica724
Ainda afirma que ―a adesatildeo a uma tese pode ter intensidade variaacutevel (o que eacute
imprescindiacutevel quando o assunto remete a valores) e que a retoacuterica (diversamente da
loacutegica formal e das ciecircncias positivas) tem maior relaccedilatildeo com ―a adesatildeo do que com a
verdade porque a adesatildeo eacute pessoal visa um auditoacuterio725
Neste contexto informa que na retoacuterica o ―auditoacuterio eacute parte central e que
para que o discurso seja eficaz eacute imprescindiacutevel sua especificidade ao respectivo
auditoacuterio e ainda que seja tatildeo persuasiva e convincente que possa ser capaz de
convencer qualquer auditoacuterio726
E assim afirma que a argumentaccedilatildeo do raciociacutenio eacute na nova retoacuterica o pano
de fundo do discurso juriacutedico727
e almeja a adesatildeo a uma determinada tese por ser a
mais oportuna conveniente razoaacutevel ou uacutetil quer dizer a argumentaccedilatildeo invoca o juiacutezo
de valor728
por meio do qual o orador deve realizar a escolha dos valores e fatos que
722 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p139
Segundo o autor a dialeacutetica eacute ―arte da discussatildeo e ―se mostra o meacutetodo apropriado a soluccedilatildeo dos problemas praacuteticos
os que concernem aos fins da accedilatildeo que envolvem valores 723 Para o autor diferentemente do conceito aristoteacutelico (―arte de procurar em qualquer situaccedilatildeo os meios de
persuasatildeo disponiacuteveis) eacute por meio da retoacuterica que se estuda ―as teacutecnicas discursivas que visam provocar ou a
aumentar a adesatildeo das mentes agrave tese apresentada a seu assentimento Ibidem p 141 724Ibidem p 142-143 725 ―A retoacuterica visa o convencimento da pessoa que por motivos pessoais adere agrave tese disposta por meio da retoacuterica
Ibidem p 143 726 Ibidem p 143-144 Diante disto elucida que se deve utilizar argumentos universais que sejam admitidos por todo
e qualquer ser racional mas que tambeacutem na sua concepccedilatildeo de uma nova retoacuterica deve-se conhecer o auditoacuterio e
adaptar a argumentaccedilatildeo quanto ao mesmo porque a forma de se dirigir a ele de abordaacute-lo eacute o que faraacute a diferenccedila no
discurso especificamente de forma a realizar uma melhor conexatildeo entre aqueles que compotildeem o auditoacuterio que escuta
e o orador que visa persuadi-los a aderir agrave sua tese p 144-146 Nesse enredo afirma que existem trecircs espeacutecies de
oratoacuterias sendo uma delas a judiciaacuteria que ―desde agrave eacutepoca de Aristoacuteteles visava os aspectos teacutecnicos do raciociacutenio
praacutetico da deliberaccedilatildeo e da loacutegica dos juiacutezos de valores com vista a um fim mas que natildeo havia qualquer discussatildeo
quanto ao valor deste fim e que as outras duas satildeo a ―deliberativa referente a questatildeo poliacutetica controvertida e a
epidiacutetica relacionada ao espetaacuteculo mas que a primeira tanto quanto a judiciaacuteria objetiva uma decisatildeo e na uacuteltima
apenas o ―apreccedilo ao talento do orador Ibidem p 147 727 Ibidem p 154 728Segundo o autor quando o orador que natildeo se preocupa com as reaccedilotildees do auditoacuterio que visa convencer e natildeo
conhece previamente as teses agraves quais o determinado auditoacuterio eacute adepto cai na peticcedilatildeo de princiacutepio devendo a fim de
129
abordaraacute em sua argumentaccedilatildeo e que as opccedilotildees incidiratildeo tanto sobre a tese que defende
como sobre a maneira que a formula729
assentando-os na consciecircncia daqueles que
compotildeem a plateia por meio das teacutecnicas de apresentaccedilatildeo730
Sendo assim inegaacutevel que a uma a arte da argumentaccedilatildeo possui uma funccedilatildeo
extremamente persuasiva e a duas que o orador pode por meio das teacutecnicas de
apresentaccedilatildeo unir as proposiccedilotildees coordenaacute-las hierarquizar os acontecimentos
acentuar sua singularidade ou frisar sua generalidade731
ao buscar as soluccedilotildees dos
problemas e das dificuldades no mundo juriacutedico732
Daiacute passa a elucidar sobre os princiacutepios afirmando que estes se referem muito
mais a presunccedilotildees que a evidecircncias e assim apresenta trecircs princiacutepios o conservador
que eacute aquele que presume a importacircncia aos precedentes da vida social e do direito733
o
liberal que eacute melhor deixar que os homens decidam livremente e o socialista que eacute o
que dispotildee sobre presunccedilatildeo de igualdade sendo cada um deles um lugar-comum ―um
princiacutepio geral de conduta presumiacuteveis 734
mas que como satildeo incompatiacuteveis ensejam
satildeo escolha ao orador que ao optar por um deve usaacute-lo como ponto de partida de sua
argumentaccedilatildeo735
E assevera que a influecircncia maior ou menor que o orador exerce sobre o
auditoacuterio estaacute diretamente ligada ao discurso como um todo seja por cada argumento
isolado seja pela conexatildeo que apresentam entre si seja ainda pelos argumentos iacutentima
e espontaneamente assimilados por aqueles que ouvem o discurso736
a fim de garantir a
sua eficaacutecia que depende do seu efeito sobre o auditoacuterio737
Diante disto propotildee a obtenccedilatildeo de soluccedilotildees judiciais aceitaacuteveis recorrendo-se
agraves teacutecnicas da argumentaccedilatildeo necessaacuterias a conciliar ―a melhor interpretaccedilatildeo da lei com evitaacute-la conhecer o que o seu auditoacuterio pensa PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed
Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 156-157 729 Segundo o autor ―() aquele que argumenta e procura exercer com o seu discurso uma influecircncia sobre o seu
auditoacuterio natildeo pode evitar fazer escolhas Estas incidiratildeo tanto sobre a sua tese como sobre a maneira de formulaacute-las
p 165 730 Ibidem p 160 731 Ibidem p 162 O que quer dizer que afinal tudo depende do que eacute mais conveniente agrave tese do orador Pela teacutecnica
de argumentaccedilatildeo ele vai apresentar os fatos como melhor lhe convier Ao se observar os argumentos dos ministros
do STF durante os debates que precederam a ediccedilatildeo da SV n13 natildeo eacute isto que se constata 732 Segundo o autor ―Ao se aplicar o geral ao concreto () no raciociacutenio juriacutedico muitas vezes eacute necessaacuterio opor o
ponto de vista pragmaacutetico ao formal o espiacuterito da lei agrave sua letra fria reinterpretar ao inveacutes de interpreta-la
literalmente Ibidem p 163 Isto porque ―o direito busca solucionar a questatildeo posta uma vez que seu objetivo eacute que
as lides cheguem a termo em um tempo razoaacutevel Ibidem p 166-167 733 Ibidem p 168 734 Referente agrave presunccedilatildeo da liberdade Tudo que natildeo fosse proibido seria permitido A proibiccedilatildeo eacute a exceccedilatildeo e a
permissatildeo eacute a regra Idem p 169 735 Ibidem p 170 736 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 172-180 737 Nesse iacutenterim Perelman afirma que o orador pode modificar o discurso de acordo com a plateia e apresentar os
argumentos a partir do momento que percebe que o puacuteblico estaacute pronto para assimilaacute-los positivamente Ibidem p
180-181 Mas o STF natildeo se importou com isso
130
a melhor soluccedilatildeo dos casos particulares temperando assim o direito positivo tambeacutem
por meio dos princiacutepios gerais do direito e das regras de direito natildeo escritas e tendo em
voga o valor de equidade738
Segundo ele eacute possiacutevel que os colegiados natildeo hesitem em utilizar ateacute a ficccedilatildeo
juriacutedica739
para justificar as decisotildees poreacutem lembra que podem ateacute fazecirc-lo mas que a
argumentaccedilatildeo utilizada para motivar a soluccedilatildeo deve ser juridicamente soacutelida a mais
aceitaacutevel socialmente conciliando a decisatildeo aceitaacutevel agrave sociedade com e agrave legislaccedilatildeo
posta740
Desta feita o papel do magistrado eacute obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel e
aceitaacutevel741
e somente pode determinar como a lei deve ser aplicada quando haacute
omissatildeo do legislativo742
pois deve interpretaacute-la tornaacute-la mais flexiacutevel por meio de sua
decisatildeo quanto ao caso concreto mas natildeo lhe compete criaacute-la743
Desta feita juiz deve motivar sua decisatildeo expressar o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto pois assim afasta a
tentativa de mera persuasatildeo expressa razotildees pelas quais optou por aquela determinada
soluccedilatildeo744
e consequentemente afasta a arbitrariedade essencial agrave boa administraccedilatildeo da
justiccedila e imprescindiacutevel ao convencimento do auditoacuterio745
738 Ibidem p 186 Mas vale questionar como natildeo se ao realizar a apreciaccedilatildeo do valor de equidade no caso concreto
o juiz elabora um juiacutezo discricionaacuterio em que a linha com o arbitraacuterio eacute extremamente tecircnue e o raciociacutenio realizado
estaacute intimamente ligado agraves convicccedilotildees subjetivas do magistrado Isto eacute temeraacuterio O juiacutezo elaborado pelo magistrado
eacute de legalidade natildeo de discricionariedade como afirma Eros Grau E o equiacutevoco dos ministros do STF ao comporem
a SV n13 pode ter sido este natildeo realizar estritamente o juiacutezo de legalidade 739 Ibidem p 191O uso da ficccedilatildeo eacute temeraacuterio pois remete agrave discussatildeo sobre verdade e justiccedila Seu uso eacute
recomendado apenas em casos extrema necessidade quando natildeo haacute outro recurso para resolver o binocircmio legislaccedilatildeo
aplicaacutevel e equidade quando o formalismo juriacutedico acarreta consequecircncias socialmente inaceitaacuteveis 740 Ibidem p 193 ―Eacute raro entretanto que os tribunais se realmente o desejam natildeo encontrem na teacutecnica juriacutedica
um meio de conciliar sua preocupaccedilatildeo de uma soluccedilatildeo aceitaacutevel com sua fidelidade agrave lei p 193 741 Ibidem p 200 742 Ibidem p 203-204 743 Ibidem p 206 O autor ressalta que o magistrado ―ao colocar-se no lugar do legislador () torna-se por assim
dizer independente dele tendo a missatildeo de criar a lei em vez de se limitar a aplica-la Ibidem p 206 E completa ―a
corte suprema e o legislador atual eacute que torna atraente a teacutecnica de interpretaccedilatildeo sugerida pois ela transforma a busca
da vontade do legislador em uma presunccedilatildeo suscetiacutevel de ser derrubada Ibidem p 207 E ainda afirma ―De fato
o papel especiacutefico dos juiacutezes eacute dizer o direito ndash e natildeo o criar ndash embora frequentemente a obrigaccedilatildeo de julgar imposta
ao juiz leve-o a completar a lei reinterpretaacute-la e tornaacute-la mais flexiacutevel Ibidem p 209 744 Ibidem p 210-211Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais juristas entendem
porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao
requisito legal mas tambeacutem ao valor de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel Ibidem p 213 No caso da SV n13 ―os demais
juristas natildeo entenderam ―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como ―a
soluccedilatildeo mais aceitaacutevel 745 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 216
Desta forma fica clara a conclusatildeo de que o objetivo do magistrado ao prolatar a sentenccedila natildeo eacute soacute decidir mas
tambeacutem convencer com os argumentos expostos por meio dos motivos natildeo apenas os demandantes como tambeacutem a
opiniatildeo puacuteblica e as instacircncias superiores Tanto que hoje em dia eacute de notoacuterio saber que o magistrado de primeira
instacircncia antes de decidir normalmente busca conhecer como os magistrados de segundo instacircncia estatildeo decidindo
quanto ao tema jaacute que possuem competecircncia para reformar sua decisatildeo E isto ocorre em todas as instacircncias ateacute
chegar ao STF que possui a palavra final A questatildeo em tela eacute ainda maior no caso da ediccedilatildeo da SV n13 a palavra
do STF natildeo eacute a final eacute a uacutenica e exclusiva
131
Aleacutem disso o magistrado deve ter em mente o ramo e a mateacuteria de direito em
voga bem como o auditoacuterio ao qual se dirige746
trazendo a soluccedilatildeo viaacutevel de acordo
com a legislaccedilatildeo e com a sociedade ao problema concreto747
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor748
Diante disto se constata que a teoria de Perelman - nova retoacuterica por meio da
loacutegica juriacutedica aleacutem de propor argumentaccedilotildees - destaca a funccedilatildeo do magistrado na
busca de argumentos com base na doutrina e jurisprudecircncia que deve sopesar tudo
motivar e tomar a sua decisatildeo com o fito de convencer os auditoacuterios de que a soluccedilatildeo
tomada a escolha feita sua decisatildeo eacute legal e eacute a mais aceitaacutevel749
3123 Karl Larenz
Segundo Larenz a interpretaccedilatildeo eacute ―uma atividade de mediaccedilatildeo pela qual o
inteacuterprete traz agrave compreensatildeo o sentido de um texto que se lhe torna problemaacutetico
devido a existir na linguagem da lei ―termos mais ou menos flexiacuteveis cujo significado
possiacutevel oscila dentro de uma larga faixa e que pode ser diferente segundo as
circunstacircncias750
e sua missatildeo eacute ―evitar a contradiccedilatildeo entre normas responder a
questotildees sobre concurso de normas e concurso de regulaccedilotildees e delimitar uma face agraves
outras as esferas de regulaccedilatildeo sempre que tal seja exigiacutevel751
Por isto o autor dispotildee que o objeto da interpretaccedilatildeo eacute o texto legal e que
mediante a interpretaccedilatildeo faz-se falar o sentido do texto tornando-o assim
―comunicaacutevel mas que para que o texto ―fale a algueacutem que esta pessoa tem que
entender ―alguma coisa daquilo que ele trata pois ele apenas ―responde a quem o
746 Ibidem p 216 Pois a finalidade do direito eacute regulamentar a vida em sociedade e para isto o magistrado deve
aplicar a lei de forma que ―()os tribunais () eacute que satildeo encarregados de dizer o direito motivando suas decisotildees
Ibidem p 221Diante da forma que a SV n13 foi editada (debates e redaccedilatildeo) parece que os Ministros do STF se
esqueceram que a normativa atingiria vaacuterios auditoacuterios natildeo soacute o executivo ndash poliacutetico como tambeacutem o legislativo o
judiciaacuterio e seria mateacuteria de anaacutelise do magisteacuterio doutrinaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo vez que os argumentos
apresentados pelo STF natildeo forem entendidos juridicamente e muito menos convenceram a todos estes auditoacuterios 747 Ibidem p 222 Afirma que a decisatildeo deve ser ―conforme ao direito em vigor e aceitaacutevel como tal por aqueles que
a examinaratildeo Ibidem p 223 Mas parece que os ministros do STF ao editarem a SV n13 apenas se ocuparam com
o poder executivo sob o argumento de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorria do anseio da sociedade 748 Ibidem p 240 O autor ressalva ainda que o magistrado ao realizar o raciociacutenio juriacutedico pode realizar o
silogismo poreacutem pela loacutegica juriacutedica deve ser ater a demonstrar a aceitabilidade das premissas que resultam da
confrontaccedilatildeo das provas das argumentaccedilotildees dos valores e de tudo o mais apresentado na demanda 749 Ibidem p 241-242 Parece ser esta uma das falhas no procedimento de ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF 750 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 439 Tanto eacute assim que uma mesma expressatildeo eacute usada em diferentes leis e inclusivamente na
mesma lei em diferentes sentidos Neste iacutenterim o autor ainda lembra da necessidade da interpretaccedilatildeo quando ―duas
proposiccedilotildees juriacutedicas prescrevem para a mesma situaccedilatildeo duas consequecircncias juriacutedicas que reciprocamente se excluem
sendo tambeacutem neste momento imprescindiacutevel aplicar a interpretaccedilatildeo 751 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 441
132
interroga corretamente E por assim ser conforme o autor o inteacuterprete ―precisa
conhecer a linguagem da lei e o contexto de regulaccedilatildeo em que a norma se encontra752
Contudo Larenz ressalta que cada nova interpretaccedilatildeo transforma a aplicaccedilatildeo
efetiva da respectiva norma e que por isso natildeo haacute como admitir a ideia de que o
inteacuterprete eacute passivo de apenas ―deixar falar a norma753
Dessa forma o juiz ao interpretar um determinado termo ou proposiccedilatildeo
juriacutedica deve fazecirc-lo ―natildeo apenas precisamente para este caso concreto mas de maneira
que a sua interpretaccedilatildeo possa ser efetiva para todos os outros casos similares e ainda
com ―conhecimento adequado apoiado em razotildees compreensiacuteveis mesmo natildeo
havendo ―uma interpretaccedilatildeo absolutamente correta754
O autor informa que a correccedilatildeo da decisatildeo eacute de acordo com ordem juriacutedica e o
momento e que os tribunais natildeo estatildeo ―presos a determinada interpretaccedilatildeo mas sempre
que ―mudem ou pretendam mudar de orientaccedilatildeo estatildeo obrigados a expor suas razotildees e
estas tecircm que ser de tal ordem que possam sustentar a nova interpretaccedilatildeo Dessa
maneira ―a atividade interpretativa do juiz eacute conforme ensina Larenz subordinada agrave
exigecircncia de ―correccedilatildeo dos seus resultados755
A partir disso afirma que ―toda interpretaccedilatildeo de texto deve iniciar-se com o
sentido literal mas que tambeacutem deve observar o ―contexto significativo da lei vez
que um termo ―segundo o uso da linguagem pode ter vaacuterios significados de acordo
com o contexto da lei 756
Contudo ressalva que como tais criteacuterios ainda ―deixam em aberto diferentes
possibilidades de interpretaccedilatildeo e que por isso deve-se observar qual ―a interpretaccedilatildeo
que melhor corresponde agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador ou agrave sua ideia
752Ibidem p 441 753 Ibidem p 441-442 754 Ibidem 442-443 ―No sentido de que seja tanto definitiva como vaacutelida para todas as eacutepocas devido agrave ―variedade
inabarcaacutevel e permanente da mutaccedilatildeo das relaccedilotildees da vida que colocam aquele que aplica a norma constantemente
perante novas questotildees bem como de acordo com a ―totalidade do ordenamento juriacutedico respectivo e com ―as
pautas de valoraccedilatildeo que lhe satildeo subjacentes p 443 755 Ibidem 359 Nesse iacutenterim constata que embora existam duas teorias contrapostas sobre a interpretaccedilatildeo da lei a
―subjetivista ou de vontade e a ―objetivista ou da interpretaccedilatildeo imanente agrave lei que ambas possuem uma parte de
verdade mas que devem ser aceitas ―com limitaccedilotildees Ibidem p 445
Nesse contexto o autor ainda explica que ―A verdade da teoria subjetivista eacute que a lei juriacutedica () eacute expressatildeo de
uma vontade dirigida agrave criaccedilatildeo de uma ordem tanto quanto possiacutevel justa e adequada agraves necessidades da sociedade
E que por isso ―Por detraacutes da lei estaacute uma determinada intenccedilatildeo reguladora estatildeo valoraccedilotildees aspiraccedilotildees e reflexotildees
substantivas que nela acharam expressatildeo mais ou menos clara De outro lado o autor afirma que ―A verdade da
teoria objetivista eacute que uma lei logo que seja aplicada irradia uma accedilatildeo que lhe eacute peculiar que transcende aquilo que
o legislador tinha intentado Ibidem p 446 756 Ibidem p 450 Conforme o autor ―o sentido literal a extrair do uso linguiacutestico () serve agrave interpretaccedilatildeo ()
como uma primeira orientaccedilatildeo assinalando por outro lado enquanto sentido literal possiacutevel () o limite da
interpretaccedilatildeo propriamente dita Delimita de certo modo o campo em que se leva a cabo a ulterior atividade do
inteacuterprete Ibidem p 457
133
normativa757
indo o inteacuterprete ateacute ―aleacutem da vontade do legislador entendendo-a de
acordo com a sua proacutepria racionalidade758
Daiacute expotildee sobre os criteacuterios de interpretaccedilatildeo759
teleoloacutegico-objetivo760
e
princiacutepios eacutetico-juriacutedicos761
que devem nortear a interpretaccedilatildeo e assim afirma que o
―preceito da interpretaccedilatildeo conforme a constituiccedilatildeo tem ―uma importacircncia acrescida aos
princiacutepios elevados a niacutevel constitucional762
pois satildeo ―princiacutepios e decisotildees
valorativas763
que determinam a invalidade da legislaccedilatildeo ordinaacuteria contraacuteria quando
esta natildeo pode ser ―interpretada em conformidade com a Constituiccedilatildeo764
E entatildeo elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis
aleacutem de natildeo poder ―ultrapassar os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do
contexto significativo da lei765
eacute ―aquela que melhor concorda com os princiacutepios da
Constituiccedilatildeo766
Nesse diapasatildeo afirma que o inteacuterprete deve preferir aquela interpretaccedilatildeo que
melhor se ajuste ―agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador e ao escopo da norma em causa
pois o juiz ao realizar a interpretaccedilatildeo ―estaacute vinculado por princiacutepio aos fins da lei e agraves
757 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 462 758 Ibidem p 468 759 Aqui vale ressaltar que o autor afirma que ―os criteacuterios de interpretaccedilatildeo natildeo satildeo apenas diferentes meacutetodos de
interpretaccedilatildeo entre os quais o inteacuterprete possa escolher segundo o seu arbiacutetrio mas pontos de vistas metoacutedicos que
devem ser todos tomados em consideraccedilatildeo para que o resultado da interpretaccedilatildeo deva poder impor a pretensatildeo de
correccedilatildeo (no sentido de um enunciado adequado) E ainda acrescenta que ―os diversos criteacuterios como o sentido
literal e tambeacutem frequentemente a conexatildeo de significado da lei deixam sempre em aberto diferentes possibilidades
de interpretaccedilatildeo outros frequentemente natildeo funcionam porque por exemplo o entendimento da norma por parte do
legislador histoacuterico jaacute natildeo eacute possiacutevel de se constatar E que por isto ―Natildeo raramente necessita-se de uma
laquoponderaccedilatildeoraquo de diferentes pontos de vistardquo Ibidem p 450 760 Conforme o autor ―() trata-se das estruturas do acircmbito material regulado dados factuais em relaccedilatildeo aos quais
nem o legislador pode alterar o que quer que seja e que ele toma em consideraccedilatildeo de modo racional a propoacutesito de
qualquer regulaccedilatildeo Idem p 469 761 De acordo com as liccedilotildees do autor ―estatildeo antepostos a uma regulaccedilatildeo nos quais a referecircncia de sentido dessa
regulaccedilatildeo agrave ideia de Direito se torna apreensiacutevel manifesta Ibidem p 469-470 762 Ibidem p 479 763 Os valores que satildeo reconhecidos na Lei Fundamental podem estar dispostos como princiacutepios ou como direitos
fundamentais e ―se relacionam uns com os outros de acordo com o sentido e por isso podem tanto complementar-se
como delimitar-se entre si Ibidem p 483 764 Ibidem p 479 765 Ibidem p 480-481 Parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao estabelecerem uma Suacutemula
Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios
constitucionais que regem a administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a
redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de
nepotismo que nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo
de tais princiacutepios 766 Ibidem p 480 Nesse sentido assevera que ―quando a interpretaccedilatildeo mais antiga estaacute em contradiccedilatildeo com um
princiacutepio constitucional haacute de verificar-se se eacute possiacutevel uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo se o for haacute de
preferir-se esta se natildeo haacute de denegar-se validade agrave norma como contraacuteria agrave Constituiccedilatildeo Ibidem p 488- 489
134
decisotildees valorativas do legislador a ele subjacente767
e que como os criteacuterios guardam
relaccedilatildeo entre si que o peso deles depende do modo como se apresentam no caso
concreto podendo apoiar-se reciprocamente768
Ainda ressalta que natildeo haacute como definir em que momento uma interpretaccedilatildeo
―originariamente legitimada haacute de ceder agrave outra que se orienta por pautas atuais mas
que a interpretaccedilatildeo ―eacute uma atividade criadora do espiacuterito e que aquele que a realiza tem
―uma margem de livre apreciaccedilatildeo dentro da qual satildeo plausiacuteveis diferentes resoluccedilotildees
mas desde que ―fundamente as razotildees porque considera algum criteacuterio como
determinante769
Nesse enredo ainda dispotildee que quando o inteacuterprete tiver ―esgotado todas as
possibilidades de alcanccedilar um resultado metodologicamente assegurado ele ainda pode
―encontrar uma decisatildeo de sua exclusiva responsabilidade mas que nesse contexto ele
deve explicar a valoraccedilatildeo pessoal que foi realizada770
uma vez que tudo gira em volta
do ―caso concreto que tem de resolver771
Daiacute tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um
imperativo de ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de
soluccedilotildees que satisfaccedilam a justiccedila mesmo que esta ―natildeo possa ser sempre alcanccedilada
Nesse diapasatildeo ainda explica que o juiz mesmo detendo ―uma opiniatildeo preliminar
relativa agrave resoluccedilatildeo que haacute de achar eacute obrigado a ―permitir que a sua opiniatildeo
preliminar seja retificada pela lei772
Natildeo sendo portanto liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja extrair dela
pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador vez que a ―justiccedila da
resoluccedilatildeo do caso eacute ―uma meta desejaacutevel de atividade judicial que deve ser realizada
nos termos das leis vigentes e dos princiacutepios juriacutedicos reconhecidos em conformidade
767 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 485-486 768 Ibidem p 488 Como o criteacuterio do sentido literal e o contexto que delimitam as diversas interpretaccedilotildees possiacuteveis
Contudo Larenz ressalta que como ―o sentido literal delimita a interpretaccedilatildeo possiacutevel de uma disposiccedilatildeo eacute
recomendaacutevel comeccedilar por ele com isso eacute-se logo conduzido ao contexto significativo Ibidem p 488 Nesse
contexto aduz que os criteacuterios teleoloacutegicos satildeo decisivos pois satildeo por um lado ―as estruturas materiais do acircmbito da
norma e por outro lado os princiacutepios juriacutedicos imanentes ao ordenamento juriacutedico Ibidem p 487 769 Ibidem p 489 Mas parece que tal accedilatildeo tambeacutem natildeo foi clara e completamente explicitada pelos Ministros do
STF ao editarem a SV n13 770 Ibidem p 489 Muitas das valoraccedilotildees apresentadas pelos Ministros nos debates que antecederem a SV n13 se
assemelham mais a valoraccedilotildees pessoais que juriacutedicas 771 Ibidem p 491 Natildeo parece que com a ediccedilatildeo da SV n13 o STF tenha dado a resoluccedilatildeo mais justa aos casos
concretos posteriores a ela 772 Idem p 492-493
135
com ―o auxiacutelio das regras de interpretaccedilatildeo mencionadas no decurso de um
desenvolvimento jurisprudencial do Direito que seja admissiacutevel773
Nesse diapasatildeo nota que o Estado se encontra em situaccedilatildeo perigosa pois se
por um lado haacute a ―perda de autoridade do legislador atual que soacute raras vezes se ocupa
do tempo necessaacuterio () a examinar cuidadosamente as suas formulaccedilotildees e natildeo raro se
omite em absoluto quanto agrave regulaccedilatildeo quando esta deve esperar-se dele por outro haacute
o juiz ―que sorteia o Direito estatuiacutedo para substituir as pautas legais pela sua ideia
pessoal de justiccedila774
E sintetiza esse toacutepico afirmando que a modificaccedilatildeo da interpretaccedilatildeo anterior
ocorre quando a ―alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa motiva a revisatildeo devido agrave variaccedilatildeo
das relaccedilotildees faacuteticas ―de tal modo que a norma dada deixou de se ajustar agraves novas
relaccedilotildees devido ao passar do tempo que natildeo estaacute na quietude775
Desta feita para Larenz a ―aplicaccedilatildeo correta do direito () natildeo soacute autoriza o
juiz a desenvolvecirc-lo no sentido de continuar a formaacute-lo atraveacutes da interpretaccedilatildeo como
ateacute mesmo obriga-o a isso podendo ao realizar a interpretaccedilatildeo do direito ―aplicar a
formulaccedilatildeo integradora e ndash em determinados limites ndash corretora ou modificativa do
direito pois intriacutenseca agrave atividade judicante mas resta questionar sobre os limites
dessa faculdade776
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Inocecircncio Maacutertires Coelho elucida que existem ―traccedilos comuns a atividade
interpretativa e que ―uma preacutevia formulaccedilatildeo teoacuterica sobre a interpretaccedilatildeo juriacutedica em
geral eacute imprescindiacutevel para que se possa desenvolver posteriormente a ―hermenecircutica
constitucional sem ―transgressotildees metodoloacutegicas inoportunas777
773 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 493 E ainda acrescenta que a decisatildeo equitativa tem ―o papel na interpretaccedilatildeo de ―repensar de
novo a interpretaccedilatildeo da lei e ―achar novos pontos de vistas Ibidem p 493 ―A aspiraccedilatildeo a uma justiccedila de caso eacute
assim um fator legiacutetimo no processo de decisatildeo judicial conquanto natildeo induza o juiz a manipular a lei de acordo
com as suas convicccedilotildees () as indicaccedilotildees metoacutedicas ajudam pouco aqui em caso de conflito () da fidelidade agrave lei
que lhe eacute preceituada e a justiccedila do caso por ele buscada o juiz soacute em uacuteltimo termo pode decidir segundo sua proacutepria
consciecircncia Ibidem p 494 Na realidade os Ministros do STF elaboraram uma normativa segundo suas
consciecircncias mas natildeo asseguraram a justiccedila 774 Ibidem p 494 775 Entretanto o autor ressalta que ―natildeo eacute toda modificaccedilatildeo que provoca alteraccedilatildeo do conteuacutedo da norma mas quando
ocorre pode impelir a uma soluccedilatildeo ndash por via de uma interpretaccedilatildeo modificada ou de um desenvolvimento judicial do
direito Ibidem p 495Com isto poder-se-ia aduzir que a SV n13 reviu a noccedilatildeo de nepotismo e a sua consequente
vedaccedilatildeo disposta pela legislaccedilatildeo anterior devido ao tempo 776 Ibidem p 424 777 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 35Nesse enredo expotildee
sobre a hermenecircutica juriacutedica e como deveria ser a sua aplicaccedilatildeo no acircmbito judicial ndash como os magistrados deveriam
decidir
136
E ensina que o processo interpretativo observado como procedimento de
resposta a um problema ―eacute uacutenico e idecircntico em seus elementos fundamentais778
embora seja diverso quanto agraves suas variadas formas de aplicaccedilatildeo e que a Constituiccedilatildeo e
a lei embora sejam ―objetos culturais materialmente idecircnticas divergem quanto aos
―aspectos externos779
Nesse diapasatildeo assevera o professor que ―a interpretaccedilatildeo de qualquer norma
juriacutedica eacute uma atividade intelectual e que ao extrair o sentido do enunciado normativo
possibilita sua aplicaccedilatildeo agraves situaccedilotildees faacuteticas concretas pois retira o sentido do texto e
diminui a extensatildeo que haacute entre a ―generalidade da norma e a singularidade do caso
concreto780
E entatildeo constata que por meio da concretizaccedilatildeo ocorrida com a aplicaccedilatildeo do
texto juriacutedico ao caso concerto ―eacute que se revela () o conteuacutedo significativo da norma
e que esse processo ―nunca apresenta um termo final ou seja eacute uma atividade
infinita781
Diante disto Inocecircncio Coelho ressalta que no acircmbito do judiciaacuterio ―as
exigecircncias sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas
leituras dos mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras
que chegam a criar modelos juriacutedicos inteiramente novos782
E nota que ―quando os juiacutezes e tribunais emprestam sentidos novos a um
mesmo enunciado normativo produzem ―novos enunciados e funcionam ―como
instacircncias heterocircnomas de criaccedilatildeo abreviada do direito783
natildeo apenas porque os fatos
que exercem influecircncia sobre os modelos juriacutedicos alterando o sentido da norma mas
tambeacutem porque constituem ―o significado das regras de direito sendo a adaptaccedilatildeo das
normas a eles ―requisito sine qua non da proacutepria efetividade do direito que soacute funciona
na medida em que se manteacutem sintonizado com a realidade social da qual emerge e
sobre a qual atua784
778 Ibidem p 36 779 Ibidem p 35 780 Ibidem p 36 781 Ibidem p 37 ―infinita pela razatildeo de que uma interpretaccedilatildeo que parecia adequada pode ser demonstrada
incorreta e porque sempre satildeo possiacuteveis novas e melhores interpretaccedilotildees possiacuteveis porque a cada vez conforme a
eacutepoca histoacuterica em que vive o inteacuterprete e com base no que ele sabe natildeo se excluem interpretaccedilotildees que
precisamente para aquela eacutepoca e para o que na eacutepoca se sabe satildeo melhores ou mais adequadas do que outras
Giovanni Reale amp Dario Antiseri (1991 v III p 630) apud Inocecircncio Maacutertires Coelho p 37 782 Ibidem p 37 783 COELHO Inocecircncio Maacutertires Op cit p 39 Nesse enredo o autor explica que agrave ―luz da experiecircncia juriacutedica
verificamos que isso ocorre em razatildeo das mudanccedilas que se operam continuamente no prisma histoacuterico-social de
aplicaccedilatildeo do direito exigindo soluccedilotildees novas e imediatas Idem p 39 784 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 41
137
Daiacute afirma o doutrinador que o magistrado ao ―ajustar normas e fatos realiza
uma atividade que une ―a compreensatildeo a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo dos modelos
juriacutedicos e que dessa forma exerce ―o papel de agente redutor da distacircncia entre a
generalidade da norma e a singularidade do caso concreto e cria ―a norma de decisatildeo
concreta ou a norma do caso () decidindo em vistas das particularidades da situaccedilatildeo
posta a seu julgamento realizando enquanto inteacuterprete-aplicador do direito um
processo - imprescindiacutevel agrave compreensatildeo do ―modelos juriacutedicos que deve aplicar785
-
de refazimento do ―caminho do legislador a partir do questionamento do texto quanto
aos problemas sociais que ensejaram determinada resposta normativa786
Por isto o autor elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive 787
Desta feita arremata que a ―aplicaccedilatildeo de qualquer norma juriacutedica visa
solucionar as intempeacuteries do momento em conformidade com os valores do tempo do
inteacuterprete e por decisatildeo deste como autoridade legitimada a ―criar modelos juriacutedicos e
dotaacute-los de eficaacutecia e ainda que o magistrado-inteacuterprete deve com o fito de
―reconhecer o significado juriacutedico da lei realizar a adequaccedilatildeo da lei agraves necessidades
reais a fim de solucionar de forma praacutetica a demanda a ele apresentada788
Assim Inocecircncio Maacutertires dispotildee que isso representa o ―significado exemplar
ou paradigmaacutetico da hermenecircutica juriacutedica pois a partir daiacute se integram ―os horizontes
significativos do texto normativo e o de seu aplicador jaacute que possibilita que o
inteacuterprete aplicador expanda seu ―horizonte ao ―fundi-lo com o horizonte do texto789
785 Ibidemp 43-44 E ressalta que segundo Gadamer ―compreender eacute sempre aplicar que ―a tarefa da interpretaccedilatildeo
consiste em concretizar a lei em cada caso isto eacute na sua aplicaccedilatildeo e que a ―aplicaccedilatildeo natildeo eacute uma etapa derradeira e
eventual do fenocircmeno de compreensatildeo mas um elemento que a determina desde o princiacutepio e no seu conjunto
Ibidem p 44 786 Ibidem p 44 O autor lembra a partir de Larenz que para se questionar o texto deve se saber sobre o que ―ele
trata pois ele ―soacute responde a quem o interroga corretamente Larenz (1989 p 337) apud Inocecircncio (1997p 44) E
ainda conclui que por isto ―parece liacutecito considerar que uma pergunta bem feita jaacute representa mais de meio caminho
para se chegar agrave resposta Ibidem p 44 787 Ibidem p 46Nesse contexto o autor ainda cita Richard Palmer que afirma ―() tanto ao transmitir um juiacutezo
como ao pregar um sermatildeo a interpretaccedilatildeo deve incluir natildeo soacute a interpretaccedilatildeo do que o texto representava no seu
proacuteprio mundo na circunstacircncia em que produziu como tambeacutem aquilo que significa no momento atual porque em
todo o ato de compreensatildeo se daacute uma aplicaccedilatildeo ao presente Ibidem p 46 788 Ibidem p 47 789 Ibidem p 47
138
Nesse ensejo afirma que interpretar eacute essencial ao magistrado inteacuterprete -
aplicador do direito pois possibilita a ele que amplie e aprimore sua visatildeo e sua
persuasatildeo por meio de novos elementos analiacuteticos790
Contudo o autor lembra que se por um lado tal atividade abre o ―campo
visual do magistrado-inteacuterprete por outro remonta agrave necessidade de o aplicador do
direito ―prestar contas do seu trabalho interpretativo para que este se demonstre
legiacutetimo ―haacute de ser racional objetivo e controlaacutevel pois natildeo se coaduna com a ideia de
Estado de Direito a figura de um oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha acima
da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo Sendo portanto imprescindiacutevel aplicar
criteacuterios em ―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo
demonstram os ―passos do processo do pensamento essenciais a evidenciar ―a
racionalidade do seu desenvolvimento791
Daiacute assevera que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a lei vincule
por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes quanto os
governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo transparece o
raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o convencimento
daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam792
Ainda elucida que satildeo obrigatoacuterias a publicidade e a motivaccedilatildeo das decisotildees
dos magistrados pois traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem como a
sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de ordenaccedilatildeo
justa e racional da convivecircncia humana sendo a motivaccedilatildeo da decisatildeo natildeo apenas o
elemento assecuratoacuterio da racionalidade da decisatildeo como tambeacutem da proacutepria decisatildeo
pois eacute ―condiccedilatildeo de legitimidade e de eficaacutecia do seu labor hermenecircutico cujo resultado
soacute se tornaraacute coletivamente vinculante se obtiver o consenso social que no caso
funcionaraacute senatildeo como prova pelo menos como sintoma de racionalidade793
E que esse consenso deve ser de todos aqueles que ―possam ser afetados pela
decisatildeo por meio de um procedimento em que ―participem como livres e iguais da
busca cooperativa da verdade na qual ―a uacutenica forma de coerccedilatildeo que se pode exercer eacute
a coerccedilatildeo das coerccedilotildees que exercem os bons argumentos pois ―o ideal de
racionalidade de objetividade e mesmo de seguranccedila juriacutedica aponta para o 790 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997p 47 791 Ibidemp 47-48 792 Ibidem p 48 793 Ibidem p 49 O autor assevera na p 26 da ediccedilatildeo de sua obra em 2011 que considera vaacutelido ―() utilizar como
paracircmetros de controle e legitimaccedilatildeo da atividade hermenecircutica a consciecircncia juriacutedica geral e o devido processo
legalrdquo uma vez que ambos ―tecircm-se mostrado pelo menos razoaacuteveis na medida em que impedem os voluntarismos
mas natildeo inibem a necessaacuteria criatividade dos inteacuterpretes e aplicadores do direito
139
imperativo de se evitar ao maacuteximo ―o momento puramente subjetivo da
interpretaccedilatildeo e com isto diminuir o ―resiacuteduo incocircmodo de voluntarismo que se faz
presente inevitavelmente em todo trabalho hermenecircutico794
Assim Inocecircncio Maacutertires elucida que as decisotildees judiciais - para serem
―modelos jurisdicionais por excelecircncia devem estar ―revestida de legitimidade e
eficaacutecia795
e que o exerciacutecio da hermenecircutica juriacutedica eacute delimitado por quatro
condiccedilotildees gerais destacando dentre elas ―o caraacuteter linguiacutestico - que eacute comum a
qualquer interpretaccedilatildeo796
―o caraacuteter necessaacuterio da atividade interpretativa que
desmistifica a existecircncia de legislaccedilatildeo cujo dispositivo natildeo suscita quaisquer ―duacutevidas
obscuridades ou contradiccedilotildees
o fato de que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que impede que o inteacuterprete atribua significaccedilatildeo arbitraacuteria aos
enunciados legais - proibido dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal - esse eacute o limite da
interpretaccedilatildeo797
e por fim o ―caraacuteter unitaacuterio do seu procedimento que resulta em
uma ―unidade de compreensatildeo onde se integram todos ―instrumentos
hermenecircuticos798
E entatildeo o autor constata que a interpretaccedilatildeo das normas juriacutedicas eacute vista
atualmente como ―um conjunto de meacutetodos desenvolvidos pela doutrina e
jurisprudecircncia com base em criteacuterios ou premissas diferentes mas reciprocamente
complementares799
o que faz inexistir qualquer hierarquia entre tais criteacuterios e assim
garante por um lado maior ―liberdade ao juiz800
e por outro demonstra a inocorrecircncia
de qualquer competiccedilatildeo entre os ―chamados meacutetodos de interpretaccedilatildeo do direito801
794 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 49-50 Entretanto
informa que o ponto de vista subjetivo ocorre natildeo de cada um mas do ponto de vista comum ndash denominador comum
dos inteacuterpretes - dito ―intersubjetivo transcendental pelo qual ―poderatildeo chegar a resultados semelhantes que
edificam o ―entendimento objetivo da decisatildeo Ibidem 50-51 Isso foi observado nos precedentes da SV n13
apenas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pela autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios dispostos no caput do artigo 37 da CF88 795 Ibidem p 38 796 Ibidem p 54 Descortina a prescindibilidade da disputa entre aqueles que entendem que a finalidade da
interpretaccedilatildeo eacute decifrar ―por traacutes da norma juriacutedica ―a vontade do legislador e os que compreendem que eacute se
―curvar agraves palavras e agrave vontade da lei demonstrando que o verdadeiro ―objeto de interpretaccedilatildeo natildeo eacute a questatildeo
volitiva seja do legislador ou da lei mas a maneira como foi expressada por meio do ―feito ou falado 797 Ibidem p 55 Por isso se constata a necessidade de se interpretar o significado das palavras do dispositivo legal
natildeo apenas literalmente mas de forma contextualizada respeitando a ―autonomia do texto - ―condiccedilatildeo de
objetividade da interpretaccedilatildeo p 56 798 Ibidem p 61 799 Ibidem p 61-62 O que faz lembrar como afirmado pelo proacuteprio autor que Savigny jaacute elucidava que os
elementos ―gramatical loacutegico histoacuterico e sistemaacutetico satildeo ―quatro operaccedilotildees que se integram na atividade
interpretativa que sem a unificaccedilatildeo deles natildeo obtecircm ecircxito p 62 800 Ibidem p 62 ―Natildeo existe uma relaccedilatildeo hieraacuterquica fixa entre os diversos criteacuterios de interpretaccedilatildeo essa
pluralidade de meacutetodos torna-se um veiacuteculo de liberdade do juizlsquo (Martin Kriele) ateacute certo ponto acaba podendo
escolher o meacutetodo em funccedilatildeo do objeto e mesmo do resultado que ele estimando correto e justo pretende alcanccedilar
em cada caso Idem p 62 801 Ibidem p 63 ―Agrave vista dessa interdependecircncia dos procedimentos interpretativos ndash que se entrelaccedilam sob a ideia
de que a decisatildeo do caso concreto para se qualificar como juriacutedica () os chamados meacutetodoslsquo de interpretaccedilatildeo do
direito () devem ser utilizados em conjunto e complementarmente para que o resultado afinal obtido possa refletir
140
Poreacutem afirma que isto natildeo quer dizer que o inteacuterprete por intermeacutedio de
―resultados preconcebidos possa ―afeiccediloar a norma com uma pseudo argumentaccedilatildeo e
assim realizar uma interpretaccedilatildeo discricionaacuteria dando uma significaccedilatildeo diversa da
delimitada pelo enunciado legal e ainda legitimar tais resultados pois tal ato natildeo soacute
desqualificaria a anaacutelise do resultado como ―instrumento de controle da interpretaccedilatildeo
como infringiria a lei pois sua liberdade eacute ―objetivamente vinculada devendo sua
decisatildeo ser ―correta e justa para ser considerada juriacutedica802
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais
Nesse item se trata da interpretaccedilatildeo dos postulados e princiacutepios constitucionais
no acircmbito da Hermenecircutica Constitucional e tambeacutem do poder normativo que tal
atividade interpretativa pode suscitar ao Supremo Tribunal Federal no exerciacutecio da
jurisdiccedilatildeo constitucional
Partindo das liccedilotildees de Gadamer deve-se atentar que a hermenecircutica
constitucional transformou-se na teoria do conhecimento juriacutedico ou ―no conhecimento
do conhecimento do direito pois ela tem a tarefa ―de interpretar as diferentes
interpretaccedilotildees do fenocircmeno juriacutedico a partir da anaacutelise criacutetica das muacuteltiplas leituras da
lei fundamental e dos vaacuterios mundos constitucionais que podem emergir dessas
leituras803
Do que se passa agrave apreciaccedilatildeo e constataccedilatildeo de que se a questatildeo hermenecircutica eacute
melindrosa no acircmbito da aplicaccedilatildeo judicial de forma ampla o eacute ainda mais quando
aposta estritamente pelo Supremo Tribunal Federal
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Na hermenecircutica aplicada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo constitucional eacute ainda mais
intrigante o fato de que a ―criatividade exercida pelos ministros ―a rigor natildeo conhece
limites natildeo apenas porque a proacutepria corte constitucional estaacute ―fora e acima da
triparticcedilatildeo dos poderes como tambeacutem porque os ―enunciados constitucionais satildeo
―abertos indeterminados e polissecircmicos fazendo com que o tribunal constitucional
―inteacuterprete final da Constituiccedilatildeo e juiz uacuteltimo de sua proacutepria autoridade seja ― variante
do poder legislativo 804
toda a complexidade dos afazeres hermenecircuticos como atividade na qual se fundem necessariamente a compreensatildeo
a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo de modelos juriacutedicos Ibidem p 63 802 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 62-63 803 GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414 804 COELHO Op cit p 38
141
Nesse iacutenterim o autor afirma que a hermenecircutica constitucional eacute diversa da
legal vez que a Constituiccedilatildeo devido agrave sua ―natureza estrutura e finalidade apresentar-
se ―como um sistema aberto de regras e princiacutepios que necessitam da mediaccedilatildeo de
legisladores e juiacutezes para lograrem efetividade805
e sua respectiva hermenecircutica visa
obstar os ―procedimentos que ultrapassam os limites da interpretaccedilatildeo e produzem
resultados hermenecircuticos incompatiacuteveis com os princiacutepios estruturais da lei
fundamental806
Assim no acircmbito da interpretaccedilatildeo constitucional as normas positivadas aleacutem
de natildeo traduzirem ―decisotildees inequiacutevocas do legislador tambeacutem natildeo exprimem uma
―suposta ou imaginaacuteria vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo limitando-se na maioria das
vezes a proclamar princiacutepios ou a apontar os objetivos sendo nela que ―mais se
manifesta a criatividade dos aplicadores do direito Mas que isso natildeo significa que - no
―domiacutenio hermenecircutico807
- admitir ―alteraccedilotildees no acircmbito ou na esfera da norma
traduz rupturas ou revisotildees apoacutecrifas a ensejar ―uma realidade inconstitucional
manifestamente incomportaacutevel no programa da norma constitucional808
pois se por
um lado as ―viragens da jurisprudecircncia evidenciam que houve alteraccedilatildeo no
significado que se dispunha a algum texto legal por outro devem estar expressamente
fundamentadas nos motivos que as balizaram e que tenham calccedilado o afastamento do
inteacuterprete de um criteacuterio normalmente utilizado 809
E dessa forma o doutrinador alega parecer que ―em decorrecircncia do modo
como se altera a realidade social a escolha do caso ou do momento em que se deve
atribuir um novo significado a determinado texto de lei eacute ateacute certo ponto uma decisatildeo
discricionaacuteria dos aplicadores do direito810
e nesse enredo passa a elucidar sobre a
―interpretaccedilatildeo constitucional e a criaccedilatildeo judicial do direito asseverando que a corrente
interpretativista considera ―incompatiacutevel com o princiacutepio democraacutetico qualquer
criatividade judicial que proporcione ―interpretaccedilatildeo dos enunciados normativos aleacutem
do ―significado linguisticamente possiacutevel da lei e assim imprima aos juiacutezes ―uma
805 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 26 806 Ibidem p 40 807 Ibidem p 54-55 808 Ibidem p 40 Na mesma linha de Gomes Canotilho 809 Ibidem p 60 Nesse iacutenterim o autor cita Robert Alexy ―Quem resolve desprezar um precedente assume o ocircnus
da argumentaccedilatildeo pois natildeo parece sensato renunciar sem justificaccedilatildeo ao que ateacute entatildeo vinha sendo adotado como
prevalecente p 60 Nesse diapasatildeo cumpre afirmar que os ministros do STF inovaram jurisprudecircncia nos
precedentes da Suacutemula especialmente no terceiro e quarto quanto a entendimento referentes agraves disposiccedilotildees legais e
constitucionais mas natildeo fundamentaram criteriosamente nenhuma destas inovaccedilotildees 810 Ibidem p 60
142
legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos 811
e que a corrente
natildeo-interpretativista defende que eacute fidedigno por meio de valotildees como justiccedila
igualdade e liberdade se conceber aos magistrados-aplicadores do direito uma
―competecircncia interpretativa em sentido forte especialmente porque a Constituiccedilatildeo eacute
formada de ―princiacutepios juriacutedicos abertos indeterminados 812
Daiacute conclui que a corrente natildeo-interpretativa como ―pano de fundo
substanciou ―ensaios rumo agrave autonomia e agrave especificidade da interpretaccedilatildeo
constitucional que exige do inteacuterprete ―situar-se em perspectiva metodologicamente
adequada ao objeto do seu afazer hermenecircutico 813
Nesse diapasatildeo Inocecircncio Maacutertires afianccedila que a Constituiccedilatildeo ―determina a
escolha do meacutetodo adequado a seu conhecimento e em poder do inteacuterprete cria os
―objetos hermenecircuticos num processo aberto e infinito mas que sua ―consistecircncia
deve ser controlada por meio da verificaccedilatildeo de seus ―resultados a partir de um
―criteacuterio de verdade baseado na justiccedila da decisatildeo em cada caso concreto natildeo
podendo as decisotildees dos inteacuterpretes constitucionais ser arbitraacuterias pois mesmo
havendo o resquiacutecio ―incocircmodo do ―voluntarismo deve-se controlar o proacuteprio criteacuterio
que foi utilizado no ―procedimento legitimador do ―ponto de vista formal por meio
da ―exigecircncia do devido processo legal e do ―ponto de vista substancial pela
―consciecircncia juriacutedica geral - que eacute formada por criteacuterios traduzidos pelos princiacutepios
juriacutedicos ―pelos valores eacuteticos reconhecidos na comunidade juriacutedica pela ―natureza
das coisas e pela ―consciecircncia axioloacutegica da comunidade juriacutedica814
- e natildeo apenas
pela individual do juiz
Nesse enredo o doutrinador explicita que ―a peculiaridade da estrutura
normativo-material da parte dogmaacutetica da Constituiccedilatildeo - que ―justifica a existecircncia de
uma interpretaccedilatildeo especificamente constitucional - decorre do fato de que ―as normas
constitucionais natildeo contecircm uma previsatildeo por elementos limitando-se a enunciar
princiacutepios ou criteacuterios gerais de valoraccedilatildeo que () soacute se tornam operantes depois de
densificados e concretizados pelo inteacuterprete aplicador e que por isso sua interpretaccedilatildeo
811 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 67 - 68 Segundo o
autor os adeptos desta corrente explicam que interpretar natildeo eacute criar mas aplicar e que desequilibraria a ―balanccedila se
aos juiacutezes fosse delegada a competecircncia de criar normas juriacutedicas por meio da interpretaccedilatildeo sendo imprescindiacutevel
rechaccedilar ―qualquer espeacutecie de ativismo judicial porque incompatiacutevel com a ordem juriacutedico-poliacutetica plasmada na
Constituiccedilatildeo p 68 812 Ibidem p 69 813 Ibidem p 73 814 Ibidem p 76
143
eacute especifica - realizada a partir do estudo da ―estrutura normativo-material815
dos
princiacutepios 816
que satildeo ―mandamentos de otimizaccedilatildeo de ―importante dimensatildeo
institucional que atuam como ―fatores de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de unidade poliacutetica
pois ―graccedilas agrave amplitude e indeterminaccedilatildeo dos seus enunciados 817
ensejam variadas
leituras devendo ser aplicados em ―diferentes graus de efetivaccedilatildeo818
Daiacute se extrai que a interpretaccedilatildeo constitucional eacute especiacutefica e autocircnoma
―enquanto atividade hermenecircutica que opera com princiacutepios isto eacute com preceitos cuja
estrutura normativo-material eacute aberta e indeterminada e por isto geradora de
significados muacuteltiplos819
e que existem criteacuterios e meacutetodos que induzem aspectos
―emancipadores820
a ela
Por isto afirma que a ―interpretaccedilatildeo constitucional eacute um conjunto de meacutetodos
embasados em ―criteacuterios ou premissas complementares que demonstram o ―caraacuteter
unitaacuterio das atividades interpretativas que deve ser realizada a partir das ―regras
tradicionais da hermenecircutica821
Nesse ensejo o autor ensina que a uma o criteacuterio toacutepico-problemaacutetico se volta
ao ―caraacuteter praacutetico da interpretaccedilatildeo e privilegia a interpretaccedilatildeo a partir de um
―processo aberto de argumentaccedilatildeo a duas que o hermenecircutico concretizador enseja a
interpretaccedilatildeo a partir da ―preacute-compreensatildeo que o inteacuterprete tem do texto (a quem cabe
―concretizar a norma) a trecircs que o meacutetodo que destaca a atividade criativa de quem
interpreta a Constituiccedilatildeo pois enseja a relaccedilatildeo entre o texto e o contexto e transforma ―o
ato interpretativo em movimento de ir e vir o chamado ciacuterculo hermenecircutico a
quatro que o cientiacutefico-espiritual cujo objetos satildeo os ―valores subjacentes agrave
Constituiccedilatildeo traduz sentido e realidade face agrave ―integraccedilatildeo comunitaacuteria e que por
fim a cinco o normativo estruturante permite ao inteacuterprete-aplicador - ao concretizar a
norma constitucional - realizar a conexatildeo entre a norma e a ―situaccedilatildeo normada
conformando o texto e a realidade 822
815COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 77-78 816 Ibidemp 83 Nesse diapasatildeo destaca que ―a atribuiccedilatildeo de maior importacircncia a um determinado princiacutepio natildeo
invalida nem sequer desqualifica a pauta que deixou de ser aplicada porque a sua pretericcedilatildeo teraacute decorrido
exclusivamente da anaacutelise das circunstacircncias do caso e que eles natildeo apresentam tensatildeo entre si mas que se isso
ocorrer ao serem aplicados caberaacute ao inteacuterprete realizar um ―meacutetodo de ponderaccedilatildeo entre eles que pode ser diversa
em cada um dos casos a fim de solucionar a questatildeo posta Ibidem p 84 817 Ibidem p 126 818 Ibidem p 84 819 Ibidem p 85 820 Ibidem p 87 821 A fim de revelar elementos como loacutegico histoacuterico teleoloacutegico Ibidem p 89 822 Ibidem p 89-90
144
Elucida ainda que os ―princiacutepios de interpretaccedilatildeo constitucional823
devem
ser aplicados pelo inteacuterprete conjuntamente quais sejam da unidade constitucional que
ensina que as normas constitucionais satildeo ―preceitos desconexos num sistema interno
unitaacuterio de regras e princiacutepios de efeito integrador que dispotildee que se deve preferir os
criteacuterios que garantam a ―integraccedilatildeo poliacutetica e social da maacutexima efetividade que
orienta a se dar o sentido que assegura ―maior eficaacutecia ou efetividade agrave norma da
concordacircncia praacutetica ou da harmonizaccedilatildeo que se volta a garantir a afirmaccedilatildeo de um
bem juriacutedico sem o ―sacrifiacutecio do outro da forccedila normativa da constituiccedilatildeo que
direciona o inteacuterprete a ―dar primazia agraves soluccedilotildees que densificam as normas
constitucionais tornando-as permanentes e enfim o princiacutepio da interpretaccedilatildeo
conforme a Constituiccedilatildeo que assegura que se decirc agraves normas infraconstitucionais um
―sentido compatiacutevel e natildeo conflitante com a Constituiccedilatildeo824
Por fim Inocecircncio Maacutertires conclui que o inteacuterprete-constitucional como
uacuteltimo aplicador eacute o verdadeiro legislador pois a interpreta em caraacuteter definitivo825
tendo portanto a palavra final sobre aquilo que eacute ou natildeo compatiacutevel com a
Constituiccedilatildeo826
que deve ser dada por intermeacutedio de uma ―hermenecircutica de princiacutepios
que substitui a ―retrospectiva de interpretaccedilatildeo pela prospectiva de concretizaccedilatildeo827
322 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy
Dworkin volta-se agrave anaacutelise da decisatildeo judicial na praacutetica agrave maneira com que os
magistrados interpretam e decidem os casos concretos e entende que o direito depende
―de convenccedilotildees sociais distintas designadas de ―convenccedilotildees juriacutedicas sobre as quais
instituiccedilotildees deveriam ter o poder de elaborar as leis 828
Nesse contexto explica que os casos denominados hard cases829
natildeo satildeo
solucionados via convenccedilatildeo juriacutedica (lei precedentes etc) seja porque quanto a eles
natildeo haacute convenccedilatildeo estabelecida ou porque natildeo haacute consenso quanto a qual convenccedilatildeo eacute
823COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 90 824 Ibidem p 91-92 Diante disto conclui que da ―interaccedilatildeo dialeacutetica entre pauta e realidade () decorrem a abertura
e a infinitude do processo interpretativo ou da espiral hermenecircutica Ibidem p 92 825 Embora suscite variadas ―controveacutersias doutrinaacuterias quanto ao ―caraacuteter acentuadamente poliacuteticolsquo e ainda ―ateacute
certo ponto arbitraacuteriolsquo da interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da Carta Magna pelas ―cortes constitucionais Ibidem p 27 826 Prerrogativa tatildeo extraordinaacuteria esta que enseja reflexatildeo quanto ao modelo brasileiro de jurisdiccedilatildeo constitucional
Ibidem p 57 827 Ibidem p 98 828 Segundo o autor o convencionalismo ―explica de que maneira o conteuacutedo das decisotildees poliacuteticas do passado pode
tornar-se expliacutecito e incontestaacutevel DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes
2002 p 141-142 829 O autor elucida que satildeo aqueles casos que natildeo podem ser submetidos a regras de direito claras estabelecidas de
antematildeo por alguma instituiccedilatildeo Ibidem p 127
145
viaacutevel para se realizar a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do direito830
e que por isso a
decisatildeo do juiz nos casos difiacuteceis natildeo eacute discricionaacuteria831
Ao repelir o pragmatismo832
propotildee uma teoria que resulte na reconstruccedilatildeo
racional do direito a partir de uma concepccedilatildeo principioloacutegica da comunidade poliacutetica
pois se por um lado ―a comunidade poliacutetica estaacute fundada nos princiacutepios de convivecircncia
em comum por outro o Direito se faz a partir da ―reconstruccedilatildeo interpretativa das
fontes normativas agrave luz de tais princiacutepios833
Daiacute assevera que soacute existe uma sociedade poliacutetica a partir de certos princiacutepios
que satildeo vetores da poliacutetica e do Direito834
e que da estrutura da convivecircncia poliacutetica
resulta a integridade que constitui mantem e legitima natildeo soacute o Estado mas o Direito e
a Constituiccedilatildeo835
E entatildeo sendo o Direito mais que sistema de regras estritas pois tambeacutem de
princiacutepios que por sua vez provecircm da comunidade poliacutetica836
afirma que ele eacute
modificado desenvolvido e interpretado de forma global e fundado em princiacutepios837
e
ainda que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as regentes dos
casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo conjugados com o
fito de realizar a justiccedila no caso838
Nesse enredo afirma que o princiacutepio de integridade induz que ―os
responsaacuteveis por decidir o que eacute a lei a vejam e faccedilam cumprir como sendo coerente
nesse sentido e que para que o juiz exerccedila seu papel com integridade e coerecircncia eacute
imprescindiacutevel que ele analise o Direito ―como um todo839
orientados no sistema
juriacutedico pelas regras pelos princiacutepios e pelas denominadas policies840
E dispotildee que o princiacutepio ―enuncia razatildeo que conduz o argumento em uma
certa direccedilatildeo841
830 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 148-149 153 e165 831 Ibidem p 143 O autor explica que como a ―extensatildeo expliacutecita dessas convenccedilotildees ―natildeo conteacutem absolutamente
nada de denso que de acordo com o convencionalismo os juiacutezes podem utilizar de discricionariedade ao analisarem
os casos difiacuteceis sendo ―liberados da legislaccedilatildeo e do precedente Ibidem p 158 832 Que ―justifica a coerccedilatildeo na justiccedila na eficiecircncia ou em alguma outra virtude contemporacircnea da proacutepria decisatildeo
coercitiva como e quando ela eacute tomada por juiacutezes Ibidem p 185 833 Ibidem p 202 834 Ibidem p 204 835 Ibidem p 228 836 Ibidem p 256-257 837 Ibidem p 258 838 Ibidem p 259-260 839 Ibidem p 203 840 Ibidem p 35-38 De acordo com o autor as policies satildeo definidas ―[] como um tipo de padratildeo que estabelece
um objetivo a ser alcanccedilado p 36 841 Ibidem p 41 Conforme Dworkin se um princiacutepio for relevante ―deve ser levado em conta pelas autoridades
puacuteblicas com (se fosse) uma razatildeo que inclina numa ou noutra direccedilatildeo p 41 E quando haacute uma tensatildeo entre dois
princiacutepios haacute a mensuraccedilatildeo de sua importacircncia de seu peso no caso concreto de sua dimensatildeo quanto ao caso
146
Assim Dworkin compara o magistrado com a figura do Heacutercules842
e propotildee a
teoria da decisatildeo judicial de Heacutercules em que o juiz natildeo escolhe ―entre suas convicccedilotildees
poliacuteticas e aquelas que ele considera como as convicccedilotildees poliacuteticas do conjunto da
comunidade mas aplica ―uma concepccedilatildeo particular de comunidade comunitaacuteria como
um fator decisivo para os problemas juriacutedicos de maneira que o princiacutepio da
moralidade comunitaacuteria seria ―a moralidade poliacutetica que as leis e as instituiccedilotildees da
comunidade pressupotildeem843
e do qual advecircm os princiacutepios juriacutedicos que orientam o
magistrado a tomar a uacutenica decisatildeo correta ou oferecer o melhor julgamento superando
desta forma qualquer discricionariedade nos chamados hard cases844
Jaacute para Robert Alexy que tambeacutem se debruccedila quanto agrave distinccedilatildeo entre regras e
princiacutepios elucida que os ―princiacutepios satildeo normas que ordenam algo que seja realizado
na maior medida possiacutevel dentro das possibilidades juriacutedicas e faacuteticas existentes
―mandamentos de otimizaccedilatildeo caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus
variados conforme as possibilidades faacuteticas e juriacutedicas 845
Nesse enredo realiza a distinccedilatildeo entre a aplicaccedilatildeo da regra e do princiacutepio em
caso de possiacutevel coalisatildeo846
e informa que no caso dos princiacutepios haacute uma anaacutelise de
precedecircncia que natildeo importa em validade847
porque os princiacutepios ―natildeo contecircm um
mandamento definitivo mas apenas prima facie848
concreto Ibidem p 43 Nos termos de Inocecircncio Maacutertires Coelho de acordo com o criteacuterio de Dworkin a
diversidade entre regras e princiacutepios adveacutem do modo de aplicaccedilatildeo de cada um uma vez que enquanto as regras
―determinam consequecircncias precisas e reciprocamente excludentes os princiacutepios ―enunciam motivos para decidir
num certo sentido e natildeo causam como pode ocorrer com as regras conflito ou colisatildeo pelo contraacuterio ―eles admitem
convivecircncia e conciliaccedilatildeo entre si em um ―complexo sistema de freios e contrapesos em que atuam como ―fatores
de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de ―pactos de convivecircncia COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional
Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 79 a 82 842 Heroacutei grego filho de Zeus 843 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 197 844 Ibidem p 429 845 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
90-91 E as regras ―satildeo normas que satildeo sempre ou satisfeitas ou natildeo satisfeitas caso uma tenha validade se deve
fazer ―aquilo que ela exige sendo a distinccedilatildeo entre ambos ―qualitativa e natildeo ―de grau Ibidem p91 846 No caso das regras haacute a soluccedilatildeo a partir da validade de uma diante do caso concreto Segundo Alexy no caso de
colisatildeo entre os princiacutepios diferentemente do criteacuterio adotado para as regras natildeo a apreciaccedilatildeo da validade ou
invalidade mas em verificar qual princiacutepio tem maior peso na situaccedilatildeo concreta o que natildeo quer dizer que o princiacutepio
que natildeo aplicado naquele caso seja invaacutelido ()Na verdade o que ocorre eacute que um dos princiacutepios tem precedecircncia
em face do outro sob determinadas condiccedilotildees Sob outras condiccedilotildees a questatildeo da precedecircncia pode ser resolvida de
forma oposta Isso eacute o que se quer dizer quando se afirma que nos casos concretos os princiacutepios tecircm pesos diferentes
e que os princiacutepios com o maior peso tecircm precedecircncia Ibidem p 93-94 847 Diferentemente de Dworkin assevera que o aplicador - inteacuterprete do direito - ao se encontrar diante de uma tensatildeo
entre os princiacutepios deve fazer um sopesamento entre eles e escolher aquele que seja mais adequado como
mandamento de otimizaccedilatildeo da justiccedila 848 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
104 Diferentemente das regras que dispotildeem de ―uma determinaccedilatildeo da extensatildeo de seu conteuacutedo p 104
147
323 Marcelo Neves
Marcelo Neves diferente dos demais propotildee um modelo a partir de uma
metaacutefora mitoloacutegica onde as regras satildeo o Heacutercules e os princiacutepios a Hidra e que devem
ser analisados no Estado Constitucional por um magistrado - designado Iolau que seja
capaz de ―desparadoxizar o enlace circular entre princiacutepios e regras nos diversos casos
constitucionais de maior complexidade quer dizer que nem seja hercuacuteleo preso agraves
regras e nem hidraforme totalmente subordinado aos princiacutepios849
Assim o juiz Iolau seria o magistrado que ―natildeo isola o direito do seu contexto
social e que ―percebe o limite de suas regras para solucionar controveacutersias juriacutedicas
complexas e que procura ―outros caminhos aleacutem do formalismo das regras e do
substancialismo dos princiacutepios e da ponderaccedilatildeo entre eles850
Daiacute aduz que ―a relaccedilatildeo paradoxal entre princiacutepios e regras estaacute associada
intimamente ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula de contingecircncialsquo que motiva a
accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico e que como a justiccedila tem duas dimensotildees uma
interna pertinente ―agrave tomada de decisatildeo juridicamente consistente e outra externa
referente agrave decisatildeo ―adequadamente complexa agrave sociedade ela tem que apresentar
―consistecircncia constitucional a demonstrar ―a racionalidade do direito e a ―adequaccedilatildeo
social do direito para que seja feita com racionalidade juriacutedica851
Desta forma o autor constata que a ―adequaccedilatildeo social do direito
constitucionalmente amparada deve legitimar os ―procedimentos constitucionalmente
estabelecidos mas que como a ―relaccedilatildeo entre a justiccedila interna e externa eacute paradoxal
natildeo haacute como imaginar ―o equiliacutebrio perfeito entre consistecircncia juriacutedica e adequaccedilatildeo
social do direito a saber entre justiccedila constitucional interna e externa pois mesmo que
a ―justiccedila do sistema juriacutedico como foacutermula de contingecircncia importe sempre uma
orientaccedilatildeo motivadora de comportamentos e expectativas que buscam esse equiliacutebrio
este ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto 852
E entatildeo conclui que se por um lado a busca pura da ―consistecircncia
constitucional pode gerar a ―inadequaccedilatildeo social do direito por outro o enfoque na
―mera adequaccedilatildeo social pode conduzir a ―um realismo juridicamente inconsistente853
o que consequentemente demonstra que o paradoxo nunca seraacute totalmente superado e 849 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 221-222 850 Ibidem p 222-223 851 Ibidem p 223-224 852 Ibidem p 224-225 853 Fazendo com que este perca a ―capacidade de reorientar as expectativas normativas e portanto de legitimar-se
socialmente Ibidem p 225
148
que natildeo pode e natildeo deve secirc-lo pois como eacute ―condiccedilatildeo da proacutepria existecircncia do
direito854
Contudo afirma diante disso que cabe ao juiz Iolau confrontar-se com o
paradoxo da justiccedila buscando superaacute-lo ―em cada caso constitucional controverso mas
sem a ― pretensatildeo hercuacutelea de eliminaacute-lo definitivamente e que deve fazecirc-lo
conjugando em sua decisatildeo tanto a anaacutelise das regras constitucionais quanto dos
princiacutepios pertinentes a interesses e variaacuteveis sociais mesmo sabendo que ―esse
equiliacutebrio eacute sempre instaacutevel pois seu objetivo eacute estabelecer ―criteacuterios definitoacuterios que
minimizem o ―valor surpresa das decisotildees do porvir855
Para Marcelo Neves o juiz Iolau trataria―os princiacutepios e as regras
constitucionais como foacutermula de transcendecircncialsquo da sociedade desenvolvendo um
papel de ―observador da sociedade como um todo com o fito de resolver as demandas
afastando tanto a ―absolutizaccedilatildeo das regras e dos princiacutepios de forma que o que vai
dizer ou definir se um enunciado seraacute regra ou princiacutepio eacute a seguranccedila juriacutedica e a
leitura do inteacuterprete que utiliza o princiacutepio e formula a regra de decisatildeo856
Por fim Marcelo Neves observa que a relaccedilatildeo paradoxal existente entre
princiacutepios e regras estaacute realmente associada ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula
de contingecircncialsquo agrave medida que motiva a accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico mas
que como natildeo haacute ainda uma jurisprudecircncia sedimentada que seja capaz de construir
precedentes orientadores de julgamentos do porvir e o fundamento das decisotildees podem
ser deficientes quanto ao quesito clareza - o que faz com que os julgadores cheguem aos
mesmos resultados por meio de argumentos diferentes857
- pode-se ter um julgamento
final inconsistente agrave medida que mesmo com a maioria ou a unanimidade decidindo no
sentido da parte dispositiva os argumentos sejam incompatiacuteveis entre si858
324 Humberto Aacutevila
Humberto Aacutevila apresenta uma tese diferenciada vez que critica a distinccedilatildeo
realizada entre princiacutepios e regras ao afirmar que normas satildeo princiacutepios ou regras mas
que o que interessa observar eacute que por um lado os princiacutepios explicitam valores e
―indiretamente estabelecem espeacutecies precisas de comportamentos e por outro as
regras explicitam condutas em que o comportamento preliminarmente previsto dependa
854 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 226 855 Ibidem p 226-227 856 Ibidem p 227 857 Ibidem p 199 858 Ibidem p 201-202
149
do preenchimento de algumas consideraccedilotildees mas tambeacutem pode ser objeto de
ponderaccedilatildeo859
Assim ao propor ultrapassar tanto a exaltaccedilatildeo dos valores por meio dos
princiacutepios quanto a aplicaccedilatildeo automaacutetica das regras dispotildee sobre uma teoria que
analise as espeacutecies normativas mas por meio da ―ponderaccedilatildeo estruturada no processo
de aplicaccedilatildeo e da utilizaccedilatildeo de ―criteacuterios materiais de justiccedila na argumentaccedilatildeo
viabilizando uma ―reconstruccedilatildeo analiacutetica do uso concreto dos postulados normativos
especialmente da razoabilidade e da proporcionalidade sem obstar o ―controle
intersubjetivo da argumentaccedilatildeo necessaacuterio a evitar o decisionismo judicial860
Nesse enredo alega que um dispositivo natildeo eacute princiacutepio ou regra e que
―normas natildeo satildeo textos nem o conjunto deles mas os sentidos construiacutedos a partir da
interpretaccedilatildeo sistemaacutetica de textos normativos861
e que a interpretaccedilatildeo eacute um ―ato de
decisatildeo que constitui a significaccedilatildeo e os sentidos de um texto de forma que ―o
inteacuterprete tatildeo somente ―constroacutei versotildees de significadosndashsentidos862
mas que isto natildeo
quer dizer que natildeo haacute significado anterior ao processo de interpretaccedilatildeo863
Assim segundo o autor o inteacuterprete ―constroacutei e reconstroacutei sentido tendo em
vista a existecircncia de significados incorporados ao uso linguiacutestico e construiacutedos na
comunidade do discurso e nesse ensejo afirma que o Judiciaacuterio constroacutei significados
mas que deve fazecirc-lo dentro de certos limites existentes os quais caso sejam
inobservados redundaratildeo em um ―descompasso entre a previsatildeo constitucional e o
direito constitucional concretizado e ainda ressalta que o STF vem ultrapassando tais
limites e que devido a isto hodiernamente estaacute a sofrer diversas criacuteticas 864
Tambeacutem afirma que natildeo eacute porque as normas satildeo construiacutedas pelo inteacuterprete a
partir dos dispositivos que o inteacuterprete tem liberdade para realizar as conjunccedilotildees que
quiser entre ―normas e fins a cuja realizaccedilatildeo elas servem pois o ordenamento juriacutedico
estabelece os fins e a manutenccedilatildeo dos valores o que obsta ao inteacuterprete a pretericcedilatildeo
859 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 18 860 Ibidem p 18 861 Ibidem p 22 Assim segundo o autor nem sempre onde haacute um dispositivo haacute uma norma e vice-versa de forma
que texto e os seus sentidos satildeo desvinculados Ibidem 23 862 Que se ―concretizam no uso ou como uso Ibidem p 24 863 Ibidem p 25 Pois de acordo com Humberto Aacutevila ―[] haacute traccedilos de significados miacutenimos incorporados ao uso
ordinaacuterio ou teacutecnico da linguagem como o uso ―comunitaacuterio da linguagem do qual deriva alguns criteacuterios de ―uso
da proacutepria linguagem como ―condiccedilotildees dadas da comunicaccedilatildeo E exemplifica dizendo que termos como ―vida
―morte ―apresentam significados intersubjetivados que natildeo precisam a toda nova situaccedilatildeo ser fundamentados 864 Ibidem 25 Pois ―interpretar eacute construir a partir de algo ndash ―reconstruir seja porque ―utiliza como ponto de
partida os textos normativos que oferecem limites agrave construccedilatildeo de sentidos ou porque ―manipula a linguagem agrave
qual satildeo incorporados nuacutecleos de sentidos instituiacutedos pelo uso e preexistentes ―ao processo interpretativo individual
p 25
150
desse ―ponto de partida e que por isto ―o inteacuterprete deve interpretar os dispositivos
constitucionais de modo a explicitar suas versotildees de significado de acordo com os fins e
valores entremostrados na linguagem constitucional865
Nesse diapasatildeo reprocha os criteacuterios de distinccedilatildeo entre princiacutepios e regras866
e
afirma que eacute equiacutevoco entender que as regras devem ser ―aplicadas de modo absoluto
tudo ou nada e que os princiacutepios ―satildeo aplicados de modo gradual mais ou menosrdquo867
sugerindo portanto sua reformulaccedilatildeo vez que ―o modo de aplicaccedilatildeo natildeo estaacute
determinado pelo texto objeto de interpretaccedilatildeo mas decorre das ―conexotildees axioloacutegicas
que satildeo construiacutedas (ou no miacutenimo coerentemente intensificadas) pelo inteacuterprete868
tendo sentido apenas aplicar o ―modo tudo ou nada agrave regras ―se todas as questotildees
relacionadas agrave validade ao sentido e agrave subsunccedilatildeo final dos fatos jaacute estiverem
superadas869
Aleacutem disso quanto criteacuterio do ―relacionamento normativo870
propotildee seu
aperfeiccediloamento871
pois afirma que embora ―o tipo de ponderaccedilatildeo quanto aos
princiacutepios e agraves regras sejam diversos a tarefa de ponderar eacute uma ―qualidade geral de
qualquer aplicaccedilatildeo de norma 872
de forma que ambos se submetem a ela diante do
caso concreto pois se diferenciam apenas quanto agrave ―determinaccedilatildeo da prescriccedilatildeo da
conduta que resulta de sua interpretaccedilatildeo devendo se ter em conta o tipo de ponderaccedilatildeo
que eacute feito quanto agraves regras e o modo como elas deveratildeo ser ―validamente
fundamentadas873
865 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 26 866 Ibidem p 26 Quanto ao de ―caraacuteter hipoteacutetico condicional - que dispotildee que as regras possuem ―uma hipoacutetese e
uma consequecircncia que predeterminam a decisatildeo sendo aplicadas no modo se entatildeo e ―os princiacutepios apenas indicam
o fundamento a ser utilizado pelo aplicador para futuramente encontrar a regra para o caso concreto - afirma que eacute
incorreto asseverar que ―os princiacutepios ao contraacuterio das regras natildeo possuem nem consequecircncias normativas nem
hipoacuteteses de incidecircncia porque natildeo eacute que eles natildeo tem ― prescriccedilatildeo de comportamentos ou natildeo resultem em
consequecircncias o que eacute preciso observar eacute que possuem um ―tipo da prescriccedilatildeo de comportamentos e de
consequecircncias diverso p 30 e 35 867 Ibidem p 31 868 Ibidem p 36 869 Ibidem p 39 Tal proposiccedilatildeo faz-se importante vez que os Ministros natildeo aplicaram sequer a forma mais moderna
de anaacutelise da aplicaccedilatildeo de princiacutepios e regras ao estabelecerem os limites juriacutedicos da noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do
nepotismo 870 Voltado ao fato de que enquanto a antinomia entre as regras conduz agrave declaraccedilatildeo de invalidade de uma delas ou agrave
criaccedilatildeo de uma exceccedilatildeo a tensatildeo entre os princiacutepios eacute solucionada a partir da ―ponderaccedilatildeo que atribua uma dimensatildeo
de peso a cada um deles Ibidem p 31 871 Porque as regras gerais e excepcionais e os princiacutepios natildeo se imbricam ―quanto agrave existecircncia de ponderaccedilatildeo de
razotildees mas divergem quanto ―agrave intensidade da contribuiccedilatildeo institucional do aplicador na determinaccedilatildeo concreta
dessa relaccedilatildeo e quanto ao modo de ponderaccedilatildeo pois enquanto o aplicador deteacutem ―menor e diferente acircmbito de
apreciaccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre as regras gerais e excepcionais ―possui maior espaccedilo de apreciaccedilatildeo Ibidem p
47-48 872 Ibidem p 50 873 Vez que se por um lado os princiacutepios natildeo dispotildeem ―diretamente a conduta a ser seguida por outro as regras
preveem ―frontalmente a conduta Ibidem p 55
151
Nesse enredo tambeacutem reprocha o criteacuterio do ―fundamento axioloacutegico874
e
propotildee que o modelo de dualidade entre princiacutepios e regras seja superado agrave um
―modelo tripartite de dissociaccedilatildeo regrasprinciacutepiospostulados que aleacutem de
desconectar as regras dos princiacutepios875
acresce ―a figura dos postulados876
-
instrumentos normativos metoacutedicos - que impotildeem condiccedilotildees a serem observadas na
aplicaccedilatildeo das regras877
e dos princiacutepios878
natildeo se confundindo com eles879
Dentre tais postulados estatildeo a ponderaccedilatildeo como uma teacutecnica voltada a
―atribuir pesos a elementos que se entrelaccedilam880
como interesses881
e valores882
- e
intensamente estruturada a qual tem uma fase de ―preparaccedilatildeo883
depois uma fase de
―realizaccedilatildeo884
e por uacuteltimo de ―reconstruccedilatildeo quando haacute a ―formulaccedilatildeo de regras de
relaccedilatildeo inclusive de primazia entre os elementos objetos de sopesamento885
Diante disto o autor constata que tanto os princiacutepios constitucionais como as
regras de argumentaccedilatildeo ―podem ser construiacutedas a partir dos diversos criteacuterios de
ponderaccedilatildeo886
Outros postulados que destaca satildeo a uma o da concordacircncia praacutetica - que
possui a finalidade de direcionar a ponderaccedilatildeo - e que significa ―dever de realizaccedilatildeo
maacutexima de valores que se imbricam887
e a duas o da proibiccedilatildeo do excesso que
estabelece um limite agrave ―promoccedilatildeo das finalidades constitucionalmente postas vez que
874 Utilizado apenas quanto aos princiacutepios e natildeo agraves regras AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave
aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 31 875 Ibidem p 62Tanto ―quanto ao dever que instituem quanto agrave ―justificaccedilatildeo que exigem e a maneira pela qual
―contribuem para solucionar conflitos 876 ―Deveres estruturais Idem p 70 877 ―Normas imediatamente descritivas Cuja aplicaccedilatildeo demanda ―avaliaccedilatildeo da correspondecircncia sempre focada
―na finalidade que lhes daacute suporte ou nos princiacutepios que lhes satildeo axiologicamente sobrejacentes entre a construccedilatildeo
conceitual da descriccedilatildeo normativa e a construccedilatildeo conceitual dos fatos Ibidem p 70 878 ―Normas imediatamente finaliacutesticas Cuja aplicaccedilatildeo depende de uma ―avaliaccedilatildeo da correlaccedilatildeo entre o estado de
coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessaacuteria agrave sua promoccedilatildeo Dessa forma se
observa que os princiacutepios satildeo normas finaliacutesticas pois determinam um fim a ser atingido e todavia sejam conectados
aos valores com eles natildeo se confundem pois enquanto os princiacutepios especificam ―a obrigatoriedade da adoccedilatildeo de
condutas necessaacuterias agrave promoccedilatildeo gradual de um estado de coisas os valores tatildeo somente conferem uma ―qualidade
positiva a determinado elemento Idem p 70 879 Ibidem p 62-63 880 ―Situaccedilotildees estados ou propriedades essenciais agrave promoccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos Ibidem p 95 881 ―Satildeo os proacuteprios bens juriacutedicos na sua vinculaccedilatildeo com algum sujeito que os pretende obter Ibidem p 95 882 ―Constituem o aspecto axioloacutegico das normas na medida em que indicam que algo eacute bom e por isso digno de ser
buscado ou preservado Ibidem p 95 883 Quando seratildeo apreciados todos ―os elementos e argumentos o mais exaustivamente possiacutevel Ibidem p 95 884 Na qual a relaccedilatildeo entre os elementos eacute fundamentada Ibidem p 96 885 Ibidem p 96 886 Ibidem p 96 887 E como a ponderaccedilatildeo natildeo indica ―os criteacuterios formais ou materiais por meio dos quais deve ser feita a promoccedilatildeo
das finalidades entrelaccediladas vez que eacute ―estruturas exclusivamente formais e despidas de criteacuterios Ibidem p 96
152
proiacutebe ―a restriccedilatildeo excessiva de qualquer direito fundamental888
por meio de um
―meacutetodo de controle889
que diverge do relativo ao postulado da proporcionalidade
Tambeacutem ressalta890
a igualdade como o postulado que ―estrutura a aplicaccedilatildeo do
Direito em funccedilatildeo de elementos e da relaccedilatildeo entre eles891
e enseja distinccedilatildeo relevante
no sentido material quando as pessoas ―passam a ser iguais ou diferentes de acordo
com um mesmo criteacuterio dependendo da finalidade a que ele serve892
a razoabilidade
como postulado que dentre outras eacute utilizado em trecircs acepccedilotildees ―como diretriz que
exige a relaccedilatildeo das normas gerais com as individualidades designada razoabilidade
como equidade ―como diretriz que exige uma relaccedilatildeo das normas juriacutedicas893
com o
mundo exterior denominada ―razoabilidade com congruecircncia894
e a terceira ―como
diretriz que exige a relaccedilatildeo de equivalecircncia entre duas grandezas895
- ―medida adotada
e o criteacuterio que a dimensiona - intitulada ―razoabilidade como equivalecircncia e que
somada agrave eficaacutecia ―dos princiacutepios constitucionais do Estado do Direito e do devido
processo legal e agrave do princiacutepio da igualdade ―impede a utilizaccedilatildeo de criteacuterios
distintivos inadequados896
Daiacute o autor dispotildee que o ―controle pelo Poder Judiciaacuterio e a exigecircncia de
justificaccedilatildeo da restriccedilatildeo a um direito fundamental seraacute menor quanto mais impreciso
for ―o efeito futuro da lei ―difiacutecil e teacutecnico for o juiacutezo exigido para o tratamento da
mateacuteria e ainda for aberta ―a prerrogativa de ponderaccedilatildeo atribuiacuteda ao Poder
Legislativo pela Constituiccedilatildeo897
E enfim assevera que o postulado da proporcionalidade que enseja medidas
proporcionais eacute diferenciado pelos ―fins internos e externos agrave medida que exige
proporcionalidade em sentido estrito898
888 Ibidem p 97 889 Ibidem p 101 890 Dentre os postulados inespeciacuteficos ou incondicionais 891 Embora tambeacutem possa funcionar como regra ao prever ―a proibiccedilatildeo de tratamento discriminatoacuterio e como
princiacutepio ―ao instituir um estado igualitaacuterio como fim a ser promovido AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios
da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 101 892 Ibidem p 101 ―Fins diversos levam agrave utilizaccedilatildeo de criteacuterios distintos pela singela razatildeo de que alguns criteacuterios
satildeo adequados agrave realizaccedilatildeo de determinados fins outros natildeo Mais do que isso fins diversos conduzem a medidas
diferentes do controle Haacute fins e fins no Direito Ibidem p 101 893 Ibidem p 103 894 Eacute a ―harmonizaccedilatildeo das normas com suas condiccedilotildees externas de aplicaccedilatildeo Ibidem p 106 895 Ibidem p 103 896 Ibidem p 109 897 Ibidem p 126 898 Ibidem p 116 Sendo ―um meio eacute adequado quando promove minimamente o fim e necessaacuterio quando natildeo
houver meios alternativos que possam promover igualmente o fim sem restringir na mesma intensidade os direitos
fundamentais afetados Ibidem p 131
153
33 Consideraccedilotildees Parciais
De todo o disposto o que se observa eacute que o STF extrapolou natildeo apenas as
liccedilotildees dos doutrinadores que elucidam como os magistrados decidem na realidade
como ainda mais os ensinamentos dos doutrinadores que se voltam a como os
magistrados deveriam efetivamente decidir
De Kelsen se extrai que a dita uacutenica interpretaccedilatildeo correta eacute um ―juiacutezo de valor
poliacutetico e natildeo uma ―verdade cientiacutefica899
como aquele que a diz o qual exercita uma
funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica
Mas natildeo foi isto que o STF fez ao reconstruir a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo
Ao editar a Suacutemula Vinculante o STF tatildeo somente construiu a partir dos votos dos
ministros nos quatro julgados (no acircmbito dos quais poucos deles tocaram sobre os
assuntos que constroem a figura do nepotismo) uma noccedilatildeo de nepotismo embasada
naquilo que deveria ser vedado segundo um ideal social e natildeo segundo uma noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo
Desta forma a noccedilatildeo de nepotismo apresentada pela Suacutemula como uma noccedilatildeo
juriacutedica seria na verdade uma noccedilatildeo embasada em ―um juiacutezo de valor poliacutetico Por
isto se poderia pensar que as liccedilotildees de Hans Kelsen estatildeo embasando natildeo ―como os
magistrados decidem mas ―como deveriam decidir
Outra liccedilatildeo de Kelsen que merece ser observada eacute que a aplicaccedilatildeo de ―uma
interpretaccedilatildeo estritamente cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis
estabelecidas na ―foacutermula verbal () escolhida900
da norma inclusive as
―politicamente indesejaacuteveis e parece que a interpretaccedilatildeo realizada pelo STF quanto agrave
ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF foi realizada por esse vieacutes jaacute que o que motivo o tribunal
a elaborar a SV n13 foi a necessidade de tambeacutem vedar o nepotismo no Poder
Executivo em termos similares agrave ocorrida no Poder Judiciaacuterio devido agrave publicaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo n 0705
Das liccedilotildees de Alf Ross se retira que pela interpretaccedilatildeo se busca o significado da
palavra e que tal atividade eacute realizada ao se observar o campo de referecircncia
correspondente agrave ela seus diversos significados razoaacuteveis bem como
dentre eles o
significado ―mais provaacutevel mas da decisatildeo do STF natildeo eacute isto que se observa tanto que
a expressatildeo ―pessoa juriacutedica passou a significar poder pelo simples fato de que se
899 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 396 900 Ibidem p 396
154
deveria vedar o nepotismo no poder Executivo e como o Presidente ―nomeia tudo
seria melhor uma vedaccedilatildeo mais ampla em todo o poder901
Tambeacutem se pode aplicar ao caso em tela os dizeres de Alf Ross de que o juiz
pode desconsiderar as manifestaccedilotildees dos antecedentes legislativos e realizar uma
―interpretaccedilatildeo pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que
possa encontraacute-lo902
vez que o STF considerou apenas a Resoluccedilatildeo n 72005 do CNJ
e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 como ―antecedente da
SV n13 e a partir daiacute decidiu da forma que lhe conveio embasando sua decisatildeo em
algumas argumentaccedilotildees ora aplicadas por interpretaccedilatildeo restritiva como no caso de se
excluir a vedaccedilatildeo do nepotismo ao cargo poliacutetico por meio do argumento de que a
moralidade disposta no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal rege a nomeaccedilatildeo dos
cargos administrativos comissionados e natildeo os cargos poliacuteticos jaacute que os primeiros
estatildeo na esfera da Administraccedilatildeo Puacuteblica e os segundos na esfera de Governo fora das
disposiccedilotildees do artigo 37
Mas se a base da vedaccedilatildeo do nepotismo eacute a moralidade puacuteblica como
demonstrado nos debates que antecederam a Suacutemula como nos votos dos ministros nos
precedentes da mesma natildeo seria contraditoacuterio vedar o nepotismo quanto aos cargos
comissionados e natildeo quanto aos poliacuteticos soacute porque a moralidade estaacute insculpida no
caput do artigo 37 como princiacutepio administrativo e natildeo puacuteblico
Conforme observado pelas manifestaccedilotildees dos Ministros este foi o
entendimento derivado de uma interpretaccedilatildeo restritiva tanto quanto ao conceito de
cargo puacuteblico de confianccedila como quanto ao de moralidade Isto eacute expressamente
disposto pelo Ministro Gilmar Mendes que ao se manifestar lembra que Bob Kennedy
irmatildeo do Presidente Kennedy ocupava cargo de governo durante o mandato de
presidente do irmatildeo
O que significa dizer que configura nepotismo a nomeaccedilatildeo de um tio do
Presidente da Repuacuteblica para exercer o cargo administrativo em comissatildeo de Secretaacuterio-
Executivo de um Ministeacuterio mas que tal praacutetica natildeo ocorreraacute caso o tio do Presidente da
Repuacuteblica seja nomeado como Ministro de Estado
Outrossim observa-se que a decisatildeo do STF tem ―caraacuteter construtivo
raramente assumido903
dito por Alf Ross vez que o STF teve a liberdade para decidir
901 Conforme se extrai dos dizeres da Ministra Carmem Luacutecia e do Ministro Gilmar Mendes no segundo debate
ocorrido anterior agrave ediccedilatildeo da SV n13 902 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 182 903 Ibidem p 181-182
155
em grau e em reconhecimento quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante e quanto agrave
sua ediccedilatildeo Mas diferentemente do que dispotildee o autor natildeo soube ―como justificar
tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo juriacutedica que considerou
―justa ou desejaacutevel904
vez que o STF ao construir a Suacutemula reconstruindo a noccedilatildeo de
nepotismo e sua consequente vedaccedilatildeo natildeo indicou expressamente as regras de
interpretaccedilatildeo e os dados interpretativos utilizados a embasar a decisatildeo que considerada
desejaacutevel
Por fim parece que o STF natildeo aplicou as liccedilotildees de Alf Ross vez que os
argumentos teacutecnicos utilizados pelos ministros como razotildees provenientes de suas
consciecircncias juriacutedicas fundados nas normas e nas exigecircncias sociais natildeo se fizerem
presente em toda a decisatildeo judicial905
Natildeo haacute argumento teacutecnico que justifique ―parente afim ateacute o terceiro grau
inclusive no contexto da vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da Suacutemula jaacute que contraacuterio
ao conceito determinado pelo Coacutedigo Civil que natildeo classifica em graus o parentesco
por afinidade e mesmo se classificasse seria ateacute segundo grau jaacute que a afinidade abarca
os irmatildeos do cocircnjuge ou seja os cunhados
Mas agindo em funccedilatildeo poliacutetica e natildeo juriacutedica os Ministros justificaram tal
elaacutestica interpretaccedilatildeo aduzindo que se fazia necessaacuterio proibir uma rede familiarlsquo na
ocupaccedilatildeo de cargos comissionados da Administraccedilatildeo Puacuteblica Soacute nela jaacute que tal rede
natildeo importa no acircmbito governamental pois natildeo abarca a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico
Eacute imoral a rede familiar em acircmbito menor ndash administrativo mas eacute moral no maior ndash
governamental
Conforme ensina Eros Grau o juiz deve decidir sopesando o ―direito todo e
natildeo apenas um determinado texto normativo906
contudo natildeo foi o que o STF vez que
aleacutem de inobservar determinados dispositivos constitucionais e legais sobre
determinados elementos do nepotismo como o pertinente a funccedilatildeo comissionada e o
relativo a parentesco por afinidade respectivamente fundamentou a redaccedilatildeo sumular
efetivamente apenas no texto da Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ e ainda ao discutir sua
redaccedilatildeo a fim de aprimoraacute-la tambeacutem dela se distanciou pois ao inveacutes de estabelecer a
vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica estabeleceu no mesmo poder
904 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 183 905 Ibidem p 168 906 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
156
Por fim nota-se que o autor afirma que a interpretaccedilatildeo deve se adequar ―a
algumas pautas dentre elas ―agrave finalidade do direto e ―aos princiacutepios907
de acordo
com o sistema juriacutedico do qual faz parte e com a Constituiccedilatildeo visto que um texto de
direito ―desprendido do sistema juriacutedico natildeo expressa significado normativo algum908
e constata-se que a interpretaccedilatildeo do STF natildeo se adequou nem agrave finalidade do direito em
questatildeo que eacute garantir a moralidade puacuteblica quanto ao nepotismo e muito menos
efetivou integralmente o referido princiacutepio
Pois bem se o STF natildeo decidiu efetivamente conforme os ensinamentos dos
autores que se debruccedilam agrave questatildeo de como os magistrados decidem menos ainda ao
analisar sua decisatildeo sob a perspectiva das teorias doutrinaacuterias de como os magistrados
deveriam decidir
Do que se tira das liccedilotildees de Savigny observa-se que a elaboraccedilatildeo da
jurisprudecircncia deve ser sistecircmica e histoacuterica909
contudo tal natildeo ocorreu quando da
elaboraccedilatildeo da SV n13910
Outrossim nota-se que as interpretaccedilotildees extensiva e restritiva ditas natildeo
verdadeiras por Savigny porque ―algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei
configurando arbitrariamente forma utilizadas pelo STF na interpretaccedilatildeo de elementos
da noccedilatildeo de nepotismo dando aos mesmos ora limitaccedilatildeo ora elasticidade em prol de
uma redaccedilatildeo desejada pelos Ministros mas nem de longe a mais justa para a sociedade
ou para o paiacutes911
Ainda nota-se que o STF inobservou as liccedilotildees de Perelman quanto ao fato de
que discurso juriacutedico apresentado pelo orador deve apresentar a tese mais oportuna
conveniente razoaacutevel ou uacutetil devendo se preocupar em conhecer as teses agraves quais o
auditoacuterio que visa convencer eacute adepto e se fundamentar em teorias comuns ao senso
geral da coletividade especialmente quando o puacuteblico eacute heterogecircneo vez que a SV n13
foi editada em termos contraacuterios ao disposto caindo o STF no que o autor designa como
―Peticcedilatildeo de Princiacutepio
E ao utilizar ficccedilatildeo juriacutedica912
para justificar sua decisatildeo ao contraacuterio do que
ensina Perelmam natildeo utilizou argumentaccedilatildeo juridicamente soacutelida e mais aceitaacutevel
907 Ibidem p 39 908 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
40 e 128 909 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 8 910 Conforme se observa do descrito no capiacutetulo I deste trabalho 911 SAVIGNY Op cit p 41 -42 912PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 191
157
socialmente913
bem como natildeo exerceu seu papel de obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel
e aceitaacutevel914
e ainda editou a normativa sem omissatildeo do legislativo
915
Aleacutem disso o STF tambeacutem natildeo expressou todo o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto916
nem quanto aos
elementos que compotildeem o conceito de nepotismo nem quanto agrave redaccedilatildeo final da
proacutepria Suacutemula
Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais
juristas entendem porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e
desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao requisito legal mas tambeacutem ao valor
de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel mas no caso da SV n13 ―os demais juristas natildeo entenderam
―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como
―a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor917
contudo natildeo foi o
que os ministros do STF fizerem tanto ao julgar os precedentes como ao elaborarem a
SV n13 como a soluccedilatildeo legal mais aceitaacutevel a solucionar a questatildeo vedar o nepotismo
Larenz elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis e
que natildeo ultrapassa ―os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do contexto
significativo da lei918
Todavia parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao
estabelecerem uma Suacutemula Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como
decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios constitucionais que regem a
administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais
princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute
decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo que
913 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 193
Como no caso do parentesco por afinidade ateacute 3ordm grau 914 Ibidem p 200 915 Ibidem p 203-204 Parece que no caso da SV n13 o Judiciaacuterio fez mais que isto Ele natildeo determinou como a lei
deve ser aplicada ele legislou 916 Ibidem p 210-211 917 Ibidem p 240 918LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 480-481
158
nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da
autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios
Tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um imperativo de
ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de soluccedilotildees que
satisfaccedilam a justiccedila919
contudo pode-se dizer que os Ministros do STF ao elaborarem a
SV n 13 natildeo vislumbraram as soluccedilotildees justas vez que a redaccedilatildeo do instrumento
sumular tanto natildeo corresponde a tal valor que seu alcance foi posteriormente
questionado pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica e ―regulamentado por Decreto
Presidencial no acircmbito do Poder Executivo
Outrossim ensina que natildeo eacute liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja
extrair dela pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador920
Entretanto a decisatildeo dos Ministros do STF se sobrepocircs agrave decisatildeo valorativa do
legislador tanto em relaccedilatildeo ao legislador constitucional como ao infraconstitucional
inclusive quanto ao legislador da Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ que foi a principal
normativa que subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13
Inocecircncio Maacutertires Coelho ensina que no acircmbito do judiciaacuterio ―as exigecircncias
sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas leituras dos
mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras que chegam a
criar modelos juriacutedicos inteiramente novos e parece que foi exatamente isto que o STF
fez ao editar a Suacutemula
Mas o que se observa eacute que o STF extrapolou vaacuterios dos limites juriacutedicos em
prol de uma motivaccedilatildeo natildeo juriacutedica pois como uacuteltimo inteacuterprete por meio da normativa
vinculante (que parece natildeo ter alcanccedilado o objetivo da proacutepria Suacutemula Vinculante que
eacute de apaziguar controveacutersias de forma clara e objetiva) recriou a noccedilatildeo de nepotismo
bem como sua vedaccedilatildeo de forma ampla por meio de uma redaccedilatildeo que vai aleacutem do
disposto em todas as outras normas existentes e estancou as demais interpretaccedilotildees
quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo tanto do poder executivo quanto do legislativo e do
proacuteprio judiciaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo sem analisar as consequecircncias reais
do seu ato
Segundo Inocecircncio o magistrado cria norma de decisatildeo concreta ou a norma
do caso de acordo com as particularidades da situaccedilatildeo sob tutela jurisdicional921
919LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 492 920 Ibidem p 493 921 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 43
159
Contudo o STF ao editar a SV n13 impediu que isso ocorra pois a Suacutemula
Vinculante embora seja uma norma geral eacute uma norma de decisatildeo e ainda vinculante
que portanto natildeo permite que os demais agentes puacuteblicos que devem aplica-la tenham
outra forma de interpretaccedilatildeo senatildeo aquela que emana da sua proacutepria redaccedilatildeo o que
quer dizer que a normativa vinculante editada pelo STF natildeo permite que existam
decisotildees diversas conforme a particularidade do caso concreto apresentado
O autor tambeacutem informa que refazer o ―caminho do legislador a partir do
questionamento do texto922
quanto aos problemas sociais que ensejaram determinada
resposta normativa923
eacute ―recurso hermenecircutico a mais que natildeo deve ser desprezado
sobretudo quando se pretenda descobrir a razatildeo subjacente a um enunciado normativo
cujo significado seja de alguma maneira ―problemaacutetico
Contudo os ministros do STF natildeo o fizeram ao elaborar a SV n13 a partir da
Res nordm 0507 do CNJ vez que natildeo se fazia necessaacuterio descobrir a razatildeo subjacente ela
era clara eliminar o nepotismo no Judiciaacuterio Ao saberem disso e estarem motivados a
extirpar o nepotismo da administraccedilatildeo puacuteblica leia-se Poder Executivo partiram da
resoluccedilatildeo que para o Judiciaacuterio foi problemaacutetica e elaboraram uma disposiccedilatildeo
vinculante muito mais problemaacutetica ora em termos teacutecnicos juriacutedicos e natildeo apenas
isto ensejaram por meio desta a accedilatildeo interpretativa equiacutevoca por parte de todos a ela
submetidos
Inocecircncio tambeacutem elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra924
pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive
No caso da ediccedilatildeo da SV n13 os ministros observaram a si mesmos mas
parece que a situaccedilatildeo hermenecircutica concreta de forma equivocada vez que os
precedentes utilizados natildeo eram bastante a demonstraacute-la tanto que a consequente
redaccedilatildeo da suacutemula restou problemaacutetica
Em conformidade com o autor a decisatildeo deve ser racional objetiva e
controlaacutevel natildeo podendo configurar um ―oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha
acima da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo devendo o magistrado percorrer
922 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 44 923 Ibidem p 44 924 Ibidem p 46
160
―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo demonstram os
―passos do processo do pensamento925
Poreacutem o que se observa dos votos dos ministros proferidos nos quatro julgados
utilizados como precedentes da SV n13 e nas suas disposiccedilotildees acerca do tema nos dois
debates que antecederam agrave elaboraccedilatildeo do verbete sumular eacute que natildeo utilizaram
―criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo mas ao contraacuterio ―um oraacuteculo despoacutetico muitas
vezes aplicado aleacutem das disposiccedilotildees constitucionais e infraconstitucionais
O autor tambeacutem ensina que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a
lei vincule por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes
quanto os governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo
transparece o raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o
convencimento daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam 926
Ocorre que natildeo foi isto que se obteve com a ediccedilatildeo da SV n13 vez que a
vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo abarca todos vez que excepciona as nomeaccedilotildees de parentes
de autoridades para cargos poliacuteticos e mesmo abrangendo o sobrinho do marido de uma
autoridade excepciona do nepotismo a nomeaccedilatildeo de um primo desta autoridade
Normativa esta que aleacutem de natildeo vincular os possiacuteveis agentes por igual natildeo foi
realizada por meio de um processo hermenecircutico que convence a plateia pois feita em
um imperativo apenas poliacutetico e nada eacutetico
Por outro lado nota-se que foi pela obrigatoacuteria publicidade e a motivaccedilatildeo das
decisotildees dos magistrados que traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem
como a sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de
ordenaccedilatildeo justa e racional da convivecircncia humana que foi possiacutevel observar a
problemaacutetica juriacutedica que se encontra no cerne da SV do STF 927
Das liccedilotildees de Inocecircncio tambeacutem se extrai que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que obsta significaccedilatildeo arbitraacuteria aos enunciados legais sendo
vedado dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal sendo a ―letra da lei o ―ponto de partida
da interpretaccedilatildeo e tambeacutem a sua delimitaccedilatildeo a ensejar uma decisatildeo ―razoaacutevel que eacute
demonstrada por meio dos motivos da interpretaccedilatildeo daquilo que a fundamentou de
acordo com o caso concreto do momento presente 928
925 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 47-48 926 Ibidemp 48 927 Ibidem p 49 928 Ibidem p 55
161
Entretanto os ministros do STF natildeo fizeram o disposto acima jaacute que a letra da
lei seja ela constitucional ou infraconstitucional foi desconsiderada quanto a
determinados enunciados que passaram a ter significados arbitraacuterios havendo hoje
uma realidade inconstitucional incompatiacutevel com a norma constitucional929
Ainda pode-se dizer que o STF inobservou o fato de que natildeo foi dado aos
magistrados ―uma legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos e
que deve-se evitar qualquer espeacutecie de ativismo judicial que fira a ordem juriacutedico-
poliacutetica plasmada na Constituiccedilatildeo 930
No acircmbito especiacutefico da hermenecircutica constitucional e poder normativo pelas
liccedilotildees de Dworkin que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as
regentes dos casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo
conjugados com o fito de realizar a justiccedila no caso931
mas isto natildeo foi realizado pelos
Ministros do STF nem ao debater os precedentes da SV nem a ediccedilatildeo da proacutepria
normativa vinculante
Conforme Marcelo Neves os magistrados devem-se ater a almejar a ―justiccedila do
sistema juriacutedico que ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto
Contudo o STF ao editar uma SV com uma redaccedilatildeo equiacutevoca fez foi agravar a
imperfeiccedilatildeo do sistema natildeo havendo possibilidade de se definir a situaccedilatildeo em cada caso
concreto932
Humberto Aacutevila defende que o Judiciaacuterio deve construir significados dentro de
certos limites existentes a fim de que natildeo acarrete um ―descompasso entre a previsatildeo
constitucional e o direito constitucional concretizado933
mas o caso da SV n13 soacute faz
exemplificar que o STF vem ultrapassando tais limites
Assim embora a Constituiccedilatildeo em poder do inteacuterprete crie os ―objetos
hermenecircuticos num processo aberto e infinito sua ―consistecircncia deve ser controlada
por meio da verificaccedilatildeo de seus resultados a partir de um ―criteacuterio baseado na justiccedila
da decisatildeo em cada caso concreto necessaacuterio a obstar decisotildees arbitraacuterias934
Contudo se observa que o STF natildeo utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave
hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes
929
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 40 930
Idem p 67 - 68 931
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 259-260 932
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila
paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 225 933
AacuteVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed
Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 25 934
COELHO Op cit p 76
162
quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo por meio da SV n13 pois natildeo
aplicou os paracircmetros racionais e despersonalizados da atividade hermenecircutica
163
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13
Diante do fato de que o Supremo Tribunal Federal reconheceu por meio da SV
n13 que o nepotismo eacute vedado em todos os poderes de todos os entes da Federaccedilatildeo
cabendo agraves autoridades dos demais poderes somente reconhecer a existecircncia de
nepotismo e aplicar as medidas cabiacuteveis o que se discute nesse capiacutetulo eacute se o STF ao
realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula
Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto avaliando se os quatro
julgados que embasam o enunciado vinculante configuram jurisprudecircncia reiterada
sobre a mateacuteria se qualitativamente a tornam consistente se sua redaccedilatildeo eacute coerente agrave
finalidade do instituto de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias e ainda se
o texto sumular estaacute de acordo com o princiacutepio da legalidade
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro
No decorrer do seacuteculo XX a proteccedilatildeo judicial da Constituiccedilatildeo consolidou-se
como um importante mecanismo de defesa do Estado Constitucional se consagrando
dois sistemas um americano e outro europeu935
Nesse esteio no Brasil foi desenvolvido um sistema que apresenta
―particularmente os limites de cada um dos modelos mas que tambeacutem possui
―dificuldades de mesclar os elementos para solucionar os problemas936
fazendo com
que a justiccedila constitucional seja ―pautada pelos problemas decorrentes da convivecircncia
entre controle difuso e concentrado e seja recorrente a divergecircncia entre ―as decisotildees
tomadas pelo STF e pelas demais instacircncias do Judiciaacuterio sendo um mesma demanda
decidida vaacuterias vezes diferentemente pelos demais juiacutezes e tribunais e pelo STF
ensejando a proposiccedilatildeo de diversos recursos extraordinaacuterios no mesmo sentido
E entatildeo foram adotadas medidas a solucionar as demandas causadas por
―divergecircncia jurisprudencial sobre a interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo estando dentre elas
as Suacutemulas Vinculantes que se caracterizam ―como mecanismo de prevenccedilatildeo da
935 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p 81 Contudo enquanto nos Estados Unidos ―a posiccedilatildeo do judiciaacuterio como defensor do
cidadatildeo contra o poder legislativo permite a qualquer indiviacuteduo ameaccedilado por ato legal buscar o remeacutedio judicial
na Europa ― a defesa da ordem constitucional de competecircncias requer a criaccedilatildeo de um tribunal ad hoc e a limitaccedilatildeo da
legitimidade ativa p 83 936 Ibidem p84
164
divergecircncia sobre a interpretaccedilatildeo constitucional e visam que os juiacutezes se adaptem agraves
orientaccedilotildees jurisprudenciais do STF937
Assim a Emenda Constitucional n 45 estabeleceu938
a Suacutemula Vinculante
como ferramenta para contribuir na celeridade processual939
sob um conjunto de
criteacuterios a subsidiar sua ediccedilatildeo dispostos no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal940
e
dentre eles dois ―que dependem de um juiacutezo de caraacuteter substantivo941
sendo o
primeiro a ―controveacutersia atual que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante
multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo idecircntica942
e o segundo ―reiteradas decisotildees
de mateacuteria constitucional do que se pode extrair que a existecircncia apenas do primeiro
natildeo autoriza a ediccedilatildeo da SV sendo necessaacuterio que a similitude entre os casos que
justifica trataacute-los como questatildeo idecircnticalsquo ensejem reiteradas decisotildeeslsquo943
Ainda nota-se que a Suacutemula Vinculante desde que de acordo com tais
paracircmetros constitucionais eacute autorizada por decisatildeo de no miacutenimo 23 dos ministros do
STF
E a Lei n 11417 de 19122006944
que regulamenta o art 103-A da
Constituiccedilatildeo Federal disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado
de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal por sua vez aleacutem replicar alguns
937 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila nordm8 ndash julset2009 p 84-85 938 Em 30122004 939 Tem-se em vista com a Suacutemula Vinculante evitar processos desnecessaacuterios e protelatoacuterios e tornar mais ceacutelere a
justa aplicaccedilatildeo do Direito PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional Revista da
Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas V 25 n 34 Rio de Janeiro janjun 2009 p 108 940 Art 103-A O Supremo Tribunal Federal poderaacute de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo mediante decisatildeo de dois terccedilos dos
seus membros apoacutes reiteradas decisotildees sobre mateacuteria constitucional aprovar suacutemula que a partir de sua publicaccedilatildeo
na imprensa oficial teraacute efeito vinculante em relaccedilatildeo os demais oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e agrave administraccedilatildeo puacuteblica
direta e indireta nas esferas federal estadual e municipal bem como proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na
forma estabelecida em lei (grifos nossos)sect 1ordm A Suacutemula teraacute por objetivo a validade a interpretaccedilatildeo e a eficaacutecia de
normas determinadas acerca das quais haja controveacutersia atual entre os oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica (grifos nossos) sect2ordm Sem prejuiacutezo de que vier a ser estabelecido em lei a aprovaccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento
da suacutemula poderaacute ser provocada por aqueles que podem propor a accedilatildeo direta de inconstitucionalidadesect3ordm Do ato
administrativo ou decisatildeo judicial que contrariar a suacutemula aplicaacutevel ou que indevidamente a aplicar caberaacute
reclamaccedilatildeo ao Supremo Tribunal Federal que julgando-a procedente anularaacute o ato administrativo ou cassaraacute a
decisatildeo judicial reclamada e determinaraacute que outra seja proferida com ou sem a aplicaccedilatildeo da suacutemula conforme o
caso 941 MAUEacuteS Op cit p 86 942 ― A controveacutersia deve ser atual e natildeo ultrapassada ou superada por entendimento subsequente A
contemporaneidade do dissenso eacute um requisito importante () A controveacutersia haacute de ter grave intensidade capaz de
provocar inseguranccedila juriacutedica e multiplicidade de processos a impedir a celeridade de sua tramitaccedilatildeo PACHECO
Joseacute da Silva Op cit p 108 ― a multiplicidade de demandas e recursos sobre teses juriacutedicas absolutamente idecircnticas
jaacute definidas inclusive na suprema corte do paiacutes sabido ainda que o descumprimento das diretrizes promana em
percentual muito elevado da proacutepria Administraccedilatildeo Puacuteblica Ibidem p 109 943 MAUEacuteS Op cit p 86 ― A imprescindibilidade de resguardar o princiacutepio da seguranccedila juriacutedica assegurando a
previsibilidade das decisotildees judiciais em causas idecircnticas PACHECO Joseacute da Silva Op cit p 109 944 Art 1o Esta Lei disciplina a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo
Tribunal Federal e daacute outras providecircncias
165
dos dispositivos jaacute expresso no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal esmiuccedilou o jaacute
previsto constitucionalmente e ainda estabeleceu detalhes sobre o procedimento de
criaccedilatildeo revisatildeo e extinccedilatildeo do instrumento sumular
Nesse ensejo vale enfocar que o sect2ordm do art 3ordm dispotildee sobre a possibilidade de
haver nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal manifestaccedilatildeo de
terceiros quanto agrave questatildeo945
que o art 4ordm estabelece ser possiacutevel a restriccedilatildeo dos efeitos
vinculantes da mesma e sua eficaacutecia para outro momento ambas por motivo de
seguranccedila juriacutedica ou excepcional interesse puacuteblico946
que o art 5ordm determina a revisatildeo
da SV quando da revogaccedilatildeo ou modificaccedilatildeo da lei em que se embasou947
e que o art 10
da lei prevecirc que o procedimento referente agrave Suacutemula observaraacute tambeacutem dispositivos do
Regimento Interno do STF948
Ainda se extrai que se natildeo houver a observacircncia de algumas das condiccedilotildees
insculpidas nos dispositivos constitucionais e legais quando da elaboraccedilatildeo da suacutemula
ela natildeo teraacute efeito vinculante apoacutes sua publicaccedilatildeo Nesse caso configuraria entatildeo outra
espeacutecie de suacutemula a de ―jurisprudecircncia predominante do Supremo Tribunal Federal949
Assim a Suacutemula caso natildeo verse sobre mateacuteria constitucional e natildeo tenha sido
editada em face de controveacutersia atual entre oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo
de processos sobre questotildees idecircnticas natildeo seraacute vinculante
Aqui vale ressaltar que o efeito vinculante da suacutemula aleacutem de o ser quanto ao
enunciado tambeacutem chega aos motivos determinantes expostos nos seus precedentes
vez que ―a atribuiccedilatildeo de efeito vinculante agraves suacutemulas a exemplo do que sucede em
relaccedilatildeo agraves decisotildees do Supremo Tribunal Federal em controle abstrato de normas tem
945 Como faculta o sect 2o do artigo 3ordm da lei ―No procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado da
suacutemula vinculante o relator poderaacute admitir por decisatildeo irrecorriacutevel a manifestaccedilatildeo de terceiros na questatildeo nos
termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 946 Conforme expresso no Art 4o ―A suacutemula com efeito vinculante tem eficaacutecia imediata mas o Supremo Tribunal
Federal por decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes ou decidir que soacute
tenha eficaacutecia a partir de outro momento tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse
puacuteblico 947 Verbis ―Art 5o Revogada ou modificada a lei em que se fundou a ediccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante o
Supremo Tribunal Federal de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo procederaacute agrave sua revisatildeo ou cancelamento conforme o caso 948 ―Art 10 O procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado de suacutemula com efeito vinculante
obedeceraacute subsidiariamente ao disposto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 949LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 Expressatildeo
utilizada na nota de rodapeacute n 539 da p 176
166
como resultado praacutetico a imposiccedilatildeo de seus fundamentos determinantes aos oacutergatildeos e
poderes especificados na norma constitucional950
Isso porque como a Suacutemula Vinculante eacute um instrumento a uniformizar a
―jurisprudecircncia constitucional sobre a mateacuteria com base na orientaccedilatildeo do STF951
faz-
se imprescindiacutevel agrave sua aplicaccedilatildeo o conhecimento dos precedentes que levaram agrave sua
ediccedilatildeo sem o qual natildeo se pode identificar as ―circunstacircncias do caso que autorizam
aplica-la952
Assim mesmo natildeo sendo possiacutevel que seu enunciado expresse todo o seu
processo hermenecircutico deve conter ―os fundamentos que se quer generalizar de modo
contextualizado pois eacute imprescindiacutevel ao juiz que faraacute ―o processo de aplicaccedilatildeo da
suacutemula vinculante o ―conhecimento do modo como os fatos tratados nos precedentes
foram interpretados pelo STF a fim de que possa ―decidir se cabe ou natildeo sua aplicaccedilatildeo
em determinado caso953
Desta feita como o marco da suacutemula eacute constituiacutedo por seus precedentes ela
deve se ajustar ―tanto agraves decisotildees passadas guardando coerecircncia com as circunstacircncias
dos casos e o fundamento de suas decisotildees quanto justificar sua vinculatividade como a
soluccedilatildeo correta para os casos futuros Para tanto o STF deve desenvolver ―um juiacutezo de
igualdade fundamentando sua conclusatildeo nas similitudes dos casos954
Por isso deve-se ―evitar que o enunciado das suacutemulas se afaste do processo
hermenecircutico que conduziu aos precedentes bem como que natildeo apenas reafirme os
princiacutepios constitucionais mas antes garanta a ―concretizaccedilatildeo deles diante das
situaccedilotildees especiacuteficas955
Eacute dessa forma que as suacutemulas vinculantes obrigam os magistrados a aplicarem
o disposto pelo STF956
tanto pelo seu enunciado como tambeacutem por sua
950 LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 176 951 ―Quando da discussatildeo sobre a conveniecircncia da introduccedilatildeo ou natildeo no ordenamento juriacutedico da Suacutemula
Vinculante argumento de peso brandido pelos contraacuterios era a sua utilizaccedilatildeo pelo judiciaacuterio como instrumento de
dominaccedilatildeo sobreposto ateacute agrave lei Seus defensores afastavam tal receio e viam a Suacutemula como afastamento das
incertezas possibilitando uma prestaccedilatildeo jurisdicional mais segura () e mais raacutepida DIZ Nelson Nascimento
Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de Direito do Estado - RDE v 3 n
12 outdez 2008 p 391 952 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p85 953 Ibidem p87 954 Ibidem p95 955 Ibidem p95 956 ― o efeito vinculante natildeo retira do julgador a sua liberdade de decidir mas apenas o impede que decirc curso agrave
renovaccedilatildeo de teses jaacute apreciadas e decididas anteriormente de forma reiterada por oacutergatildeos colegiados
presumivelmente detentores de maior conhecimento da mateacuteria PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do
167
fundamentaccedilatildeo957
funcionando o efeito vinculante como meio que ―aleacutem de preservar
iacutentegros os elementos conceituais do instituto minimiza o perigo das imperfeiccedilotildees que
natildeo raro recaem sobre a simplificaccedilatildeo de complexas questotildees juriacutedicas em verbetes
condensadores da jurisprudecircncia dominante cabendo ―aos destinataacuterios do efeito
vinculante observar natildeo soacute o enunciado da suacutemula mas tambeacutem as condiccedilotildees e
circunstacircncias em que tem aplicaccedilatildeo958
Tambeacutem haacute de se ressaltar que por sua natureza a Suacutemula Vinculante
diferentemente das disposiccedilotildees constitucionais e legais natildeo enseja aplicaccedilatildeo de
hermenecircutica necessaacuteria a iluminar o seu entendimento jaacute que como deve ser clara
objetiva e apaziguadora de controveacutersias parte-se do pressuposto que se basta em si
proacutepria e por si soacute sendo auto-suficiente auto-explicativa e auto-aplicaacutevel
dispensando portantoalgum texto adicional que explique ou traduza o seu espiacuterito E
nesse esteio se diz que a interpretaccedilatildeo da redaccedilatildeo Suacutemula Vinculante deve ser literal
Contudo eacute interessante destacar que o STF ao se editar a primeira SV
consignou em seu enunciado ―a necessidade de anaacutelise das particularidades de cada caso
para sua aplicaccedilatildeo959
Dessa forma as SVs passaram a ser editadas e com elas vieram as dificuldades
como o fato de a diversidade de circunstacircncias dos precedentes por ―em duacutevida a
correccedilatildeo do enunciado que deve ser objeto do maacuteximo cuidado quando se trata de
decisotildees que restringem direitos e de a Suacutemula ser ―fiel agraves reiteradas decisotildeeslsquo que
devem antecedecirc-la960
nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que
envolvam mateacuteria constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v 25 n 34
janjun 2009 p 109 957 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 Aqui vale realizar uma explicaccedilatildeo sobre o efeito vinculante da suacutemula que se refere
natildeo apenas ao proacuteprio verbete sendo vinculante quanto ao seu enunciado como tambeacutem agrave ratio decidendi ou seja
aos fundamentos determinantes das suacutemulas que ―satildeo os fundamentos determinantes dos precedentes que lhes deram
origem alcanccedilando assim ―os princiacutepios e interpretaccedilotildees asseverados na motivaccedilatildeo dos reiterados julgados que
embasaram a sua ediccedilatildeo LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006 p 176 958 Ibidem p177 959 MAUEacuteS Op cit p87 960 O que aconteceu na ediccedilatildeo da SV n5 ―A falta de defesa teacutecnica por advogado no processo administrativo
disciplinar natildeo ofende a Constituiccedilatildeo Conforme informa Maueacutes ―Neste caso os proacuteprios Ministros reconhecem
que natildeo havia decisotildees reiteradas sobre a mateacuteria e ainda que ―o STF natildeo verifica a adequaccedilatildeo dos precedentes
citados na decisatildeo que leva agrave aprovaccedilatildeo da Suacutemula P89 Isso porque foram listados como precedentes julgados
que natildeo trataram de processo administrativo disciplinar e entre os que tratavam apenas um veiculou duacutevida sobre a
defesa teacutecnica o qual natildeo envolvia sanccedilatildeo grave como a demissatildeo ndash RE-AgR n 244027
168
Dito isto eacute que se passa a observar a maneira pela qual a Suacutemula Vinculante n
13 foi editada - pois potildee ―em duacutevida o cumprimento pelo STF dos dispositivos
constitucionais961
42 Sentido e Alcance da Suacutemula Vinculante n 13
A Constituiccedilatildeo Federal atribui ao STF competecircncia para expedir Suacutemula
Vinculante962
na forma estabelecida em lei Lei esta nordm 114172006 que determinou
no paraacutegrafo 2ordm do seu artigo 3ordm a possibilidade de haver a participaccedilatildeo de terceiro
interessado no procedimento da Suacutemula a criteacuterio do relator e conforme disposto no
Regimento Interno da Corte
Por isso se diz que a lei ao admitir a presenccedila de terceiro no procedimento de
ediccedilatildeo de suacutemula vinculante teve ―em conta o sadio princiacutepio de que no processo de
formaccedilatildeo e extroversatildeo da vontade do Estado ndash e a suacutemula expressa vontade do Estado
exteriorizada pela via jurisdicional ndash eacute a prudente ouvir antes de fazer obedecer
realccedilando assim ―a cidadania ativa princiacutepio fundamental da Repuacuteblica Federativa do
Brasil a preservar ―o Estado de decisotildees unilaterais e de vieacutes autoritaacuterio mutiladas por
visatildeo solitaacuteria e agraves vezes distorcida ou equivocada963
Todavia natildeo foi o que ocorreu e a omissatildeo ou negligecircncia do STF em observar
tal dispositivo e que sua aplicaccedilatildeo seria vaacutelida no caso em tela resultou em uma
normativa de ―vieacutes autoritaacuterio motivada pelo ativismo judicial em face do Poder
Executivo e ―mutilada por uma ―visatildeo distorcida pois parcial e desprovida de um
marco teoacuterico do magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio vez que natildeo foi utilizada qualquer noccedilatildeo
doutrinaacuteria especiacutefica a delimitar a noccedilatildeo de nepotismo e sua vedaccedilatildeo e ainda
equivocada jaacute que se distanciou inclusive do seu marco legal a Resoluccedilatildeo do CNJ nordm
0705 natildeo apenas porque aumentou o acircmbito de vedaccedilatildeo do nepotismo de pessoa
juriacutedica para poder como tambeacutem porque natildeo acompanhou suas alteraccedilotildees dizendo
hoje menos do que a proacutepria Resoluccedilatildeo jaacute que natildeo veda como esta o nepotismo em
contrataccedilotildees diretas seja de que forma for
961 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p87 962 Artigo 103-A 963 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 14-15
169
E mesmo que se alegue que ―o Pleno supriria a exigecircncia da audiccedilatildeo preacutevia da
Comissatildeo de Jurisprudecircncia pois o Pleno pode muito natildeo se pode levar isso em conta
jaacute que o Pleno
―() natildeo pode tudo Natildeo pode substituir oacutergatildeos criados pelo Regimento de
caraacuteter normativo com atribuiccedilotildees proacuteprias e relativamente agraves quais o que
vigora eacute o princiacutepio da indisponibilidade das competecircncias puacuteblicas aleacutem do
que em vaacuterias ocasiotildees nem todos os integrantes da Comissatildeo estatildeo presentes
agrave sessatildeo em que apresentada proposta de suacutemula O afatilde do STF de acelerar a
prestaccedilatildeo jurisdicional e de viabilizar-se como oacutergatildeo de maacutexima jurisdiccedilatildeo
natildeo lhe daacute o direito de atropelar nem a Constituiccedilatildeo nem a lei A esse preccedilo
natildeo vai o princiacutepio da eficiecircnciardquo964
Ainda como a Resoluccedilatildeo n0705 do CNJ base normativa da ediccedilatildeo da SV
n13 foi alterada pela Resoluccedilatildeo n 09 e ainda esmiuccedilada por diversos enunciados do
mesmo Conselho a SV n13 nos termos do artigo 5ordm da lei regulamentar deveria ter
sido revista mas natildeo o foi
E embora o Ministro Marco Aureacutelio tenha persistido na necessidade de se
submeter a proposta da suacutemula vinculante previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia
como previsto no proacuteprio RI observando o disposto no artigo 10 da lei em questatildeo e
sob o fundamento de que ―a finalidade do exame preacutevio () reside em prevenir
eventuais desacertos que bem podem resultar da redaccedilatildeo do verbete no calor das
discussotildees durante sessatildeo do Pleno965
a proposta da Suacutemula 13 natildeo foi submetida
previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia do STF
Por fim o artigo 4ordm da mesma lei dispotildee que ―o Supremo Tribunal Federal por
decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes
() tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse puacuteblico e
a partir do disposto em seguida se observaraacute se este eacute um caso que poder-se-ia aplicar
tal hipoacutetese normativa
Como disposto no primeiro capiacutetulo deste a SV n13 foi embasada em quatro
precedentes que versaram sobre nepotismo mas que foram julgados diferentemente
pelo STF966
964 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 15 965 DJe nordm 1722008 pp 30 31 e 32 966 Na ADI 1521RS o STF decidiu foi pela constitucionalidade da proibiccedilatildeo de nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo
grau no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica ou
sociedade de economia mista ―Note-se bem no acircmbito da respectiva entidade E natildeo de qualquer outra embora
integrada na mesma Administraccedilatildeo ALEGRE Op cit p8 ―Tambeacutem avanccedilou na questatildeo de saber se o parente
ocupante de cargo efetivo poderia ocupar cargo em comissatildeo o ―que foi respondido afirmativamente pelo Min
170
A apreciaccedilatildeo de cada caracteriacutestica dos julgados nos precedentes deve ser
realizada de forma acurada a ensejar uma ―correta generalizaccedilatildeo dos fundamentos do
enunciado da Suacutemula Vinculante sendo nesse processo indissociaacuteveis ―o fundamento
da decisatildeo e o caso que se integram em um mesmo processo hermenecircutico onde os
―fundamentos satildeo elaborados nos precedentes de acordo com determinadas
circunstacircncias sendo possiacutevel saber se se deve solucionar da mesma forma situaccedilotildees
posteriores se houver o conhecimento dessas circunstacircncias967
Ocorre que como jaacute explicado anteriormente o STF natildeo analisou detidamente
as circunstacircncias de cada caso e ao elaborar a SV n13 ainda se distanciou dos seus
precedentes inclusive do uacutenico julgado que realmente poderia ser tido como seu
precedente a ADC 126-DF que teve por objeto a Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ que
embasou a redaccedilatildeo da SV n13
Desta feita o STF natildeo apenas julgou cada um dos quatro precedentes de forma
diversa quanto agrave noccedilatildeo do nepotismo e de sua vedaccedilatildeo como tambeacutem produziu uma
Suacutemula que natildeo condiz com os mesmos
Nos dois primeiros precedentes ADI n 1521 e MS n23780 o STF julgou a
adequaccedilatildeo das normativas agrave Constituiccedilatildeo Federal ―reconhecendo a liberdade do
legislador para dispor sobre a mateacuteria e se por um lado entendeu na ADI n 1521 pela
vedaccedilatildeo do nepotismo ateacute o segundo grau como dispunha a Emenda Constitucional
atacada por outro no MS n23780 acolheu a vedaccedilatildeo do nepotismo aos parentes de ateacute
terceiro grau
Ainda no terceiro precedente o RE n 679951 dispocircs sobre nepotismo
cruzado e a natildeo vedaccedilatildeo do nepotismo no que concerne a cargo poliacutetico e no quarto
precedente ndash a ADC 126-DF ambos julgados na mesma sessatildeo decidiu fazer da
Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ a base da Suacutemula Vinculante n 13 mas tambeacutem dela se
afastou ao incluir na redaccedilatildeo sumular o elemento ―pessoa juriacutedica
CARLOS VELLOSO que contudo restou vencido e essa questatildeo natildeo foi discutida em nenhuma outra
oportunidaderdquo No MS 23780MA o STF entendeu pela proibiccedilatildeo do nepotismo ao terceiro grau mas tudo ficou
reduzido ao seu caso concretordquo ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF
Decifra-me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de
Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009 p 8-9 967 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
171
Igualmente eacute de notoacuterio saber que a finalidade do instituto SV eacute apaziguar
―controveacutersias que acarretem ―grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de
processos sobre questatildeo idecircntica
Contudo no caso da SV n13 sua ediccedilatildeo ocorreu mesmo natildeo havendo
―controveacutersia atual a causar ―grave inseguranccedila juriacutedica e ―multiplicaccedilatildeo de processos
sobre questatildeo idecircntica vez que no primeiro precedente a ADI n 1521 o STF julgou a
validade da Emenda Constitucional agrave Constituiccedilatildeo do Estado de Rio Grande do Sul no
segundo o MS n 23780 analisou a interpretaccedilatildeo das Leis n 942196 e n843292
referente a um uacutenico caso e no terceiro precedente o RE 579951 analisou a demanda
por meio da auto-aplicabilidade dos princiacutepios constitucionais e no quarto precedente a
ADC 126ndashDF resolveu estender a vedaccedilatildeo do nepotismo disposta pela Resoluccedilatildeo nordm
0705 do CNJ aos demais poderes Dessa forma configuraram todos eles demandas
uacutenicas e singulares e que natildeo envolveram nenhuma norma que estivesse causando
―grave inseguranccedila juriacutedica e muito menos ―multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica968
Aleacutem disso o STF inovou a redaccedilatildeo da SV n13 em relaccedilatildeo agrave legislaccedilatildeo
existente inclusive em relaccedilatildeo agrave vedaccedilatildeo disposta na normativa que a embasou a
Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ fugindo das ―interpretaccedilotildees desenvolvidas nos
precedentes e formulando ―novas interpretaccedilotildees para casos que natildeo foram tratados o
que eacute ―constitucionalmente inadmissiacutevel969
criando mais controveacutersias ao inveacutes de
dirimiacute-las970
Assim o STF fugiu do seu tradicional campo de atuaccedilatildeo - jaacute que natildeo atuou
como simples inteacuterprete da Constituiccedilatildeo - ―mediante hermenecircutica a que estaacutevamos
habituados e ao ―agir como tiacutepico legislador positivo e editou a SV n13 que ao
contraacuterio ―natildeo interpretou direito existente mas manifestou-se como tiacutepico ato
968 Salvo a Resoluccedilatildeo do CNJ que estava ―causando no Judiciaacuterio 969 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 970 () natildeo constitui objeto da suacutemula a ediccedilatildeo de norma juriacutedica aqui entendida como regra de direito dotada de
generalidade e abstraccedilatildeo cujo objeto seja a regulaccedilatildeo de condutas sociais A inovaccedilatildeo na ordem juriacutedica natildeo constitui
propoacutesito da suacutemula vinculante Diversamente edita-se um enunciado vinculante exatamente para se interpretar a
Lei regra de Direito Positivo jaacute existente A ediccedilatildeo da suacutemula pressupotildee pois a vigecircncia de regras juriacutedicas
abstratas jaacute criadas pelo Legislador sobre as quais haja controveacutersia interpretativa Adveacutem a () criacutetica ao conteuacutedo
da suacutemula vinculante nordm 13 nos termos em que editada e redigida a suacutemula desatende os contornos constitucionais
que conformam o instituto jaacute que ao editaacute-la o Pretoacuterio Excelso agiu () como Legislador Positivo criando uma
regra geral e abstrata a partir da interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de princiacutepios constitucionais (impessoalidade e moralidade)
cujos conteuacutedos satildeo dotados de um alto grau de vagueza semacircntica FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor
Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 136
172
normativo primaacuterio que foi buscar fundamento de validade diretamente no texto
constitucional ou seja no art 37 caput da Carta Federal971
Dessa forma o STF ao inveacutes de editar uma suacutemula vinculante a garantir
interpretaccedilatildeo validade e eficaacutecia a normativas controversas como determinam os
dispositivos constitucionais e legais reconstruiu a noccedilatildeo juriacutedica da vedaccedilatildeo do
nepotismo por meio da SV n13 - que inovou o tema e sua limitaccedilatildeo a partir de uma
redaccedilatildeo nada clara e objetiva incompatiacutevel com o que deve estear uma Suacutemula
Vinculante972
Eacute o que fica ainda mais patente ao se apreciar cada um dos cinco elementos
que constituem a noccedilatildeo de nepotismo disposta em sua redaccedilatildeo quais sejam parente por
afinidade ateacute terceiro grau inclusive autoridade nomeante ou () servidor ()
investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento da mesma pessoa juriacutedica
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila () compreendido o
ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau
Primeiramente se aventa a questatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a parente
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
O STF ―inovando primariamente na ordem juriacutedica foi aleacutem do que dispotildee
a lei civil brasileira que no sect 1ordm do artigo 1595 dispotildee claramente que o parentesco por
afinidade estaacute adstrito aos ascendentes descendentes e irmatildeos do cocircnjuge ou
companheiro natildeo havendo especificaccedilatildeo de graus e determinou pela redaccedilatildeo da SV 13
―dentro do ciacuterculo de vedaccedilatildeo que o parentesco por afinidade no que concerne ao
nepotismo eacute ateacute de terceiro grau973
Contudo no ramo civilista a expressatildeo sofre duras criacuteticas pois a suacutemula natildeo
poderia dispor diferentemente do CCB designando como parente quem natildeo eacute parente
por lei Tanto que o Ministro CARLOS BRITTO ―chegou ateacute a propor interpretaccedilatildeo
971 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano XII n 286 15122008 p 40 972 Bem analisado o conteuacutedo da suacutemula seraacute possiacutevel perceber que o STF definiu mediante escolha e valoraccedilotildees de
cunho poliacutetico as modalidades de parentesco (consanguiacuteneo ou por afinidade) determinou ateacute que grau (terceiro)
estendeu a vedaccedilatildeo do nepotismo prescreveu o acircmbito espacial de aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo () A mateacuteria foi regulada
de maneira ampla descendo-se a detalhes e minuacutecias que refogem aos objetivos de uma suacutemula de caraacuteter
vinculante ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF
e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 139 973 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209
173
conforme a fim de excluir relaccedilatildeo de parentesco que o CC natildeo contempla qual seja
aquela que leva para aleacutem do cunhado o viacutenculo da colateralidade por afinidade (nordm 45
I do seu voto na ADC ndash 12) mas infelizmente no segundo debate sobre a ediccedilatildeo da
SV n13 preferiu ―aderir agrave tese da extensatildeo ao terceiro grau como criteacuterio de inibiccedilatildeo
de abusosrdquo974
Na realidade o STF natildeo apenas inovou ao criar contagem de parentesco por
afinidade em grau como tambeacutem a limitou aleacutem do que seria em lei vez que conforme
o disposto no CCB o parentesco por afinidade seria limitado ao segundo grau da linha
colateral representado pelo irmatildeo (atilde) do cocircnjuge ndash cunhado (a)
E o mais interessante eacute que o tribunal em que criteacuterio se embasou o STF para
escolheu este grau com limite agrave inibiccedilatildeo sem estar embasado em qualquer criteacuterio
efetivamente juriacutedico vez que os Ministros natildeo utilizaram qualquer meacutetodo ou teacutecnica
hermenecircutica a explicar os motivos de tal escolha mas apenas reproduziram a redaccedilatildeo
da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ tendo em vista que ―a questatildeo da adequaccedilatildeo dos graus
de parentesco estabelecidos no ato normativo especialmente o problema do parentesco
por afinidade ateacute o terceiro grau975
jaacute havia sido enfrentada quanto a ela quando do
julgamento da ADC n126-DF
Assim a SV n 13 trouxe ―inovaccedilatildeo no mundo juriacutedico qual seja a definiccedilatildeo
do terceiro grau de parentesco por afinidade ateacute entatildeo desconhecido na legislaccedilatildeo e
literatura brasileira976
E natildeo eacute apenas isto se a SV n13 por um lado alargou o parentesco por
afinidade por outro restringiu o de consanguinidade pois ao determinar a vedaccedilatildeo ateacute
o seu terceiro grau excluiu o parentesco de quatro grau (primos) previsto no Coacutedigo
Civil o que tambeacutem foi ocasionado pela reproduccedilatildeo do disposto na Resoluccedilatildeo do CNJ
quanto a esse elemento
Assim o parentesco ―consanguiacuteneo de quarto grau natildeo foi considerado pelo
STF como haacutebil a macular a indicaccedilatildeo para a ocupaccedilatildeo de cargos de provimento em
comissatildeo977
974 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro ReRE ndash
Revista Eletocircnica sobre a Reforma do Estado N 16 ndash dezembrojaneirofevereiro 2009 Salvador- Bahia ndash Brasil ndash
ISSN 1981 -1888 IBDP p 2 975 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 976CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35
174
Dessa forma observa-se duas situaccedilotildees no miacutenimo irrazoaacuteveis provocadas
pela redaccedilatildeo da SV n13 pois se por um lado ―um primo de uma autoridade ou servidor
pode ser indicado para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo sem configurar nepotismo
por outro seu ex-sogrolsquo natildeo pode ―vez que de acordo com o art 1595 sect 2ordm do Coacutedigo
Civil na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou uniatildeo
estaacutevel978
Assim o STF ao desconsiderar a definiccedilatildeo de parentesco prevista na lei civil
pelo que se extrai do teor da SV n 13 quanto ao assunto provocou tais incoerecircncias e
outras controveacutersias979
Dentre elas vale destacar as duacutevidas suscitadas quanto agrave possibilidade de
nomeaccedilatildeo anteriormente agrave concretizaccedilatildeo de fato impeditivo como por exemplo um
casamento posterior agrave nomeaccedilatildeo para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo
Tendo em vista a falta de clareza da Suacutemula quanto a este ponto dentre
outros o que se pode dizer eacute que caso natildeo haja sua devida interpretaccedilatildeo de acordo com
os princiacutepios como o da razoabilidade e proporcionalidade para solucionar a questatildeo
seratildeo provocadas injusticcedilas ―pois na frieza do verbete sumular tal situaccedilatildeo natildeo estaacute
devidamente esclarecida980
Desta feita deve-se interpretar a questatildeo agrave luz de tais princiacutepios tendo em vista
que apesar de a redaccedilatildeo da SV n13 natildeo ser clara tem-se certo que sua ―intenccedilatildeo natildeo foi
proibir o afeto entre os agentes puacuteblicos mas sim que este natildeo representasse a razatildeo da
contrataccedilatildeo ou qualquer outra vantagem em detrimento do interesse puacuteblico981
Ainda vale ressaltar que o STF seguindo a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 0705 do
CNJ982
inobservou natildeo apenas o CCB mas outras normativas referentes agrave delimitaccedilatildeo
de parentesco Dentre elas a uacutenica passagem da Constituiccedilatildeo Federal ―que trata de
demarcaccedilatildeo de parentesco para efeito de inibiccedilatildeo ou exclusatildeo de exerciacutecio de direito
poliacutetico de natureza fundamental em detrimento de certas pessoas onde ―a
Constituiccedilatildeo eacute parcimoniosa e adota o limite do segundo grau (inclusive este) o art
977 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35 978 Ibidem p 35 979 Ibidem p 35 980 Ibidem p 35-36 981 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 030313 982 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93
175
14 sect 7ordm983
o assentado no primeiro precedente sumular a ADI n 1521 no acircmbito da
qual o STF ―declarou constitucional uma emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul
que proibia a nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo grau (art 20 sect5ordm)984
e o princiacutepio de
hermenecircutica juriacutedica que dispotildee que ―onde a lei natildeo distingue natildeo cabe ao inteacuterprete
fazecirc-lo985
Diante disso a opccedilatildeo do STF causou perplexidade e ensejou ―duacutevida seacuteria
sobre se houve o devido processo legal ―em sentido substantivo a que estatildeo sujeitos
todos os Poderes da Repuacuteblica inclusive e sobretudo o proacuteprio STF guardiatildeo preciacutepuo
da Constituiccedilatildeo986
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado
Uma segunda criacutetica quanto agrave Suacutemula recai quanto agrave expressatildeo ―autoridade
nomeante ou de servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramentordquo
Primeiramente insta dizer que conforme a redaccedilatildeo sumular ―a mera
possibilidade da influecircncia da autoridade ou do servidor que ocupa cargo em comissatildeo
―basta para a configuraccedilatildeo do viacutecio987
Assim interpretando-se literalmente o dispositivo sumular natildeo poderaacute exercer
cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada aquele que deteacutem ―relaccedilatildeo de consaguinidade
ou afinidade com a autoridade nomeante ou com outro servidor puacuteblico988
ocupante de
cargo comissionado o que natildeo eacute aplicaacutevel aos vereadores deputados federais estaduais
983 ―Satildeo inelegiacuteveis no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o
segundo grau ou por adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica de Governador de Estado ou Territoacuterio do Distrito Federal
de Prefeito ou de quem os haja substituiacutedo dentro dos seis meses anteriores ao pleitoAfirma Ivan Barbosa Rigolin
―E nossa Constituiccedilatildeo nada menciona em especiacutefico nem remotamente sobre o tema do empregode parentes e correl
atos das autoridades nomeadoras na Administraccedilatildeo Puacuteblica Nem uma breveeferecircncia a esse tema consta de modo ex
pliacutecito ou mesmo impliacutecito da Carta de 1988 O assuntoeacuteshylhe por completo estranho e inusitado shy como de resto o eacute
desde a primeira Constituiccedilatildeobrasileira que como todas ateacute o presente jamais se abalanccedilou a restringir nepotismos na
Administraccedilatildeo Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum Administrativo ndash FA
Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 984 Rodrigues Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209 985 COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante n 13 do egreacutegio supremo tribunal federal a
improbidade administrativa ndash jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de Direito Administrativo ndash BDA julho 2012 p
785-789 p788 986 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 5 987 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 988 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n31 p75
176
ou distritais989
magistrados e membros no Ministeacuterio Puacuteblico990
quando natildeo forem
efetivamente a autoridade a nomear o seu parente991
uma vez que natildeo se enquadram
como servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramentordquo pois natildeo
satildeo servidores mas agentes poliacuteticos ocupantes de cargo poliacutetico
Exemplificando
A nomeaccedilatildeo de parente de um desembargador de um procurador de justiccedila
(ou promotor de justiccedila) ou de um deputado nos lindes literais da SV 13
dificilmente constituiria nepotismo pois a autoridade nomeante seria o
presidente do Tribunal o Procurador-Geral de Justiccedila ou o Presidente da
Assembleia Legislativa E como os membros destes oacutergatildeos satildeo agentes
poliacuteticos natildeo () exercendo qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento impossiacutevel subsumir a praacutetica aos termos sumulares992
989 ―() quanto aos membros do Poder Legislativo que tambeacutem satildeo agentes poliacuteticos e natildeo servidores puacuteblicos em
sentido estrito portanto tambeacutem natildeo estaria vedada a nomeaccedilatildeo para exercer cargo em comissatildeo de confianccedila ou
funccedilatildeo gratificada de parentes consanguiacuteneos e afins dos senadores deputados e vereadores Entretanto o raciociacutenio
natildeo se aplica ao presidente da Cacircmara ou Senado nem ao Prefeito Governador ou Presidente pois embora sejam
agentes poliacuteticos eles satildeo autoridades nomeantes condiccedilatildeo prevista expressamente no texto sumular Ibidem p 75 990 Por isso se afirma que eacute ― () tambeacutem excessiva restriccedilatildeo afastar os membros da magistratura do Ministeacuterio
Puacuteblico e dos Tribunais de Contas do conceito de agentes poliacuteticos pois cada um deles de diferentes formas
exercitam funccedilatildeo de soberania com independecircncia regime juriacutedico peculiar e regime de responsabilidade igualmente
diferenciado em relaccedilatildeo aos demais agentes administrativos MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-
administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 21 O
que quer dizer que ―() aqueles que exercem as funccedilotildees de direccedilatildeo do Estado (funccedilatildeo de governo) integrando a
estrutura constitucional (central) de cada um dos poderes Eacute o caso do Presidente da Repuacuteblica Ministros de Estado
Deputados Senadores Segundo o STF tambeacutem o satildeo os Membros do Judiciaacuterio do Ministeacuterio Puacuteblico ()Com
base nisso podemos afirmar que enquadram-se na categoria de agentes poliacuteticos a) titulares de mandato eletivo b)
seus auxiliares diretos (Ministros de Estado Secretaacuterios de Estado e Secretaacuterios Municipais) c) membros do
Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico FILHO Joatildeo Trindade Cavalcante e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao
nepotismo e as nomeaccedilotildees de agentes poliacuteticos - Uma anaacutelise sobre a jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante
STF ndeg13 Revista Siacutentese de Administrativo v1 n1 (jan 2006) Satildeo Paulo IOB ndash v5 n58 p93-115 p 99-
100Neste ensejo os autores explicam que Quanto aos uacuteltimos magistrados e membros do MP existe relevante
controveacutersia doutrinaacuteria Celso Antocircnio Bandeira de Mello (MELLO 2005 p 123) Maria Silvia Zanella Di Pietro
(DI PIETRO 2009 p 511) e Joseacute dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO 2007 p 526) natildeo os incluem
entre os agentes poliacuteticos O fundamento eacute que eles natildeo satildeo eleitos mas recrutados por criteacuterios teacutecnicos Jaacute Hely
Lopes Meirelles defendeu sempre que os juiacutezes e promotores seriam agentes poliacuteticos pois tecircm as atribuiccedilotildees
regulamentadas constitucionalmente e exercem parcela do poder soberano do Estado (MEIRELLES 2000 p 84)Natildeo
se trata de uma discussatildeo meramente acadecircmica Ao contraacuterio a contenda ganha relevo praacutetico na medida em que a
consideraccedilatildeo desses agentes como agentes poliacuteticos ou administrativos possui reflexos no regime juriacutedico ao qual
seratildeo submetidos Embora esse seja um tema apenas incidental no presente trabalho adota-se o posicionamento
defendido por Hely Lopes Meirelles Realmente natildeo haacute como deixar de reconhecer na atividade judicante ou
ministerial puacuteblica o exerciacutecio de parcela do poder soberano do Estado Ademais a moderna hermenecircutica
constitucional reconhece que a atividade judicial eacute tambeacutem poliacutetica no sentido original do termo Os membros que
exercem essas funccedilotildees devem portanto ser enquadrados entre os agentes poliacuteticosNesse sentido tambeacutem jaacute se
posicionou expressamente o Supremo Tribunal Federal (BRASIL RE ndeg 228977 2002) Eacute tambeacutem o que se colhe de
uma interpretaccedilatildeo literal do art 37 XI da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica ao se referir agrave remuneraccedilatildeo dos (hellip) membros
de qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes poliacuteticos Ibidem p 99-100 991 A proibiccedilatildeo do nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio decorre da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ e natildeo da Suacutemula
Vinculante da Corte Suprema veja-se a contradiccedilatildeo aplicaacutevel na praacutetica agraves contendas levadas agrave tutela jurisdicional
quanto aos casos de nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica dos diversos entes federados mesmo que muitos destes
diga-se de passagem jaacute haviam editado anteriormente agrave suacutemula normativa aplicaacutevel ao acircmbito de sua administraccedilatildeo
puacuteblica destinada agrave vedaccedilatildeo do nepotismo Quanto agrave proibiccedilatildeo no acircmbito do MP a mesma foi feita por meio da
Resoluccedilatildeo n 01 do Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico ndash CONAMP de 07 112005 992 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 8
177
Assim se tais autoridades em questatildeo natildeo forem aquele que investido em
cargo comissionado nomeia seu parente natildeo haveraacute nepotismo jaacute que natildeo satildeo
classificadas como servidor mas como agente poliacutetico ao qual a Suacutemula natildeo alcanccedila
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica
A terceira criacutetica recai sobre a expressatildeo da mesma pessoa juriacutedica A questatildeo
eacute problemaacutetica pois a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico satildeo os proacuteprios entes federados
a Uniatildeo os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios e as entidades da administraccedilatildeo
indireta e tal conceituaccedilatildeo no que concerne agrave vedaccedilatildeo de nepotismo se por um lado
alarga o acircmbito da proibiccedilatildeo e alcanccedila situaccedilotildees questionavelmente tidas como
nepoacuteticas por outro possibilita o nepotismo em outras situaccedilotildees pois natildeo impede a
nomeaccedilatildeo de um parente de autoridade nomeante em um dos trecircs poderes dos entes da
federaccedilatildeo para uma entidade da administraccedilatildeo indireta uma vez que esta entidade eacute
outra pessoa juriacutedica
Isso porque os Ministro desconsideram o oacutergatildeo ndash tecnicamente considerado
como centro despersonalizado de formaccedilatildeo e expressatildeo da vontade imputada agrave pessoa
juriacutedica ndash para ater-se pessoa juriacutedica o que significa dizer que tudo fica acantonado agrave
mesma pessoa juriacutedica natildeo se estendendo a outra dela diversa993
A fim de explicar as situaccedilotildees exemplifica-se um ―servidor ocupante de cargo
efetivo que seja nomeado para exercer cargo de direccedilatildeo no Ministeacuterio das Cidades em
Brasiacutelia impediria por exemplo que seu irmatildeo ―tambeacutem servidor puacuteblico ocupante de
cargo efetivo fosse nomeado para exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
em uma Superintendecircncia da Poliacutecia Federal mesmo que fosse em outro Estado da
Federaccedilatildeo ―em razatildeo de ser este oacutergatildeo pertencente agrave mesma pessoa juriacutedica na qual o
Ministeacuterio das Cidades estaacute entranhado 994
qual seja a Uniatildeo
Por outro lado ―o Secretaacuterio-Executivo do Ministeacuterio do Planejamento
Orccedilamento e Gestatildeo poderia ter seu irmatildeo nomeado para ocupar um cargo
comissionado na Fundaccedilatildeo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica ndash IBGE
entidade da Administraccedilatildeo Indireta vinculada ao Ministeacuterio995
vez que natildeo
993 Alegre Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 8 994 FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de
atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola
da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011p 142 995 Ibidem p144
178
configuraria nepotismo pois aleacutem de o Secretaacuterio natildeo ser a autoridade nomeante pois o
seu irmatildeo seria nomeado pelo presidente do IBGE este eacute pessoa juriacutedica diversa da
Uniatildeo pois tem personalidade juriacutedica proacutepria
Desta feita a literalidade da Suacutemula Vinculante leva agrave conclusatildeo de que o
primeiro caso seria ofensivo agrave Constituiccedilatildeo e o segundo natildeo quando parece ser o
oposto pois no primeiro exemplo natildeo se observa ―beneficiamento familiar e no
segundo sim
Contudo mesmo sendo intuitivo que situaccedilotildees dispares natildeo podem ser tratadas
da mesma forma996
pelas argumentaccedilotildees dos ministros no debate da suacutemula se
verifica que agrave pessoa juriacutedica disposta na suacutemula se deu a conotaccedilatildeo de poder ou seja
servidor de um poder investido em cargo de direccedilatildeo chefia e assessoramento natildeo
poderaacute ter parente consanguiacuteneo ou afim ateacute terceiro grau nomeado em cargo em
comissatildeo naquele mesmo poder997
pois os Ministro objetivavam com esta amplitude
mesmo acarretando situaccedilotildees contraditoacuterias obstar as nomeaccedilotildees realizadas pelo titular
do Poder Executivo que ―nomeia tudo
Todavia tal assentamento obsta tanto parentes de servidores puacuteblicos que
detenham cargo em comissatildeo e que sejam tambeacutem servidores puacuteblicos a ascender
profissionalmente como tambeacutem a outros parentes a adentrarem ao mesmo poder que
seu parente eacute servidor ocupante de cargo comissionado (seja efetivo ou natildeo) ou
autoridade nomeante seja nomeado soacute em cargo em comissatildeo mesmo que este parente
a adentrar seja lotado em oacutergatildeo completamente diferente do oacutergatildeo de seu parente
totalmente desvinculado e sem qualquer subordinaccedilatildeo
E sob esse prisma ―o enunciado vinculante estaria cerceando amplamente a
liberdade de atuaccedilatildeo de todos os oacutergatildeos de Poder pois ―impediria que cargos
comissionados em oacutergatildeos distintos sem relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo entre si fossem
providos por parentes998
mesmo que servidores de carreira (ocupantes de cargos
efetivos) de seus respectivos oacutergatildeos
996 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p 06 Disponiacutevel em www
pgespgovbr 997 Seja no Executivo Federal (todos os Ministeacuterios e demais oacutergatildeos do poder executivo) no Poder Judiciaacuterio Federal
(toda a justiccedila federal seja comum ou especializada) ou no Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional ndash Cacircmara
e Senado) e assim nos poderes dos demais entes federados ( Estados Distrito Federal e Municiacutepios) 998ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 142
179
Situaccedilotildees como estas natildeo ferem de forma alguma o princiacutepio da moralidade
insculpido na Constituiccedilatildeo Republicana jaacute que natildeo haacute como servidor ocupante de cargo
comissionado de um oacutergatildeo ter poder de indicaccedilatildeo para nomeaccedilatildeo em outro oacutergatildeo pois
muitas vezes nem a autoridade nomeante em um oacutergatildeo tem este poder em relaccedilatildeo a
outro oacutergatildeo999
Tambeacutem se pode pensar que a vedaccedilatildeo ampla da Suacutemula ao obstar situaccedilotildees
esdruxulamente tidas como nepotismo na realidade infringe o princiacutepio da
impessoalidade pois desde jaacute independente de qualquer situaccedilatildeo se provoca uma
desigualdade quanto agrave qualquer parente consanguiacuteneo ou por afinidade ateacute terceiro
grau de servidor ocupante de cargo em comissatildeo seja este com viacutenculo (ocupante de
cargo efetivo tambeacutem) ou sem viacutenculo (ocupante soacute de cargo comissionado) de poder
ser nomeado no mesmo poder em que seu parente estaacute lotado
Isto eacute uma infraccedilatildeo ao princiacutepio da impessoalidade eacute um cerceamento da
liberdade deste cidadatildeo soacute por ele ser parente do outro o que foi lembrado inclusive no
primeiro precedente da SV n13 ―Efetivamente natildeo seria admissiacutevel que no regime
democraacutetico se impedisse determinada parcela de cidadatildeos de participar do serviccedilo
puacuteblico tatildeo-soacute pelo fato de manterem algum viacutenculo de parentesco com autoridades
dos Trecircs Poderes1000
O que se deve ter em mente eacute que se por um lado ―natildeo eacute admissiacutevel aceitar que
haja benefiacutecios e confortos evidentes e decorrentes do grau de parentesco ou do viacutenculo
conjugal por outro natildeo se pode ―estigmatizar o indiviacuteduo por ser parente de algueacutem
o que se deve entatildeo ―eacute evitar a concessatildeo de facilidades decorrentes do berccedilo ou dos
laccedilos de sangue ou do viacutenculo uxoacuterio ou marital1001
Diante disto o que se pode dizer eacute que o STF ―por natildeo se basear em um
exame cuidadoso dos casos e diante das oacutebvias dificuldades de estabelecer uma regra
geral para a questatildeo escolheu usar o termo pessoa juriacutedicalsquo no enunciado da SV
999 E diga-se mais dependendo do cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior (DAS no Poder Executivo Federal)
que o servidor ocupa ele mal tem como se ―segurar no cargo muito menos indicar parente para cargo comissionado
mesmo no proacuteprio oacutergatildeo 1000 Neri da Silveira voto da ADI 1-521-4 precedente da Suacutemula fl 148 1001 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 75 2011 p 104
180
n131002
que tatildeo logo notado foi questionado1003
vez que estaacute a violar a
impessoalidade e a moralidade que nortearam o proacuteprio enunciado vinculante
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
Uma quarta criacutetica eacute que se proiacutebe a nomeaccedilatildeo de parente para cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila da qual decorrem trecircs questotildees problemaacuteticas a
primeira referente ao fato de que a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico natildeo foi vedada a
segunda concernente ao fato de que os servidores efetivos parentes do outro servidor
que ocupa cargo comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo
comissionado tambeacutem e a terceira de que a vedaccedilatildeo abarca tambeacutem os servidores
efetivos designados para exercerem funccedilatildeo de confianccedila
Assim primeiramente faz-se imprescindiacutevel diferenciar o cargo em comissatildeo -
de natureza administrativa - do cargo poliacutetico Enquanto o primeiro integra a estrutura
da administraccedilatildeo vinculado ao ―cumprimento de diretrizes e determinada finalidade
preacute-fixada1004
o segundo eacute de governo envolve ―atividade primaacuteria de escolha de
decisatildeo ()1005
sendo ocupados respectivamente por servidores - que satildeo regidos
pelo regime juriacutedico estatutaacuterio geral e por os agentes poliacuteticos que ―tecircm seus direitos e
obrigaccedilotildees estabelecidos diretamente pela Constituiccedilatildeo Federal1006
diferenciados
tambeacutem quanto ao regime remuneratoacuterio e agrave responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos1007
Assim a SV n13 natildeo alcanccedila os Ministros de Estado Secretaacuterios de Estados e
Distritais bem como Secretaacuterios Municipais uma vez que ocupantes de cargos poliacuteticos
e desempenham funccedilotildees ―nitidamente superiores mais abstratas mais poliacuteticas menos
1002MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p94 1003 Por meio da Reclamaccedilatildeo n 6838 proposta pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica - PGR 1004 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Op cit p97 1005 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p97 1006 Ibidem p 101 1007 ― ()ateacute mesmo o regime remuneratoacuterio eacute diferente Enquanto os agentes poliacuteticos ndash incluiacutedos expressamente os
Ministros de Estado (art 39 sect4ordm da CR88) ndash devem ser remunerados por regime de subsiacutedio os agentes
administrativos percebem sua contraprestaccedilatildeo pecuniaacuteria em regra pelo sistema de remuneraccedilatildeo 106 ―Tambeacutem a
responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos praticados no exerciacutecio da funccedilatildeo eacute distinta caso se trate de agente poliacutetico ou
administrativo Os Ministros de Estado respondem por crime de responsabilidade perante o Senado Federal ou
perante o Supremo Tribunal Federal caso o ato respectivamente seja ou natildeo conexo com o Presidente ou Vice-
Presidente da Repuacuteblica E esse foro diferenciado se justifica exatamente por serem agentes poliacuteticos Jaacute os agentes
administrativos podem ser responsabilizados por improbidade administrativa nos termos do art 37 sect4ordm da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Esse regime de responsabilizaccedilatildeo em geral natildeo se aplica aos agentes poliacuteticos conforme
jaacute decidiu o Supremo Tribunal Federal Ibidem p 105
181
vinculadas e mais ligadas agrave funccedilatildeo governativa voltadas a auxiliar na direccedilatildeo superior
da administraccedilatildeo federal1008
Ou seja nos termos jaacute dispostos por Carlos Ayres Britto os cargos
comissionados satildeo ― singelamente administrativo e os cargos poliacuteticos satildeo de governo
sendo esta a fundamentaccedilatildeo constitucional utilizadas pelos Ministros para diferenciar a
aplicaccedilatildeo do nepotismo quanto aos primeiros e natildeo aos segundos
Entatildeo na realidade a diferenccedila se deriva da natureza diversa dos cargos pois
enquanto o cargo em comissatildeo eacute administrativo ―espeacutecie do gecircnero cargo puacuteblico (em
sentido estrito) os cargos ocupados pelos Ministros satildeo considerados cargos poliacuteticos
de natureza especial que exige do seu ocupante que esteja no pleno gozo dos direitos
poliacuteticos o que jaacute denota o caraacuteter poliacutetico que caracteriza a funccedilatildeo1009
Desta forma a questatildeo de a Suacutemula proibir a nomeaccedilatildeo do parente do servidor
ou da autoridade nomeante para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila mas
natildeo vedar a nomeaccedilatildeo agente poliacutetico como observado no proacuteprio debate da suacutemula
bem como em votos dos ministros nos precedentes da mesma natildeo alcanccedila a nomeaccedilatildeo
de parente de autoridade nomeante para agente poliacutetico podendo os chefes dos poderes
executivos de cada um dos respectivos entes federados nomear parente para ser seus
respectivos Ministro ou Secretaacuterio Estadual Distrital ou Federal jaacute que seriam agentes
poliacuteticos e natildeo servidores ocupantes de cargo em comissatildeo
Segundo as razotildees apresentadas pelos Ministros do STF tal situaccedilatildeo natildeo se
qualificaria como nepotica pois esta soacute seria verificada quando o parente fosse
indicandonomeado em cargo comissionado o que eacute sintetizado pela seguinte exposiccedilatildeo
―natildeo se pode considerar para a anaacutelise da questatildeo posta apenas o contido no artigo 37 da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica para concluir que toda a nomeaccedilatildeo de parente ofende o
princiacutepio da impessoalidade A nomeaccedilatildeo para cargos de agentes poliacuteticos eacute
diferenciada e deve reger-se pelo seu regime proacuteprio1010
Tanto foi assentado pelo STF que os agentes poliacuteticos estariam fora de sua
aplicabilidade que o entatildeo presidente do Tribunal Ministro Gilmar Mendes a fim de
1008 FILHO CAVALCANTI Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p103 ndash 104 1009 Ibidem p 104 Mas aqui haacute de se notar que da mesma forma que provimento dos cargos em comissatildeo eacute
excepcional jaacute que a regra eacute o provimento por concurso puacuteblico a investidura dos Ministros e Secretaacuterios sejam
estes Estaduais Distritais ou Municipais tambeacutem eacute excepcional pois por ad nutum e natildeo por eleiccedilatildeo que eacute a regra
neste caso 1010 Ibidem p 107
182
justificar essa ―contraditoacuteria hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria procurou
legitimaacute-la como uma ―hipoacutetese de exceccedilatildeo agrave regra por meio do exemplo dos irmatildeos
Kennedy o que na realidade ratificou ―que ainda natildeo superamos a velha e discutiacutevel a
velha filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute
bom tambeacutem para o Brasillsquo()1011
Aleacutem de o argumento ser ―anti-republicano desprovido de loacutegica tambeacutem
―ofende os princiacutepios da razoabilidade e da isonomia pois natildeo se vislumbra qualquer
loacutegica juriacutedica ou razoabilidade em natildeo se reconhecer nepotismo quanto aos cargos
poliacuteticos vez que gozam ―de um maior grau de confianccedila dos que os demais ocupantes
de cargos comissionados e como estes uacuteltimos ocupam cargos e funccedilotildees de livre
escolha gozando tambeacutem ―da estrita confianccedila da autoridade nomeante1012
A continuidade do raciociacutenio eacute a seguinte
() cabe ao Chefe do Poder Executivo nomear os titulares destes cargos que
satildeo tambeacutem demissiacuteveis ad nutum E tem que ser assim Natildeo poderiam eles
ser objeto de eleiccedilatildeo porquanto os seus titulares devem estar em perfeita
sintonia com o Presidente da Repuacuteblica o Governador ou o Prefeito
conforme o caso Trata-se sem duacutevida de uma transferecircncia de poder
poliacutetico ()Tem-se portanto que os integrantes do denominado primeiro
escalatildeo do governo e que natildeo satildeo eleitos exercem as suas funccedilotildees como
espeacutecie de delegaccedilatildeo de poder poliacutetico pelo mandataacuterio Essa circunstacircncia
lhes confere caracteriacutestica peculiar E daiacute natildeo se vedar por si soacute a
nomeaccedilatildeo1013
(grifos nossos)
Mas justamente por haver ―transferecircncia de poder isto seria tatildeo imoral quanto
o nepotismo podendo ensejar ateacute o ―monopoacutelio de uma mesma famiacutelia na cuacutepula de um
governo
Tambeacutem quanto a esta possiacutevel nomeaccedilatildeo natildeo convence a argumentaccedilatildeo de
que ―o regime juriacutedico dos agentes poliacuteticos justifica escolhas com a mais ampla
discricionariedade possiacutevel segundo criteacuterios realmente poliacuteticos podendo a escolha
recair inclusive em parentes ()1014
porque eacute pior ainda a indicaccedilatildeo para o cargo
poliacutetico ―que ajuda a formar a vontade superior do governo sendo sua vinculaccedilatildeo
1011 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 1012 Ibidem p 23 1013 CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p 108 - 109 1014 Ibidem p 110
183
―poliacutetica e natildeo profissional (administrativa)1015
vez que enseja ainda mais a dominaccedilatildeo
do Estado pela ―entidade familiar
Exemplificando ―o prefeito municipal natildeo poderia nomear a sua esposa para o
cargo de diretora de estabelecimento escolar mas poderia nomeaacute-la para Secretaacuteria
Municipal de Educaccedilatildeo Natildeo poderia nomear o irmatildeo motorista mas poderia nomeaacute-lo
Secretaacuterio de Transportes Servindo a vedaccedilatildeo da SV n13 para menos mas natildeo para
mais vez que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―() entre noacutes parece dirigir-se para os cargos
de segundo escalatildeo e alcanccedilar apenas o servidor barnabeacute integrante dos extratos
administrativos mais singelos atribuindo-se aos escalotildees elevados da administraccedilatildeo
puacuteblica a qualidade de serem compostos por cargos de provimento exclusivamente
poliacutetico1016
O certo eacute que eacute imoralidade se nomear parente com agente poliacutetico tanto
quanto em cargo comissionado ou eacute ateacute pior vez que
() o princiacutepio constitucional da moralidade administrativa densificado pela
noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica persiste encarecido com a consciecircncia juriacutedica de
que haacute uma relaccedilatildeo fiduciaacuteria () que se investe todo aquele que exerce uma
funccedilatildeo puacuteblica ndash pois o fazem em nome de terceiro da coletividade ndash e
sobretudo aos chefes do executivo (Presidente de Republica Governadores
Prefeitos) e portanto igualmente eacute exigiacutevel a adequaccedilatildeo do comportamento
deles a um padratildeo objetivo de honestidade transparecircncia e impessoalidade o
que impede ndash por muito mais razatildeo pois os chefes do executivo encontra-se
no aacutepice da relaccedilatildeo hieraacuterquica deste Poder ndash que nomeiem para os cargos de
Ministros e Secretaacuterios os seus parentes e ateacute mesmo parentes de outros
agentes puacuteblicos integrantes de outro Poder (nepotismo cruzado) () vige a
noccedilatildeo juriacutedica de que o exerciacutecio da missatildeo puacuteblica natildeo se realiza para a
satisfaccedilatildeo de um interesse proacuteprio mas em cumprimento dos deveres que
surgem da relaccedilatildeo de confianccedila decorrente do princiacutepio republicano (a
elementar noccedilatildeo de coisa puacuteblica) 1017
Tais razotildees satildeo bastantes a combater o nepotismo junto aos cargos poliacuteticos em
qualquer esfera dos Poderes do Estado sendo exatamente essa a compreensatildeo que se
deve ter na anaacutelise das nomeaccedilotildees para cargos de agentes poliacuteticos pois muito embora
―natildeo se extraia da norma constitucional vedaccedilatildeo absoluta para que esta recaia sobre
algum parente do governante eacute preciso investigar natildeo apenas a legalidade do ato mas
1015 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 217 1016 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 12 1017 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte EdFoacuterum 2008 p 235-252 P
248 249
184
tambeacutem a sua legitimidade De forma a ―repudiar todo o ato que embora revestido de
suposta legalidade natildeo se mostre conforme o Direito tornando-o ilegiacutetimo1018
Assim a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante trouxe agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica
brasileira casos esdruacutexulos pois se por um lado um servidor efetivo ocupante de um
cargo em comissatildeo no Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome em
Brasiacutelia natildeo pode ter uma tia nomeada para cargo em comissatildeo na Superintendecircncia
Federal de Agricultura no Estado do Sergipe por outro um prefeito nomear um irmatildeo
como Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e a sogra como Secretaacuteria de Educaccedilatildeo
Municipal1019
Mas isto configura imenso risco agrave aplicabilidade do princiacutepio da moralidade
administrativa que constitucionalmente exposto vincula a Administraccedilatildeo Puacuteblica com
um todo ou seja natildeo soacute quanto aos cargos comissionados mas tambeacutem os poliacuteticos
nomeados da mesma forma ou seja pela aplicabilidade do poder discricionaacuterio natildeo se
podendo admitir que tal ―exceccedilatildeo converta-se em regra permitindo ―manobras triviais
destinadas a favorecer relaccedilotildees de parentesco nos cargos mais elevados do Estado em
1018 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010p 112 1019 Conforme Alegre a sintetiza toda a questatildeo ora disposta da seguinte forma() um parente natildeo pode nomear seu
proacuteprio parente natildeo importa a sua qualificaccedilatildeo e retidatildeo moral mas pode nomear os de outros inclusive seus
amigos filhos parentes e aderentes ainda quando desqualificados e de duvidosa moralidade E os agentes poliacuteticos
justamente aqueles que tecircm a responsabilidade graviacutessima de definir os rumos do governo de decidir a qualidade de
vida de um povo inteiro bem estes podem nomear parentes agrave vontade () E assim () a Suacutemula eacute impotente
inapta mesmo para coibir o tratamento favorecido por parte de agentes puacuteblicos por conta de relaccedilotildees de ―afeto
pessoal () haacute insuficiecircncia o que tambeacutem contraria o princiacutepio da proporcionalidaderazoabilidade () Com
efeito custa entender a loacutegica do razoaacutevel que presidiu a distinccedilatildeo entre agente administrativo e agente poliacutetico para
dar tratamento favorecido a este uacuteltimo A distinccedilatildeo eacute sem duacutevida rigorosamente teacutecnica Contudo o seu resultado eacute
desastroso () E aiacute eacute que estaacute a perplexidade Se eacute deles que mais se deve exigir especialmente no plano do
comportamento da excelecircncia eacutetica entatildeo como entender que no caso da nomeaccedilatildeo de parentes viola a Constituiccedilatildeo
a nomeaccedilatildeo daqueles que o sejam na qualidade de agentes somente administrativos e natildeo tambeacutem no caso de agentes
poliacuteticos Quem eacute mais importante na escala do poder Aquele que exerce funccedilotildees de Governo que define as
diretrizes e metas a serem buscadas administrativamente ou aqueles que apenas se limitam a executar tais metas e
diretrizes Entatildeo eacute honesto deixar de nomear mulher filhos sobrinhos companheira pai matildee avoacutes para cargos de
pequena expressatildeo na Administraccedilatildeo Puacuteblica inclusive de menor repercussatildeo financeira natildeo importando a boa
qualificaccedilatildeo que possam ostentar mas eacute honesto fazecirc-lo para cargo de Ministro de Estado Secretaacuterio de Estado ou de
Municiacutepio ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro
Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez
jan fev 2009 p18 Esse tambeacutem eacute o entendimento de Arakaki ―No que tange entatildeo aos cargos poliacuteticos como de
Secretaacuterio ou Ministro do Poder Executivo pode ser nomeado o parente da autoridade nomeante A tiacutetulo de
exemplo pode-se dizer que o Governador pode nomear seu irmatildeo como Secretaacuterio Estadual de Seguranccedila Puacuteblica
eou a sua mulher como Secretaacuteria de Transporte em razatildeo da natureza poliacutetica do proacuteprio cargo visto que foge agraves
hipoacuteteses previstas na redaccedilatildeo sumular segundo entendimento esposado pelo STF ARAKAKI Allan Thiago
Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional
e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun p113 Joatildeo Joseacute Leal tambeacutem
exemplifica na mesma linha ―() eacute legiacutetima a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para cargos poliacuteticos exercidos por
agentes poliacuteticoslsquo Ou seja na esfera da administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges
ou sobrinhos para exercer o cargo de secretaacuterio municipal A mesma exceccedilatildeo valeria para permitir que o presidente
da Repuacuteblica e os governadores possam nomear parentes para exercer a funccedilatildeo poliacuteticalsquo de ministros federais e
secretaacuterios estaduais respectivamente LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o
Nepotismo Top Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal ano v n 26 p 18-24 outnov2008 p22
185
desfavor da meritocracia e da seriedade exigidas na gestatildeo puacuteblica1020
aleacutem de
reacender ―o debate sobre o alcance do conteuacutedo dos atos poliacuteticos cujo entendimento
atualmente ―eacute no sentido de que nenhuma categoria de ato estaacute excluiacuteda da observacircncia
da Constituiccedilatildeo e principalmente dos princiacutepios administrativos1021
Assim natildeo se justifica racionalmente ―a exclusatildeo dos agentes poliacuteticos
Ministros e Secretaacuterios de Estados Distrito Federal e Municiacutepios da regra estabelecida
para o nepotismo pois quando ―o Chefe do Executivo Municipal nomeia um irmatildeo
para ocupar o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio obviamente que se configura
o nepotismo com a presenccedila dos dois aspectos o objetivo e o subjetivo natildeo havendo
portanto ―motivo de excluiacute-lo da regra geral uma vez que houve a violaccedilatildeo dos
princiacutepios da impessoalidade e da moralidade administrativa1022
Em verdade a ―exclusatildeo dos mencionados agentes poliacuteticos do alcance da
suacutemula vinculante n 13 revela um contrassenso em total desacordo com a moderna
doutrina dos atos poliacuteticos bem como o ―desconhecimento da Suprema Corte dos reais
problemas enfrentados nos milhares de municiacutepios brasileiros no que concerne agrave praacutetica
do nepotismo onde o ―beneficiamento de parentes com cargos de primeiro escalatildeo de
governo eacute nefasto agraves Administraccedilotildees Puacuteblicas locais1023
Por isso a accedilatildeo do STF em excepcionaacute-los aleacutem de ser preocupante eacute
perigosa profundamente lamentaacutevel ao ensejar na praacutetica a seguinte situaccedilatildeo
para a maioria dos cargos comissionados a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos
estaria proibida por ofender os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade
no entanto para os chamados cargos poliacuteticos a nomeaccedilatildeo de parentes seria
liacutecita e natildeo ofenderia a estes dois princiacutepios constitucionais tatildeo importantes
para a conduccedilatildeo da administraccedilatildeo puacuteblica brasileira de forma mais eficiente e
segundo os preceitos da eacutetica1024
Tal entendimento ocasiona
1020 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013p 12 Tanto que o autor ainda exemplifica ―No interior do Brasil
e em Estados relevantes parentes estatildeo sendo nomeados Secretaacuterios para ajustar a estrutura administrativa aos
padrotildees decisoacuterios do STF e aparentar o cumprimento agrave Sumula Vinculante n 13 () o prefeito de Curitiba Gustavo
Fruet (PDT) nomeou a esposa Maacutercia Fuet para comandar a Fundaccedilatildeo de Accedilatildeo Social () e a irmatilde Eleonora Fruet
para assumir a Secretaria de Financcedilas Em Manga (MG) o prefeito Anastaacutecio Guedes (PT) designou trecircs parentes
para o primeiro escalatildeo do governo o cunhado assumiu a Secretaria de Agricultura Familiar a cunhada a Secretaria
de Assistecircncia Social e o sobrinho a Secretaria de Administraccedilatildeo Investido na prefeitura de Manaus o ex-senador
Arthur Virgiacutelio nomeou a mulher Goreth Garcia para a Secretaria de Assistecircncia Social p13 1021 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p218 1022 Ibidem p218 1023 Ibidem p 218 1024 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23
186
seacuterio risco de conviver com nocivos clatildes encastelados na administraccedilotildees
estaduais municipais e federal Todos respaldados por essa contraditoacuteria
hermenecircutica sumular da Suprema Corte Prefeitos e governadores deste paiacutes
agora confortados por esse entendimento jurisprudencial manteratildeo seus
parentes na elevada funccedilatildeo comissionada de secretaacuterios municipais e
estaduais1025
Mas haacute de se questionar como se pode aceitar juridicamente tal diferenciaccedilatildeo
entre as duas situaccedilotildees sendo uma configurada como ―perniciosa agrave vida da
administraccedilatildeo puacuteblica por ser imoral ilegiacutetima e ofensiva aos princiacutepios constitucionais
jaacute referidos e outra perfeitamente liacutecita compatiacutevel com tais princiacutepios pois a ―accedilatildeo
nepoacutetica em qualquer situaccedilatildeo apresentada tem a mesma natureza antieacutetica1026
infringindo da mesma maneira e os princiacutepios constitucionais consagrados no artigo 37
da CF natildeo sendo portanto possiacutevel dividir o nepotismo em duas classificaccedilotildees
opostas um legiacutetima e outra ilegiacutetima o que seria contraditoriamente ofensivo ao
princiacutepio da igualdade1027
No miacutenimo a ―interpretaccedilatildeo dada pelo STF revela-se desprovida de um exame
acurado das definiccedilotildees inseridas no texto da Suacutemula1028
Por fim vale ressaltar que tal entendimento do STF expresso no quarto
precedente da SV n13 foi reafirmado quando na RCL n 6650 MC ndash AgRPR1029
suspendeu decisatildeo judicial1030
que anulava a nomeaccedilatildeo de irmatildeo1031
do entatildeo
Governador do Estado do Paranaacute Roberto Requiatildeo para o cargo de Secretaacuterio Estadual
de Transporte sob o argumento de que essa situaccedilatildeo natildeo estava vedada pela SV
n131032
tendo em vista o RE n 579951RN precedente da citada SV que autorizou a
distinccedilatildeo dos agentes poliacuteticos1033
1025 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 23 1026 Ibidem p 23 1027 ― () natildeo podemos compreender que o STF venha a dar uma interpretaccedilatildeo ambiacutegua ao conteuacutedo normativo dos
princiacutepios constitucionais aqui examinados para admitir a existecircncia de duas formas de nepotismo uma legiacutetima e
outra ilegiacutetima Ibidem p 24 ―Como decorrecircncia dessa hermenecircutica sustentada pelo STF tem-se na praacutetica duas
modalidades de nepotismo o nepotismo iliacutecito (ofensivo aos princiacutepios constitucionais jaacute referidos) e outro
perfeitamente liacutecito (compatiacutevel com tais princiacutepios) Aleacutem disso esse entendimento jurisprudencial tem estimulado a
que muitos prefeitos e governadores criem novas secretarias com o intuito de promover seus familiares de funccedilotildees
comissionadas subalternas para cargos de natureza poliacutetica no primeiro escalatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica migrando
do nepotismo iliacutecito para o nepotismo liacutecito Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13
In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 218 1028 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1029 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1030 Do juiacutezo de Direito da Primeira Vara da Fazenda Puacuteblica Falecircncias e Concordatas do Foacuterum Central da Comarca
da Regiatildeo Metropolitana de CuritibaPR nos autos da Accedilatildeo Popular n 24242008 1031 Eduardo Requiatildeo de Mello e Silva 1032 A liminar foi deferida monocraticamente pelo Ministro Cezar Peluso e publicada no Dje n184 de 29072008
sendo registrado que a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador como titular da autarquia designada Administraccedilatildeo dos
187
Interessante ressaltar que apesar de o Ministro Ricardo Lewandowski um dos
maiores defensores da SV n13 ter afirmado no julgamento da liminar da Reclamaccedilatildeo
que ―Eacute preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude agrave lei ou nepotismo
cruzado que poderia ensejar a anulaccedilatildeo do ato1034
o STF mesmo tendo conhecimento
da dissimulaccedilatildeo em questatildeo vez que o irmatildeo do Governador foi nomeado para o cargo
poliacutetico de Secretaacuterio Estadual para poder cumular o cargo comissionado de direccedilatildeo de
autarquia entendeu pela inaplicabilidade da SV n13 ao caso o que ocasionou a
proposiccedilatildeo de diversas outras Reclamaccedilotildees com base nesse julgado e no citado RE
precedente sumular o que posteriormente ensejou ao STF rever seu posicionamento
como se veraacute
O que parece eacute que estamos a ―conviver com uma forma mais selecionada
sofisticada e elitizado do nepotismo () nepotismo top por meio do qual ocorrem
nomeaccedilotildees de parentela de autoridades para cargos poliacuteticos
Mas natildeo eacute justamente nas nomeaccedilotildees para os cargos do primeiro escalatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica que a praacutetica nepoacutetica apresenta um maior grau de imoralidade e
perniciosidade Pois ―a partilha entre membros do clatilde familiar de cargos em
provimento sem concurso puacuteblico aleacutem do seu caraacuteter imoral e da ausecircncia do requisito
da impessoalidade na escolha eacute a que mais profundamente ofende os princiacutepios da
eficiecircncia e da igualdade Sendo fato puacuteblico e notoacuterio que o criteacuterio de escolha natildeo eacute
a capacidade nem a aptidatildeo para o trabalho ―mas a identidade de sangue que corre nas
veias do mandataacuterio e de seu parente protegido1035
Natildeo se pode preparar um lenitivo agrave margem do mal que se busca combater
esse sim eacute um caso de controveacutersia inseguranccedila juriacutedica muacuteltiplos processos que
deveria ter sido vedado por SV
Mas natildeo eacute soacute a segunda problemaacutetica eacute que de acordo com a literalidade da
SV n13 ateacute os servidores efetivos que satildeo parentes do outro servidor que ocupa cargo
Portos de Paranaguaacute e Antonina deveria ser analisada quando do julgamento do meacuterito da reclamaccedilatildeo Dessa forma a
mateacuteria foi a Plenaacuterio quando se verificou que o intuito na nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador para Secretaacuterio de
Transportes tinha como objetivo encobrir a nomeaccedilatildeo do mesmo confirmado pela publicaccedilatildeo do Decreto Estadual n
33482008 dissimulando a aplicabilidade da SV n13 ao caso 1033 A Relatora Ministra Ellen Gracie votou pela manutenccedilatildeo da decisatildeo liminar com esteio nesse precedente e a
maioria dos Ministros a acompanhou 1034 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1035 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 24
188
comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo comissionado tambeacutem1036
Isto traduz seacuteria discriminaccedilatildeo sofrida pelos servidores efetivos devido agrave sua parentela
o que contraria diretamente o disposto pelo princiacutepio da impessoalidade que rege a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e pode ateacute mesmo configurar ―um tipo de perseguiccedilatildeo
qualificada pelo grau de parentesco com algum agente puacuteblico 1037
Primar pela impessoalidade no serviccedilo puacuteblico passa objetividade e
transparecircncia na ocupaccedilatildeo de cargos em comissatildeo mas natildeo significa vedar a ocupaccedilatildeo
de cargos comissionados por todos que forem parentes uns dos outros indistintamente
o que ―pode representar um radicalismo pouco saudaacutevel1038
Radicalismo esse que obsta a aplicaccedilatildeo da meritocracia ao servidor efetivo
visto que o impede de ser nomeado em qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento por meacuterito proacuteprio pois a Suacutemula presumiu que o alcance ao cargo
comissionado de servidor efetivo que eacute parente daquele que eacute apenas ocupante de cargo
comissionado ocorreraacute tatildeo somente devido ao viacutenculo familiar e natildeo por sua eficiecircncia
invertendo nesse caso o brocado do princiacutepio da inocecircncia
Tal fato ainda obsta a efetivaccedilatildeo tambeacutem do princiacutepio da eficiecircncia vez que
veda o acesso ao cargo agravequele servidor que tem parente comissionado mesmo que
detenha capacidade teacutecnica e perfil adequado para tanto
Ainda viola o princiacutepio da igualdade ao discriminar1039
tais servidores frente
aos demais servidores e aos cidadatildeos1040
pois a SV n 13 ao dispor ―um criteacuterio objetivo
para avaliar algo eminentemente subjetivo trata igualmente os desiguais colocando
1036 ―Se o servidor puacuteblico parente por afinidade ou consanguinidade da autoridade nomeante ou de outro servidor
puacuteblico de confianccedila eacute titular de cargo efetivo mas estaacute exercendo cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada
enquadra-se na vedaccedilatildeo da Sumula e por isso mesmo deve retornar ao exerciacutecio apenas do seu cargo efetivo que
natildeo eacute afetado em virtude das relaccedilotildees de parentesco ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal - RBDM Belo Horizonte
Ed Foacuterum ano 10 n 32 p 61-84 janmar 2009 p73 1037 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 33 1038 Ibidem p33 1039 ―Indevida a presunccedilatildeo de que todo parente de agente publico ingressa em cargos de comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila apenas em virtude de seu vinculo familiar sem preencher qualquer outra condiccedilatildeo para o exerciacutecio do
serviccedilo puacuteblico Tal anaacutelise eacute preconceituosa () O que natildeo condiz com o que o proacuteprio STF firmou pelo MI n 58
DJ de 190491 que ―O princiacutepio da isonomia () deve ser considerado em sua preciacutepua funccedilatildeo de obstar
discriminaccedilotildees e de extinguir privileacutegios ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante
nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31
janmar 2009 p 79 1040 CABRAL NETO Cirino Adolfo A resoluccedilatildeo n 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zenite de Direito Administrativo e LRF ndash IDAF ano VII n 78 jan
20072008 p 531-536 p 533
189
todos ―em uma vala comum na medida em que a avaliaccedilatildeo eacute feita ―em razatildeo da
existecircncia de viacutenculo familiar e natildeo em decorrecircncia do meacuterito do servidor1041
Contudo se de um lado ―eacute imoral contratar algueacutem apenas em razatildeo do seu
viacutenculo com o administrador seria igualmente errado demiti-lo tatildeo somente por esse
fato1042
vez que ―o simples fato objetivo do parentesco natildeo configura o nepotismo
mas a consequente violaccedilatildeo dos princiacutepios da moralidade e impessoalidade dentre
outros―pois natildeo haacute lei que proiacuteba expressamente tal contrataccedilatildeo nem ela estaacute vedada
pelos princiacutepios gerais de direito 1043
e diga-se mais tal proibiccedilatildeo fere
direito constitucional e humano desta pessoa ao acesso agrave funccedilatildeo administrativa1044
Diante disso constata-se que tal situaccedilatildeo demanda esforccedilo interpretativo pois
se por um lado ―natildeo eacute razoaacutevel impor limites ao desenvolvimento profissional de
servidores efetivos pelo simples fato de serem parentes por vezes sem qualquer
viacutenculo afetivo por outro imprescindiacutevel preservar a Administraccedilatildeo Puacuteblica do
nepotismo por meio da proibiccedilatildeo de parentes ―trabalharem sob a subordinaccedilatildeo de um ao
outro fato que poderia gerar incompatibilidade e controveacutersias no desempenho probo
dos cargos ocupados1045
E a terceira referente ao fato de que a vedaccedilatildeo tambeacutem proiacutebe que os
servidores efetivos parentes da autoridade nomeante ou de servidor que ocupa tatildeo
somente cargo comissionado sejam designados agrave funccedilatildeo de confianccedila
Como eacute de notoacuterio saber o exerciacutecio da funccedilatildeo de confianccedila eacute destinado
apenas aos servidores efetivos nos termos do artigo 37 inciso V da Constituiccedilatildeo
Federal1046
vez que mesmo sendo como os cargos em comissatildeo preenchidas ―pela
escolha da autoridade competente deste uacuteltimo se difere pois ―eacute imperioso que o
nomeado seja do quadro interno da Administraccedilatildeo Puacuteblica1047
1041 PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1042 Ibidem 1043 POZZO Antocircnio Arnaldo dal O nepotismo no Poder Executivo Boletim de Direito Municipal ndash BDM n 8 ano
XXIV ago2008 1044 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 1045 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1046 Verbis ldquoas funccedilotildees de confianccedila exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo ()rdquo 1047 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 112
190
Desta feita pela literalidade da Suacutemula chega-se ao absurdo de que o marido
ocupante de cargo comissionado na Controladoria-Geral da Uniatildeo em Brasiacutelia obsta
que sua esposa servidora efetiva seja designada agrave funccedilatildeo de confianccedila na
Superintendecircncia Federal de Agricultura no Distrito Federal vez que tal situaccedilatildeo
configuraria nepotismo conforme a literalidade da SV n13 pois ambos mesmo sendo
lotados em oacutergatildeos diversos e de carreiras distintas sem qualquer vinculaccedilatildeo ou
hierarquia satildeo da mesma pessoa juriacutedica (poder executivo federal conforme a leitura
dos Ministros)
Eacute por situaccedilotildees estremadas como esta que eacute imprescindiacutevel a anaacutelise de cada
caso concreto ―perquirindo suas especificidades suas finalidades e seus efeitos o que
natildeo se garante por meio de ―controle aprioriacutestico feito pela ediccedilatildeo de normas e sumulas
gerais e abstratas aplicaacuteveis a todas as hipoacuteteses indefinidamente mas sim pelo exame
apurado de cada situaccedilatildeo faacutetica1048
425 Nepotismo Cruzado
Uma quinta criacutetica agrave Suacutemula eacute quanto agrave vedaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzado
pois o mesmo se qualifica por designaccedilotildees reciacuteprocas realizadas mediante acordo entre
as autoridades nomeante ou seja uma autoridade nomeia parente de outra em troca
desta nomear tambeacutem parente seu O que significa dizer que quando uma autoridade
de um poder tem parente nomeado em cargo comissionado de outro poder sem que
tenha havido designaccedilatildeo reciacuteproca natildeo existe nepotismo
Entatildeo se o prefeito de um municiacutepio nomeia parente de um vereador
presidente da Cacircmara Municipal para exercer as funccedilotildees de um cargo comissionado no
poder executivo municipal isto natildeo eacute nepotismo a uma porque o vereador ndash presidente
da Cacircmara - parente - natildeo eacute a autoridade nomeante de seu parente e a duas porque ele
natildeo nomeou nenhum parente do prefeito1049
natildeo configurando o nepotismo cruzado
Outro enfoque a se levantar eacute que para se configurar o dito nepotismo
cruzado haacute de ser provado o ajuste o que na praacutetica eacute extremamente complexo sendo
―aacuterduo identificaacute-los e sobretudo comprovar a existecircncia deles pois podem assumir
1048 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 83 1049 O que configuraria designaccedilatildeo reciacuteproca e portanto nepotismo cruzado
191
formas extremamente complexas e contornos tecircnues a fim de resguardar a sua
praacutetica1050
Ainda vale questionar e se fossem feitas sucessivas nomeaccedilotildees ―entre trecircs ou
mais autoridades nomeantes sem cruzamento Como no caso de ―um Desembargador
o Governador e um Conselheiro do TCE que possuem cargos comissionados para
serem preenchidos por sua nomeaccedilatildeo Pois bem os trecircs em conluio decidem que o
Desembargador nomearaacute a esposa do Governador que por seu turno nomearaacute o
sobrinho do Conselheiro do TCE que por sua vez nomearaacute o neto do Desembargador
Sendo sucessivas as nomeaccedilotildees natildeo se enquadrariam nas hipoacuteteses do que
dispotildee a suacutemula vinculante ora em comento mesmo havendo conluio pois pela
―interpretaccedilatildeo literal da Suacutemula Vinculante 13 por si soacute nada pode fazer1051
Assim se o intento do STF foi pela SV n13 moralizar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica natildeo logrou ecircxito jaacute que aleacutem de radicalizar por um lado por outro sua
redaccedilatildeo deixou agrave margem vaacuterias outras situaccedilotildees imorais1052
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF
Logo apoacutes a ediccedilatildeo da SV n13 o entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza ingressou com a Reclamaccedilatildeo n 68381053
com pedido de liminar ao Supremo Tribunal Federal em face do Enunciado n 13 do
1050 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 119 1051 Ibidem p118 1052 A suacutemula vinculante eacute tatildeo geneacuterica e abstrata quanto uma lei E como norma geneacuterica ela natildeo consegue prever
todos os casos possiacuteveis de ocorrer no comeacutercio cotidiano da vida Por sua proacutepria natureza eacute impotente para
fornecer por si soacute todas as soluccedilotildees reclamadas pela ordem juriacutedica (Lima 195595) natildeo se podendo exigir do STF
(no caso das SVlsquos) ou do legislador (no caso da lei) uma inatingiacutevel onisciecircncia Afirma-se com frequecircncia como
ensina Lumia (200386-87) que a completude e a coerecircncia satildeo caracteriacutesticas essenciais do ordenamento juriacutedico
mas a realidade eacute bem diferente porque nem sempre o discurso do legislador eacute imune agraves contradiccedilotildees nem a previsatildeo
normativa pode exaurir a casuiacutestica que a experiecircncia ou seja a proacutepria vida na multiplicidade das suas dimensotildees
―inventa em um processo sempre aberto e imprevisiacutevel Afirmar o contraacuterio seria como fechar os olhos diante da
realidade do direito em nome de um ideal que eacute proacuteprio de certa ideologia juspositivista mas que se procuraria em
vatildeo realizar em qualquer ordenamento historicamente existente No mais o proacuteprio legislador natildeo ignora essa
realidade no momento em que dita as diretivas para dirimir de fato os conflitos de normas e para preencher as
lacunas do ordenamento Sempre haveraacute diz Hart (2009 p 351) em qualquer sistema juriacutedico casos natildeo
regulamentados juridicamente sobre os quais em certos momentos o direito natildeo pode fundamentar uma decisatildeo em
nenhum sentido mostrando-se o direito portanto parcialmente indeterminado ou incompleto O instituto da SV natildeo
tem forccedila orgacircnica ou elasticidade ilimitada para abranger todos os casos concretos O proacuteprio constituinte derivado
sabedor dessa incompletude loacutegica da lei ou da norma escrita ao atribuir ao STF o poder de editar SVlsquos facultou-lhe
a possibilidade de ―proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na forma estabelecida em lei (CF art 103-A caput) A
faculdade de revisatildeo da SV eacute claramente o reconhecimento de que o entendimento sumular vinculante natildeo abarca
todas as situaccedilotildees concretas da vida RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 224 1053 Em 21102008
192
Senado que dispocircs sobre o nepotismo de forma diversa do explicitado pela Suacutemula
Vinculante n 131054
Contudo a mesma foi julgada como prejudicada1055
em razatildeo da revogaccedilatildeo do
ato impugnado pelo Ato n 49 da Mesa do Senado1056
Mas tendo em vista que o Procurador-Geral da Repuacuteblica dispocircs no parecer da
Reclamaccedilatildeo que eram ―muacuteltiplas as situaccedilotildees que podiam ―provocar duacutevidas ao
aplicar-se do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 sendo imprescindiacutevel a realizaccedilatildeo
1054 ―DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORADecide aprovar o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal
editado com base no Ato da Comissatildeo Diretora nordm 7 de 2008 considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria e
a necessidade de que seus efeitos sejam estendidos aos oacutergatildeos administrativos bem como aos gabinetes
parlamentares desta Casa LegislativaA COMISSAtildeO DIRETORA DO SENADO FEDERAL no uso de suas
competecircncias regimentais e considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria bem como a necessidade de que
seus efeitos sejam estendidos natildeo soacute aos oacutergatildeos administrativos mas tambeacutem aos gabinetes parlamentares desta Casa
Legislativa RESOLVEArt 1ordm Fica aprovado o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal anexo a esta
DecisatildeoArt 2ordm O Enunciado de que trata esta Decisatildeo teraacute efeito normativo e seraacute aplicaacutevel a todos os oacutergatildeos
administrativos e aos gabinetes parlamentares do Senado FederalArt 3ordm A Advocacia do Senado disponibilizaraacute a
todos os gabinetes e aos oacutergatildeos administrativos o texto do Enunciado nordm 13Art 4ordm Este Ato entra em vigor na data
de sua publicaccedilatildeoSala da Comissatildeo Diretora em 14 de outubro de 2008 Garibaldi Alves Filho - Alvaro Dias -
Efraim Morais - Gerson Camata - Ceacutesar Borges - Magno Malta - Papaleacuteo Paes - Flexa Ribeiro ENUNCIADO Nordm 13
Para a aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF no acircmbito do Senado Federal observar-se-atildeo as seguintes
orientaccedilotildees da Advocacia do Senado FederalI) eacute vedado o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por cocircnjuge companheiro
ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos Senadores e dos servidores
investidos em cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas de direccedilatildeo chefia ou assessoramento representados
pelos siacutembolos FC-8 FC-9 e FC-10 que teriam presumidamente por forccedila da Suacutemula nordm 13 o poder de influenciar
na respectiva nomeaccedilatildeoII) a vedaccedilatildeo para a nomeaccedilatildeo de parentes por afinidade na linha colateral limita-se aos
irmatildeos do cocircnjuge ou companheiro por forccedila do que dispotildee o sect 1ordm do art 1595 do Coacutedigo Civil Brasileiro conforme
entendimento constante do Parecer nordm 2212008-ADVOSFIII) a proibiccedilatildeo contida na Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo
alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a
designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta ou colateral inclusive por
afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia
ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290III) a proibiccedilatildeo contida na
Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em
qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta
ou colateral inclusive por afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou
funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290IV) a
proibiccedilatildeo constante da Suacutemula Vinculante nordm 13 tambeacutem natildeo abrange o cocircnjuge companheiro ou parente nomeado
em data anterior ao ingresso do Senador ou ao exerciacutecio do cargo em comissatildeo pelo servidor gerador da
incompatibilidade nem aqueles cuja uniatildeo estaacutevel ou casamento houver ocorrido posteriormente ao exerciacutecio dos
respectivos cargos ou funccedilotildees vedada em qualquer caso a subordinaccedilatildeo a que se refere o item IIIV) o viacutenculo
conjugal ou de parentesco com Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento jaacute falecidos ou aposentados natildeo gera a incompatibilidade de que trata a Suacutemula Vinculante nordm 13VI)
eacute vedado o ajuste de nomeaccedilotildees reciacuteprocas para o exerciacutecio de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas por
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
Senadores e dos servidores investidos em cargos ou funccedilotildees de direccedilatildeo chefia ou de assessoramentoVII) a
exoneraccedilatildeo motivada pela aplicaccedilatildeo da Suacutemula nordm 13 vincula o respectivo ato administrativo impondo-se a
observacircncia do devido processo legal assegurados o contraditoacuterio e a ampla defesa antes que se ultime a
exoneraccedilatildeoVIII) o nomeado ou designado para cargo em comissatildeo deveraacute declarar por escrito que natildeo tem relaccedilatildeo
familiar ou de parentesco que importe praacutetica de nepotismo vedada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF observadas
as orientaccedilotildees contidas neste Enunciado 1055 Em 150609 por intermeacutedio de Despacho monocraacutetico do Relator Ministro Cezar Peluso 1056 REVOGA DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORA -ATO DO PRESIDENTE Nordm 49 de 2008 O PRESIDENTE
DO SENADO FEDERAL no uso de suas atribuiccedilotildees regimentais e regulamentares e considerando os termos da
RECLAMACcedilAtildeO nordm 6838 protocolada pelo Senhor Procurador-Geral da Repuacuteblica no Supremo Tribunal Federal
RESOLVE ad referendum da Comissatildeo Diretora DECIDE REVOGAR a Decisatildeo da Comissatildeo Diretora publicada
no Boletim Administrativo de Pessoal nordm 4072 de 15 de outubro de 2008 que aprovou o Enunciado nordm 13 da
Advocacia do Senado FederalSenado Federal 21 de outubro de 2008 Senador Garibaldi Alves Filho Presidente do
Senado Federal
193
de explicaccedilotildees sobre os elementos da mesma o que contribuiria ―de modo significativo
para aprimorar a concretizaccedilatildeo dos comandos nela inseridos1057
faz-se necessaacuterio
analisa-lo de modo pormenorizado pois dele se extrai as falhas dispostas no enunciado
da SV n13 anteriormente tratadas
Assim o PGR embora afirme em seu parecer que ―desde o iniacutecio de nossa
histoacuteria poliacutetica o nepotismo eacute fruto da renitente e odiosa confusatildeo entre as esferas
puacuteblica e privada tendo reflexos mais acentuados na Repuacuteblica sobretudo quando o
poder proveniente desta res publica eacute exercido pelo povo sendo ―um fardo a ancorar a
efetividade da construccedilatildeo concreta da democracia no paiacutes1058
aponta duacutevidas acerca da
redaccedilatildeo do enunciado sumular
Nesse diapasatildeo suscita sobre a possibilidade de os servidores efetivos serem
designados para o exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo em comissatildeo desde que natildeo haja
viacutenculo hieraacuterquico direto entre os parentes1059
ressalta que se faz necessaacuterio delimitar
o acircmbito de abrangecircncia da proibiccedilatildeo que deve ser o oacutergatildeo ou a entidade puacuteblica a qual
pertenccedila a autoridade nomeante ou contratante1060
que a proibiccedilatildeo sumular natildeo deve
aplicada a aqueles casos de chefia e assessoramento em que o servidor natildeo deteacutem poder
de decisatildeo ou posiccedilatildeo hieraacuterquica imediatamente superior agrave do servidor com quem
tenha parentesco1061
e ao alegar que eacute indispensaacutevel deixar claro que estatildeo
1057
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009Texto do parecer do PGR fl 175184 Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr Acesso em 030314 1058 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1059 ―O entendimento de se adotar interpretaccedilatildeo uniforme para a aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13
em relaccedilatildeo ao servidor que ingressou no servidor puacuteblico mediante concurso puacuteblico e por isso eacute titular de cargo
efetivo e nessa condiccedilatildeo foi designado para o exerciacutecio de funccedilatildeo de confianccedila ou funccedilatildeo gratificadalsquo cujo o
exerciacutecio eacute exclusivo por servidores ocupantes de cargo efetivo () ou de cargo em comissatildeo que deve ser ocupado
prioritariamente por servidores de carreira na hipoacutetese de a respectiva funccedilatildeo de confianccedila ou o respectivo cargo em
comissatildeo guardar compatibilidade com o cargo efetivo de que o servidor eacute titular e ausente o viacutenculo hieraacuterquico
direto com o eventual parente integrante da Administraccedilatildeo Puacuteblica em relaccedilatildeo ao servidor que natildeo eacute titular do cargo
efetivo e foi designado para ocupar cargo em comissatildeo desprezando a flagrante diversidade faacutetica e juriacutedica no que
se refere ao ingresso de cada um no serviccedilo puacuteblico merece detida reflexatildeo e reclama esclarecimento dessa Corte
Suprema pois a aplicaccedilatildeo uniforme e linear do enunciado agraves duas situaccedilotildees pode albergar hipoacuteteses que se afastam
do conceito de nepotismo Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr 1060 ―A expressatildeo na mesma pessoa juriacutedicalsquo como o ente federal em sua totalidade (Uniatildeo Estado Distrito Federal
e Municiacutepios) tem gerado assimetria horizontes e verticais na aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante a
alcanccedilar situaccedilotildees que substancialmente natildeo configuram nepotismo Se a expressatildeo oacutergatildeo eacute insuficiente para
combater eficazmente situaccedilotildees de nepotismo a identificaccedilatildeo da expressatildeo mesma pessoa juriacutedica como ente federal
em sua totalidade tem potencial de identificar como ilegiacutetimas situaccedilotildees que natildeo estatildeo maculadas pelo viacutecio em
questatildeo A delimitaccedilatildeo considerando os Poderes do Estado (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) e mesmo o oacutergatildeo
autocircnomo Ministeacuterio Puacuteblico compreendendo-se em conjunto ou individualmente os entes federados eacute uma das
alternativas para que se possa superar a insuficiecircncia ou o excesso das interpretaccedilotildees aventadas Trecho do Parecer do
PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1061 ― O tratamento uniforme e linear do enunciado quando a suposta situaccedilatildeo funcional vedada decorre de parentesco
ou de matrimocircnio com ocupante de funccedilatildeo de confianccedila ou de cargo em comissatildeo com atribuiccedilotildees de direccedilatildeo ou de
chefia ou de assessoramento () Se eacute incontroversa a caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo quando um dos
servidores tem atribuiccedilotildees de direccedilatildeo que compreende o poder de decisatildeo o mesmo natildeo se pode dizer quando se
194
compreendidas todas as formas legais do viacutenculo familiar natural ou civil em linha
reta colateral ou por afinidade nos termos do Coacutedigo Civil lembra que a relaccedilatildeo de
parentesco ocorrida apoacutes a ocupaccedilatildeo do cargo ou funccedilatildeo natildeo caracteriza nepotismo1062
Assim o PGR afirma que mesmo que a revogaccedilatildeo do ato questionado tenha
gerado a perda do objeto da reclamaccedilatildeo
― () a situaccedilatildeo veiculada na reclamaccedilatildeo pela sua novidade e pela sua ampla
repercussatildeo no serviccedilo puacuteblico em geral transcende os limites do ato
normativo questionado visto que eacute do conhecimento puacuteblico que o
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 natildeo apenas no Senado Federal mas
tambeacutem em todas as esferas do poder puacuteblico tem recebido interpretaccedilatildeo
divergente e motivado por isso mesmo sua aplicaccedilatildeo de modo natildeo uniforme
situaccedilatildeo que estaacute a reclamar uma deliberaccedilatildeo dessa Suprema Corte que eacute a
uacutenica com autoridade para delimitar seu preciso alcance1063
Assim tendo em vista o fato de que ―natildeo se pode querer aplicar a Suacutemula
vinculante 13 em sua literalidade pois isso poderia gerar equiacutevocos os quais poriam em
risco o caraacuteter sem jaccedila dos princiacutepios constitucionais1064
o PGR asseverou em seu
parecer que ―se o enunciado da Suacutemula Vinculante pode ser editado de ofiacutecio () modo
pelo qual tambeacutem pode-se verificar a sua eventual revisatildeo ou ateacute mesmo o seu
cancelamento nada impede que essa Corte Suprema defina de ofiacutecio a sua precisa
compreensatildeo1065
E entatildeo conclui que como ―lhe compete atuar no sentido de impedir a
persistecircncia de praacuteticas que agridem o enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 eacute
fundamental que o Ministeacuterio Puacuteblico tenha conhecimento dos paracircmetros precisos de
sua compreensatildeo para que possa exercer com seguranccedila as atribuiccedilotildees e requereu
―independente do natildeo conhecimento da Reclamaccedilatildeo que o STF se pronunciasse sobre
a SV n13
trata de chefia que normalmente encerra atribuiccedilotildees circunscritas a departamentos burocraacuteticos quase sempre
subordinados a oacutergatildeos de direccedilatildeo ou exerce funccedilotildees de assessoramento logicamente desprovidas de conteuacutedo
deliberativo A duacutevida se instala porque alguns sustentam que na configuraccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo natildeo pode ser
irrelevante em relaccedilatildeo a um servidor a presenccedila do poder de decidir ou a capacidade de influenciar de modo
contundente a praacutetica de um ato direcionado agrave investidura em funccedilatildeo de confianccedila ou em cargo em comissatildeo
Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1062 ―As situaccedilotildees licitamente preacute-constituiacutedas e os eventuais impedimentos supervenientes de que o casamento
subsequente eacute um dos exemplos a despeito de natildeo explicitadas na Suacutemula Vinculante parecem encontrar conforto
numa compreensatildeo teleoloacutegica do enunciado em questatildeo bem como dos seus precedentes circunstancia que justifica
um pronunciamento capaz de afastar eventual duacutevida Tambeacutem merece explicitaccedilatildeo a eventual relevacircncia da
existecircncia de vinculo conjugal ou parentesco com membro de poder ou autoridades jaacute aposentados Trecho do
Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1063 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1064 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes Da anaacutelise da Suacutemula vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais ndash
RT ano 98 v 890 dez2009 p9-32 p31 1065 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr
195
Entatildeo o Ministro Cezar Peluso considerou a necessidade de se definir
claramente os limites da vedaccedilatildeo ao nepotismo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
se pronunciou pela definiccedilatildeo pela Corte de ofiacutecio quanto agrave ―precisa compreensatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante1066
E ao ser noticiado na miacutedia que o entatildeo presidente do STF Cezar Peluso o
mesmo que deu ensejo agrave SV n13 teria nomeado um casal para cargos comissionados no
STF o proacuteprio tribunal divulgou em 23 de junho de 2010 que
As justas e fundadas ponderaccedilotildees de entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
dr Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza sobre duacutevidas suscitadas pelo
texto da referida Suacutemula nos autos da Reclamaccedilatildeo n 6838 natildeo puderam na
ocasiatildeo ser ali conhecidas porque diante da revogaccedilatildeo do ato que a
provocara o processo ficou prejudicado e em consequecircncia teve de ser
extinto sem a apreciaccedilatildeo do meacuterito Para atender tais ponderaccedilotildees e
propoacutesitos igualmente manifestados por alguns Ministros da Corte bem
como para evitar absurdos que a interpretaccedilatildeo superficial e desavisada da
Suacutemula pode ensejar o Presidente do STF estaacute encaminhando os senhores
Ministros proposta fundamentada de revisatildeo da redaccedilatildeo da mesma Suacutemula
para restrigiacute-la aos casos verdadeiros de nepotismo proibidos pela
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica O teor da proposta seraacute levado ao conhecimento
da imprensa e do puacuteblico apoacutes a apreciaccedilatildeo dos Senhores Ministros1067
Todavia ateacute o atual momento nada aconteceu embora aleacutem da Procuradoria da
Repuacuteblica tambeacutem tenha se manifestado concretamente sobre a SV n13 o Poder
Executivo federal que publicou o Decreto Presidencial n 6906 de 21 de julho de
2009 por meio do qual estabeleceu a obrigatoriedade de prestaccedilatildeo de informaccedilotildees
sobre viacutenculos familiares pelos Ministro de Estado ocupante de cargo de natureza
especial e ocupante de cargo do Grupo-Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores1068
a fim
de preliminarmente ―mapear a ocorrecircncia do nepotismo em seu acircmbito como
1066 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009 Item 3 da decisatildeo monocraacutetica proferida Disponiacutevel em
wwwstfjusbr Acesso em 310713 1067 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 143 1068 Art 1o Eacute obrigatoacuteria a apresentaccedilatildeo de declaraccedilatildeo acerca da existecircncia de viacutenculo matrimonial de
companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau conforme
disposto no Anexo I com ocupantes de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees de confianccedila no acircmbito do Poder Executivo
federal pelos agentes puacuteblicos a seguir indicados que se encontrem em exerciacutecio na data de publicaccedilatildeo deste
Decreto I - Ministro de Estado II - ocupante de cargo de natureza especial e III - ocupante de cargo do Grupo-
Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores Paraacutegrafo uacutenico A declaraccedilatildeo referida no caput deveraacute incluir tambeacutem
informaccedilatildeo sobre a existecircncia de viacutenculo matrimonial de companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim
em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau com estagiaacuterio terceirizado ou consultor contratado por organismo
internacional que prestem serviccedilos para o oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica direta autaacuterquica ou
fundacional onde o agente exerce atividade
196
disposiccedilatildeo legal preacutevia e necessaacuteria a viabilizar posterior ato do chefe do poder
executivo a delimitar a questatildeo no respectivo acircmbito1069
432 Decreto Presidencial n 720310
Diante do resultado quanto agrave ocorrecircncia do nepotismo nos diversos oacutergatildeos e
entidades da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal foi publicado o Decreto Presidencial n
720310 que determina a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica
federal1070
Assim tal normativa uniformizou a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo nos
oacutergatildeos e entidades do poder executivo federal e embora contenha disposiccedilotildees de
alcance mais restrito que da Suacutemula Vinculante n 13 do STF apresenta normas mais
detalhadas que esta pois natildeo soacute veda mas tambeacutem especifica as condutas proibidas os
procedimentos a serem tomados e as exceccedilotildees
Em seu artigo 2ordm estabelece a configuraccedilatildeo do parentesco1071
conforme
disposto na Suacutemula Vinculante nordm 13 o que significa que no Poder Executivo Federal a
vedaccedilatildeo do nepotismo em comparaccedilatildeo com o disposto pelo artigo 117 VIII da Lei nordm
811290 foi ampliada abarcando tambeacutem os tios e sobrinhos que figuram na linha
colateral consanguiacutenea de terceiro grau
Ainda algumas das disposiccedilotildees do Decreto vieram a ―explicar os dispositivos
da Suacutemula como o artigo 3ordm que aleacutem de esclarecer que a ―autoridade nomeante
disposta na Suacutemula Vinculante eacute o ―Ministro de Estado ou autoridade administrativa
correspondente tambeacutem explanou que ―pessoa juriacutedica eacute ―cada oacutergatildeo ou entidade e
ainda veda o nepotismo aos parentes do Presidente e Vice-Presidente qualificando
diferentemente da SV n13 o nepotismo pelos agentes poliacuteticos natildeo soacute nomeados mas
tambeacutem eleitos1072
Outrossim o Decreto dispotildee neste mesmo artigo 3ordm que eacute nepotismo natildeo soacute a
nomeaccedilatildeo de familiares em cargos ou funccedilotildees de confianccedila mas tambeacutem sua
1069 E ainda determinou no seu artigo 3ordm a anaacutelise das declaraccedilotildees pela Controladoria-Geral da Uniatildeo ndash CGU
visando a identificar os possiacuteveis casos de nepotismo e posterior adoccedilatildeo de medidas nos termos de ato normativo a
ser editado pelo Poder Executivo Federal 1070 BRASIL Decreto n 7203 de 04062010 que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo
puacuteblica federal Disponiacutevel em wwwingovbr
―Art 1o A vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal direta e indireta
observaraacute o disposto neste Decreto 1071 ldquoArt 2o Para os fins deste Decreto considera-se () III - familiar o cocircnjuge o companheiro ou o parente em
linha reta ou colateral por consanguinidade ou afinidade ateacute o terceiro grau 1072 ―Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
familiar de Ministro de Estado familiar da maacutexima autoridade administrativa correspondente ou ainda familiar de
ocupante de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila de direccedilatildeo chefia ou assessoramento para ()sect 2o As
vedaccedilotildees deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e do Vice-Presidente da Repuacuteblica e nesta hipoacutetese
abrangem todo o Poder Executivo Federal
197
contrataccedilatildeo na modalidade de contrataccedilatildeo temporaacuteria direta estaacutegio sem processo
seletivo e ainda contrataccedilatildeo direta de empresa que seja de titularidade de parente do
servidor puacuteblico1073
Observa-se que todas as disposiccedilotildees satildeo pertinentes agraves contrataccedilotildees diretas ou
seja aquelas natildeo precedidas de processo seletivo tendo em vista que soacute nesta
modalidade eacute possiacutevel haver a ―indicaccedilatildeo o ―favoritismo e eacute isto que o Decreto veio a
proibir
E pelo sect 1ordm do artigo 3ordm veda qualquer ato que caracterize ajuste para burlar as
restriccedilotildees ao nepotismo no mesmo ensejo da Suacutemula ao dispor sobre ―designaccedilotildees
reciacuteprocas proibindo portanto o designado ―nepotismo cruzado1074
Amiuacutede o Decreto tambeacutem estabelece no seu artigo 4ordm as exceccedilotildees1075
quanto
aos casos de nepotismo particularizando situaccedilotildees que natildeo o configuram tratando cada
caso de acordo com sua especificidade acertada e diferentemente da Suacutemula Vinculante
em questatildeo pois apoacutes estudo praacutetico dos casos concretos levantados a partir do Decreto
nordm 690690 por meio do qual pode mapear todos os casos de suposto nepotismo no
acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute que Poder Executivo Federal excepcionou situaccedilotildees
que natildeo configuram nepotismo
Pela primeira vez desde agrave disposiccedilatildeo Lei nordm 811290 tambeacutem trouxe no seu
artigo 5ordm determinaccedilotildees quanto ao procedimento apuratoacuterio1076
e ainda pelo seu artigo
1073 Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
() para ()I - cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedilaII - atendimento a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico salvo quando a contrataccedilatildeo tiver sido precedida de regular processo seletivo eIII - estaacutegio salvo se
a contrataccedilatildeo for precedida de processo seletivo que assegure o princiacutepio da isonomia entre os concorrentes
()sect 3o Eacute vedada tambeacutem a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo por oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica
federal de pessoa juriacutedica na qual haja administrador ou soacutecio com poder de direccedilatildeo familiar de detentor de cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila que atue na aacuterea responsaacutevel pela demanda ou contrataccedilatildeo ou de autoridade a ele
hierarquicamente superior no acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade 1074 ―()sect 1o Aplicam-se as vedaccedilotildees deste Decreto tambeacutem quando existirem circunstacircncias caracterizadoras de
ajuste para burlar as restriccedilotildees ao nepotismo especialmente mediante nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees reciacuteprocas
envolvendo oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal 1075 ―Art 4ordm Natildeo se incluem nas vedaccedilotildees deste Decreto as nomeaccedilotildees designaccedilotildees ou contrataccedilotildees
I - de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo bem como de empregados federais permanentes
inclusive aposentados observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem ou a
compatibilidade da atividade que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo
comissionada a ocupar aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do servidor ou empregadoII - de pessoa ainda que sem
vinculaccedilatildeo funcional com a administraccedilatildeo puacuteblica para a ocupaccedilatildeo de cargo em comissatildeo de niacutevel hieraacuterquico mais
alto que o do agente puacuteblico referido no art 3ordm
III - realizadas anteriormente ao iniacutecio do viacutenculo familiar entre o agente puacuteblico e o nomeado designado ou
contratado desde que natildeo se caracterize ajuste preacutevio para burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo ou IV - de pessoa jaacute em
exerciacutecio no mesmo oacutergatildeo ou entidade antes do iniacutecio do viacutenculo familiar com o agente puacuteblico para cargo funccedilatildeo
ou emprego de niacutevel hieraacuterquico igual ou mais baixo que o anteriormente ocupado 1076 ― Art 5ordm Cabe aos titulares dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal exonerar ou dispensar agente
puacuteblico em situaccedilatildeo de nepotismo de que tenham conhecimento ou requerer igual providecircncia agrave autoridade
encarregada de nomear designar ou contratar sob pena de responsabilidadeParaacutegrafo uacutenico Cabe agrave Controladoria-
Geral da Uniatildeo notificar os casos de nepotismo de que tomar conhecimento agraves autoridades competentes sem prejuiacutezo
198
6ordm explicita a necessidade de apuraccedilatildeo dos casos em que o familiar seja ―indicado por
agente puacuteblico para ser contratado por empresa prestadora de serviccedilos terceirizados ou
contrato de outra forma natildeo prevista no Decreto englobando aqui natildeo soacute o servidor
ocupante de cargo comissionado e a autoridade mas todos os demais1077
Por fim visando tratar de maneira especiacutefica do assunto o Decreto no seu
artigo 8ordm determina agrave ControladoriandashGeral da Uniatildeo1078
a competecircncia para dirimir as
duacutevidas quanto ao tema1079
Diante deste contexto se observa que a forma como a mateacuteria foi regulada no
decreto veio a explicar e delimitar o disposto anteriormente na SV n13 comprovando
portanto que ―o desacerto do STF em procurar chamar para si atraveacutes da ediccedilatildeo de um
enunciado de suacutemula vinculante a tarefa de regulamentar tema envolto de tantas
particularidades1080
provocou ―a necessidade de um tratamento mais minudente
detalhado do tema a fim de facilitar a anaacutelise do assunto no caso concreto
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees
Mas o impacto da SV n13 natildeo parou aiacute vez que provocou no proacuteprio STF
muacuteltiplos processos sendo ―objeto de interpretaccedilotildees diversas em julgados que ateacute
―estabeleceram exceccedilotildees agrave proibiccedilatildeo anunciada ou restringiram seus limites1081
Nesse ensejo o STF
() assentou em diversos julgados reservar-se a apurar caso a caso situaccedilotildees
de abuso e falta de razoabilidade no provimento de cargos poliacuteticos1082
a
apreciar em cada caso eventual nepotismo cruzado e apurar a ausecircncia de
qualificaccedilatildeo teacutecnica dos nomeados como indicativo de fraude agrave lei e aos
princiacutepios da impessoalidade moralidade e eficiecircncia na Administraccedilatildeo
da responsabilidade permanente delas de zelar pelo cumprimento deste Decreto assim como de apurar situaccedilotildees
irregulares de que tenham conhecimento nos oacutergatildeos e entidades correspondentes 1077 ―Art 6ordm Seratildeo objeto de apuraccedilatildeo especiacutefica os casos em que haja indiacutecios de influecircncia dos agentes puacuteblicos
referidos no art 3oI - na nomeaccedilatildeo designaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo de familiares em hipoacuteteses natildeo previstas neste
DecretoII - na contrataccedilatildeo de familiares por empresa prestadora de serviccedilo terceirizado ou entidade que desenvolva
projeto no acircmbito de oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal Estes casos natildeo configuram efetivamente
nepotismo mas tambeacutem satildeo similarmente proibidos 1078 Oacutergatildeo do Poder Executivo Federal vinculado diretamente agrave Presidecircncia da Repuacuteblica cuja finalidade eacute garantir a
transparecircncia dos atos da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal por meio de controle correiccedilatildeo e combate agrave corrupccedilatildeo 1079ldquoArt 8o Os casos omissos ou que suscitem duacutevidas seratildeo disciplinados e dirimidos pela Controladoria-Geral da
Uniatildeo 1080 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e
os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 146 1081 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo
Horizonte Foruacutem ano 11 ndash n 41 abrjun 2013 p 9-52 p11 1082 De outro norte natildeo se pode olvidar que o proacuteprio STF jaacute criou a exceccedilatildeo em relaccedilatildeo aos cargos poliacuteticos () se
pode verificar eacute que de fato a Suacutemula Vinculante 13 foi um grande marco mas seria oniacuterico crer no fim do
nepotismo apenas com a ediccedilatildeo do referido instrumento pelo STF ARAKAKIAllan Thiago Barbosa e ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 118
199
Puacuteblica ( STF Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie () Rcl n 6938
MCMG Rel Min Carmen Luacutecia () Trata-se de orientaccedilatildeo evidentemente
improacutepria para uma Suprema Corte que natildeo deve se ocupar de situaccedilotildees de
varejo do cotidiano da gestatildeo de pessoal da maacutequina puacuteblica cumprindo-lhe
antes fixar criteacuterios gerais e objetivos de aplicaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal
na mateacuteria1083
Desta feita sua consequecircncia foi tatildeo claramente oposta ao seu objetivo qual
seja a uniformizaccedilatildeo das decisotildees sobre a mateacuteria controvertida evidenciando sua
ineficiecircncia em cumpri-lo concretamente que o proacuteprio tribunal editor da Suacutemula
passou a rever a sua decisatildeo ao julgar contrariamente ao seu disposto diversas
reclamaccedilotildees interpostas e ainda firmou por meio destas o entendimento de que cada
caso deveria ser analisado de forma individualizada e subjetiva
Dentre as diversas reclamaccedilotildees1084
destaca-se a n 8625MG onde a Ministra
Ellen Gracie relatora da Rcl 6650 MC- AgRPR julgou diferentemente desta e
afirmou que o caso concreto tratado na Rcl 8625MG de nomeaccedilatildeo de parentes do
prefeito de Arapoatilde para os cargos de Secretaacuterios Municipais de Financcedilas de Sauacutede de
Obras Habitaccedilatildeo e Infra-estrutura e de trabalho e Accedilatildeo Social embora tenha sido
excluiacutedo da vedaccedilatildeo disposta na SV n 13 devido ao fato de que a ―jurisprudecircncia da
Corte eacute no sentido de que as nomeaccedilotildees para cargos poliacuteticos natildeo se enquadram a
princiacutepio nas hipoacuteteses elencadas na suacutemula ora em exame trata de ―conduta que
evidentemente ofende os princiacutepios da moralidade e razoabilidade e deve ser apurada
no esteio de que ―supostos casos de nepotismo deve ser realizada necessariamente de
acordo com cada caso concreto1085
A Ministra afirmando que o caso tratava-se de ―situaccedilatildeo teratoloacutegica em que
foram empossados por livre nomeaccedilatildeo oito parentes para cargo em comissatildeo e de
secretaacuterio municipal ―natildeo sendo criacutevel que natildeo exista no Municiacutepio de Araporatilde ()
de seis mil quinhentos e vinte e dois habitantes () pessoas competentes e capazes para
desempenhar tais misteres aleacutem do ciacuterculo familiar iacutentimo de seu prefeito deferiu a
liminar sob o fundamento de que que seria ―temeraacuterio o entendimento de que a Suacutemula
Vinculante 13 natildeo se aplicaria a todos os casos que envolvam agentes poliacuteticos pois
entendido com ―tamanha largueza poderia ocasionar ―em futuro proacuteximo o
preenchimento da maioria ou ateacute mesmo da totalidade dos cargos de secretaacuterio
1083 MODESTO Paulo Op cit p 13 1084 ―no acircmbito do STF se abateu verdadeira cisatildeo acerca da interpretaccedilatildeo sobre o alcance da mencionada sumula
cujo os julgamentos houveram por criar regras de exceccedilatildeo que vatildeo dilapidando a norma para situaccedilotildees casuiacutesticas
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula Vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1085 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115
200
municipal por parentes de prefeitos e que esse natildeo era ―o espiacuterito da jurisprudecircncia do
STF que o levou ―a editar a Suacutemula Vinculante 13
Nesse ensejo ao alegar que ao STF guardiatildeo ―maior dos princiacutepios e valores
da Constituiccedilatildeo e a quem compete a ―nobre missatildeo de dizer o direito em sua uacuteltima e
derradeira acepccedilatildeo natildeo poderia ―se omitir diante de situaccedilotildees absurdas como a
presente de impeacuterio do nepotismo praacutetica repulsiva reiterada eleiccedilatildeo apoacutes eleiccedilatildeo
asseverou que a ele cabia ―coibir esses exageros balizado pelo bom senso tratando
―caso a caso com o objetivo de evitar injusticcedilas e ingerecircncias desproporcionais em
relaccedilatildeo agrave livre nomeaccedilatildeo para cargos de natureza poliacutetica1086
Ainda na Rcl n 6938 MCMG1087
a Relatora Ministra Carmen Luacutecia que
tambeacutem participou da ediccedilatildeo da SV n 13 concedeu a liminar e determinou o imediato
afastamento das pessoas nomeadas para cargos comissionados no Municiacutepio de
FronteiraMG aduzindo que
― O prefeito nomeou nove parentes de sete vereadores que compotildeem o Poder
Legislativo local para ocupar cargos em comissatildeo de natureza administrativa
no Poder Executivo municipal Portanto a situaccedilatildeo dos interessados parece
se subsumir em princiacutepio ao que dispotildee a Suacutemula Vinculante n 13 deste
Tribunal()1088
Desta feita a Ministra diferentemente do disposto na SV n13 julgou que
havia nepotismo no caso
Ainda o Ministro Joaquim Barbosa considerou ―sem justificativa de natureza
profissional curricular ou teacutecnica a nomeaccedilatildeo de agente ao cargo de Secretaacuterio
Municipal de Educaccedilatildeo e sob a justificativa de que ―os acoacuterdatildeos proferidos por este
Supremo Tribunal Federal no RE n 579951 e na Medida Cautelar na Rcl n 6650 natildeo
poderiam ―ser considerados representativos da jurisprudecircncia desta Corte e tampouco
poderiam ―ser tomados como reconhecimento definitivo da exceccedilatildeo agrave Suacutemula
Vinculante n 13 pois ―a redaccedilatildeo do verbete natildeo prevecirc a exceccedilatildeo mencionada
Segundo ele como dependeria ―da avaliaccedilatildeo colegiada da situaccedilatildeo concreta descrita nos
autos a afirmativa se tratar de nepotismo ou natildeo e que ao compulsar o entranhado no
processo constatou que natildeo havia ―qualquer justificativa de natureza profissional
curricular ou teacutecnica para a nomeaccedilatildeo do parente ao cargo de secretaacuterio municipal de
1086 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1087 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG Rel Min Carmem Luacutecia Julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1088 Ibidem Item 11 do Julgado
201
educaccedilatildeo e que tudo indicava que a nomeaccedilatildeo impugnada havia recaiacutedo sobre ―parente
do prefeito () por essa exclusiva razatildeo1089
44 Consideraccedilotildees Parciais
De tudo o relatado no presente capiacutetulo pode-se extrair que natildeo houve no caso
em voga ―decisotildees reiteradas sobre questatildeo idecircntica sobre a mateacuteria jaacute sua existecircncia
parte da anaacutelise das circunstacircncias dos casos concretos e especialmente dos ―criteacuterios
utilizados para qualificar juridicamente esses fatos e ainda se baseia no entendimento
de que ―os casos devem ser julgados no mesmo sentido apesar das suas
particularidades de forma que a interpretaccedilatildeo dada a eles tambeacutem seja ―vaacutelida como
paracircmetro de decisatildeo em outros1090
Aplicando-se este fato a um dos requisitos necessaacuterios agrave elaboraccedilatildeo da SV
qual seja ―a existecircncia de reiteradas decisotildees sobre questatildeo idecircntica1091
constata-se
que o STF editou a SV n13 sem observar tal hipoacutetese normativa
E que assim sua redaccedilatildeo restou viciada inconsistente com os seus ditos
precedentes que se por um lado natildeo configuram quantitativamente ―decisatildeo reiterada
por outro tambeacutem natildeo o satildeo qualitativamente vez que o STF ao contraacuterio do que
determina a Constituiccedilatildeo Federal a autorizar a ediccedilatildeo de uma SV natildeo interpretou
―corretamente um conjunto de casos como iguais1092
Aleacutem disso se observa que a SV n13 natildeo foi coerente agrave finalidade do instituto
jaacute que sua redaccedilatildeo da maneira como estaacute escrita se por um lado natildeo abarca outras
circunstacircncias que deveriam ser rechaccediladas por outro alcanccedila situaccedilotildees em que eacute no
miacutenimo esdruacutexulo se pensar em nepotismo e por isso mesmo pode-se dizer que seu
texto natildeo contribuiu ―efetivamente para o fim da desmoralizaccedilatildeo ou das benesses pois
1089BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 170215 1090 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 1091 Ibidem Op cit p91 Nesses termos se extrai do magisteacuterio doutrinaacuterio que a grande e decisiva criacutetica que se faz
agrave SV 13 refere-se agrave sua ediccedilatildeo a toque de caixalsquo apoacutes dois pronunciamentos do STF sobre a mateacuteria numa uacutenica
Sessatildeo Plenaacuteria Esse procedimento contraria a Constituiccedilatildeo que exige a ediccedilatildeo de suacutemulas vinculantes apoacutes
―reiteradas decisotildees (CF art 103-A) Assim muitas questotildees envolvendo essa mateacuteria complexa natildeo conseguiram
ser abarcadas pela SV 13 talvez pela precipitaccedilatildeo com que foi aprovada (sem um debate e um estudo aprofundados)
() A despeito dos propoacutesitos moralizadores que animaram os Ministros do STF na elaboraccedilatildeo da Suacutemula ela eacute
passiacutevel de criacutetica quanto ao modo como se deu sua aprovaccedilatildeo bem como quanto agrave forma como foi redigida No que
concerne agraves circunstacircncias em que se deu a aprovaccedilatildeo merece registro que apenas quatro julgados serviram de
precedentes ao Verbete dois deles prolatados numa mesma ocasiatildeo agraves veacutesperas da ediccedilatildeo da Suacutemula RODRIGUES
Joatildeo Gaspar RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro Revista de Direito Administrativo
ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 225 1092MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
202
pode em alguns casos ―servir de escudo para situaccedilotildees que deveriam ser afastadas e
em outros ―impedir o acesso a quem tem capacidade para servir ao paiacutes sem estar
afetado pelo mal nefasto do nepotismo na conceituaccedilatildeo dada pela Suacutemula ora em
anaacutelise1093
Desta feita contrariando a natureza do proacuteprio instituto a SV n13 natildeo pode
―ser aplicada em seu teor literal sendo necessaacuterio em diversas situaccedilotildees praacuteticas ―a
comprovaccedilatildeo do elemento aniacutemico1094
a configurar o nepotismo
Mas natildeo soacute isso ainda observa-se que o texto sumular natildeo estaacute de acordo com
o princiacutepio da legalidade natildeo apenas pelo STF ter inobservado o procedimento
constitucional e legal de ediccedilatildeo da SV n13 mas tambeacutem porque por isso extrapolou
sua competecircncia e a finalidade do proacuteprio instituto editando-o equivocadamente
Explica-se
O STF ao editar a SV n13 na maneira que estaacute redigida excedeu a sua
competecircncia ―exercendo claramente funccedilatildeo atiacutepica de legislador que natildeo o eacute1095
Enquanto guardiatildeo da Constituiccedilatildeo o STF pode ―dizer que o nepotismo
constitui sim praacutetica ilegiacutetima mas ―regulamentar a mateacuteria definindo o que se
entende por nepotismo quem satildeo as autoridades proibidas de nomear quem se sujeita agrave
vedaccedilatildeo quais as modalidades de parentesco se incluem na proibiccedilatildeo et coetera natildeo
constitui atribuiccedilatildeo do STF1096
O que quer dizer que ―a regulamentaccedilatildeo da mateacuteria nos termos assinalados natildeo
se insere no domiacutenio proacuteprio da funccedilatildeo jurisdicional1097
natildeo podendo o STF portanto
―em nenhuma circunstacircncia buscar a celeridade jurisdicional pelos meios que lhe
aprouver Natildeo pode raciocinar em termos de que se o Congresso natildeo faz faccedilo-o eu1098
pois em Direito ―os fins nunca legitimam os meios e sim estes agravequeles1099
1093 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante n 13 do STF Revista Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico Belo Horizonte ano 10 n 111 p 30-38
maio 2010 p 30 1094 RODRIGUES Op cit p214 1095 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
de Direito Administrativo v 6 n66 jun 2011 p 63-77 p 65 1096 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 139 1097 Ibidem 139 1098 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 16 1099 Insiste a mais natildeo poder o Min MARCO AUREacuteLIO
203
Daiacute se extrai natildeo apenas duacutevidas quanto ao seu ativismo judicial como
tambeacutem quanto a falar de tal forma sobre a mateacuteria os motivos que o levaram a tanto e
ainda por suacutemula vinculante e natildeo por outro instrumento
Por isto haacute quem diga que o STF adotou ―circunstacircncias definidoras do que
seja nepotismo bem como abriu exceccedilotildees a ele mas que elas ―natildeo seriam dotadas de
forccedila vinculativa do legislador ordinaacuterio jaacute que natildeo decorrem imprescindivelmente do
texto constitucional mas de uma liberdade de conformaccedilatildeo que o STF adotou1100
E que como ―por forccedila do princiacutepio da separaccedilatildeo dos poderes a escolha eacute do
―legislador ordinaacuterio que ―natildeo pode ser substituiacuteda pela escolha do Judiciaacuterio ainda
que sujeita ao seu controle que o que o STF fez foi atuar ―verdadeiramente como
legislador positivo 1101
Assim o STF contrariou ateacute seu proacuteprio posicionamento jaacute assentado em
outros julgados de que
Natildeo cabe ao Poder Judiciaacuterio em tema regido pelo postulado
constitucional atuar na anocircmala condiccedilatildeo de legislador positivo () natildeo
dispotildee de funccedilatildeo legislativa ndash passaria a desempenhar a atribuiccedilatildeo que lhe eacute
inconstitucionalmente estranha (a de legislador positivo) usurpando desse
modo no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados
competecircncia que natildeo lhe pertence com evidente transgressatildeo ao princiacutepio
constitucional da separaccedilatildeo dos poderes1102
Tal questionamento quanto ao disposto na SV n13 eacute ainda mais seacuterio por
tratar da mateacuteria que versa de alta complexidade e ainda diretamente vinculada agrave
Administraccedilatildeo Puacuteblica que foi entatildeo regulamentada pelo Judiciaacuterio de uma forma
minimamente equivocada como jaacute se demonstrou natildeo se figurando
razoaacutevel defender sob o prisma da legitimidade constitucional que tema tatildeo
delicado ndash vedaccedilatildeo agrave praacutetica do Nepotismo ndash seja regulado por um ato
emanado de um oacutergatildeo jurisdicional a quem cabe aplicar a regras de direito
previamente existentes e natildeo ditar referidas regras com o fim de regular
diversas situaccedilotildees juriacutedicas criadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica de
todos os oacutergatildeos de poder (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) de todas as
entidades federadas (Uniatildeo Estados Municiacutepios e Distrito Federal)1103
Mesmo que se afirme que o entendimento do STF sobre a aplicaccedilatildeo direta do
artigo 37 ―pode fundamentar sua proacutepria competecircncia para dispor sobre a nomeaccedilatildeo de
1100 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 390 1101 Ibidem p 390 1102 BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC Rel Min Celso de Mello julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002 p 74 1103 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 137
204
parentes em outros poderes ele teria que ter exercido essa competecircncia ―a partir da
anaacutelise das particularidades dos poderes executivo e legislativo advinda de um conjunto
de decisotildees sobre o tema1104
mas natildeo o fez como jaacute visto
E natildeo eacute soacute isto tambeacutem haacute questionamento quanto aos motivos que levaram agrave
ediccedilatildeo da n13 que seria ―proveniente muito mais de uma escolha poliacutetica do que
estritamente juriacutedica pois o STF ―ao editar o enunciado vinculante vedando em termos
ampliacutessimos o nepotismo o que fez foi valorizar ―o seu papel no cenaacuterio Poliacutetico
Nacional1105
e natildeo vinculado agrave finalidade do instrumento
Daiacute tambeacutem decorre que a suacutemula vinculante natildeo seria o ―instituto adequado
para tratar de mateacuteria envolta a tantas peculiaridades e minuacutecias ademais tendo em
vista as ―implicaccedilotildees diretas na autonomia administrativa e organizacional do Poder
Executivo o que reforccedila ―a premissa de que o STF teria agido de maneira ilegiacutetima ao
editar o enunciado n 13 1106
Ainda a SV ―natildeo eacute nem pode ser um instrumento que substitua a lei como se
teme comece a ser pensado face ao que se esboccedila1107
na SV n 13 O que eacute vedado
quanto ao instrumento pelo o que dispotildee a Constituiccedilatildeo Federal e tambeacutem quanto agrave
mateacuteria por decisatildeo do proacuteprio STF que estabeleceu1108
―que soacute a lei em sentido formal
() pode estabelecer requisitos que condicionem o ingresso no serviccedilo puacuteblico1109
E ainda que se alegue que as suacutemulas vinculantes podem ser instrumento uacutetil
para reforccedilar o direito ao tratamento igual em determinadas situaccedilotildees natildeo foi isto que
ocorreu nesse caso
Explica-se Para que este objetivo seja cumprido ―eacute indispensaacutevel que o STF
se atenha aos comandos constitucionais pois a legitimidade do uso do precedente se
baseia no direito agrave igualdade a norma do caso formulada na ratio decidendi
generaliza-se quando as circunstacircncias do outro caso o exigem para que seja dado um
1104 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 1105 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 138 1106 Ibidem p 132 1107 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 385-391 P 391 1108 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n1188DF Relator Ministro
Marco Aureacutelio julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
Acesso em 050215 1109 CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 jan 20072008
p 534
205
tratamento igual1110
e como foi visto natildeo eacute isto que ocorreu ou estaacute a acontecer o que
reforccedila ainda mais o equiacutevoco do STF em editar a SV n13
Ainda observa-se que a finalidade preciacutepua do efeito vinculante ―consiste em
coibir a recalcitracircncia dos demais oacutergatildeos e poderes do Estado agraves decisotildees proferidas em
sede de controle abstrato de constitucionalidade especialmente em relaccedilatildeo aos atos que
tenham por objeto a reproduccedilatildeo substancial de preceito normativo jaacute julgado
inconstitucional1111
mas natildeo como natildeo se vislumbra essa recalcitracircncia nos precedentes
da Suacutemula Vinculante n13 questiona-se a aplicaccedilatildeo da SV em detrimento da escolha
de outro instrumento que parece seria mais apropriado ao caso a suacutemula de
jurisprudecircncia predominante
Por isso se afirma que ―tambeacutem natildeo eacute um indiferente juriacutedico nem eacutetico que o
STF ao decidir dois precedentes pontuais natildeo tenha diante da relevacircncia do tema
sequer editado suacutemula de sua jurisprudecircncia predominante como lhe permitia e ainda
permite o Regimento Interno1112
Ou ainda que
ateacute no acircmbito da conveniecircncia natildeo era para a Suacutemula ser vinculante mas de
jurisprudecircncia dominantelsquo o que seria melhor uma vez que esta assenta a
orientaccedilatildeo da Corte a respeito de uma mateacuteria especiacutefica e assim direciona os
demais Colegiados paacutetrios bem como os magistrados quanto agraves suas
decisotildees mas natildeo os vincula sendo portanto quanto a este assunto
especiacutefico o mais adequado1113
Mas como mesmo diante de tudo isto foi editada a SV n13 o que resta eacute
analisar seu ―rigor com cautela a fim de evitar excessos e injusticcedilas1114
pois assim
como o STF deveria ―realiza um juiacutezo de igualdade para proferir reiteradas decisotildees
sobre uma mateacuteria tambeacutem o juiz (e o administrador) encarregado da aplicaccedilatildeo da
suacutemula a novos casos deve examinar suas caracteriacutesticas para concluir se estaacute diante
de uma questatildeo igual ou diferente1115
1110MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 1111 LEAL Roger StiefelmannO Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 181 1112 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 11 1113 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p87 1114 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 03 032013 1115 MAUacuteES Op cit p 87
206
Ainda mais quando se tratar dessa SV pois ao que parece ―constitui
atitude pouco teacutecnica e perigosamente tendente a um moralismo que nem sempre leva agrave
verdadeira moralidade ndash investir de forma indiscriminada e generalizante contra todo e
qualquer ato que parece ser nepotismo1116
Nesse enredo tendo o STF chamado para si a regulamentaccedilatildeo do tema por
meio de Suacutemula Vinculante restou tambeacutem agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica considerando ―de
um lado as razotildees de ordem histoacuterica social e juriacutedica subjacentes agrave ediccedilatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 e de outro as atuais incertezas quanto agrave
respectiva aplicaccedilatildeo reconhecidas pelo proacuteprio STF enquanto este natildeo se manifesta
―interpretar o enunciado em questatildeo da forma em que melhor compatibilize os
princiacutepios da moralidade e da impessoalidade com o princiacutepio da igualdade e da
eficiecircncia sem se omitir em relaccedilatildeo agrave SV n13 mas ao mesmo tempo ―procurando
enfrentar com razoabilidade e proporcionalidade as dificuldades acima referidas1117
Foi o que o chefe do Poder Executivo Federal procurou fazer por meio do
Decreto Presidencial 720310 que delimitou a aplicabilidade do enunciado da SV n13
no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal de acordo com seus dispositivos
Ato este que tambeacutem pode ser feito pelo poder legislativo federal e pelos
poderes executivo e legislativo dos outros entres federados (Estados Municiacutepios e
Distrito Federal) pois ―eacute mateacuteria que reclama preferencialmente a ediccedilatildeo de lei ou de
ato normativo de caraacuteter infralegal a fim de que se regulamente a questatildeo ―levando-se
em conta as diversas peculiaridades faacuteticas passiacuteveis de ocorrecircncia nas diversas relaccedilotildees
juriacutedicas gestadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica1118
Contudo isso poderaacute suscitar ainda mais conflitos institucionais
Imagine-se o caso de um Estado da Federaccedilatildeo editar Lei regulamentando o
regime juriacutedico de seus servidores puacuteblicos Pense-se que esse mesmo
estado-membro com o escopo de coibir a praacutetica do nepotismo no acircmbito de
sua Administraccedilatildeo Puacuteblica regulamente a mateacuteria na referida Lei tratando
do tema de modo diverso ao disposto na suacutemula vinculante nordm 13 ao vedar
por exemplo o nepotismo em termos menos amplos () Poder-se-ia
entender que no caso desse estado-membro existiriam concomitantemente
dois regulamentos normativos distintos acerca da vedaccedilatildeo ao nepotismo
previsto na suacutemula vinculante nordm 13 e o outro disposto na Lei Estadual que
1116 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo ndash
Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 7 1117 ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal
Interesse Puacuteblico Belo Horizonte Ed Foacuterum marabril 2009 v 10 n 54 p 246-274 1118 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 141
207
define o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos Natildeo eacute difiacutecil imaginar o
significativo volume de problemas que poderiam advir dessa situaccedilatildeo no
campo institucional ter-se-ia um status em que se potildee em choque de um
lado a supremacia de uma determinaccedilatildeo judicial de caraacuteter vinculante e de
outro a autonomia legislativa dos estados-membros1119
E por conseguinte
No campo das questotildees juriacutedicas praacuteticas surgiriam duacutevidas diversas
envolvendo a situaccedilatildeo retratada Apenas agrave guisa de ilustraccedilatildeo poder-se-ia
imaginar na possibilidade de serem ajuizadas reclamaccedilotildees contra atos
administrativos praticados em obediecircncia aos termos da Lei Estadual mas
em desacordo com a suacutemula vinculante ou mesmo indagar se a posterior
ediccedilatildeo da Lei cujo conteuacutedo seja diverso daquele constante da suacutemula
vinculante teria o condatildeo de revogar ou afastar a aplicaccedilatildeo do entendimento
do STF1120
Assim se constata que o STF ―procedeu ao desdobramento de princiacutepios
constitucionais para aleacutem de seu campo de incidecircncia direta extraindo-lhes efeitos
impossiacuteveis de serem sustentados agrave luz da Dogmaacutetica Juriacutedica e nesse esteio
―malgrado a inspiraccedilatildeo republicana da Suacutemula Vinculante n 13 fez dela mais um
―caso modelar de ativismo judiciaacuterio que por sua vez provocou um efeito contraacuterio ao
almejado que seria diminuir as divergecircncias das decisotildees judiciais e administrativas
relacionadas agrave mateacuteria ventilada uma vez que ―como era previsiacutevel que acontecesse
inuacutemeras duacutevidas e questionamentos tecircm surgido no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
do Poder Judiciaacuterio de todo paiacutes acerca da maneira correta de dar execuccedilatildeo agraves
prescriccedilotildees sumulares mesmo porque natildeo eacute faacutecil ―fixar balizamentos normativos em
mateacuteria tatildeo complexa que haacute deacutecadas havia desafiando o legislador (competente)
brasileiro1121
Dessa forma nota-se que ―a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 eacute um grande
empecilho agrave soluccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica natildeo apenas porque
―encerra conceitos data maacutexima vecircnia equivocados com tambeacutem porque ―cria outros
natildeo previstos em lei e despreza situaccedilotildees relevantes e caras agrave mateacuteria natildeo havendo
portanto ―como aplicar a suacutemula n 13 sem a necessidade de se realizar um esforccedilo
interpretativo 1122
1119 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 140 1120 Ibidem p 140 1121 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www
pgespgovbr Acesso em 140514 1122 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34
208
Tudo isto insere consequentemente a mateacuteria do nepotismo e suas aplicaccedilotildees
em ―difiacutecil compreensatildeo e extensatildeo dificultando a orientaccedilatildeo aos agentes puacuteblicos1123
quanto ao fim dessa praacutetica nefasta sendo necessaacuterio ateacute que sua redaccedilatildeo seja revista
que as ―situaccedilotildees sejam analisadas com maior profundidade esclarecendo-se as
circunstacircncias faacuteticas de sua constituiccedilatildeo1124
Desta forma por todos os pontos aqui levantados como criacuteticas negativas agrave
Suacutemula n 13 na forma em que estaacute redigida se evidencia ―a inconveniecircncia a
impropriedade e sobretudo a ilegitimidade da aprovaccedilatildeo da suacutemula vinculante1125
que
induz agrave conclusatildeo de que ela exorbitou a proacutepria normatividade do instituto e que por
isto deve ser revista pelo STF pois ―o aclaramento completo do verdadeiro sentido e
alcance do verbete sumulante somente pode ser dado por seus criadores quais sejam os
nobres magistrados no Supremo Tribunal Federal1126
nos termos do procedimento
estabelecido na Constituiccedilatildeo Federal e regulamentado em lei
O que pode ser realizado natildeo soacute pela suspensatildeo do seu efeito vinculante diante
do interesse puacuteblico de solucionar as questotildees controversas provocadas por ela como
tambeacutem pela revisatildeo de sua redaccedilatildeo consistente com agrave sua uacutenica ratio decidendi - de
que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais insculpidos no artigo
37 da Constituiccedilatildeo Federal e coerente com ela e com a finalidade do proacuteprio instituto
de apaziguar controveacutersias
E como moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira ―mesmo porque o
princiacutepio da moralidade administrativa eacute princiacutepio constitucional () e o povo tem fome
de eacutetica natildeo quer dizer que o STF pode tudo pois deve fazecirc-lo de acordo com o
direito ―com a observacircncia da ordem juriacutedica mediante medidas e normas razoaacuteveis
constitucionais1127
Nesse esteio a soluccedilatildeo da questatildeo pode reclamar a accedilatildeo do Poder Legislativo
Federal nos termos do jaacute disposto no Decreto Presidencial n 720310 possibilitando
assim que o poder legislativo de todos os demais entes federados estabeleccedila com base
no que foi determinado pela lei federal a respectiva vedaccedilatildeo do nepotismo
1123 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34 1124 PA n 722010 de 280510 p14 Disponiacutevel em www pgespgovbr 1125ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de Op cit p 141 1126 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 75 1127 Idem fl 140
209
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
Como arremate desse trabalho que teve por escopo analisar a Suacutemula
Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) que veda o nepotismo
no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os entes da Federaccedilatildeo a fim de
verificar se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo por meio do citado enunciado vinculante exorbitou a normatividade do
proacuteprio instituto
Para discutir um pouco mais a fundo sobre o tema este trabalho se dispocircs a
verificar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos termos das normas
constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em concordacircncia com seus
proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas consequecircncias
Tal enfoque possibilitou que viesse agrave tona a forma pela qual o STF construiu a
noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo quais foram os elementos especificados
na redaccedilatildeo a motivaccedilatildeo que acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a hermenecircutica
juriacutedica utilizada pelo STF o que viabilizou observar a consistecircncia coerecircncia e
legalidade da mesma
Diante disso avalia-se como conveniente destacar os pontos que a pesquisa
apontou como sendo os mais relevantes
De pronto a pesquisa evidenciou que o nepotismo quer fruto da esfera
eclesiaacutestica quer praticado pelos governantes natildeo eacute uma conduta nova mas pelo
contraacuterio estaacute ensimesmado na Administraccedilatildeo Puacuteblica desde o preteacuterito como produto
viciado de accedilotildees viciosas daqueles que detinham o poder e que sob a perspectiva
brasileira eacute viacutecio atrelado a um complexo e acabado sistema de preceitos que remonta o
patrimonialismo estamental trazido pelos governantes portugueses ainda no seacuteculo XVI
e assentado no Estado brasileiro por meio das raiacutezes coloniais da solidariedade familiar
em um Estado de influecircncia deleteacuteria dos interesses anti-sociais criados e alimentados
em torno do poder puacuteblico e que ateacute hoje determinam graves consequecircncias culturais
natildeo soacute aterradas na Administraccedilatildeo Puacuteblica como na proacutepria sociedade
Enraizado como costume brasileiro o nepotismo - a forccedila das parentelas se
encrustou na cultura governamental do Brasil ainda no Brasil Impeacuterio e se alastrou ao
Brasil Repuacuteblica sendo no periacuteodo da Repuacuteblica Velha largamente aplicado por meio
210
do coronelismolsquo agrave parentela que se estendia dos parentes consanguumliacuteneos e afins aos
apadrinhados
Assim se observou a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo como ato que configura a
inversatildeo entre o puacuteblico e o privado e degrada a esfera administrativa-governamental
caracterizando o Estado como negoacutecio familiar por meio da nomeaccedilatildeo por agente
puacuteblico de seus parentes em detrimento da dignidade da funccedilatildeo puacuteblica mas que deteacutem
uma noccedilatildeo natildeo completamente acabada quanto aos seus limites da qual decorre mais
de espeacutecie de nepotismo
O estudo mostrou aleacutem disso que na ANC dentre os mais diversos assuntos
debatidos pelos constituintes envolvendo tanto o acircmbito governamental como o
administrativo esteve presente a necessidade de moralizar o poder puacuteblico fincaacute-lo na
moralidade puacuteblica e rechaccedilar os atos de personalismos costumeiros da praacutetica estatal
dentre eles o nepotismo sendo o princiacutepio da moralidade elevado a princiacutepio
constitucional e que ao reger a Administraccedilatildeo Puacuteblica submete o administrador
puacuteblico a uma honestidade profissional
Nesse enredo a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo como princiacutepio
constitucional e tambeacutem como aglutinadora dos outros princiacutepios citados ou sendo
sensificada por eles em uma relaccedilatildeo simbioacutetica na previsatildeo eou vedaccedilatildeo do nepotismo
consagrando-se como o substrato fundamental da esfera administrativa-governamental
E o nepotismo por sua vez ao conflitar com um princiacutepio da administraccedilatildeo
viola outro mesmo que em diversos graus face agrave natural interligaccedilatildeo que os caracteriza
pois se nutrem e se constituem respectiva e mutuamente
Igualmente o trabalho demonstrou que a construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do
nepotismo foi realizada com base na vinculaccedilatildeo do parente nomeado agrave autoridade
nomeante ou servidor ocupante de cargo comissionado que alcanccedila os servidores
ocupantes de cargos efetivos e eacute limitado ao terceiro grau de parentesco inclusive afim
e embora alcance ateacute o nepotismo cruzado natildeo se aplica agrave nomeaccedilatildeo de parente em
cargo poliacutetico
Contudo a totalidade dos elementos natildeo foram tratados em todos os
precedentes e nos debates Como foi visto o STF construiu a noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao
nepotismo basicamente a partir dos elementos da noccedilatildeo exposta na redaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo do CNJ objeto do terceiro precedente dentre eles a extensatildeo de parentesco -
211
ratificada na primeira sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto ndashacresceu de acordo com o RE -
quarto precedente - a vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado e exclui os cargos poliacuteticos da
incidecircncia do nepotismo e ainda seguindo apenas a ADI seu primeiro precedente
pois incluiu os servidores efetivos sob a incidecircncia da normativa sumular
Aleacutem disso devido ao debate travado na segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o
assunto o STF alterou o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do nepotismo inovando ateacute quanto agrave
redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo ao substituir ―mesmo oacutergatildeo por ―mesma pessoa juriacutedica no
corpo textual da Suacutemula
Desta feita a SV n13 foi construiacuteda por elementos pinccedilados pelo STF aqui e
acolaacute da forma que entendeu acertada embora nem de longe lembre a redaccedilatildeo de sua
―proposta original
Por isto considera-se que os Ministros natildeo chegaram a um resultado eficaz jaacute
que a SV13 da forma que estaacute redigida eacute questionaacutevel replicaacutevel criticaacutevel natildeo soacute por
contrariar seu proacuteprio objetivo como tambeacutem por natildeo ter se fundamentado em
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria e ainda por sua redaccedilatildeo natildeo ter guardado
coerecircncia ou consistecircncia com os seus precedentes
Inobservado a maacutexima de que o direito natildeo se interpreta ―em tiras aos
pedaccedilos1128
o STF ao editar a SV n13 na forma em que estaacute redigida dentre outras
consequecircncias equivocadas natildeo coibiu que parentes da autoridade nomeante pudessem
ser nomeados ao cargo eacute poliacutetico
Diante disso o proacuteprio STF amargou as consequecircncias de sua decisatildeo vez que
posteriormente agrave ediccedilatildeo do texto sumular chegaram ao Tribunal diversas Reclamaccedilotildees
veiculando situaccedilotildees esdruacutexulas pertinentes agrave nomeaccedilatildeo de parentes pelos prefeitos e
governadores dos vaacuterios entes federados do Brasil
Dessa forma chega-se ao ponto nevraacutelgico do trabalho qual seja o STF com
base apenas na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n0507 do CNJ tambeacutem problemaacutetica editou a
SV n13 repleta de falhas e equiacutevocos a fim de obstar o nepotismo no acircmbito do Poder
Executivo agrave moda da proibiccedilatildeo daquela ao Poder Judiciaacuterio sem observar qualquer
meacutetodo ou teacutecnica da hermenecircutica e assim extrapolou a normatividade da proacutepria SV
inobservando tambeacutem os criteacuterios constitucionais e legais de sua ediccedilatildeo
1128
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p40
212
Voltando agraves liccedilotildees de Larenz que dispotildee que alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa
pode conduzir agrave modificaccedilatildeo restriccedilatildeo ou extensatildeo do significado da norma
prevalecente motivada por situaccedilotildees diversas que ensejam um novo entendimento dos
criteacuterios teleoloacutegico-objetivos bem como a necessidade de adequaccedilatildeo do Direito preacute-
constitucional aos princiacutepios constitucionais poderia se argumentar que o proacuteprio STF
deveria jaacute ter revisto a SV n13 ou ao mesmo ter suspendido seu efeito vinculante como
previsto na lei regulamentar do dispositivo constitucional sobre o instituto Mesmo
porque esta alteraccedilatildeo natildeo eacute intempestiva
Entretanto como o tribunal permaneceu inerte tanto o Procurador-Geral da
Repuacuteblica questionou as falhas da SV n13 como tambeacutem o Poder Executivo Federal
editou o Decreto n 720310
Como agrave Constituiccedilatildeo cabe uma elevada funccedilatildeo de estabilizaccedilatildeo deve-se ter
uma especial atenccedilatildeo quando se cria norma ainda mais neste caso de SV que se trata
de decisatildeo judicial onde o STF ao contraacuterio do que deveria natildeo pocircs a claro o alcance
das ideias expressas nem delimitou-as separando os fundamentos da base da SV
Ainda os Ministros do STF natildeo apartaram no desenvolvimento do processo de
ediccedilatildeo da SV n13 a interpretaccedilatildeo da lei da interpretaccedilatildeo da concepccedilatildeo juriacutedica do
tribunal sendo esta de importacircncia decisiva para a ediccedilatildeo do texto sumular em
detrimento daquela
Eacute o que se extrai da proacutepria SV n13 reduzida a escrito mas que tambeacutem
demonstra que o seu sentido literal eacute dissonante do necessaacuterio contexto significativo
social
Verificadas as contradiccedilotildees e lacunas da SV n13 durante toda esta exposiccedilatildeo
com base na sua fundamentaccedilatildeo ndash precedentes se observa que por todos os criteacuterios
legais e constitucionais a SV n13 mais uma aberraccedilatildeo judicial pois o Supremo
Tribunal Federal impocircs a SV n13 a todos os poderes de todos os entes federados uma
nova noccedilatildeo da vedaccedilatildeo de nepotismo construiacuteda ao jeito de proposiccedilatildeo juriacutedica
criando-se a aparecircncia de que desligada da situaccedilatildeo de fato resolvida lhe cabe o caraacuteter
de uma regra estabelecida e uniformemente aplicaacutevel mas natildeo eacute a situaccedilatildeo veriacutedica jaacute
que se observou que os casos posteriores a ela continuam a carecer de interpretaccedilatildeo
Nesse contexto o que se constata eacute que o STF inobservado que o assunto ndash
como mateacuteria de grande alcance poliacutetico-administrativo - deveria ser analisado dentro
213
de sua ―responsabilidade poliacutetica na manutenccedilatildeo da ordem juriacutedico-estadual e da sua
capacidade de funcionamento1129
natildeo ponderou as consequecircncias de sua decisatildeo e
diferentemente do que lhe compete natildeo garantiu a manutenccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da
capacidade funcional do Estado do Direito1130
e seguindo sua orientaccedilatildeo poliacutetica
subjetiva editou uma SV inconsistente incoerente ilegal e ateacute inconstitucional
Desta feita ateacute que a questatildeo seja solucionada pelo STF editor da norma
criticada por meio da revisatildeo da redaccedilatildeo da SV n13 ou da aplicaccedilatildeo do artigo 4ordm da Lei
1141706 agrave mesma suspendendo seu efeito vinculante cada um dos poderes dos entes
federados poderatildeo elaborar respectivas normativas a exemplo do Decreto Presidencial
n 720310 a fim de clarear o dispositivo sumular e aparar suas controveacutersias diante
das situaccedilotildees faacuteticas
Ainda nada impede que o Congresso Nacional cumpra sua funccedilatildeo e no esteio
do parecer do Procurador-Geral da Repuacuteblica e do Decreto Presidencial supra citado
vede o nepotismo ateacute que um dia o paiacutes passe por uma mudanccedila cultural extensa
envolvendo todos os segmentos da sociedade a partir do que se poderaacute indicar pessoas
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por seus meacuteritos em relaccedilatildeo agrave qualificaccedilatildeo
requerida para o exerciacutecio do cargo natildeo importando que sejam parentes ou natildeo e sim
que sejam capazes de atuar em prol do sociedade quando se prescindiraacute de lei para se
moralizar o poder puacuteblico
1129
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo
Calouste Gulbenkian 1997 p 517 1130
Ibidem p 517
214
REFEREcircNCIAS
1-Acadecircmicas
ACQUAVIVA Marcus Claacuteudio Dicionaacuterio juriacutedico Acquaviva 3ed Satildeo Paulo
Rideel 2009
ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-
me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador
Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo
Paulo Malheiros 2008
ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-
Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011
AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e
a Suacutemula Vinculante nordm13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara
Monteiro e LIMA Martonio MontlsquoAlverne Barreto O Supremo Tribunal Federal e os
casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito 2012 p 293-306
ANTONIO Alice Barroso de O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do
STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo
Horizonte v 10 n31 p 61-84 janmar 2009
ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o
combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed
RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 101-121
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ed Belo
Horizonte Editora Del Rey 2005
ASSIS Machado Quincas Borba Satildeo Paulo EDIGRAF 1889
AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios
juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004
BASTOS Celso Ribeiro MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do
Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992
BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma
discussatildeo a respeito do nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em
030313
215
CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de
Justiccedila e seus efeitos na administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito
Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 p 531-536 jan 20072008
CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da
funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2006
CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica (de acordo com a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre
Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo Atlas 1999
CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio
de JaneiroEd Lumen Juris 2007
CAVALCANTI Felipe Locke O conselho nacional de justiccedila e a efetividade dos
princiacutepios constitucionais Revista do advogado v 32 n 117 p 90-97 out 2012
CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo
ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a
Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese Direito
Administrativo v 5 n 58 p 93-115 out2010
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997
COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante nordm 13 do egreacutegio supremo
tribunal federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de
Direito Administrativo - BDA v 28 n 07 p 785-789 jul 2012
CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 p 63-77 jun 2011
CORREIA Seacutervulo Noccedilotildees de Direito Administrativo Lisboa Danuacutebio 1982
CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a
soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte ano 10 n111 p30-38 mai 2010
DAMATTA Roberto O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1986
DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao
tratamento por lei Revista de Direito do Estado- RDE v 3 n 12 p 385-391 outdez
2008
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002
EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013
ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do
Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico V 10 n 54 p 245-278 marabr 2009
FAORO Raymundo Os Donos do Poder - formaccedilatildeo do patronato poliacutetico brasileiro
3ordf ed Satildeo Paulo Globo 2001
216
FERRAZ Seacutergio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa In ADRI Renata
Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FERREIRA Aureacutelio Buarque de Holanda Novo Dicionaacuterio da Liacutengua Portuguesa Rio
de Janeiro Nova Fronteira1984
FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais
3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004
______________ Princiacutepio da Moralidade Administrativa In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade
administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FREITAS FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita Moraes Metodologia da Anaacutelise de
Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p1-17 jul dez2010
GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414
GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf
tiragem Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002
______________ Nepotismo Origens e paroxismo Revista juriacutedica Consulex v 9 n
200 p24 -27 15 maio 2005
______________ Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho2003 p
461-463
______________ Repressatildeo agrave corrupccedilatildeo no Brasil entre a realidade e a utopia Rio
de Janeiro Ed Lumen Juris 2011
GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 5ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2000
_______________ Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum 2008 p71-98
GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo II 8ordf ediccedilatildeo Buenos
Aires FDA 2006
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo
Paulo Malheiros 2005
HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes 2003
HOLANDA Seacutergio Buarque Raiacutezes do Brasil Satildeo Paulo Companhia das Letras
2012
KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo
Paulo WMF Martins Fontes 2009
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa
Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
217
LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top
Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 18-
24
LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006
LEAL Victor Nunes Coronelismo enxada e voto ndash o Municiacutepio e o regime
representativo no Brasil 7ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012
MAQUIAVEL Nicolau O Priacutencipe comentado por Napoleatildeo Bonaparte Traduccedilatildeo de
Pietro Nassetti Satildeo Paulo Martin Claret 2002
MARTINS Ives Gandra da Silva Os princiacutepios da moralidade puacuteblica e da
impessoalidade da Administraccedilatildeo Boletim de Direito Administrativo p 01-12
janeiro de 1992
MARTINS Ricardo Marcondes Principio da moralidade administrativa In ADRI
Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 319-330 2008
MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais
Direitos Fundamentais e Justiccedila n8 p 81-96 julset2009
__________________ Suacutemula Vinculante nordm 13 a raiz do problema Publicado em
010711 Disponiacutevel em http wwwoabpaorgbr
MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 25ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2000
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de Direito Administrativo 15ordf ed Satildeo
Paulo Editora Malheiros 2003
MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais de direito administrativo 1
ed Rio de Janeiro Forense 1969 v I
MODESTO Paulo Eduardo Garrido Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos
Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41
abrjun2013 p 9-52
MORAES Alexandre Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2004
MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo
2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
_________________ Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito
Administrativo in ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo
em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005
218
MOREIRA Egon Bockmann O princiacutepio da moralidade e o seu controle objetivo In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
MUSSETI Rodrigo Andreotti O nepotismo legal e moral nos cargos em comissatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica Revista de Direitos Difusos v 10 dez 2001
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como
diferenccedila paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013
OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do
Supremo Tribunal Federal alcance precedentes e motivos determinantes da norma que
veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p dez
20099-32
PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria
constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v
25 n 34 p 101-113 janjun2009
PAacuteDUA Marsiacutelio O defensor da paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo
Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza Francisco
Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995
PASQUALINI Paulo Alberto Princiacutepios de Direito Administrativo 7ordf ediccedilatildeo Satildeo
Paulo Malheiros 2007
PASTORE Jose Nepotismo e Profissionalismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n
200 p 28
PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras damas da improbidade administrativa
do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 p53 -59 nov 2012
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da
Legalidade Estrita agrave Loacutegica Razoaacutevel 2ordf ed Belo Horizonte Editora Foacuterum 2006
PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins
Fontes 1999
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza
Suacutemula vinculante n 13 a ―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico
brasileiro Revista jus navegandi 102012
PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo
de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012
PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal inADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum p235-252 2008
219
POLITO Andreacute Guilherme Michaelis dicionaacuterio escolar italiano italiano-portuguecircs
portuguecircs italiano Satildeo Paulo Ed Melhoramentos p 609 e 684 2007
POZZO Antocircnio Arnaldo Dal O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito
Municipal ndash BDM Editora NDJ v 24 n 8 p 598-599 ago 2008
RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash
Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 p 30
RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo
Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 10-15
ROCHA Carmen Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994
ROCHA Zeacutelio Maia Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de
moralidade e impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v
12 n 286 p 40-41 15 de dezembro 2008
RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das
regras de combate ao nepotismo sobre o papel do judiciaacuterio na construccedilatildeo e
consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Neto Francisco Joseacute Rodrigues de
Oliveira Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da constituiccedilatildeo
Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2008 p149-156
RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260p
203-229 maioago2012
ROSILHO Andreacute Jajaacutecomo O poder normativo do CNJ e o sistema de justiccedila
brasileiro In Revista Brasileira de Estudos Constitucionais ndash RBEC Belo Horizonte v
4 n 14 p37-83
ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000
SAtildeO PAULO Procudoria do EstadoPA n 722010 de 280510 nos autos do processo
nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www pgespgovbr Acesso em
140514
SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti
Marenco e Regina Ceacutelia de Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001
SILVA Christine Oliveira Peter da Metodologia de Estudo de Precedentes
Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p1-9 Disponiacutevel
emlthttpwwwidporgbr
VASCONCELLOS Telmo da Silva O princiacutepio constitucional da moralidade e o
nepotismo Revista L e C Brasiacutelia ano 5 n50 ago 2002 p 27-30
VIANA Francisco Joseacute de Oliveira Instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999
220
2-Legislativa
BRASIL Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil DF Senado 2013 Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 5101988
BRASIL Decreto n 7203 de 462010 dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no
acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia
DF 762010
BRASIL Decreto n 1171 que aprova o Coacutedigo de Eacutetica do servidor puacuteblico civil do
Poder Executivo federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 22 061994
BRASIL Lei n 811290 dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis
da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1941991 e 1831998
BRASIL Lei Complementar n75 que dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o
estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF
20051993
BRASIL Lei n 9165 que altera a Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 19121995
BRASIL Lei n 9421 que criou a carreira dos servidores do poder judiciaacuterio Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 24121996
BRASIL Lei n 10406 de 1012002 institui o Coacutedigo Civil Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1112002
BRASIL Lei n 11417 de 191206 regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal
e altera a Lei n 9784 de 2911999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento
de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras
providecircncias Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 20122006
BRASIL Lei Federal n 11416 que revogou a lei que criou a carreira dos servidores do
poder judiciaacuterio Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 15122006
BRASIL Supremo Tribunal Federal Suacutemula Vinculante n 13 de 2182008 DJe n 162
de 2982008 e Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 2982008
BRASIL Anais da Assembleia Nacional Constituinte - Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash
Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de Constituiccedilatildeo 33ordf Reuniatildeo
Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF Disponiacutevel em
httpwwwcamaradosdeputadosgovbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 7 de 18102005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 9 de 6122005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
221
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1512 2005 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 21 2992006 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 0809 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 2504 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1104 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n7 1906 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 711
2005
BRASIL Senado Federal Ato n 7 da Comissatildeo Diretora publicado no Boletim
Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSenado Federal Enunciado n 13 da Advocacia Geral do Senado publicado no
Boletim Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASIL Senado Federal Ato n 49 do Presidente do Senado publicado no Boletim
Administrativo Pessoal do Senado n 4077 de 22102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSupremo Tribunal Federal Regimento Interno de 1980 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
3-Judiciais
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n
1521-4RS julgada em 12397 publicada no DJ de 17032000 Ementaacuterio nordm 1983-1
Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI
n1188DF julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945
Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 050215
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADc n
12-6DF julgada em 2082008 publicada no DJ n 237 de 18122009 Ementaacuterio n
2387-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002
222
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 21ordf sessatildeo plenaacuteria ordinaacuteria de 2082008
Dje n 2142008 de 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacao sob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 28ordf sessatildeo plenaacuteria extraordinaacuteria de
2182008 Dje n 2142008 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal MC - ADc n 12-6DF julgada em 1622006
publicada no DJ de 0192006 Ementaacuterio n 2245-1 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal MS n 23780-5MA julgada em 2892005
publicada no DJ de 3306 Ementaacuterio n 2223-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal RE n 579951RN julgado em 2082008
publicado no DJ n 202 de 24101008 Ementaacuterio n 2338-10 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recl n 6838DF julgada em 1562009
publicada no DJe n 116 de 2462009 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel
em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 060115
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes Acoacuterdatildeo n
382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007
Processo 0049662003-4Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em
25032013
2
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
Dissertaccedilatildeo apresentada ao curso de
Mestrado aacuterea Direito e Poliacuteticas
Puacuteblicas do Centro Universitaacuterio de
Brasiacutelia como requisito final agrave
concessatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
e Poliacuteticas Puacuteblicas
Orientador Professor Doutor Luiacutes
Carlos Martins Alves Juacutenior
BRASIacuteLIA-DF
2015
3
Ferreira Nataacutelia Ciscotto
O nepotismo a moralidade puacuteblica e a jurisdiccedilatildeo constitucional um estudo acerca
do sentido e do alcance normativo da Suacutemula Vinculante n 13Nataacutelia Ciscotto
Ferreira A Autora 2015
221f
Dissertaccedilatildeo (Mestrado) ndash Centro Universitaacuterio de Brasiacutelia Programa de Mestrado
em Direito e Poliacutetica Puacuteblica Orientador Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves
Juacutenior
1Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Administrativa 4Suacutemula
Vinculante Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior (Orientador)
CDU
4
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
Dissertaccedilatildeo apresentada ao curso de
Mestrado aacuterea Direito e Poliacuteticas
Puacuteblicas do Centro Universitaacuterio de
Brasiacutelia como requisito final agrave
concessatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
e Poliacuteticas Puacuteblicas
Orientador Professor Doutor Luiacutes
Carlos Martins Alves Juacutenior
BRASIacuteLIA 20 DE MARCcedilO DE 2015
Banca Examinadora
_________________________________________
Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior
_______________________________________
Professor Doutor Jefferson C Caruacutes Guedes
__________________________________________
Professor Doutor Joatildeo Batista Gomes Moreira
5
Ao meu pai meu gordinho
que um dia reencontrarei com o mesmo amor
6
AGRADECIMENTO
A Deus por governar minha vida
Agrave minha matildee minha sempre e eterna amiga
Ao meu segundo pai Saraiva Felipe pelo amparo incondicional
Ao amigo Silas Brasileiro pela confianccedila e credulidade
Aos meus ex-chefes no Ministeacuterio da Agricultura Joseacute Gerardo Fontelles e Joseacute Carlos
Vaz pelo apoio indispensaacutevel
Ao meu ex-chefe e amigo Gustavo Pereira da Silva Filho pela continua paciecircncia e
compreensatildeo imprescindiacutevel ao alcance desta vitoacuteria
Agrave equipe da Coordenaccedilatildeo-Geral de Procedimentos Disciplinares especialmente Affonsa de
Oliveira Cristiane Castro Elisane Ribeiro Ana Rocha Vitor Rachid que esperaram e
vibraram comigo em cada etapa
Ao Dr Daniel Amim pela orientaccedilatildeo a iniciar esta caminhada
Agraves funcionaacuterias da secretaria do mestrado especialmente agrave Marley pela presteza e
gentileza sempre dispensadas
A todos os amigos pela paciecircncia e entendimento quanto agrave minha ausecircncia em suas vidas
nesta longa jornada
Agraves colegas e amigas do mestrado Raquel Mousinho e Bruna Mizuki pelo apoio
cumplicidade e companheirismo desde os primeiros dias deste aacuterduo estudo unidas pelo
Professor Dr Luiacutes Carlos Martins Alves Jr
Ao Professor Dr Marcelo Varella pela prestimosa e imprescindiacutevel compreensatildeo a
viabilizar a finalizaccedilatildeo deste trabalho
Ao meu amigo-irmatildeo parceiro de trabalho de jornada de vida Marcelo Arauacutejo cuja
amizade dedicaccedilatildeo disposiccedilatildeo e presteza incondicionais foram fundamentais para que
fosse possiacutevel chegar aqui
Enfim minha sincera e terna gratidatildeo ao meu orientador Professor Dr Luiacutes Carlos Martins
Alves Jr pela orientaccedilatildeo firme contundente brilhante e precisa pela compreensatildeo
paciecircncia e toleracircncia que o tornou para mim mais que o professor o orientador o mestre
e o exemplo de profissional - o ser humano extraordinaacuterio cuja conduta eacute exemplo a ser
seguido e quem estaraacute para sempre preservado como amigo no coraccedilatildeo
7
RESUMO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia Diante disso e
tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os Poderes de cada um dos
Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade juriacutedica e administrativa
brasileira faz-se relevante o estudo do tema do qual se extraem pontos polecircmicos que
circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o seu conteuacutedo juriacutedico material
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos
termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em
concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verifica se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto a partir da apreciaccedilatildeo das argumentaccedilotildees
expostas pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois
debates que a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a
esclarecer o seu sentido na forma que foi ementada Ainda se observa a ligaccedilatildeo da
noccedilatildeo poliacutetico-administrativa de nepotismo com a sua noccedilatildeo juriacutedica e a exposta pela
SV n13 bem como sua relaccedilatildeo com a moralidade no acircmbito constitucional tendo em
vista o sentido e alcance desta e se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica analisando a maneira como eles decidem e a forma
como deveriam decidir especialmente quanto agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo
com a norma constitucional e enfim se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a fim de se analisar como deve ser construiacutedo o seu processo editorial qual
o seu sentido e efetivo alcance
Palavras-Chaves 1 Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Puacuteblica 4
Suacutemula Vinculante 5 Jurisdiccedilatildeo Constitucional
8
ABSTRACT
The primary objective this work is the analysis about Precedent Instruction nordm 13 It
edited by the Supreme Court (STF) on August 21th 2008 in order to prevent nepotism
on all levels of Government Its legal reference is article 37 of the Constitution in other
words it is based on more importants principles of the Public Administration morality
impartiality and efficiency For this reason and given that Precedent Instructionlsquo effect
reached all the 3 powers of each of the Federated States impacting the Brazilian legal
and administrative rules itlsquos important the subject of the study which are extracted
controversial points surround both its procedural construction as its legal content
material Hence the need to analyze if the text of the summary set out what should
expose - under the constitutional and legal provisions which govern the binding Entry in
accordance with its own precedents and also what were the consequences From this we
can very appears that the Supreme Court in making the judicial construction and
reconstruct the rules of the bloc of nepotism by Precedent Instruction n 13 went
beyond the normativity of the Office itself from an examination of the arguments
exposed by the Ministers of the Supreme Court both in their previous four as the two
debates that preceded it and which are the beacons of its issue in order to clarify its
meaning in the form that was written Also note the connection of political and
administrative notion of nepotism with his legal concept and the exposed by Precedent
Instruction n13 as well as its relationship with morality within the constitutional
instruction in view of the meaning and scope of this and focuses the dynamics of
decision of the Ministers of the Supreme Court from the perspective of legal
interpretation analyzing the way they decide and how should decide especially as to
the interpretation of the principles according to constitutional rule and finally it comes
to the procedure elaboration of Precedent Instruction in order to analyze how it should
be built your editorial process which its meaning and effective range
Key Words 1 Constitutional Law 2 Nepotism 3 Public Morality 4 Summary
Vinculante5 Constitutional jurisdiction
9
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO p 10
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N13 p 41
11 Os precedentes da SV n13 p41 111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS p41
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA p46
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF p48
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN p57
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13 p63
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo pelo STF p68
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA p75
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira p75
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil p78
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988 p84
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade p94
232 O viacutecio que danifica o princiacutepio da eficiecircncia p98
233 O fim avesso ao princiacutepio da finalidade e ao interesse puacuteblico p100
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo p101
24 Consideraccedilotildees Parciais p107
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR p112
31 Hermenecircutica juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial p112
311 Como os magistrados decidem p112
3111 Hans Kelsen p112
3112 Alf Ross p114
3113 Eros Grau p119
312 Como os magistrados deveriam decidirp124
3121 Friedrich Karl Von Savigny p 124
3122 ChaiumlmPerelman p126
3123 Karl Larenz p 130
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho p134
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais p139
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho p 139
32 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy Ronald Dworkin p 143
323 Marcelo Neves p 146
324 Humberto Aacutevila p147
33 Consideraccedilotildees Parciais p152
10
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13 p
162
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro p162
42 Sentido e alcance da Suacutemula Vinculante n 13 p167
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau p171
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado p174
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica p176
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila p179
425 Nepotismo Cruzado p189
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance p 190
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF p190
432 Decreto Presidencial n 720310 p195
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees p197
44 Consideraccedilotildees Parciais p200
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS p208
REFEREcircNCIAS p 213
11
INTRODUCcedilAtildeO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia como se
constata tanto pelos debates acerca dos termos do verbete sumular como pelos votos
dos Ministros nos quatro precedentes da SV n13 ADI n 1521-4RS MS 23780-5MA
MC - ADC n 12-6DF e a proacutepria ADC n 12-6DF e o RE n 579951RN1
A primeira redaccedilatildeo da citada Suacutemula foi ―baseada no julgamento da ADC n
12-6DF do RE n 579951 do MS n 23718 e em ―outros pronunciamentos2 com os
seguintes dizeres
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
1 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n 1521-4RS Ementaacuterio n 1983-1
―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no DJ de
170300 Ajuizada pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213
BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS 23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1 ―MANDADO
DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO DA
MORALIDADE ADMINISTRATIVA Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha Belford Relator Min
Joaquim Barbosa julgada em 28905 e publicada no DJ de 3306 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC -
ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 010906
Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria
de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE
CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E
FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES
INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER
JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos Magistrados Brasileiros - AMB e
patrocinada por Luis Roberto Barroso Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 20082008 DJ n 237 de
18122009 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10 ―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO
NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART
37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 200808 e
publicada no DJ n 202 de 241008 Ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do Rio Grande do Norte Disponiacutevel em
http wwwstfjusbr Acesso em 100213Tais precedentes dentre outras coisas demonstraratildeo (ou natildeo) se
configuram de acordo com o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal um dos requisitos constitucionais referentes agrave
elaboraccedilatildeo de suacutemula vinculante qual seja ―reiterada jurisprudecircncia 2 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p 20-24 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213
12
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal3
Contudo nesse esteio foi recomendada outra redaccedilatildeo
A proibiccedilatildeo da nomeaccedilatildeo em cargo comissionado ou funccedilatildeo de confianccedila de
cocircnjuge companheiro ou parente de autoridade nomeada e investida em
cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta
e indireta em qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios
independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos no artigo
37 caput da Constituiccedilatildeo4
Mas ao final dos debates o STF ―visando dirimir conflitos a respeito do tema
e expurgar a praacutetica do nepotismo no acircmbito judicial5 e ainda atuando como ―regrador
geral do paiacutes 6 ementou a SV n13 nos seguintes termos
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
Constituiccedilatildeo Federal7
Dessa forma em homenagem ao princiacutepio republicano e aos administrativos
da moralidade da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade com o intento de coibir
que agentes puacuteblicos confiram privileacutegios empregatiacutecios a seus parentes utilizando-se da
maacutequina estatal o STF traccedilou a noccedilatildeo de nepotismo por meio do texto do verbete
sumular e ―causou estreacutepito em todos os Poderes da Repuacuteblica Brasileira8 porque a
SV 13 ―natildeo se limitou a declarar a vedaccedilatildeo constitucional do nepotismo9 mas teceu
minuacutecias sobre o assunto reconstruindo normativamente a proibiccedilatildeo do nepotismo
Nesse contexto enquanto alguns representantes do magisteacuterio doutrinaacuterio
passaram a afirmar que o STF editou a Suacutemula Vinculante n13 impulsionado pela
3BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 4 Ministro Cezar Peluso Ibidem fl 20 5EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula n13 e sua eficaacutecia In Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013 p39 6RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito
Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229 maiago 2012 p 209 7 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213p 24 8 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance
Precedentes e Motivos Determinantes da norma que veda a praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais
- RT v 98 n 890 p 9-32 dez 2009 p 10 9 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei In Revista de
Direito do Estado - RDE v 3 n 12 p385-391 outdez 2008 p390
13
necessidade de moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica10
outros alegaram que o motivo que
levou o STF a editar a Suacutemula Vinculante que veda a praacutetica do nepotismo foi a ―mora
legislativa11
Todavia haacute de se ressaltar que nessa eacutepoca a Comissatildeo de Constituiccedilatildeo e
Justiccedila e de Cidadania da Cacircmara Federal pressionada pelas sucessivas notiacutecias de
casos de nepotismo12
aprovou no dia 13 de abril de 2005 seis propostas de emenda
constitucional que proibiam a contrataccedilatildeo sem concurso de parentes ateacute o segundo
grau por autoridades dos trecircs Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios quais
sejam as PECs n 334 de 199613
que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo para cocircnjuge parente ateacute o
segundo grau e companheiro n 558 de 199714
que proiacutebe a contrataccedilatildeo de parentes
nos trecircs poderes da Uniatildeo n 101 de 199915
que amplia os cargos em que a contrataccedilatildeo
de parente eacute vedada n 549 de 200216
que veda a nomeaccedilatildeo de parentes nos trecircs
poderes nos diferentes niacuteveis de governo com exceccedilatildeo do concursado e de parentesco
constituiacutedo apoacutes a nomeaccedilatildeo n 128 de 200317
e n193 de 200318
10 ―Era mesmo necessaacuteria portanto uma regulaccedilatildeo expressa da mateacuteria inclusive como forma de resguardar as
autoridades administrativas com espiacuterito republicano contra as tatildeo arraigadas pressotildees poliacuteticas no sentido de colocar
a maacutequina estatal a serviccedilo de interesses privados ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal In Interesse Puacuteblico v 10 n 54 p 245-278 maiabr 2009 p 265-
266 ―Apoacutes tantos casos questionando a ocorrecircncia de nepotismo em vaacuterios setores da Administraccedilatildeo () resolveu se
posicionar e definir um conceito restrito vinculando as instacircncias inferiores ao seu entendimento mediante Suacutemula
Vinculante AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula
Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito p 293-306 2012 p 295 11 ― () a mora de nossas casas legislativas no que toca agrave ediccedilatildeo de Lei regulamentando a mateacuteria a descrenccedila e
ilegitimidade que tomam conta do Parlamento onde a praacutetica do Nepotismo por parte dos agentes poliacuteticos tornou-se
recorrente a crise da Lei () como uacutenica forma de conduta exigiacutevel de particulares e do proacuteprio Estado a
supervalorizaccedilatildeo da eficaacutecia juriacutedica dos princiacutepios constitucionais o robustecimento da atuaccedilatildeo juriacutedica e poliacutetica do
Supremo Tribunal Federal enquanto Corte Constitucional () ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro
Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011 p137 ―De qualquer modo dado o impacto simboacutelico e a
necessidade de diretrizes mais claras a Corte Suprema viu-se na contingecircncia de normatizarlsquo a mateacuteria numa suacutemula
vinculante para colmatar a renitente omissatildeo do Legislativo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo
Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229
maiago 2012 p 204-205 12 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p 24 13 De autoria do ex-Deputado Aldo Arantes 14 De titularidade do ex-Deputado Carlos Nelson 15 De autoria do ex-Deputado Padre Roque 16 De titularidade do ex- Deputado Joseacute Dirceu 17 De autoria do ex Deputado Antocircnio Biscaia igual a anterior 18 De titularidade do Deputado Raul Jungmann que natildeo dispotildee diretamente sobre nepotismo mas trata da permissatildeo
da quebra de sigilo bancaacuterio e fiscal para os cargos de confianccedila ateacute o terceiro escalatildeo
14
E assim no dia 20 de abril de 2005 foi criada uma Comissatildeo Especial
constituiacuteda por 32 integrantes para discutir e sistematizar as seis emendas a serem
aprovadas em um projeto mas natildeo se logrou ecircxito19
Outros ainda aduziram que tal motivaccedilatildeo natildeo legitimaria a ediccedilatildeo da suacutemula
haja vista que seria prescindiacutevel que a vedaccedilatildeo no nepotismo decorresse de normativa
infraconstitucional20
Todavia o STF no ensejo de obstar as nomeaccedilotildees em cargos comissionados e
designaccedilotildees em funccedilotildees de confianccedila baseadas na satisfaccedilatildeo do interesse pessoal em
detrimento do puacuteblico assentou por meio do verbete sumular a reconstruccedilatildeo21
da
vedaccedilatildeo ao nepotismo bem como a proacutepria noccedilatildeo deste de forma a abarcar a nomeaccedilatildeo
de cocircnjuge e companheiro22
bem como dos parentes consanguiacuteneos em linha reta23
colateral24
e por afinidade25
ateacute o terceiro grau seja da autoridade nomeante ou de
servidor investido em cargo comissionado inclusive por designaccedilotildees reciacuteprocas26
em
funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado27
vinculando natildeo soacute ―todas as instacircncias
19 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p24 20 Seraacute observado mais a frente que o STF quando tratou dos precedentes descaracterizou a necessidade de se
regulamentar a proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica por lei em sentido formal Segundo os Ministros o
nepotismo fere os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica e
assim sua vedaccedilatildeo decorre da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios insculpidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
natildeo havendo portanto necessidade de lei especiacutefica a regulamentar a mateacuteria 21 Quando comparada com outras normativas antecedentes a ela eacute que se observa a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo o que seraacute verificado no final desta introduccedilatildeo 22 Parece loacutegico que o STF ao reconhecer a uniatildeo estaacutevel entre pessoas do mesmo sexo possibilita que o nepotismo
tambeacutem alcance a relaccedilatildeo homoafetiva 23 Os parentes consanguiacuteneos podem ser em linha retal ou colateral sendo a primeira referente agrave ascendecircncia e
descendecircncia Contando seus graus o primeiro grau ascendente refere-se aos pais e o segundo aos avoacutes Assim na
linha reta ascendente o nepotismo abarca os avoacutes Jaacute na linha descendente tecircm-se em primeiro grau os filhos e no
segundo grau os netos Portanto na linha reta descendente o nepotismo se limita aos netos 24 A linha colateral eacute aquela em que os parentes consanguiacuteneos partem de um mesmo descendente Como se inicia a
contagem do ascendente em comum nos pais que satildeo os parentes de primeiro grau de ambos o primeiro parente
colateral jaacute eacute de segundo grau que eacute o irmatildeo Os primos satildeo parentes de quarto grau natildeo alcanccedilados portanto pela
relaccedilatildeo de parentesco disposta pela suacutemula 25 O artigo 1595 do CC dispotildee que cada cocircnjuge ou companheiro eacute aliado aos parentes do outro pelo viacutenculo da
afinidadesect 1ordm - O parentesco por afinidade limita-se aos ascendentes aos descendentes e aos irmatildeos do cocircnjuge ou
companheirosect 2ordm - Na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou da uniatildeo estaacutevel
Entatildeo o viacutenculo por afinidade eacute criado pelo casamento e uniatildeo estaacutevel lembrando que nem com o divoacutercio existem
ex-sogros conforme o que dispotildee o CC Mas tendo em vista a previsatildeo disposta na Suacutemula a extensatildeo do
parentesco por afinidade no que concerne ao nepotismo chega ao terceiro grau abarcando os pais avocircs e bisavocircs
filhos netos e bisnetos irmatildeos sobrinhos e tios do cocircnjuge ou do companheiro assunto este que seraacute esmiuccedilado
mais adiante no presente trabalho 26 As quais configuram o nepotismo cruzado que ocorre quando duas autoridades ou servidores puacuteblicos que
ocupam cargo comissionado nomeiam em cargos de comissatildeo familiares um do outro sejam consanguiacuteneos ou afins
ateacute terceiro grau como troca de favor sendo portanto imprescindiacutevel a reciprocidade de favores para a
configuraccedilatildeo da espeacutecie proibida pela Suacutemula Vinculante Segundo Gina Copola ldquoReitere-se portanto que se natildeo
ocorrer o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocaslsquo entre as autoridades nomeantes natildeo ocorre o nepotismo cruzado e
assim se retira por completo a ilegalidade das nomeaccedilotildees realizadas COPOLA Gina O Nepotismo Cruzado e a
Suacutemula Vinculante n 13 do egreacutegio Supremo Tribunal Federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre
o tema In Boletim de Direito Administrativo - BDA v 28 n07 p 785-789 jul 2012 p 789 27 Todas as expressotildees destacadas em itaacutelico na forma dispostas no acircmbito da Suacutemula sofrem aacuterduas criacuteticas dos
juristas
15
do Judiciaacuterio mas tambeacutem os ―Poderes Legislativo e Executivo (tanto a administraccedilatildeo
direta quanto a indireta) 28
Diante disso e tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os
Poderes de cada um dos Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade
juriacutedica e administrativa brasileira faz-se relevante o estudo do tema Relevacircncia esta
que se assenta ao se observar o processo de decisatildeo da ediccedilatildeo da SV n13 do qual se
extraem pontos polecircmicos que circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o
seu conteuacutedo juriacutedico material
O problema eacute que natildeo se sabe se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria
expor - nos termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante
em concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verificaraacute se a SV n13 extrapolou os limites do proacuteprio
instrumento constitucional
Assim em torno da problemaacutetica satildeo suscitadas as seguintes hipoacuteteses
A partir de quais fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o
nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os
mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13
A partir da noccedilatildeo administrativa-poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de
nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento
contraacuterios agrave moralidade puacuteblica
O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica
especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes quanto para construir a
noccedilatildeo judicial de nepotismo
O enunciando vinculante eacute consistente jaacute que se embasa apenas em quatro
julgados29
Eles configurariam jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria
28 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235-252 p 247
16
A redaccedilatildeo da S V n 13 guardou coerecircncia com a finalidade do Instituto
Suacutemula Vinculante de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias jaacute que tece
minuacutecias sobre o nepotismo
A originalidade do texto sumular atende ao princiacutepio da legalidade jaacute que a S
V n 13 dispotildee de forma dissonante da constitucional e legal sobre temas juriacutedicos
como pessoa juriacutedica de direito puacuteblico e parentela por afinidade
Para que assim se possa responder o seguinte problema apresenta-se a questatildeo
o STF ao realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio Instituto A SV n 13 eacute
vaacutelida ou merece revisatildeo do tribunal
A fim de estear as hipoacuteteses perquiridas - as quais se visam responder por meio
dos capiacutetulos do texto - faz-se necessaacuterio realizar algumas consideraccedilotildees iniciais sobre
elementos que guardam relaccedilatildeo com o tema do trabalho
A primeira eacute pertinente agraves origens do nepotismo e sua implementaccedilatildeo no
Brasil a segunda refere-se agrave moralidade puacuteblica como preceito da administraccedilatildeo e a
terceira refere-se agraves normativas que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 vedaram o
nepotismo e formaram a base da ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante
O nepotismo remonta a quatro noccedilotildees30
sendo a mais relevante ao estudo a que
pertence ao haacutebito papal de privilegiar seus parentes que eram empregados na Santa Seacute
inclusive sobrinhos ditos nepoti na liacutengua italiana daiacute a designaccedilatildeo do nepotismo
acrescido do sufixo ismo que traduz a praacutetica31
Assim as origens do nepotismo remetem agraves praacuteticas de raiacutezes eclesiaacutesticas
arraigadas na Igreja que consistiam na nomeaccedilatildeo por Sua Santidade de familiares
29 Dissonantes em vaacuterios aspectos quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo tanto as argumentaccedilotildees apresentadas pelos Ministros
no debate da suacutemula quanto os acoacuterdatildeos precedentes do enunciado 30 Duas decorrentes da palavra latina nepos sendo que uma indica ―posteridade podendo ser igualmente utilizado no
sentido de dissipador proacutedigo perdulaacuterio e devasso conforme Dicionaacuterio Latino Portuguecircs pp 550551 GARCIA
Emerson O Nepotismo Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 461-463 p461 e a outra define uma
espeacutecie de escorpiatildeo cujas crias colocando-se no dorso materno devoram a matildee conforme afirma Zelio Maia da
ROCHA Nepotismo e o Concurso Puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e impessoalidade na
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano 12 n 286 dez 2008 p 40-41 p 40 O autor em uma
posiccedilatildeo diferenciada dos demais afirma que ―Esta situaccedilatildeo me parece mais proacutexima ao que vivemos hoje no Brasil
ou seja aquele que se apodera do Estado e visa apenas o benefiacutecio proacuteprio em detrimento da coletividade Haacute ainda
outra noccedilatildeo pois ―para alguns proveacutem do nome do imperador romano Flaacutevio Juacutelio Nepote (em latim Flavius Iulius
Nepos) conforme informa Joatildeo Gaspar RODRIGUES Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 Revista
de Direito Administrativo - RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012 p 203-229 p 205 31 POLITO Andreacute Guilherme Michaelis Dicionaacuterio Escolar Italiano Italiano-Portuguecircs Portuguecircs Italiano Satildeo
Paulo Ed Melhoramentos 2007 p 609 e 684
17
sobretudo de netos e sobrinhos em cargos pontifiacutecios tanto que Marsiacutelio de Paacutedua
noticia a ocorrecircncia de tal praacutetica nos idos do seacuteculo XIV32
Nesse esteio Emerson Garcia sintetiza o histoacuterico do nepotismo durante os
seacuteculos na igreja demonstrando ainda a iacutentima ligaccedilatildeo entre a nobreza os Governantes
de Roma e a Igreja sendo aqueles nomeados para cargos desta33
e Dioacutegenes Gasparini
afirma que o nepotismo ―expressava o costume adotado pelos papas dos seacuteculos XV e
XVI consistente no favorecimento sistemaacutetico de suas famiacutelias (sobrinhos e outros
parentes) com tiacutetulos (cargos de autoridade) e doaccedilotildees (presentes materiais)34
O fato de que nepotismo adveio da praacutetica papal foi tatildeo notoriamente assentado
na histoacuteria que restou absorvido pelos operadores do direito paacutetrio ao elucidarem no
acircmbito juriacutedico sobre o tema35
Mas este costume natildeo pode ser atribuiacutedo apenas agraves
accedilotildees do Sumo Pontiacutefice da Igreja Catoacutelica uma vez que jaacute na Roma antiga os seus
imperadores beneficiavam seus familiares com cargos de prestiacutegios tiacutetulos e outras
honrarias36
E a praacutetica natildeo parou em Roma Antiga muito pelo contraacuterio se expandiu pelos
diversos Estados Absolutistas como costume do rei jaacute que o Estado se confundia com a
figura real e por consequecircncia a maacutequina estatal natildeo era vista como algo estatal
32 ―Com efeito quem natildeo ficaraacute espantado e estarrecido perante o fato de que esses jovens ignorantes da escritura
divina imaturos () inexperientes incultos e agraves vezes ateacute sabidamente criminosos foram nomeados para os
bispados mais importantes da igreja graccedilas agrave corrupccedilatildeo simoniacuteaca ou pela suacuteplica dos poderosos para natildeo
mencionar por vezes o terror por servilismo ou em razatildeo de laccedilos de parentesco p540 Segundo ele os papas ―()
se reservaram exclusivamente o direto de nomear para os cargos eclesiaacutesticos em geral () graccedilas agrave plenitude do
poder passaram a indicar pessoas ignaras nas Sagradas Paacuteginas mundanas incultas e com muita frequecircncia ateacute
indiviacuteduos sabiamente criminosos p538 Sendo tal nomeaccedilatildeo assim ―() porta maleacutevola atraveacutes da qual eles
proacuteprios jaacute entraram e que conduz aos cargos e benefiacutecios eclesiaacutesticos p544 Ainda elucida que a nomeaccedilatildeo para o
cargo era moeda de troca de favores ―O Bispo de Roma procurando obter em benefiacutecio proacuteprio o favor e a mercecirc
dos poderosos talvez tendo deles recebido uma soma de dinheiro promoveu o episcopado nas cidades mais
renomadas jovens ignorantes na lei divina PAacuteDUA Marsiacutelio op cit p544 PAacuteDUA Marsiacutelio O Defensor da
Paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de
Souza Francisco Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995 33 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27
Fato este observado tambeacutem por Marsiacutelio de Paacutedua no Seacuteculo XIV 34
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p71-98 p 73 35 Eacute o que demonstra a passagem do voto do Ministro Ricardo Lewandowski ―A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 2082008 DJ n 202 de
24101008 Ementaacuterio n 2338-10 36 ―() Roma ao tempo de Juacutelio Ceacutesar em finais do seacuteculo I aC agravequela eacutepoca tornou-se comum o ato juriacutedico da
adoccedilatildeo a perfilhaccedilatildeo de adultos principalmente pelos poliacuteticos que natildeo possuiacuteam filhos homens Neste caso passava
o adotado a se beneficiar dos mesmos criteacuterios que os dos filhos legiacutetimos () GARCIA Emerson Nepotismo
Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p26
18
puacuteblico mas particular pertencente ao monarca que poderia utilizar dela como bem lhe
conviesse37
E natildeo haacute de se esquecer de que na proacutepria Itaacutelia Renascentista natildeo unificada
na qual cada cidade era um Estado esta praacutetica ligava o poder estatal ao eclesiaacutestico e
vice-versa em um jogo de interesses entre as famiacutelias que governavam tais cidades-
estados e a Igreja em uma simbiose de luta pelo poder e pelo status por meio das
nomeaccedilotildees de parentes em ambos os cargos38
Diante disso eacute que Carmem Luacutecia afirma que a praacutetica do nepotismo natildeo foi
obstada pelo Estado de Direito pois ―a Lei que deveria informar o Poder ateacute os seacuteculos
XVII e XVIII natildeo era senatildeo a vontade do rei e dos poderosos que em torno dele
respiravam e que recebiam os favores que a ningueacutem mais eram concedidos A
doutrinadora ainda completa que a transposiccedilatildeo da vontade pessoal pela ―politizaccedilatildeo e
publicidade do poder estatal impessoal natildeo foram o bastante para romper a tradiccedilatildeo do
exerciacutecio pessoal e particular do Poder39
Isto porque o cerne do nepotismo ato de ―empregar parentes no poder
puacuteblico remonta ao entendimento de que o puacuteblico eacute privado de que a maacutequina
administrativa estatal eacute um patrimocircnio familiar do qual se pode dispor da forma que
quiser e natildeo como coisa puacuteblica que pertence ao povo algo bem encrustado na
monarquia independente do Estado ser Absolutista ou de Direito
37 ―O direito divino dos reis ()distribuiacutea repartia e compartilhava segundo os seus uacutenicos interesses a quem bem
entendesse e claro ele soacute entendia e o estendia a seus parentes e pessoas a ele ligadas A ideia do Poder do Estado
como res pessoal do monarca e natildeo Poder Puacuteblico () estendeu-se ao territoacuterio do Estado ROCHA Carmem Luacutecia
Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 Tanto que
Thomas Hobbes em ―O Leviatatilde ao pregar um Estado forte absolutista firmado na monarquia suscita que esta eacute
preferiacutevel agrave democracia e que um dos motivos disto eacute que a praacutetica personalista pelo rei eacute menor que pela assembleia
incluiacutedo neste esteio o nepotismo como praacutetica de favorecimento da famiacutelia pois segundo o autor na monarquia haacute
um rei e na democracia haacute vaacuterios e como o monarca em quantidade de parentes eacute menor que os integrantes da
assembleia a monarquia seria preferiacutevel o cabedal de emprego e auxiacutelio seria menor Hobbes fundamenta sua tese no
fato de que seja quem for que represente o povo antes de tudo se representa como pessoa natural e mesmo que ―()
tenha o cuidado em sua pessoa poliacutetica de promover o interesse comum () teraacute mais ainda de promover seu proacuteprio
bem pessoal assim como o de sua famiacutelia seus parentes e amigos () De onde se segue que quanto mais
intimamente unidos estiverem o interesse puacuteblico e o interesse pessoal mais se beneficiaraacute o interesse puacuteblico Ora
na monarquia o interesse pessoal eacute o mesmo que o interesse puacuteblico () e enquanto os favoritos de um monarca satildeo
poucos e ele tem para favorecer apenas os seus parentes os favoritos de uma assembleia satildeo muitos e os parentes satildeo
em muito maior nuacutemero que os de um monarca HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes
2003 p 162 38 Dioacutegenes Gasparini afirma que ―na Itaacutelia Renascentista era comum a nomeaccedilatildeo pelos titulares do poder puacuteblico
para postos militares e poliacuteticos de alta relevacircncia de seus proacuteprios familiares PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 73 E Emerson Garcia completa
asseverando que no ―periacuteodo que vai da metade do seacuteculo XV ateacute meados do XVII poucas famiacutelias dominaram o
Vaticano Orsini Colonna Meacutedici Barberini Deila Rovere e umas poucas mais que fizeram mais de quarenta
papas Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27 39ROCHA Op cit p 159
19
Assim utilizado pela Igreja ou pelo Estado40
o nepotismo era empregado
como instrumento de poliacutetica familiar cuja finalidade eacute beneficiar o clatilde de um
determinado patronato e foi nesse esteio que se enraizou no Brasil
O governo e a corte da monarquia portuguesa sedimentados em uma sociedade
personalista e dividida em estamento tinham como costumes vaacuterias condutas que
confundiam o puacuteblico com o privado Dentre elas a concessatildeo de privileacutegios aos
servidores e agrave nobreza a proteccedilatildeo do rei aos seus e aos seus auxiliares41
Nesse esteio
se inseria o nepotismo configurado na disposiccedilatildeo de cargos e tiacutetulos utilizado pelo
monarca de acordo com o seu interesse como instrumento de privileacutegio e proteccedilatildeo aos
seus
O rei comandava impunha respeito obediecircncia e ordem por meio da
―autarquia do indiviacuteduo da exaltaccedilatildeo extrema da personalidade da paixatildeo fundamental
e que natildeo tolera compromissos42
a uma nobreza avessa ao trabalho que venerava o
oacutecio43
e como parasita do rei tinha o haacutebito de articular ―agrave custa da intriga bem tecida
da conversa doce ―a conquista ao emprego ao posto agrave dignidade44
40 ―() consiste numa poliacutetica para empregar parentes privilegiar os laccedilos de sangue ou de afinidade fechando-se o
preenchimento de cargos puacuteblicos em grupos familiares Tal poliacutetica revela uma reminiscecircncia da eacutepoca das grandes
monarquias e das repuacuteblicas aristocratas quando a figura central aqueles que detinham o poder conferiam
privileacutegios e cargos aos seus parentes enquanto os demais que natildeo circundavam essa classe privilegiada ficavam
excluiacutedos do acesso a tais privileacutegios ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT
Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p 103 Ainda como exemplo desta praacutetica pode-
se citar a conduta de Napoleatildeo ―que nomeou seu irmatildeo Napoleatildeo III para governar a Aacuteustria que abrangia a
Franccedila a Espanha e a Itaacutelia Com isto em muito diminuiacuteam as chances de uma possiacutevel traiccedilatildeo permitindo a
subsistecircncia do impeacuterio napoleocircnico GARCIA Emerson Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun
2003 p 461 41 Segundo Raymundo Faoro ―Do patrimocircnio do rei () fluiacuteam rendas para sustentar os guerreiros os delegados
monaacuterquicos espalhados no paiacutes e o embriatildeo dos servidores ministeriais aglutinados na corte FAORO Raymundo
Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p4 E Seacutergio
Buarque de Holanda informa que ―Em 1720 () soacute as pessoas investidas de cargo puacuteblico poderiam embarcar com
destino a colocircnia HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras
1995 p 102 Oliveira Viana assevera que ―Quando Portugal iniciou os descobrimentos () o campo do parentesco
adotivo tinha entatildeo uma extensatildeo muito maior do que a atual - o que ampliava consideravelmente o tamanho do
grupo patriarcal e em consequecircncia a forccedila e o prestiacutegio do pater-famiacutelias senhorial () Os acostados da Nobreza
eram havidos na conta de parentes () gloriando-se da sua casa adotiva e prontos a darem a vida pelo amo ()
VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 223
Segundo Carmem Luacutecia ―Em Portugal () a Monarquia traduzia o paradigma de poder exercido pelo rei em seu
nome e segundo sua vontade Os cargos e empregos puacuteblicos podiam ser e eram por ele leiloados e presenteados
como o eram as proacuteprias terras colonizadas e onde se estendessem os domiacutenios portugueses Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 42 HOLANDA Op cit p39 43 Conforme Seacutergio Buarque de Holanda ―Uma digna ociosidade sempre pareceu mais excelente e ate mais
nobilitante a um bom portuguecircs ou a um espanhol do que a luta insana pelo patildeo de cada dia () O certo eacute que
entre espanhoacuteis e portugueses a moral do trabalho representou sempre fruto exoacutetico Ibidem p 38 -39 44FAORO op cit p 81 ―Politicamente a camada dominante associada ao rei por conviacutevio fraternal e de
irmandade dispotildee de poderes administrativos e de comando os quais para se atrelarem ao rei dependem de
negociaccedilotildees e entendimentos Ibidem p 19
20
Nesse Estado patrimonialista em que o puacuteblico era privado e que o Estado era
o proacuteprio rei do rei para o rei e para aqueles que estavam a sua volta fossem parentes
ou amigos a uacutenica solidariedade que existia entre eles era ―de ciacuterculos forccedilosamente
restritos particularistas onde havia vinculaccedilatildeo de sentimentos () no recinto
domeacutestico ou entre amigos45
sendo o nepotismo apenas uma decorrecircncia deste
contexto46
Desta feita os portugueses construiacuteram o Brasil ―erguido sobre os pilares de
uma monarquia absolutista fazendo que monarca e administradores se mantivessem
unidos por elos iminentemente pessoais e paternalistas ―sem qualquer
comprometimento com ideais eacuteticos deveres funcionais ou interesses coletivos sendo
―a coisa puacuteblica ―coisa de ningueacutem e que sua uacutenica utilidade eacute satisfazer os interesses
da classe que ascendeu ao poder47
E mesmo que essa concepccedilatildeo tenha sido parcialmente alterada na eacutepoca da
invasatildeo de Portugal por Napoleatildeo pois tal acontecimento provocou a fuga da realeza
portuguesa para as terras brasileiras em 180848
natildeo influiu na distribuiccedilatildeo de tiacutetulos e
honrarias onde se acoberta o nepotismo49
45 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 39 Paulo
Modesto ensina que ―() eacute a manifestaccedilatildeo tiacutepica de patrimonialismo na Gestatildeo do Estado ou dominaccedilatildeo patrimonial
() No patrimonialismo o governante organiza o poder poliacutetico como uma espeacutecie de poder domeacutestico segundo
viacutenculos de solidariedade e fidelidade tiacutepicos dos membros de uma famiacutelia Natildeo haacute impessoalidade () O poder eacute
exercido como propriedade pessoal do governante extensatildeo do seu domiacutenio privado sem realizar a distinccedilatildeo entre a
esfera puacuteblica e a esfera privada Os cargos satildeo vendidos ou concedidos () sendo utilizados para cooptaccedilatildeo e
favorecimento O poder eacute concebido como um bem privado e apropriado por seus exercentes sempre atentos agrave
proteccedilatildeo de seus dependentes e afilhados O governante eacute o pater familias supremo () descriccedilatildeo tiacutepica-ideal
sintetizada para conformar um conceito operacional e criacutetico de patrimonialismo no exerciacutecio do poder poliacutetico-
administrativo () eacute conceito uacutetil tambeacutem para descrever traccedilos amplamente verificados ao longo da histoacuteria poliacutetico
institucional brasileira () Eacute o culto ao patrimonialismo que explica porque o favorecimento de parentes e afins no
acesso a cargos e funccedilotildees puacuteblicas foi comportamento considerado normal durante largos periacuteodos de nossa histoacuteria
Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed
Foacuterum v 11 n 41 abrjun 2013 p14-15 46 Segundo Florivaldo Dutra de Arauacutejo ―O nepotismo () constitui vertente do patrimonialismo modelo de
administraccedilatildeo puacuteblica que confunde o puacuteblico e o privado transformando as prerrogativas e os recursos puacuteblicos em
instrumentos a serviccedilo de interesses particulares O patrimonialismo caracterizou a administraccedilatildeo dos negoacutecios
puacuteblicos na maior parte da Histoacuteria e somente com a concepccedilatildeo do Estado de Direito passou a ser vista como
incompatiacutevel com o exerciacutecio das funccedilotildees estatais ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da
administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128 p 118 47 GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen
Juris 2011 p 2 48 Segundo Emerson Garcia ―Napoleatildeo ao determinar a invasatildeo do territoacuterio portuguecircs e precipitar a fuga da famiacutelia
real em 1808 para o Brasil contribuiu decisivamente () feiccedilatildeo da colocircnia comeccedilou a mudar no momento em que a
famiacutelia real desembarcou em solo brasileiro e aqui se instalou () Com a presenccedila da famiacutelia real logo o Brasil
tornou-se o centro de comando das possessotildees portuguesas Op cit p 2-3 49 Nas palavras de Emerson Garcia ―Melhorias agrave parte a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira cultivou maus haacutebitos
desde o nascedouro () A distribuiccedilatildeo de honrarias e tiacutetulos de nobreza foi uma das formas encontradas por D Joatildeo
VI para conquistar o apoio poliacutetico e financeiro da elite local variando a importacircncia dos tiacutetulos conforme a
intensidade do apoio declinado agrave Coroa Em apenas oito anos distribuiu mais tiacutetulos de nobreza que Portugal nos
trezentos anos anteriores Essa elite destituiacuteda de valores eacuteticos e movida pelo espiacuterito de troca () ascendeu ao
21
Desta feita a cultura inerente agrave monarquia portuguesa e sua corte50
que
privilegiava o personalismo em detrimento da impessoalidade que ensejava ao
indiviacuteduo a visualizar o cargo puacuteblico como uma forma de ―encostar-se ao Estado e se
nobilitar51
que ressaltava a busca da riqueza faacutecil em detrimento do trabalho52
que
confundia o espaccedilo puacuteblico e o privado a beneficiar uma minoria que ensinava que a
troca de favores e a influecircncia eram os meios adequados a se obter algo e ainda que se
deve obedecer a quem estaacute no poder em conformidade com o velho jargatildeo de ―manda
quem pode obedece quem tem juiacutezo foi sedimentada no Brasil53
Por isso pode-se dizer ―que de laacute () veio a forma atual de nossa cultura
―fundamentos do nosso destino histoacuterico de ―nossas raiacutezes governamental-
administrativa brasileira patrimonialista54
exaltadas na realidade colonial quase toda
poder e sedimentou um verdadeiro cranco na estrutura administrativa GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo
no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p3-4 50 Segundo Viana ―os usos tradiccedilotildees costumes - em suma todas as modalidades estandardizadas ou
institucionalizadas de comportamento social impostas pelo que a Ciecircncia Social hoje chama de a culturalsquo do grupo
ou do povo - natildeo tem apenas uma existecircncia fora de noacutes ndash na sociedade mas tambeacutem dentro de noacutes na nossa
consciecircncia () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p67
Segundo Holanda ―Por outro lado natildeo foi possiacutevel consolidarem-se ou cristalizarem-se padrotildees eacuteticos muito
diferentes dos que jaacute preexistiam para a nobreza () Op cit Paacuteg 112 De acordo com Roberto DAMATTA ―O
lado contundente de nossa histoacuteria eacute que somos um paiacutes feito por portugueses brancos e aristocraacuteticos uma sociedade
hierarquizada e que foi formada dentro de um quadro riacutegido de valores discriminatoacuterios O que faz o Brasil Brasil
Rio de Janeiro Rocco 1984 p27 51 Conforme Raymundo Faoro ―O estamento supotildee distacircncia social e se esforccedila pela conquista de vantagens
materiais e espirituais exclusivas () bem como asseguram privileacutegios materiais e de maneiras Os donos do Poder
Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 47 ―No paiacutes os cargos satildeo
para os homens e natildeo os homens para os cargos Op cit p 58 52 Segundo Raymundo FAORO ―Os netos dos conquistadores de dois mundos podem sem desonra consumir no
oacutecio o tempo e a fortuna ou mendigar pelas secretarias um emprego o que natildeo podem sem indignidade eacute trabalhar
() noacutes preferimos ser uma aristocracia de pobres ociosos a ser uma democracia prospera de trabalhadores Op cit
p 87 ―O mundo colonial () consolidaraacute manteacutem o potencial da fortuna faacutecil () do enriquecimento raacutepido
Ibidem p216 ―Nem o branco portuguecircs nem o branco natural do paiacutes podem apanhar enxada ou tocar no arado O
trabalho braccedilal degrada e o equipara ao escravo ndash a esta infacircmia eacute preferiacutevel a ociosidade o parasitismo o expediente
da busca de proteccedilatildeo dos poderosos Ibidem p 217 53 Segundo Emerson Garcia haacute uma sedimentaccedilatildeo ―no imaginaacuterio popular de ―um sentimento de desvalorizaccedilatildeo dos
interesses puacuteblicos que sempre satildeo submetidos agraves mudanccedilas do tempo () e de hipervalorizaccedilatildeo do interesse
privado que deve assumir uma posiccedilatildeo de premecircncia custe o que custar E afirma que este quadro brasileiro se
iniciou no ―seu proacuteprio processo de colonizaccedilatildeo Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p 1-2 Para Faoro no Brasil Colocircnia os ―() fidalgos vivem das comendas e
rendas da coroa () A nobreza () se alimenta dos favores e das vantagens que fluem das matildeos do rei Os Donos do
Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 220 ―E ainda haacute
delegados e concessionaacuterios dos monopoacutelios e privileacutegioslsquo bem como o particular nimbado com os favores
puacuteblicos Opcit p 222Segundo Faoro ―() aberto o acesso ao apelo retificador do rei somente aos poderosos O
funcionaacuterio eacute a sombra do rei e o rei tudo pode Ibidem p 172 Conforme os dizeres de VIANA o povo desde
sempre aprendeu que ―() soacute o senhor decidia soacute o senhor ordenava Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 299-301 E que assim ― () o povo-massa aprendia () princiacutepio uacutetil
-- de interesse puacuteblico era o do valor da obediecircncia agrave autoridade dos chefes ndash traccedilo () que () se tem ateacute agora
mantido fiel Idem p 304 Seacutergio Buarque de Holanda resume como ―essa acircnsia de prosperidade sem custo de
tiacutetulos honoriacuteficos de posiccedilotildees e riquezas faacuteceis tatildeo notoriamente caracteriacutestica da gente de nossa terra
HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p46 54 HOLANDA Op cit p 40 Eacute o que explica VIANA Os ―povos () da Ameacuterica que foram ―submetidos aos ()
espanhoacuteis portugueses sofreram desviaccedilotildeeslsquo da pauta cultural () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p75 Segundo Faoro o ―espiacuterito dos povoadores e de que ―tudo
pretendem levar a Portugal e este espiacuterito se alastrou pois ―natildeo o tem soacute os que de laacute vieram mas ainda os que caacute
nasceram E desta visatildeo viciada ―nasce tambeacutem que nem um homem nesta terra eacute republicano nem zela ou trata do
22
rural e sedimentada nos clatildes formados pelos ―grupos rurais dominantes e enraizadas
nas relaccedilotildees pessoais parentais o que ensejou o aumento do personalismo55
E ocasionou consequecircncias costumeiras agrave esfera poliacutetica governamental e
administrativa brasileira as quais em seu conjunto patrimonialista estabeleceu as bases
para que o nepotismo natildeo apenas de enraizasse mas tambeacutem se ampliasse A primeira
delas eacute a forma de se se governar assentada no modelo patrimonial e no coronelismo -
maneira de fazer poliacutetica - desde o Impeacuterio56
proacutexima agrave ―de clientela com fundamental
distorccedilatildeo autoritaacuteria e povo votava em quem tinha que votar ―com promessas de
rendosos empregos e depreciadas condecoraccedilotildees57
E como a poliacutetica brasileira se constituiu em uma linha uniforme tambeacutem na
Repuacuteblica Velha - emancipada na poliacutetica dos governadores e no coronelismo - a
poliacutetica continuou a ser realizada de acordo com a pessoalidade os laccedilos de amizade a
afinidade e parentesco58
natildeo havendo qualquer mudanccedila posteriormente jaacute que os
estadistas continuavam sendo ―a minoria dirigente conduzindo o paiacutes com a pele de
bem comum senatildeo cada um do bem particular Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf
ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 153 55 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 15 ―() dos
vaacuterios setores de nossa sociedade colonial foi sem duacutevida a esfera da vida domeacutestica aquela onde o princiacutepio de
autoridade menos acessiacutevel se mostrou as forccedilas corrosivas que de todos os lados o atacavam Sempre imerso em si
mesmo natildeo tolerando nenhuma pressatildeo de fora o grupo familiar se mantem imune de qualquer restriccedilatildeo ou abalo
Em seu recatado isolamento pode desprezar qualquer princiacutepio superior que procure perturba-lo ou oprimi-lo () O
quadro familiar torna-se assim tatildeo poderoso e exigente que sua sombra persegue os indiviacuteduos mesmo fora do
recinto domeacutestico A entidade privada precede sempre neles agrave entidade puacuteblica A nostalgia dessa organizaccedilatildeo
compacta uacutenica e intransferiacutevel onde prevalecem necessariamente as preferencias fundadas em laccedilos afetivos natildeo
podia deixar de marcar nossa sociedade nossa vida puacuteblica e todas as nossas atividades Representando () o uacutenico
setor onde o princiacutepio de autoridade eacute indisputado a famiacutelia colonial fornecia a ideia mais normal do poder da
respeitabilidade da obediecircncia e da coesatildeo entre os homens O resultado era predominarem em toda a vida social
sentimentos proacuteprios a comunidade domeacutestica naturalmente particularista e antipoliacutetica uma invasatildeo do puacuteblico pelo
privado do Estado pela famiacutelia Ibidem p81-82 56 Segundo Viana os ―clatildes feudais e parentais que se formaram a partir de uma ―solidariedade levaram esta
―cooperaccedilatildeo aos movimentos poliacuteticos com ―fins exclusivamente eleitorais formando assim os ―clatildes eleitorais
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 258 De acordo com
Faoro desde o Impeacuterio instituiacutedo o voto popular havia os coroneacuteis assim designados porque pagavam as despesas
Daiacute a nomenclatura coronelismolsquo passou a fazer parte da evoluccedilatildeo poliacutetico-social do Brasil ―A passagem do regime
imperial ao republicano iraacute acentuar e exacerbar a funccedilatildeo eleitoral do coronel Op cit p 622 Viana afirma que
nesta eacutepoca ―em mateacuteria de eleiccedilotildees tudo se passava normalmente sem violecircncias sem tumultos () O tumulto natildeo
existia porque o corpo eleitoral natildeo era ainda a congeacuterie democraacutetica da Regecircncia formava-o () um escol
seletiacutessimo Op cit p 272 Eacute o que se extrai dos ensinamentos de Victor Nunes Leal de que eacute ―fenocircmeno
caracteriacutestico do regime republicano embora tenha sido observado ―durante o Impeacuterio () no proacuteprio periacuteodo
colonial p 233-234 Diante disto eacute que o fenocircmeno coronelismo caracteriacutestico do sistema representativo seraacute
assim designado LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no
Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 prefaacutecio agrave 2ordf ediccedilatildeo p 37 57 FAORO Op cit p371 ―() o eleitor seria o instrumento do senhor territorial p 382 ―Os partidos amoldaram-se
aos tempos novos e na troca de favores prometiam arranjarlsquo empregos favores e benefiacutecios para os cabos
eleitorais as influecircncias locais Ibidem p 386-387 58LEAL Op cit p 226 Segundo Roberto Damatta daiacute se observa que na sociedade brasileira haacute a divisatildeo ―pelas
ordens tradicionais o nome de famiacutelia o tiacutetulo de doutor a cor da pele o bairro onde moramos o nome do padrinho
as relaccedilotildees pessoais o ser amigo do Rei Chefe Poliacutetico ou Presidente Tudo isso nos classifica socialmente de modo
irremediaacutevel O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 48
23
raposa disfarccediladas sobre as garras de lobo59
a ―opiniatildeo puacuteblica permanecia ―sem
caraacuteter nacional os ―estadualismos continuavam exclusivistas e as ―ambiccedilotildees
pessoais prosseguiam ―arvoradas em lideranccedilas de partidos artificiais60
E embora tenham sido criados os departamentos de municipalidades no
governo provisoacuterio de 1930 oacutergatildeos estaduais com a dita finalidade de ―moralizar a
administraccedilatildeo municipal e dar-lhe maior eficiecircncia este natildeo era o fim real do governo e
sim o interesse partidaacuterio eleitoreiro61
Na Era de Vargas o que houve foi uma reorganizaccedilatildeo da estrutura
patrimonialista e um ―assalto a empregos e a vantagens materiais62
pois ―na chefia do
governo natildeo existia um presidente constitucional mas o mito popular63
que pelo
―esquema autoritaacuterio de 1937 realizou um ―regresso patrimonialista () com a
formaccedilatildeo de uma comunidade burocraacutetica () de caraacuteter estamental onde continuava
a predominar o ―jogo das competiccedilotildees individuais 64
A segunda consequecircncia costumeira que se pode observar trazida pelos
portugueses e enraizada no Brasil vinculada agrave primeira eacute o favorecimento do Estado agrave
classe dominante ou a utilizaccedilatildeo deste por ela65
O que se colhe eacute que o Estado sempre amparou os poderosos e natildeo agrave sociedade
e que da forma com que foi constituiacutedo jaacute no seu nascedouro provocou uma separaccedilatildeo
entre a classe dominante e o povo vez que desde o Brasil Impeacuterio a classe dominantelsquo
esteve completamente dissociada da sociedade brasileira66
e utilizava o Estado para seu
59 FAORO Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987
p 686 60 Ibidem p 695 Nas palavras de Seacutergio Buarque de Holanda ―()a verdadeira solidariedade soacute se pode sustentar
realmente nos ciacuterculos restritos e a nossa predileccedilatildeo confessada ou natildeo pelas pessoas e interesses concretos () natildeo
encontra alimento muito substancial nos ideais teoacutericos ou mesmo nos interesses econocircmicos em que se haacute de apoiar
um grande partido Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 182-183 61
LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 95 Para que aos governadores e natildeo aos coroneacuteislsquo tocasse a posiccedilatildeo
mais vantajosa nessa troca de serviccedilos o meio teacutecnico-juriacutedico mais adequado foram justamente as limitaccedilotildees agrave
autonomia das comunas Ibidem p 111 Carmem Luacutecia Antunes da Rocha cita na nota de rodapeacute 40 da p 219 de
sua obra o Decreto n 19 398 de 1930 que estabeleceu no artigo 1ordm que ―O Governo Provisoacuterio exerceraacute
discricionariamente em toda a sua plenitude as funccedilotildees e atribuiccedilotildees natildeo soacute do poder Executivo como tambeacutem do
Poder Legislativo () E ainda no paraacutegrafo primeiro estipulou ―Todas as nomeaccedilotildees e demissotildees de funcionaacuterios
ou de quaisquer cargos puacuteblicos quer sejam efetivos internos ou em comissatildeo competem exclusivamente ao Chefe
do Governo Provisoacuterio O que demonstra que realmente nada havia mudado 62FAORO Op cit p 692 63 Conforme Faoro o () o chefe do governo colocado no papel de protetor e pai sempre autoritariamente pai que
distribui favores simboacutelicos e castigos reais Ibidem p 707 64 Ibidem p 718 -722 65 Segundo Faoro ―A elite governamental dentro da rede social da aristocracia da qual o estamento tece sua
estrutura externa obedece ao cunho do estilo de vida das normas de conduta da nobreza burocraacutetica Ibidem p 89 66 Conforme Viana esta separaccedilatildeo eacute assentada no ―caraacuteter privado quase domeacutestico da nossa vida poliacutetica onde ―o
traccedilo privatista e personalista da nossa cultura ou civilizaccedilatildeo poliacutetica domina o espiacuterito natildeo havendo ―nenhum traccedilo
24
benefiacutecio em especial de sua famiacutelia e amigos o que consagrou por um lado o
domiacutenio dos clatildes familiares no poder e por outro o Estado como coisa familiar
abancando a confusatildeo entre o puacuteblico e o privado
Mas como nem sempre aquele que possuiacutea o poder econocircmico tambeacutem
detinha o puacuteblico pois os cargos ou funccedilotildees de governo reservados a premiar serviccedilos e
colocar a nobreza ociosa67
o Estado a partir do seacuteculo XVII passou a distribuir os
cargos como instrumento nobilitar que conferia status e prestiacutegio agravequele que jaacute tinha
renome social e econocircmico o que elevou ―aos cimos da nobreza a burguesia
enriquecida68
Contudo natildeo foi soacute isto a partir do seacuteculo XVIII os cargos puacuteblicos
passaram a ser vendidos 69
E na Repuacuteblica o auxiacutelio do Estado agrave classe dominante soacute se perpetuou jaacute que
ela reinou no ―absolutismo de uma oligarquia70
assentada na poliacutetica dos
governadores com base no coronelismo e no voto do cabresto71
O cargo puacuteblico na Repuacuteblica mais que um ―tiacutetulo nobiliaacuterquico era um
―poderoso agente de agregaccedilatildeo partidaacuteria utilizado largamente pelos
de motivaccedilatildeo coletiva Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999p
339 Segundo DaMatta o Brasil tem uma ―sociedade que tem horror agrave mobilidade sobretudo agrave mobilidade que
permite trocar efetivamente de posiccedilatildeo social Eacute exibiccedilatildeo numa ordem social marcada pelo falso recato de ―quem
conhece o seu lugar ndash algo sempre usado para o mais forte controlar o mais fraco em todas as situaccedilotildees O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 49 E continua ―Seu foco eacute nas autoridades () Nisso eles revelam
ampliando as diferenciaccedilotildees sociais jaacute existentes no mundo diaacuterio onde as pessoas eletivamente se distinguem por
meio de cadeias hieraacuterquicas que indicam e revelam sua importacircncia na reproduccedilatildeo da ordem social conhecida
Ibidem p53 ―Pela mesma loacutegica e seguindo o mesmo princiacutepio do reforccedilo e da ampliaccedilatildeo se a pessoa natildeo tem
qualquer autoridade ou posiccedilatildeo social e faz parte daquilo a que chamamos genericamente ―povo eacute deste lado que
deve ficar () Mas como o povo aprendeu que natildeo eacute bom ―ser ningueacutem que deve ser algueacutemlsquo e que para isto tem
que estar proacuteximo de pessoas que satildeo algueacutemlsquo daiacute o porquecirc dele forccedilar a cordalsquo para passar para o lado das
autoridades () significa nesse contexto simboacutelico uma mudanccedila significativa de posiccedilatildeo social Ibidem p54 67 Nas palavras de Faoro ―() o emprego puacuteblico era ainda no seacuteculo XVI atributo do nobre de sangue ou do
cortesatildeo criado nas dobras do manto real o exerciacutecio do cargo infunde o acatamento aristocraacutetico aos suacuteditos
FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 175 68 Ibidem p 175 69 Segundo Faoro ―A riqueza exige maior participaccedilatildeo nos negoacutecios puacuteblicos e o afidalgamento () a tendecircncia se
reforccedila no seacuteculo XVIII com a venda de cargos puacuteblicos porta ampla que permite agrave burguesia acotovelar
familiarmente a aristocracia Ibidem p 208 De acordo com Victor Nunes Leal ―() pouco a pouco as patentes
passaram a ser avaliadas em dinheiro e concedidas a quem dispusesse a pagar o preccedilo exigido ou estipulado pelo
poder puacuteblico o que natildeo chegava a alterar coisa alguma quando essa faculdade de comprar a patente natildeo deixava de
corresponder a um poder econocircmico que estava na origem das investiduras anteriores Coronelismo Enxada e
Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 38 70FAORO Op cit p 566 71―O coronelismo o compadrazzo latino-americano a clientelalsquo () participam da estrutura patrimonial Peccedilas de
uma ampla maacutequina a visatildeo do partido e do sistema estatal se perde no aproveitamento privado da coisa puacuteblica ()
de modo a converter o agente puacuteblico num cliente dentro de uma extensa rede clientelista O coronel utiliza seus
poderes puacuteblicos para fins particulares mistura natildeo raro a organizaccedilatildeo estatal e seu eraacuterio com os bens proacuteprios
Ibidem p 637 De acordo com Seacutergio Buarque de Holanda ―os candidatos agraves funccedilotildees novamente criadas recrutam-
se por forccedila entre indiviacuteduos da mesma massa dos antigos senhores rurais portadores de mentalidade e tendecircncia
caracteriacutesticas dessa classe Toda a ordem administrativa do paiacutes durante o Impeacuterio e mesmo depois jaacute no regime
republicano ha de comportar por isso elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 73
25
Governadoresque indicavam ―ao Centro os nomes dos grandes proprietaacuterios rurais que
lhe pareciam mais merecedores e ―pleiteavam a honraria para os da sua
parcialidade72
Desta forma a classe dominante republicana deu continuidade ao
sistema de privilegiamento estatal dos interesses privados dos poderosos73
Assim o Estado quis e permitiu que as ambiciosas matildeos da classe dominante
durante seacuteculos tratassem o Estado como algo de seu interesse como seu negoacutecio o
que resultou em um contiacutenuo conflito entre o espaccedilo puacuteblico e o espaccedilo privado74
A terceira consequecircncia da heranccedila portuguesa que se constata eacute quanto agrave
manipulaccedilatildeo do poder puacuteblico pelos interesses privados da classe dominante por meio
das normas juriacutedicas que legalizavam de maneira dissimulada os seus interesses sob a
simulaccedilatildeo do resguardo do interesse da sociedade Assim as normas juriacutedicas eram
feitas bem ao ditado ―para inglecircs ver porque natildeo eram elaboradas de acordo com os
anseios sociais mas de acordo com a vontade da classe dominante com o fito de
satisfazer os seus interesses75
Por meio da ―vontade normativa produto de uma agregaccedilatildeo artificiosa e ainda
mal segura76
os governantes implantaram a impessoalidade administrativa o que
resultou em um impasse entre a confecccedilatildeo de leis formalmente perfeitas - que
determinavam uma organizaccedilatildeo administrativa impessoal nos ditames da lei - e a
realidade costumeira governamental-administrativa do Brasil assente no extremo
personalismo
72 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 261 73 Por isto Raymundo Faoro conclui que ―o velho estamento imperial se dissolve desta sorte num elitismo de
cuacutepula regredindo a estrutura patrimonialista para o acircmbito local local no sentido de entrelaccedilamento de interesses
estaduais e municipais () A elite descomprometida de fidelidade e ideias e programas soacute viveraacute com o apoio das
bases estaduais enquanto favorecidas pela benevolecircncia presidencial Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato
Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 562-563 ―O movimento ascendente se fazia por
cooptaccedilatildeo com o centro do tabuleiro apesar das limitaccedilotildees do alto e de baixo ocupado pelas situaccedilotildees estaduais
Esta era a alma das oligarquias ndash das chamadas oligarquias da Repuacuteblica Velha Ibidem p649 74 De acordo com Faoro ―Uma longa heranccedila ndash heranccedila social e poliacutetica ndash concentrou o poder minoritaacuterio em uma
camada institucionalizada Forma-se desta sorte uma aristocracia num estamento de caraacuteter aristocraacutetico do qual se
projeta sem autonomia uma elite um escol dirigente uma classelsquo poliacutetica Op cit p 92 Tanto que Seacutergio
Buarque de Holanda afirma que ―Natildeo era faacutecil aos detentores das posiccedilotildees puacuteblicas de responsabilidade formados
por tal ambiente compreenderem a distinccedilatildeo fundamental entre os domiacutenios do privado e do puacuteblico () a proacutepria
gestatildeo poliacutetica apresenta-se como assunto de seu interesse particular as funccedilotildees os empregos e os benefiacutecios que
deles aufere relacionam-se a direitos pessoais () e natildeo a interesses objetivos HOLANDA Seacutergio Buarque de
Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p145-146 75 Segundo VIANA isto eacute um problema porque ocorre ―() desconformidade ou desarmonia entre a realidade
subjetiva criada pela tradiccedilatildeo (elementos imanentes) e a realidade externa criada pelo novo sistema de normas
(elementos transcendentes) () Natildeo basta decretar consequentemente uma determinada norma de conduta para que
o complexo correspondente se forme e se resolva em atitudes ou comportamentos Op cit p96 76HOLANDA Op cit p 117
26
E na Repuacuteblica como natildeo podia deixar de ser diante das bases agraves avessas
instituiacutedas pelo imperialismo portuguecircs nada mudou O novo regime dito republicano
sem o ser pois de reslsquo puacuteblica nada havia prosseguiu na mesma praacutetica imperial de
fixar uma ―legitimidade artificialmente montada pelas normas juriacutedicas77
Destas trecircs consequecircncias decorreu a quarta o Estado natildeo protetor desde o
iniacutecio de seu estabelecimento78
embasado no estamento e no patrimonialismo separou
o poder poliacutetico da sociedade e esta em classes a dominante e o povo e assim ao natildeo
primar pelo ideal de nacionalidade que todo povo deveria ter exacerbou o sentimento
de pessoalidade e individualidade79
pois por meio de suas accedilotildees patrimonialistas
deixou o legado agrave sociedade de que o indiviacuteduo para ter direitos e voz ativa deveria ter
poder econocircmico ou poliacutetico qualidades estas que normalmente estavam atreladas80
por isto natildeo nasceu em ningueacutem salvo ―os buscadores de benefiacutecios escusos e de cargos
puacuteblicos81
o sentimento de colaboraccedilatildeo com o Estado
77 Na visatildeo de Victor Nunes Leal ―tiveacutessemos maior dose de espiacuterito puacuteblico e as coisas certamente se passariam de
outra forma Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo
Companhia das Letras 2012 p 239 Adaptando as elucidaccedilotildees de Viana pode-se dizer que ―natildeo havia nada de
republicano porque natildeo havia ―consciecircncia nacional que eacute o sentimento de res publica dos romanos Ela ―natildeo se
condensou nem se sedimentou nas tradiccedilotildees da vida puacuteblica Desta feita sua ―inexistecircncia orientaraacute a ―uma
direccedilatildeo personalista ndash de interesse privado ou de famiacutelia ou de indiviacuteduo ou de clatilde Eacute um complexo chave
()Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 199 176 78 Conforme Viana ―Os famosos senadoslsquo das cacircmaras do periacuteodo colonial () natildeo tinham nada destas
organizaccedilotildees de direito puacuteblico () Natildeo possuiacuteam o sentimento do interesse da comunidade nem o espiacuterito da
colaboraccedilatildeo administrativa colocados nas matildeos dos senhores rurais e postos a seu serviccedilo tornaram-se instrumentos
deles para fazerem a sua poliacutetica pessoal ndash a poliacutetica dos seus interesses de famiacutelia ou de clatilde Op cit p 307 Mesmo
porque segundo Viana os ―nossos homens puacuteblicos natildeo possuiacuteam a ideia de nacionalidade ―como um estado
afetivo como um sentimento vivo ndash desses que vecircm do berccedilo adquiridos na penetraccedilatildeo do homem pelo ambiente
social vinculados ao subconsciente pela educaccedilatildeo em suma -- como um complexo cultural e assim natildeo podiam
transmiti-lo ao povo ou governar por este Ibidem p 338 Para o autor o ―() sentimento do Estado Nacional ()
verdadeiro sentimento coletivo ndash forte cristalizado e de amplitude nacional () Os nossos estados de consciecircncia
coletiva mais altos mais intensos mais amplos tecircm sido efecircmeros frustros transitoacuterios Por isto mesmo pouco
fecundos na constituiccedilatildeo e estratificaccedilatildeo de uma consciecircncia nacional ndash robusta clara definida atuante Ibidem p
332 79 De acordo com Viana o povo quando agia ―em comum era para realizar exclusivamente fins pessoais do grande
proprietaacuterio ou para servirem aos membros da famiacutelia senhorial ndash e natildeo para fins de gestatildeo de nenhum interesse
coletivo Ibidem p 305 E que o que ―o nosso povo () pede aos governos () eacute que eles natildeo o inquietem no seu
viver particular Que ―nossa evoluccedilatildeo administrativa () tem sido nesse sentido Op cit p 492 Segundo o autor
para que o individualismo natildeo prospere o ―Estado-Naccedilatildeo haacute de ter o seu assento principal num complexo cultural
que deve ser anterior e preliminar agrave instituiccedilatildeo deste tipo de Estado () Sem esta base preliminar eacute certo que a
estrutura democraacutetica seja qual for o tamanho do grupo degenera e se corrompe Ibidem p 177 80 Roberto DaMatta explica que esta questatildeo se tornou cultural Desta forma o autor afirma que ―a palavra cultura
exprime precisamente um estilo um modo e um jeito () de fazer coisas E que a nossa cultura eacute esta ―todos estatildeo
acostumados a admitir um jeitinholsquo pela relaccedilatildeo pessoal e pela amizade O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro
Rocco 1984 p 12 81 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 165
27
Diante de todo este enredo se constata a quinta consequecircncia da heranccedila
portuguesa desde que o Brasil eacute Brasil seja Colocircnia Impeacuterio ou Repuacuteblica o cargo
puacuteblico eacute um poderoso instrumento de poder82
O que interessava era a ―apropriaccedilatildeo do cargo ndash o cargo carregado de poder
proacuteprio articulado com o priacutencipe sem a anulaccedilatildeo da espera proacutepria de competecircncia
porque o Estado era visto como ―um feixe de cargos do qual ―hauria vida e calor83
agraves
―muitas matildeos erguidas e suplicantes dos fidalgos84
e era capaz de nobilitar ―o letrado e
o homem de armas85
sendo sua forccedila tamanha que ―() brancos e pardos
conquistavam patentes e honras insuflado com a farda86
e o ―mulato ganhava atestado
de brancura com o posto () jaacute natildeo era mulato87
Em tudo isto havia um fruto proibido o apreccedilo pelo oacutecio e o desprezo pelo
trabalho digno pois todos queriam ―se elevar verticalmente com o galatildeo
nobilitador88
o cargo puacuteblico ―uacutenico foco de poder poder que daacute prestigio enobrece
propicia e legitima a riqueza89
Nesse ensejo tanto para conservaacute-lo com para
82 Segundo Faoro no Estado Portuguecircs havia uma ―enxurrada de servidores e pretendentes a servidores de soldados
e dependentes de reivindicadores de pensotildees para a velhice () devoravam o Estado para o proveito ostentatoacuterio da
fidalguia () encasulada no cargo puacuteblico Assim os servidores ―ocupam o lugar da velha nobreza contraindo sua
eacutetica e seu estilo da vida e ainda ―o consumo improdutivo que ―lhes transmite prestiacutegio () como instrumento de
poder () sugerindo-lhes grandeza importacircncia forccedila FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do
Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p83 83 FAORO Op cit p83 84 Ibidem p 229 85 Ibidem p 171 ―() inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder
e a gloacuteria soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar
o parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial () Com o poder e soacute
por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Ibidem p 390 ―O corpo militar nos seus graus de oficial infundia nobreza equiparada agrave miliacutecia e
depois a guarda nacional agraves tropas de linha para os efeitos de honras aristocraacuteticas Os filhos dos oficiais podiam
ingressar na tropa de linha como cadetes privileacutegio reservado agrave nobreza Ibidem p 192 E esta nobilitaccedilatildeo pelo
cargo natildeo parou no Impeacuterio tambeacutem na Repuacuteblica as patentes da Guarda Nacional ―eram distribuiacutedas () a
correligionaacuterios e o ―prestiacutegio do seu tiacutetulo passou a constituir seduccedilatildeo muitas vezes infaliacutevel na teacutecnica de captaccedilatildeo
dos chefes locais Ibidemp 202-203 86 Ibidem p 192 87 Ibidem p194 O autor sintetiza ―a primeira consequecircncia a mais visiacutevel da ordem burocraacutetica aristocratizada no
aacutepice seraacute a inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder e a gloacuteria
soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar o
parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial pomposa na carruagem
solene () Seja que aspirem aos cargos de magistratura tatildeo somente ou aos poliacuteticos eletivos e administrativos seja
que aspirem a uns e a outros ao mesmo tempo agravequeles como meio seguro de existecircncia a estes como um meio de
passatempo e dissipaccedilatildeo nas capitais e na corte ou como satisfaccedilatildeo ao poder e ambiccedilatildeo poliacutetica() Com o poder e
soacute por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Tomem-se ao acaso vinte ou trinta brasileiros em qualquer lugar onde se reuacutena a nossa sociedade
mais culta todos eles ou foram ou satildeo ou hatildeo de ser empregados puacuteblicos se natildeo eles seus filhoslsquo Ibidem p 390 88 Ibidem p 195 89 Ibidem p 310
28
conquista-lo ―desencadeiam-se as energias ferozes ou manhosas de acordo com as
circunstacircncias e com a oportunidade90
As classes sociais dotadas de poder econocircmico e social que ambicionavam
possuiacute-lo pois ele as asseguraria ―honras e prestiacutegio poliacutetico91
desde que puderam
concorrer a eles a partir do seacuteculo XII fizeram o que foi necessaacuterio a alcanccedila-lo
usaram desde a graduaccedilatildeo que denotava prestiacutegio social92
ateacute o poder econocircmico para
consegui-los quando no seacuteculo XVIII eram vendidos93
Era o binocircmio perfeito entre as ―atividades intelectuais que natildeo se vinculam ao
trabalho material e ―parecem brotar de uma qualidade inata a fidalguia e o
instrumento nobilitador daquele que eacute intelectualizado e fidalgolsquo94
o cargo puacuteblico A
gana pelo cargo puacuteblico era tamanha que era vaacutelido deixar o emprego privado o
negoacutecio proacuteprio ou o seu dom promissor para almejar o cargo puacuteblico ―que daacute a gloacuteria
e o poder95
Assim foi instituiacuteda na cultura brasileira que a ocupaccedilatildeo dos cargos
puacuteblicos era um privileacutegio que garantia o oacutecio96
Mas natildeo eacute soacute isto tambeacutem foi utilizado pelo proacuteprio monarca como ferramenta
de poder pois empregado como ―instrumento de amalgama e controle das suas
conquistas e pela classe dominante como ―meio de accedilatildeo e influecircncia pois o
90 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p 310 91 Ibidem p 287 92 Segundo Holanda ―O amor bizantino dos livros pareceu muitas vezes penhor de sabedoria e indicio de
superioridade mental assim como o anel de grau ou a carta de bacharel HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 160 Segundo Faoro ―O caminho da nobilitaccedilatildeo passava
pela escola pelos casarotildees dos jesuiacutetas pela solene Coimbra ou pelos acanhados edifiacutecios de Olinda Satildeo Paulo e
Recife O alvo seria o emprego e por via dele a carruagem do estamento burocraacutetico num processo de valorizaccedilatildeo
social decorrente do prestiacutegio do mando poliacutetico FAORO Op cit p389 93 Eacute o que informa Seacutergio Buarque de Holanda ―as nossas academias diplomam todos os anos centenas de novos
bachareacuteis () praga do bacharelismolsquo () E aos que nos censuram por sermos uma terra de advogados onde apenas
os cidadatildeos formados em direito ascendem em regra as mais altas posiccedilotildees e cargos puacuteblicos () No seacuteculo XVII a
crer no que afianccedila a Arte de furtar mais de cem estudantes conseguiam colar grau na Universidade de Coimbra
todos os anos a fim de obterem empregos puacuteblicos sem nunca terem estado em Coimbra ―() ainda no vicio do
bacharelismo ostenta-se tambeacutem nossa tendecircncia para exaltar acima de tudo a personalidade individual como valor
proacuteprio superior as contingencias () o motivo da acircnsia pelos meios de vida definitivos que datildeo seguranccedila e
estabilidade exigindo ao mesmo tempo um miacutenimo de esforccedilo pessoal de aplicaccedilatildeo e sujeiccedilatildeo da personalidade
como sucede tatildeo frequentemente com certos empregos puacuteblicos Ibidem p 157 94 Aqui merece se fazer referecircncia ao aparte de Holanda ―() dedicamos de modo geral pouca estima as
especulaccedilotildees intelectuais mdash mas () os tiacutetulos honoriacuteficos e alguns dos seus distintivos materiais como o anel de
grau e a carta de bacharel podem equivaler a autecircnticos brasotildees de nobreza HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes
do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 83 E continua ―() tatildeo admirada ―inteligecircncia eacute
simplesmente decorativa () numa sociedade de coloraccedilatildeo aristocraacutetica e personalista Op cit p 84 95 FAORO Op cit p 329 96 De acordo com Roberto DAMATTA o brasileiro aguenta o trabalho mas gosta mesmo eacute do oacutecio ―Para noacutes
brasileiros a festa eacute sinocircnimo de alegria o trabalho eacute eufemismo de castigo dureza suor O que faz o Brasil
Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 42
29
utilizavam ao bel prazer dos seus interesses particulares perseguindo seus inimigos e
protegendo seu grupo amigos e parentes97
Desta feita o cargo puacuteblico sagra-se nesse vislumbre como uma das mais ou
senatildeo a mais valiosa moeda de troca na poliacutetica que ―manipula lealdades98
e por meio
dele ―a burguesia se enobrece () o pardo se afidalga e o soberano ―domestica
turbulecircncias dispersas99
Na Repuacuteblica houve uma aparente democratizaccedilatildeo pontual quanto ao acesso ao
cargo de oficialato havendo a ―necessidade de concurso de capacidade para que o
cadete passasse a oficial entretanto esta democratizaccedilatildeo foi soacute aparente pois os
propoacutesitos eram poliacuteticos particulares ―acoimados pelos homens que ocupavam o
poder100
de forma que o cargo puacuteblico continuou a ser instrumento de poder pois a
Uniatildeo o concedia aos Estados a fim de cativar sua lealdade101
Todavia laacute pelos idos de 1919 o cargo puacuteblico perde sua gloacuteria natildeo sendo
mais ―o caminho nobilitador de outrora mas o precaacuterio e desprezado refuacutegio contra a
miseacuteria102
pois os funcionaacuterios puacuteblicos e os militares foram convertidos ―aos olhos
dos dirigentes e da burguesia em parasitas ociosos103
E tal ideia enraizou no
consciente social de certa forma que continua ateacute hoje seja na mentalidade dos
servidores concursados ou natildeo ou daqueles que laboram na iniciativa privada ou
opiniatildeo puacuteblica mas apesar disso natildeo determinou nem o retrocesso nem o fim do
vislumbre sobre o cargo puacuteblico
97 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p176 Assim passavam ―das matildeos de um poder mais distante mais imparcial () para as influecircncias
que muitas vezes se serviam dessa arma poderosa para se reforccedilarem e esmagarem aquelas aos quais se antojava
disputar-lhes o governo da terra Ibidem p 309 ―Mandar e natildeo governar seraacute o alvo ndash mando do homem sobre o
homem do poderoso sobre o fraco e natildeo o institucionalizado comando que impotildee entre o suacutedito e a autoridade o
respeito a direitos superiores ao jogo do poder O emprego puacuteblico sagra-se na presa do vencedor Ibidem p 310 98 Ibidem p 389 99 Ibidem p 202 Por isto Faoro alega que ―Essa coluna parte do imperador e vai ateacute agraves eleiccedilotildees paroquiais articula-
se na vitaliciedade e se projeta nas autoridades policiais e judiciaacuterias donas dos votos no manejo caricato da soberania
nacional A opiniatildeo puacuteblica os interesses de classe natildeo tecircm autonomia eacute a sombra do governo do grupo encastelado
na vitaliciedade vitaliciedade aacutevida de buscar na hereditariedade o domiacutenio aleacutem das geraccedilotildees A influecircncia oficial
sedimentada de tradiccedilotildees e vinculada a uma ordem econocircmica patrimonial Ibidem p389-390 100 Ibidem p 470 101 Ibidem p569 Conforme elucida Carmem Luacutecia ―eacute que a Repuacuteblica proclamada natildeo se fez realizada em 1889 ()
Instaurou-se uma Repuacuteblica dos Senhoreslsquo () a dominarem o Poder e a exercecirc-lo segundo seus proacuteprios interesses
fizeram da Administraccedilatildeo apenas o meio burocraacutetico para obtecirc-los O coronelismo que se fez presente nas primeiras
fases da histoacuteria republicana enfatizou o nepotismo e fortaleceu o personalismo e o paternalismo do Poder Ao lado
do paternalismolsquo que encarece a figura do eventual detentor do Poder talvez fosse o caso de se cunhar a expressatildeo
que melhor caracterizou a Administraccedilatildeo vista em suas entranhas o parentelismolsquo() Repuacuteblica proclamada eacute um
tanto extensatildeo da casa e da famiacutelia do agente ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 162 102 FAORO Raymundo Op cit p610 103 Ibidem p610
30
Neste esteio a sexta consequecircncia trazida pela heranccedila portuguesa e acolhida
na esfera administrativa governamental eacute o proacuteprio nepotismo que revela o
entendimento assentado de que o Estado eacute o prolongamento da famiacutelia primeiro
agrupamento social conhecido pelo homem onde os laccedilos satildeo de sangue e representa o
conhecido o confiaacutevel o leal104
E sendo a praacutetica do nepotismo dissonante da Moralidade Puacuteblica passa-se a
essa segunda consideraccedilatildeo
A ―inaceitaccedilatildeo da imoralidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute atemporal 105
e de
que se tem notiacutecia desde a Antiguidade pois os grandes pensadores filoacutesofos e
poliacuteticos firmavam ―a ideia de que as condiccedilotildees morais devem ser tidas como uma
exigecircncia impostergaacutevel para o exerciacutecio das atividades de governo 106
imprescindiacutevel
a todos aqueles que exercem a atividade puacuteblica e que a moralidade eacute ―princiacutepio
inexpurgaacutevel a res puacuteblica107
Contudo desde os tempos do absolutismo como a concepccedilatildeo poliacutetica passou a
ser formulada ―segundo a pessoa que encarnava o Poder do Estado sendo o
personalismo semente da proacutepria ordem implantada a verdadeira moralidade puacuteblica
foi sufocada e dessa forma o individualismo imperou e ―fomentou a distacircncia entre o
Direito e a Moral algo que nem no Estado Social ―em seus primeiros momentos foi
questionado108
104 Conforme afirma Joatildeo Gaspar Rodrigues ―Os fenocircmenos sociais tecircm dentro de certos limites uma gecircnese
psicoloacutegica () O nepotismo como fator antissocial de antagonismo e discoacuterdia guarda conexotildees psicoloacutegicas e
histoacutericas esclarecedoras de suas motivaccedilotildees inconscientes Eacute um dos fenocircmenos sociais mais primitivos O homem
existiu primeiro no seio de grupos isolados hordas ou clatildes a formaccedilatildeo original deve-se aos viacutenculos sanguiacuteneos O
grupo domeacutestico-familiar enquadrava os seus diferentes membros () O culto da famiacutelia (ou familismo) tende a
refluir para seus limites normais (dentro da funcionalidade da famiacutelia) quando a sociedade revela progressos
industriais e teacutecnicos com a criaccedilatildeo subsequente de muitos focos de interesses opostos que competem ou
transacionam entre si buscando vantagens () Em termos praacutetico-poliacuteticos a profunda importacircncia da famiacutelia
repousa sobre o fato de estar o mundo organizado de tal modo que natildeo haacute nele lugar para o indiviacuteduo ou seja para
quem quer que seja diferente () Os indiviacuteduos alcanccedilam posiccedilotildees de acordo com outros padrotildees que natildeo seus
meacuteritos o processo poliacutetico eacute contaminado pelas relaccedilotildees pessoais e familiares ―Portando qualquer anaacutelise de
caracteriacutesticas culturais (como o nepotismo) de determinado sistema poliacutetico deve levar em conta a permanente
importacircncia das relaccedilotildees informais e tradicionais que moldam as atitudes e accedilotildees dos indiviacuteduos Nepotismo no
serviccedilo puacuteblico brasileiro e a SV 13 Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012
p207 - 208 105ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey
1994 p183 106 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 156 107 ROCHA Op cit p184 108 Ibidem p 179 ―Do seacuteculo XVII ao iniacutecio do seacuteculo XIX ocorreram momentos ―em que as correntes filosoacuteficas
dominanteslsquo primaram pela separaccedilatildeo das noccedilotildees de moral e Direito conforme explica BASTOS Celso Ribeiro e
MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume - tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo
Saraiva 1992 p 37 Destacando-se as teorias de Kant e Kelsen - principais pensadores de tal linha - respectivamente
da metafiacutesica dos costumeslsquo e da teoria pura do direitolsquo Por meio desta segundo Maria Sylvia de Pietro Kelsen
31
Entretanto como a ―influecircncia da Moral no Direito mostrou-se permanente na
sequecircncia histoacuterica da humanidade109
jaacute no comeccedilo do seacuteculo XX surgiram correntes
reacionaacuterias agrave separaccedilatildeo entre Direito e Moral em especial na Alemanha e na
Franccedila110
O pioneiro em desenvolver uma teoria quanto agrave moralidade administrativa
como um importante mecanismo de contenccedilatildeo da atividade estatal que natildeo se reduzisse
a um mero preceito normativo111
foi Maurice Hauriou que a partir das decisotildees do
Conselho de Estado constatou que ―o Estado natildeo eacute um fim em si mesmo mas sim um
instrumento utilizado em prol do interesse puacuteblico e que por isto era imprescindiacutevel
viabilizar instrumentos que ―o mantivessem adstrito a esse fim112
Desta feita ―em 1910 na primeira ediccedilatildeo dos seus Princiacutepios de Direito
Puacuteblico introduziu sua teoria asseverando que ―o poder puacuteblico constituiu a armadura
moral da administraccedilatildeo puacuteblica e que ―todo controle organizado em nome da
moralidade administrativa sobre os atos administrativos deve partir da noccedilatildeo de poder
concluindo que o controle dos atos deve ser ―exercido em nome da moral puacuteblica mais
do que em nome do direito 113
Mas o desvio de poder embora tenha nascido vinculado agrave moralidade ―passou
a ser visto como hipoacutetese de ilegalidade114
pois inserido no conceito de legalidade
administrativa e portanto submetido ao controle judicial passando assim ―de regra de
conteuacutedo moral a ―uma regra juriacutedica115
Weber tambeacutem contribuiu de forma consideraacutevel quanto ao assunto uma vez
que vinculou a moralidade administrativa agrave ―moral dos resultados pois segundo ele
―pretendeu desligar por completolsquo o conceito de norma juriacutedica do de norma moral de que proveio
Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012 p 163 109 ROCHA Op cit p 176 110 DI PIETRO Op cit 165 111 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 41 112 Assim elaborou uma teoria que estabelecesse ―paracircmetros adequados para a individualizaccedilatildeo do desvio de poder
e conclui que ele natildeo se reduzia agrave legalidade mas estava intimamente vinculado agrave imoralidade ou agrave inobservacircncia da
moralidade no desenvolvimento funccedilatildeo administrativa HAURIOU Maurice Precis de Droit Administratif et de
Droit Public p 439 apud GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco op cit p 41 113 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p57 Segundo Carmem Luacutecia o autor na 11ordf ediccedilatildeo de sua obra em 1927 ―apresentou a noccedilatildeo de moralidade
administrativa mais acabada como ―o princiacutepio segundo o qual o Estado define o desempenho da funccedilatildeo
administrativa segundo uma ordem eacutetica acordada com os valores sociais prevalentes e voltada agrave realizaccedilatildeo de seus
fins ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p189 114 Ibidem 169 115 Ibidem p176
32
por ela eacute que se ―contrasta o resultado objetivamente considerado com o resultado que
seria exigido para atender agrave finalidade legal da administraccedilatildeo 116
De forma que o agente puacuteblico deve realizar o bem comum sendo esta a
finalidade do seu agir um agir institucional sendo censuraacuteveis ―poliacuteticos e servidores
ao empregarem ―o poder estatal de que foram investidos para fins estranhos aos
interesses puacuteblicos que a lei lhes cometeu 117
Mas a evoluccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre direito e moral e quanto ao princiacutepio da
moralidade puacuteblica natildeo parou por aiacute vez que a noccedilatildeo do princiacutepio da moralidade
tambeacutem ―se ampliou natildeo sendo mais aquele da eacutepoca de Hauriou118
Nesse esteio antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 os administradores
brasileiros jaacute refletiam sobre a moralidade administrativa de forma que uns a aceitavam
como princiacutepio juriacutedico outros a acolhiam como requisito de validade dos atos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica e outros ainda recusavam a ela a iacutendole juriacutedica119
Todavia esse contexto foi alterado apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 que a reconheceu explicitamente como um dos princiacutepios basilares da
Administraccedilatildeo Puacuteblica120
Deste modo no atual Estado Democraacutetico ―eacute a autoridade moral que legitima o
comportamento da pessoa puacuteblica121
pois ―o sistema juriacutedico democraacutetico
fundamenta-se na legitimidade a qual se compotildee com o elemento da moralidade
puacuteblica socialmente afirmada122
Nesse esteio eacute que se apresenta a uacuteltima consideraccedilatildeo sobre as algumas das
normativas editadas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a partir da Constituiccedilatildeo Federal de
116 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar
2001p59 ―O bom resultado objetivamente considerado ao que a Administraccedilatildeo Puacuteblica moralmente deve tender soacute
pode ser o que concorre para a realizaccedilatildeo da boa administraccedilatildeo inegavelmente o que satisfaz o direcionamento aos
interesses puacuteblicos o que vem a ser seu fim institucional Idem p 59 117 Idem p 60 118 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994p189 119 Afirma Marcio Cammarosano que Hely Lopes Meirelles e Cretella Junior jaacute a entendiam princiacutepio juriacutedico que
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho a acolhia como requisito de validade do ato e que Moreira Neto negava sua
juridicidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2006 p 68-69 120 Segundo Carmem Luacutecia na deacutecada de 90 se projetou uma ―preocupaccedilatildeo com a moralidade puacuteblica a niacuteveis antes
natildeo vistos neste seacuteculo ou mesmo em qualquer outro () pocircs-se entatildeo a imperiosidade do questionamento da eacutetica e
da moral puacuteblica () A eacutetica passou () a ser um dos polos fundamentais do discurso e da praacutetica poliacutetica e
econocircmica deste final de seacuteculo () A moralidade puacuteblica e basicamente a moralidade administrativa refletem o
momento e fazem crescer em importacircncia e domiacutenio este princiacutepio que passa () a pairar sobre todos os processos
de juridicizaccedilatildeo Op cit p 176 121 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p180 122 Ibidem p182
33
1988 visto que se por um lado os Estados-membros e os Municiacutepios cada qual em seu
acircmbito elaboraram vaacuterias normas ―de repressatildeo ao nepotismo 123
(algumas ―elevadas
ao primeiro plano do ordenamento estadual124
construindo uma legislaccedilatildeo nacional
esparsa)125
que dispunham de forma diversa sobre a noccedilatildeo e a coibiccedilatildeo do nepotismo
por outro os poderes da Uniatildeo126
editaram nos seus respectivos domiacutenios normas
disciplinares aos seus respectivos destinataacuterios127
sendo estas ora enfocadas quais
sejam o Estatuto de Servidores Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a Lei
Complementar do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo o Coacutedigo de Eacutetica dos Servidores
Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a lei que disciplina os servidores no acircmbito
do Tribunal de Contas da Uniatildeo a lei federal que regulamenta as carreiras do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo e ainda a Resoluccedilatildeo n 072005 editada pelo Conselho Nacional
de Justiccedila que embora tenham visado extirpar o nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica
nos mais diversos oacutergatildeos da Uniatildeo natildeo o obstaram totalmente
A primeira lei federal que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 previu
expressamente a vedaccedilatildeo do nepotismo foi a de n 8112 de 11 de dezembro de 1990
que ao tratar do regime disciplinar estatutaacuterio dispocircs no artigo 117 sobre as condutas
proibidas ao servidor e dentre elas pelo seu inciso VIII vedou ao servidor do Poder
Executivo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas que mantivesse ―sob sua chefia
imediata em cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o
segundo grau civil definindo entatildeo os limites da noccedilatildeo de nepotismo pela
123 ―Existem leis estaduais e leis municipais dentre as quais diversas leis orgacircnicas municipais que aqui natildeo se citam
por desnecessaacuterio (e de resto interminaacutevel) que consignam similarmente agraves leis federais referidas disposiccedilotildees
restritivas ao nepotismo em termos sempre inspirados na legislaccedilatildeo federal Quanto agraves LOMs observa se ateacute mesmo
a introduccedilatildeo da regra antinepotismo por forccedila de emendas parlamentares e natildeo oriundas do Executivo como pela
abrangecircncia da finalidade ante a dimensatildeo dos quadros das Prefeituras ante a das Cacircmaras Municipais seria de
esperar as quais iniciativas jaacute mereceram acolhida judicial como pelo e Tribunal de Justiccedila do Estado de Satildeo Paulo
na ADI n 963340100 originaacuteria do Municiacutepio de Biritiba Mirim ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p106 124 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p 25 ―Assim algumas constituiccedilotildees estaduais impediam
que determinados parentes ocupassem cargos em comissatildeo o que eacute o caso da Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul que
em seu art 20 sect 5ordm buscou conferir um tratamento uniforme nos trecircs Poderes naquele Estado ao proibir o exerciacutecio
do cargo comissionado pelos cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por adoccedilatildeo ateacute o
segundo grau ARAKAKI Allan Thiago Barbosa E ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o Combate ao
Nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI v 211 ano 75 p 105-106 A Emenda que
propocircs a modificaccedilatildeo foi a n12 agrave Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul elaborada pela Assembleia
Legislativa daquele Estado que vedava o nepotismo em todos os Poderes desse ente federativo e foi objeto da ADI n
1521-4RS um dos precedentes da suacutemula 125 E era ―objeto de resistecircncia e descumprimento MODESTO Paulo Opcit p25 126Dos ―cinco Poderes da Uniatildeo pois que ningueacutem duvide de que o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas satildeo o
quarto e o quinto ao lado dos tradicionais trecircs ARAKAKI Op cit p105 127 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n 31 p 61
34
subordinaccedilatildeo do parente nomeado agrave chefia imediata do nomeante e restrita ao cocircnjuge
companheiro128
e parentes consanguiacuteneos ateacute o segundo grau
Em 20 de maio de 1993 foi editada a Lei Complementar federal n 75 que
dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo e
que por meio do seu artigo 293 vedou o nepotismo no acircmbito do referido oacutergatildeo nos
mesmos termos da Lei 811290129
Posteriormente em 22 de junho de 1994 foi publicado o Coacutedigo de Eacutetica do
servidor puacuteblico civil do Poder Executivo federal aprovado pelo Decreto Presidencial n
1171 que enfatizou as regras deontoloacutegicas130
ressaltando que o servidor puacuteblico natildeo
poderaacute jamais desprezar o elemento eacutetico de sua condutalsquo131
estabelecendo que seja
dever do servidor resistir a todas as pressotildees de superiores hieraacuterquicos de
interessados de familiares que viessem obter quaisquer favores benesses ou vantagens
indevidas em decorrecircncia de accedilotildees imorais ilegais ou aeacuteticaslsquo132
e vedando o uso do
cargo ou funccedilatildeo facilidades amizades tempo posiccedilatildeo e influecircncias para obter
qualquer favorecimento para si ou para outremlsquo 133
Dessa forma o titular do Poder Executivo Federal natildeo satisfeito com o jaacute
disposto na Lei n 811290 assentou por meio do Coacutedigo de Eacutetica134
que a proibiccedilatildeo
de se utilizar o puacuteblico em prol do privado sob a oacutetica da moralidade puacuteblica tambeacutem eacute
aeacutetico
O Tribunal de Contas da Uniatildeo por meio da Lei n 9165 de 19 de dezembro
de 1995 alterou o art 110 da Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo - Lei nordm
8443 de 16 de julho de 1992 - dando nova redaccedilatildeo ao seu inciso IV e acrescentando
paraacutegrafo uacutenico ao mesmo artigo que veda o nepotismo135
sendo a primeira normativa
128 Companheiro eacute a pessoa com quem se vive em uniatildeo estaacutevel como se casado fosse nos termos do caput do art
1723 do CC de 2002 129 Art 293 Ao membro ou servidor do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo eacute vedado manter sob sua chefia imediata em
cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o segundo grau civil 130 E determinou a criaccedilatildeo de Comissotildees de Eacutetica no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades do Poder Executivo 131 Anexo do Decreto Seccedilatildeo I inciso II 132 Anexo do Decreto Seccedilatildeo II inciso XIV aliacutenea i 133 Anexo do Decreto Seccedilatildeo III inciso XV aliacutenea a 134 Carmem Luacutecia Antunes Rocha em sua obra de 1994 jaacute asseverava que era necessaacuteria a criaccedilatildeo de um ―Coacutedigo
Deontoloacutegico da Administraccedilatildeo Puacuteblica e de ―Comissotildees de Eacutetica do Serviccedilo Puacuteblico em todos os poderes e
entidades da Federaccedilatildeo Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
232-233 135 ―Art 1ordm - O art 110 da Lei nordm 8443 de 16 de julho de 1992 - Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
alterado o inciso IV e acrescido de paraacutegrafo uacutenico passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ―Art 110() IV -
provimento dos cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila por servidores do quadro de pessoal exceto quanto aos
Gabinetes de Ministro do Procurador-Geral e de Auditor em relaccedilatildeo a um Oficial de Gabinete e a um Assistente que
seratildeo de livre escolha da autoridade obedecidos os requisitos legais e regimentais Paraacutegrafo uacutenico Eacute vedada a
nomeaccedilatildeo para cargos em comissatildeo e a designaccedilatildeo para funccedilotildees de confianccedila de cocircnjuge companheiro ou
35
a elastecer os limites do nepotismo aos parentes consanguiacuteneos ateacute o terceiro grau e aos
afins
A Lei 9421 de 24 de dezembro de 1996136
que criou as carreiras dos
servidores do Poder Judiciaacuterio vedou o nepotismo conforme disposto no seu artigo 10
nos mesmos limites da lei do Tribunal de Contas contudo inovou ao excepcionar a
vedaccedilatildeo do nepotismo aos servidores efetivos da carreira judiciaacuteria nomeados para
ocupar cargo em comissatildeo salvo se fossem diretamente subordinados ao magistrado
parente137
E entatildeo apoacutes quase uma deacutecada da ediccedilatildeo da uacuteltima legislaccedilatildeo federal sobre o
tema e jaacute no seacuteculo XXI o Conselho Nacional de Justiccedila138
―em meio a declaraccedilotildees de
autoridades da Repuacuteblica favoraacuteveis agrave contrataccedilatildeo de familiares para o serviccedilo puacuteblico
que provocou repulsa na populaccedilatildeo brasileira139
no uso de sua competecircncia140
aprovou
a Resoluccedilatildeo n 7 de 18 de outubro de 2005 que ―disciplina o exerciacutecio de cargos
empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e de
servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do
Poder Judiciaacuterio e daacute outras providecircncias141
e que assim estabeleceu marco na
parentes consanguiacuteneos ou afins em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau de ministro auditor ou membro do
Ministeacuterio Puacuteblico junto ao Tribunal em atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos exceto se admitidos no
quadro proacuteprio de pessoal mediante concurso puacuteblico 136 Revogada pela Lei n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as Carreiras dos Servidores do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo 137 Artigo 10 ―No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada Tribunal ou Juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para cargos e
Comissatildeo e para as Funccedilotildees Comissionadas de que trata o art 9 de cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro
grau inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras Judiciaacuterias caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir junto ao
Magistrado determinante da incompatibilidade 138 Criado pela Emenda agrave Constituiccedilatildeo n 4504 que promoveu vaacuterias mudanccedilas no Judiciaacuterio eacute oacutergatildeo responsaacutevel
pelo controle administrativo e financeiro do Judiciaacuterio e pelo cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados 139GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 15 de maio de
2005 p 24 Nesta eacutepoca ―a pressatildeo da opiniatildeo popular contribuiu para que projetos contraacuterios ao nepotismo que
estavam engavetados na CCL voltassem a tramitar no Congresso Nacional O clamor popular estaacute levando
prefeituras e cacircmaras de vereadores a abdicarem da antiga praacutetica poliacutetica de dividir as benesses do poder com os
parentes agrave custa do eraacuterio Em vaacuterias cidades organizaccedilotildees natildeo governamentais e grupos de cidadatildeos mobilizam-se
contra o nepotismo 140 ―Art 103-b () sect4ordm () II - zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo a
legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-los
revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei sem prejuiacutezo da
competecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo 141 Posteriormente alterada pelas Resoluccedilotildees n 9 de 06 de dezembro de 2005 e n 21 de 29 de agosto de 2006 A
Resoluccedilatildeo n 9 deu nova redaccedilatildeo ao art 3ordm da Resoluccedilatildeo n7 Eacute vedada a manutenccedilatildeo aditamento ou prorrogaccedilatildeo de
contrato de prestaccedilatildeo de serviccedilos com empresa que venha a contratar empregados que sejam cocircnjuges companheiros
ou parentes em linha reta colaterais ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de ocupantes de cargo de direccedilatildeo
e de assessoramento de membros de juiacutezes vinculados ao respectivo tribunal contratante devendo tal condiccedilatildeo
constar expressamente dos editais de licitaccedilatildeolsquo e a Resoluccedilatildeo n 21 deu nova redaccedilatildeo ao sect1ordm do art 2ordm da Resoluccedilatildeo
n7 ―Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem ou a compatibilidade de atividade que lhe
seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do
36
poliacutetica de combate ao nepotismo no acircmbito do Judiciaacuterio pois mesmo que tenha
determinado a proibiccedilatildeo do nepotismo nos mesmos limites de parentesco dispostos nas
leis anteriores bem como excepcionado o nepotismo em situaccedilatildeo jaacute disposta na Lei n
94211996 ela inovou em diversos outros pontos e ainda esmiuccedilou as espeacutecies de
nepotismo de acordo com suas respectivas caracteriacutesticas sendo a principal precedente
normativa da SV n13
No seu artigo 1ordm vedou a praacutetica do nepotismo no acircmbito de todo o poder
judiciaacuterio dispocircs sobre a nulidade dos atos caracterizados como de nepotismo142
e na
sequecircncia elencou no seu artigo 2ordm as situaccedilotildees e ateacute espeacutecies de nepotismo143
Assim no inciso I previu a espeacutecie de nepotismo denominada ―direto e
imediato caracterizado quando cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta
colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau dos membros ou juiacutezes eacute nomeado ou
designado para exercer cargo em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no juiacutezo ou tribunal
em que aqueles satildeo vinculados sendo a forma mais natural de nepotismo e de faacutecil
constataccedilatildeo
No inciso II explicou sobre a espeacutecie de nepotismo indireto ou cruzado que eacute
caracterizado quando haacute reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees ajustadas por
meio de trocas de favores reciacuteprocos e conhecidas como ―barrigas de aluguel 144
Ocorre de fato quando parente de uma autoridade eacute nomeada por meio de
outra autoridade e o parente da segunda autoridade eacute nomeado reciprocamente por
servidor vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir subordinado ao magistrado ou servidor
determinante da incompatibilidade Disponiacuteveis em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 142 ―Art 1deg Eacute vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito de todos os oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio sendo nulos os atos
assim caracterizados 143 ―Art 2deg Constituem praacuteticas de nepotismo dentre outras
1 - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados
II - o exerciacutecio em Tribunais ou Juiacutezos diversos de cargos de provimento em comissatildeo ou de funccedilotildees gratificadas
por cocircnjuges companheiros ou parentes em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de
dois ou mais magistrados ou de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo ou de assessoramento em circunstacircncias
que caracterizem ajuste para burlar a regra do inciso anterior mediante reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees
III - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento
IV - a contrataccedilatildeo por tempo determinado para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico de
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados bem como de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de
assessoramento
V - a contrataccedilatildeo em casos excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de licitaccedilatildeo de pessoa juriacutedica da qual
sejam soacutecios cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados ou servidor investido em cargo de direccedilatildeo e de assessoramento 144 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
37
meio da primeira autoridade sendo portanto uma espeacutecie de nepotismo de difiacutecil
comprovaccedilatildeo vez que para sua configuraccedilatildeo eacute imprescindiacutevel provar o ajuste realizado
entre as autoridades que detecircm o poder de nomear ou solicitar a nomeaccedilatildeo
Pelo inciso III determinou a coibiccedilatildeo de nepotismo aos parentes de qualquer
servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento e pelo inciso IV inovou
vedando a contrataccedilatildeo temporaacuteria sem processo seletivo dos parentes de daqueles que
geram incompatibilidade para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico
Ainda no inciso V proibiu a contrataccedilatildeo natildeo precedida de licitaccedilatildeo de pessoa
juriacutedica em que os parentes dos membros juiacutezes ou dos servidores investidos em cargo
de direccedilatildeo e assessoramento tribunal contratante sejam soacutecios
Igualmente nos paraacutegrafos primeiro e segundo excepcionou145
as nomeaccedilotildees
ou designaccedilotildees de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras
judiciaacuterias
Por meio do artigo 3ordm vedou a contrataccedilatildeo dos parentes (daqueles que geram
incompatibilidade) por pessoa juriacutedica prestadora de serviccedilo ao juiacutezo ou tribunal aos
quais se vincula e pelo artigo 4ordm determinou que a pessoa nomeada ou designada deve
declarar formalmente antes da posse que natildeo possui parentesco com ningueacutem que gere
incompatibilidade e caracterize o nepotismo 146
No seu artigo 5ordm definiu que os Presidentes dos Tribunais exonerassem os
servidores em situaccedilatildeo de nepotismo147
Diante da severidade e coerccedilatildeo da Resoluccedilatildeo foram suscitadas inuacutemeras
discussotildees e polecircmicas quanto agrave sua aplicaccedilatildeo148
e devido agrave resistecircncia encontrada no
145 ―sect 1deg Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem a qualificaccedilatildeo profissional do servidor e a
complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo
para servir subordinado ao magistrado ou servidor determinante da incompatibilidade
―sect 2deg A vedaccedilatildeo constante do inciso IV deste artigo natildeo se aplica quando a contrataccedilatildeo por tempo determinado para
atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico houver sido precedida de regular processo seletivo
em cumprimento de preceito legal 146 ―Art 4deg O nomeado ou designado antes da posse declararaacute por escrito natildeo ter relaccedilatildeo familiar ou de parentesco
que importe praacutetica vedada na forma do art 2ordm 147 ―Art 5deg Os Presidentes dos Tribunais dentro do prazo de noventa dias contado da publicaccedilatildeo deste ato
promoveratildeo a exoneraccedilatildeo dos atuais ocupantes de cargos de provimento em comissatildeo e de funccedilotildees gratificadas nas
situaccedilotildees previstas no art 2deg comunicando a este Conselho Paraacutegrafo uacutenico Os atos de exoneraccedilatildeo produziratildeo
efeitos a contar de suas respectivas publicaccedilotildees 148 Pois diversos magistrados e servidores do poder judiciaacuterio lotados nas inuacutemeras cortes e foacuteruns do paiacutes se
mostraram relutantes em cumpri-la ―Eacute comum a relutacircncia interna de alguns tribunais () haacute no comportamento de
38
acircmbito do proacuteprio Judiciaacuterio a dar cumprimento ao determinado pela Resoluccedilatildeo o CNJ
aleacutem de tecirc-la alterado por meio das outras duas Resoluccedilotildees ainda editou enunciados
administrativos149
dentre os quais cabe ressaltar o n1 por meio do qual o CNJ
excepcionou trecircs situaccedilotildees da praacutetica nepoacutetica a nomeaccedilatildeo do servidor-parente para
ocupar cargo comissionado que tenha ocorrido anteriormente ao ingresso daquele que
gera a incompatibilidade a nomeaccedilatildeo ocorrida anteriormente agrave uniatildeo estaacutevel ou do
casamento e a nomeaccedilatildeo de parentes de servidor ou o magistrado morto ou
aposentado150
E tambeacutem n7 por meio do qual o CNJ estabeleceu sobre a aplicaccedilatildeo da
referida resoluccedilatildeo em relaccedilatildeo agrave contrataccedilatildeo de estagiaacuterios sem processo seletivo
ressaltando ainda que o estagiaacuterio natildeo poderia ser subordinado direto do servidor ou
magistrado parente seus 151
Na sua 16ordf sessatildeo esclareceu sobre alguns pontos quanto agrave Resoluccedilatildeo dentre
eles que a definiccedilatildeo de cargo de assessoramento ou de chefia deve embasada na
natureza e nas atribuiccedilotildees do cargo independentemente de sua nomenclatura152
Ainda vale frisar que a Resoluccedilatildeo n7 ao expurgar o nepotismo do Judiciaacuterio
―desencadeou um movimento similar em todo o serviccedilo puacuteblico153
antes mesmo da
ediccedilatildeo da SV n13 Tanto que inspirou o Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico a
parte do Poder Judiciaacuterio um fator cultural materializado na relaccedilatildeo de troca de influecircncias que estabelece com a
sociedade bem como um sentimento fortemente presente de natildeo se achar parte do Estado () a constataccedilatildeo de que a
forma como se deu a colonizaccedilatildeo brasileira e o exerciacutecio do poder local marcadamente familiar ainda influenciam o
modo de agir e pensar de grande parcela de seus membros() Na realidade o que se via na resistecircncia em aceitar a
determinaccedilatildeo do CNJ era um comportamento compatiacutevel com a relaccedilatildeo coronelista do iniacutecio do seacuteculo XX cuja
marca primeira era o clientelismo ou seja uma rede de relaccedilotildees pessoais e diretas baseadas na troca firmada em
termos poliacuteticos A impossibilidade de nomear os parentes teria podado em alguns membros da magistratura o
exerciacutecio do seu lado patrimonialista () fim da relaccedilatildeo em que o patrimocircnio puacuteblico () era utilizado para fins
pessoais () Eliminava-se () o requisito de um favor para conseguir-se () acesso a um cargo puacuteblico ()
dificuldade de alguns membros da magistratura de separarem os negoacutecios privados dos negoacutecios do estado seja por
empregar os parentes os amigos ()Tudo muito semelhante agrave relaccedilatildeo do senhor de engenho ou do coronel com seu
―povo tudo visto de forma muito ―cordial na acepccedilatildeo de Seacutergio Buarque de Holanda () Tais praacuteticas
decididamente patrimonialistas necessitavam ser combatidas() favoritismo ou perseguiccedilotildees os atos com ausecircncia
do criteacuterio impessoal RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia agrave implantaccedilatildeo das regras de
combate ao nepotismo sobre o papel do Judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do Estado Democraacutetico de Direito
in Constituiccedilatildeo e Estado Social Os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Oliveira Neto Francisco Joseacute
Rodrigues de (Org) Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008 p 151 a 153 149 N1 de 08 de setembro de 2008 que estende a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 agraves
nomeaccedilotildees natildeo concursadas para serventias extrajudiciais (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo)
n1 de 25 de abril de 2006 que aprova nova redaccedilatildeo agrave aliacutenea C do Enunciado Administrativo n 1 (redaccedilatildeo dada pela
Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) n 1 de 11 de abril de 2006 que especifica fatores e situaccedilotildees geradoras de
incompatibilidade nos termos da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo
Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) Disponiacutevel em wwwcnjjusbr 150 De 15 de dezembro de 2005 que dispotildee sobre as vedaccedilotildees constantes na Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de
2005 151 De 19 de junho de 2008 que dispotildee sobre contrataccedilatildeo de estagiaacuterios no acircmbito dos Tribunais 152 Ata da sessatildeo disponiacutevel em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 Ainda ficou estabelecido que a exoneraccedilatildeo
dos servidores em situaccedilatildeo de nepotismo eacute escolha que compete ao Presidente do Tribunal e que a prescriccedilatildeo e a
decadecircncia natildeo satildeo aplicadas ao ato de exoneraccedilatildeo de tais servidores 153 CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios constitucionais
Revista do Advogado v 32 n 117 out2012 p 92
39
editar a Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 de 7 de novembro de 2005154
diversa mas tatildeo
rigorosa como a do CNJ155
dirigida a todo o Ministeacuterio Puacuteblico como provocou a
ediccedilatildeo da Lei Federal n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as
carreiras do Poder Judiciaacuterio da Uniatildeo com vedaccedilatildeo expressa ao nepotismo no seu
artigo 6ordm156
e ainda foi aplicada pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo ao ementar o
Acoacuterdatildeo n 382007 sobre o tema157
natildeo restando portanto ―qualquer duacutevida da
incontrastaacutevel proibiccedilatildeo ao nepotismo que desde entatildeo impera perante o Judiciaacuterio158
Diante de tudo isto resta a imprescindibilidade de se fazer expressa a vedaccedilatildeo
do nepotismo em todos os poderes de todos os entes federados Mas deve-se
questionar tendo em vista o assunto e a legislaccedilatildeo jaacute existente havia a necessidade de
ser editar uma Suacutemula Vinculante a regulamentar a mateacuteria Ela eacute o instrumento mais
adequado a fazecirc-lo O STF exorbitou sua competecircncia e extrapolou a proacutepria finalidade
da Suacutemula Vinculante Eacute essa a problemaacutetica a que se volta o trabalho
154 O seu uacuteltimo considerando dispotildee que o nepotismo vicia os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica e que por isto eacute
inconstitucional e ainda que natildeo eacute necessaacuterio vedaacute-lo expressamente por lei diante da autoaplicabilidade dos
princiacutepios que prescindem de previsatildeo legal para terem plena eficaacutecia 155 Segundo Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo ―se compararmos o disposto no art 2ordm 1 da Resoluccedilatildeo nordm 0705 (CNJ) com
a norma do art 1ordm da Resoluccedilatildeo nordm 105 (CNMP) () notamos uma sensiacutevel diferenccedila entre os conceitos de
nepotismo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDMEditora NDJ v 24 n 8 ago
2008 p 598 156 Art 6ordm No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada tribunal ou juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para os cargos em
comissatildeo e funccedilotildees comissionadas de cocircnjuge companheiro parente ou afim em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive dos respectivos membros e juiacutezes vinculados salvo a de ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciaacuterio caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou
designaccedilatildeo para servir perante o magistrado determinante da incompatibilidade 157 BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Processo 0049662003-4 ―Sumaacuterio Pedido de Reexame contra Acoacuterdatildeo
que determinou agrave Presidecircncia do TRT22ordf Regiatildeo que se abstivesse de nomear ou designar para o exerciacutecio de
funccedilatildeo que demande alguma atividade sob direccedilatildeo acompanhamento supervisatildeo aprovaccedilatildeo coordenaccedilatildeo controle
delegaccedilatildeo ou subdelegaccedilatildeo da pessoa que preside o oacutergatildeo servidor puacuteblico mesmo ocupante de cargo de provimento
efetivo que seja seu cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro grau nos termos do art 10 da Lei nordm 942196 e
do art 2ordm da Resoluccedilatildeo CNJ 72005 Conhecimento Natildeo-provimento ldquoEmenta PEDIDO DE REEXAME
NEPOTISMO AUSEcircNCIA DE INTERESSE DE AGIR EM RELACcedilAtildeO A UM DOS ITENS DO ACOacuteRDAtildeO
ARGUMENTACcedilAtildeO INCAPAZ DE AFASTAR FALHAS DE GESTAtildeO NEGADO PROVIMENTO 1 A praacutetica
de nepotismo configura ofensa aos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica sobretudo os da moralidade
igualdade impessoalidade e finalidade administrativa 2 Natildeo se conheceraacute de peccedila recursal que ataque atos de mero
expediente porquanto desprovidos de carga decisoacuteria ou que ataque deliberaccedilatildeo que natildeo alcance a parte em face de
evidente falta de interesse de agir 3 Nega-se provimento a pedido de reexame quando os argumentos apresentados
pelo recorrente natildeo forem haacutebeis a afastar ou mesmo justificar as falhas de gestatildeo identificadas ao tempo de
fiscalizaccedilatildeo promovida por este Tribunal Interessante frisar que o Ministro Relator citou no acircmbito do julgado o
parecer dado pelo Subprocurador-Geral junto ao TCU Jatyr Batista Cunha nos autos do TC nordm 00620072003-4
onde afirmou que por traacutes da coibiccedilatildeo do nepotismo ―natildeo estaacute apenas uma intenccedilatildeo de melhoria de qualidade e
produtividade do serviccedilo puacuteblico mas tambeacutem a vontade dos legisladores ordinaacuterios e constituintes de promover a
moralizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes
Acoacuterdatildeo n 382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007 Processo
0049662003-4 Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em 25032013 158 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235
40
Para tanto se aplica metodologia ao estudo159
por meio de pesquisa
bibliograacutefica que revele ao longo do trabalho o objeto pesquisado as hipoacuteteses
pertinentes o problema decorrente e o argumento final
Assim a dissertaccedilatildeo eacute dividida em cinco partes A primeira se volta agrave anaacutelise
da anatomia da ediccedilatildeo da SV 13 a partir dos contornos das argumentaccedilotildees expostas
pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois debates que
a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a esclarecer o seu
sentido na forma que foi ementada
A partir da sistematizaccedilatildeo da descriccedilatildeo de tais informaccedilotildees - relevantes ao
estudo pois levaram agrave decisatildeo do STF de editar a SV n13 num determinado contexto -
se observa a retoacuterica argumentativa utilizada pelo Tribunal que construiu judicialmente
a noccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo e que indicam as controveacutersias que circundam o
proacuteprio texto do ato normativo editado
Dessa forma na exposiccedilatildeo dos precedentes160
se pontua os assuntos
levantados as semelhanccedilas e diferenccedilas entre eles e ainda o reflexo de cada um deles
na redaccedilatildeo da Suacutemula
Jaacute o segundo capiacutetulo do trabalho exibe apertada siacutentese sobre o contexto
histoacuterico do nepotismo no Brasil a ligaccedilatildeo de sua noccedilatildeo poliacutetico-administrativa com a
noccedilatildeo juriacutedica e consideraccedilotildees sobre a moralidade no acircmbito constitucional seu sentido
e alcance tudo em conformidade com o magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio
No terceiro capiacutetulo se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica subdividido em trecircs toacutepicos um referente agrave
maneira como eles decidem de acordo com as elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e
Eros Grau outro pertinente agrave forma como deveriam decidir segundo os meacutetodos e
criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do processo decisoacuterio judicial propostos por
Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho
e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo com a norma
constitucional de acordo com as liccedilotildees de Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin
Robert Alexy Humberto Aacutevila e Marcelo Neves
159 Aqui no sentido de ―caminho a ser seguido para atingir uma finalidade FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita
Moraes Metodologia da Anaacutelise de Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p2 juldez 2010 160 Se ―passa por um inevitaacutevel processo de interpretaccedilatildeo dos dados ali constantes sem ―pretender-se a palavra final
() mas sempre um ponto inicial de debate sobre o proacuteprio precedente SILVA Christine Oliveira Peter da
Metodologia de Estudo de Precedentes Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p6
Disponiacutevel emhttpwwwidporgbr Acesso em 020813
41
No quarto capiacutetulo se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a partir dos ensinamentos de Roger Leal dentre outros a fim de se analisar
como deve ser construiacutedo o seu processo editorial seu sentido e efetivo alcance
Nesse enredo a criacutetica ao alcance da Suacutemula eacute feita com base em alternativas
argumentativas sistematizadas descritivamente e em suas consequecircncias na realidade
faacutetica que demonstram a complexidade do assunto e a necessidade de se refletir de
forma criacutetica sobre o assunto em tela com a finalidade de constatar se STF ao realizar
se construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto o que concluiraacute o trabalho
42
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N 13
O capiacutetulo se volta a tratar da maneira pela qual o Supremo Tribunal Federal
(STF) realizou a construccedilatildeo judicial da noccedilatildeo e vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 com base nos julgados do proacuteprio STF considerados como
precedentes da referida Suacutemula e nos debates ocorridos161
1 1 Os precedentes da SV n13
111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS
Pela ADI162
em questatildeo se objetivou arguir a inconstitucionalidade de alguns
artigos163
da Emenda n 12 agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul sob o argumento164
de
161 Que subsidiaram a ediccedilatildeo da mesma o que possibilitaraacute verificar as similaridades e desigualdades entre os
precedentes bem como entre eles e a proacutepria Suacutemula e responder entatildeo agraves seguintes questotildees a partir de quais
fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi
construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 162 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade - ADI n 1521-4RS Ementaacuterio nordm
1983-1 ―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR A concessatildeo de liminar pressupotildee a relevacircncia do pedido formulado e o
risco de manter-se com plena eficaacutecia o preceito Isso natildeo ocorre quando o dispositivo atacado de iacutendole
constitucional confere ao tema chamado ―nepotismo tratamento uniforme nos Poderes Legislativo Executivo e
Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau no acircmbito de
cada Poder dispondo sobre os procedimentos a serem adotados para cessaccedilatildeo das situaccedilotildees existentes CARGOS ndash
EXTINCcedilAtildeO ndash INICIATIVA ndash ADI - LIMINAR Ao primeiro exame exsurge conflitante com a Carta Poliacutetica da
Repuacuteblica preceito que embora de iacutendole constitucional implique extinccedilatildeo de cargos de confianccedila ocupados agrave
margem das peculiaridades que lhes satildeo proacuteprias Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no
DJ de 1732000 f105 Disponiacutevel em wwwstfgovbr 163 Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos ldquo4ordm - Os cargos em
comissatildeo destinam-se agrave transmissatildeo das diretrizes poliacuteticas para a execuccedilatildeo administrativa e ao assessoramento 5ordm -
Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou
por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista (grifos nossos) Art 2ordm O caputlsquo do artigo 32 da Constituiccedilatildeo do Estado passa a ter
a seguinte redaccedilatildeo Art 32 ndash Os cargos em comissatildeo criados por lei em nuacutemero e remuneraccedilatildeo certos e com
atribuiccedilotildees definidas de direccedilatildeo chefia e assessoramento satildeo de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo observados os
requisitos gerais de provimento em cargos estaduais Art 4ordm Ficam extintos os cargos em comissatildeo que natildeo atendam
agraves disposiccedilotildees do paraacutegrafo 4ordm do artigo 20 e do artigo 32 caputlsquo da Constituiccedilatildeo do Estado Art 5ordm - Ficam
extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos cargos em comissatildeo providos em desacordo com as
disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado Art 6ordm - O Governador do Estado o Presidente
do Tribunal de Justiccedila e a Mesa da Assembleia Legislativa no acircmbito dos respectivos Poderes o Procurador-Geral de
Justiccedila e o Presidente do Tribunal de Contas do Estado no acircmbito das suas respectivas instituiccedilotildees emitiratildeo os atos
administrativos declaratoacuterios de atendimento das disposiccedilotildees dos artigos 4ordm e 5ordm desta Emenda Constitucional
inclusive de extinccedilatildeo de cargos em comissatildeo e de exoneraccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico ndash O Governador do Estado poderaacute
delegar atribuiccedilotildees para a praacutetica dos atos previstos neste artigo Art 7ordm - (omissis) com as seguintes ressalvas a) o
artigo 4ordm entra em vigor cento e oitenta (180) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo b) o artigo 5ordm entra em vigor trinta
(30) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade -
ADI n 1521-4RS fl107-109 164Ibidem fls 109 e 110 Ao serem requeridas informaccedilotildees agrave Assembleia Legislativa daquele Estado ela contestou a
ADI proposta sob os argumentos citados agraves folhas 111 a 113 do referido documento entre eles a necessidade de
43
que haveria viacutecio de forma pois o ―preenchimento de cargos em comissatildeo estaria na
oacuterbita interna de cada um dos Poderes razatildeo pela qual feridas de mortelsquo fizeram-se a
autonomia e a independecircncia que lhe satildeo proacuteprios 165
e que os efeitos retroativos
imputados natildeo mereceriam prosperar pois os servidores jaacute detentores do cargo
estariam amparados por direito adquirido 166
Contudo o STF entendeu que natildeo havia risco na manutenccedilatildeo do dispositivo167
pois de iacutendole constitucional e que conferia ao tema nepotismolsquo tratamento uniforme
nos Poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos
parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau
Assim a Corte decidiu pela constitucionalidade da Emenda n12 agrave Constituiccedilatildeo
Estadual do Rio Grande do Sul e indeferiu a suspensatildeo cautelar do sect4ordm do artigo 20 da
Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional
nordm 1295168
Nesse esteio o STF argumentou que seria necessaacuteria uma ―reflexatildeo mais
profunda sobre o sentido eacutetico que lastreia normas deste quilate169
e ao dispor sobre o
nepotismo170
afirmou que a Emenda n 12 objeto da ADI em questatildeo rendeu
―homenagem aos princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade171
e da
proibiccedilatildeo especiacutefica sobre o nepotismo e a existecircncia de diversas normas precedentes que o vedam em todos os entes
federados e nos mais diversos poderes 165 Argumento este que merece ser trazido agrave baila para se questionar ateacute onde a ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13
tambeacutem natildeo resultou nesta mesma consequecircncia BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 109 166Ibidem fl 109 167 Elaborada pela Assembleia Legislativa daquele Estado 168 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz lembram que ―Na seara judicial tambeacutem havia
manifestaccedilatildeo desfavoraacutevel ao nepotismo uma vez que mesmo sem previsatildeo expressa em Constituiccedilotildees anteriores a
1988 eacute possiacutevel defender que o princiacutepio da moralidade na verdade estava presente na ordem juriacutedica por uma
interpretaccedilatildeo sistecircmica In Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria
Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 106 169 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS voto do Ministro Marco Aureacutelio agraves fl 115 Pois ―o povo
brasileiro jaacute natildeo tateia mergulhado nas trevas da ignoracircncia em consequente subserviecircncia em busca da matildeo ditadora
e assistencialista Ibidem fl 115-116 Nesse ensejo o Ministro Celso Mello aduziu que ―() o Estado no exerciacutecio
das atividades que lhe satildeo inerentes natildeo pode ignorar os princiacutepios essenciais que derivando da constelaccedilatildeo
axioloacutegica que confere substrato eacutetico agraves accedilotildees do Poder Puacuteblico proclamam que as funccedilotildees governamentais hatildeo de
ser exercidas com estrita observacircncia dos postulados da igualdade da impessoalidade e da moralidade
administrativa Ibidem fl 141 E que tais princiacutepios ―() erigidos agrave condiccedilatildeo de valores fundamentais pela Carta
Poliacutetica () tais postulados qualificam-se como diretrizes essenciais que datildeo substacircncia e significado a repulsa que
busca prevalecer no acircmbito do aparelho do Estado o sentido real da ideia republicana que natildeo tolera praacuteticas e
costumes administrativos tendentes a confundir o espaccedilo puacuteblico com a dimensatildeo pessoal do governante em claro
desvio de caraacuteter eacutetico juriacutedico fl 142 170 Quem melhor explicou sobre a importacircncia de rebater o nepotismo foi o Ministro Celso Mello ao asseverar
―quem tem o poder e a forccedila do Estado em suas matildeos natildeo tem o direito de exercer em seu proacuteprio benefiacutecio a
autoridade que lhe eacute conferida E aleacutem de conceituaacute-lo como ato que reflete ―um gesto ilegiacutetimo de dominaccedilatildeo
patrimonial do Estado tambeacutem explicitou que ―desrespeita os postulados republicanos da igualdade da
impessoalidade e da moralidade administrativa Ibidem fl 142 171 O Relator aduziu pela ―() afirmaccedilatildeo definitiva da moralidade como princiacutepio norteador das instituiccedilotildees puacuteblicas
() Ibidem fl 116
44
isonomia172
vez que ―a vedaccedilatildeo de contrataccedilatildeo de parentes para cargos
comissionados ao abranger ―os cocircnjuges companheiros e parentes consanguiacuteneos
afins ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau (pais filhos irmatildeos) a fim de prestarem serviccedilos
justamente onde o integrante familiar despontou e assumiu cargo de grande prestiacutegio173
inibe o nepotismo e atua na ―preservaccedilatildeo da proacutepria res puacuteblica174
Destacou nesse contexto o princiacutepio da isonomia disposto nos artigos 5ordm e 37
da Constituiccedilatildeo Federal e considerando que a accedilatildeo homenageia o princiacutepio
mencionado175
entendeu pela constitucionalidade da Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio
Grande do Sul176
asseverando que a Emenda Constitucional pode disciplinar a mateacuteria
de forma abrangente e uniforme incidente aos trecircs Poderes177
Em que pese o STF ter apreciado todos os dispositivos combatidos da EC n12
faz-se necessaacuterio dentre eles trazer agrave baila apenas o disposto quanto aos dois principais
artigos da normativa que tocam o nepotismo quais sejam o paraacutegrafo 5ordm do artigo 1ordm
que proiacutebe expressamente a nomeaccedilatildeo de parentes de ateacute o segundo grau de
determinadas autoridades178
e o artigo 5ordm alusivo agrave exoneraccedilatildeo dos nomeados em cargo
em comissatildeo de forma infringente agrave vedaccedilatildeo do nepotismo179
172 Segundo o Relator ―a ocupaccedilatildeo dos cargos revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade ()
p121-122 O Ministro Celso Mello tambeacutem votou na mesma linha ao afirmar que a Emenda Constitucional―()
prestou efetiva reverecircncia ao texto da Constituiccedilatildeo Federal revelando-se fiel aos grandes princiacutepios fundados na eacutetica
republicana e consagrados na Carta Poliacutetica do Brasil () concepccedilatildeo republicana () incompatiacutevel com qualquer
praacutetica governamental tendente a restaurar a inaceitaacutevel teoria do Estado patrimonial BRASIL Supremo Tribunal
Federal ADI n 1521-4RS p 141 173 Ibidem fl 117-118 174 Ibidem fl 117 O Relator Ministro Marco Aureacutelio ainda dispocircs que ―() o meacuterito eacute a foacutermula eficiente para
chegar-se agrave qualidade total desejada aos serviccedilos puacuteblicos ditos essenciais E que natildeo se poderia ―compatibilizar tais
assertivas com a possibilidade de nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para ocupar importantes ndash e ateacute estrateacutegicos ndash
cargos de direccedilatildeo nas reparticcedilotildees puacuteblicas comandadas pelo protetor Ibidem p 116 De forma que natildeo disse
claramente mas deu a entender que para ele haacute uma relaccedilatildeo entre nepotismo e eficiecircncia 175 Todos os Ministros dispotildeem que a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute decorrente da observacircncia dos princiacutepios esculpidos no
caput do artigo 37 da CF Nesse ensejo curioso ressaltar que por este mesmo fundamento o STF reconheceu
constitucionalidade tanto agrave Emenda como agrave Suacutemula mesmo que diversas 176 Ibidem fl 119 O Ministro Relator ainda lembra que a atual emenda teve origem em uma proposta de emenda
constitucional realizada pelo Judiciaacuterio daquele Estado e que nesta estava vedada tambeacutem a ―troca de nomeaccedilotildees
entre dirigentes de oacutergatildeos bem como a ―proibiccedilatildeo se estendia ateacute o terceiro grau mas que esta proibiccedilatildeo soacute
alcanccedilaria novas nomeaccedilotildees mas natildeo ―aqueles que jaacute estivessem prestando serviccedilo Entretanto tal proposta frise-
se foi soacute o embriatildeo da atual redaccedilatildeo da Emenda Constitucional sob judice pois a composiccedilatildeo inicial natildeo prosperou 177 ―() a iniciativa do Estado do Rio Grande do Sul salta aos olhos como reflexo como sinal dos novos ares do atual
momento brasileiro angariando simpatia suficiente a que seja dada agrave questatildeo tratamento linear a abranger no campo
da proibiccedilatildeo atos que em uacuteltima anaacutelise em visatildeo desassombrada decorram de atuaccedilatildeo apaixonada direta ou
indireta () Ibidem fl 117-118 178 Ibidem fl 121-122 179 ―Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos () Paraacutegrafo 5ordm - Os
cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por
adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
45
Quanto ao primeiro foi destacada a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade180
agrave extensatildeo da proibiccedilatildeo tanto quanto ao seu acircmbito (oacutergatildeo em que a autoridade eacute
lotada) quanto agrave delimitaccedilatildeo do parentesco (o nepotismo eacute vinculado ao segundo grau
de parentesco)181
e quanto ao segundo dispositivo se asseverou que natildeo haacute direito
adquirido por parte daquele cuja nomeaccedilatildeo configura nepotismo 182
Aleacutem da argumentaccedilatildeo exposta tambeacutem se alegou que a vedaccedilatildeo ao nepotismo
ocorre em ―respeito ao regime juriacutedico uacutenico dos servidores puacuteblicos comum aos trecircs
Poderes183
e que por isto ―natildeo se submete agrave iniciativa reservada de cada um deles
podendo ―de acordo com o paracircmetro do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal ser objeto da
Constituiccedilatildeo estadual ou de emenda a esta Constituiccedilatildeo184
O que parece demonstrar a
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista () Art 5ordm - Ficam extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo providos em desacordo com as disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do
Estado 180 Princiacutepio este natildeo ventilado expressamente quando da elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante em questatildeo 181 Segundo o Ministro Relator―() o dispositivo natildeo alija a toda a evidecircncia o direito dos parentes de ombrearem
com os comuns do povo e inscreverem-se em concurso puacuteblico Alcanccedila apenas o afastamento das distorccedilotildees que se
tornaram tatildeo frequentes na administraccedilatildeo direta e indireta nos Poderes beneficiando de forma mais ou menos
escancarada em detrimento de cidadatildeos os parentes mencionados A norma eacute abrangente atingindo como jaacute
ressaltado os trecircs Poderes e estaacute limitada agrave disciplina de situaccedilotildees bem definidas em que a ocupaccedilatildeo dos cargos
revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade () Natildeo vejo como se possa ante agrave razoabilidade
constitucional dizer do conflito de regras com a Carta de 1988 () O texto da parte final do inciso II do art 37
―ressalvadas as nomeaccedilotildees para cargo em comissatildeo declarado em lei de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo natildeo serve de
respaldo ao quadro de injusticcedila e por vezes de absoluta imoralidade que costumeiramente eacute denunciado pela imprensa
escrita e falada Ressalto que no caso a razoabilidade da proibiccedilatildeo de iacutendole constitucional decorre natildeo soacute do grau
de parentesco ndash ateacute o 2ordm - como tambeacutem da limitaccedilatildeo considerando cada oacutergatildeo em si Indefiro a liminarrdquo (grifos
nossos) BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 121 -
122Mas a Suacutemula em 2008 abrangeu o 3ordm grau de parentesco bem como alcanccedilou o acircmbito de ―pessoa juriacutedica e
natildeo mais de ―oacutergatildeo se alargando a vedaccedilatildeo mas pelos mesmos fundamentos Constitucional O Ministro Relator
ainda se manifestou quanto agrave legalidade da redaccedilatildeo do 2ordm artigo da EC ratificando que cargo em comissatildeo eacute aquele
destinado agrave direccedilatildeo chefia e assessoramento e assim indeferiu a liminar no que concerne ao artigo 4ordm referente agrave
extinccedilatildeo dos cargos em comissatildeo concedeu a liminar suspendendo a eficaacutecia do dispositivo e finalmente indeferiu
a liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 6ordm referente agrave emissatildeo dos atos das autoridades a declarar o cumprimento do
disposto pela EC e julgou prejudicado o pedido de concessatildeo de liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 7ordm da EC (que
estipulava o prazo em que entrariam em vigor o expresso no artigo 4ordm e 5ordm da EC) diante da decorrecircncia do lapso
temporal BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS 182 ―() a norma torna efetiva a regra proibitiva da ocupaccedilatildeo dos cargos em comissatildeo pelos parentes mencionados no
sect5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado () a meu ver os preceitos da Carta do Rio Grande do Sul somente
esmiuccedilaram pedagogicamente o que se conteacutem na Constituiccedilatildeo Federal Dizer-se a esta altura concorrer na espeacutecie
direito adquirido porque antes da Emenda Constitucional nordm 1295 natildeo havia norma expliacutecita proibindo as
nomeaccedilotildees eacute olvidar a proacutepria natureza e as peculiaridades dos cargos em comissatildeo isto eacute a livre nomeaccedilatildeo e
exoneraccedilatildeo de que cogita o inciso II do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Indefiro a liminar BRASIL Supremo
Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 124 183 Ministro Sepuacutelveda Pertence 184 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence agraves fl
131 Mas em sede da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ndash ADC n12 tambeacutem precedente do verbete sumular
(e percebe-se ser o principal jaacute que seu objeto eacute a Resoluccedilatildeo n 705 do Conselho Nacional de Justiccedila que vedou o
nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e eacute a base redacional da Suacutemula Vinculante em questatildeo) foi assentado que o
nepotismo natildeo precisa ser regulamentado por lei formal muito menos por Constituiccedilatildeo Estadual ou emenda a esta
entatildeo mas por qualquer ato normativo bastando a Resoluccedilatildeo do CNJ no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e Suacutemula
Vinculante do STF aplicaacutevel a todos os poderes de todos os entes federados
46
necessidade de uma lei formal a vedar o nepotismo185
Por outro lado foram apresentadas argumentaccedilotildees contraacuterias lastreadas no
princiacutepio da isonomia referentes aos dispositivos em voga186
As alegaccedilotildees utilizadas foram de que a Emenda natildeo diferenciou o servidor que
eacute ocupante de cargo efetivo e comissionado daquele que eacute nomeado ―ad nutum 187
emcargo comissionado o que inobserva natildeo apenas o princiacutepio da isonomia188
como
tambeacutem o princiacutepio da razoabilidade que ―discrimina servidores puacuteblicos integrantes da
carreira vale dizer servidores puacuteblicos efetivos189
e que a amplitude da sua vedaccedilatildeo eacute
desarrazoada e despropositada 190
185 O Ministro Celso de Mello notou que a Emenda Constitucional foi fundamentada ldquono esteio dos princiacutepios
republicanos consagrados na Constituiccedilatildeo Federalrdquo a fim de repelir o nepotismo Nesse esteio se posicionou em
todos os julgados precedentes em que ele participou Ao motivar seus votos aduziu que os princiacutepios do art 37
caput da Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que rechaccedila automaticamente o nepotismo natildeo importando qual
espeacutecie de normativa iraacute regulamentar a vedaccedilatildeo deste E esse argumento parece ser o uacutenico entendimento uniforme
dos Ministros quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo e expresso em todos os precedentes da Suacutemula 186 Os Ministros divergentes foram Ilmar Galvatildeo e Carlos Velloso Ministros Octavio Gallotti e Neacuteri da Silveira Mas
aqui haacute de se ressaltar que o Ministro Carlos Velloso natildeo foi contraacuterio agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pois assim dispocircs
sobre o nepotismo ―() o nepotismo nome pelo qual ficaram conhecidas as nomeaccedilotildees de parentes de magistrados
para servirem em cargos de comissatildeo junto a estes eacute erva daninha porque causa problemas para a administraccedilatildeo e eacute
ofensivo sobretudo ao princiacutepio da moralidade administrativa p135 E ainda afirmou que ―A discriminaccedilatildeo em tal
caso encontra justificativa em princiacutepios racionalizadores da administraccedilatildeo puacuteblica e sobretudo no princiacutepio da
moralidade administrativa BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS p 138 187 Ministro Ilmar Galvatildeo ―() natildeo ouvi da parte do eminente Relator a soluccedilatildeo que seria dada no caso agrave situaccedilatildeo
dos servidores concursados exercentes de cargos efetivos no acircmbito da Administraccedilatildeo Outra dificuldade que estou
vislumbrando diz com a extensatildeo da vedaccedilatildeo ao acircmbito de todo o Poder Vale dizer que mantida a norma a ofensa
ao princiacutepio da isonomia vai verificar-se em sentido inverso atingindo no primeiro caso servidores efetivos para
impedi-los de preencher cargos de confianccedila proacuteprios de sua situaccedilatildeo funcional e no segundo parentes ateacute o segundo
grau de pessoas com as quais natildeo teratildeo nenhum relacionamento funcional e de cuja influecircncia natildeo dependeu a sua
escolha Sobre esses pesaraacute como que uma maldiccedilatildeo O tio Desembargador poderaacute por exemplo exercer o seu cargo
por 20 30 anos e durante esse periacuteodo ficaratildeo condenados ao natildeo exerciacutecio de qualquer cargo da espeacutecie () As leis
federais quando tratam dessas mateacuterias consignam invariavelmente a ressalva no acircmbito do oacutergatildeo e natildeo no acircmbito
do poder () A emenda natildeo discriminando as situaccedilotildees apontadas parece ter tido uma motivaccedilatildeo de ordem
demagoacutegica objetivando tatildeo somente os aplausos da miacutedia como de ordinaacuterio acontece () Considero a emenda
inconstitucional Se natildeo violadora do princiacutepio da isonomia eacute pelo menos desarrazoada pelos excessos que nela se
contecircm BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 133 188 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Ilmar Galvatildeo fl 133-134 189
Ministro Carlos Velloso ―O que deve ser proibido eacute a nomeaccedilatildeo gratuita de favor O servidor de carreira poderia
eacute certo ser discriminado no sentido de natildeo poder ser designado para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila sob a
direccedilatildeo do seu parente () natildeo se pode perder de vista que ao servidor de carreira assiste o direito de preferecircncia de
ser nomeado para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila (CF art 37 V) de modo que natildeo pode ele ser
discriminado com a generalidade como o foi () servidores de carreira () estatildeo inapelavelmente afastados natildeo
podem pugnar por uma pretensatildeo legiacutetima qual a de exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila para os
quais a Constituiccedilatildeo lhes confere o direito de preferecircncia Ibidem fl 137-138 ―() o legislador ordinaacuterio estadual
investido de poder constituinte decorrente foi longe demais e cometeu excessos excessos que maculam um ato que
traz na sua essecircncia a marca da moralizaccedilatildeo () Penso que a norma do modo como estaacute posta eacute violadora do
princiacutepio da igualdade que a Constituiccedilatildeo consagra em diversos passos a comeccedilar pelo art 5ordm caput () BRASIL
Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro fl 136 190 ―Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges os companheiros e parentes consanguiacuteneos afins
ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado do
Defensor Puacuteblico Gral do Estado e dos Secretaacuterios de Estado os titulares de cargos que lhe sejam equiparados no
acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder Executivo Que dizer nem a mil quilocircmetros do local onde esteja sediado o
Defensor Puacuteblico Geral por exemplo seria possiacutevel a designaccedilatildeo de um parente deste ocupante de cargo efetivo
para cargo em comissatildeo E natildeo importa se a designaccedilatildeo seria para setor totalmente diverso da Defensoria Puacuteblica ()
Isto data vecircnia natildeo eacute razoaacutevel eacute um despropoacutesito () Entendo portanto que os dispositivos do sect 5ordm satildeo ofensivos
47
Nesse ensejo vale ressaltar que a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 conforme
o disposto no seu art 37 II qualifica o cargo comissionado como de livre nomeaccedilatildeo
(natildeo precedida de aprovaccedilatildeo em concurso puacuteblico) e livre exoneraccedilatildeo (sendo
desnecessaacuteria qualquer alegaccedilatildeo para justificar o desligamento de quem o ocupa) por
isto ad nutum e destinado a direccedilatildeo e assessoramento superior a ser ocupado por
pessoa de confianccedila do agente puacuteblico191
E eacute aiacute que se processa o nepotismo pois o agente puacuteblico muitas vezes
entende que por este cargo ser destinado a ser ocupado por indiviacuteduo de sua confianccedila
pode entatildeo nomear parente Mas como se veraacute esta confianccedila natildeo eacute a decorrente de
viacutenculo pessoal entre o nomeado e o agente puacuteblico mas da caracteriacutestica profissional
do nomeado
Assim os Ministros divergentes criticaram os dispositivos da Emenda
Constitucional em anaacutelise com base no princiacutepio da isonomia sob um olhar diverso ao
dos demais Ministros em defesa da inaplicabilidade da norma aos servidores efetivos a
fim de que natildeo sofressem limitaccedilotildees por serem parentes da autoridade nomeante
Igualmente entenderam que o tribunal deveria realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto agrave proibiccedilatildeo192
com vista a excluir os servidores efetivos para que os
mesmos pudessem ser nomeados em cargos comissionados193
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA
O segundo precedente194
da SV n13 foi impetrado por servidora puacuteblica
ao princiacutepio da igualdade BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro
Carlos Veloso fl 138-140 191
Dioacutegenes Gasparini ensina que cargo puacuteblico eacute ―() o menor centro hierarquizado de competecircncias da
Administraccedilatildeo direta autaacuterquica e fundacional puacuteblica criado por lei ou resoluccedilatildeo com denominaccedilatildeo proacutepria e
nuacutemero certo E que ele poder ser de provimento em comissatildeo efetivo ou vitaliacutecio contudo enquanto o
comissionado eacute o efetivo satildeo previstos pelo texto constitucional mas instituiacutedos por lei o vitaliacutecio eacute estabelecido pela
Constituiccedilatildeo PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed
Foacuterum 2008 p 78 192 Ministro Neacuteri da Silveira ―Entendo que a regra em apreccedilo se compatibiliza com a Constituiccedilatildeo Federal se for
entendida como natildeo abrangente dos funcionaacuterios ocupantes de cargo de provimento efetivo () porque ()
ingressaram por concurso puacuteblico como qualquer cidadatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS
Trecho do voto do Ministro fl 149 193 A sugestatildeo do Ministro natildeo foi acolhida pelos seus Colegas mesmo sendo a interpretaccedilatildeo conforme a
constituiccedilatildeolsquo agrave luz da hermenecircutica juriacutedica uma soluccedilatildeo juridicamente plausiacutevel a sanar a questatildeo melindrosa a que
os servidores efetivos foram submetidos 194BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1
―MANDADO DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO
DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA Servidora puacuteblica da Secretaria de Educaccedilatildeo nomeada para cargo em
comissatildeo no Tribunal Regional do Trabalho da 16ordf Regiatildeo agrave eacutepoca em que o vice-presidente do Tribunal era parente
seu Impossibilidade A proibiccedilatildeo do preenchimento de cargos em comissatildeo por cocircnjuges e parentes de servidores
puacuteblicos eacute medida que homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa o qual deve nortear toda a
Administraccedilatildeo Puacuteblica em qualquer esfera do poder Mandado de seguranccedila denegado fl109 Relator Min Joaquim
48
efetiva de oacutergatildeo do poder executivo estadual195
agrave disposiccedilatildeo do TRT 16 por ter sido
exonerada de cargo comissionado do tribunal196
devido a decisatildeo do TCU o qual apoacutes
avaliar denuacutencia considerou sua nomeaccedilatildeo ilegal violadora do artigo 10 da Lei n
942196 e da Decisatildeo n 1181994 do seu oacutergatildeo pleno197
devido ao seu viacutenculo de
parentesco com o Vice-Presidente do TRT 16198
que contudo teve sua seguranccedila
denegada
A impetrante sob os argumentos de que o TCU ―exorbitou dos limites de sua
competecircncia funcional ao erigir agrave categoria de norma legal a Decisatildeo n 1181994 de
seu oacutergatildeo pleno e de que detinha ―direito liacutequido e certo a permanecer no cargo
enquanto natildeo ocorrerem razotildees legais para a exoneraccedilatildeo199
requereu ―a declaraccedilatildeo da
nulidade do ato que a exonerou bem como sua reintegraccedilatildeo ao TRT da 16ordf Regiatildeo com
a percepccedilatildeo inclusive dos vencimentos que lhe foram suprimidos desde a ediccedilatildeo do ato
de exoneraccedilatildeo200
O TRT 16 prestou suas informaccedilotildees201
o TCU202
alegou que o pleito da
impetrante era ―juridicamente impossiacutevel por natildeo encontrar amparo no ordenamento
legal em razatildeo de os ocupantes de cargo em comissatildeo serem exoneraacuteveis a qualquer
tempo e que o ato do TRT 16 caracterizava ―niacutetida violaccedilatildeo dos princiacutepios da
moralidade e impessoalidade203
e o Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) opinou pela
denegaccedilatildeo da ordem sob o argumento de que a nomeaccedilatildeo da servidora tinha sido
publicada em data posterior agrave decisatildeo da Corte de Contas204
infringindo a decisatildeo do
TCU205
que ―efetiva o princiacutepio da moralidade administrativa inserindo no art 37 da
Barbosa julgada em 2892005 e publicada no DJ de 030306 Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha
Belford Disponiacutevel em wwwstfgovbr Acesso em 10022013 195 Secretaria Estadual de Educaccedilatildeo 196 Embora tivesse sido disponibilizada desde 1889 ao TRT passou a ocupar cargo comissionado do quadro do
tribunal em 1994 tendo sido exonerada do DAS-5 da Coordenaccedilatildeo do Programa de Assistecircncia ao Servidor 197Referentes agrave vedaccedilatildeo do nepotismo 198 2ordm grau ndash irmatilde 199 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 111 200 Com pedido de liminar em face do Plenaacuterio do Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU e do Juiz Presidente do
referido Tribunal do Trabalho que foi indeferida BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA Ibidem fl 110 - 111 201 Nas quais aleacutem de alegar em preliminar a ilegitimidade do TCU de figurar no polo passivo e consequentemente
arguir a incompetecircncia do STF para decidir o MS tambeacutem asseverou sobre a legalidade de seu ato realizado ―no
estrito cumprimento de seu dever legal em obediecircncia agrave determinaccedilatildeo do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 112 202 Arrazoou sua ilegitimidade e consequente incompetecircncia do STF para julgar o caso em tela 203BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ibidem fl 112 204 Nomeaccedilatildeo publicada em 131094 apoacutes a decisatildeo normativa exposta no DOU em 28394 205 Que ―proiacutebe a contrataccedilatildeo de cocircnjuges ou parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o terceiro grau de juiacutezes em
atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos para funccedilotildees gratificadas ou de gabinete e cargos em comissatildeo em
todos os oacutergatildeos da Justiccedila Trabalhista BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-
5MA Ibidem fl 112-113
49
Constituiccedilatildeo Federal de 1988206
Nesse contexto a Corte ao apreciar o meacuterito207
afirmou que o ato impugnado
natildeo padecia ―de nenhum viacutecio passiacutevel de anulaccedilatildeo208
visto que a nomeaccedilatildeo da
servidora tinha ocorrido apoacutes a publicaccedilatildeo da decisatildeo do TCU que veda esta espeacutecie de
nomeaccedilatildeo no acircmbito da Justiccedila do Trabalho tambeacutem lembrou que a citada normativa
excepciona a nomeaccedilatildeodesignaccedilatildeo de ―servidor titular de cargo puacuteblico de provimento
efetivo de juiacutezo ou tribunal209
para ocupar cargo comissionado ou exercer funccedilatildeo
gratificada no proacuteprio acircmbito da justiccedila do trabalho mas que essa ressalva natildeo se
aplicava agrave impetrante visto que ela eacute servidora do Poder Executivo do Estado do
Maranhatildeo e ainda sustentou que a lei n 9432 de 1992210
- anterior agrave decisatildeo do
TCU211
e agrave nomeaccedilatildeo da servidora - jaacute proibia a praacutetica do nepotismo eacute que por isto
natildeo havia amparo legal agrave impetrante
Nesse ensejo restou destacado212
que a proibiccedilatildeo natildeo alcanccedila ―o cargo efetivo
de cada tribunal213
- os servidores de carreira de cada um dos tribunais214
e foi
ressaltado215
que a uacutenica limitaccedilatildeo imposta aos servidores de cargo efetivo do quadro do
Tribunal se refere a natildeo poder haver ocupaccedilatildeo de cargo comissionado por eles sob o
comando direto do seu parente ou seja ―no gabinete do proacuteprio parente216
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF
Eacute o terceiro precedente da SV n13217
e objetivou que o STF declarasse a
206BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 113 207 O Relator Ministro Joaquim Barbosa 208 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto do Ministro
Relator fl114 209 Ibidem fl 115 210 Aleacutem de aduzir que as sucessivas nomeaccedilotildees e exoneraccedilotildees da servidora informadas pelo proacuteprio TRT 16 nos
autos do processo evidenciaram ―uma possiacutevel tentativa de burlar agrave Lei n 84321992 que veda a nomeaccedilatildeo de
parentes para cargos em comissatildeo e agrave supracitada Decisatildeo n1181994 do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim Barbosa fl 115 211 A decisatildeo do TCU ―homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa () BRASIL Supremo
Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim
Barbosa fl 116 212Pelos Ministros Marco Aureacutelio e Sepuacutelveda Pertence 213 Expressatildeo do Ministro Sepuacutelveda Pertence BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA fl 117 214 O interessante quanto a este argumento eacute que embora lembrado pelos Ministros neste precedente da Suacutemula foi
rechaccedilado pela maioria dos ministros no precedente anterior e natildeo foi observado por eles quando da ediccedilatildeo da
Suacutemula pelo STF cuja vedaccedilatildeo alcanccedilou os servidores efetivos 215 Pelo Ministro Nelson Jobim BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA 216 Explicado pelo Ministro Sepuacutelveda Pertencefl 117 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila
MS n23780-5MA 217
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR()Medida liminar deferida para com efeito vinculante a) emprestar interpretaccedilatildeo conforme
para incluir o termo chefia nos inciso II III IV V do artigo 2deg do ato normativo em foco b) suspender ateacute o exame
50
constitucionalidade da Resoluccedilatildeo n 7 editada pelo Conselho Nacional de Justiccedila218
219
em 18102005 por meio da qual foi vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito do Poder
Judiciaacuterio
A Associaccedilatildeo dos Magistrados do Brasil (AMB) propocircs a ADC quanto agrave
Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) 220
sob os argumentos de
que o CNJ deteacutem competecircncia ―para zelar pela observacircncia do art 37 da Constituiccedilatildeo
Federal e apreciar a validade dos atos administrativos praticados pelos oacutergatildeos do Poder
Judiciaacuterio (inciso II do sect4ordm do art 103-B da CF88) que a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo eacute defendida como ―regra constitucional que decorre do nuacutecleo dos princiacutepios
da impessoalidade e da moralidade administrativas que o Poder Puacuteblico eacute subordinado
natildeo soacute agrave legalidade formal como tambeacutem ―estaacute adstrito agrave juridicidade conceito mais
abrangente que inclui a proacutepria Constituiccedilatildeo221
e finalmente que a Resoluccedilatildeo ―nem
prejudica o necessaacuterio equiliacutebrio entre os Poderes do Estado ndash por natildeo subordinar
nenhum deles ao outro ndash nem vulnera o princiacutepio federativo dado que tambeacutem natildeo
estabelece viacutenculo de sujeiccedilatildeo entre as pessoas estatais de base geograacutefica222
com o
fito de que fosse deferida a cautelar223
e posteriormente que a accedilatildeo fosse julgada
de meacuterito desta ADC o julgamento dos processos que tenham por objeto questionar a constitucionalidade da
Resoluccedilatildeo nordm 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila c) obstar que juiacutezes e Tribunais venham a proferir decisotildees
que impeccedilam ou afastem a aplicabilidade da mesma Resoluccedilatildeo nordm 072005 do CNJ e d) suspender com eficaacutecia ex
tunc os efeitos daquelas decisotildees que jaacute proferidas determinaram o afastamento da sobredita aplicaccedilatildeo Relator
Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 01092006 Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos
Magistrados Brasileiros - AMB e patrocinada por Luiacutes Roberto Barroso Disponiacutevel em http wwwstfjusbr
Acesso em 10022013 218 Segundo explicaccedilotildees do Ministro Gilmar Mendes neste julgado a ADC tem o papel de ―transformar a presunccedilatildeo
relativas de constitucionalidade (que milita a favor dos atos normativos) em presunccedilatildeo absoluta Serve portanto para
afastar o controle difuso e a controveacutersia sobre a aplicaccedilatildeo de determinada norma no acircmbito do Executivo e do
Judiciaacuterio De forma que sua proposiccedilatildeo se faz necessaacuteria ―quando houver controveacutersia ou duacutevidas relevantes sobre
a constitucionalidade de um determinado preceito () atua contra a inseguranccedila gerada por aplicaccedilotildees e
interpretaccedilotildees contraditoacuterias de um mesmo preceito normativo () revela-se como instrumento adequado para a
soluccedilatildeo desse impasse juriacutedico-poliacutetico permitindo que o Supremo Tribunal Federal possa manifestar-se sobre
questatildeo de relevante interesse nacional como eacute o caso do nepotismo preservando e potencializando princiacutepios
constitucionais como a seguranccedila juriacutedica e a moralidade BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em
Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fls 66-67 219 Oacutergatildeo superior de fiscalizaccedilatildeo administrativa do Poder Judiciaacuterio 220 Que disciplina o exerciacutecio de cargos empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e
de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e daacute outras
providecircncias BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade
MC - ADC n 12-6DF fl 7-8 221 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DFfl 8 222 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 9 223 ―a) do julgamento dos processos que envolvam a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ ateacute o julgamento
definitivo da presente accedilatildeo ficando impedidos de proferir qualquer nova decisatildeo a qualquer tiacutetulo que impeccedila ou
afaste a eficaacutecia da Resoluccedilatildeo em questatildeo‟ e b) com eficaacutecia ex tunc dos efeitos de quaisquer decisotildees proferidas
a qualquer tiacutetulo que tenham afastado a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ‟rdquo BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 9 A liminar foi
pleiteada tendo em vista ―A dificuldade de separar o interesse privado dos interesses do Estado ficou patente ao se
observar o fundamento dos diversos mandados de seguranccedila propostos por ocupantes de cargos comissionados
51
procedente sendo declarada a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo224
Tendo em vista que o presente precedente eacute um dos mais relevantes senatildeo o
mais proeminente agrave elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante faz-se imprescindiacutevel uma
anaacutelise mais minuciosa deste julgado pois gerou ―o mais extenso e aprofundado debate
na Suprema Corte sobre o nepotismo ateacute hoje225
a partir dos argumentos trazidos agrave
baila pelo Ministro Relator e complementados ou ratificados pelos demais Ministros
que acompanharam seu voto sendo divergente apenas o Ministro Marco Aureacutelio
A Corte226
ao se pronunciar pelo deferimento da medida cautelar227
afirmou
que o fundamento da Resoluccedilatildeo eacute extraiacutedo da Constituiccedilatildeo pois o CNJ228
deteacutem
competecircncia em modalidade primaacuteria229
para editar atos normativos primaacuterios
conforme dispotildee o inciso II sect4ordm do art 103-B constitucional230
a qual segue
―imediatamente a vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo sem outra base de validade que natildeo
seja a Constituiccedilatildeo mesma 231
e ainda que a Constituiccedilatildeo ao deferir competecircncia ao
CNJ quedou ―silente quanto a um tipo de atuaccedilatildeo necessariamente precedida de lei232
motivo pelo qual entendeu que o CNJ deteacutem o ―poder de aplicar imediatamente a
incluiacutedos nas hipoacuteteses descritas na Resoluccedilatildeo n 07 do CNJ perante vaacuterios tribunais do paiacutes quando argumentavam
que a proibiccedilatildeo atingia o direito adquirido agrave nomeaccedilatildeo e o exerciacutecio do cargo comissionado que o criteacuterio de
―confianccedila estava ligado agrave proximidade entre a autoridade nomeante e nomeado proximidade muitas vezes de
cunho familiar que a impossibilidade de nomear parente atinge o princiacutepio da isonomia aleacutem da argumentaccedilatildeo de
que a medida deixaria em dificuldades financeiras muitos pais de famiacutelia dentre outros RODRIGUES Francisco
Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das regras de combate ao nepotismo sobre o papel do
judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Oliveira Neto Francisco Joseacute Rodrigues
de Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Editora Revista dos
Tribunais 2008 p153 224 Figuram como amici curiae na accedilatildeo o Tribunal de Justiccedila do Rio de Janeiro o Sindicato dos Trabalhadores do
Poder Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico da uniatildeo do Distrito Federal ndash SINDJUSDF o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil a Associaccedilatildeo Nacional dos Magistrados da Justiccedila do Trabalho ndash ANAMATRA e a
Federaccedilatildeo Nacional dos Trabalhadores do Judiciaacuterio Federal e Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo ndash FENAJUFE 225 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos In Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 226 Pelo Relator Ministro Ayres Britto 227 Julgada em 1222006 com efeitos vinculantes e erga omnes proacuteprios do controle concentrado suspendendo
assim a discussatildeo da questatildeo pelas instacircncias inferiores ateacute ser examinado o meacuterito da accedilatildeo 228 Tanto quanto o Senado em alguns casos e o Chefe do Poder Executivo em outros 229 Que eacute aquela por meio da qual o normativo editado decorre diretamente de postulados constitucionais e Segundo o
Ministro Ayres Britto daiacute decorre o ―poder que traz consigo a dimensatildeo da normatividade em abstrato que jaacute eacute uma
forma de prevenir a irrupccedilatildeo de conflitos O poder de precaver-se ou acautelar-se para minimizar a possibilidade das
transgressotildees em concreto BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl30 Desta ideia se colhe que natildeo eacute necessaacuterio regulamentar o
nepotismo por meio de lei formal podendo portanto a sua praacutetica ser vedada por Suacutemula Vinculante 230 ―103-B () sect 4ordm Compete ao Conselho o controle da atuaccedilatildeo administrativa e financeira do Poder Judiciaacuterio e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juiacutezes cabendo-lhe aleacutem de outras atribuiccedilotildees que lhe foram conferidas
pelo Estatuto da Magistratura () II ndash zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo
a ilegalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-
los revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei () 231 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 19 232 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl31
52
Constituiccedilatildeo-cidadatilde tanto em concreto como em abstrato 233
Dessa forma concluiu que a Resoluccedilatildeo do CNJ debulha ―os proacuteprios
conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios constitucionais da centrada regecircncia de toda a
atividade administrativa do Estado234
quais sejam ―o da impessoalidade o da
igualdade o da eficiecircncia e por fim o da moralidade administrativa235
os
densificando236
Asseverou ainda237
que se por um lado a praacutetica do nepotismo eacute perniciosa ao
interesse puacuteblico238
e ofende o princiacutepio da impessoalidade239
por outro cabe ao CNJ
233 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 32 234 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 33 235 Novamente se observa a decorrecircncia da vedaccedilatildeo do nepotismo dos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica
inseridos na cabeccedila do art 37 da Carta Constitucional Conforme a Ministra Ellen Gracie ―() Os princiacutepios
estampados no art 37 da Constituiccedilatildeo brasileira de 1988 erigiram ao niacutevel fundamental e de maneira expressa o que
se continha na legislaccedilatildeo brasileira (de se lembrar dentre outras a lei n 4717 de 1965 - lei de accedilatildeo popular) que
rompe a presunccedilatildeo de legitimidade dos atos administrados quando se cuide de nomeaccedilatildeo sem concurso puacuteblico
maacutexime em se cuidando de parentes E a legislaccedilatildeo eleitoral que com fundamento constitucional vem impedindo
desde a deacutecada de 30 do seacuteculo passado candidaturas de parentes Tudo a demonstrar que os fundamentos
constitucionais natildeo permitem o parentesco como fonte ou criteacuterio de admissatildeo no serviccedilo puacuteblico sequer em cargo
dito de confianccedila que confianccedila aiacute se potildee na qualificaccedilatildeo do candidato e natildeo na qualidade do nome por ele ostentado
Nem precisaria haver princiacutepio expresso - quer da impessoalidade quer da moralidade administrativa - para que se
chegasse ao reconhecimento da constitucionalidade das proibiccedilotildees de contrataccedilatildeo de parentes para os cargos
puacuteblicos Bastaria que se tivesse em mente a eacutetica democraacutetica e a exigecircncia republicana contidas no art 1ordm da
Constituiccedilatildeo para impor a proibiccedilatildeo de maneira definitiva direta e imediata a todos os Poderes da Repuacuteblica 236 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 37 Seriam especialmente os da impessoalidade eficiecircncia e igualdade e que a inobservacircncia de um
dos trecircs acarretaria a violaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade administrativa 237 O Ministro Cezar Peluso 238 De acordo com o Relator Ministro Britto o nepotismo ―() significa a paroquial fusatildeo do ambiente caseiro com o
espaccedilo puacuteblico E citando Rui Cirne Lima aduziu que ―administrar natildeo eacute atividade de que eacute senhor de coisa
proacutepria mas gestor de coisa alheia P 36 Segundo ele tambeacutem obsta o princiacutepio da eficiecircncia porque com a ―()
projeccedilatildeo do domeacutestico na intimidade das reparticcedilotildees estatais a comeccedilar pela oacutebvia razatildeo de que jaacute natildeo se tem a
necessaacuteria isenccedilatildeo () quando se vai avaliar a capacitaccedilatildeo profissional de um parente ou familiar Quando se vai
cobrar assiduidade e pontualidade no comparecimento do trabalho Mais ainda quando se eacute preciso punir
exemplarmente o servidor faltoso P 35Segundo o Ministro Celso Mello normas como a Resoluccedilatildeo em questatildeo
obstam ―() a formaccedilatildeo de grupos familiares cuja atuaccedilatildeo facilitada pelas nomeaccedilotildees em comissatildeo ou designaccedilatildeo
para funccedilotildees de confianccedila acaba () por patrimonializarlsquo o poder governamental convertendo-o em razatildeo de uma
inadmissiacutevel inversatildeo dos postulados republicanos em verdadeira res domesticalsquo degradando-o assim agrave condiccedilatildeo
subalterna de instrumento de mera dominaccedilatildeo do Estado vocacionado natildeo a servir ao interesse puacuteblico e ao bem
comum mas antes a atuar como incompreensiacutevel e inaceitaacutevel meio de satisfazer conveniecircncias pessoais e de
realizar aspiraccedilotildees particulares fl 109 Isso porque segundo o Ministro ―() impotildee que se faccedila essencial distinccedilatildeo
entre o espaccedilo puacuteblico () e o espaccedilo privado () em ordem a obstar que os indiviacuteduos mediante ilegiacutetima
apropriaccedilatildeo culminem por incorporar no acircmbito de seus interesses particulares a esfera de domiacutenio institucional do
Estado marginalizando como consequecircncia desse gesto de indevida patrimonializaccedilatildeolsquo o concurso dos demais
cidadatildeos na edificaccedilatildeo da res publicalsquo fl 110 E entatildeo conclui ―A consagraccedilatildeo do nepotismo na esfera
institucional do poder puacuteblico natildeo pode ser tolerada sob pena de o processo de governo ndash que haacute de ser impessoal
transparente e fundado em bases eacuteticas- ser conduzido um verdadeiro retrocesso histoacuterico o que constituiraacute na
perspectiva da atualizaccedilatildeo e modernizaccedilatildeo do aparelho do Estado situaccedilatildeo de todo inaceitaacutevel BRASIL Supremo
Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 111 239 Conforme o Relator Ministro Britto o nepotismo fere ―() os proacuteprios conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios
constitucionais de centrada regecircncia de toda a atividade administrativa do Estado Princiacutepios como I - o da
impessoalidade consistente no descarte do personalismo () Na absoluta separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado ou
entre a Administraccedilatildeo e o administrador segundo a republicana metaacutefora de que natildeo se pode fazer cortesia com o
chapeacuteu alheiolsquo Conceitos que se contrapotildeem agrave multissecular cultura do patrimonialismo e que se vulnerabilizam natildeo
haacute negar com a praacutetica do chamado nepotismolsquo fl 33-34 Nesse mesmo esteio eacute o voto do Ministro Cezar Peluso
―Gostaria de versar a questatildeo agrave luz de um soacute princiacutepio explicitado pela vigente Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica o da
53
velar pela aplicaccedilatildeo desse princiacutepio e por isto ―natildeo haacute duacutevida que cabe ao Conselho
―coibir ainda que de forma geneacuterica as praacuteticas que violem 240
a impessoalidade e
que ―cabe agraves autoridades administrativas e nesse caso ao CNJ no cumprimento de seus
deveres constitucionais fazer cumprir os comandos normativos veiculados pelos
princiacutepios do art 37 241
Assim se extrai do disposto que ao CNJ compete assegurar o cumprimento do
disposto pelos princiacutepios insculpidos pelo art 37 da Constituiccedilatildeo Federal242
e por isto
que eacute competente para editar resoluccedilotildees como a sob apreciaccedilatildeo
Nesse diapasatildeo a Corte Suprema ao analisar se os ―condicionamentos
impessoalidade () Acredito ser possiacutevel isolar uma noccedilatildeo estreita do princiacutepio () aparece diretamente relacionado
com o controle juriacutedico do exerciacutecio do poder poliacutetico que por definiccedilatildeo eacute mantido sempre por minorias fl 59 E
continua ―As necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica dependem daquilo que WEBER denominava a dominaccedilatildeo
burocraacutetica da impessoalidade formaliacutesticalsquo cujo conteuacutedo relevava bem com a expressatildeo () regida pelo dever
juriacutedico estrito de natildeo se deixar guiar () conduzir na tutela da coisa puacuteblica nem por oacutedio nem por amor Nesse
sentido o princiacutepio da impessoalidade estaacute ligado agrave ideia eficiecircncia porque constitui condiccedilatildeo ou requisito
indispensaacutevel da eficiecircncia operacional da administraccedilatildeo puacuteblica Mas a despeito disso atua sobremodo como
limitaccedilatildeo ao exerciacutecio do poder discricionaacuterio de nomear funcionaacuterios em cargo de confianccedila () O que limita esse
poder garantindo o alcance da satisfaccedilatildeo das necessidades e dos interesses puacuteblicos eacute o princiacutepio da impessoalidade
o qual deve guiar o administrador na escolha dos quadros natildeo para servir ao que se crecirc dono do poder isto eacute chefe
mas para acudir agraves necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica fl 60 Entatildeo conclui ―A impessoalidade apresenta duas
dimensotildees () coibir o exerciacutecio do poder voltado a favorecer ou a prejudicar pessoas () impedir o personalismo no
exerciacutecio desse poder mediante atos de promoccedilatildeo pessoal () sublinha o dever de preenchimento dos cargos puacuteblicos
() significando vedaccedilatildeo de privileacutegios e tambeacutem de perseguiccedilotildees pessoais E () a autopromoccedilatildeo () Natildeo vejo
como negar agrave praacutetica do nepotismo a pecha de ofensa ostensiva ao princiacutepio da impessoalidade () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl
60-61 240 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 55 241 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 74 242 Nas palavras do Relator Ministro Britto ―() essas praacuteticas tambeacutem podem resvalar com maior facilidade para a
zona proibida da imoralidade administrativa () Mas entendo que esse descambar para o iliacutecito moral jaacute eacute quase
sempre uma consequecircncia da deliberada inobservacircncia dos trecircs outros princiacutepios citados (foram impessoalidade
eficiecircncia e igualdade) fl37 Na mesma toada estatildeo os dizeres do Ministro Joaquim Barbosa ―() as regras
estabelecidas pelo CNJ na Resoluccedilatildeo 072005 () buscam dar efetividade aos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade administrativa () Por sua vez talvez com mais ecircnfase ainda impotildee-se ao caso o princiacutepio da
moralidade por aplicaccedilatildeo direta da Constituiccedilatildeo () fl 52-53 Em esteio similar se pronunciou o Ministro Gilmar
Mendes ―() natildeo haacute duacutevida de que os atos que impliquem a praacutetica do nepotismo ofendem diretamente os princiacutepios
da moralidade e da impessoalidade () fl 72 E continua ―A vedaccedilatildeo do nepotismo eacute regra constitucional que estaacute
na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da impessoalidade Natildeo eacute de hoje que o nepotismo eacute uma praacutetica
condenada pela sociedade brasileira fl 73 Nesse iacutenterim conclui ―() o ato administrativo que implique nesse
tipo de praacutetica imoral eacute ilegiacutetimo natildeo apenas por violaccedilatildeo a uma determinada lei mas por ofensa direta agrave moralidade
que atua como substrato eacutetico de ordem constitucional () a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre do conjunto de
princiacutepios constitucionais dentre os quais tecircm relevo os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade fl 73-74
Bem como a Ministra Ellen Gracie ―() questatildeo do nepotismo como uma das formas mais visiacuteveis de ofensa ao
princiacutepio da moralidade administrativa () fl 84 E do Ministro Celso Mello ―() os postulados da impessoalidade
e da moralidade que representam os valores essenciais na conformaccedilatildeo das atividades do poder Sabemos todos que a
atividade estatal qualquer que seja o domiacutenio institucional de sua incidecircncia estaacute necessariamente subordinada agrave
observacircncia de paracircmetros eacutetico juriacutedicos que se refletem na consagraccedilatildeo constitucional dos princiacutepios da moralidade
administrativa que se qualifica como valor constitucional impregnado de substrato eacutetico e erigido agrave condiccedilatildeo de vetor
fundamental no processo do poder fl 97 E ainda complementa ―A praacutetica do nepotismo () traduz a proacutepria
antiacutetese da pauta de valores cujo substrato constitucional repousa no postulado da moralidade administrativa que natildeo
tolera ndash porque incompatiacutevel com o espiacuterito republicano e com a essecircncia da ordem democraacutetica ndash o exerciacutecio do
poder pro domo sua fl 100 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Trechos dos votos dos Ministros
54
impostos pela resoluccedilatildeo satildeo ―atentatoacuterios da liberdade de nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila (inciso II e V do art 37)243
alegou que ao
contraacuterio do que se pode pensar a resoluccedilatildeo apenas positivou ainda mais as proibiccedilotildees
constitucionais decorrentes dos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade244
E arrematou que os ―servidores puacuteblicos natildeo satildeo titulares de direito adquirido a
regime juriacutedico 245
e que as nomeaccedilotildees para exerciacutecio de cargo em comissatildeo se
submetem ao princiacutepio da moralidade e impessoalidade e que a proibiccedilatildeo do nepotismo
emana do princiacutepio da impessoalidade e que diante disto mesmo que a nomeaccedilatildeo de
cargo comissionado seja discricionaacuteria seus limites satildeo estabelecidos dentre outros por
esse princiacutepio e concluiu que os servidores que foram nomeados de forma irregular natildeo
detecircm direito subjetivo algum vez que da ―praacutetica ofensiva agrave Constituiccedilatildeo () natildeo pode
irradiar-se nenhum direito subjetivo 246
Disso o que se extrai que eacute vedado o
nepotismo na nomeaccedilatildeo de cargos comissionados
Ainda se afirmou que o normativo natildeo exprime afronta agrave separaccedilatildeo dos
poderes e nem ao princiacutepio federativo porque natildeo submeteu o Poder Judiciaacuterio aos
outros dois Poderes e que tambeacutem natildeo invadiu a competecircncia do Poder Legislativo
federal ou dos estaduais vez que apenas positivou o exerciacutecio da competecircncia reservada
pela Constituiccedilatildeo ao CNJ247
natildeo havendo ―violecircncia aos dogmas da separaccedilatildeo dos
poderes e da Federaccedilatildeo como tambeacutem natildeo observa ―ofensa alguma agrave isonomia 248
e
243 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 37-38 244 ―O juiacutezo de que as restriccedilotildees constantes do ato normativo do CNJ satildeo no rigor dos termos as mesmas restriccedilotildees jaacute
impostas pela Constituiccedilatildeo de 1988 dedutiacuteveis dos republicanos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade sobretudo Quero dizer o que jaacute era constitucionalmente proibido permanece com essa tipificaccedilatildeo poreacutem
agora mais expletivamente positivado E completa ―() clara razatildeo de que a interpretaccedilatildeo dos mencionados
incisos tem que ficar adstrita agrave exegese dos comandos que se lecirc no caput do mesmo art 37 () princiacutepios reitores de
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica adequadamente pinccedilados e debulhados pelo ato normativo sub judice () Natildeo se
tratando entatildeo de discriminar o Poder Judiciaacuterio perante os outros dois Poderes Orgacircnicos do Estado sob a
equivocada proposiccedilatildeo de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo estariam inteiramente libertos de peias
juriacutedicas para prover seus cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila naquelas situaccedilotildees em que os respectivos
ocupantes natildeo hajam ingressado na atividade estatal por meio de concurso puacuteblico fl38 Neste final da passagem o
Ministro parece excepcionar os casos de servidores efetivos que satildeo nomeados para cargo comissionado BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministro Relator 245 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Eros Grau fl 47 246 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 57 247 Ministro Ayres Britto 248 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence Idem fl 117
55
tambeacutem que a Resoluccedilatildeo ―preserva a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica249
Nesse ensejo foi explicado250
que o CNJ positivou mateacuteria afeta agrave reserva da
norma vez que estabeleceu sobre uma mateacuteria que natildeo necessita ser versada por lei
formal podendo o ser por norma elaborada pelo Poder Executivo ou pelo Poder
Judiciaacuterio e que o assunto deveria ser regulado por cada oacutergatildeo no acircmbito de sua
respectiva competecircncia e que mas natildeo o foi o CNJ editou a Resoluccedilatildeo substituindo a
iniciativa dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio 251
Aqui importa pensar que este tambeacutem eacute um dos argumentos de defesa quanto agrave
necessidade da elaboraccedilatildeo da SV N13 como instrumento constitucional utilizado pelo
STF na opiniatildeo de alguns devido agrave omissatildeo do Legislativo e tambeacutem do Executivo
Nesse diapasatildeo asseverou-se que a Resoluccedilatildeo veio para ―remediar os danos
causados pela praacutetica em si e tambeacutem para ―prevenir os riscos que esse dano venha
causar o que poderia ―ser feito apenas mediante a ediccedilatildeo de ato com caraacuteter normativo
e de sentido geral 252
e que a normativa eacute decorre do princiacutepio da moralidade 253
Aleacutem disso vale destacar que ainda se lembrou254
que incumbia ao STF
naquela ―sede de controle abstrato de normas tatildeo-somente aferir a constitucionalidade
da Resoluccedilatildeo n 0705 e natildeo ―esmiuccedilar cada qual das suas teoacutericas possibilidades de
incidecircncia menos ainda os particularizados efeitos de sua aplicaccedilatildeo em concreto 255
A partir de entatildeo foram suscitados dois pontos que ensejariam ―ajustes no ato
normativo256
o primeiro referente a ―parente por afinidade ateacute terceiro grau257
e o
249 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Celso Mello fl 100 Aleacutem de repulsar o nepotismo com base no princiacutepio da
moralidade principal esteio do seu voto 250 Ministro Eros Grau 251 Presidente do STF Ministro Nelson Jobim ―A iniciativa das leis dessa natureza eacute do Tribunal de Justiccedila e
nenhum Tribunal de Justiccedila salvo o do Rio Grande do Norte providenciou a emissatildeo da sua iniciativardquo BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministrofl 121 252 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Cezar Pelusofl 56 253 A Ministra Ellen Gracie dispocircs ―() no estrito exerciacutecio dessa atividade de verificaccedilatildeo ou guarda da proacutepria
constitucionalidade dos atos administrativos expedidos pelos tribunais () ao considerar a nomeaccedilatildeo de parentes por
magistrados uma conduta atentatoacuteria ao princiacutepio da moralidade (CF art 37 caput) BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 83 Assim quanto
agrave legalidade da Resoluccedilatildeo do CNJ os Ministros apresentaram os mais variados argumentos quanto agrave sua legalidade
desde que decorre de oacutergatildeo competente do princiacutepio da moralidade e da normativa constitucional ateacute que resulta da
omissatildeo de outros oacutergatildeos e trata de mateacuteria de reserva de norma 254 Ministro Britto 255 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl43 Contudo tal entendimento natildeo foi assentado quando da ediccedilatildeo
da SV 13 256 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44
56
segundo que atinente agrave inclusatildeo do vocaacutebulo ―chefia agrave Resoluccedilatildeo
Quanto ao primeiro ponto que
() a Resoluccedilatildeo nordm 0705 ato normativo que tenho como de natureza
primaacuteria podia mesmo fazer do terceiro grau de parentesco consanguiacuteneo um
criteacuterio de inibiccedilatildeo ao ―nepotismordquo Impedida estava no entanto de criar um
novo grau de parentesco por afinidade devido a que essa mateacuteria eacute de caraacuteter
civil reservada pela Constituiccedilatildeo agrave competecircncia do Poder Legislativo
Federal E o fato eacute que ela (Resoluccedilatildeo n 0705) distendeu as fronteiras do
parentesco para incluir ―parentes de 3ordm grau por afinidade ultrapassando
assim o instituto do cunhado Daiacute a necessidade de emprestar-se
interpretaccedilatildeo conforme aos incisos do art 2ordm da Resoluccedilatildeo nordm 07 do CNJ
para restringir o parentesco por afinidade da linha colateral ldquoaos irmatildeos do
cocircnjuge ou companheirordquo 258
Pois
() os atos do CNJ estatildeo necessariamente vinculados por hierarquia
normativa dentro do plano das leis de acircmbito nacional dentre outras agrave Lei n
1040602 que instituiu o vigente Coacutedigo Civil () precisamente de acordo
com as premissas antes referidas as normas desta Resoluccedilatildeo devem ser
interpretadas agrave luz do Coacutedigo Civil259
Todavia este argumento natildeo prevaleceu e nem foi aplicado agrave construccedilatildeo da SV
n13 embasada por tal Resoluccedilatildeo pois os entendimentos contraacuterios expostos pelos
demais Ministros prevalecerem vez que ao reveacutes afirmou-se que o STF natildeo deveria
discutir sobre o grau de parentesco disposto na Resoluccedilatildeo agrave luz do Coacutedigo Civil pois ―a
questatildeo de parentesco definida no Coacutedigo Civil eacute para efeitos civis e no julgado
visava-se ―a vigecircncia absoluta do princiacutepio da impessoalidade tendo em vista a
―impessoalidade efetiva natildeo se podendo deixar em aberto senatildeo a impessoalidade
seria ―rompida exatamente por esse caminho 260
Nesse esteio foi dito que o problema natildeo seria ―definir quais satildeo os parentes
para efeitos civis mas definir quais aquelas pessoas que sob a classe da parentela
tendem a ser escolhidas natildeo por interesse puacuteblico mas por interesse de caraacuteter
pessoal261
pois se devia focar em ―uma relaccedilatildeo familiar ainda que para os efeitos do
257 Ministro Britto 258 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44 259 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 79 O Ministro desta feita se manifestou de maneira
legalmente adequada quanto ao tema mas natildeo foi acompanhado por seus colegas 260 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Nelson Jobim fl 62 261 Assim o Ministro Relator adere agrave questatildeo que havia de iniacutecio se manifestado pela incongruecircncia se posicionando
no seguinte sentido se os Colegas entediam que ―a resoluccedilatildeo nada mais fez do que transformar o terceiro grau de
parentesco num simples criteacuterio de inibiccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo
Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Ministro Relator fl 63
57
Coacutedigo Civil natildeo seja chamada de parentesco262
e que como natildeo ―haacute conceito
constitucional de parentesco ou da extensatildeo do parentesco a ―uma norma
infraconstitucional vaacutelida seria ―dado atribuir para determinados efeitos conceitos
diversos daquele insculpido no Coacutedigo Civil 263
O segundo item ressaltado foi que se deveria incluir o vocaacutebulo chefialsquo na
resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conforme visto que embora natildeo tenham sido
mencionados por ela os cargos em comissatildeo e as funccedilotildees de confianccedila foram
vinculados pelo texto constitucional natildeo apenas quanto agraves atribuiccedilotildees de direccedilatildeo e
assessoramento mas tambeacutem de chefia de acordo com o disposto no inciso V do art
37
Por fim tem-se como uacutenica argumentaccedilatildeo dissidente a indeferir a medida
cautelar264
que o CNJ natildeo possui poder normativo para editar a Resoluccedilatildeo pois natildeo haacute
―base constitucional para que ele possa ―normatizar de forma abstrata substituindo-se
ao Congresso nem a liminar poderia ser concedida com tais ―contornos maiores uma
vez que natildeo soacute suspende ―atos jurisdicionais jaacute formalizados mas ―vai-se aleacutem para
colocar em segundo plano uma garantia constitucional baacutesica a do livre acesso ao Poder
Judiciaacuterio a qual decorre do disposto no inciso XXXV do art 5ordm da Carta de 1988265
Feita a anaacutelise do julgado quanto a cautelar da ADC passa-se ao julgado
quanto agrave apreciaccedilatildeo do meacuterito da accedilatildeo que ―natildeo animou a Corte a novos debates ou
aprofundamentos266
mas declarou a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo do Conselho
Nacional de Justiccedila267
com eficaacutecia erga omnes e efeito vinculante268
262 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 63 263 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 118 Neste esteio em prol da inibiccedilatildeo ao nepotismo vale por meio de
teacutecnica de argumentaccedilatildeo criar ampliar o parentesco por afinidade diverso do restringido em lei Os Ministros
resolveram ser mais legalistas que a proacutepria lei fundados na observacircncia dos princiacutepios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica 264 Ministro Marco Aureacutelio Que remonta ao voto proferido em sede da ADI n 1521-4RS tambeacutem precedente da
Suacutemula como este julgado Vaacuterios Ministros fizeram referecircncia ou aos seus proacuteprios votos na referida ADI ou ao dos
seus colegas para fundamentar os respectivos proferidos no julgamento em voga 265 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Marco Aureacuteliofl 89 - 90 266 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p30 267 O que natildeo podia ser diferente uma vez que o proacuteprio Presidente do STF tambeacutem no julgamento da liminar jaacute
havia se pronunciado desta maneira ―Sabemos perfeitamente que na tradiccedilatildeo do Tribunal as concessotildees da liminar
praticamente satildeo as decisotildees finais ()fl 122 268 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n
2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO
Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O
EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO
AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS PROCEDEcircNCIA DO
58
O julgamento do meacuterito da ADC assentou tudo aquilo jaacute expresso no julgado
referente agrave cautelar e especialmente o uacutenico argumento linear que se extrai dos votos
de todos os Ministros de que os princiacutepios insertos no caput do artigo 37 da
Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que deles decorre o vedaccedilatildeo do nepotismolsquo 269
e trouxe argumentos novos tatildeo somente quanto agrave inclusatildeo do vocaacutebulo chefia na
Resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conformelsquo pois restou notado270
ao reveacutes do
entendimento disposto na cautelar271
que eacute prescindiacutevel se realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto aos termos ―direccedilatildeo e assessoramento dispostos na resoluccedilatildeo
porque os cargos em comissatildeo ―satildeo cargos de direccedilatildeo e assessoramento superior
portanto inclui necessariamente o cargo de chefia272
Todavia nem esse ponto que natildeo deveria suscitar duacutevidas tamanha clareza
natildeo restou paciacutefico pois ainda foi de outra banda registrado que ―seria bom que
constasse direccedilatildeo chefia e assessoramentolsquo273
na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN
O quarto precedente da SV n13 natildeo menos importante que o terceiro trata de
Recurso Extraordinaacuterio274
interposto em face de Acoacuterdatildeo proferido pelo Tribunal de
Justiccedila do Estado do Rio Grande do Norte275
que considerou legais a nomeaccedilatildeo de
irmatildeo de vereador municipal para o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e de
irmatildeo do vice-prefeito do Municiacutepio como motorista da Prefeitura vez que segundo o
Colegiado recorrido natildeo havia ―() qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade na
PEDIDO() fl13 Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 2082008 e publicada no DJ nordm 237 de
18122009 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 100213 269 Tanto no julgado da liminar seja no meacuterito da ADC todos os Ministros elucidaram sobre o nepotismo e sobre os
princiacutepios entretanto natildeo se remontou novamente aos pronunciamentos uma vez que a maioria das argumentaccedilotildees
jaacute foi citada 270 Ministro Menezes Direito 271BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro
Menezes Direito fl 16 Tanto que a Ministra Carmem Luacutecia esclarece logo na fl 18 do julgado que direccedilatildeo inclui a
chefia 272 O Ministro Marco Aureacutelio dissidente no julgamento da cautelar aderiu agrave ―colocaccedilatildeo do ministro Menezes
Direito quanto agrave desnecessidade da interpretaccedilatildeo conforme (fl 23) e o Ministro Gilmar Mendes acompanhou o
relator integralmente mesmo tendo afirmado que entendia a proposiccedilatildeo da desnecessidade da interpretaccedilatildeo
conforme BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF 273 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro Cezar
Peluso fl 27 274 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10
―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL
INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART 37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE I ndash
() II - A vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo exige a ediccedilatildeo de lei formal para coibir a praacutetica III - Proibiccedilatildeo que decorre
diretamente dos princiacutepios contidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal fl 1876 Relator Min Ricardo
Lewandowski julgado em 2082008 e publicado no DJ n 202 de 24101008 ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do
Rio Grande do Norte 275 Apelaccedilatildeo agrave decisatildeo de primeira instacircncia proferida na accedilatildeo declaratoacuteria de nulidade de ato administrativo pelo
magistrado da 1ordf Vara Ciacutevel da Comarca de Pau de FerrosRN Autos n 2007006909-8
59
nomeaccedilatildeo () para exerciacutecio respectivamente dos cargos em comissatildeo de Secretaacuterio
Municipal de Sauacutede e de motorista276
A Corte Estadual afirmou a uma que a Resoluccedilatildeo do CNJ natildeo podia ser
interpretada extensivamente e por isto natildeo seria aplicaacutevel ao Poder Executivo e
Legislativo a duas que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―no acircmbito desses poderes exige a
ediccedilatildeo de lei formal e a trecircs que a ―nomeaccedilatildeo de parentes de agentes poliacuteticos para o
exerciacutecio de cargos de confianccedila ou em comissatildeo natildeo viola qualquer dispositivo
constitucional 277
pois a Constituiccedilatildeo dispotildee sobre a livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo para
estes cargos
Entretanto o Ministeacuterio Puacuteblico ao apresentar as razotildees recursais obtemperou
que a decisatildeo do TJRN eacute contraacuteria ao ―princiacutepio da moralidade abrigado no art 37 da
mesma Carta que natildeo eacute ―liacutecito dar-se aos seus incisos II e V278
uma interpretaccedilatildeo
isolada dissociada do que conteacutem no caput do mencionado dispositivo279
e que ―a
proibiccedilatildeo ao nepotismo decorre diretamente do referido princiacutepio constitucional sendo
dispensaacutevel a ediccedilatildeo de lei expressa nesse sentido280
Diante de tal embate a Corte afirmou que ―o entendimento agasalhado no
acoacuterdatildeo recorrido natildeo merecia prosperar diante da forccedila normativa dos princiacutepios
dispostos no art 37 da Carta Federal pois ―a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute regra
constitucional que estaacute na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade281
Ainda explicitou natildeo soacute sobre a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade282
como
tambeacutem sobre o nepotismo283
e daiacute trouxe a lume o fato de que diversas leis vedam o
276 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877 277
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877- 1878 278 Referentes agrave nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila que eacute tanto quanto a exoneraccedilatildeo ad
nutum 279 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 280 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 De acordo com o
exposto pelo Relator Ministro Ricardo Lewandowiski os princiacutepios coiacutebem ―a nefasta e antirrepublicana praacutetica do
nepotismo o Ministro explica que ―os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de
caraacuteter moral ou eacutetico consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais
e positivamente vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho fl1888 281BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 Relator Ministro
Ricardo Lewandowiski fl 1883 ―() os princiacutepios dentre os quais destaco o da moralidade e impessoalidade
exigem que o agente puacuteblico paute a sua conduta por padrotildees eacuteticos que tecircm como fim uacuteltimo lograr a consecuccedilatildeo do
bem comum seja qual for a esfera do poder ou niacutevel poliacutetico-administraccedilatildeo da Federaccedilatildeo em que atue fl 1890 282 O Relator Ministro Ricardo Lewandowiski jaacute no Relatoacuterio afirma que a decisatildeo do TJRN ―contraria o princiacutepio
da moralidade porque abarca a praacutetica de nepotismo e a proibiccedilatildeo deste ―decorre diretamente do referido princiacutepio
constitucional BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 283 O Ministro Relator quanto ao nepotismo aleacutem de afirmar citando a obra de Sergio Buarque de Holanda que o
nepotismo adveacutem das ―() origens da dificuldade de separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder
em nossa sociedade () fl 1885 Ainda se refere agrave noccedilatildeo de nepotismo explicando que ―Como se sabe do ponto de
60
nepotismo no acircmbito federal mas que isto natildeo significaria que a proibiccedilatildeo possa
ocorrer apenas por leis formais284
pois sua vedaccedilatildeo estaacute diretamente relacionada com a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade e que o nepotismo aleacutem de transgredir este
tambeacutem infringe os princiacutepios da impessoalidade e da isonomia285
e ainda na maioria
das vezes o da eficiecircncia286
Nessa mesma linha foi reafirmada a desnecessidade de lei formal para coibir o
nepotismo decorrente da aplicaccedilatildeo do princiacutepio constitucional da moralidade287
diante
da aplicaccedilatildeo imediata dos princiacutepios do artigo 37 da Carta Federal independente
portanto de legislaccedilatildeo infraconstitucional288
pois o princiacutepio da moralidade como
assentado pelo proacuteprio Tribunal ―condiciona a legitimidade e a validade dos atos
estatais 289
Nessa toada tambeacutem foi destacado que haacute ―consenso social acerca da
reprovabilidade290
da praacutetica do nepotismo e que ―() carece de plausibilidade a
exegese segundo a qual o nepotismo seria permitido simplesmente porque natildeo haacute lei
que o proiacuteba mas que natildeo havia como prover integralmente o recurso pois natildeo cabia
ao STF atuar como legislador positivo natildeo podendo portanto proibir o muniacutecipio de
vista etimoloacutegico a palavra nepotismolsquo tem origem no latim derivando da conjugaccedilatildeo do termo nepote significando
sobrinho ou protegido com o sufixo ismolsquo que remete agrave ideia de ato praacutetica ou resultado A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1881-1882 284
―() os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de caraacuteter moral ou eacutetico
consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo e hierarquicamente superiores agraves demais e positivamente
vinculanteslsquo () como se reconhece atualmente satildeo sempre dotados de eficaacutecia cuja materializaccedilatildeo pode ser
cobrada judicialmente se necessaacuterio
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl1888 285 Em conformidade com os dizeres do Ministro Relator ―Aleacutem da ofensiva agrave moralidade administrativa a nomeaccedilatildeo
de parentes para cargos e funccedilotildees que natildeo exigem concurso puacuteblico () fere o princiacutepio da impessoalidade e por
extensatildeo o basilar princiacutepio da isonomia porque prevalece o nefasto QIlsquo o popular quem indicalsquo () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl1892 286 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl 1890-1893
Ao afirmar que ―no mais das vezes a nomeaccedilatildeo de parentes dada absoluta inapetecircncia destes para o trabalho e o seu
completo despreparo para o exerciacutecio das funccedilotildees que alegadamente exercem vulnera tambeacutem o princiacutepio da
eficiecircncia () num evidente desvio de finalidade porquanto permite que o interesse privado isto eacute patrimonial no
sentido socioloacutegico e tambeacutem vulgar da expressatildeo prevaleccedila sobre o interesse coletivofl 1893 Tambeacutem que ―()
o fato de que essa praacutetica atenta natildeo apenas contra o princiacutepio da impessoalidade como tambeacutem o da eficiecircncia
ambos inseridos no rol daqueles que devem nortear a accedilatildeo dos agentes puacuteblicos fl 1898 E ainda que o princiacutepio da
eficiecircncia obsta a ―() histoacuterica confusatildeo que os administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre
patrimocircnio puacuteblico e privado fl1899 287 Ministro Menezes Direito 288 Ministra Carmen Luacutecia 289
Ministro Celso Mello como nos demais votos proferidos nos precedentes da Suacutemula ora em exame inclusive
citando o seu proacuteprio voto proferido da ADI 1521RS torna a rechaccedilar a praacutetica do nepotismo com base nos
princiacutepios constitucionais republicanos BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN fl 1932-1933 290 Ministro Relator BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1896
61
realizar certas nomeaccedilotildees291
Declarou-se nula a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Vice-Prefeito como motorista e a
legalidade da nomeaccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de
Sauacutede por natildeo configurar ―nepotismo cruzado292
Diante disse os dois assuntos que mereceram debates inovadores neste quarto
precedente da SV n13 foram a distinccedilatildeo quanto agrave aplicabilidade do nepotismo no
cargo administrativo e no cargo comissionado293
e a possibilidade de se ter configurado
o nepotismo cruzado
Quanto ao primeiro ponto foi elucidado
() sobre a distinccedilatildeo entre cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila de um
lado e do outro cargo de Secretaacuterio Municipal Secretaacuterio de Estado
Ministro de Estado portanto cargos de natureza poliacutetica claro que eu natildeo
quis dizer que esses princiacutepios do art 37 ndash legalidade e moralidade ndash natildeo se
aplicam aos dirigentes superiores de toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica Agora os
cargos aqui referidos no inciso V do artigo 37 satildeo singelamente
administrativos satildeo cargos criados por lei natildeo satildeo nominados pela
Constituiccedilatildeo Os cargos de Secretaacuterio de Estado Secretaacuterio Municipal tecircm
por ecircmulo ou paradigma federal os cargos de Ministro de Estado cuja
natureza eacute poliacutetica e natildeo singelamente administrativa Diz a Constituiccedilatildeo
Federal sobre o Poder Executivo o Poder Executivo eacute exercido pelo
Presidente da Repuacuteblica auxiliado pelos Ministros de Estado Ou seja os
Ministros de Estado satildeo ocupantes de cargos de existecircncia necessaacuteria
poliacutetica porque componentes do governo Aonde eu quero chegar O Chefe
do Poder Executivo eacute livre para escolher seus quadros de governo mas natildeo o
eacute para escolher seus quadros administrativos porque dentre os quadros
administrativos estatildeo os cargos em comissatildeo os cargos de provimento
efetivo e as funccedilotildees de confianccedila A proacutepria Constituiccedilatildeo sentando praccedila
desse caraacuteter constitucional eminentemente poliacutetico dos Ministros de Estado
ndash e isso vale no plano dos Estados-membros e no plano dos municiacutepios aleacutem
de dizer os requisitos deles () diz o que basicamente lhes compete Entatildeo o
assento o locus juriacutedico dos auxiliares de governo eacute diretamente
291
() natildeo cabe a esta Corte conforme paciacutefica jurisprudecircncia atuar como legislador positivo sendo-lhe vedado
inovar o sistema normativo funccedilatildeo reservada ao Poder Legislativo O provimento integral do RE com efeito
revelaria flagrante extravasamento de competecircncias com ofensa ao princiacutepio constitucional da separaccedilatildeo dos
poderes BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl
1900 292
―Desprovejo-o quanto ao secretaacuterio de sauacutede Entendo que natildeo podemos a partir do disposto na cabeccedila do art 37
da Constituiccedilatildeo Federal glosar a escolha E haveria ainda a problemaacutetica a que se referiu Vossa Excelecircncia o
parentesco natildeo eacute com o titular natildeo eacute com o vice-prefeito natildeo eacute com algueacutem ligado ao Executivo com servidor ou
agente poliacutetico mas com um vereador BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl 1911 293O Ministro Marco Aureacutelio foi o primeiro a trazer agrave baila a distinccedilatildeo da aplicabilidade do nepotismo ao servidor
puacuteblico e ao agente poliacutetico Um dos pontos mais relevantes deste julgado e criticaacutevel por alguns no que concerne ao
verbete sumular Segundo Paulo Modesto ―A mais grave das ressalvas foi germinada nas primeiras decisotildees da Corte
sobre o tema nepotismo a partir de uma distinccedilatildeo ausente do enunciado da suacutemula entre o favorecimento familiar de
agentes no provimento de cargos administrativos e no provimento de bdquocargos poliacuteticos‟ ou bdquopoliacutetico-
administrativos‟ E completa ―Segundo essa interpretaccedilatildeo difundida amplamente sem os matizes presentes nos
debates da Corte a Suacutemula Vinculante seria aplicaacutevel apenas a funccedilotildees de confianccedila e cargos em comissatildeo
puramente administrativos de livre nomeaccedilatildeo e livre exoneraccedilatildeo O provimento de cargos puacuteblicos mesmo os natildeo
eletivos natildeo sofreria as limitaccedilotildees da proibiccedilatildeo do nepotismo MODESTO Paulo MODESTO Paulo Nepotismo
em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano
11 n 41 abrjun 2013 p11-12
62
constitucional A Constituiccedilatildeo Federal a atestar o caraacuteter o poliacutetico do cargo e
do agente Por isso o que decidimos no plano da ADC nordm 12 e agora
servindo de fundamento para a nova decisatildeo a proibiccedilatildeo do nepotismo
arranca decola deriva diretamente dos princiacutepios do artigo 37 que satildeo
princiacutepios extensiacuteveis a toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica de qualquer dos
Poderes de qualquer das pessoas federadas ―Tudo isso na vertente na
perspectiva de cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila que tem caraacuteter
apenas administrativo e natildeo caraacuteter poliacutetico 294
E tambeacutem
() a Corte concordou ndash que os princiacutepios do artigo 37 eram extensiacuteveis a
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica tive em conta a proacutepria expressatildeo
―Administraccedilatildeo Puacuteblica porque esses princiacutepios da legalidade
impessoalidade e moralidade vecircm num contexto natildeo de governo natildeo de
poder poliacutetico mas de Administraccedilatildeo Puacuteblica ou seja para exerciacutecio da
atividade administrativa A Administraccedilatildeo Puacuteblica aqui parece-me eacute
segmento do governo O governo eacute mais do que a Administraccedilatildeo Puacuteblica
porque incorpora ingrediente poliacutetico Entatildeo quando o art 37 refere-se a
cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila estaacute tratando de cargos e funccedilotildees
singelamente administrativos natildeo de cargos poliacuteticos Portanto os cargos
poliacuteticos estariam fora do alcance da decisatildeo que tomamos na ADC n 12
porque o proacuteprio Capiacutetulo VII eacute Da Administraccedilatildeo Puacuteblica enquanto
segmento do Poder Executivo E sabemos que os cargos poliacuteticos como por
exemplo os de Secretaacuterio Municipal satildeo de agentes do Poder fazem parte
do Poder Executivo O cargo natildeo eacute em comissatildeo no sentido do art 37
Somente os cargos e funccedilotildees singelamente administrativos ndash eacute como penso ndash
satildeo alcanccedilados pela imperiosidade do artigo 37 com seus lapidares
princiacutepios Entatildeo essa distinccedilatildeo me parece importante para no caso excluir
do acircmbito da nossa decisatildeo anterior os Secretaacuterios Municipais que
correspondem a Secretaacuterios de Estado no acircmbito dos Estados e Ministros de
Estado no acircmbito federal295
Dessa forma a distinccedilatildeo entre cargo poliacutetico e cargo comissionado se tornou
mais clara ao Tribunal296
Poreacutem foi levantado o questionamento de como ficariam as situaccedilotildees dos
Prefeitos Municipais que nomeiam vaacuterios parentes seus para assumirem cargos poliacuteticos
de Secretaacuterios297
e foi explicado que tais nomeaccedilotildees faziam parte da rotina inerente ao
funcionamento do Poder Executivo e que se referia agrave formaccedilatildeo do ―quadro de governo
natildeo sendo aplicaacutevel a norma do inciso V do art 37 (nomeaccedilatildeo de cargo em
294
Ministro Ayres Britto Desta feita manifestou-se pelo provimento do recurso apenas quanto agrave contrataccedilatildeo do
irmatildeo do vice-prefeito como motorista da Prefeitura BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio
RE n 579951RN Ministro Relator 1912-1913 295BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Ayres Britto fl 1922-
1923 296 E aos demais Ministros que acompanharam a divergecircncia e se manifestaram pelo provimento parcial do recurso
Tanto se tornou clara que o Ministro Menezes Direito ao proferir seu voto disse que fazia as mesmas restriccedilotildees que
haviam sido feitas pelos Ministros Marco Aureacutelio e Ayres Britto ―Eu entendo que nessa circunstacircncia natildeo cabe a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio natildeo se trata aqui de nepotismo Seria absolutamente impossiacutevel fazer essa vinculaccedilatildeo
Todavia tal natildeo ocorre com o cargo de motorista porque ele estaacute sendo contratado para o gabinete do vice-prefeito
ele eacute funcionaacuterio da administraccedilatildeo municipal tambeacutem servindo o vice-prefeito e aiacute fica evidente que estaacute havendo a
contrataccedilatildeo de um irmatildeo para a mesma reparticcedilatildeo para o mesmo local e ateacute mesmo um caso mais grave que me
parece este escapando do necessaacuterio concurso puacuteblico considerando que o cargo de motorista natildeo eacute suscetiacutevel de
contrataccedilatildeo por via de cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso
Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1915-1916 297 Ministro Relator Ricardo Lewandowski questionou ao Ministro Ayres Britto
63
comissatildeo)298
Mas mesmo assim foi manifesto um ―certo receio quanto ao assentamento
―com todas as letras que em se tratando de Secretaacuterio Municipal que eacute cargo poliacutetico
de livre nomeaccedilatildeo enfim de confianccedila do prefeito tal atitude seria liacutecita porque entatildeo
o prefeito poderia colocar sua ―esposa em um cargo chavelsquo de Secretaacuteria de Governo o
que seria liacutecito agrave luz da proibiccedilatildeo do nepotismo do princiacutepio da moralidade 299
E nesse enredo foi manifesto o entendimento de que seria inviaacutevel permitir que
os Chefes do Poder Executivo pudessem nomear quem quisessem pois ―Natildeo existe
liberdade absoluta em espaccedilo algum senatildeo o governante poderia escolher apenas os
seus familiares para todos os cargos E por ser cargo poliacutetico isso seria permitido De
modo algum 300
e que tambeacutem os ―membros de Poder satildeo pessoas que natildeo titularizam
cargo em comissatildeo 301
e por isto natildeo haveria que se falar em nepotismo quanto a eles
E o nepotismo foi excepcionado quanto aos cargos de natureza eminentemente
poliacutetica citando-se que Bobby Kennedy irmatildeo do Presidente dos Estados Unidos John
F Kennedy compunha seu governo302
Por fim o segundo ponto a ser trazido agrave pauta da discussatildeo foi o ―nepotismo
cruzado explicado como troca de favores entre autoridades dos poderes que de forma
reciacuteproca nomeiam os seus parentes303
298 Resposta do Ministro Ayres Britto 299
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1925 A preocupaccedilatildeo do
Relator quanto ao entendimento do Ministro Britto eacute quanto agrave aplicabilidade da tese na praacutetica especialmente dos
municiacutepios pequenos onde o perigo de ocorrerem estas nomeaccedilotildees eacute ainda maior 300
Ministra Carmem Luacutecia BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1925 301
―Tanto que natildeo contam esse prazo por exemplo para efeito de aposentadoria Eacute um regime juriacutedico realmente
diferenciado Mas tenho certeza de que eacute por essa via que se pode abrir uma cunha extremamente perigosa
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1920 302 Ministro Gilmar Mendes ―Eacute tradiccedilatildeo mundial () e no proacuteprio plano nacional muitas vezes parentes ou irmatildeos
fazem carreiras paralelas e estabelecem um plano eventual de cooperaccedilatildeo ndash temos governadores e secretaacuterios de
Estado - sem que haja qualquer conotaccedilatildeo de nepotismo Parece-me que devemos entatildeo ter cuidado quanto agrave
fixaccedilatildeo () A vinculaccedilatildeo haacute de ser com o titular ou titulares do cargo de que se cuida na relaccedilatildeo com a
Administraccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1939 Conforme
o entendimento de Joatildeo Joseacute Leal e Rodrigo Joseacute Leal esta compreensatildeo do Ministro sinaliza ―() uma contraditoacuteria
hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria que procurou justificar a legitimidade dessa infeliz hipoacutetese de
exceccedilatildeo agrave regra com o exemplo dos irmatildeos Kennedy E assim concluem que ―Parece que ainda natildeo superamos a
velha e discutiacutevel filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute bom tambeacutem para o
Brasil Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 Quanto a este argumento resta claro e inequiacutevoco
que desde o iniacutecio os Ministros assentaram o entendimento de que a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute aplicaacutevel agrave esfera
administrativa mas natildeo agrave poliacutetica ou seja apenas ao acircmbito da administraccedilatildeo e natildeo ao de governo mesmo sendo tal
praacutetica contraacuteria ao princiacutepio republicano e nesse esteio posteriormente editaram a SV13 aplicando a moralidade
restritivamente agrave nomeaccedilatildeo do cargo comissionado escusando assim o cargo puacuteblico e ensejando no caso do
nepotismo que ―quem pode o mais natildeo pode o menos 303 Apoacutes o voto do Ministro Cezar Peluso o Ministro Relator realizou ajustamento ao seu voto provendo em parte o
Recurso estando excluiacuteda a situaccedilatildeo do Secretaacuterio de Sauacutede como praacutetica de nepotismo Ibidem fl 1929 E ainda
64
Desta feita o nepotismo cruzado juntamente com o tema nepotismo
inaplicaacutevel ao cargo poliacutetico configuram os debates mais importantes observados neste
precedente a fundamentar a elaboraccedilatildeo da SV n13304
Expostos os precedentes da Suacutemula em questatildeo305
imprescindiacutevel passar agrave
apreciaccedilatildeo dos debates travados entre os Ministros quanto agrave ediccedilatildeo do verbete sumular e
sua respectiva redaccedilatildeo com o fito natildeo apenas de demonstrar que o STF reconstruiu a
noccedilatildeo de nepotismo como tambeacutem por que editou a SV n13
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13
Nesse toacutepico satildeo enfocadas as argumentaccedilotildees expostas pelos Ministros nos
debates ocorridos em duas sessotildees plenaacuterias306
do STF em que o tema sobre a ediccedilatildeo e
aprovaccedilatildeo da Suacutemula foi tratado a fim de compreender natildeo apenas a proacutepria elaboraccedilatildeo
da Suacutemula como tambeacutem o sentido e a interpretaccedilatildeo que foram dados pelos Ministros a
algumas palavras e expressotildees dispostas em seu corpo textual que causaram duacutevidas e
polecircmicas no meio juriacutedico tais como ―parente por afinidade ateacute terceiro grau
inclusive e ―pessoa juriacutedica tratadas na primeira e segunda sessatildeo respectivamente
O primeiro debate foi iniciado307
a partir da anaacutelise sobre o grau de parentesco
sob o argumento de que o limite do parentesco face agrave vedaccedilatildeo do nepotismo deveria ser
―ateacute o terceiro grau pois a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de
Justiccedila308
e da maioria das legislaccedilotildees estaduais veda a praacutetica do nepotismo ateacute o
ressaltou que existem outras possibilidades de nomeaccedilatildeo realizadas para agradar que natildeo configuram nepotismo
mesmo infringindo a moralidade como a nomeaccedilatildeo de parente de amigo da autoridade verbis ―() existe tambeacutem
a hipoacutetese em que se nomeia terceiro que natildeo tem parentesco com nenhum agente puacuteblico mas tem parentesco com
quem seja amigo do nomeante Isto eacute qualquer autoridade pode nomear algueacutem para o cargo em comissatildeo atendendo
a amigo e isso natildeo eacute alcanccedilado pela restriccedilatildeo do princiacutepio da impessoalidade Natildeo se sabe o que se passa na
subjetividade do nomeante se eacute para atender a este ou aquele fl 1928 Segundo os ensinamentos de Celso Mello
em seu voto neste RE ―Cabe preservar desse modo as relaccedilotildees que os conceitos de espaccedilo puacuteblico e espaccedilo privado
guardam entre si para que tais noccedilotildees natildeo se deformem nem provoquem a subversatildeo dos fins eacutetico-juriacutedicos visados
pelo legislador constituinte BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1936 Neste sentido que Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo questiona o porquecirc de o ordenamento tratar de maneira tatildeo
diferente o parente e amigo iacutentimo ―() quando se trata de (livre) nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo (isto eacute
permitindo a nomeaccedilatildeo do amigo iacutentimo e impedindo a do parente) Ainda mais quando se considera que no acircmbito
do Poder Executivo a questatildeo da amizade do sectarismo do partidarismo te influecircncia decisiva DAL POZZO
Antocircnio Arnaldo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDM Editora NDJ vol 24
n 8 ago 2008 p599 304
E voltam a ser discutidos tanto nos debates anteriores a elaboraccedilatildeo dela como posteriormente agrave sua ediccedilatildeo 305O que Antocircnio Maueacutes discorda porque segundo ele a Suacutemula editada pelo STF proveacutem de um uacutenico precedente
―Apesar de rigorosamente contar com um uacutenico precedente o STF decidiu usar a Resoluccedilatildeo nordm 7 do CNJ sobre o
nepotismo como base da redaccedilatildeo da suacutemula tendo em vista sua decisatildeo na ADC nordm 12 Suacutemula Vinculante e
Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 306 21ordf ordinaacuteria e 28ordf extraordinaacuteria ocorridas respectivamente no dia 20 e 21082008 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi
publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 20-21 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo
na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 307 Pelo Ministro Marco Aureacutelio 308 Que neste momento jaacute havia sido submetida agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal por meio do julgamento da ADC n 12
como visto anteriormente um dos precedentes da Suacutemula in casu
65
terceiro grau de parentesco309
Contudo nesse primeiro momento os Ministros ainda natildeo haviam conectado a
limitaccedilatildeo de parentesco agrave ―afinidade ateacute o terceiro grau e entatildeo foi suscitada a
possibilidade de o ―parentesco abarcar os familiares consanguiacuteneos adotivos e afins310
ateacute o terceiro grau ficando dessa forma assentado tal entendimento sobre o terceiro
grau de parentesco por afinidade311
A essa altura a discussatildeo se voltou312
a um foco preliminar e imprescindiacutevel a
nortear o debate juriacutedico qual seja que a ―tese disposta pela Suacutemula Vinculante
deveria apenas positivar a proibiccedilatildeo do nepotismo como consequecircncia dos princiacutepios
dispostos no artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal mesmo porque poderia haver aleacutem da
Resoluccedilatildeo n 072005 do CNJ base da discussatildeo para a ediccedilatildeo da Suacutemula313
outras leis
ateacute mais rigorosas que a Resoluccedilatildeo e que nem por isso seriam inconstitucionais
Nesse esteio foi lembrado que o intuito daquele colegiado natildeo era definir a
questatildeo com grande precisatildeo mas elaborar uma orientaccedilatildeo sumular que diminuiacutesse as
demandas judiciais envolvendo nepotismo314
e que assim a Suacutemula poderia ser
previamente aprovada mas que a sua redaccedilatildeo diante das duacutevidas postas em plenaacuterio
deveria ser aprimorada o que necessitaria de um maior tempo especialmente pela
necessidade de compatibilizar o disposto na Suacutemula agrave legislaccedilatildeo jaacute existente315
Mas tal
sugestatildeo natildeo foi absorvida pelo colegiado pois restou acertado que diante da
309 Segundo o entatildeo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes e a Ministra Carmem Luacutecia Perceba-se a vedaccedilatildeo
jaacute existia nas diversas leis infraconstitucionais estaduais e nenhuma duacutevida ou controveacutersia quanto agrave grande maioria
delas tinha sido levada ao STF salvo a Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul objeto da ADI que constitui o
primeiro precedente da Suacutemula E observe-se que ateacute este momento os Ministros ainda natildeo haviam ―pensado na
limitaccedilatildeo do parentesco constante na Suacutemula ―por afinidade ateacute o terceiro grau 310 Posicionamento do Ministro Cezar Peluso ao interromper o Ministro Menezes Direito que ressaltava a
impossibilidade de a Suacutemula tecer minuacutecias 311 Os Ministros natildeo retornaram mais ao tema e apenas ao final do segundo dia de debate eacute que passaram pelo assunto
ao tratar do vocaacutebulo inclusivelsquo 312 Pelo Ministro Menezes Direito 313 ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja mais
rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional Tenho a impressatildeo de que
estamos aprovando uma suacutemula que do ponto de vista constitucional eacute uma tese Qual eacute a tese do ponto de vista
constitucional Eacute dizer que o nepotismo estaacute dentro da cabeccedila do artigo 37 ou seja dentro do princiacutepio da
moralidade e que ele independe de lei formal ele decorre diretamente da Constituiccedilatildeo Entatildeo me parece que do
ponto de vista ateacute do conteuacutedo da suacutemula a expressatildeo ―nepotismo tem mais forccedila e noacutes escapamos dessa discussatildeo
que natildeo eacute pertinente a meu ver pelo menos agora de dizer parentesco ateacute que grau se aplica o Coacutedigo Civil se natildeo
aplica ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja
mais rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional DJE nordm 2142008 Ata da
sessatildeo fl 20 314 Pelo Ministro Gilmar Mendes que concordou com o Ministro Menezes Direito ―E natildeo haacute necessidade de definir
com maior precisatildeo porque queremos que essa orientaccedilatildeo seja aplicada e que decirc tanto quanto possiacutevel ensejo a um
nuacutemero menor de reclamaccedilotildees DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20 Segundo artigos lidos que seratildeo objeto de
apreciaccedilatildeo mais adiante a Suacutemula natildeo provocou tal diminuiccedilatildeo de demandas judiciais como pretendido pelo STF 315 ―Diante de tantos embargos e duacutevidas que surgem proponho que consideremos a proposta da suacutemula previamente
aprovada mas que nos dediquemos agrave sua redaccedilatildeo DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20
66
―importacircncia da mateacuteria e da ―relevacircncia social e poliacutetica do tema316
a discussatildeo
―deveria ficar para o dia imediatamente posteriorsendo encerrada a sessatildeo317
Aberta a 28ordf sessatildeo extraordinaacuteria do plenaacuterio318
retornou-se ao assunto
referente agrave proposta de Suacutemula concernente ao ―parentesco no serviccedilo puacuteblico e
assim a proposta apresentada quanto agrave redaccedilatildeo sumular319
ao contraacuterio do sugerido
teceu minuacutecias e seguiu a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo do CJN n 72005 que embasou natildeo soacute
a sua elaboraccedilatildeo como tambeacutem fundamentou seu texto expresso320
E isso que se extrai da comparaccedilatildeo da primeira proposta com a nova
redaccedilatildeo321
vez que enquanto a anterior dispunha que
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
A sugerida foi
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendendo ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola o
art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
Todavia a redaccedilatildeo final foi diversa dessa uacuteltima e ainda divergiu da proacutepria
Resoluccedilatildeo apresentando uma versatildeo mais complexa e polecircmica
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
316 O Ministro Ricardo Levandowski foi o primeiro a discordar da necessidade do ―maior tempo DJE nordm 2142008
Ata da sessatildeo fl 20 317 Todos assentiram quanto a isso mas a Ministra Carmem Luacutecia ao concordar como por milagre lembrou que a
Lei Federal nordm 811290 vedava o nepotismo jaacute que ateacute o momento nenhum dos Ministros havia feito menccedilatildeo agrave
normativa em questatildeo que cuja abrangecircncia da proibiccedilatildeo eacute bem mais restrita que a SV n13 em todos os sentidos
Nesse enredo o Ministro Menezes Direito ressalvou que embora a proibiccedilatildeo do nepotismo emane ―diretamente da
Constituiccedilatildeo isto ―natildeo invalida a possibilidade de legislaccedilatildeo especiacutefica sobre o tema Ministro Gilmar Mendes ()
E vamos tambeacutem tentar resolver a questatildeo () concernente agrave compatibilizaccedilatildeo dessa regra comum a eventual
disciplina constante de lei estadual ou municipal () A partir de hoje trabalharemos no texto definitivo desta suacutemula
se for assim entendido DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl21 318 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 21- 24 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na
terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 319 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 21 320 Por isto eacute que a ADC n 12 eacute o principal precedente da Suacutemula Vinculante ou ao menos a mais relevante em sua
construccedilatildeo 321 Ambas do proacuteprio Ministro Ricardo Lewandowski
67
Constituiccedilatildeo Federal (grifos nossos)
Dessa feita a expressatildeo ―mesmo oacutergatildeo foi substituiacuteda por ―mesma pessoa
juriacutedica e a referecircncia ao ―art 37 caput foi suprimida da redaccedilatildeo ensejando ambas
as alteraccedilotildees discussotildees tanto quanto agrave amplitude que a pessoa juriacutedica abarca322
como
quanto agrave extraccedilatildeo da referecircncia ao artigo caput do artigo 37 uacutenico ponto incontroverso
da redaccedilatildeo da SV n13 vez que em todos os jugados de seus precedentes foi assentada
que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais expressos em tal
artigo
A discussatildeo iniciada pela proposta de inclusatildeo da ADI n 1521 como
precedente da Suacutemula323
e tambeacutem do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal como referecircncia
da SV n13324
se volta agrave expressatildeo ―no mesmo oacutergatildeo325
sob a alegaccedilatildeo de que tal
expressatildeo poderia ensejar uma interpretaccedilatildeo equivocada de que a vedaccedilatildeo natildeo
alcanccedilaria as entidades da administraccedilatildeo indireta mas tatildeo somente os oacutergatildeos da
administraccedilatildeo direta fazendo parecer que o nepotismo estaria proibido apenas nesta e
natildeo naquela o que levou a se optar por ―mesma pessoa juriacutedica em substituiccedilatildeo a
―mesmo oacutergatildeo para que a vedaccedilatildeo ficasse mais ampla326
Entendimento esse que se fundamentou no fato de ser necessaacuterio vedar o
nepotismo em toda a sua extensatildeo e ser imprescindiacutevel limitar o poder de nomeaccedilatildeo do
titular do Poder Executivo que diretamente ou por delegaccedilatildeo eacute a autoridade que
―nomeia tudo327
E ainda interpretaram ―mesma pessoa juriacutedica como ―Poder e natildeo
322 Estando por exemplo vedado o nepotismo na Uniatildeo 323 Ministro Marco Aureacutelio 324 O assunto foi posteriormente retomado pelo Ministro Ricardo Levandowski acompanhando a sugestatildeo do
Ministro Marco Aureacutelio opinando que fosse subtraiacuteda a menccedilatildeo ao artigo 37 e ficou acertado entre tais Ministros e
os Ministros Cezar Peluso e Gilmar Mendes que a redaccedilatildeo ficaria ―viola a Constituiccedilatildeo Federal e que o art 37 seria
posto como referecircncia Ainda discutiram onde a expressatildeo deveria estar posta no corpo do texto mas permaneceu na
forma da proposta inicial no final do verbete sumular DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fls 22-24 325 Eacute a mesma disposta na Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ ―EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN
LUacuteCIA ndash mesmo oacutergatildeolsquo () a administraccedilatildeo puacuteblica eacute um conjunto de oacutergatildeos Por exemplo natildeo se nomeia para este
oacutergatildeo mas se nomeia para outro oacutergatildeo onde natildeo haacute a pessoa e aiacute natildeo eacute nem uma contrataccedilatildeo cruzada Aiacute eacute apenas a
relaccedilatildeo hieraacuterquica de chefia e natildeo eacute isso O nepotismo proiacutebe que se utilize a questatildeo pessoal para nomeaccedilotildees e aiacute
natildeo eacute o oacutergatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO ndash Sim Vossa Excelecircncia estaacute
propondo substituir oacutergatildeolsquo por que palavra EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Estou apenas questionando exatamente o significado disso aqui Porque em uma administraccedilatildeo puacuteblica inclusive
direta e indireta pode-se se entender que ―estaacute vedado na administraccedilatildeo direta e para outra entidade da indireta
nomear DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl22 326 Expressatildeo do Ministro Cezar Peluso ― servidor da mesma pessoa juriacutedica ―Fica mais amplo DJE nordm
2142008 Ata da sessatildeo fl22 327 Pelo Presidente Gilmar Mendes e pela Ministra Carmem Luacutecia ao debaterem sobre o tema Expressatildeo da
Ministra Ibidem fl 22 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) ndash A
minha observaccedilatildeo seria em relaccedilatildeo agrave autoridade nomeante Porque hoje noacutes temos um regime tal em que pelo menos
o Chefe do Poder Executivo EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA - Nomeia tudo ()
EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Ele pode delegar mas de toda sorte aiacute natildeo se
tem essa vinculaccedilatildeo e portanto estaria excluiacutedo disso daqui Natildeo eacute a preocupaccedilatildeo de Vossa Excelecircncia() fl22 A
partir daiacute constata-se que a intenccedilatildeo dos Ministros era vedar as nomeaccedilotildees dentro de um mesmo Poder e
68
como Ente Federado que deteacutem personalidade juriacutedica de direito puacuteblico328
Entretanto tal questatildeo levou agrave defesa da utilizaccedilatildeo de ―oacutergatildeo em substituiccedilatildeo
agrave ―pessoa juriacutedica mas natildeo convenceu329
Igualmente em meio agrave questatildeo exposta foi lembrado que a expressatildeo utilizada
natildeo abarcaria ―todas as hipoacuteteses da realidade faacutetica e que haveria a necessidade de se
analisar cada caso concreto especificamente330
A outra expressatildeo - disposta na minuta da SV n13 - debatida pelos Ministros
foi ―parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
Contudo trataram apenas do sentido da palavra ―inclusive que permaneceu a indicar
que estaacute vedada a nomeaccedilatildeo de parente ateacute o 3ordm grau de servidor ocupante de cargo em
comissatildeo ou autoridade nomeante na mesma pessoa juriacutedica em que estivessem
lotados331
Dessa forma os Ministros deixaram impliacutecito que aiacute se incluiacutea o parentesco
especialmente do Poder Executivo ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Mas acho que a ideia eacute abranger na verdade a pessoa juriacutedica Porque se houver intervalos nas
relaccedilotildees por exemplo entre o prefeito ele natildeo pode nomear nem - parece que isso decorre do espiacuterito - no seu
gabinete nem na secretaria de fazenda Entatildeo tem a vantagem EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA
CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Exatamente Satildeo dois oacutergatildeos diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS
BRITTO - Tem essa vantagem eacute mais amplo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Eacute esse o espiacuterito parece-me natildeo eacute DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 328 No lastro do disposto pela Ministra Carmem Luacutecia que objetivava aprimorar a expressatildeo mas conseguiu pioraacute-la
questiona-se se natildeo seria mais adequado jaacute que optaram por uma redaccedilatildeo com tantas especificaccedilotildees escolher por ―no
mesmo oacutergatildeo ou mesma entidade pois abarcaria a vedaccedilatildeo do nepotismo dentro do mesmo oacutergatildeo da administraccedilatildeo
direta e da mesma entidade da indireta e ateacute mais coerente pois a Ministra Carmem Luacutecia havia dito ao suscitar o
debate ―que visava evitar que se interpretasse que a vedaccedilatildeo seria apenas para os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Direta A
Suacutemula na forma que estaacute veda aquilo que eacute nepotismo e tambeacutem o que natildeo eacute como a nomeaccedilatildeo de um parente do
servidor puacuteblico ou da autoridade em oacutergatildeo ou entidade diversa e cuja autoridade nomeante eacute do outro oacutergatildeo ou
entidade No caso do chefe do Poder Executivo nomear seria soacute observar se ele ou algueacutem a quem ele delegou a
competecircncia (competecircncia esta que pode ser avocada) infringiu a vedaccedilatildeo nomeando um dos seus parentes para
ocupar cargo no poder executivo do qual eacute titular ou se houve nepotismo cruzado com o poder legislativo ou
judiciaacuterio 329 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Parece-me que aqui o Ministro Lewandowski
levou em conta a redaccedilatildeo do Estatuto do Regime Juriacutedico Uacutenico Estatuto dos Servidores Puacuteblicos Civis da Uniatildeo ao
dizer ― do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO RICARDO
LEWANDOWSKI ndash Exatamente EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ainda acho que
oacutergatildeolsquo fica melhor do que pessoa juriacutedicalsquo A EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Mas oacutergatildeolsquo fica soacute aquele oacutergatildeolsquo () EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash A pessoa
juriacutedica da Uniatildeo Compreende toda a Justiccedila Eleitoral do Brasil em todos os Estados aqui no TSE Acho que
oacutergatildeolsquo estaacute mais de acordo com esse imediatismo de viacutenculo entre o nomeante e o nomeado Idem fl 23 E apoacutes
ouvir a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes o Ministro Ayres Britto entendeu que os Ministros
visavam dar uma interpretaccedilatildeo mais ampla agrave expressatildeo ―pessoa juriacutedica ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR
MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ou seja a proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA
MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Nem na secretaria da sauacutede nem na secretaria da administraccedilatildeo Satildeo dois oacutergatildeos
diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Se o espiacuterito eacute esse estaacute melhor A
proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida e eacute muito mais difiacutecil de fraude de contorno Estaacute melhor assim pessoa juriacutedicalsquo DJE
nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 23 330 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 Argumentaccedilatildeo essa que
contraria uma das finalidades da Suacutemula uniformizar uma soluccedilatildeo agraves diversas controveacutersias juriacutedicas E o que houve
na realidade eacute que a Suacutemula impactou mas natildeo extirpou de vez o nepotismo Tanto que continuam a existir situaccedilotildees
esdruacutexulas apoacutes a ediccedilatildeo da Suacutemula que resultou na necessidade de se editar um Decreto Presidencial a fim de
delimitar o seu alcance da Suacutemula como se veraacute tambeacutem pelo exposto nos proacuteximos toacutepicos 331 Ibidem fl 23 E assim concluem o debate elencando os precedentes da Suacutemula seu nuacutemero e redaccedilatildeo ao passo
que por fim o entatildeo Excelentiacutessimo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes apoacutes a manifestaccedilatildeo
69
por afinidade em terceiro grau
Lastreado nos precedentes e debates em questatildeo o STF editou a SV n13
construindo a partir dela a noccedilatildeo judicial de nepotismo e de sua vedaccedilatildeo
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a construccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo pelo STF
Nesse toacutepico busca-se sintetizar os argumentos mais importantes em cada um
dos precedentes da Suacutemula e assim dentre eles observar qual eacute o fundamental e ainda
se os debates travados pelos Ministros nas sessotildees plenaacuterias retornaram a todos os
elementos tratados nos precedentes quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo ou natildeo com o fim
de demonstrar sob qual fundamentaccedilatildeo o STF editou a SV em questatildeo e como
elaborou judicialmente a construccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo
A ADI n 1521-4RS primeiro precedente da SV n13 foi julgada
improcedente pelo STF sob o uacutenico argumento unacircnime332
de que a vedaccedilatildeo do
nepotismo decorre da observacircncia aos princiacutepios constitucionais do caput do seu art
37333
e apenas por esse argumento eacute que se observa a similaridade entre este precedente
e os demais que a lastreiam
Mas mesmo assim pode-se questionar a redaccedilatildeo da SV n13 guarda
correspondecircncia com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional objeto da ADI A redaccedilatildeo
da SV n13 foi lastrada na extensatildeo da proibiccedilatildeo do nepotismo disposta neste primeiro
precedente foi seguida
A resposta eacute negativa jaacute que a extensatildeo da proibiccedilatildeo expressa pela Emenda
natildeo eacute a mesma dada pela Suacutemula Vinculante sendo aquela bem mais limitada que a
obstada por esta tanto quanto ao grau de parentesco (uma vez que a Emenda se limita
ao 2ordm grau e a Suacutemula amplia a coibiccedilatildeo ao 3ordm grau) como quanto agrave disposiccedilatildeo daquele
argumentativa de cada um dos Ministros do STF quanto agrave aprovaccedilatildeo da redaccedilatildeo a ser dada ao verbete vinculante e ao
pronunciamento favoraacutevel manifesto pelo entatildeo Vice Procurador Geral da Repuacuteblica Roberto Monteiro Gurgel
Santos aprovou a Suacutemula Ibidem fl 23-24 332 Utilizado por todos os Ministros ao repudiarem a praacutetica do nepotismo e reconhecerem a constitucionalidade da
Emenda Constitucional do Rio Grande do Sul que veda o nepotismo 333 Tanto que embora tenha havido divergecircncia dos Ministros quanto agrave ―exclusatildeo dos servidores efetivos do alcance
da norma restritiva e sobre a extensatildeo da limitaccedilatildeo a apenas o oacutergatildeo em que atuasse a autoridade nomeante ou todo o
Poder assentaram seus votos pela constitucionalidade da Emenda Constitucional embasados nos princiacutepios
constitucionais do caput do seu art 37 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista
Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p28 Ainda
segundo o autor meacuterito do STF nessa decisatildeo foi ―acentuar que os princiacutepios republicanos da isonomia da
moralidade no trato com a coisa puacuteblica da impessoalidade da administraccedilatildeo da eficiecircncia administrativa
constituiacuteam fundamento direto para o estabelecimento de restriccedilotildees agrave livre nomeaccedilatildeo de parentes a cargos de
comissatildeo em todos os Poderes autorizando ainda o tratamento uniforme Ibidem p28
70
que enseja o nepotismo (pois a Emenda delimita a autoridade e a Suacutemula acresce o
servidor ocupante de cargo comissionado) e ao campolsquo que a proibiccedilatildeo ao nepotismo eacute
aplicaacutevel (enquanto a Emenda dispotildee sobre mesmo oacutergatildeolsquo a Suacutemula prevecirc mesma
pessoa juriacutedicalsquo) embora tenham como similaridade redacional abarcarem os servidores
efetivos334
Entatildeo em que medida este julgado eacute precedente da SV n13335
Tambeacutem o segundo precedente da SV n13 o MS n 23780-5MA teve como
seu uacutenico fundamento linear a vedaccedilatildeo do nepotismo embasada pelos princiacutepios do
artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal especialmente o da moralidade336
Contudo haacute de se perquirir se o STF assentou na redaccedilatildeo da SV n13 os
elementos sobre o nepotismo da mesma forma que analisada no MS
A resposta tambeacutem eacute contraacuteria pois a noccedilatildeo de nepotismo expressa na decisatildeo
do TCU objeto do MS 2ordm eacute diversa da disposta na SV n13 a uma porque enquanto a
decisatildeo do TCU vincula a praacutetica do nepotismo agrave autoridade nomeante a Suacutemula aleacutem
de realizar essa vinculaccedilatildeo a estende ao servidor ocupante de cargo comissionado a
duas porque enquanto a decisatildeo do TCU exclui os servidores efetivos da vedaccedilatildeo a
Suacutemula os inclui na sua regra geral coibitiva e a trecircs porque enquanto a decisatildeo do
TCU veda o nepotismo aos servidores efetivos apenas quando subordinados diretamente
ao seu parente a Suacutemula eacute mais abrangente veda tudo337
E esse julgado pode ser considerado como precedente da Suacutemula mesmo que o
objeto do julgado trate dos elementos de nepotismo de forma diversa338
da explicitada
pela SV n13339
Esses dois julgados possuem como pontos em comum a uma a tratativa do
parentesco de segundo grau340
a duas o fato de o nepotismo ser vinculado agrave autoridade
que nomeia parente a ocupar cargo comissionado341
e ainda a trecircs o fato de que em
334 Contudo tambeacutem existem criacuteticas quanto a este elemento da SV n13 335 Que seraacute respondido mais adiante quando se observaraacute um dos requisitos da elaboraccedilatildeo de uma Suacutemula
Vinculante a dita ―jurisprudecircncia reiterada 336Nas palavras de Paulo Modesto nesse julgado ―muito pouco se tratou do proacuteprio tema nepotismo mas mesmo
assim ―foi o MS n 23780 como a ADI n 1521 considerado um dos precedentes imediatos da Suacutemula Vinculante
n 13 Op cit p 29 337 Natildeo delimitando o nepotismo agrave subordinaccedilatildeo do parente agrave autoridade ou servidor comissionado 338 Assemelha-se agrave disposiccedilatildeo da Lei n 811290 que determina em seu art 117 VIII a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo pelos servidores puacuteblicos civis federais conduta esta que eacute tipificada quando estes tecircm sob sua chefia
imediata cocircnjuge companheiro e parentes de ateacute segundo grau 339 Eacute o que se veraacute mais adiante 340 Vedado pela EC n 12RS e tratado no MS embora a decisatildeo do TCU que ensejou o MS alcance parentes ateacute o
terceiro grau 341 Mesmo que o acircmbito de atuaccedilatildeo das autoridades nos julgados seja diferente sendo seu domiacutenio vedado em maior
amplitude pela EC n 12RS do que pela decisatildeo do TCU o que se constata facilmente eacute que ambos os julgados ao
71
ambos os casos o STF natildeo estabeleceu criteacuterios sobre o nepotismo mas somente julgou
a ―adequaccedilatildeo da legislaccedilatildeo agrave Constituiccedilatildeo reconhecendo a liberdade do legislador para
dispor sobre a mateacuteria342
No mais os precedentes se diferem uma vez que enquanto no primeiro a
proibiccedilatildeo abarcou os servidores efetivos no segundo natildeo aleacutem disso enquanto o
nepotismo foi limitado ao ―mesmo oacutergatildeo no primeiro precedente no segundo foi ―ao
gabinete da autoridade 343
Diante disso haacute de se questionar mesmo assim os julgados ensejam
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria apenas porque os dois tratam de nepotismo e
em ambos foi assentado o repuacutedio agrave praacutetica do nepotismo com base nas diretrizes
principioloacutegicas do caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica344
Do terceiro precedente da Suacutemula a ADC n 126 ndash DF que parece ser o mais
relevante deles345
observa-se que o nepotismo foi repudiado novamente pelo mesmo
embasamento constitucional disposto nos outros dois precedentes pelos princiacutepios
dispostos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal346
Nesse enredo o que se constata eacute que restou assentado pelo julgamento dos
trecircs precedentes que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais
contraacuterio da Suacutemula se limitam a dispor sobre o nepotismo vinculado agrave autoridade e os Ministros proferem os seus
respectivos votos em ambos as decisotildees colegiadas neste esteio 342 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais
e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 343 O que demonstra que a noccedilatildeo de nepotismo em ambos os precedentes eacute diversa quanto a quem sofre a vedaccedilatildeo e
ao acircmbito fiacutesico desta vedaccedilatildeo Pontos esse que satildeo elementos conceituais que fazem parte da noccedilatildeo de nepotismo e
por isso mesmo fazem a diferenccedila quanto agrave proacutepria 344 Eacute isto que se responderaacute apoacutes analisar o quesito ―jurisprudecircncia reiterada referente agrave ediccedilatildeo de Suacutemula
Vinculante 345 Pela primeira vez o STF se pronunciou quanto ao viacutenculo de parentela especificamente quanto ao nepotismo
sendo este um dos pontos primordiais deste precedente Contudo o entendimento do STF se mostrou de forma diacutespar
agrave expressa no Coacutedigo Civil vez que diferentemente deste a fim de obstar atos personalistas enfatizar a absoluta
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e moralizar a Administraccedilatildeo Puacuteblica estendeu o parentesco por afinidade ao
terceiro grau ―() entendeu-se que a definiccedilatildeo de parentesco consignada pelo Coacutedigo Civil natildeo eacute determinante para a
exata compreensatildeo da mateacuteria tendo em vista que natildeo haacute norma constitucional tratando de definir o alcance de
parentesco bem como que a vedaccedilatildeo do nepotismo tem de ter em vista o alcance mesmo das relaccedilotildees familiares
―() Assim afasta-se por completo a limitada definiccedilatildeo de parentesco presente no Coacutedigo Civil quando se estaacute em
jogo a proteccedilatildeo maacutexima a ser conferida pelo princiacutepio da impessoalidade OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de
Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance Precedentes e Motivos Determinantes
da Norma que Veda a Praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p 9-32 dez
2009 p 24-25 346Vez que os Ministros assentaram que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre da autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios da
Administraccedilatildeo independentemente de lei infraconstitucional e assim que eacute desnecessaacuteria lei formal a regulamentar a
vedaccedilatildeo do nepotismo Compreensatildeo esta clara e notoacuteria no julgado da liminar ADC uma vez que quase a
unanimidade dos Ministros (salvo o Ministro Marco Aureacutelio) acompanharam o pronunciamento do voto no Ministro
Relator no qual deixou claro a prescindibilidade de lei formal a regulamentar a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo
72
que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica347
Igualmente colhe-se que se aplica no acircmbito do mesmo oacutergatildeo348
e ainda tanto
no julgado do segundo como do terceiro precedente que eacute prescindiacutevel lei formal a
regulamentar a vedaccedilatildeo do nepotismo
Do entendimento assentado quanto agrave normativa objeto do segundo precedente
(MS) bem como da literalidade da normativa objeto do terceiro precedente (ADC) os
servidores efetivos que fossem nomeados para ocupar cargo comissionado ou
designados em comissatildeo de confianccedila soacute estariam em situaccedilatildeo de nepotismo se fossem
diretamente subordinados ao seu parente nomeante
Entatildeo o que se extrai do disposto pelo STF eacute que a uma a vedaccedilatildeo decorre
dos princiacutepios do artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e a duas que eacute delimitada ao
―mesmo oacutergatildeo
Mas a noccedilatildeo uniforme de nepotismo eacute apenas esta jaacute que por outro lado satildeo
vaacuterias as diferenccedilas encontradas nos precedentes quanto agrave delimitaccedilatildeo da noccedilatildeo de
nepotismo pois enquanto na ADI e no MS o nepotismo eacute vinculado agrave autoridade na
ADC verifica-se que tambeacutem vincula o servidor ocupante de cargo comissionado ainda
enquanto na ADI tem-se a delimitaccedilatildeo no oacutergatildeo em que a autoridade eacute lotada no MS e
na ADC a limitaccedilatildeo eacute esta mas atrelada ao requisito subordinaccedilatildeo do parente agrave
autoridade aleacutem disso enquanto na ADI o servidor efetivo natildeo eacute excluiacutedo da incidecircncia
da norma geral proibitiva no MS e na ADC sua inclusatildeo agrave proibiccedilatildeo normativa eacute
condicionada agrave sua subordinaccedilatildeo direta ao nomeante
Assim diante desses trecircs precedentes observa-se que o STF ainda natildeo havia
construiacutedo judicialmente a vedaccedilatildeo do nepotismo vez que natildeo havia entendimento
linear quanto a todos os seus elementos
E o que se pode observar eacute que a SV n13 aleacutem de ser diacutespar deles tambeacutem
natildeo segue a base redacional da Resoluccedilatildeo do CNJ objeto da ADC vez que ao comparaacute-
las constata-se que a SV ampliou a extensatildeo do nepotismo construindo nova normativa
347 ―() ao dizer que os princiacutepios constitucionais da moralidade da impessoalidade da igualdade e da eficiecircncia satildeo
autoaplicaacuteveis e portanto dotados da necessaacuteria carga de taxatividade e de positividade para vedar a praacutetica do
nepotismo Assim o Tribunal deu ―ao direito consagrado no espaccedilo normativo dos referidos princiacutepios o seu
sentido de certeza juriacutedica e o seu acircmbito de incidecircncia aos casos concretos da vida poliacutetica e social LEAL Joatildeo
Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de Direito Penal e
Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p19 348 Uma vez que os Ministros julgaram pela legalidade da decisatildeo do TCU de vedaacute-lo no acircmbito da Justiccedila do
Trabalho (objeto do MS) bem como pela legitimidade da Resoluccedilatildeo do CNJ em coibi-lo em todo o Judiciaacuterio (objeto
da ADC)
73
sobre sua vedaccedilatildeo especialmente em trecircs pontos alterou o domiacutenio ―mesmo oacutergatildeo
para ―mesma pessoa juriacutedica modificou a expressatildeo ―exerciacutecio do cargo - disposta na
Resoluccedilatildeo - para ―nomeaccedilatildeo e ainda natildeo excluiu os servidores efetivos de sua
incidecircncia como fez a Resoluccedilatildeo haja vista que sua redaccedilatildeo o servidor efetivo natildeo
pode ser nomeado a ocupar cargo comissionado e nem ser designado em funccedilatildeo de
confianccedila na mesma pessoa juriacutedica que seu parente for autoridade ou servidor ocupante
de cargo comissionado349
Dessa maneira a SV 13 expandiu o nepotismo inclusive aleacutem do disposto na
Resoluccedilatildeo do CNJ sendo mais rigorosa que esta devido agrave sua extensatildeo350
Mesmo tendo o STF inovado quanto agrave noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do nepotismo disposta
na Resoluccedilatildeo este julgado eacute precedente da SV n13 Sim pois a Resoluccedilatildeo do CNJ
objeto de tal precedente foi a base redacional daquela
Mas esse precedente tem o mesmo fundamento que os demais Apenas quanto
ao fato de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios do artigo 37 da CF
E configura juntamente aos demais jurisprudecircncia reiterada para embasar a
ediccedilatildeo de Suacutemula Vinculante 351
O quarto precedente da SV n13 o RE n 579951RN corrobora que a vedaccedilatildeo
do nepotismo decorre dos princiacutepios do caput do artigo constitucional352
e ainda se
nota pela primeira vez a exposiccedilatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado353
e agrave
distinccedilatildeo entre aos cargos comissionados e cargos poliacuteticos354
pois de acordo com a
inteligecircncia do Tribunal o nepotismo abarca tatildeo somente os parentes nomeados em
349 Dessa forma a SV n13 vedou expressamente natildeo soacute a nomeaccedilatildeo do servidor para cargo comissionado como
tambeacutem para exercer funccedilatildeo de confianccedila diga-se de passagem exclusivamente exercida pelo efetivo nos termos do
inciso V do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal 350 Do que se poderia retirar que a vedaccedilatildeo do nepotismo para aquele que realiza atos administrativos ou legislativos eacute
mais severa do que para quem julga 351 Essa resposta viraacute mais adiante 352
Sendo esse o uacutenico fundamento que esteou todos os votos de cada um dos Ministros nos quatro precedentes 353Pela primeira vez o STF reconheceu a ilegalidade do nepotismo cruzado como ―a situaccedilatildeo em que duas
autoridades tentam burlar a suacutemula por meio da nomeaccedilatildeo de seus parentes de forma reciacuteproca p 113 354 Segundo Luis Manoel Fonseca Pires ―Eacute em razatildeo da relaccedilatildeo de confianccedila que os encargos de direccedilatildeo chefia e
assessoramento reclamam que optou o legislador portanto por admitir a possibilidade de que para estas tarefas
houvesse o livre acesso o que assim se evitaria que em funccedilotildees que exigem confianccedila fossem exercidas por pessoas
absolutamente desconhecidas dos seus respectivos superiores hieraacuterquicos E ainda completa () natildeo satildeo os cargos
em comissatildeo em si o objeto de suposta imoralidade administrativa mas sim o fato de eventualmente serem
preenchidos com a nomeaccedilatildeo de parentes()Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante
do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 235-
252 2008 p 237-238 Neste ensejo os Ministros entenderam que se por um lado a contrataccedilatildeo do irmatildeo de vice-
prefeito como motorista da prefeitura configurava nepotismo e que por isto ele deveria ser exonerado por outro a
contrataccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo de Secretaacuterio Municipal natildeo configurava nepotismo por ser o cargo
poliacutetico e portanto o seu ocupante agente poliacutetico
74
cargos comissionados e natildeo aqueles que forem designados agentes poliacuteticos355
Diante disto vale estabelecer tambeacutem quanto ao Recurso Extraordinaacuterio suas
diferenccedilas e semelhanccedilas comparativamente aos demais precedentes e agrave SV n13 a fim
de analisar em que precede a esta
A similaridade observada entre os quatro julgados eacute o repuacutedio ao nepotismo
embasado nos princiacutepios constitucionais do artigo 37 (moralidade impessoalidade e
eficiecircncia) jaacute da comparaccedilatildeo do RE com o MS e a ADC tem-se o assentamento da
prescindibilidade de lei formal para coibir a praacutetica do nepotismo356
Jaacute as diferenccedilas apontadas satildeo o RE mesmo tendo uma noccedilatildeo de nepotismo
semelhante agrave do primeiro e segundo precedentes (ADI e MS ndash parente de segundo grau
de autoridade) eacute diversa agrave do terceiro (ADC ndash parente de autoridade ateacute terceiro grau) e
foi o primeiro e uacutenico a trazer agrave baila dois pontos que natildeo haviam sido cogitados
anteriormente a inaplicabilidade da vedaccedilatildeo do nepotismo agraves nomeaccedilotildees de parentes de
autoridades em cargos poliacuteticos e a explicaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzadolsquo que
depende de comprovaccedilatildeo do acordo que enseja as designaccedilotildees reciacuteprocas
Mas em que medida esse julgado subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13 Na medida
em que sua redaccedilatildeo natildeo abrangeu os cargos poliacuteticos e expressamente proibiu o
nepotismo cruzado
Qual eacute o fundamento uniforme desse quanto aos demais precedentes O
entendimento de que o nepotismo infringe os princiacutepios do caput do art 37 da CF
Ele forma juntamente com os demais julgados o quesito ―jurisprudecircncia
reiterada para a ediccedilatildeo da SV n13 357
355 Ministros de Estado Secretaacuterios Estaduais Distritais e Municipais De acordo com Luis Armando Saboya Amora
―natildeo sofrem essa vedaccedilatildeo uma vez que a Constituiccedilatildeo Federal garante ao Presidente da Repuacuteblica chefe do Poder
Executivo Federal o auxiacutelio de seus ministros para que o exerciacutecio de suas funccedilotildees se decirc de forma mais eficaz O
Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In O
Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 299 O que significa dizer que ―na esfera da
administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges ou sobrinhos para exercer o cargo de
secretaacuterio municipal LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute LEAL Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo
Top In Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 Op cit p 22 Ambos
itens de extrema relevacircncia vez que satildeo elementos da Suacutemula Vinculante em questatildeo que as nomeaccedilotildees dos
parentes (de autoridades) que atuam como agentes poliacuteticos355 estatildeo excluiacutedas de seu alcance e que tambeacutem eacute
proibido o nepotismo cruzado 356 ― ou seja os princiacutepios vinculam estabelecendo condutas a ser seguidas Natildeo se pode deixar de observaacute-los sob
o argumento de que os mesmos natildeo possuem a mesma densidade normativa das regras AMORA Luis Armando
Saboya In O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio
Montlsquoalverne Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 298 357 Eacute o que se observaraacute a frente
75
Por fim vale questionar dos debates se extraem todos os elementos de uma
nova noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao nepotismo Tambeacutem a essa interrogaccedilatildeo se responde
negativamente pois em ambas as sessotildees plenaacuterias os Ministros debateram
pontualmente apenas dois assuntos na primeira sessatildeo a extensatildeo do parentesco mas
de maneira superficial e na segunda sessatildeo o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do
nepotismo358
E assim o STF elaborou a SV 13 motivado pela necessidade de limitar
expressamente o nepotismo em outro poder o executivo conforme se extrai do julgado
do terceiro precedente da SV 13 e da segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto vez que
foi dito pelos Ministros que ―natildeo eacute porque a Resoluccedilatildeo do CNJ vedou expressamente o
nepotismo no acircmbito do poder judiciaacuterio que os demais poderes poderiam praticar o
nepotismo359
e que se fazia necessaacuterio limitar o nepotismo no poder executivo porque
o titular dele ―nomeia tudo360
Diante disso restam muitas duacutevidas sobre se o texto da SV n13 diz
exatamente o que deveria dizer E eacute por isto que no proacuteximo capiacutetulo se buscaraacute
responder ao seguinte questionamento a partir da noccedilatildeo administrativa poliacutetica
brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os
casos de privilegiamentocontraacuterios agrave moralidade puacuteblica
358 Cuja discussatildeo foi levantada e em que pese ter sido acirrada trouxe outro equiacutevoco agrave redaccedilatildeo da SV 13 pois ao
inveacutes de dispor sobre nepotismo no mesmo oacutergatildeo como nas demais normas observadas inclusive na Resoluccedilatildeo do
CNJ assentou a vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica 359 De acordo com os votos na ADC 360 Conforme a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes na segunda sessatildeo plenaacuteria
76
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA
Trata-se da anaacutelise de dois pontos do trabalho o primeiro relativo agrave construccedilatildeo
do nepotismo sob a perspectiva brasileira do seu contexto histoacuterico no Brasil e da sua
noccedilatildeo juriacutedica e o segundo atinente agrave moralidade puacuteblica na Constituiccedilatildeo Federal de
1988 e sua relaccedilatildeo com o nepotismo sob o enfoque do princiacutepio republicano e dos
princiacutepios administrativos da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade averiguando
assim o papel da moralidade puacuteblica como proibitiva do nepotismo natildeo apenas como
princiacutepio administrativo mas como aglutinadora dos outros princiacutepios citados e tambeacutem
densificada por eles361
Tudo em conformidade com Raymundo Faoro Seacutergio Buarque
de Holanda Oliveira Viana Roberto Damatta Victor Nunes Leal Carmem Luacutecia
Antunes Rocha Diogo de Figueiredo Moreira Neto Ives Gandra Maria Sylvia Zanella
di Pietro Dioacutegenes Gasparini Florivaldo Dutra de Arauacutejo Paulo Modesto Joseacute dos
Santos Carvalho Filho Alexandre de Moraes dentre outros
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a um viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira
O nepotismo como visto na Introduccedilatildeo desse trabalho eacute mais um dos viacutecios
do velho mundo que como heranccedila portuguesa chegou agraves terras brasileiras conforme
demonstra a carta escrita por Pero Vaz de Caminha ao Monarca Portuguecircs que ao lhe
dar as boas novas do ―continente novo solicitou que ao Rei que encaminhasse seu
genro agrave colocircnia receacutem-descoberta362
Por isto segundo os doutrinadores paacutetrios que tratam do assunto ―tudo
comeccedilou nesta passagem363
Sendo o nepotismo tiacutepico ―comportamento caracterizador
361 Com o fito de observar se a partir da noccedilatildeo administrativo poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a
Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica 362 Na anaacutelise de Roberto DaMatta ―Ali naquele pedaccedilo terminal e naquela hora de arremate Caminha arrisca ―E
nesta maneira Senhor dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta terra vi E se algum pouco me alonguei Ela me
perdoe pois o desejo que tinha de tudo vos dizer mo fez pocircr assim pelo miuacutedo E pois que Senhor eacute certo que
assim neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso serviccedilo for Vossa Alteza haacute de ser de mim
muito bem servida a Ela peccedilo que por me fazer graccedila especial mande vir da Ilha de Satildeo Tomeacute a Jorge de Osorio
meu genro ndash o que dela receberei em muita mercecirc E conclui Caminha como ateacute hoje manda o nosso figurino de
malandragem ―Beijo as matildeos de Vossa Alteza deste Porto Seguro de Vossa ilha de Vera Cruz hoje sexta-feira
primeiro dia de maio de 1500 Pero Vaz de Caminha Seraacute que eacute preciso dizer mais alguma coisa O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 67 363 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 160 Tambeacutem eacute o que afirma George Feliacutecio Gomes de Oliveira ―Essa praacutetica trazida nas naus
portuguesas que vieram pela vez primeira agraves terras brasileiras consignou-se com a presenccedila da Corte Portuguesa no
Brasil (entre 1808 e 1821) Da anaacutelise da Suacutemula vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais -RT
v 890 ano 98 Dez 2009 p 15
77
do patrimonialismo364
natildeo apenas trazido mas tambeacutem implantado no Brasil ―desde
os primeiros dias365
no acircmbito do modelo governamental que imperava em Portugal
identificando o Estado como coisa de famiacutelia366
privilegiando o interesse familiar em
detrimento do puacuteblico e consagrando assim a histoacuterica e continua confusatildeo entre o
puacuteblico e o privado367
Mas o nepotismo ao ser trazido para o Brasil natildeo apenas se instalou como
tambeacutem se alastrou porque o Estado brasileiro herdeiro das condutas portuguesas
patrimonial e de sociedade estamental estabelecido sob as bases coloniais tinha como a
sua maior forccedila social o clatilde familiar368
E a autarquia familiar de origem rural se estendeu pelo paiacutes alcanccedilando as
cidades onde reinou a mesma mentalidade familiar tanto que Nabuco de Arauacutejo notou
―sabiamente como o espiacuterito antissocial e perigoso representado por essas famiacutelias foi
um viacutecio ―que nasceu da antiga organizaccedilatildeo e que nossas revoluccedilotildees e civilizaccedilatildeo natildeo
puderam acabar tendo ―a mentalidade de casa-grande invadido as cidades369
Desta sorte aquele que se encontrava no poder como representante do Estado
compartilhava a administraccedilatildeo os cargos e as possibilidades estatais com os seus em
detrimento da impessoalidade vez que a escolha dos homens que iriam exercer as
funccedilotildees puacuteblicas era realizada de acordo com a ―confianccedila pessoal que depositava neles
e natildeo com as suas capacidades proacuteprias370
364 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte
Ed Foacuterum 2008 p 117 365 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do
Supremo Tribunal Federal Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 235 366 Interessante que agrave eacutepoca do Brasil Colocircnia se tem certa preocupaccedilatildeo com a vedaccedilatildeo do nepotismo pois conforme
aduz Victor Nunes Leal ―() escolheriam para os cargos concelho as pessoas mais pertencenteslsquo () que natildeo
fossem cunhados nem parentes ateacute o quarto grau de direito canocircnico Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o
Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 114 367 Rebatida pelos dizeres de Seacutergio Buarque de Holanda ―O Estado natildeo e uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar e ainda
menos uma integraccedilatildeo de certos agrupamentos de certas vontades particularistas de que a famiacutelia eacute o melhor
exemplo Natildeo existe entre o circulo familiar e o Estado uma gradaccedilatildeo mas antes uma descontinuidade e ateacute uma
oposiccedilatildeo Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 141 368Assim no ―complexo da famiacutelia senhorial estatildeo acobertados natildeo apenas os parentes consanguiacuteneos (filhos e
netos) e os parentes colaterais (irmatildeos tios e sobrinhos) como tambeacutem ―os parentes por afinidade civil (genros e
cunhados) os parentes por afinidade religiosa (os compadres e afilhados) os parentes por adoccedilatildeo (os crias da
casa senhorial) Daiacute nascem instituiccedilotildees como a ―solidariedade parental a ―responsabilidade coletiva no taliatildeo
privado o ―dever de proteccedilatildeo e ―assistecircncia parental reciacuteproca e ainda o compadrio VIANA Oliveira
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 226 369 Exorbitando por isto ―a aacuterea do domiacutenio-tronco e se estendendo ―por vaacuterios domiacutenios e mesmo por municiacutepios
inteiros VIANA Op cit p 227 E completa afirmando que ―() eacute esta a lei da nossa expansatildeo povoadora a
famiacutelia- tronco partindo de um domiacutenio inicial espalha-se em derredor e vai irradiando por contiguidade () Idem
p 232 370 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 145-
146
78
E por isto que no acircmbito da classe dominante havia ―quase que um direito
hereditaacuterio de acesso aos cargos puacuteblicos e as ―negociatas eram pautadas na troca de
favores entre os que detinham o poder ―visando atingir fins privados e natildeo fins
puacuteblicos371
qual seja ―a transmissatildeo de privileacutegios do grupo central (classe dirigente)
de uma geraccedilatildeo para o de outra372
restando edificada por um lado a ―dificuldade de
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder em nossa sociedade373
Esta conjuntura gerou um ciclo vicioso entre o personalismo e a confusatildeo da
relaccedilatildeo puacuteblicondashprivado e enraizou o nepotismo com profundidade na estrutura
administrativa-governamental brasileira374
utilizado como forma de autopreservaccedilatildeo e
autoproteccedilatildeo das famiacutelias que dominavam o poder puacuteblico ―com a dupla funccedilatildeo de
ampliar a influecircncia e o poder unipessoal do governante e enfraquecer o sistema
representativo375
Exemplo crasso dessa questatildeo foi o governo estabelecido pelo Presidente
Getuacutelio Vargas que ―nos breves trecircs meses em que esteve agrave testa do Executivo
empregou um nuacutemero exagerado de parentes376
e ao ser questionado justificou-se da
seguinte forma Eu tive que fazer uma opccedilatildeo Entre passar sessenta dias acusado pelos
adversaacuterios e passar sessenta anos () condenado pela minha famiacutelia preferi atender agrave
famiacutelia Ningueacutem aguenta uma famiacutelia pedindo emprego Dei logo para me deixarem
em pazlsquo 377
371 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico ndash criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na administraccedilatildeo puacuteblica Revista Consulex ano XII nordm 286 15 dez 2008 p 41 372 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p222 373 Expressatildeo retirada do voto do Min Ricardo Lewandowiski relator do RE 579951-4RN julgado em 20082008
p 1885 Um dos precedentes da Suacutemula Vinculante n13 374 Conforme sintetiza Gabriela Empirotti ―No Brasil a praacutetica do nepotismo eacute heranccedila do sistema patrimonialista
em que havia uma confusatildeo entre o que era particular e o que pertencia ao Estado O bem puacuteblico era uma extensatildeo
da proacutepria casa passando o administrador a trataacute-lo como se assim fosse Nesse contexto esclarece Seacutergio Buarque
de Holanda que o que falta aos administradores eacute compreender a diferenciaccedilatildeo existente entre Estado e famiacutelia e
ainda que natildeo deve haver ligaccedilatildeo entre ambos () Assim para Buarque de Holanda para atingirmos um Estado que
atenda aos anseios puacuteblicos ultrapassando os limites do que eacute pessoal eacute preciso que se transcenda o ambiente
familiar () Segundo o autor no Brasil somente em casos excepcionais tivemos a figura de funcionaacuterios voltados a
interesses objetivos do Estado tomando suas decisotildees de maneira impessoal A heranccedila patrimonialista tendo a
famiacutelia corno a sua instituiccedilatildeo mais forte possui ainda grande influecircncia restando pouco espaccedilo para a
Impessoalidade Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo ndash A Suacutemula Vinculante n 13 e a sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 13 n 144 fev 2013 p 38 375 Idem p 15 376 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27 377 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27
79
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil
Desse histoacuterico foi extraiacuteda a noccedilatildeo juriacutedica do nepotismo que em sua
concepccedilatildeo ampla designa ―a conduta havida na Administraccedilatildeo do Estado pela qual
agentes puacuteblicos valendo-se dos cargos por ele ocupados concedem favores e
benefiacutecios pessoais a seus parentes e amigos 378
Isto porque a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo eacute para alguns doutrinadores
associada a atos de privileacutegio dos agentes puacuteblicos agravequeles que lhes importam natildeo
apenas aos seus familiares e ainda se vincula agrave ideia de lealdade e confianccedila existentes
entre o patrono e o favorecido com o objetivo de amparar os interesses do primeiro379
Entretanto diante das noccedilotildees expressas nas normativas existentes380
tambeacutem
pode ser definido de uma maneira mais restrita como ―a praacutetica pela autoridade puacuteblica
com poder para nomear de favorecer seus parentes proacuteximos nomeando-os para
titularizarem cargos ou empregos de provimento em comissatildeo381
Ou ainda como
() a conduta de nomear para cargos puacuteblicos em comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila de livre provimento e livre exoneraccedilatildeo ou para cargos e funccedilotildees de
provimento ou exoneraccedilatildeo condicionada parentes cocircnjuges ou
companheiros de agentes puacuteblicos enaltecendo criteacuterios de promoccedilatildeo
familiar e de afinidade em detrimento a criteacuterios de meacuterito e capacidade
funcional no acesso a cargos puacuteblicos382
Vale dizer que esta definiccedilatildeo parece mais acertada jaacute que o nepotismo na
atualidade conforme eacute observado pela grande maioria daqueles que se debruccedilam sobre
o assunto significa o privilegiamento realizada pelo agente puacuteblico a seus parentes por
meio da indicaccedilatildeonomeaccedilatildeo desses em cargos puacuteblicos ad nuttum ou seja de livre
nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo denominados cargos em comissatildeo383
378 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p158 379 ―() atualmente o termo em sentido amplo significa favorecimento e abrange qualquer concessatildeo de benesses a
parentes ou a outras pessoas ligadas ao beneficente por laccedilos de amizade ou confianccedila () Inobstante os variados
sentidos que o termo pode ter () o nepotismo eacute entendido como o favorecimento de parentes de agentes puacuteblicos
Mais especificamente o emprego no serviccedilo puacuteblico de parentes de agentes puacuteblicos sem o crivo do concurso
puacuteblico ANTONIO Alice Barroso de O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante n 13 do STF Criacuteticas e
Proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte ano 10 n 31 janmar 2009 p 63 -
64 380 Que satildeo diferentes entre si mas mais restritas pois natildeo abarcam a nomeaccedilatildeo de amigos na praacutetica de nepotismo
como se veraacute no proacuteximo capiacutetulo 381 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p73 382 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 10-11 383 Luis Manuel Fonseca Pires sintetiza como ―() a nomeaccedilatildeo para os cargos em comissatildeo de parentes do
nomeante Eacute o que popularmente alcunha-se de nepotismo Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
80
Entretanto diante da evoluccedilatildeo sobre a noccedilatildeo juriacutedica do termo eacute necessaacuterio
fazer algumas complementaccedilotildees quanto agrave mesma A primeira se refere agrave delimitaccedilatildeo do
parentesco ou seja eacute importante dispor sobre a definiccedilatildeo de quem satildeo os parentes cuja
nomeaccedilatildeo em cargo comissionado enseja nepotismo pois todas as normativas paacutetrias
que trataram ou tratam do assunto fixam o parentesco como elemento limitador de um
dos criteacuterios objetivos do nepotismo que eacute justamente a nomeaccedilatildeo de parente em cargo
comissionado384
Pela noccedilatildeo juriacutedica atual385
o nepotismo em sua espeacutecie direta ―ocorre
quando a autoridade competente nomeia cocircnjuge companheiro ou parente em linha
reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau o que abarca ―filho neto bisneto
irmatildeo tio sobrinho sogro genro nora cunhado 386
Desta noccedilatildeo se extrai aleacutem da demarcaccedilatildeo de parentesco outro criteacuterio
tambeacutem objetivo como esse a nomeaccedilatildeo pela autoridade que tem competecircncia para
nomear
Esses satildeo os dois aspectos objetivos a que o nepotismo se vincula quais sejam
a competecircncia para nomear (para o cargo puacuteblico em comissatildeo ou designar para a
funccedilatildeo puacuteblica) e a nomeaccedilatildeo de parente
Todavia aleacutem desses existem outros criteacuterios como o objetivo referente ao
parente estar sob a chefia imediata da autoridade nomeante e o criteacuterio subjetivo que
remonta ao favorecimento do parente Contudo ambos satildeo prescindiacuteveis jaacute que o
nepotismo eacute configurado na atualidade independe de ambos os criteacuterios o que eacute
demonstrado tanto na configuraccedilatildeo de sua forma direta onde basta a nomeaccedilatildeo pela
Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manoel Fonseca
Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 237 Florivaldo Dutra de Arauacutejo compendia a noccedilatildeo
de nepotismo como ―() antiga praacutetica dos papas () significa a indicaccedilatildeo de parentes para ocupar cargos na
administraccedilatildeo puacuteblica () guarda sentido pejorativo por indicar a circunstacircncia de que algueacutem se vale apenas do
parentesco com outrem detentor de poder para ser guindado agrave condiccedilatildeo de agente puacuteblico () a autoridade
nomeante designa um parente para funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado () PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008
p 117-118 384 Ateacute aquelas normas que foram editadas antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 delimitavam este criteacuterio pela
espeacutecie e grau de parentesco 385 Conforme as normativas atuais sobre o assunto tratadas na Introduccedilatildeo deste trabalho 386RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 210
81
autoridade nomeante de seu parente387
como tambeacutem na sua forma cruzada que eacute
caracterizada pela nomeaccedilatildeo feita por outra autoridade que natildeo eacute parente do nomeado
Segundo o moderno entendimento388
―natildeo haacute necessidade de se comprovar o
criteacuterio subjetivo pois estaacute impliacutecito ao cerne da praacutetica vez que consiste no propoacutesito
de atender a interesses pessoais com a nomeaccedilatildeo do familiar ou de privilegiar o viacutenculo
sanguiacuteneo Ou seja intriacutenseco ao nepotismo pois a finalidade da escolha do parente
para ocupaccedilatildeo do cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila eacute a satisfaccedilatildeo pessoal
gerada pelo laccedilo familiar389
Assim pode-se dizer que o aspecto subjetivo do ato eacute o seu
motivo impliacutecito agrave sua praacutetica 390
Entatildeo a benesse do acesso ao cargo puacuteblico pelos ―laccedilos de confianccedila pessoal
e familiar391
estaacute embutida no nepotismo sendo portanto desnecessaacuteria a sua
comprovaccedilatildeo para que ele reste configurado mas apenas dos dois primeiros elementos
objetivos dispostos cuja junccedilatildeo produz o nepotismo ―a nomeaccedilatildeo feita por algueacutem que
seja detentor do poder administrativo e o ―viacutenculo familiar (cocircnjuge companheiro ou
parente ateacute o terceiro grau) do nomeado com o nomeante392
Nesse diapasatildeo a confianccedila eacute necessaacuteria para se nomear algueacutem em cargo
comissionado - ―dito de confianccedila - constitucionalmente destinado agraves funccedilotildees de
direccedilatildeo e assessoramento superior mas ao contraacuterio do que se costuma pensar natildeo deve
ser originaacuteria da relaccedilatildeo pessoal mas da aptidatildeo profissional daquele que seraacute nomeado
o qual deve ter a qualificaccedilatildeo necessaacuteria e correspondente a exercer as funccedilotildees do citado
cargo Desta sorte a autoridade nomeante natildeo pode nomear quem quiser mas aquele
que se adeque agraves atribuiccedilotildees do cargomiddot
387 ―O aspecto objetivo do nepotismo concentra-se na efetiva relaccedilatildeo de parentesco existente entre o nomeante e o
nomeado Assim havendo a relaccedilatildeo de parentesco estar-se-aacute diante do nepotismo considerado no seu aspecto
objetivo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In
Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 212 O criteacuterio eacute agraves vezes
excepcionalmente aplicado quando se trata de nomeaccedilatildeo de servidor efetivo parente de autoridade nomeante para
exercer cargo comissionado 388 Especialmente apoacutes a publicaccedilatildeo da SV n13 389 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Op cit p 213 E ainda acrescenta ―() diz R Tourinho (2011) a comprovaccedilatildeo do
elemento subjetivo eacute de difiacutecil concretizaccedilatildeo razatildeo pela qual a simples presenccedila do aspecto objetivo relaccedilatildeo de
parentesco vem se mostrando suficiente para caracterizar a praacutetica O caraacuteter objetivo da constataccedilatildeo da situaccedilatildeo a
envolver nepotismo torna irrelevante ateacute por indecifraacutevel em muitos casos o elemento aniacutemico presente no ato de
nomeaccedilatildeo Idem p 214 390 O nepotismo eacute entatildeo ―favorecimento privileacutegios e benefiacutecios para os parentes () daqueles que detecircm o poder
de possibilitar o acesso ao cargo puacuteblico sem a necessidade de submissatildeo ao Concurso Puacuteblico e ―estaacute relacionado
agrave lealdade e agrave confianccedila existentes entre quem favorece e o favorecido CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida
Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante n 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 10 n 111 mai 2010 p 30 391 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo
‐ FA Belo Horizonte ano 7 n 80 out 2007 392 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano 9 n 200 p 30
82
Assim mesmo que o cargo seja caracterizado ―pela confianccedila de que se dota o
comissionado esta confiabilidade ―tem que se firmar em qualificaccedilatildeo profissional a
dizer em merecimento que se liga agraves suas condiccedilotildees para o desempenho do cargo e natildeo
em qualificaccedilatildeo patroniacutemica como tantas vezes continua a ocorrer393
Diante desta interpretaccedilatildeo resta loacutegico que natildeo se trata da lealdade da
afinidade e da cumplicidade existentes entre integrantes de uma famiacutelia seja por laccedilos
consanguiacuteneos ou afins mas que a partir do momento em que ―o Constituinte
originaacuterio consagrou a existecircncia das funccedilotildees de confianccedila e dos cargos em comissatildeo
natildeo haacute como negar que eacute ―tarefa assaz difiacutecil sustentar que os valores que informam a
moralidade administrativa () natildeo autorizam que o agente nomeie um parente no qual
tenha ampla e irrestrita confianccedila394
Nessa toada o que se constata eacute que a praacutetica do nepotismo resta configurada
quando parentes consanguiacuteneos em linha reta ou colateral ou afins ateacute o terceiro grau
satildeo nomeados em cargos comissionados ou para exercerem funccedilotildees comissionadas no
mesmo poder em que a autoridade eacute nomeante ou o servidor eacute comissionado395
Outro ponto que interessa ressaltar quanto ao nepotismo eacute que a sua vedaccedilatildeo
abarca apenas os cargos comissionados que satildeo cargos administrativos e natildeo os
poliacuteticos396
Feitas tais exposiccedilotildees quanto ao nepotismo e agrave espeacutecie nepotismo direto passa-
se agrave anaacutelise do nepotismo cruzado tambeacutem denominado transversal ou obliacutequo que se
constroacutei por meio de troca de favoreslsquo entre os agentes nomeantes os quais de forma
393
ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 163 394 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 462 395 Esta eacute o entendimento sobre a noccedilatildeo de nepotismo conforme o determinado pela SV n13 do STF de 210808 O
que isto quer dizer Que a autoridade nomeante ou servidor comissionado natildeo podem ter parentes no mesmo poder
em que atuam Por exemplo no acircmbito do Poder Executivo Federal a autoridade ou servidor comissionado lotado no
Ministeacuterio da Sauacutede natildeo pode ter cocircnjuge companheiro filhos pais netos avoacutes bisavoacutes bisnetos irmatildeos sobrinhos
ou tios nomeados em qualquer cargo comissionado ou ateacute se servidores efetivos designados em funccedilatildeo de
confianccedila em qualquer dos Ministeacuterios oacutergatildeos que compotildeem o Poder Executivo Tal vedaccedilatildeo eacute ampla demais Isto
que se constataraacute no uacuteltimo capiacutetulo do trabalho 396 O Ministro Carlos Britto em trecho do seu voto na p 1923 do RE 579951-4RN explica que a proibiccedilatildeo do
nepotismo decorre dos princiacutepios aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica e por isto engloba apenas aos cargos
administrativos e natildeo poliacuteticos O quer dizer que a autoridade nomeante pode mais mas natildeo pode menos Por
exemplo um Prefeito pode nomear irmatildeo para exercer o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de Transporte do Municiacutepio em
que eacute governante mas natildeo pode nomear seu sobrinho para um ocupar cargo comissionado em qualquer dos oacutergatildeos do
Poder Executivo Municipal pois estaraacute realizando praticando o nepotismo Parece meio iloacutegico mas todas as normas
brasileiras que vedam o nepotismo o limitam agraves nomeaccedilotildees menoreslsquo para cargos comissionados e funccedilotildees de
confianccedila de natureza administrativa e natildeo para as maioreslsquo que satildeo as para cargos poliacuteticos Este assunto seraacute
tratado no uacuteltimo capiacutetulo
83
inversa e reciacuteproca nomeiam parentes para exercerem cargo comissionado ou funccedilatildeo de
confianccedila em esfera diversa da que o agente eacute autoridade nomeante397
Nesse enredo o nepotismo cruzado somente eacute caracterizado quando ocorre a
reciprocidade das nomeaccedilotildees impondo pela via indireta o favorecimento vedado isto
eacute se natildeo houver a reciprocidade natildeo haveraacute nepotismo cruzado
Ele traduz o fato de os agentes puacuteblicos valerem-se ―de sua influecircncia junto a
outras autoridades com poder para nomear na tentativa de ocultar a praacutetica do
nepotismo e diferente do que ocorre no nepotismo direto pois as ―funccedilotildees seratildeo
exercidas pelo parente nomeado ―por orientaccedilatildeo da autoridade nomeante e natildeo pela
orientaccedilatildeo da autoridade ―beneficiada398
A maior questatildeo quanto a esta espeacutecie de nepotismo refere-se agrave troca de
favoreslsquo sua caracteriacutestica peculiar que o configura e o diferencia das demais Isto
porque ela eacute de difiacutecil verificaccedilatildeo e comprovaccedilatildeo399
jaacute que se insere em ―uma linha
tecircnue capaz de enganar em casos onde realmente ocorre e ao mesmo tempo levar a
conclusotildees equivocadas400
Outra espeacutecie de nepotismo eacute o denominado indireto que implica
favorecimento de parente e que ocorre ―por meio das contrataccedilotildees que se fazem por via
de empresas de locaccedilatildeo de matildeo de obra (terceirizaccedilatildeo) ou de prestaccedilatildeo de serviccedilos 401
Eacute outra forma de burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo jaacute que o agente puacuteblico que tem o
poder para nomear seu familiar ou indicaacute-lo para a nomeaccedilatildeo utiliza o poder eou
397 Segundo Dioacutegenes Gasparini ―() nepotismo transversal ou () nepotismo obliquo caracterizado pela nomeaccedilatildeo
reciacuteproca de parentes de autoridades () com poderes para nomear impedidas no entanto de nomeaacute-los cujo
desempenho das respectivas atribuiccedilotildees dar-se-aacute sob as ordens da autoridade nomeante e natildeo da autoridade
beneficiada favorecida () Essa modalidade de nepotismo () surgiu para contornar as severas objeccedilotildees eacutetico-
sociais senatildeo para fugir das proibiccedilotildees legalmente impostas agraves nomeaccedilotildees de parentes proacuteximos da autoridade () na
praacutetica eacute uma troca de favores entre autoridades com o poder de nomeaccedilatildeo para favorecer os respectivos parentes
com evidente intenccedilatildeo de burlar a vedaccedilatildeo legal () no nepotismo obliquo quem nomeia o favorecido eacute outra
autoridade que com ele natildeo manteacutem qualquer parentesco ()Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
p75 398 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 399 Para Joatildeo Gaspar Rodrigues eacute ―um ajuste que garante nomeaccedilotildees reciacuteprocas entre os podereslsquo do Estado mas que
tem de ser provado para configurar a categoria nepoacuteticalsquo o que na praacuteticalsquo eacute muito difiacutecil de ser comprovado
Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA
Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 211 400 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 401 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica
Belo Horizonte Foacuterum 2008 p118
84
prestiacutegio do cargo puacuteblico para indicar seu parente a ser contratado por empresa de
terceirizaccedilatildeo que atua no oacutergatildeo em que eacute ocupante do cargo puacuteblico402
A uacuteltima espeacutecie a ser tratada eacute o nepotismo poliacutetico que eacute descrito ―como a
nomeaccedilatildeo de pessoas independente do viacutenculo de parentesco com a autoridade
nomeante em cumprimento a ―acordos poliacuteticos403
e que apesar de natildeo ser abarcada
por nenhuma normativa eacute lembrada como uma conduta que infringe o princiacutepio da
impessoalidade404
Por fim a uacuteltima espeacutecie de nepotismo a ser tratada eacute o nepotismo das
primeiras-damas405
implantado na eacutepoca de Getuacutelio Vargas406
e que continua a vigorar
no Brasil ateacute hoje e que parece ser uma ―institucionalizaccedilatildeo do nepotismo pois
ocupam cargos puacuteblicos ao desempenharem atribuiccedilotildees de cunho social na conduccedilatildeo de
instituiccedilotildees sem fins lucrativos do ente federado de que o marido eacute representante407
Contudo salvo a situaccedilatildeo das primeiras-damas o Brasil movido por ―um
sentimento ou um sensus communis de que eacute imprescindiacutevel a vedaccedilatildeo do carreirismo
apadrinhadolsquo e da agecircncia familiar de emprego puacuteblicolsquo408
primou pela alteraccedilatildeo do
402 Esta forma de nepotismo estaacute vedada em algumas normativas como na Resoluccedilatildeo n705 do CNJ e no Decreto
presidencial n 720310 a primeira jaacute tratada na Introduccedilatildeo e o segundo no uacuteltimo capiacutetulo deste trabalho 403 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 404 Por vaacuterios doutrinadores e juristas dentre eles Dioacutegenes Gasparini no artigo jaacute citado e Carmem Luacutecia Antunes
Rocha em sua obra tambeacutem jaacute referida 405 Mayara Pegorer afirma que a ―figura da primeira-dama foi inventadalsquo nos Estados Unidos quando por volta de
1790 Martha a esposa do entatildeo presidente George Washington passou a aparecer ao seu lado em ocasiotildees solenes
fazendo o papel de rainha mesmo em um Estado independente e republicano pois refletia a forma de governo
inglecircs PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras-damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave
corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas e efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum administrativo FA Belo Horizonte nov 2012
ano 12 n 141 p 53 406Segundo Mayara Pegorer ―No Brasil foi a mulher de Getuacutelio Vargas Darcy Vargas a precursora no
assistencialismo social passando a assumir o papel de matildee dos pobres ao fundar a Legiatildeo Brasileira de
Assistecircncia e auxiliando na construccedilatildeo do estereoacutetipo de que as primeiras-damas seriam a imagem da elegacircncia da
discriccedilatildeo e da benevolecircncia modelo de valores da preocupaccedilatildeo com os problemas sociais que assolam os entes
federativos que seus maridos representam Neste sentido ateacute hoje acabam assumindo cargos comissionados e funccedilotildees
institucionais cargos relacionados agrave gestatildeo destas aacutereas sociais e empreendendo projetos que mais do que auxiliarem
a populaccedilatildeo carente a que se destinam auxiliam seus maridos na consolidaccedilatildeo de sua imagem no cenaacuterio poliacutetico e
social Op cit p 54 407 ― ()eacute exemplo o mau-vezo de se outorgar agraves primeiras-damas a atribuiccedilatildeo de conduzir instituiccedilotildees sem fins
lucrativos natildeo raras vezes dotadas de vultoso patrimocircnio e de incomensuraacutevel importacircncia para determinadas classes
da populaccedilatildeo Garcia Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 461Questiona
Emerson Garcia ―Natildeo seria esta uma modalidade de nepotismo ex vi legis () as primeiras-damas exercem a
representatividade popular Qual eacute o fundamento de legitimidade de sua atuaccedilatildeo Satildeo competentes ou possuem uma
―competecircncia reflexa oriunda do chefe do Executivo Op cit p 462 Explica Mayara Alice Souza Pegorer ―Essa
inquestionaacutevel doaccedilatildeo agraves causas sociais por vezes serve de fachada para o empreendimento de manobras puacuteblicas
escusas que ganharam repercussatildeo com a notiacutecia da ocupaccedilatildeo de cargos comissionados pelas primeiras-damas de
municiacutepios brasileiros (muitas vezes sem nem mesmo trabalhar efetivamente restringindo-se a perceber proventos) e
sua participaccedilatildeo em esquemas de desvio de verbas puacuteblicas () possibilidade de figuraccedilatildeo das primeiras-damas
como sujeitos do nepotismo () caracterizando-se infelizmente como praacutetica extremamente recorrente na realidade
brasileira Op cit p 55-56 408 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 222
85
quadro administrativo-governamental ao consagrar em 1988 constitucionalmente a
moralidade puacuteblica
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988
A partir dos entendimentos expressos pelos Constituintes nos debates da
Assembleia Nacional Constituinte409
sobre moralidade constata-se que a moralidade
puacuteblica eacute coibidora do nepotismo
Na eacutepoca da elaboraccedilatildeo da Constituiccedilatildeo a noccedilatildeo especiacutefica do princiacutepio da
moralidade natildeo restava pacificada ou clara entre os constituintes de forma que eles
apenas se imbuiacuteram do dever ratificar ―uma tendecircncia consagrada pela jurisprudecircncia
paacutetria e ―pela primeira vez410
a introduziram explicitamente no ordenamento juriacutedico
constitucional brasileiro411
tornando ―expresso o que jaacute estava impliacutecito no sistema
mesmo sob a eacutegide de Constituiccedilotildees anteriores412
que a moralidade eacute um dos vetores
―conformadores da atividade administrativa413
O que se visava naquele momento constituinte era o restabelecimento da
democracia e a moralizaccedilatildeo do poder puacuteblico natildeo apenas quanto ao serviccedilo puacuteblico
como tambeacutem quanto agraves autoridades puacuteblicas eleitas ou nomeadas
Eacute o que se extrai dos debates travados pelos Constituintes no Projeto da
Constituiccedilatildeo414
que ―avanccedilou no campo da moralidade administrativa415
em prol da
moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico a fim obstar todos os ―jeitinhos brasileiros que
burlassem a moralidade
409 Que antecedeu a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 410 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 64 411 Segundo Carmem Luacutecia desde 34 o principio da moralidade foi inserido nas disposiccedilotildees constitucionais ―()
como fundamental do sistema constitucional republicano nacional embutido na menccedilatildeo expressa agrave probidade
administrativa como dever do Presidente da Repuacuteblica () (art 54 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo de 1981 art 57 f da
Constituiccedilatildeo de 1934 art 85 d da Carta de 1937 () art 89 V da Constituiccedilatildeo de 1946 art 84 V da Carta de
1967 art 82 V da Emenda n 169) Op cit p222 Informaccedilatildeo esta que eacute completada pelo Emerson Garcia ao
afirmar que ―Natildeo obstante sua ausecircncia nos textos constitucionais preteacuteritos o princiacutepio da moralidade foi
contemplado pelo Decreto nordm 19398 de 11 de novembro de 1930 norma de equivalecircncia constitucional que foi
editada apoacutes a Revoluccedilatildeo de outubro do mesmo ano () o seu art 7ordm manteve em vigor as leis obrigaccedilotildees e direitos
na esfera puacuteblica salvo os que submetidos agrave revisatildeo contravenham o interesse puacuteblico e a moralidade
administrativa Op cit Nota de rodapeacute n 87 p 46 412 CAMMAROSANO Maacutercio O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p 91 413 MEIRELLES Hely Lopes apud BASTOS Celso Ribeiro e MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo
do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 ndash 1992 Satildeo Paulo Saraiva p 35-36 414 Denominado por Aluiacutezio Campos como ―bom e corajoso Projeto 415 BRASIL Congresso NacionalComissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de
Constituiccedilatildeo (A) 33ordf Reuniatildeo Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II- Suplemento A n 307 sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF p 2
86
Dois quais vale ressaltar o relativo ao paraacutegrafo sect3ordm do art 14 das disposiccedilotildees
transitoacuterias416
que seria exceccedilatildeo ao sect 1ordm do artigo 44 do Projeto da Constituiccedilatildeo o qual
dispunha sobre o acesso ao cargo puacuteblico pelo concurso puacuteblico417
e tido como norma
que viria
() de encontro agrave moralidade que se procurou instaurar neste texto
constitucional eis que seratildeo admitidos sem concurso sem provas e sem
tiacutetulos quatro mil procuradores ou advogados hoje integrando os quadros da
advocacia consultiva ou defensiva da Uniatildeo 418
Contudo em argumentaccedilatildeo contraacuteria foi dito que ―natildeo seria um trem da
alegrialsquo pois trem da alegrialsquo eacute a criaccedilatildeo de novos cargos eacute a realizaccedilatildeo de nomeaccedilotildees
a toque de caixa 419
No mesmo ensejo a fim de ser evitar o personalismo o favoritismo houve
discussatildeo quanto ao artigo 61 das disposiccedilotildees transitoacuterias que determina a estabilidade
para aqueles que jaacute eram servidores cinco anos antes da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal 420
A discussatildeo eacute iniciada a partir da afirmativa de que queriam421
suprimir este
artigo porque entendiam ―que ele estabelece uma grave irregularidade no serviccedilo
puacuteblico permite o favoritismo aleacutem de ser o que se chama de um trem da alegrialsquo- mas
um trenzatildeo completo 422
Ao contra argumentar eacute dito que se pretende423
negar ―estabilidade para
milhares de funcionaacuterios do serviccedilo puacuteblico que trabalham haacute cinco anos 424
mesmo
416―Os procuradores e advogados de oficio os procuradores da Fazenda nacional e os procuradores ou advogados das
autarquias federais passam a integrar em caraacuteter efetivo a carreira de procurador da Uniatildeo Diaacuterio da Assembleia
Nacional Constituinte ndash Suplemento C p 461 417 ―A primeira investidura em cargo ou emprego puacuteblico sob qualquer regime dependeraacute sempre da aprovaccedilatildeo
preacutevia em concurso puacuteblico de provas ou de provas e tiacutetulos Idem p 461 418 Joatildeo Agripino Idem p461 E continua ―() Imaginem V Exa Esses dispositivos aplicados nos Estados onde
procuradores satildeo nomeados sempre atraveacutes de prestiacutegio ou influecircncia poliacutetica () muitas vezes exercendo em caraacuteter
permanente a advocacia sem dar um uacutenico dia de trabalho agrave Uniatildeo ao Estado () se esta Comissatildeo natildeo suprimir ()
estaremos praticando um ocircnibus espacial da alegrialsquo natildeo apenas um tremlsquo () 419 Palavras de Nilson Gibson na reacuteplica Este era o tamanho do desleixo com o serviccedilo puacuteblico jaacute na deacutecada de 80 do
seacuteculo XX no Brasil utilizado como ―cabide de emprego para os ―amigos do rei muitos amigos e muitos reis E eacute
o que ainda acontece devido aos abusos ocorridos quanto agrave criaccedilatildeo de cargos comissionados que podem ser
ocupados por nomeados sem concurso e pela nomeaccedilatildeo destes embasadas na pessoalidade em personalismo
clientelismo nepotismo favoritismo e partidarismo Diante do debate o que fica patente eacute a necessaacuteria moralizaccedilatildeo
do serviccedilo puacuteblico que ateacute entatildeo era ―casa da matildee Joana de acordo com os mandos e desmandos daqueles que
detinham o poder e nomeavam seus apadrinhados para os cargos e que estes muitas vezes se tornavam ―servidores
fantasmas 420 ―Satildeo estaacuteveis os atuais servidores da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios que agrave data da
promulgaccedilatildeo desta Constituiccedilatildeo contem pelo menos cinco anos de serviccedilo na administraccedilatildeo direta e indireta
inclusive em fundaccedilotildees instituiacutedas e mantidas pelo Poder Puacuteblico Complemento C p 478 421 O PT e PDC 422 Pliacutenio Arruda Sampaio Complemento C Idem p 478 423 Na reacuteplica Gerson Peres dizendo sobre o PT 424
Complemento C p 478
87
sendo a favor da estabilidade para os trabalhadores brasileiros e que ―() natildeo estaacute se
fazendo trem da alegrialsquo () porque o trenzatildeo da alegria soacute existiria se nomeassem
―servidores a partir da data da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo mas o que estavam
fazendo era para garantir ―o emprego de milhares de trabalhadores que haacute cinco anos
servem no Poder Puacuteblico 425
E nesse contexto se toca no apadrinhamento espeacutecie de privilegiamento como
o nepotismo criticando a falta de profissionalizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e de seguranccedilalsquo
do servidor exposto agrave vontade e interesse puramente pessoal das autoridades que detecircm
o poder426
A discussatildeo em torno da moralidade ou imoralidade continua quanto agrave
possibilidade de se permitir a acumulaccedilatildeo de determinados cargos427
e se demonstra a
necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico que passa pelo expurgo constitucional
de jeitinhos brasileiroslsquo os quais encapam atos imorais dissimulando-os e simulando
uma falsa moralidade428
Igualmente observa-se no Destaque nordm 4246-87 da Emenda nordm ES 22775-1429
que propunha estender a obrigatoriedade do concurso puacuteblico para a ―contrataccedilatildeo de
serviccedilos autaacuterquicos empregados de empresas puacuteblicas da sociedade de economia
mista e das fundaccedilotildees universalizando uma norma hoje privativa de algumas estatais
a fim de que todos fossem favorecidos de ―forma mais transparente democraacutetica
completando ―o princiacutepio da moralidade administrativa da impessoalidade e da
425 Complemento C p 478 E completa ―Portanto natildeo existe imoralidade Se existisse as Constituiccedilotildees de 1946 e
1967 tambeacutem seriam imorais porque estabeleceram os mesmos criteacuterios Aqui fica patente novamente que a defesa
dos constituintes quanto ao natildeo trezatildeolsquo se embasa na mesma argumentaccedilatildeo que o trenzatildeo da alegrialsquo ocorre quando
as nomeaccedilotildees satildeo realizadas ilimitadamente sem criteacuterio de forma imoral 426 Siqueira Campos afirma que ―o servidor puacuteblico () apoacutes cinco anos de trabalho soacute pode ser demitido por
perseguiccedilatildeo de vencedores ocasionais e que natildeo ―se trata de uma imoralidade trata-se de uma proteccedilatildeo a quem
trabalha pois natildeo seria justo deixar o ―trabalhador exposto agrave sanha de poliacuteticos que vivem a colocar para fora do
trabalho servidores qualificados () substituindo-os por afilhados poliacuteticos Ibidem p480 427 Apoacutes a explanaccedilatildeo de Adylson Motta ―Seria um crime uma injusticcedila inominaacutevel se propuseacutessemos apenas retirar
a proibiccedilatildeo de acumulaccedilatildeo de cargos e natildeo reconhececircssemos o direito adquirido daqueles que hoje deteacutem dois cargos
como eacute o caso dos meacutedicos dos professores de magistrado e professor de teacutecnicos cientiacutefico e professor de mateacuteria
afim desde que haja correlaccedilatildeo de mateacuterias e compatibilidade de horaacuterios () Queremos o direito reconhecido para
aqueles que sob o respaldo da Constituiccedilatildeo vigente estatildeo hoje titulando dois empregos porque de agora em diante
natildeo se permitiraacute mais dois empregos no texto constitucional Ibidem p 481 428 Antocircnio Britto ―() a foacutermula apresentada () permitiraacute que todas as acumulaccedilotildees hoje existentes ditas legais
sejam transformadas em direito adquirido sem que se tenha possibilidade Estado a Estado Municiacutepio a Municiacutepio
de examinar caso a caso o que foi uma das grandes formas de fraude usadas pelo Poder Puacuteblico () o serviccedilo puacuteblico
do Paiacutes exige hoje duas moralizaccedilotildees a primeira eacute o prestigiamento do servidor puacuteblico dando-lhe condiccedilotildees
corretas para o exerciacutecio de sua funccedilatildeo () a segunda () dotar a Constituiccedilatildeo de instrumentos eneacutergicos para
enfrentar imoralidades cometidas Ibidem p 481 429 De Jalles Fontoura
88
publicidade contempladas nos art 43 430
o apreccedilo natildeo soacute pela moralidade mas tambeacutem
pela publicidade e impessoalidade
Por fim se constata o apelo agrave moralidade puacuteblica tambeacutem no que concerne agrave
remuneraccedilatildeo dos funcionaacuterios da administraccedilatildeo indireta conforme o disposto no
Destaque n 3876-8 da Emenda n ES 26044-8431
quanto ao art 63 sect 6ordm do substitutivo
n 2432
() um fato vem provocando clamor popular e indignaccedilatildeo puacuteblica a
existecircncia dos chamados marajaacutes na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta
em todo o Paiacutes () estatildeo incrustados na administraccedilatildeo puacuteblica somam
vantagens () benefiacutecios () chegam a vencimentos () assustadores ()
tem que ter uma poliacutetica de austeridade na administraccedilatildeo puacuteblica () tem
que ser extensiva tambeacutem agrave administraccedilatildeo indireta () agraves empresas estatais a
que natildeo temos acesso nem a imprensa consegue chegar laacute para noticiar ()
as polpudas recompensas de suas diretorias de seus assessores () eacute preciso
que laacute tambeacutem se instale a moralidade a probidade a austeridade () teto
() agrave sanha agrave voracidade daqueles que () detecircm cargos puacuteblicos ou a
direccedilatildeo de empresas433
Desta feita foi expressamente consignada nos debates dos constituintes na
ANC a necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e do poder puacuteblico dos quais
resultaram os dispositivos constitucionais atuais quanto agrave moralidade puacuteblica
Moralidade esta que obriga ―a todo agente puacuteblico do Presidente da Repuacuteblica
ao mais humilde servidor que tenha o ―dever juriacutedico e moral de ser leal ao seu paiacutes
bem como de cumprir o ―Direito que consubstancia a organizaccedilatildeo da sociedade
poliacutetica devendo assim ―respeitar e fazer respeitar a ordem juriacutedica que tambeacutem
accedilambarca o dever de melhor administraccedilatildeo 434
E natildeo eacute soacute a moralidade puacuteblica tambeacutem aparece como fundamento agrave vedaccedilatildeo
do domiacutenio familiar no acircmbito eleitoral Eacute isto que se extrai dos destaques e
substitutivos pertinentes agrave inelegibilidade de parentes dos representantes do Poder
430 Complemento C p 827 Ressalta-se que o artigo 43 hoje o art 37 tinha a seguinte redaccedilatildeo ―A administraccedilatildeo
puacuteblica direta ou indireta de qualquer dos poderes obedeceraacute aos princiacutepios da legalidade impessoalidade
moralidade e publicidade salvo na hipoacutetese de rescisatildeo do contrato de trabalho como condiccedilatildeo de validade dos atos
administrativos a motivaccedilatildeo suficiente e como requisito de sua legitimidade a razoabilidade 431 De Gastone Rigui 432 Gastone Rigui ―Nenhum funcionaacuterio diretor ou empregador na administraccedilatildeo puacuteblica direta ou indireta de
empresa estatal ou sociedade de economia mista teraacute remuneraccedilatildeo ou vantagens superiores agraves percebidas
respectivamente na aacuterea municipal pelo prefeito na aacuterea estadual pelos secretaacuterios de Estado e na aacuterea federal
pelos Ministros de Estado Idem p 837 433
Gastone Rigui Ibidem p 837 O destaque foi rejeitado 434 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006p114
89
Executivo dos entes federados atualmente denominada pela doutrina como
inelegibilidade reflexa435
Nesse esteio fica registrado que para se evitar o nepotismo aqui como
domiacutenio familiar do poder puacuteblico pela via eleitoral haacute de se coibir a elegibilidade dos
parentes de certa autoridade puacuteblica Assim eacute assentada a necessidade de ser preservar a
tradiccedilatildeo constitucional que prima por esta moralidade puacuteblica436
Iniciado o embate437
sobre o Destaque nordm 836-87 ndash Emenda nordm ES-27313 artigo
13 sect7ordm do Substitutivo n 2438
seguido439
sobre o Destaque n 3870-87 da Emenda n
ES-26031-6 quanto ao art 13 sect 9ordm do Substitutivo n 2 que estabelece a inelegibilidade
dos parentes dos titulares dos poderes executivos de cada um dos entes federados440
a
posiccedilatildeo tomada eacute contraacuteria agrave redaccedilatildeo441
Nessa alccedilada os argumentos foram rebatidos442
pela argumentaccedilatildeo de que ―()
a supressatildeo deste dispositivo permitiria exatamente o contraacuterio que se tornasse pela
primeira vez neste Paiacutes elegiacuteveis o cocircnjuge e o parente ateacute segundo grau de qualquer
dos detentores de cargos executivos colocando fora uma das mais moralizadoras
tradiccedilotildees deste Paiacutes 443
sendo um ―atentando contra a moralidade que deve existir no
trato da coisa puacuteblica com relaccedilatildeo agraves eleiccedilotildees e que ―Ignorar que parentes proacuteximos de
435 ―De aplicaccedilatildeo objetiva independente da relaccedilatildeo de amizade segundo Alexandre Moraes Constituiccedilatildeo do Brasil
Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2004 p 577 436 Conforme Emerson Garcia ―() a preocupaccedilatildeo com o favorecimento haacute muito estaacute sedimentada no direito
positivo paacutetrio do que eacute exemplo a causa de inelegibilidade prevista no art 14 sect 7ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
que alcanccedila o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o segundo grau ou por adoccedilatildeo do chefe do
Executivo ou de quem o tenha substituiacutedo nos seis meses anteriores ao pleito salvo se jaacute titular de mandato eletivo e
candidato agrave reeleiccedilatildeo O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p462 437 Pelo entatildeo Deputado Federal Nelson Jobim 438 Senhor Haroldo Lima ―() atribui agrave lei complementar a fixaccedilatildeo de outros casos de inelegibilidade () levando
em conta a moralidade para o exerciacutecio do mandato e a normalidade e legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia
() ou o abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo cargo ou emprego puacuteblico da administraccedilatildeo direta ou indireta Complemento
C p 593 439 Por Gastone Righi 440 () estabelece que satildeo inelegiacuteveis para quaisquer cargos o cocircnjuge ou parentes ateacute segundo grau por
consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica do Governador e do Prefeito que tenha exercido
mais da metade do mandato e soacute ressalva os que jaacute exercem mandatos eletivosIbidem p 593 441 Com ―esta redaccedilatildeo () qualquer pessoa que morar no Rio Grande do Sul e for parente de um prefeito no Rio
Grande do Norte natildeo poderaacute candidatar a nenhum cargo eletivo dentro do paiacutes Eacute uma verdadeira aberraccedilatildeo () natildeo
eacute preciso que a Constituiccedilatildeo vaacute ao ponto absurdo da proibiccedilatildeo total e absoluta de eleiccedilatildeo mesmo para parentes por
afinidade () eacute o cunhado algueacutem que sequer escolheu o parentesco e nem mesmo tem a consanguinidade ou liame
familiar estabelecido Ibidem p 599 Neste ponto eacute interessante frisar que esta aberraccedilatildeo que se refere eacute tanto
quanto ao agrave extensatildeo territorial envolvida na proibiccedilatildeo quanto agrave amplitude da vedaccedilatildeo familiar o que
inegavelmente mutatis mutantis tambeacutem constitui objeto de severas criacuteticas doutrinaacuterias agrave Suacutemula Vinculante n13
do STF 442 Por Antocircnio Britto 443 Ibidem p 600
90
Governadores cocircnjuges candidatos por exemplo satildeo beneficiados pelo poder puacuteblico
() em suas eleiccedilotildees seria tapar o sol com a peneira 444
Contudo este substitutivo foi rejeitado e apresentado outro445
quando foi
realizada uma explanaccedilatildeo completa sobre o tema446
pois aleacutem de se aduzir que a
inelegibilidade de parentes das autoridades poliacuteticas em voga eacute uma tradiccedilatildeo
constitucional no Brasil447
ainda restou claro que aquilo que embasa e sempre embasou
esta vedaccedilatildeo constitucional eacute a necessidade de se obstar o nepotismo e a manutenccedilatildeo de
domiacutenios familiares no poder puacuteblico 448
O substitutivo foi aprovado Daiacute a notoriedade de que tanto a Constituiccedilatildeo veda
o nepotismo que eacute este o motivo da inelegibilidade reflexa expressa no artigo 14 sect 7ordm
do texto constitucional
Nesse iacutenterim vale ressaltar que natildeo seria loacutegico que o texto constitucional
obstasse por um lado o domiacutenio familiar pelo meio poliacutetico eleitoral e por outro
permitisse o mesmo o poderio deste clatilde pelas vias administrativas de nomeaccedilatildeo em
cargos puacuteblicos eou administrativos449
444 Gerson Peres que completa Complemento C p 600 E continua ―Eacute a realidade brasileira () temos de manter o
texto () que sustenta a moralidade na coisa puacuteblica Natildeo vamos () abrir a porta para que no Paiacutes ocorram fatos
degradantes () essa proibiccedilatildeo eacute vaacutelida () moralidade natildeo tem limite nem jurisdiccedilatildeo () a utilizaccedilatildeo do poder eacute
dentro do territoacuterio nacional E foi este o pensamento adotado pelos Ministros do Supremo ao elaborarem a SV
n13 445 Do Relator Bernardo Cabral 446 Por Ruy Barcelar 447 ―Por um lapso () deixou de incluir a inelegibilidade dos parentes de segundo grau afins e por adoccedilatildeo do
Presidente da Repuacuteblica () No que concerne agraves inelegibilidades oriundas do grau de parentesco por
consanguinidade ou afim jaacute a Carta Constitucional de 1891 tornava inelegiacuteveis para o cargo de Presidente os
parentes consanguiacuteneos e afins do 1ordm e 2ordm graus do Presidente e Vice-Presidente da Repuacuteblica ou de quem se achasse
em serviccedilo no momento da eleiccedilatildeo ou de quem tivesse deixado ateacute 6 meses antes A Constituiccedilatildeo de 1934
considerava inelegiacuteveis os parentes ateacute o terceiro grau do Presidente da Repuacuteblica que natildeo se afastasse do cargo pelo
menos um ano antes A Carta autoritaacuteria de 1937 () se omitiu com relaccedilatildeo ao tema() a Constituiccedilatildeo de 1946
voltou a considerar inelegiacuteveis os parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o 2ordm grau natildeo soacute do Presidente da Repuacuteblica
mas tambeacutem dos Governadores e Prefeitos estendendo-se este impedimento () ao cocircnjuge dessas autoridades ()
A Constituiccedilatildeo de 1967 () diferenccedila eacute a extensatildeo das inelegibilidades aos parentes ateacute o 3ordm grau e aos parentes por
adoccedilatildeo () Emenda Constitucional n 22 de 1982 agrave () de 1967 com a redaccedilatildeo dada pela Emenda n 1 de 1969
manteacutem a inelegibilidade por parentesco voltando-se o limite de ateacute 2ordm grau () no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular
() O projeto da Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo art 28 II letra g considera igualmente inelegiacuteveis no territoacuterio de
jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes por consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo () jaacute o substitutivo ()
repete a redaccedilatildeo dada pelas Constituiccedilotildees de 1946 e 1967 () sem tornar inelegiacuteveis o cocircnjuge e os parentes de
Presidente da Repuacuteblica () Ata de Comissotildees p 683 ndash 684 448() a tradiccedilatildeo constitucional brasileira sobre inelegibilidade por grau de parentesco () sempre contemplou esse
impedimento como forma necessaacuteria para evitar o nepotismo ou a perpetuaccedilatildeo no poder atraveacutes de interposta pessoa
deve ser mantida A intenccedilatildeo do legislador brasileiro ao longo de nossa histoacuteria foi de impedir que aqueles que
detecircm uma parcela do poder de governar tendo sob o seu controle a maacutequina administrativa ou aquele que deixou o
cargo agraves veacutesperas das eleiccedilotildees favoreccedilam seus parentes prevalecendo-se da autoridade que tem ou aproveitando-se
da influecircncia que ainda manteacutem decorrente da proximidade do afastamento do cargo Visou-se preservar a
normalidade e a legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia ou abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo Daiacute nossa
iniciativa de apresentar emenda no sentido de restabelecer a tradiccedilatildeo constitucional brasileira e ao mesmo tempo
alertar () para o tema que achamos de grande importacircncia para a normalidade e a moralidade da vida poliacutetica
brasileira (grifos nossos) Idem 683-684 449 Quem natildeo pode o mais pode o menos
91
Ainda na esfera eleitoral ao se dispor sobre o voto e a eleiccedilatildeo em dois turnos o
personalismo eacute lembrado como uma chaga aberta no sistema eleitoreirondashgovernamental
do paiacutes
Neste diapasatildeo fala-se sobre o ―conservadorismo mesclado () pelo
clientelismo e pelas benesses da maacutequina do Poder Executivo que estaacute vinculado ()
com o empreguismo e com todo esse fisiologismo que tem dominado a poliacutetica
brasileira ao longo desses anos450
e portanto constata-se que ―A questatildeo eleitoral ()
eacute crucial para se ter uma democracia natildeo do autoritarismo do clientelismo e do
fisiologismo () que () espelhe parte da verdade do voto451
E no Destaque nordm 7746-87 que dispunha sobre eleiccedilatildeo em dois turnos a
argumentaccedilatildeo exibida se reporta agrave longa histoacuteria da pessoalidade sempre presente no
acircmbito do poder puacuteblico brasileiro e expotildee a falta de probidade encrustada na orbita
governamental-administrativa onde transita livremente o nepotismo452
que remonta agrave
eacutepoca do coronelismolsquo e da Repuacuteblica Velha453
Apoacutes toda esta explanaccedilatildeo se conclui que os constituintes estavam absorvidos
natildeo apenas em garantir a moralidade administrativa do serviccedilo puacuteblico em si mas a
moralidade puacuteblica em sentido amplo aquela que vigora no sistema no Estado no
governo e na administraccedilatildeo454
Nesse esteio vale ressaltar que o concurso puacuteblico em meio agrave argumentaccedilatildeo
quanto agrave moralidade puacuteblica455
eacute observado a uma como instrumento moralizador da
maacutequina administrativa e do seu serviccedilo puacuteblico e a duas como elemento
constitucionalmente inibidor do nepotismo
450Joseacute Genoiacuteno Ata das Comissotildees p 685 451 Idem p 685 452 Gerson Peres Que ainda afirma ―O processo de dois turnos eacute () reacionaacuterio () antipopular eacute contra o avanccedilo
da proacutepria esquerda que o enaltece irresponsavelmente sem noccedilatildeo histoacuterica intelectual sem sequer seriedade ou
probidade () Os governos haveratildeo de ser partilhados as secretarias divididas as diretorias vendidas o nepotismo o
filhotismo o apadrinhamento se daraacute em toda a extensatildeo para que o candidato compre essa maioria absoluta
Suplemento C p760-761 453 ―() a influecircncia do poder do Governo municipal do poder do Governo estadual ainda estaacute arraigado () e noacutes
vamos assistir a espetaacuteculos degradantes com as eleiccedilotildees de dois turnos vencendo sempre aquele que vai deter a
maacutequina Idem p 762 454 Diante disto como afirmar que o nepotismo refere-se apenas agrave oacuterbita administrativa e natildeo governamental Jaacute natildeo
ficou exposto que eacute o nepotismo a fundamentaccedilatildeo da inelegibilidade reflexa E natildeo eacute a eleiccedilatildeo o instrumento
imprescindiacutevel ao governo Entatildeo natildeo seria tambeacutem nepotismo as nomeaccedilotildees em cargos poliacuteticos governamentais
Se eacute nepotismo a eleiccedilatildeo para deputada federal por um Estado da filha do governador deste Estado porque natildeo seria
nepotismo a sua nomeaccedilatildeo para ser Secretaacuteria de uma das Pastas estaduais do governo de seu pai Esta eacute outra criacutetica
levantada pela doutrina quanto agrave redaccedilatildeo da SV n13 que natildeo abarcou a vedaccedilatildeo da nomeaccedilatildeo para cargos poliacuteticos
como nepotismo 455 Pela fala de Adylson Motta quanto ao serviccedilo puacuteblico ao analisar o substitutivo do Relator Bernardo Cabral
92
E ainda que foi apresentada uma emenda456
que expressamente vedada o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e nos cargos comissionados os quais seriam apenas
destinados aos titulares de direccedilatildeo superior do denominado primeiro e segundo escalatildeo
da Administraccedilatildeo Puacuteblica457
Assim quando se remonta ao binocircmio composto por um lado pela Moralidade
Puacuteblica consagrada pela Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 e por outro pelo
nepotismo deve-se enfocar que a moralidade puacuteblica eacute diretriz decorrente do proacuteprio
princiacutepio republicano que veda que qualquer ato seja realizado em detrimento da
igualdade
E nesse contexto se observa que a Constituiccedilatildeo Federal embora natildeo tenha se
referido expressamente ao nepotismo em nenhum dos seus dispositivos o exortou do
―atual estaacutegio do nosso viver458
jaacute que desde o seu artigo primeiro estabeleceu o
princiacutepio republicano incompatiacutevel com atos como o nepotismo 459
Eacute tambeacutem neste espeque que se constata que a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
determinou no seu art 14 sect 7ordm a inelegibilidade de cocircnjuges parentes consanguiacuteneos
afins e por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau de poliacuteticos deixando patente a
incompatibilidade do nepotismo com os seus preceitos
456 Por Adylson Motta 457 ―() temos que mudar a fisionomia da funccedilatildeo puacuteblica e do funcionaacuterio puacuteblico () cuidar eacute do ingresso de algueacutem
na funccedilatildeo puacuteblica que eacute pela porta do concurso () obrigatoriedade da organizaccedilatildeo do funcionaacuterio em carreira ()
continua constando aqui neste substitutivo () uma emenda que eu apresentei no primeiro momento que proiacutebe o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e limita a utilizaccedilatildeo do cargo de confianccedila () ficariam adstritos apenas aos titulares de
Ministeacuterios a Chefes do poder a secretaacuterios talvez de Ministeacuterios a dirigentes maacuteximos das entidades paraestatais
() Adylson Motta Ata das Comissotildees p 787 Tal proposta natildeo foi aprovada mas se tivesse sido poderia ter ao
menos limitado o nepotismo a alguns cargos poliacuteticos e outros puacuteblicos que restariam como cargos de confianccedila de
livre nomeaccedilatildeo 458 VASCONCELOS Telmo da Silva Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50
ago 2002 p 30 459Por isto Paulo Modesto afirma que ―() respeitar o interesse comum dirigir-se ao interesse puacuteblico exige do
agente puacuteblico republicano a adoccedilatildeo de criteacuterios igualitaacuterios e de meacuterito no acesso aos cargos puacuteblicos de sua livre
escolha em qualquer estrato do Poder dentro do Estado Todos satildeo iguais em uma Repuacuteblica satildeo cidadatildeos com
cargas puacuteblicas e direitos iguais A proteccedilatildeo de privileacutegios de origem familiar na intimidade do Estado eacute a antiacutetese do
regime republicano MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de
Direito Puacuteblico - RBDP ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 24 E ainda completa ―Trata-se
de comportamento em qualquer extensatildeo do conceito evidentemente contraacuterio ao ethos republicano a princiacutepio
baacutesicos da administraccedilatildeo puacuteblica e a elementares preceitos de boa gestatildeo da coisa puacuteblica mas que foi tolerado
durante toda a histoacuteria do Brasil e nos vinte primeiros anos da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 MODESTO Paulo
Op cit p 11 Tambeacutem eacute este o posicionamento adotado por Zeacutelio Maia da Rocha ao afirmar que ―Nepotismo em
essecircncia significa favorecimento Somente os agentes que ostentem grande equiliacutebrio e retidatildeo de caraacuteter conseguem
manter incoacutelume a dicotomia entre o puacuteblico e o privado impedindo que sentimentos de ordem pessoal contaminem
e desvirtuem a atividade puacuteblica que se propuseram a desempenhar () Assim nepotismo consiste em condutas
praticadas por agentes puacuteblicos que utilizando-se dos cargos estrateacutegicos que ocupam na estrutura estatal passam a
nomear ou manter parentes em cargos comissionados em indiscutiacutevel prejuiacutezo ao princiacutepio republicano segundo o
qual o da isonomia deve sempre ser potencializado com o intuito de que a coisa do povo (respublicum) reste
plenamente preservada Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p 40
93
Daiacute se constata se o domiacutenio poliacutetico familiar pela via eleitoral eacute
constitucionalmente coibido que diraacute pela via administrativa por meio da qual ocorre o
nepotismo ―Quem natildeo pode mais tambeacutem natildeo pode menos
Mas natildeo eacute soacute nesse enredo estatildeo assentados pela Constituiccedilatildeo Federal como
princiacutepios constitucionais460
basilares da Administraccedilatildeo Puacuteblica461
da legalidade da
impessoalidade da moralidade da publicidade e da eficiecircncia
Princiacutepios462
que longe de serem apenas meros valores satildeo normas que geram
efeitos no mundo juriacutedico463
indicam ―uma situaccedilatildeo geral a ser buscada por todos
aqueles que se encontrarem sob sua regecircncia464
e conferem ―coerecircncia e unidade
sistemaacutetica 465
ao ordenamento juriacutedico figurando como norte confiaacutevel466
Assim a Administraccedilatildeo Puacuteblica presente em todos os poderes de cada um dos
entes federados aleacutem de obedecer a diversas ―leis esparsas que mudam com uma
frequecircncia assustadora467
deve observar os princiacutepios constitucionais gerais os que a
regem especificamente e ainda aqueles que derivam destes pois satildeo os princiacutepios
aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo que asseguram estabilidade ao direito administrativo vez
que mesmo que as leis sejam alteradas eles permanecem468
Diante disto se o administrador puacuteblico descumpre um dos princiacutepios que
regem a Administraccedilatildeo estaraacute ―ferindo a mais alta ordem de um Estado469
460 Segundo o Ministro Ricardo Lewandowiski em seu voto no RE 579951-4 RN ―os princiacutepios constitucionais
―consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais e satildeo positivamente
vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho p1888 461 Expostos no caput do seu artigo 37 ―a administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uniatildeo
dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios obedeceraacute aos princiacutepios de legalidade impessoalidade
moralidade publicidade e eficiecircncia Que satildeo de ―observacircncia obrigatoacuteria para os trecircs Poderes do Estado PIETRO
Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p 160 462 Poeticamente segundo Machado de Assis eacute ―uma verdade que nas coisas anda que mora no visiacutevel e no
invisiacutevel Citaccedilatildeo do autor na fala de Quincas Borba explicando a Rubiatildeo sobre ―Humanitas Quincas Borba Satildeo
Paulo EDIGRAF 1889 p 18 463 A anaacutelise dos princiacutepios seraacute realizada no proacuteximo capiacutetulo de acordo com a hermenecircutica constitucional
Conforme o moderno entendimento ―satildeo conceituados como mandamento nuclear de um sistema em virtude de sua
relevacircncia axioloacutegica que lhe outorga a condiccedilatildeo de nuacutecleo central da ordem juriacutedica Karl Larenz apud Maria
Sylvia Zanella di Pietro in Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p154 Entretanto existem vaacuterias posiccedilotildees quanto agrave sua ponderabilidade e aplicaccedilatildeo 464 Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica ndash Florivaldo Dutra de Arauacutejo Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 120 465 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005 p30 466 PEREIRA JUNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da Legalidade Estrita agrave Loacutegica
do Razoaacutevel 2ordf ediccedilatildeo Belo Horizonte Editora Forum 2006 p 62 467 Idem p 159 468 Idem p160 469 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 40
94
E eacute nesse ensejo que os juristas afirmam que o texto constitucional coibiu o
nepotismo no poder puacuteblico por trecircs dos cinco princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo470
quais sejam o da impessoalidade471
o da eficiecircncia e o da moralidade administrativa472
Nesse esteio eacute que a Constituiccedilatildeo Federal veda a praacutetica de atos de
personalismo dentre eles o nepotismo sendo imprescindiacutevel que o agente puacuteblico
realize o ato administrativo desconsiderando quaisquer condiccedilotildees de parentesco
amizade posiccedilotildees partidaacuterias ou ideoloacutegicas daquele que seraacute nomeado473
Daiacute a importacircncias de tais princiacutepios e da moralidade puacuteblica no estudo do
nepotismo cuja proibiccedilatildeo de acordo com o STF deles deriva474
Mas o nepotismo natildeo eacute ato dissonante apenas dos princiacutepios da
Impessoalidade475
da Eficiecircncia476
e da Moralidade 477
tambeacutem destoa do princiacutepio da
Finalidade478
470 Assentados pela jurisprudecircncia do STF como autoaplicaacuteveis o que se observaraacute no uacuteltimo capiacutetulo 471 Uma das formas pelas quais a Constituiccedilatildeo consagrou este princiacutepio foi estabelecer o acesso ao cargo puacuteblico por
meio de concurso puacuteblico a fim de rechaccedilar da administraccedilatildeo os viacutecios do patrimonialismo e o personalismo dentre
eles o nepotismo Aqui vale apenas lembrar que o concurso puacuteblico previsto no inciso II do art 37 da CF88 eacute
espeacutecie de procedimento licitatoacuterio regulado pela lei 866693 destinado a preencher os cargos efetivos do quadro
pessoal dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo Ele eacute a regra e a exceccedilatildeo eacute a livre nomeaccedilatildeo de indiviacuteduo a ocupar
cargo comissionado tambeacutem prevista constitucionalmente 472―Eacute evidente que atenta contra a moralidade do serviccedilo puacuteblico a contrataccedilatildeo indiscriminada de parentes aleacutem de
ofender a impessoalidade com que deve ser regida a atuaccedilatildeo do Poder Puacuteblico Tambeacutem a eficiecircncia do pessoal deixa
a desejar () CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios
constitucionais Revista do advogado ano 32 n 117 out 2012 p 92 E ―() o nepotismo pode ser compreendido
como o favorecimento dos viacutenculos de parentesco nas relaccedilotildees de trabalho ou emprego () viola os princiacutepios
constitucionais da moralidade da impessoalidade e da eficiecircncia na Administraccedilatildeo Puacuteblica ESTRELLA Heron
Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico Ed
Foacuterum v10 n 54 marabr 2009 p265 473 Por isto Dioacutegenes Gasparini sintetiza que ―O que se quer na atualidade eacute ver extinto o vezo de certas autoridades
dotadas do poder de prover cargos ou empregos puacuteblicos de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo que deles valem-se para
beneficiar parentes propiciando-lhes um bom emprego PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
Renata Porto (Coordenadores) Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Nepotismo Poliacutetico p 97 474 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 475 Tanto que Mayara Alice Souza Pegorer ao analisar o nepotismo institucionalizado no papel da primeira-dama
afirma que ―() justamente pelo papel assumido pela figura da primeira-dama a segunda situaccedilatildeo torna-se bem
recorrente atribuindo-se a ela a conduccedilatildeo de instituiccedilotildees sem fins lucrativos que buscam promover o bem-estar social
da populaccedilatildeo empreendendo poliacuteticas sociais que vatildeo desde a proteccedilatildeo agrave crianccedila e ao adolescente famiacutelias carentes e
meio ambiente () poder-se-ia aventar a violaccedilatildeo ao princiacutepio da () impessoalidade e a moralidade ao se sobrepor
os interesses pessoais aos coletivos resultando pois em ato contra os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica As
primeiras damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos
direitos sociais Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 nov 2012 p 56 476 Dioacutegenes Gasparini afirma que o nepotismo ―contraria a moralidade a impessoalidade a finalidade e a eficiecircncia
das accedilotildees administrativas Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 88-89 477 Nesse sentido satildeo as palavras de Temo da Silva Vasconcelos ―Nepotismo afigura-se agrave ideia de favoritismo
patronal em dissonacircncia a impessoalidade A breve histoacuteria da naccedilatildeo brasileira jaacute em seus primoacuterdios registra a
primeira manifestaccedilatildeo de tal praacutetica () Desde entatildeo a percorrer e macular toda a nossa histoacuteria puacuteblica e privada
afigurado apadrinhamento da assunccedilatildeo aos postos sem a afericcedilatildeo de medidas de capacidade e merecimento Fez-se
presente suplantando periacuteodos despoacuteticos e democraacuteticos como que pairando sobre qualquer juiacutezo de moralidade e
probidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50 ago2002 p 29-30 478 O princiacutepio da finalidade eacute citado como um daqueles infringidos pelo nepotismo pois o administrador puacuteblico ao
nomear parentes para determinados cargos natildeo visa ―a finalidade puacuteblica como norte de tal ato mas o ―beneficiar
95
Assim aquele que pratica o nepotismo os inobserva pois tal conduta
rechaccedilada nada mais eacute do que ―um dos caminhos pelos quais se destroacutei e se adultera a
administraccedilatildeo puacuteblica desviando-a dos fins que informam sua existecircncia479
Fins
esses a serem ―buscados pelo poder puacuteblico no Estado de Direito480
derivados dos
seus princiacutepios e do proacuteprio princiacutepio da finalidade
Desta feita passa-se agrave anaacutelise da relaccedilatildeolsquo do nepotismo com os princiacutepios da
impessoalidade eficiecircncia finalidade com o fito de demonstrar que ao final e antes de
tudo o nepotismo eacute imoral
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade
Como jaacute foi dito o nepotismo que eacute perpetuado ―ateacute os dias de hoje 481
eacute um
haacutebito viciado da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira vinculado ao personalismo e ao
favoritismo avesso ao princiacutepio da impessoalidade482
e que em uma Repuacuteblica que vige
desde 1988 estruturada no trato impessoal e igualitaacuterio483
―de traccedilos organizados
estruturados e dinamizados segundo o direito que nele vigora 484
e cujas bases natildeo
convivem ―com a personalizaccedilatildeo do Poder conforme o governante em exerciacutecio485
natildeo
haacute como ser aceito
A administraccedilatildeo puacuteblica deve ser exercida pelos seus agentes de forma
imparcial neutra e impessoal no trato com a coisa puacuteblica na prestaccedilatildeo dos serviccedilos
puacuteblicos nas atividades puacuteblicas que realizam garantindo tratamento igualitaacuterio aos
determinada classe em detrimento daqueles que natildeo nasceram parentes ou natildeo se casaram ou nem mantiveram uniatildeo
estaacutevel com algueacutem com certa influecircncia ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 211 v 75 p
104 479ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2008 p 119 480 Ibidem p 126 481CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 72 482 Nos termos de Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos o princiacutepio da impessoalidade eacute aplicado na
Administraccedilatildeo Puacuteblica para obstar ―que o administrador natildeo seja tentadolsquo a substituir o interesse coletivo por
consideraccedilotildees de ordem pessoal (favorecimento ou perseguiccedilatildeo) Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash
tomo III arts 37- 43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 34 483 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―Impessoal eacute () aquilo que natildeo pode ser voltado especialmente a
determinadas pessoas() deve a Administraccedilatildeo voltar-se exclusivamente para o interesse puacuteblico e natildeo para o
privado vedando-se em consequecircncia sejam favorecidos alguns indiviacuteduos em detrimento de outros e prejudicados
alguns para favorecimento de outros() reflete () princiacutepio da finalidade () o alvo a ser alcanccedilado pela
Administraccedilatildeo eacute somente o interesse puacuteblico e natildeo se alcanccedila o interesse puacuteblico se for perseguido o interesse
particular() a Administraccedilatildeo haacute de ser impessoal sem ter em mira este ou aquele indiviacuteduo de forma especial
Manual de Direito Administrativo 11ordf ed Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2004 p15 484 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes O Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 146 485 Ibidem p 146
96
administrados486
e por isso ao contraacuterio natildeo deve ser exercida vinculada a ―um
comando pessoal a um capricho ou vontade particular que cada um se obriga mas agrave
norma de Direito tendo a impessoalidade ―que se tornou princiacutepio constitucional pela
fundamentalidade de que se reveste 487
como uma de suas caracteriacutesticas principais
Por isto os atos administrativos devem ser ―sempre destinados genericamente
agrave coletividade sem consideraccedilatildeo para fins de privilegiamento das ―caracteriacutesticas
pessoais daqueles a quem porventura se dirija natildeo podendo jamais ser apropriado para
qualquer fim pessoal privado particular ―por aquele que em decorrecircncia de exerciacutecio
funcional se viu na condiccedilatildeo de executaacute-la488
E eacute este princiacutepio489
que garante ao administrado a administraccedilatildeo idocircnea pois
―impotildee ao administrador puacuteblico que soacute pratique o ato de forma impessoal estando
―impedido de buscar outro objetivo ou de praticaacute-lo no interesse proacuteprio ou de
terceiros490
Por um lado tanto coiacutebe ―a promoccedilatildeo pessoal de autoridades ou servidores
puacuteblicos sobre suas realizaccedilotildees administrativas como veda que o ato administrativo
seja praticado ―unicamente a satisfazer interesses privados por favoritismo ou
perseguiccedilatildeo dos agentes governamentais491
e por outro impede que a Administraccedilatildeo
distinga ―interesses onde a lei natildeo o fizer obrigando-a a atuar sem dar ―precedecircncia a
quaisquer interesses em detrimento dos finaliacutesticos a fim de que esteja despida ―de
qualquer inclinaccedilatildeo tendecircncia ou preferecircncia subjetiva492
486 De acordo com Alexandre de Moraes ―o administrador eacute um executor do ato da entidade puacuteblica em nome da
qual atua Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e Legislaccedilatildeo Constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2006 p 817
Conforme ensina Juarez Freitas ―() a Administraccedilatildeo Puacuteblica precisa dispensar um tratamento isonocircmico a todos
sem privileacutegios espuacuterios tampouco qualquer manobra persecutoacuteria () determina que o agente puacuteblico proceda com
desprendimento atuando desinteressada e desapegadamente com isenccedilatildeo sem perseguir nem favorecer jamais
movidos por interesses subalternos FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios
fundamentais 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004 p50 487 Ibidem Op cit p 146 488 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 154 ndash 155 Para Carmem Luacutecia Antunes Rocha o princiacutepio ―garante que a Administraccedilatildeo seja
Puacuteblica e natildeo coisa particular de um ―grupo de pessoas eventualmente ocupantes dos cargos do Poder Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p154 489 Que ―ganhou dimensatildeo no direito administrativo de acordo com a influecircncia do direito italiano e alematildeo
CORREIA Seacutervulo Direito do Contencioso Administrativo Lisboa Editora Lex 2005 p619 490 MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p 85
Conforme Carmem Luacutecia ―A impessoalidade no trato da coisa puacuteblica garante () qualidade da res gerida pelo
Estado a sua condiccedilatildeo de ser puacuteblica () voltada agrave concretizaccedilatildeo do bem de todos e natildeo de grupos ou de algumas
pessoas () traduz-se na ausecircncia de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador que em
determinado momento esteja no exerciacutecio da atividade administrativa () revela o Estado natildeo-Cesar Op cit p
147 491 Ibidem p 86 492 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 28
97
Desta forma como ―princiacutepio cardial493
da Administraccedilatildeo natildeo soacute protege ―o
particular contra a administraccedilatildeo como tambeacutem a proteger a administraccedilatildeo contra seus
proacuteprios funcionaacuterios494
e torna ―ilegiacutetima a decisatildeo tomada em condiccedilotildees de
parcialidade495
Nesse enredo constata-se que eacute vetor democraacutetico e republicano de ―se dar
trato puacuteblico agrave coisa puacuteblica independentemente da ―situaccedilatildeo pessoal daquele que
deteacutem o cargo puacuteblico o qual ―se deve manter neutro e objetivo em sua conduta496
e
tratar a todos sem qualquer espeacutecie de discriminaccedilatildeo seja ela beneacutefica ou
detrimentosa497
Em siacutentese o princiacutepio da impessoalidade estabelece que ―a atividade
administrativa deve ser destinada a todos os administrados dirigida ao cidadatildeo em
geral sem determinaccedilatildeo de pessoa ou discriminaccedilatildeo de qualquer natureza a fim de
romper o ―velho costume do atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio
social poliacutetico econocircmico ou porque a ele o agente puacuteblico com poder para nomear
deve alguma obrigaccedilatildeo ou por fim porque ele eacute seu parente498
Eacute neste contexto que se afirma que rechaccedila do ordenamento juriacutedico todo e
qualquer ato ou vontade fundamentada no subjetivismo na pessoalidade ou na
particularidade que represente o ―privileacutegio pelo administrador puacuteblico para si ou para
seus parentes e amigos em razatildeo da sua proximidade com o poder499
e que o nepotismo
representa a ―quebra do princiacutepio da impessoalidade jaacute que sobrepotildee o interesse
particular ao puacuteblico com o direcionamento de nomeaccedilotildees500
493 GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo 2 Buenos Aires Fundacion de Derecho
Administrativo 1998 pVIII-44 494 Ibidem p VIII 11 495 Ibidem pVIII 44 496 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 155 497 Conforme esclarece Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―Nem favoritismo nem perseguiccedilotildees satildeo toleraacuteveis
Simpatias ou animosidades pessoais poliacuteticas ou ideoloacutegicas natildeo podem interferir na atuaccedilatildeo administrativa e muito
menos interesses sectaacuterios de facccedilotildees ou grupos de qualquer espeacutecie Curso de Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 96 498 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 88 499 Ibidem p 154 500 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndashRevista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30 Nos dizeres de Carmem Luacutecia A impessoalidade () eacute rompida () quando o motivo que
conduz a uma praacutetica pela entidade puacuteblica natildeo eacute uma razatildeo juriacutedica baseada no interesse puacuteblico mas no interesse
particular do seu autor () motivado por interesse em auxiliar () ou beneficiar parentes amigos pessoas
identificadas pelo agente e que dele mereccedilam segundo particular vinculaccedilatildeo que os aproxima favores e graccedilas que o
Poder facilita ou ateacute mesmo em prejudicar pessoas que destoem do seu ciacuterculo de relacionamentos pessoais e pelos
quais nutra () desafeiccedilatildeo ou desagrado () O motivo particular natildeo pode prosperar () o cometimento motivado
por razotildees particulares eacute o prejuiacutezo de quem natildeo tenha acesso pleno e republico agrave Administraccedilatildeo ROCHA Op cit
p157
98
A partir do princiacutepio da impessoalidade ―quer-se quebrar o velho costume do
atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio ou porque a ele o agente puacuteblico
deve alguma obrigaccedilatildeo uma vez que o ato administrativo natildeo ―pode ser dirigido com o
intuito de beneficiar esta ou aquela pessoa501
Eacute ele que se assegura a prevalecircncia do princiacutepio isonocircmico502
em detrimento
dos ―idiossincraacuteticos projetos de cunho particularista fundados em ―efecircmeros motivos
caracteriacutesticos dos cultivadores do poder503
carregados de ―subjetivismos
injustificaacuteveis e de ―caprichos lesivos504
Desta forma o princiacutepio da impessoalidade eacute um dos princiacutepios que obsta o
Estado seja tratado como ―uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar como ―uma integraccedilatildeo
de certos agrupamentos ou ainda como objeto ―de certas vontades particularistas505
Mas na realidade praacutetica eis aiacute um dos desafios que os agentes do direito em
especial os constitucionalistas e os administrativistas devem se debruccedilar jaacute que a
maacutequina estatal eacute formada por pessoas agentes estatais impregnados da pessoalidade
de fazer do Estado coisa sua que pode e deve utilizar o poder para beneficiar natildeo soacute a
si mas tambeacutem aos seus506
E eacute nesse diapasatildeo insere-se o nepotismo ―praacutetica ilegiacutetima e incompatiacutevel agrave
forma republicana da gestatildeo da coisa puacuteblica507
cuja vedaccedilatildeo decorre diretamente do
princiacutepio da impessoalidade508
e que ―talvez seja a questatildeo principal e mais
frequentemente encontrada na Administraccedilatildeo a ferir o princiacutepio da impessoalidade
constitucionalmente estabelecido na esteira da opccedilatildeo republicana509
501 GASPARINI Diogenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p9 502 Para Emerson GARCIA e Rogeacuterio Pacheco ALVES ―() preserva-se o princiacutepio da isonomia entre os
administrados e o princiacutepio da finalidade () sendo vedada a atividade discriminatoacuteria que busque unicamente a
implementaccedilatildeo de um interesse particular Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro Ed
Lumen Juris 2002 p21 503 Ibidem 50 504 Ibidem 53 505 Empirotti Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 506 Neste sentido Carmem Luacutecia ressalta ―A grande dificuldade de garantia de impessoalidade estatal () que suas
atividades satildeo desempenhadas pelas pessoas cujos interesses e ambiccedilotildees afloram mais facilmente ali em razatildeo da
proximidade do Poder e portanto da possibilidade de realiza-las valendo-se para tanto da coisa que eacute de todos e natildeo
apenas dele ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo
Horizonte Del Rey 1994 p 147 507 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal ano V n 26 outnov 2008 p 19 508 Segundo Emerson Garcia ―Identificada a praacutetica do nepotismo ter-se-aacute de imediato a violaccedilatildeo ao princiacutepio da
impessoalidade jaacute que privilegiados interesses individuais em detrimento do interesse coletivoO nepotismo
Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 462 O interessante eacute que o Presidente pode nomear seu irmatildeo
como ministro Este ato mesmo pessoal natildeo se enquadra como nepotismo como se veraacute no uacuteltimo capiacutetulo 509 ROCHA Carmem Luacutecia Op cit p 158
99
Assim o nepotismo resultante ―da multissecular cultura do
patrimonialismo510
eacute avesso ao ato administrativo impessoal511
e torna a administraccedilatildeo
natildeo puacuteblica mas personalizada antidemocraacutetica e socialmente injusta512
se
configurando como ato invaacutelido para o Direito513
e de ―responsabilidade de quem lhe
tenha dado causa514
232 O viacutecio que danifica o Princiacutepio da Eficiecircncia
Incluiacutedo na Constituiccedilatildeo Federal pela Emenda Constitucional n 1998 como
princiacutepio cardinal da Administraccedilatildeo Puacuteblica traduz a exigecircncia de o agente puacuteblico
buscar incessantemente o melhor resultado ―sem descurar dos mandamentos legais e
dos padrotildees eacuteticos subjacentes ao bom administrador 515
Eacute o mandamento da qualidade do serviccedilo puacuteblico que envolve natildeo apenas a
eficiecircncia do ―modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa
como tambeacutem a eficaacutecia dos ―meios e instrumentos empregados e a efetividade dos
―resultados obtidos516
obrigando a Administraccedilatildeo Puacuteblica agrave ―racionalidade e
aproveitamento maacuteximo das potencialidades existentes em prol da ―promoccedilatildeo do bem
510 Expressatildeo do Ministro Carlos Britto no seu voto agraves fls 3334 da MC - ADC n12DF 511 De acordo com Joseacute Eduardo Martins Cardozo a Administraccedilatildeo natildeo pode ―beneficiar ou impor sanccedilatildeo a algueacutem
em decorrecircncia de favoritismo ou de perseguiccedilatildeo pessoal por predileccedilatildeo ou discriminaccedilatildeo do agente puacuteblico a
algueacutem devido agraves caracteriacutesticas pessoais desta Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com
a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p 156 512 O agente puacuteblico natildeo pode exercer o ato considerando suas opiniotildees e interesses Desta forma mesmo se ele for
competente natildeo pode nomear parente ou amigo para cargo puacuteblico vez que este ―deve ser provido segundo os
interesses e conveniecircncias puacuteblicas e natildeo particulares ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais
da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p156 513 Tendo a teoria da nulidade plena aplicaccedilatildeo ao mesmo Ibidem p 155 514 Ibidem p 151 A autora ainda elucida que ―() se o ato no qual emerge a pessoalidade na Administraccedilatildeo tem
conotaccedilatildeo nepotista por exemplo aquele que foi favorecido com cargo ou emprego puacuteblico pela qualificaccedilatildeo
familiar teraacute desfeito o ato de sua nomeaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo () obrigaccedilatildeo de a entidade puacuteblica regressar contra o
agente que tenha atuado com personalismo paternalismo clientelismo subjetivismo e toda e qualquer outra forma de
agravo ao princiacutepio constitucional da impessoalidade administrativa Esta eacute a norma juriacutedica a ser acatada e cumprida
rigorosamente para garantia dos demais princiacutepios e de todo o sistema constitucional republicano Ibidem p 170-
171 515 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 35 Hely Lopes Meirelles mesmo de a eficiecircncia ser princiacutepio constitucional jaacute a
elucidava como o dever da administraccedilatildeo que ―atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviccedilo Direito
Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p90 Eacute conhecido nos dizeres de Dioacutegenes
Gasparini ―entre os italianos como dever da boa administraccedilatildeo GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf
ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p21 Segundo Celso Antocircnio Bandeira de Mello a eficiecircncia eacute o ―dever administrativo
por excelecircncia () faceta de um princiacutepio mais amplo () da boa administraccedilatildeo Curso de Direito Administrativo
14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 104 516 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p19- 20
100
comum de forma que sua atuaccedilatildeo estatal seja ―juridicamente eficiente quanto seu
resultado quantitativo e qualitativo for satisfatoacuterio 517
Dessa forma impotildee o dever da eficiecircncia aos administradores puacuteblicos que
―reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade
administrativa518
fazendo ―que os sujeitos da atividade tenham qualificaccedilatildeo compatiacutevel
com as funccedilotildees a seu cargo 519
e portanto obstando que a ―histoacuterica confusatildeo que os
administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre patrimocircnio puacuteblico e
privado 520
o que suscita o entendimento de que ―certamente natildeo atenderia o princiacutepio
da eficiecircncia a nomeaccedilatildeo de parente proacuteximo da autoridade com poder para nomear e
por ela nomeado para exercer o cargo de provimento em comissatildeo521
pois ―natildeo se
pode esperar o desempenho eficiente das funccedilotildees pelos servidores que configurem
nomeaccedilotildees favorecidas522
O cerne da problemaacutetica estaacute no fato de que a nomeaccedilatildeo de parentes
comprometeria a qualidade total desejada nos serviccedilos puacuteblicos pois a nomeaccedilatildeo de
familiares de autoridades danificaria a eficiecircncia da administraccedilatildeo em dois acircngulos um
pelos nomeados natildeo possuiacuterem a isenccedilatildeo necessaacuteria a realizar a atividade puacuteblica de
forma neutra e eficiente e em outro pela autoridade nomeante gestora ser parcial
quanto ao seu familiar523
517 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999p 165- 166 518 De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto quando os atos satildeo realizados com ―qualidades intriacutensecas de
excelecircncia obteacutem-se ―o melhor atendimento possiacutevel das finalidades previstas em lei conforme ―paracircmetros
objetivos ―destinados agrave afericcedilatildeo dos resultados alcanccedilados pela administraccedilatildeo NETO Diogo de Figueiredo
Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001 p 41 519 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 52 Tanto que de acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto a eficiecircncia eacute entendida ―() como
melhor realizaccedilatildeo possiacutevel da gestatildeo dos interesses puacuteblicos em termos de plena satisfaccedilatildeo dos administrados com os
menores custos para a sociedade ela se apresenta na accedilatildeo administrativa puacuteblica simultaneamente como um
atributo teacutecnico da administraccedilatildeo como uma exigecircncia eacutetica a ser atendida no sentido weberiano dos resultados e
como uma caracteriacutestica juriacutedica exigiacutevel de boa administraccedilatildeo dos interesses puacuteblicos Op cit p 42 520 Trecho do voto do Ministro Ricardo Lewandowiski na p 1899 do RE 579951-4 RN de 20082008 521 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p89 522 Ibidem p91 523 Nestes termos Zeacutelio Maia da Rocha afirma ―A vedaccedilatildeo ao nepotismo se justifica porque sendo o parentesco o
fundamento da nomeaccedilatildeo para ocupar cargo em comissatildeo natildeo se imagina que o dirigente iraacute fiscalizar com o mesmo
rigor o parente e sim que haacute uma natural toleracircncia a qual natildeo existiria numa relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo sem qualquer
grau de parentesco Veja que natildeo se pode permitir na avaliaccedilatildeo do nepotismo a utilizaccedilatildeo de um criteacuterio subjetivo
para concluir se o parente foi ou natildeo beneficiado de forma indevida Esse benefiacutecio deve ser presumido pois como
se trata de coisa puacuteblica a proibiccedilatildeo existe ou seja se o processo de nomeaccedilatildeo eacute passiacutevel de ser influenciado
indevido eacute o ingresso do parente Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p41
101
233 O fim avesso ao Princiacutepio da Finalidade e ao Interesse Puacuteblico
Do elenco dos cinco princiacutepios expressos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo
Federal que regem a Administraccedilatildeo outros princiacutepios que tambeacutem satildeo diretrizes do
poder puacuteblico e dentre estes o princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da
legalidade
Tal princiacutepio eacute intimamente ligado ao princiacutepio da indisponibilidade do
interesse puacuteblico pois ―institui um dever juriacutedico para a Administraccedilatildeo de dar o devido
atendimento aqueles fins consagrados como de especiacutefico interesse puacuteblico524
e traduz
a obrigaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica executar os seus atos de acordo com o fim
disposto em lei525
voltado a satisfazer o interesse puacuteblico526
jaacute que ―administrar natildeo eacute
atividade de que eacute senhor de coisa proacutepria mas gestor de coisa alheia 527
O princiacutepio da finalidade alicerccedila a execuccedilatildeo da funccedilatildeo administrativa no
interesse puacuteblico a ser perseguido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica que se sobrepotildee ao
privado e ―natildeo pode ser livremente disposto por aqueles que em nome da coletividade
recebem o dever-poder de realiza-los528
restando ferido quando a finalidade do ato
praticado pelo agente puacuteblico eacute voltada a interesse diverso do interesse puacuteblico como
―ao benefiacutecio pessoal ou ao prejuiacutezo particular por razotildees subjetivas529
Eacute o que ocorre quando o administrador pratica o nepotismo pois natildeo atua
como agente puacuteblico que executa sua atividade em prol do interesse puacuteblico mas como
agente privado que visa satisfazer interesses de cunho pessoal confundindo assim o
espaccedilo puacuteblico com o privado530
deixando de ―realizar a ponderaccedilatildeo exclusiva dos
interesses puacuteblicos relevantes para incluir na estrutura do processo decisoacuterio
administrativo a tutela de interesses familiares e pessoais estranhos ao bem comum (res
524 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p28 525 De acordo com Carmem Luacutecia Antunes Rocha ―Os fins satildeo a destinaccedilatildeo imanente agrave pessoa puacuteblica Eles satildeo a
razatildeo de ser da existecircncia do Estado o seu sentido e a sua justificativa Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 192 526―Somente o interesse puacuteblico legitima o comportamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica E apenas a conduta
administrativa legiacutetima tem sede no Direito do Estado Democraacutetico Ibidem p 214 527 Rui Cirne Lima apud Ministro Carlos Britto no seu voto na p 36 da Medida Cautelar da ADC 12-6DF de sua
relatoria de 16022006 528 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p149 529 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 157 530 Nos dizeres de Dioacutegenes Gasparini ―() eacute faacutecil ver que natildeo se caracteriza como de interesse puacuteblico o relativo agrave
certa pessoa ou grupo de pessoas a uma famiacutelia () na nomeaccedilatildeo para ocupar cargo de provimento em comissatildeo de
parente proacuteximo da autoridade () sem qualquer preocupaccedilatildeo com a qualificaccedilatildeo eacutetico-profissional do nomeado
Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 92
102
publica) 531
e viciando assim ―o ato de nomeaccedilatildeo direta ou transversa de parente de
autoridade com poder para nomear proporcionando-lhe um bom cargo ou emprego
puacuteblico532
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo
Neste toacutepico passa-se agrave anaacutelise da Moralidade Puacuteblica como pilar da vedaccedilatildeo
do nepotismo seja em sentido amplo decorrente do princiacutepio republicano seja em
sentido estrito como fundamento de norma infraconstitucional seja como princiacutepio
densificado pelos outros princiacutepios ou base destes 533
Ora dita puacuteblica ora dita administrativa ora observada como norma
concreta534
ora como vista como uma norma em branco535
densificada por outros
princiacutepios536
o certo eacute que a Constituiccedilatildeo Federal deu
() especial relevacircncia agrave moralidade Administrativa como princiacutepio
norteador proacuteprio da atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica () ao elencaacute-lo
entre os cinco princiacutepios expressos () ao mencionaacute-lo como condiccedilatildeo de
validade do ato do Poder Puacuteblico () ao categorizar a probidade na
531 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP
Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p19 532 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p95 533 Por isto de acordo com Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos ―() o princiacutepio da moralidade eacute o princiacutepio
central e o maior dos quatro nele se fundamentando toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica ateacute porque quem queira
representar a naccedilatildeo tornando-se servidor puacuteblico deve postar-se acima de qualquer suspeita e ser dotado de
idealismo que supere o dos demais cidadatildeos Eacute que em uma visatildeo correta do poder tem ele a honra e o privileacutegio de
servir aos cidadatildeos e agrave paacutetria Natildeo se pode admitir que um servidor puacuteblico seja um imoral um corrupto um
peculataacuterio posto que seu crime eacute na minha particular visatildeo de interpretar o princiacutepio da moralidade administrativa
superior aos demais visto que tendo se apresentado como algueacutem disposto a servir a sociedade sobre ela tripudia
graccedilas agrave funccedilatildeo que exerce Natildeo consigo ver o administrador puacuteblico senatildeo como algueacutem com predicados superiores
aos demais cidadatildeos razatildeo pela qual se dispotildee a servir a sociedade e creio ter sido esta a razatildeo pela qual o
constituinte houve por bem inserir o princiacutepio da moralidade puacuteblica como o mais relevante princiacutepio do direito
administrativo ―A mulher de Ceacutesar natildeo deve ser apenas honesta mas deve parecer ser honesta diziam os antigos
com acuidade eis que quem governa tem que possuir a confianccedila dos governados e a idoneidade eacute o elemento mais
denso para que mereccedila essa confianccedila Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo
Paulo Saraiva 1992 p 4 ndash 5 534 Base da accedilatildeo popular e da probidade administrativa 535 Para Ricardo Marcondes Martins eacute ―uma regra de estrutura porque disciplina o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
() trata-se de uma regra em branco pois se reporta a todas as regras eacuteticas objetivadas () exige complementaccedilatildeo a
apuraccedilatildeo de quais satildeo os deveres eacuteticos Princiacutepio da moralidade administrativa In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
2008 p323 Egon Bockman Moreira entende que eacute um principio juriacutedico em brancolsquo cujo conteuacutedo natildeo se exaure
em comandos concretos e definidos () estabelece eacute uma finalidade a ser perseguida e implementada Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O princiacutepio da moralidade e seu controle objetivo Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 102 536 Segundo Luis Manuel Fonseca Pires ―() o princiacutepio da moralidade administrativa prescrito no art 37 caput da
Constituiccedilatildeo Federal eacute uma norma juriacutedica de eficaacutecia plena que natildeo guarda dependecircncia para a sua significaccedilatildeo
apenas de regras juriacutedicas mas () que igualmente pode qualificar-se como norma legitima a ser aplicada para
permitir ou vedar dado comportamento em razatildeo de outros meios de densificaccedilatildeo ou significado () se a moralidade
administrativa natildeo se confunde com a moral comum por outro lado a moralidade administrativa natildeo depende uacutenica e
exclusivamente de uma regra juriacutedicalsquo para externar o seu significado pois eacute possiacutevel compreendecirc-la e concretizaacute-la
com uma leitura toacutepica e sistemaacutetica de toda a ordem juriacutedica em vigor Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Mauriacutecio
Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) p 239-240
103
administraccedilatildeo como valor juriacutedico inviolaacutevel pelo Presidente da Repuacuteblica
e finalmente () ao cominar os atos de improbidade administrativa537
Nesse ensejo quando se observa a moralidade administrativa de forma
concreta volta-se o olhar para ―os proacuteprios meios de accedilatildeo escolhidos pela
Administraccedilatildeo Puacuteblica que age de forma contraacuteria agrave moral puacuteblica quando o conteuacutedo
do seu ato eacute avesso ―ao senso comum de honestidade retidatildeo equiliacutebrio justiccedila
respeito agrave dignidade do ser humano agrave boa-feacute ao trabalho agrave eacutetica das instituiccedilotildees538
Desta forma a moralidade administrativa se observada no ordenamento
juriacutedico ―passou a ser conceito elaborado com forccedila de elemento autocircnomo na
formaccedilatildeo e informaccedilatildeo do comportamento administrativo juridicamente vaacutelido539
Sendo norma que juridicamente por si soacute impotildee ―a honestidade na gerecircncia da res
publica540
pois sua obediecircncia eacute cogente ao agente puacuteblico e ainda como lastreia o
controle objetivo dos atos administrativos possibilita de forma autocircnoma sua
invalidaccedilatildeo541
e consequente ―responsabilizaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se afastaram
dessas diretrizes obrigatoacuterias542
Por isto pode-se dizer que a accedilatildeo popular eacute ―marco imprescindiacutevel na sede de
moralidade administrativa543
que a lastreia natildeo apenas como um princiacutepio mas como
um instrumento de resguardo do proacuteprio interesse puacuteblico mesmo porque qualquer
537 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei
Impetus 2005 Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo p 29 538 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Atlas 2012 p178 Nos dizeres de Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―tal princiacutepio assume foros de pauta
juriacutedica porque ―compreendem-se em seu acircmbito () os chamados princiacutepios da lealdade e boa-feacute () Curso de
Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 101 539 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p187 540 FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais 3ordf ed Malheiros 2004
p56 541 Conforme Ives Gandra Martins ―A primeira consequecircncia a nosso ver da encampaccedilatildeo desse princiacutepio eacute o
aumento do acircmbito do controle jurisdicional sobre a atividade administrativa Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil
3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 38 542 MORAES Alexandre de Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e legislaccedilatildeo constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2006 p 816 Neste sentido Maria Sylvia Zanella de Pietro afirma ―A partir do momento em que a Constituiccedilatildeo
Federal no artigo 37 inseriu o princiacutepio da moralidade entre os de observacircncia obrigatoacuteria pela Administraccedilatildeo
Puacuteblica e no artigo 5ordm inciso LXXIII colocou a lesatildeo agrave moralidade administrativa como um dos fundamentos da
accedilatildeo popular ela veio permitir duas conclusotildees a primeira eacute a de que o ato administrativo que infrinja a moralidade
administrativa eacute tatildeo invaacutelido quanto o ato ilegal a segunda () eacute a que sendo invaacutelido o ato administrativo imoral
pode ser apreciado pelo Poder Judiciaacuterio para fins de decretaccedilatildeo de sua invalidade DI PIETRO Op cit p 186 543 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit 220 A autora ainda informa que a ―Constituiccedilatildeo de 1934 introduz em
seu art 113 inciso 38 a accedilatildeo popular e que foi ―reintroduzida na esfera Constitucional em 1946 pelo artigo 141 sect
38 porque tinha sido ―excluiacuteda da Carta de 1937 Outrossim assevera que em 1957 foi publicada a Lei n 3164 que
tratava da accedilatildeo popular e que novamente em 1958 foi inserida outra lei no ordenamento juriacutedica a Lei n 3502 que
trouxe agrave lume uma accedilatildeo popular especiallsquo Afirma a autora que a primeira tinha como finalidade ―coibir o
enriquecimento iliacutecito dos servidores puacuteblicos () e dos dirigentes e empregados de autarquias e dos que lhe satildeo
equiparados e que a segunda visava ―a anulaccedilatildeo ou decretaccedilatildeo de nulidade dos atos lesivos ao patrimocircnio E por
fim que ―em 1965 foi editada a Lei n 4717 regulamentando o artigo 141 sect38 da Constituiccedilatildeo de 46 Ibidem p
220-222
104
cidadatildeo pode intentar a citada accedilatildeo com ―a pretensatildeo de anular atos do Poder
Puacuteblico544
por terem sido realizados em dissonacircncia com a moralidade administrativa
Neste ensejo ao se capitular o nepotismo como um ato imoral isto eacute lesivo agrave
moralidadelsquo545
pode-se requerer sua anulaccedilatildeo por meio da accedilatildeo popular
De outro lado ao pensar na moralidade como uma norma autocircnoma que
produz efeitos no mundo juriacutedico natildeo haacute como natildeo fazer referecircncia agrave probidade
administrativa sua descendente dita ―particular aspecto da moralidade administrativa
que recebeu da Constituiccedilatildeo Federal um tratamento proacuteprio546
Tamanha a sua
importacircncia que natildeo apenas estaacute explicita no sect4ordm do art 37 do texto constitucional
como tambeacutem regulamentada por meio da Lei n 842992 denominada Lei de
Improbidade Administrativa que veda todo e qualquer ato que configure ―grave
violaccedilatildeo do senso meacutedio superior da moralidade e () inequiacutevoca intenccedilatildeo
desonesta547
Nesse diapasatildeo imprescindiacutevel destacar que esta lei consagrou ―a Moral no
acircmbito do Direito ao considerar como atos de improbidade os que atentam contra os
princiacutepios da Administraccedilatildeo548
e por conseguinte tornou o nepotismo ato que atenta
contra os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a
Administraccedilatildeo tambeacutem um ato de improbidade administrativa
Diante disto constata-se que a moralidade puacuteblica obriga que os atos dos
administradores puacuteblicos se adequem aos valores albergados por ela natildeo bastando aos
agentes puacuteblicos brasileiros cumprir apenas os estritos termos da lei vez que tambeacutem
devem agir em conformidade com os ―valores morais juridicizados549
544 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 17 545 Artigo 5ordm inciso LXXIII da CF 88 546 GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p11 A partir dos comentaacuterios
de Diogo de Figueiredo Moreira Neto a probidade ―() consiste no dever de o funcionaacuterio servir agrave Administraccedilatildeo
com honestidade procedendo no exerciacutecio das suas funccedilotildees sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed
Satildeo Paulo Renovar 2001 p95 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―()abrange todo e qualquer agente
puacuteblico seja qual for a situaccedilatildeo que o vincule ao Poder Puacuteblico bem como aqueles que natildeo sendo agentes
concorram para as condutas de improbidade ou delas se beneficiem Op cit p50 E conforme Juarez Freitas ―O
princiacutepio da moralidade tornou-se assim pedra de arrimo do edifiacutecio juriacutedico () Logo o agir eticamente
universalizaacutevel desponta como imposiccedilatildeo vaacutelida para as relaccedilotildees juriacutedicas independentemente de assumirem
natureza puacuteblica ou privada FREITAS Juarez Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) 2008
p 196 547 Ibidem p 204 548 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Altas 2012 p 189 549 CAMMAROSANO Maacutercio Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p78 Nesse enredo o autor afirma que o administrador puacuteblico ―() ao interpretar as
105
E assim seja ao encampar550
―outros princiacutepios ou inserida no contexto do
dever de boa administraccedilatildeo551
visa obstar a ―postura de quem se considera o dono da
coisa puacuteblica552
fundamentar e direcionar o sistema553
normativo que rege o poder
puacuteblico como sua pedra angular554
possuindo portanto ―primazia sobre os outros
princiacutepios constitucionalmente formulados555
Isto porque o conteuacutedo da moralidade administrativa retrata o comportamento
puacuteblico ideal de forma que toda atuaccedilatildeo administrativa deveria partir dela e a ela se
voltar556
abarcando o determinado por outros princiacutepios que regem a administraccedilatildeo
que estatildeo tatildeo intimamente ligados a ela como elos em uma cadeia que o agente puacuteblico
ao inobservaacute-la estaraacute automaticamente infringindo os demais
Tanto que se observa o elo da moralidade com a substacircncia de outro princiacutepio
basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica o da impessoalidade pois para que o ato
administrativo seja moral prioritariamente haacute de ser impessoal557
desprovido de
qualquer motivaccedilatildeo ou manifestaccedilatildeo de caraacuteter pessoal agente puacuteblico558
Ela obsta ―desmandos de maus administradores que almejam satisfazer ―seus
proacuteprios interesses ou ateacute ―interesses inconfessaacuteveis relegando para o uacuteltimo plano os
preceitos morais de que natildeo deveriam se afastar de forma que resta vulnerada quando
normas nas quais se refletem visando sua aplicaccedilatildeo e ao avaliar situaccedilotildees de fato para detectar sua incidecircncia natildeo
pode ignorar o sentido que os conceitos que expressam valores tecircm no seio da coletividade de que promanam e em
dado momento histoacuterico mas sempre atentos ao enfoque contextual do sistema normativo Op cit p 85 550 ―Este princiacutepio substantivo () informa vaacuterios institutos atinentes ao controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
notadamente os que datildeo suporte ao desempenho dos agentes poliacuteticos e administrativos MOREIRA NETO Diogo
de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in Direito Administrativo
Coordenador Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 30 551 ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ediccedilatildeo Horizonte Del Rey
2005 p 99 552 CAMMAROSANO Marcio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 115 553 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p186 554 Conforme Juarez Freitas ―() a inserccedilatildeo de preocupaccedilotildees com a moralidade () no acircmbito do Direito positivo
() constitui-se condiccedilatildeo sine qua nonlsquo para a sustentaccedilatildeo democraticamente fundamentaacutevel do Estado () em
realidade soacute haacute direito legiacutetimo se promover um devido processo justo no tocante aos meios e resultados moralmente
aceitaacuteveis Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 199 555 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 214 556 Eacute por isto que Carmem Luacutecia afirma ―Assim o que se exige () eacute a legalidade moral vale dizer a legalidade
legiacutetima da conduta administrativa () A moralidade tem sua certeza na diferenciaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e
na imprescindiacutevel prevalecircncia daquele sobre este segundo as bases normativas Op cit p 214 557 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade administrativa Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 319-321 558 Eacute neste sentido a anotaccedilatildeo de Emerson Garcia e Rogeacuterio Pacheco Alves ―Ao valorar os elementos delineadores
da moralidade administrativa eacute defeso ao agente puacuteblico direcionar seu obrar por criteacuterios de ordem ideoloacutegica ou de
estrita subjetividade Ao interpretar e aplicar a norma deve o agente considerar os valores norteadores do sistema
juriacutedico ainda que se apresentem dissonantes de sua visatildeo pessoal Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002 p43-44
106
ocorre ―()tratamento discriminatoacuterio positivo ou negativo dispensado ao
administrado 559
estando ferido tambeacutem o princiacutepio da impessoalidade
Desta forma o princiacutepio da moralidade densificado pelo da impessoalidade
que encerra ―a relaccedilatildeo fiduciaacuteria que ―investe todo aquele que exerce uma funccedilatildeo
puacuteblica ndash pois o faz em nome da coletividade exige que o comportamento deste siga a
―um padratildeo objetivo de honestidade e impessoalidade560
Aleacutem disso como a nomeaccedilatildeo se faz fundada na intimidade haacute quem
questione a eficiecircncia do ato relacionando-a com a moral tanto quanto agrave gestatildeo da
autoridade quanto agrave eficiecircncia do parente nomeado561
E por fim mas natildeo menos importante a densificaccedilatildeo da moralidade pelo
princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da legalidade e que prima pelo fato de o
ato administrativo ser motivado e executado de acordo com os fins legais e com o
interesse puacuteblico Seja este ato vinculado ou que possua elementos discricionaacuterios o
agente natildeo pode se descuidar de realiza-lo tendo em vista o interesse puacuteblico e
objetivando o bem comum
Tanto que a relaccedilatildeo de conteuacutedo normativo eacute facilmente detectada entre a
moralidade e a finalidade pois para que o ato administrativo seja classificado como
moral antes deve primar pelo interesse puacuteblico almejando-o verdadeiramente562
vez
que ―o referencial da moralidade administrativa eacute a finalidade puacuteblica () elemento do
ato administrativo () regra moral interna do governo da coisa puacuteblica563
e o
administrador puacuteblico a atinge quando realiza o ato ―com vistas a resultados divorciados
559 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 16 560 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 247 561Destarte Dioacutegenes Gasparini afianccedila que ―O fundamento juriacutedico para o enfrentamento do nepotismo eacute o
princiacutepio da moralidade () O ato e a atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica devem obedecer natildeo soacute a lei mas agrave
proacutepria moral porque nem tudo que eacute legal eacute honesto conforme afirmavam os romanos () veda-se agrave Administraccedilatildeo
Puacuteblica qualquer comportamento que contrarie os princiacutepios da lealdade da boa-feacute e da eficiecircncia Nepotismo
Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata
Porto Adri (Coordenadores) p 86 562 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto seguindo a esteira de Oliveira Franco Sobrinho o enfoque da
moralidade administrativa deve ser adotado para saber ser o ―motivo e objeto foram manipulados pelo agente puacuteblico
para produzir a falsa impressatildeo de que suportam lidimamente a inafastaacutevel finalidade puacuteblica Segundo ele eacute
―necessaacuterio ir adiante na anaacutelise da accedilatildeo administrativa para investigar se o conjunto dos seus elementos realmente
sustenta o interesse puacuteblico ou apenas datildeo a falsa impressatildeo de que o fazem Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf
ed Satildeo Paulo Renovar 2001p64-65 Para Juarez Freitas satildeo ―atos () que atentam contra a moralidade e
simultaneamente contra outros princiacutepios reitores da Administraccedilatildeo Puacuteblica seja por accedilatildeo ou por inoperacircncia
transgredindo deveres de retidatildeo e lealdade ao interesse puacuteblico in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade
administrativa p 216 563 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Op cit p62-63
107
do estrito interesse puacuteblico a que deveria atender564
ou seja desvia o ato do seu fim
institucional565
Deste modo quando o agente pratica o nepotismo ele motiva o ato de forma
imoral e ainda desvia o ato administrativo de sua finalidade pois natildeo estaacute embasado
no bem da coletividade mas em um interesse particular proveniente da vontade pessoal
e que visa o bem de um grupo sua famiacutelia o que enseja o interesse privado em
detrimento do puacuteblico totalmente agraves avessas agrave finalidade como princiacutepio ou como
elemento do ato administrativo bem com infringe o princiacutepio da Supremacia do
Interesse Puacuteblico
Neste acircmbito o ato administrativo antes de ser ilegal pois natildeo visa o fim
disposto em lei eacute imoral vez que seu motivo o eacute Ocorrendo o viacutecio quando o motivo eacute
incompatiacutevel com o ato ou seja quando haacute a eleiccedilatildeo do objeto sem o motivo
compatiacutevel o que ―() trai a finalidade puacuteblica do ato prejudicando ou beneficiando
um administrado sem qualquer relaccedilatildeo com o seu dever de bem administrar 566
E assim sua imoralidade enseja sua ilegalidade por meio da viciaccedilatildeo do
motivo do ato e do consequente desvio de finalidade Esta relaccedilatildeo eacute tatildeo densa que
Maurice Hauriou ao analisar os desvios do ato formulou a noccedilatildeo de moralidade
puacuteblica
Desta feita para que o ato seja moral deve haver uma ―relaccedilatildeo harmocircnica entre
a situaccedilatildeo faacutetica a intenccedilatildeo do agente e o ato praticado sendo analisadas no contexto
deste a motivaccedilatildeo declinada e a finalidade almejada567
pois a ―moralidade torna
564 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo in Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo
Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo Niteroacutei Impetus 2005 p29 565 Diogo de Figueiredo Moreira Neto explica que ―() para que o administrador puacuteblico vulnere esse princiacutepio basta
que administre mal os interesses puacuteblicos () atraveacutes de atos com desvio de finalidade puacuteblica para perseguir
interesses que natildeo satildeo aqueles para os quais deve agir () atos sem finalidade puacuteblica () com deficiente finalidade
puacuteblica reveladores de uma ineficiecircncia () atos com a utilizaccedilatildeo de meios ilegiacutetimos como a traiccedilatildeo da finalidade
satildeo exemplos de maacute administraccedilatildeo da coisa puacuteblica caracterizando a imoralidade administrativa e trazendo como
consequecircncia a anulaccedilatildeo do ato Ibidem p 30 566 Diogo de Figueiredo Moreira Neto ensina que o ―objeto eacute desconforme () quando ocorrer uma incompatibilidade
loacutegica entre sua escolha (discricionaacuteria) e o interesse puacuteblico contido na regra da finalidade Aqui a conformidade que
interessa eacute com o dever da boa administraccedilatildeo que eacute o ocircnus do administrador () assume () o ocircnus moral de bem
administrar Mutaccedilotildees do Direito Administrativo Satildeo Paulo Renovar 200 p 68 567 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002p 48 Para Luis Manuel Fonseca Pires ―()natildeo basta o cumprimento dos fins mas eacute preciso
que os meios que o comportamento puacuteblico atenda a padrotildees objetivos de moralidade administrativa In
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata
Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal
Federal p 246
108
obrigatoacuterio que o moacutevel do agente e o objetivo visado estejam em harmonia com o
dever de bem administrar 568
E como a moralidade administrativa ―atua como um verdadeiro mecanismo
aglutinador extraindo o sumo569
natildeo soacute dos princiacutepios da impessoalidade e da
finalidade como tambeacutem de todos os outros princiacutepios que regem a atividade estatal
condensando-os ―em standards que podem ser mais facilmente percebidos do que
definidos570
o nepotismo a atinge em seu cerne em sua substacircncia normativa Ela ao
avesso seja por si soacute ou densificando os outros princiacutepios eacute sempre o principal e mais
recorrente substrato de vedaccedilatildeo do nepotismo571
atuando como um antiacutedoto que visa
obstar que os interesses privados sejam ―beneficiados com a accedilatildeo estatal572
24 Consideraccedilotildees Parciais
O nepotismo foi assente no direito costumeiro puacuteblicolsquo brasileiro como
heranccedila portuguesa antidemocraacutetica e antirrepublicana historicamente contemplado
por aqueles que dominam o poder puacuteblico desde a colonizaccedilatildeo do Brasil de fazer da
administraccedilatildeo puacuteblica coisa sua infringe assim moralidade puacuteblica
Como uma espeacutecie dos atos vinculados ao personalismo faz do Estado
instrumento beneficiador de famiacutelias e persecutoacuterio de seus inimigos traduzindo
portanto a supremacia da vontade particular em detrimento da puacuteblica a qual motiva o
seu ato administrativo em prejuiacutezo agrave coletividade e transforma a administraccedilatildeo puacuteblica
em negoacutecio de natureza familiar573
que a distribuir cargos entre os familiares maculando
568 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 44 Segundo ele a atuaccedilatildeo do administrador puacuteblico ―() deve em qualquer hipoacutetese pautar-se pelos
princiacutepios da honestidade e moralidade quer em face dos administrados quer em face da proacutepria Administraccedilatildeo Natildeo
se deve cometer favorecimento nem nepotismo cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir agrave Administraccedilatildeo
Idem p 49 569 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 45 E ainda afirmam que ―talvez por esse motivo que a jurisprudecircncia paacutetria ao
fundamentar suas decisotildees com base no princiacutepio da moralidade administrativa normalmente o faz com outro
princiacutepio dotado de maior especificidade para o caso concreto Op cit p 45 570 Os mesmos autores ainda afirmam que ―longe de arranhar a autonomia do princiacutepio da moralidade demonstra
apenas que os valores extraiacutedos do outro princiacutepio utilizado concorrem de maneira mais incisiva na conformaccedilatildeo do
standard adotado como padratildeo de bom administrador naquela situaccedilatildeo Idem p 45-46 571 Segundo Carmem Luacutecia Antunes Rocha eacute ―aplicaacutevel em sede democraacutetica ―faz parte da democracia e se
justifica com ela e por ela Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
225 572 De acordo com Carmem Luacutecia ―A moralidade administrativa () eacute uma questatildeo que comeccedila e termina () na
qualidade dos sistemas juriacutedico poliacutetico e administrativo vigentes em determinada sociedade estatal () a
moralidade administrativa pode e deve ser imposta juridicamente () a imoralidade () verificada apurada e punida
() dificultada controlada () eacute viacutecio da razatildeo() Op cit p 184-185 573 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
109
a ideia da boa-feacute e a proacutepria conduta eacutetica pela qual deveria se pautar o administrador
puacuteblico574
Sua vedaccedilatildeo pelo descrito vale aduzir que mesmo que ao longo do texto
constitucional natildeo se vislumbre nenhum dispositivo que faccedila direta e expressa
referecircncia a ela natildeo significa que tal praacutetica natildeo esteja proibida pelo contraacuterio eacute
incompatiacutevel com ordenamento juriacutedico pois a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
estabeleceu o princiacutepio republicano a inelegibilidade reflexa os princiacutepios expressos no
caput artigo 37 e ainda o concurso puacuteblico vedando o domiacutenio familiar estatal e
direcionando a Administraccedilatildeo Puacuteblica por meio da moralidade puacuteblica575
E pela moralidade administrativa eacute obstada a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
―eivadas de maacute-feacute deslealdade dolo fraude favoritismo perseguiccedilatildeo comportamentos
e atos enfim incompatiacuteveis com o escorreito exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa 576
De forma que aquele que convive e aceita ―o nepotismo como uma praacutetica
comum e corriqueira na Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo se preocupando ―com a eticidade
que deve nortear a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se utilizam do poder577
a infringe
em seu cerne
Ainda mais se se observar que a moralidade administrativa ao fundamentar a
accedilatildeo popular e a accedilatildeo de improbidade concretamente obsta o nepotismo vez que
embasa a primeira na perquiriccedilatildeo da anulaccedilatildeo do ato que a lesa e lastreia a segunda a
viabilizar a responsabilizaccedilatildeo do agente que deu causa ao nepotismo sendo fundamento
juriacutedico suficiente para justificar a intervenccedilatildeo judicial ou para impedir a nomeaccedilatildeo ou
para invalidaacute-la578
permitindo dessa forma o controle judicial do nepotismo
574 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 103 575 Contudo ressalta-se que o Supremo Tribunal mesmo antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 jaacute proibia o
nepotismo por meio de dos artigos arts 355 sect 7ordm e 357 paraacutegrafo uacutenico do seu Regimento Interno de 1980 ―Art
355 () sect7deg Salvo se funcionaacuterio efetivo do Tribunal natildeo poderaacute ser nomeado para cargo em comissatildeo ou designado
para funccedilatildeo gratificada cocircnjuge ou parente (artigos 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade () Art 357 () Paraacutegrafo uacutenico Natildeo pode ser
designado Assessor ou Auxiliar na forma deste artigo cocircnjuge ou parente (arts 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha
reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade 576 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p72 577 CORREcircA Gustavo Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito
Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p75 578 PIRES Luis Manuel Fonseca in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires
Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal p 249
110
Assim a moralidade pelo ―vieacutes objetivo ―impotildee agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica o
dever de ser leal integra honesta e pelo ―vieacutes subjetivo ―impotildee ao agente puacuteblico o
dever de ser honesto de forma que faz com que o agente ―motivado por compadrio
ainda que ―a conduta pareccedila atender ao interesse puacuteblico579
arque com sua
responsabilidade
Mas a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo natildeo apenas por a posteriori
fundamentar instrumentos processuais a inviabiliza-lo por sua anulaccedilatildeo e
responsabilizaccedilatildeo do agente mas antes por impedi-lo pois sua substacircncia dispotildee sobre
a conduta ideal do agente puacuteblico e por isto mesmo eacute densificada pelo conteuacutedo de
outros princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo
Tendo em vista a relaccedilatildeo inversa e direta do princiacutepio da impessoalidade com o
nepotismo ele se destaca como o princiacutepio que prima pela neutralidade e
imparcialidade do agente e da Administraccedilatildeo e por isto mesmo quanto ao nepotismo
densifica o disposto pela moralidade puacuteblica580
jaacute que o nepotismo ato parcial de
caraacuteter particular que enseja o favorecimento de familiares de autoridade e servidores
puacuteblicos um grupo portanto seleto em detrimento dos demais cidadatildeos
transformando a maacutequina puacuteblica em negoacutecio de famiacutelia infringe tanto a
impessoalidade como enfim a moralidade puacuteblica581
Desta feita eacute viacutecio rechaccedilado como praacutetica antirrepublicana que desrespeita a
diretriz igualitaacuteria do Estado de Direito582
e fere os princiacutepios que regem a
579 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal p326 580 Conforme Luis Manuel Fonseca Pires ―() natildeo eacute suficiente a invocaccedilatildeo geneacuterica do princiacutepio da moralidade
administrativa para enfrentarmos a questatildeo do nepotismo () pois eacute preciso densificar () em razatildeo da vagueza e
larga amplitude que o signo proporciona () Nesse contexto a noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica () a densificar o princiacutepio
constitucional () de honestidade de transparecircncia e de impessoalidade in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle
judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal p 242 e 244 581 De acordo com Gustavo Hermont Correcirca ldquoEacute notoacuteria a distorccedilatildeo dessa praacutetica com o princiacutepio da moralidade
administrativa jaacute que fere o senso comum imaginar que a Administraccedilatildeo Puacuteblica possa ser transformada em um
negoacutecio de famiacutelia visando favorecer interesses exclusivamente pessoais Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p72 Conforme Ives Gandra
Martins ―A administraccedilatildeo puacuteblica tem que ser impessoal sem favorecimentos a quem quer que seja aplicando as
leis do paiacutes por igual a todos os cidadatildeos () Agrave evidecircncia natildeo se pode falar em impessoalidade sem falar em
moralidade eis que eacute esta que daacute a coloraccedilatildeo maior daquela tonando o administrador um justo servidor puacuteblico na
medida em que natildeo cria privileacutegios nem oferta tratamentos desisonocircmicos e preferenciais Os princiacutepios da
moralidade puacuteblica e da impessoalidade da administraccedilatildeo ndash necessidade de licitaccedilatildeo para contratar agecircncias de
publicidade ndash a funccedilatildeo constitucional da imprensa para preservaccedilatildeo do estado de direito Boletim de Direito
Administrativo ndash BDA Jan 92 p06 582 De acordo com Gustavo Correcirca ―() o nepotismo fere princiacutepios constitucionais expliacutecitos () e acima de tudo
fere a teleologia constitucional pois se preocupa () com interesses () familiares () afeta a todos () parte do
Estado Democraacutetico de Direito Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash
Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p 76
111
Administraccedilatildeo em especial o da impessoalidade o da finalidade e o da eficiecircncia vez
que seus efeitos tecircm ampla dimensatildeo infratora pois o agente ao praticar o ato revela
um ―injustificaacutevel tratamento diferenciado dos administrados viola os mais diversos
fundamentos eacuteticos-normativos e por isto transgride o princiacutepio da moralidade
administrativa ―densificado a partir dos standards de conduta colhidos no ambiente
institucional e inerentes ao bom administrador583
ao transformar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica em um negoacutecio de famiacutelia584
Diante disso constata-se que o STF extraiu elementos tanto da noccedilatildeo de
nepotismo criada a partir da evoluccedilatildeo administrativopoliacutetica brasileira como da noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo vez que as poucas e raras vezes que os Ministros do STF se
voltaram especificamente agrave noccedilatildeo de nepotismo remontaram ao seu histoacuterico a ser uma
heranccedila portuguesa e um viacutecio que se destaca dos demais por ser favorecimento
familiar conforme se verifica por seus votos nos precedentes da SV585
Todavia como foi visto o STF ao elaborar a Suacutemula natildeo seguiu tambeacutem a
maioria das noccedilotildees expostas pelo magisteacuterio doutrinaacuterio sendo a noccedilatildeo expressa no
corpo textual da SV uma noccedilatildeo nova diacutespar das demais o que tambeacutem demonstra que
o STF natildeo deveria ter sumulado a noccedilatildeo de nepotismo mas apenas sua vedaccedilatildeo a partir
dos princiacutepios do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal jaacute que este foi o fundamento
recorrente e uniacutessono presente nos precedentes da Suacutemula
Essa nova noccedilatildeo quanto ao nepotismo e sua vedaccedilatildeo construiacuteda pelo STF
partiu das noccedilotildees jaacute existentes mas natildeo guarda compatibilidade com elas pois abarca
como elementos a um o agente infrator a autoridade e o servidor ocupante de cargo
comissionado a dois como parente o familiar ateacute de terceiro grau por afinidade a trecircs
como acircmbito da vedaccedilatildeo a pessoa juriacutedica a quatro a vedaccedilatildeo natildeo apenas aos cargos
comissionados mas ateacute as funccedilotildees de confianccedila proacuteprias dos servidores efetivos
Por fim observa-se que a Suacutemula Vinculante n 13 natildeo abarcou todos os casos
de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica vez que foi exclui de
583 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho 2003 p 462 584 Assim tal conduta - que espelha o domiacutenio familiar do poder puacuteblico e transforma a maacutequina administrativa em
negoacutecio privado parental - macula a Administraccedilatildeo Puacuteblica e fere seus princiacutepios a comeccedilar pelo da moralidade
densificado pelos estandartes da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade que guiam e orientam ―os
administradores na praacutetica dos atos administrativos de sua competecircncia a fim de ―assegurar uma boa correta
eficiente e honesta administraccedilatildeo puacuteblica PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo
puacuteblica e da Suacutemula vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional
Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas vol 25 n 34 janjun 2009 p 102 585 Jaacute expostos no capiacutetulo 1 deste trabalho
112
seu acircmbito a aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo agrave indicaccedilatildeo do parente da autoridade ao cargo
poliacutetico e tambeacutem natildeo levantou qualquer questionamento quanto agrave situaccedilatildeo das
primeiras-damas ambos vistos como nepotismo em perspectiva da moralidade puacuteblica
Diante do exposto conclui-se que eacute incontestaacutevel a necessidade de se vedar o
nepotismo expressamente e de maneira uniforme em todos os poderes de todos os entes
federados Mas o STF o fez por meacutetodos teacutecnicas e argumentaccedilotildees apropriadas
conforme a hermenecircutica juriacutedica e em especial a constitucional Esta eacute a problemaacutetica
que seraacute tratada no proacuteximo capiacutetulo a partir de teses doutrinarias de autores que
enfocam a dinacircmica de decidir do magistrado
113
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR
O objetivo desse capiacutetulo eacute apreciar a atividade interpretativa do magistrado586
subdividida em trecircs toacutepicos um referente agrave maneira como eles decidem conforme as
elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e Eros Grau o outro pertinente agrave forma como
deveriam decidir segundo os meacutetodos e criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do
processo decisoacuterio judicial propostos por Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman
Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos
princiacutepios de acordo com a norma constitucional em conformidade com as liccedilotildees de
Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin Robert Alexy Humberto Aacutevila Marcelo
Neves e Karl Larenz
31 Hermenecircutica Juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial
311 Como os magistrados decidem
3111 Hans Kelsen
Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo eacute uma ―operaccedilatildeo mental que eacute utilizada no
decorrer de todo o procedimento de ―aplicaccedilatildeo do Direito587
tendo como objeto as
normas juriacutedicas588
e dentre elas a constitucional589
Nesse enredo afirma que existem duas espeacutecies de interpretaccedilatildeo sendo uma
―autecircntica a realizada pelo oacutergatildeo aplicador do Direito por meio da qual este cria
direito outra ―natildeo-autecircntica que eacute feita pela ciecircncia juriacutedica e se voltando agrave
interpretaccedilatildeo autecircntica explica que ― todo o ato juriacutedico em que o Direito eacute aplicado
seja ele de ―criaccedilatildeo juriacutedica590
ou natildeo eacute ―em parte determinado pelo Direito e em
parte indeterminado seja pelas disposiccedilotildees faacuteticas ou pela proacutepria ―intenccedilatildeo do
oacutergatildeo que estabeleceu a norma a aplicar591
Da ―expressatildeo verbal da norma se extrai uma diversidade de ―significaccedilotildees
possiacuteveis592
do que resulta que a interpretaccedilatildeo juriacutedica eacute a ―fixaccedilatildeo da moldura que
586 O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto
para julgar os precedentes quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo 587 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 387 ―() no seu progredir de um escalatildeo superior para um escalatildeo inferior 588 Kelsen afirma que devem ser interpretadas ―() todas as normas juriacutedicas na medida em que hajam de ser
aplicadas Ibidem p 387 589 ―() haacute tambeacutem uma interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo na medida em que de igual modo se trata de aplicar esta
()Ibidem p 387 590Ibidem p 388 591 Ibidem p 389 592 Ibidem p 389
114
representa o Direito a interpretar593
e de que haacute diversas possibilidades interpretativas
no acircmbito desta ―moldura kelsiana onde a norma individual continua o processo de
determinaccedilatildeo da norma geral da qual decorre594
tanto que de uma norma geral
transcorrem diversas normas individuais
Por isto a interpretaccedilatildeo de uma lei natildeo conduz ―a uma uacutenica soluccedilatildeo como
sendo a uacutenica correta mas possivelmente a vaacuterias soluccedilotildees595
dentre as quais uma se
tornaraacute a decisatildeo judicial do caso596
Kelsen dispotildee ainda que natildeo haacute ―qualquer meacutetodo de ―Direito positivo que
possibilite a escolha de apenas uma significaccedilatildeo agrave norma como ―a correta597
e que a
eleiccedilatildeo de uma das soluccedilotildees possiacuteveis eacute ―um problema de poliacutetica do Direito598
de
maneira que o oacutergatildeo aplicador do direito ao aplicaacute-lo realiza uma operaccedilatildeo de
conhecimento do Direito a ser empregado conjugada com um ―ato de vontade 599
ndash
provenientes da moral da justiccedila e dos ―juiacutezos de valor sociais dentre outras ndash por
meio do qual escolhe um significado agrave norma entre as vaacuterias possibilidades Deste ato
de vontade eacute que decorre a interpretaccedilatildeo juriacutedica ndash designada por Kelsen como
interpretaccedilatildeo autecircntica que pode ser executada apenas pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito600
o qual eacute capaz de criar direito601
Assim a produccedilatildeo do ato juriacutedico pelo oacutergatildeo aplicador do Direito no acircmbito
da moldura de uma determinada norma juriacutedica eacute livre pois ―realiza-se segundo a livre
593 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 390 594 Ibidem p 389 ―() que constitui o sentido da seriaccedilatildeo escalonada ou gradual das normas juriacutedicas 595Ibidem p 390 ―O Direito a aplicar forma em todas estas hipoacuteteses uma moldura dentro da qual existem vaacuterias
possibilidades de aplicaccedilatildeo pelo que eacute conforme ao Direito todo ato que se mantenha dentro deste quadro ou
moldura que preencha esta moldura em qualquer sentido possiacutevel p 390 596 Diante disto observa-se que uma decisatildeo judicial que eacute uma norma juriacutedica de natureza individual eacute realizada a
partir da lei dentro da moldura de Direito e eacute apenas uma das vaacuterias normas individuais que podem decorrer da
norma geral inovando a ordem juriacutedica e criando um novo direito 597KELSEN Op cit p 391 ―Todos os meacutetodos de interpretaccedilatildeo ateacute ao presente elaborados conduzem sempre a um
resultado apenas possiacutevel nunca a um resultado que seja o uacutenico correto Ibidemp 392 598 ―() a questatildeo de saber qual eacute dentre as possibilidades aquela que se apresenta nos quadros do Direito a aplicar a
correta natildeo eacute sequer uma questatildeo de conhecimento dirigido ao Direito positivo natildeo eacute um problema de teoria do
Direito mas um problema de poliacutetica do Direito A tarefa que consiste em obter a partir da lei a uacutenica sentenccedila justa
(certa) ou o uacutenico ato administrativo correto eacute no essencial idecircntica agrave tarefa de quem se proponha nos quadros da
Constituiccedilatildeo criar as uacutenicas leis justas (certas) Assim como da Constituiccedilatildeo atraveacutes da interpretaccedilatildeo natildeo podemos
extrair as uacutenicas leis corretas tampouco podemos a partir da lei por interpretaccedilatildeo obter as uacutenicas sentenccedilas
corretas Ibidem p 393 599 Ibidem p 394 600 Para Kelsen a aplicaccedilatildeo do direito eacute simultaneamente sua produccedilatildeo 601 ―Atraveacutes de uma interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo pode criar-se Direito natildeo soacute no caso em que a interpretaccedilatildeo
tem caraacuteter geral em que portanto existe interpretaccedilatildeo autecircntica no sentido usual da palavra mas tambeacutem no caso
em que eacute produzida uma norma juriacutedica individual atraveacutes de um oacutergatildeo aplicador do Direito desde que o ato deste
oacutergatildeo jaacute natildeo possa ser anulado desde que ele tenha transitado em julgado Eacute fato bem conhecido que pela via da
interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo eacute muitas vezes criado direito novo ndash especialmente pelos tribunais de uacuteltima
instacircncia KELSEN Op cit p 394-395
115
apreciaccedilatildeo do oacutergatildeo chamado a produzir o ato602
dentro da moldura kelsiana uma vez
que no seu acircmbito o magistrado atua como cocriador e pode quase tudo tendo que
observar apenas a moldura da norma geral
E eacute esta liberdade na produccedilatildeo do ato que pode criar direito que diferencia a
interpretaccedilatildeo autecircntica de todas as outras formas de interpretaccedilatildeo603
inclusive da natildeo
autecircntica realizada pela ciecircncia juriacutedica604
que soacute aponta ―as possiacuteveis significaccedilotildees de
uma norma juriacutedica605
Desta forma Kelsen entende que a decisatildeo quanto agrave eleiccedilatildeo de uma
interpretaccedilatildeo dentre as vaacuterias significaccedilotildees compete ao oacutergatildeo aplicador do Direito606
pois natildeo haacute uma uacutenica correta o que possibilita que o tribunal decida como bem
entender a seu criteacuterio
E nesse diapasatildeo ressalta um ponto imprescindiacutevel a refletir quanto ao
presente trabalho ao afirmar que aquele que observa apenas uma interpretaccedilatildeo como a
correta estaacute agindo em uma funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica607
Outra liccedilatildeo de Kelsen - de que a aplicaccedilatildeo de ―uma interpretaccedilatildeo estritamente
cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis estabelecidas na ―foacutermula
verbal () escolhida da norma inclusive as ―politicamente indesejaacuteveis ndash tambeacutem
merece ser observada ao se refletir sobre a decisatildeo do STF608
3112 Alf Ross
Alf Ross propotildee a teoria do ―meacutetodo juriacutedico de interpretaccedilatildeo como forma de
explicar a atividade do magistrado ao aplicar ―o direito formulado verificando
analiacutetica e descritivamente a partir daiacute com base na ―praacutetica dos tribunais quais ―os
602 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 393 603 Ibidem p 394 ―Atraveacutes desse ato de vontade se distingue a interpretaccedilatildeo juriacutedica feita pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelo juiz mas pelos demais 604 A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelos magistrados mas pelos demais 605 Ibidem p 395 Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica natildeo deve afirmar que uma norma
juriacutedica permite somente uma interpretaccedilatildeo para ―todos os casos uma vez que pela pluralidade dos significados das
normas juriacutedicas este ideal que a ―jurisprudecircncia tradicional utiliza ―para consolidar o ideal de seguranccedila juriacutedica
―somente eacute realizaacutevel aproximativamente p 396 606 Ibidem p 396 607 Ibidem p 396 Em suas palavras ―Natildeo se pretende negar que esta ficccedilatildeo da univocidade das normas juriacutedicas
vista de uma certa posiccedilatildeo poliacutetica pode ter grandes vantagens Mas nenhuma vantagem poliacutetica pode justificar que
se faccedila uso desta ficccedilatildeo numa exposiccedilatildeo cientifica do Direito positivo proclamando como uacutenica correta de um ponto
de vista cientiacutefico objetivo uma interpretaccedilatildeo que de um ponto de vista poliacutetico subjetivo eacute mais desejaacutevel do que
em uma outra igualmente possiacutevel do ponto de vista loacutegico Neste caso com efeito apresenta-se falsamente como
uma verdade cientiacutefica aquilo que eacute tatildeo somente um juiacutezo de valor poliacutetico p 396 608 Ibidem p 396 Em suas palavras ―() pode ter um efeito praacutetico que supere de longe a vantagem poliacutetica da
ficccedilatildeo do sentido uacutenico Eacute que a uma tal interpretaccedilatildeo cientifica pode mostrar agrave autoridade legisladora quatildeo longe
estaacute a sua obra de satisfazer agrave exigecircncia teacutecnico-juriacutedica de uma formulaccedilatildeo de normas juriacutedicas o mais possiacutevel
inequiacutevocas ou pelo menos de uma formulaccedilatildeo feita por maneira tal que a inevitaacutevel pluralidade de significaccedilotildees
seja reduzida a um miacutenimo e assim se obtenha o maior grau possiacutevel de seguranccedila juriacutedica Idem p 396-397
116
princiacutepios ou regras que realmente os norteiam no tracircnsito da regra geral agrave decisatildeo
particular609
De acordo com seu entendimento pela ideologia do meacutetodo pode-se ―no
maacuteximo obter ―um estilo de meacutetodo ou estilo de interpretaccedilatildeo610
E ao dividir o
estudo em duas partes uma doutrinaacuteria e outra de teoria geral afirma que primeira parte
eacute da ciecircncia do direito destinada a averiguar ―o meacutetodo seguido pelos tribunais num
ordenamento juriacutedico especiacutefico e a segunda eacute aquela que611
tambeacutem explica os
―estilos de meacutetodo e interpretaccedilatildeo que realmente ocorrem612
Nesse diapasatildeo613
passa a analisar a teoria geral do meacutetodo tendo como base o
sistema que vige no Brasil de que toda interpretaccedilatildeo do direito legislado principia com
um texto isto eacute uma foacutermula linguiacutestica escrita614
e que por uma fundamentaccedilatildeo
semacircntica se deve observar as palavras e as frases formadas por elas dentro de um
contexto jaacute que este contexto eacute que de acordo com Ross demonstra como ―a palavra
tem sido usada em cada caso individual615
e que por meio da constataccedilatildeo dos diversos
significados razoaacuteveis616
dados agrave palavra se observa o seu ―campo de referecircncia
correspondente617
e dentre eles o significado ―mais provaacutevel618
de forma que pela
interpretaccedilatildeo se busca o ―significado da expressatildeo619
609 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 136 Natildeo tendo a mesma precisatildeo de
uma ideologia das fontes do direito especialmente no que diz respeito agrave ―interpretaccedilatildeo do direito legislado E assim
afirma que a ―doutrina do meacutetodo para efetivamente nortear a interpretaccedilatildeo deve visar a anaacutelise descritiva de ―como
se comportam de fato os tribunais na aplicaccedilatildeo do direito vigente a situaccedilotildees especiacuteficas Op cit p 137 610 Ibidem p 136 611 Aleacutem explicitar os fatos que levam aos problemas dos meacutetodos 612 Ibidem p 137 Elucida que os problemas dos meacutetodos satildeo diversos de acordo com o sistema juriacutedico adotado e
que por isso os que satildeo observados no sistema inglecircs ―no qual os precedentes (jurisprudecircncia) constituem a fonte
predominante do direito natildeo satildeo os mesmos que os de ―um sistema em que a legislaccedilatildeo eacute a fonte principal pois
enquanto no primeiro o ―problema do meacutetodo consiste em como extrair uma regra geral dos precedentes existentes e
aplicaacute-la ao caso a ser decidido no segundo ―a atenccedilatildeo se concentra aqui na relaccedilatildeo existente entre uma dada
formulaccedilatildeo linguiacutestica e um complexo especiacutefico de fatos p 138 A elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante eacute realizada
com base em precedentes ou seja na forma do sistema inglecircs ndash de precedentes jaacute que eacute a anaacutelise dos julgados
qualificados como precedentes que subsidiaraacute a construccedilatildeo da Suacutemula Vinculante 613 Lembrando que no sistema de precedentes a ―regra geral frequentemente se modifica ―durante o curso do
desenvolvimento de um caso para outro Ibidem p 138 Por isso afirma () haver continuidade ou alteraccedilatildeo
dependeraacute do juiz ao examinar as semelhanccedilas e as diferenccedilas entre o caso presente e o precedente () ou em outras
palavras decidir que eacute mister introduzir uma distinccedilatildeo com o auxiacutelio de outros conceitos Neste uacuteltimo caso a regra
geral adquiriu um conteuacutedo distinto No comeccedilo de uma linha de precedentes a regra geral pressuposta teraacute de
ordinaacuterio um conteuacutedo muito pouco definido Uma doutrina natildeo foi ainda cristalizada Por isso a tarefa que tem
diante de si o juiz natildeo consiste tanto em aplicar uma regra geral a um caso especiacutefico mas em decidir se o caso difere
do precedente de tal maneira que existam fundamentos para chegar a uma decisatildeo distinta O raciociacutenio juriacutedico
(meacutetodo juriacutedico) num sistema como esse eacute raciociacutenio por via de exemplos e a teacutecnica de argumentaccedilatildeo exigida por
esse meacutetodo visa a mostrar as semelhanccedilas e diferenccedilas exibidas pelos casos e asseverar que as diferenccedilas satildeo ou natildeo
satildeo relevantes Ibidem p 138 614 Ibidem p 139 615 Ibidem p 141 616 Ibidem p 143 Contudo parece que natildeo foi isso que o STF fez 617 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 141 Parece que natildeo foi o que o STF
fez 618 Ibidem p 144 ―() que pode ser aceito conforme as circunstacircncias como contexto e situaccedilatildeo O contexto se
estende ateacute onde se possa supor que uma expressatildeo foi formulada tendo outra em mente () abrange todos os fatos e
117
Ainda diferencia a interpretaccedilatildeo subjetiva da objetiva afirmando que pela
primeira620
se toma ―em consideraccedilatildeo natildeo apenas a expressatildeo linguiacutestica como tambeacutem
todos os outros relevantes o contexto e a situaccedilatildeo621
e pela segunda622
se ―restringe os
dados aos discerniacuteveis pelo destinataacuterio na situaccedilatildeo em que ele se acha ao apreender a
expressatildeo sendo portanto divergentes natildeo quanto ao ―propoacutesito da interpretaccedilatildeo623
mas quanto ao que consideram ao interpretar
Nesse ensejo discorre sobre os problemas da interpretaccedilatildeo iniciando pelos
concernentes a sintaxe624
e em seguida os loacutegicos625
dentre os quais se destaca a
inconsistecircncia626
que podem ser resolvidos de algumas formas627
e tambeacutem pelos
―princiacutepios de peso relativo que gravitam em torno da interpretaccedilatildeo ao lado de outras
consideraccedilotildees a propiciar que a lei ―esteja de acordo com o senso comum com a
consciecircncia juriacutedica popular ou com os objetivos sociais supostos628
Daiacute aponta os problemas semacircnticos de interpretaccedilatildeo que concernem ao
significado das palavras individuais ou das frases629
e nessa toada ao considerar que
nenhum ―texto pode ser tatildeo claro a ponto de ser impossiacutevel que suscite duacutevidas quanto agrave
sua interpretaccedilatildeo apresenta uma teoria sobre meacutetodos de interpretaccedilatildeolsquo por meio dos
quais os magistrados buscam solucionar ―esses problemas na administraccedilatildeo da
circunstacircncias que podem indicar qual era ()razatildeo provaacutevel () toda a situaccedilatildeo fatual fiacutesica e social de vida que
condicionou a expressatildeo Ibidem p 144-145 Parece que natildeo foi o que o STF fez 619 Seja pelo todo pois ―somente o contexto e o desejo de descobrir um significado bom ou razoaacutevel em relaccedilatildeo a
uma dada situaccedilatildeo determinam o significado das palavras individuais ou pelo proacuteprio ―contexto e da situaccedilatildeo em
que a expressatildeo eacute formulada onde a ―conexatildeo externa da expressatildeo natildeo eacute dada de modo imediato associada a esta
de forma que em ambos ―o contexto eacute codeterminativo Ibidem p 146 620 Natildeo eacute como muitos acham a interpretaccedilatildeo que ―visa a descobrir o significado que se buscou expressar Ibidem
p 149 621 ―O propoacutesito declarado e o propoacutesito presumido Ibidem p 149-150 622 Natildeo eacute a que ―visa estabelecer o significado comunicado Ibidem p 149 623 Ibidem p 150 624 Que se referem agrave ligaccedilatildeo entre as palavras ―na estrutura da frase e cuja soluccedilatildeo eacute a descoberta do ―significado
bom ou razoaacutevelrdquo Ibidem p 151 625 Que se referem ―agraves relaccedilotildees de uma expressatildeo com outras expressotildees dentro de um contexto Ibidem p 157 626 ―Existe inconsistecircncia entre duas normas quando satildeo imputados efeitos juriacutedicos incompatiacuteveis agraves mesmas
condiccedilotildees fatuais e isto pode ocorrer de ―trecircs maneiras distintas ia) Inconsistecircncia total-total () quando nenhuma
das normas pode ser aplicada sob circunstacircncia alguma sem entrar em conflito com a outra () 2a) Inconsistecircncia
total-parcial () quando uma das duas normas natildeo pode ser aplicada sob nenhuma circunstacircncia sem entrar em
conflito com a outra enquanto esta tem um campo adicional de aplicaccedilatildeo no qual natildeo entra em conflito com a
primeira Ibidem p 158-162 627 Pela aplicaccedilatildeo das regras de vigecircncia da lei especial da lei posterior e superior ―Pensa-se frequentemente que
quando se trata da relaccedilatildeo entre leis diferentes as inconsistecircncias podem ser resolvidas mediante duas simples regras
convencionais de interpretaccedilatildeo Lex posterior significa que de duas leis do mesmo niacutevel a segunda prevalece sobre a
anterior e () soacute se aplica na medida em que em termos subjetivos o legislador teve a intenccedilatildeo de substituir a lei
mais antiga (anterior) Entretanto pode tambeacutem ter tido a intenccedilatildeo de que a nova regra se incorporasse
harmoniosamente ao direito existente como um suplemento dele () Lex superior quer dizer que num conflito entre
previsotildees legislativas de niacutevel diferente a lei de niacutevel mais elevado qualquer que seja a ordem cronoloacutegica se acharaacute
numa situaccedilatildeo de preferecircncia relativamente a de niacutevel mais baixordquo Ibidem p 158-162 628 Ibidem p 163-164 629Sendo sua soluccedilatildeo a interpretaccedilatildeo da ―expressatildeo como um todo com seu contexto pois ―o problema do
significado das palavras individuais estaacute sempre unido a esse conceito ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson
Bini BauruSP Edipro 2000 p 164
118
justiccedila630
e afirma que o problema que deve ser enfrentado eacute o referente a como o
magistrado na praacutetica realiza a interpretaccedilatildeo
Diz que a soluccedilatildeo eacute analiacutetico-descritiva e que por isso a atividade do juiz - ―de
interpretar e aplicar a lei a um caso especiacutefico - ―eacute um problema praacutetico e que a sua
decisatildeo - aleacutem de ser fundada em ―processos cognitivos por sua proacutepria natureza -
tambeacutem configura ―um ato de vontade631
E assim ao se posicionar contrariamente agraves
teorias positivistas-mecanicistas632
assevera que o juiz ao decidir faz uma escolha
embasada natildeo apenas em um processo cognoscitivo mas tambeacutem em uma
―valoraccedilatildeo633
sendo ―sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) ―um ato de
natureza construtiva e natildeo ―de puro conhecimento uma vez que ―seus motivos natildeo se
reduzem ao desejo de acatar uma determinada diretiva634
E assevera que ―a tarefa de administrar justiccedila eacute muito maior que o ato de
―interpretar a lei vez que o juiz eacute agente que realiza funccedilatildeo criadora que ao decidir
utiliza sua percepccedilatildeo quanto aos ―valores juriacutedicos e assim transcende ―o respeito
pelo texto da lei e ateacute ―deixa o texto da lei de lado embora natildeo admita635
Dessa forma a decisatildeo judicial eacute ato de ―administraccedilatildeo do direito e natildeo ato
interpretativo ―de mera atividade intelectual mas construtivo realizado por meio de
um processo onde se observa concomitantemente ―a funccedilatildeo valorativa e a
cognoscitiva636
que se fundem na praacutetica ao envolverem ―conhecimento e valoraccedilatildeo
passividade e atividade637
Nesse enredo ressalta que ―administraccedilatildeo da justiccedila apresenta niacutetida
dualidade jaacute que se por um lado haacute uma ―atividade puramente cognoscitiva por outro
haacute ―uma atividade emotivo-volitiva fundada em valoraccedilotildees sociais e em observaccedilotildees
630Ibidem p 165 631 Ibidem p 166 632 Segundo Ross esta teoria eacute equivocada e que para se perceber o disposto ―basta assinalar que a interpretaccedilatildeo - no
sentido de determinaccedilatildeo do significado como fato empiacuterico amiuacutede natildeo conduz a qualquer resultado certo () Idem
p 167 633 ―O juiz eacute um ser humano Por traacutes da decisatildeo tomada encontra-se toda sua personalidade Mesmo quando a
obediecircncia ao direito (a consciecircncia juriacutedica formal) esteja profundamente enraizada na mente do juiz como postura
moral e profissional ver nesta o uacutenico fator ou moacutevel eacute aceitar uma ficccedilatildeo O juiz natildeo eacute um autocircmato que de forma
mecacircnica transforma regras e fatos em decisotildees Eacute um ser humano que presta cuidadosa atenccedilatildeo em sua tarefa social
tomando decisotildees que sente ser corretas de acordo com o espiacuterito da tradiccedilatildeo juriacutedica e cultural Seu respeito pela lei
natildeo eacute absoluto A obediecircncia a esta natildeo constitui o uacutenico motivo Aos seus olhos a lei natildeo eacute uma foacutermula maacutegica mas
uma manifestaccedilatildeo dos ideais posturas padrotildees ou valoraccedilotildees que denominamos tradiccedilatildeo cultural()rdquo Ibidem p
168 634 Ibidem p 167 635 Ibidem p 169 636 ―() o juiz natildeo pode deixar de cumprir sua tarefa Tem que escolher e esta escolha teraacute sua origem qualquer que
seja seu conteuacutedo numa valoraccedilatildeo Sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) eacute nessa medida um ato de
natureza construtiva natildeo um ato de puro conhecimento Seus motivos natildeo se reduzem ao desejo de acatar uma
determinada diretiva ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 167 637 Ibidem p 169
119
socioloacutegico-juriacutedicas638
e que a diferenciaccedilatildeo quanto agrave forma de administrar esta
justiccedila ou este direito estaacute ancorada no estilo da interpretaccedilatildeo - administraccedilatildeo da justiccedila
- que varia a uma de acordo com os ―fatores e dados que convencionalmente satildeo
levados em consideraccedilatildeo a duas com o ―grau de liberdade do juiz podendo haver
portanto uma ―interpretaccedilatildeo (relativamente) livre diferenciada natildeo ― tanto no grau de
liberdade de que goza o juiz mas ―na franqueza com que essa liberdade eacute
reconhecida639
e a trecircs em conformidade com a ―amplitude em que se tomam em
consideraccedilatildeo elementos de juiacutezo alheios agraves palavras da lei por interpretaccedilatildeo subjetiva
ou objetiva640
De forma que a ―atitude do juiz em relaccedilatildeo agrave lei seraacute sempre influenciada por
uma seacuterie de fatores produtos da situaccedilatildeo e pela conexatildeo entre a lei e o resto do
direito641
e quanto maior a liberdade maior a possibilidade de o juiz ―desconsiderar as
claras manifestaccedilotildees que aparecem nos antecedentes legislativos642
e utilizar ―os
fatores pragmaacuteticos na administraccedilatildeo da justiccedila643
realizando uma ―interpretaccedilatildeo
pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que possa encontraacute-
lo644
seja pela interpretaccedilatildeo especificadora (quando as consideraccedilotildees pragmaacuteticas satildeo
decisivas para a eleiccedilatildeo entre vaacuterias interpretaccedilotildees todas elas possiacuteveis e razoaacuteveis
dentro do significado linguiacutestico do texto)645
restritiva (quando ao recorrer ao propoacutesito
provaacutevel da lei as consideraccedilotildees pragmaacuteticas excluem a aplicaccedilatildeo de uma regra que
segundo o sentido linguiacutestico do texto seria aplicaacutevel ou extensiva (quando as
consideraccedilotildees pragmaacuteticas se traduzem na aplicaccedilatildeo da regra a situaccedilotildees que
638 Ibidem p 170 E assim afirma que ―toda interpretaccedilatildeo juriacutedica em sentido proacuteprio inclui presunccedilotildees que tangem
aos criteacuterios e valores sociais que motivaram o legislador Ibidem p170 639 Ibidem p 171 No caso do STF haveria entatildeo uma ampla liberdade tanto em grau como em reconhecimento 640 Ibidem p 172 Segundo o autor a ―interpretaccedilatildeo objetiva rejeita certos dados de interpretaccedilatildeo (os antecedentes da
lei) e se ateacutem exclusivamente ao proacuteprio texto conduziraacute frequentemente a resultados menos precisos que a
interpretaccedilatildeo subjetiva deixando assim maior raio de alcance para a liberdade do juiz Num certo sentido
consequentemente a interpretaccedilatildeo objetiva eacute mais subjetiva do que a subjetiva Ibidem p 172 641 ―() inconcebiacutevel um estilo de interpretaccedilatildeo completamente objetivo no sentido de que se funde exclusivamente
nas palavras da lei Ibidem p 172 ―Jamais seraacute possiacutevel evitar levar em consideraccedilatildeo que o texto que tem diante de
seus olhos natildeo eacute uma peccedila de ficccedilatildeo nem um artigo cientiacutefico mais precisamente uma lei isto eacute um instrumento de
direccedilatildeo poliacutetica que nasce do seio de interesses e ideias conflitantes e que aponta para certos objetivos sociais
Ibidem p 172 642 Ibidem p 182 Em parte parece que foi isto o que o STF fez ao considerar ao final apenas a Resoluccedilatildeo n 72005
do CNJ e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 da qual foi objeto como ―antecedentes da SV
n13 643 E explica que ―Este tipo de raciociacutenio eacute o que estamos habituados a chamar de argumentos baseados em
consideraccedilotildees praacuteticas (razatildeo) ()A interpretaccedilatildeo pragmaacutetica pode considerar natildeo soacute os efeitos sociais previsiacuteveis
como tambeacutem a teacutecnica da interpretaccedilatildeo e sua concordacircncia com o sistema juriacutedico e as ideias culturais que servem
de base a esse sistema () eacute a integraccedilatildeo de uma multiplicidade de valoraccedilotildees e o propoacutesito da lei indica somente
uma consideraccedilatildeo uacutenica dentro dessa multiplicidade Ibidem p 176-177 644 Ibidem p 182 645 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 178
120
contempladas agrave luz do sentido linguiacutestico natural se encontram claramente fora de seu
campo de referecircncia)646
mas com ―caraacuteter construtivo647
raramente assumido648
Mas que tal decisatildeo natildeo tem qualquer debilidade ao contraacuterio que representa
a ―verdade fundamental de que as maacuteximas de interpretaccedilatildeo satildeo ―implementos de uma
teacutecnica que () habilita o juiz a atingir a conclusatildeo que julga desejaacutevel nas
circunstacircncias e concomitantemente ―reserva a ficccedilatildeo de que soacute estaacute obedecendo a lei
e os princiacutepios objetivos de interpretaccedilatildeo649
e assim administram a justiccedila em ―uma
atividade poliacutetico-juriacutedica650
de forma que os ―meacutetodos de interpretaccedilatildeo apenas
estabelecem ―limites agrave liberdade do juiz na administraccedilatildeo da justiccedila determinando a
aacuterea de soluccedilotildees justificaacuteveis651
Assim Alf Ross pelo meacutetodo juriacutedico proposto traduz os ―argumentos
teacutecnicos utilizados pelos magistrados como razotildees presentes ―na sua consciecircncia
juriacutedica652
fundada nas normas e tambeacutem nas ―exigecircncias sociais e por consideraccedilotildees
socioloacutegico juriacutedicas653
traduzem sua consciecircncia juriacutedica material presente em todas
as suas decisotildees judiciais654
3113 Eros Grau
Segundo o autor a atividade de interpretar o direito eacute vista como a
―compreensatildeo do significado das normas juriacutedicas seja pela identificaccedilatildeo ou pela
determinaccedilatildeo do significado da norma Dessa forma observada pelo prisma do ato de
646 Ibidem p 179 Como quando haacute ―as condiccedilotildees para o uso da analogia estatildeo reunidas p 182-183 Diante disto
seria possiacutevel vislumbrar que os ministros do STF ao construiacuterem a SV n13 estabeleceram os significados das
palavras com base em tais interpretaccedilotildees 647 Ibidem p 182 Assim a palavra final eacute do uacuteltimo inteacuterprete da lei o uacuteltimo juiz ou tribunal a apreciar o caso
Nesse enredo o que se pode avaliar eacute que o STF como tribunal maacuteximo do Brasil tem a liberdade para decidir em
grau e em reconhecimento e que eacute quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante o uacuteltimo interprete e quanto agrave sua
ediccedilatildeo seu uacutenico inteacuterprete 648 Ibidem p 181 ―() o segredo dessa teacutecnica de argumentaccedilatildeo consiste em natildeo haver criteacuterio que indique qual
regra de interpretaccedilatildeo deveraacute ser empregada () Numa certa medida a escolha pode ser motivada pelos dados da
interpretaccedilatildeo () Essas teacutecnicas de argumentaccedilatildeo satildeo recursos integrantes do equipamento de todo jurista
experimentado Ele tem que saber como justificar tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo
juriacutedica que considera justa ou desejaacutevel p 183 649Ibidem p 184 E por isto aduz que ―as teorias do movimento do direito livre se acham mais proacuteximas da verdade
do que as teorias positivistas jaacute que explicam como o ―direito eacute administrado ou seja como os magistrados
decidem - administram a justiccedila e natildeo fazem apenas um raciociacutenio loacutegico com base nas normas positivadas p 185 -
186 650 Ross explica que pelas ―teorias do meacutetodo da escola do direito livre - correspondentes agraves teorias juriacutedicas
idealistas - a validade do direito eacute oriunda de uma ideia princiacutepio ou propoacutesito inerentes ao direito a ideia de
justiccedila as atitudes eacutetico-juriacutedicas predominantes do povo o princiacutepio de solidariedade o princiacutepio de justiccedila social
etc () Nos tempos modernos eacute corrente o referir-se particularmente a consideraccedilotildees de propoacutesito social e agrave
ponderaccedilatildeo dos interesses como diretrizes para a interpretaccedilatildeo livre Ibidem p 186 651 Ibidem p 183 E afirma ―()administraccedilatildeo da justiccedila eacute o resultante de um paralelogramo de forccedilas no qual os
vetores dominantes satildeo a interpretaccedilatildeo cognoscitivamiddot da lei e a atitude valorativa da consciecircncia juriacutedica p 168 652 Ibidem p 183 653 Ibidem p 186-187 654 Ibidem p 168
121
conhecer ou do ato de vontade tem o seu pilar de significaccedilatildeo estabelecido no fato de
que interpretar eacute ―identificar ou determinar (= compreender) a significaccedilatildeo de algo No
caso compreender o significado da norma juriacutedica655
Daiacute realiza uma apresentaccedilatildeo descritiva de ―como se processa a interpretaccedilatildeo
do direito e afirma que a ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do direito satildeo uma soacute operaccedilatildeo
sendo portanto a interpretaccedilatildeo do direito ―constitutiva e natildeo apenas declaratoacuteria vez
que ela vai aleacutem da ―mera compreensatildeo dos textos e dos fatos 656
e por isto eacute
―atividade que se presta a transformar textos ndash disposiccedilotildees preceitos enunciados - em
norma657
Nesse ensejo aduz que o magistrado ao realizar a interpretaccedilatildeo extrai ―normas
de decisatildeo658
como ―interprete autecircntico659
que eacute pois ―revestido do poder de criar
normas e ―pronunciar o discurso do direito660
sobrepondo-se nesse processo a
interpretaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo vez que a primeira natildeo existe sem a segunda sendo esta a
―derradeira etapa daquela661
vez que ―o inteacuterprete desvencilha a norma do seu
involucro (o texto) e ―opera a inserccedilatildeo do direito na vida662
655 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
21 656 Ibidem p 22 E assim o autor explica que ―o inteacuterprete procede agrave interpretaccedilatildeo dos textos normativos e
concomitantemente dos fatos de sorte que o modo sob o qual os acontecimentos que compotildeem o caso vai tambeacutem
pesar de maneira determinante na produccedilatildeo da(s) norma(s) aplicaacutevel(is) ao caso p 22 657 Ibidem p 23 E complementa sua ideia afirmando que o ―significado do texto (isto eacute a norma) eacute o resultado da
tarefa interpretativa e ainda que ―a interpretaccedilatildeo se pode descrever como um processo intelectivo atraveacutes do qual
() alcanccedilamos a determinaccedilatildeo de um conteuacutedo normativo p 23 e 26 Assim ―o significado da norma eacute produzido
pelo inteacuterprete Ele eacute o que o inteacuterprete diz que ele eacute p 23 658 Que de acordo com o autor eacute ―a norma juriacutedica aplicada ao caso concreto Segundo ele para ―se passar da
normatividade mediata para a normatividade concreta a norma juriacutedica precisa de revestir o caraacuteter de norma de
decisatildeo Ibidem p 98-99 659 Ibidem p 24 Segundo o autor ―() todos os operadores do direito o interpretam mas apenas uma certa categoria
deles realiza plenamente o processo de interpretaccedilatildeo ateacute o seu ponto culminante que se encontra no momento da
definiccedilatildeo da norma de decisatildeo () o juiz p 24 Assim ―o interprete cria direito no sentido de definir normas de
decisatildeo p 85 660 Ibidem p 87 Segundo o autor esse discurso eacute ―prescritivo produzido pelos juiacutezes e tribunais autorizados a dizecirc-
los p 96 Diante disto se observa que os Ministros do STF ao interpretarem os princiacutepios constitucionais
produziram norma juriacutedica e ao decidirem aos quatro julgados que foram precedentes da SV n13 elaboraram as
normas de decisatildeo Segundo o autor ―A concretizaccedilatildeo somente se realiza em sua plenitude () quando eacute definida a
norma de decisatildeo apta a dar soluccedilatildeo ao conflito que consubstancia o caso concreto p 25 661 Ibidem p 25 Mais agrave frente o autor explica ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo natildeo se realizam autonomamente ―Assim
existe uma equaccedilatildeo entre interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo () uma soacute operaccedilatildeo () p 31 Nesse enredo Eros Grau
compara o direito agrave musica (p 102) e ao teatro afirmando que todos satildeo alograacuteficos ―Isso significa que o texto
normativo () reclama um inteacuterprete (primeiro inteacuterprete) que compreenda e reproduza () a fim de que um
determinado conflito seja decidido (p 79) vez que precisam da ―compreensatildeo e da reproduccedilatildeo e que ―tal
classificaccedilatildeo se aplica ao direito pois o texto normativo se completa ―quando o sentido por ele expressado eacute
produzido como nova forma de expressatildeo pelo inteacuterprete e que este sentido eacute novo diferente do texto eacute a norma
p 26 662 Ibidem p 27 O inteacuterprete cria a norma no sentido reproduccedilatildeo pois se por um lado a norma estaacute parcialmente
―involucrada no texto em ―estado de potecircncia por outro o inteacuterprete ao interpretar o texto a ―desnuda ―a partir
de elementos do caso ao qual seraacute ela aplicada e desta forma ―produz a norma ao fazecirc-la ―brotar do texto p 27 e
83 E mais agrave frente elucida―() a interpretaccedilatildeo do direito tem caraacuteter constitutivo ndash natildeo meramente declaratoacuterio pois
ndash e consiste na produccedilatildeo pelo interprete a partir dos textos normativos e dos fatos atinentes a um determinado caso
de normas juriacutedicas a serem ponderadas para a soluccedilatildeo desse caso mediante a definiccedilatildeo de uma norma de decisatildeo
Interpretar eacute assim dar concreccedilatildeo (=concretizar) ao direito Neste sentido a interpretaccedilatildeo (=intepretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo)
122
E afirma que a ―moldura da norma proposta por Kelsen deve ser aplicada para
tambeacutem emoldurar o caso vez que o inteacuterprete ao ―empreender a produccedilatildeo praacutetica do
direito aleacutem de interpretar o texto tambeacutem interpreta o caso pois como natildeo existe
soluccedilatildeo preacutevia a cada caso o ―trabalho juriacutedico de construccedilatildeo da norma aplicaacutevel a cada
caso deve ser ―artesanal tendo para cada caso concreto uma nova ―soluccedilatildeo
juriacutedica663
Ao se voltar agrave interpretaccedilatildeo dos fatos alega que ―o inteacuterprete os reconforma e
que por isso ―o direito institui a sua proacutepria realidade mas ressalta que haacute fragilidade
entre o relato e o relatado pois o relato dos fatos estaacute ligado agrave maneira como se observa
a realidade sendo considerado verdadeiro o depreendido pelo inteacuterprete no momento da
―criaccedilatildeo da norma664
Nesse enredo afirma que a preacute-compreensatildeo665
eacute ―momento inicial do
―processo de interpretaccedilatildeo dos textos normativos666
―qual ganha dinamismo em um
movimento circular que compotildee o ciacuterculo hermenecircutico e traduz os conflitos do
inteacuterprete tanto que ―a norma de decisatildeo por ele produzida possui ―as marcas desse(s)
conflito(s)667
Assim conforme as liccedilotildees de Eros Grau o juiz decide de acordo com o
contexto histoacuterico em que vive e com a ―consciecircncia social de seu tempo668
mas
sopesando o ―direito todo e natildeo apenas um determinado texto normativo669
e que ele
―ao produzir as normas juriacutedicas realiza como inteacuterprete autecircntico ―juris prudentia e
opera a inserccedilatildeo do direito na realidade opera a mediaccedilatildeo entre o caraacuteter geral do texto normativo e sua aplicaccedilatildeo
particular () opera a inserccedilatildeo das leis (=do direito) no mundo do ser (=mundo da vida) GRAU Eros Ensaio e
discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 34 663 Ibidem p 32 e 93 Ao aplicar os ensinamentos de Eros Grau agrave apreciaccedilatildeo do caso da SV n13 constata-se que
para cada um dos julgados que formaram seus precedentes os Ministros chegaram a uma soluccedilatildeo juriacutedica especiacutefica
diferente vez que em cada um deles o nepotismo foi analisado de forma diversa e ensejou consequecircncias diferentes
quanto agrave conceituaccedilatildeo dos elementos que compotildeem a sua noccedilatildeo De acordo com Eros Grau isso seria possiacutevel mas se
suscita a duacutevida eles ensejariam desta forma ―jurisprudecircncia reiterada ndash um dos criteacuterios para a ediccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante Esta eacute uma das hipoacuteteses que se almeja responder ao final do estudo 664 Ibidem p 33 665 Segundo o autor a preacute-compreensatildeo eacute a ―representaccedilatildeo antecipada do resultado da tarefa de interpretaccedilatildeo ndash
parametra o empreendimento dessa tarefa () Nesse momento o interprete opera juiacutezos de valor seus E ainda
elucida que ela ―natildeo eacute conceito metodoloacutegico () eacute conceito que se desenvolve em um plano essencialmente
descritivo Ibidem p 111-112 666 Ibidem p 37 e 108 De acordo com o autor ―() Isso natildeo implica que o interprete deve abandonar todas as suas
opiniotildees preacutevias sobre o conteuacutedo do texto ou todas as posiccedilotildees proacuteprias poreacutem simplesmente que esteja aberto
para a opiniatildeo do texto quem deseja compreender um texto tem de estar em princiacutepio disposto a deixar-se dizer algo
por ele uma consciecircncia formada hermeneuticamente tem de mostrar-se receptiva desde o princiacutepio agrave alteridade do
texto Ibidem p 109 667 Ibidem p 37 Assim () ―a decisatildeo judicial considera e eacute determinada dentre outros ―() pelas expectativas de
justiccedila nutridas pela consciecircncia da sociedade () pelas convicccedilotildees do proacuteprio juiz que pode estar influenciado de
forma decisiva por preceitos de eacutetica religiosa ou social () ou por instacircncias de ordem poliacutetica p 37 668 Ibidem p 38 e 113 E por isto segundo o autor a ―decisatildeo judicial implica necessariamente elementos emotivos e
volitivos p 113 669 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
123
natildeo juris scientia670
pois ao interpretar o texto escolhe seguindo uma ―loacutegica da
preferecircncia671
uma dentre as diversas ―interpretaccedilotildees possiacuteveis devendo ser a
escolhida a mais adequada672
A partir deste enredo assevera que natildeo haacute no direito o binocircmio
―verdadeirofalso673
mas apenas o ―aceitaacutevel (justificaacutevel) e que como ―o justo
comporta sempre mais de uma soluccedilatildeo a norma eacute ―objeto de justificaccedilatildeo674
pois ―a
problematizaccedilatildeo dos textos normativos () se opera no acircmbito da prudecircncia675
devido
agrave ―existecircncia de muacuteltiplas soluccedilotildees corretas para a mesma questatildeo676
E que como os ―cacircnones hermenecircuticos natildeo possuem hierarquia eles satildeo
utilizados pelo inteacuterprete ―se e quando lhe aprouver ―como justificativas a legitimar
os resultados677
funcionando como ―reservas de recursos de argumentaccedilatildeo em poder
dos inteacuterpretes678
mas que a interpretaccedilatildeo deve ser adequar ―a algumas pautas dentre
elas ―agrave interpretaccedilatildeo do direito no seu todo ―agrave finalidade do direto e ―aos
princiacutepios679
em concordacircncia com o sistema juriacutedico do qual faz parte de acordo com
a Constituiccedilatildeo680
pois um ―texto de direito desprendido do sistema juriacutedico natildeo
expressa significado normativo algum681
670 Ibidem p 35 e 101 671Ibidem p 101 672Ibidem p 35 Em conformidade com os ensinamentos de Larenz 673Ibidem p 35 e 114 Devido ao fato de que ―as soluccedilotildees atribuiacuteveis aos problemas juriacutedicos natildeo satildeo definiacuteveis
exclusivamente a partir da atribuiccedilatildeo de um ou outro significado a determinado texto podendo haver ―ponderaccedilatildeo
de variaacuteveis muacuteltiplas p114 674 Ibidem p 35 675Ibidem p 35 e102 676Ibidem p 35 e 102 E ao negar ―a existecircncia de uma uacutenica resposta correta para cada caso juriacutedico ndash ainda que o
interprete esteja atraveacutes dos princiacutepios vinculado pelo sistema juriacutedico assevera que nem ―o juiz Heacutercules de
Dworkin pode ―encontrar para cada caso uma resposta verdadeira pois natildeo existe ―a uacutenica resposta correta E
conclui que a ―concepccedilatildeo dworkiana () perece no momento em que sustentada sobre a busca da melhor teoria
possiacutevel como ideal absoluto () Segundo ele ―nem os princiacutepios nem a argumentaccedilatildeo segundo um sistema de
regras que funcione como um coacutedigo da razatildeo praacutetica ()permitiratildeo o discernimento da uacutenica resposta correta E
assim novamente conclui ―Essa resposta verdadeira (uacutenica correta) natildeo existe p 36 e 103 Diante deste
entendimento pode-se constatar que segundo Eros Grau natildeo haacute nada de equivocado em os Ministros do STF
decidirem cada caso de nepotismo de uma forma desde que a escolha seja a mais adequada e a justificaacutevel ao caso
concreto pois natildeo haacute apenas uma soluccedilatildeo correta Mas este raciociacutenio tambeacutem se aplica agrave ediccedilatildeo da SV n13 A sua
ediccedilatildeo foi a mais adequada e a justificaacutevel ao caso concreto 677Ibidem p 39 678 Ibidem p 104 679 Ibidem p 39 680 Ibidem p 40 De acordo com o autor ―o significado normativo de cada texto somente eacute detectaacutevel no momento
em que se o toma como inserido com contexto do sistema para apoacutes afirmar-se plenamente no contexto funcional
p 128 681 Ibidem p 40 e 128 Nesse enredo o autor ainda afirma que os texto normativos satildeo ―instrumentos de governo
―que consubstanciam ―normas-objetivo (―que explicitam resultados e fins em relaccedilatildeo e cuja realizaccedilatildeo estatildeo
comprometidas outras normas ndash estas de conduta e organizaccedilatildeo) determinam ―os processos de interpretaccedilatildeo do
direito reduzindo a amplitude da moldura do texto e dos fatos e fazem com que natildeo caibam na interpretaccedilatildeo
―soluccedilotildees que natildeo sejam absolutamente adequadas a tais normas-objetivo positivando ―os fins para os quais o
sistema estaacute voltado GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p 129
124
Ainda assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser adequada aos princiacutepios expliacutecitos
no texto constitucional ou na lei os impliacutecitos resultado da apreciaccedilatildeo ―de um ou mais
preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legislaccedilatildeo
infraconstitucional ou ainda gerais de direito682
taacutecitos ―no interior do ordenamento
juriacutedico683
e reconhecidos ―no instante de seu descobrimento684
sendo portanto
declarado pelo juiz e natildeo constituiacutedo por este685
cuja forccedila deve dominar a interpretaccedilatildeo
do direito pois ―satildeo eles que conferem coerecircncia ao sistema686
mas que embora eles
vinculem o inteacuterprete natildeo garantem a sua ―neutralidade poliacutetica pois esta na praacutetica
―do direito se dissolve sempre vez que ― todas as decisotildees juriacutedicas porque juriacutedicas
satildeo poliacuteticas 687
mas que isto natildeo quer dizer que existe a ―discricionariedade
judicial688
pois o ―juiz natildeo produz normas livremente689
mas como inteacuterprete
autecircntico realiza um juiacutezo de legalidade que eacute ―desenvolvido no campo da prudecircncia
detido tanto pelo texto normativo especialmente ―pelos que veiculam princiacutepios690
como pelos fatos
Assim ressalva que a ―abertura dos textos do direito permite que este
―permaneccedila ao serviccedilo da realidade mas ―natildeo eacute absoluta 691
pois o interprete estaacute
―atado retido pelos texto do direito ―sua funccedilatildeo estaacute contida nos lindes da legalidade
(e da constitucionalidade) e ao ―interpretar o direito formula ―juiacutezos de legalidade692
que ―embora desenvolvido no campo da prudecircncia eacute realizado ―atado ao texto
normativo e aos fatos693
de forma que o ―rompimento dessa retenccedilatildeo pelo inteacuterprete
682 Ibidem p 43 Embora natildeo estejam ―enunciados em texto escrito ―estatildeo contemplados em estado de latecircncia no
ordenamento de que faz parte p 147-148 683 Ibidem p 43 684 ―A autoridade judicial ao tomaacute-los () simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento juriacutedico
do direito que aplica declarando-os Ibidem p 44 e 145 685 Ibidem p 47 Ainda segundo o autor o juiz ―simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento
juriacutedico do direito que aplica p 149 686 Ibidem p 51 e 200 Segundo o autor ―a interpretaccedilatildeo do direito eacute dominada pela forccedila dos princiacutepios p 200-
201 687 Ibidem p 51 204-205 688 Segundo Eros Grau a discricionariedade enseja ―juiacutezo de oportunidade que eacute a ―escolha entre indiferentes
juriacutedicos mas como cabe ao magistrado apenas o ―juiacutezo de legalidade e natildeo de oportunidade natildeo haacute que se falar
em discricionariedade judicial Idem p 52 -53 151 208 e 209 689 Ibidem p 52 e 207 690 Ibidem p 52 Os ―princiacutepios atuam como mecanismo de controle da produccedilatildeo de norma pelo inteacuterprete como
―medida do controle externo da produccedilatildeo de normas p 203 691 Ibidem p 52 e 116 ―A interpretaccedilatildeo do direito encaminha a atualizaccedilatildeo do direito p 52 115-116 e 207 692 Ibidem p 52 e 208 A ―interpretaccedilatildeo eacute a expressatildeo de uma manifestaccedilatildeo constitutiva que envolve uma decisatildeo
() assumida () mediante a formulaccedilatildeo de um juiacutezo de legalidade ndash natildeo de um juiacutezo de oportunidade
(=discricionariedade) p 52 e 209 693 Ibidem p 209
125
autecircntico resultaraacute a subversatildeo do texto694
em que o binocircmio norma versus ideologia
natildeo guarda equivalecircncia695
Nesse ensejo Eros Grau conclui que a interpretaccedilatildeo do direito696
eacute o ―caminhar
de um ponto a outro do universal ao singular atraveacutes do particular697
primando pela
atualizaccedilatildeo do direito mesmo que ―pereccedila a certeza em benefiacutecio da esperanccedila698
vez
que o direito eacute ―um organismo vivo peculiar que ―natildeo envelhece ―eacute contemporacircneo agrave
realidade e eacute disso que extrai sua ―forccedila ―fasciacutenio e ―beleza699
312 Como os magistrados deveriam decidir
3121 Friedrich Karl Von Savigny
Ao propor uma metodologia juriacutedica a partir da ―apresentaccedilatildeo das normas de
elaboraccedilatildeo absoluta da ciecircncia do direito700
Savigny afirma que a lei ―deveria ser ()
tatildeo perfeita que quem a aplicasse natildeo teria que adicionar nada de si proacuteprio e que
assim o juiz ao tomar a decisatildeo aplicaria ―a proacutepria lei cabendo a ele apenas
reconhecer ―as normas e as aplica no caso particular sendo portanto sua uacutenica
atividade realizar uma ―uma interpretaccedilatildeo puramente loacutegica701
por meio de uma
jurisprudecircncia sistematicamente elaborada de forma coerente e uniforme702
levando em
conta o histoacuterico e o filosoacutefico703
Daiacute Savigny propotildee uma ―metodologia completa e absoluta composta por trecircs
partes uma ―filoloacutegica destinada agrave interpretaccedilatildeo da jurisprudecircncia outra histoacuterica
referente agrave elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia e uma terceira ―sistemaacutetico-
filosoacutefica pertinente agrave elaboraccedilatildeo sistemaacutetica da jurisprudecircncia704
694 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
52 e 207 695 Ibidem p 211 696 Segundo o autor ―processo de contiacutenua adaptaccedilatildeo de seus textos normativos agrave realidade e seus conflitos Ibidem
p 55 e 125 697 Ibidem p 56 698 Afirma que o juiz ndash interprete autecircntico - realiza uma interpretaccedilatildeo correta quando ela estaacute a uma inserida ―no
quadro (na moldura) do direito a duas justificada por um ―discurso que () se processa de maneira racional e a
trecircs de acordo com ―coacutedigo de valores dominantes p 211 699 Ibidem p 55 Para o autor ―() a realidade social eacute o presente o presente eacute a vida ndash e vida eacute movimento 2005
p 55 ―Assim o significado vaacutelido dos textos eacute variaacutevel no tempo e no espaccedilo histoacuterica e culturalmente p 126 700 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 1 701 Ibidem p 3-4Nesse interim o autor explica que isto inclui que ―a jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia puramente
filoloacutegica p 4 702 Nesse diapasatildeo Savigny afirma que como a filosofia ―mediante uma completa deduccedilatildeo deve indicar todo o
conteuacutedo da tarefa geral pode-se concluir que a ―jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia filosoacutefica p 5 703 Ibidem p 7 O autor ainda afirma que o sistema ―deve ser concebido como em progresso constante e estar
relacionado com o todo (histoacuteria interior do direito) mas natildeo deve elaborar somente questotildees isoladas do direitop
7 704 Ibidem p 7-8 Assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser feita ―histoacuterica e sistematicamente e que nela estaacute
―pressuposto algo diretamente dado um texto Ainda afirma ―toda lei deve expressar um pensamento de maneira tal
que seja vaacutelido como norma de maneira que quem interpreta uma lei deve analisar o pensamento contido na lei
deve pesquisar o conteuacutedo da lei p 9
126
E daiacute explica que a interpretaccedilatildeo eacute ―triacuteplice constituiacuteda pela loacutegica que
apresenta a ―geneacutetica do pensamento da lei que deve ser expresso pela gramaacutetica
condiccedilatildeo necessaacuteria loacutegica e pela parte histoacuterica mas que ―todas as premissas da
interpretaccedilatildeo devem se encontrar na proacutepria lei ou em conhecimentos gerais e que o
inteacuterprete assim ao se colocar ―no ponto de vista da lei teraacute sua interpretaccedilatildeo
vinculada agrave ―intenccedilatildeo do legislador705
Nesse esteio conceitua a interpretaccedilatildeo como ―a reconstruccedilatildeo do pensamento
(claro ou obscuro eacute o mesmo) expresso na lei enquanto seja possiacutevel conhececirc-lo na lei
e elucida que sua ―tarefa suprema eacute restaurar o ―sentido a um texto corrompido por
meio dos elementos ―loacutegicos gramaticais e histoacutericos podendo advir do proacuteprio texto
mas que quando se destina a reconstruir o sentido do texto corrompido se caracteriza
como ―criacutetica superior que ―prescinde da arbitrariedade ―pressupotildee uma
necessidade e deve ser norteada pela certeza
706
Nesse contexto alega que existem dois ―princiacutepios fundamentais para a
interpretaccedilatildeo em geral o princiacutepio da ―individualidade da interpretaccedilatildeo707
e o
princiacutepio da ―universalidade708
haja vista que toda interpretaccedilatildeo deve ser
concomitantemente ―individual e universal capaz de ―unir os diferentes709
vez que a
―interpretaccedilatildeo natildeo pode seguir por uma uacutenica trilha710
sendo para tanto
imprescindiacutevel atrelar este dois princiacutepios ―em um todo pois seu objetivo eacute ofertar
―um resultado para o sistema711
Daiacute Savigny discorre sobre a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia
afirmando que como ―muitos aspectos da jurisprudecircncia ―natildeo podem ser
compreendidos sem um certo conhecimento histoacuterico preacutevio ela eacute necessaacuteria mesmo
porque ―toda a legislaccedilatildeo eacute mais ou menos o resultado da sua histoacuteria anterior712
705 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 9-10 ―Que traduz ―as condiccedilotildees histoacutericas para captar o
pensamento da lei Ibidem p 10 Isto porque segundo o autor ―Soacute eacute possiacutevel a apresentaccedilatildeo da lei atraveacutes da
apresentaccedilatildeo do momento em que existe a lei p 10 706 Ibidem p 11 Tal criacutetica eacute formulada por ―simples suposiccedilotildees engenhosas p 12 707 Ibidem p 15 Aquele por meio do qual ―o inteacuterprete deve () descobrir o particular de cada texto que soacute pode ser
extraiacutedo do mesmo e que eacute ―o melhor meio de realizar tal descoberta pois possibilita ao interprete ―descobrir a
singularidade de expressotildees teacutecnicas mas ressalta sua utilizaccedilatildeo estaacute vinculada agrave ―qualidade da legislaccedilatildeo que se
pretende interpretar pois quanto maior a perfeiccedilatildeo da ―legislaccedilatildeo tanto mais aplicaacutevel seraacute o princiacutepio p 15-17 708 Por meio dele ―cada parte eacute entendida e concebida ―em relaccedilatildeo com o todo Ibidem p 18 709 Ibidem p 15 710 Ibidem p 19 711 Ibidem p 21 712 Ibidem p 28-29 E explica que a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica eacute possiacutevel a uma por meio ―de uma vinculaccedilatildeo histoacuterica
e a duas por ―uma separaccedilatildeo histoacuterica sendo a primeira traduzida pela pesquisa sobre ―como uma questatildeo especial
foi respondida de distintos modos em diversas eacutepocas da legislaccedilatildeo devendo-se observar o sistema ―na sua
totalidade e ser considerado progressivo e a segunda pela apreciaccedilatildeo da jurisprudecircncia a partir da ―separaccedilatildeo
completa de suas fontes p 29-31 Seja da maneira que for de acordo com Savigny a jurisprudecircncia tanto pode ser o
127
Assim Savigny analisa a ―elaboraccedilatildeo sisteacutemica da jurisprudecircncia713
e afirma
que para tanto eacute necessaacuterio o conhecimento de todo o conteuacutedo da legislaccedilatildeo para
avaliar os princiacutepios em parte de forma particular em parte na sua conexatildeo714
e
assim montar um verdadeiro sistema por meio do qual eacute possiacutevel por exemplo
―estabelecer a relaccedilatildeo entre norma e exceccedilatildeo715
―dar definiccedilotildees e fazer distinccedilotildees716
Por fim Savigny ―interpretaccedilatildeo extensiva e restritiva natildeo eacute uma ―verdadeira
interpretaccedilatildeo podendo ser denominada ―interpretaccedilatildeo material porque ―diz que por
meio do juiz algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei e soacute na interpretaccedilatildeo material
eacute possiacutevel esta arbitrariedade717
E entatildeo conclui que eacute apenas ―possiacutevel um aperfeiccediloamento da lei atraveacutes do
legislador mas nunca atraveacutes do juiz718
e que por isso mesmo ―aquilo que for exceccedilatildeo
a uma regra legal natildeo pode ser estendido pelo juiz ―por analogia para outros casos
semelhantes719
3122 Chaiumlm Perelman
Perelman diferentemente dos demais autores propotildee temperar o positivismo
juriacutedico de Kelsen com a realizaccedilatildeo de um raciociacutenio loacutegico pelo magistrado embasado
em valores da realidade social maacuteximas e princiacutepios do direito visando moldar o
direito aos fatos720
com o fito de decidir nos termos da legalidade do ordenamento
juriacutedico mas tambeacutem aplicando a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel razoaacutevel justa de acordo
com a realidade do caso concreto
Ao explicar ―Loacutegica Juriacutedica a fim de demonstrar que existiria uma loacutegica na
aplicaccedilatildeo dos juiacutezos de valor defende que os juiacutezos de valores embora subjetivos
poderiam ser analisados objetivamente e tenta realizar um consenso entre o pensamento
positivista e a concepccedilatildeo natildeo positivista721
tema principal como tambeacutem pode ser instrumento de criacutetica agrave poliacutetica ou de anaacutelise comparativa entre a legislaccedilatildeo e
seu resultado p 33 713 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 34 714 Com o fim de ―desenvolver a determinaccedilatildeo dos princiacutepios particulares e ainda ―ordenar a vinculaccedilatildeo de vaacuterios
princiacutepios particulares e sua conexatildeo Idem p 37 715Ibidem p 40 716Ibidem p 37 717 Ibidem p 41 Segundo ele ―Esta operaccedilatildeo eacute tatildeo arbitraacuteria que natildeo eacute possiacutevel falar em uma verdadeira
interpretaccedilatildeo porque o que o juiz deve adicionar agrave lei () natildeo pode ser objetivo p 42 718 Ibidem p 46 719 Ibidem p 47 720 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 135 721 ―Que utiliza tatildeo somente o criteacuterio da legalidade na aplicaccedilatildeo do direito por operaccedilatildeo dedutiva restringindo a
funccedilatildeo da loacutegica e da utilizaccedilatildeo praacutetica da razatildeo sem considerar o razoaacutevel o justo Ibidem p 136-137 721 Ibidem p 137
128
Daiacute afirma que eacute justo tratar situaccedilotildees semelhantes da mesma forma mas que
para isso deve se aplicar a justiccedila ao juiacutezo de valor e agrave apreciaccedilatildeo loacutegica dos valores
passando nesse iacutenterim a ponderar sobre as teacutecnicas de argumentaccedilatildeo e a elucidar
sobre a dialeacutetica722
e a retoacuterica723
E entatildeo por meio da sua teoria intitulada nova retoacuterica ou tratado de
argumentaccedilatildeo demonstra o valor da nova retoacuterica especialmente para a loacutegica juriacutedica
pois aquela objetiva persuadir as mentes a consentir as teorias apresentadas por meio do
discurso visando angariar a adesatildeo do auditoacuterio e aleacutem disso deteacutem uma relaccedilatildeo com a
loacutegica formal pois quando esta natildeo eacute capaz de clarear algo confuso a soluccedilatildeo da
questatildeo e realizada por meio da apreciaccedilatildeo dos argumentos que depende da retoacuterica724
Ainda afirma que ―a adesatildeo a uma tese pode ter intensidade variaacutevel (o que eacute
imprescindiacutevel quando o assunto remete a valores) e que a retoacuterica (diversamente da
loacutegica formal e das ciecircncias positivas) tem maior relaccedilatildeo com ―a adesatildeo do que com a
verdade porque a adesatildeo eacute pessoal visa um auditoacuterio725
Neste contexto informa que na retoacuterica o ―auditoacuterio eacute parte central e que
para que o discurso seja eficaz eacute imprescindiacutevel sua especificidade ao respectivo
auditoacuterio e ainda que seja tatildeo persuasiva e convincente que possa ser capaz de
convencer qualquer auditoacuterio726
E assim afirma que a argumentaccedilatildeo do raciociacutenio eacute na nova retoacuterica o pano
de fundo do discurso juriacutedico727
e almeja a adesatildeo a uma determinada tese por ser a
mais oportuna conveniente razoaacutevel ou uacutetil quer dizer a argumentaccedilatildeo invoca o juiacutezo
de valor728
por meio do qual o orador deve realizar a escolha dos valores e fatos que
722 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p139
Segundo o autor a dialeacutetica eacute ―arte da discussatildeo e ―se mostra o meacutetodo apropriado a soluccedilatildeo dos problemas praacuteticos
os que concernem aos fins da accedilatildeo que envolvem valores 723 Para o autor diferentemente do conceito aristoteacutelico (―arte de procurar em qualquer situaccedilatildeo os meios de
persuasatildeo disponiacuteveis) eacute por meio da retoacuterica que se estuda ―as teacutecnicas discursivas que visam provocar ou a
aumentar a adesatildeo das mentes agrave tese apresentada a seu assentimento Ibidem p 141 724Ibidem p 142-143 725 ―A retoacuterica visa o convencimento da pessoa que por motivos pessoais adere agrave tese disposta por meio da retoacuterica
Ibidem p 143 726 Ibidem p 143-144 Diante disto elucida que se deve utilizar argumentos universais que sejam admitidos por todo
e qualquer ser racional mas que tambeacutem na sua concepccedilatildeo de uma nova retoacuterica deve-se conhecer o auditoacuterio e
adaptar a argumentaccedilatildeo quanto ao mesmo porque a forma de se dirigir a ele de abordaacute-lo eacute o que faraacute a diferenccedila no
discurso especificamente de forma a realizar uma melhor conexatildeo entre aqueles que compotildeem o auditoacuterio que escuta
e o orador que visa persuadi-los a aderir agrave sua tese p 144-146 Nesse enredo afirma que existem trecircs espeacutecies de
oratoacuterias sendo uma delas a judiciaacuteria que ―desde agrave eacutepoca de Aristoacuteteles visava os aspectos teacutecnicos do raciociacutenio
praacutetico da deliberaccedilatildeo e da loacutegica dos juiacutezos de valores com vista a um fim mas que natildeo havia qualquer discussatildeo
quanto ao valor deste fim e que as outras duas satildeo a ―deliberativa referente a questatildeo poliacutetica controvertida e a
epidiacutetica relacionada ao espetaacuteculo mas que a primeira tanto quanto a judiciaacuteria objetiva uma decisatildeo e na uacuteltima
apenas o ―apreccedilo ao talento do orador Ibidem p 147 727 Ibidem p 154 728Segundo o autor quando o orador que natildeo se preocupa com as reaccedilotildees do auditoacuterio que visa convencer e natildeo
conhece previamente as teses agraves quais o determinado auditoacuterio eacute adepto cai na peticcedilatildeo de princiacutepio devendo a fim de
129
abordaraacute em sua argumentaccedilatildeo e que as opccedilotildees incidiratildeo tanto sobre a tese que defende
como sobre a maneira que a formula729
assentando-os na consciecircncia daqueles que
compotildeem a plateia por meio das teacutecnicas de apresentaccedilatildeo730
Sendo assim inegaacutevel que a uma a arte da argumentaccedilatildeo possui uma funccedilatildeo
extremamente persuasiva e a duas que o orador pode por meio das teacutecnicas de
apresentaccedilatildeo unir as proposiccedilotildees coordenaacute-las hierarquizar os acontecimentos
acentuar sua singularidade ou frisar sua generalidade731
ao buscar as soluccedilotildees dos
problemas e das dificuldades no mundo juriacutedico732
Daiacute passa a elucidar sobre os princiacutepios afirmando que estes se referem muito
mais a presunccedilotildees que a evidecircncias e assim apresenta trecircs princiacutepios o conservador
que eacute aquele que presume a importacircncia aos precedentes da vida social e do direito733
o
liberal que eacute melhor deixar que os homens decidam livremente e o socialista que eacute o
que dispotildee sobre presunccedilatildeo de igualdade sendo cada um deles um lugar-comum ―um
princiacutepio geral de conduta presumiacuteveis 734
mas que como satildeo incompatiacuteveis ensejam
satildeo escolha ao orador que ao optar por um deve usaacute-lo como ponto de partida de sua
argumentaccedilatildeo735
E assevera que a influecircncia maior ou menor que o orador exerce sobre o
auditoacuterio estaacute diretamente ligada ao discurso como um todo seja por cada argumento
isolado seja pela conexatildeo que apresentam entre si seja ainda pelos argumentos iacutentima
e espontaneamente assimilados por aqueles que ouvem o discurso736
a fim de garantir a
sua eficaacutecia que depende do seu efeito sobre o auditoacuterio737
Diante disto propotildee a obtenccedilatildeo de soluccedilotildees judiciais aceitaacuteveis recorrendo-se
agraves teacutecnicas da argumentaccedilatildeo necessaacuterias a conciliar ―a melhor interpretaccedilatildeo da lei com evitaacute-la conhecer o que o seu auditoacuterio pensa PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed
Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 156-157 729 Segundo o autor ―() aquele que argumenta e procura exercer com o seu discurso uma influecircncia sobre o seu
auditoacuterio natildeo pode evitar fazer escolhas Estas incidiratildeo tanto sobre a sua tese como sobre a maneira de formulaacute-las
p 165 730 Ibidem p 160 731 Ibidem p 162 O que quer dizer que afinal tudo depende do que eacute mais conveniente agrave tese do orador Pela teacutecnica
de argumentaccedilatildeo ele vai apresentar os fatos como melhor lhe convier Ao se observar os argumentos dos ministros
do STF durante os debates que precederam a ediccedilatildeo da SV n13 natildeo eacute isto que se constata 732 Segundo o autor ―Ao se aplicar o geral ao concreto () no raciociacutenio juriacutedico muitas vezes eacute necessaacuterio opor o
ponto de vista pragmaacutetico ao formal o espiacuterito da lei agrave sua letra fria reinterpretar ao inveacutes de interpreta-la
literalmente Ibidem p 163 Isto porque ―o direito busca solucionar a questatildeo posta uma vez que seu objetivo eacute que
as lides cheguem a termo em um tempo razoaacutevel Ibidem p 166-167 733 Ibidem p 168 734 Referente agrave presunccedilatildeo da liberdade Tudo que natildeo fosse proibido seria permitido A proibiccedilatildeo eacute a exceccedilatildeo e a
permissatildeo eacute a regra Idem p 169 735 Ibidem p 170 736 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 172-180 737 Nesse iacutenterim Perelman afirma que o orador pode modificar o discurso de acordo com a plateia e apresentar os
argumentos a partir do momento que percebe que o puacuteblico estaacute pronto para assimilaacute-los positivamente Ibidem p
180-181 Mas o STF natildeo se importou com isso
130
a melhor soluccedilatildeo dos casos particulares temperando assim o direito positivo tambeacutem
por meio dos princiacutepios gerais do direito e das regras de direito natildeo escritas e tendo em
voga o valor de equidade738
Segundo ele eacute possiacutevel que os colegiados natildeo hesitem em utilizar ateacute a ficccedilatildeo
juriacutedica739
para justificar as decisotildees poreacutem lembra que podem ateacute fazecirc-lo mas que a
argumentaccedilatildeo utilizada para motivar a soluccedilatildeo deve ser juridicamente soacutelida a mais
aceitaacutevel socialmente conciliando a decisatildeo aceitaacutevel agrave sociedade com e agrave legislaccedilatildeo
posta740
Desta feita o papel do magistrado eacute obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel e
aceitaacutevel741
e somente pode determinar como a lei deve ser aplicada quando haacute
omissatildeo do legislativo742
pois deve interpretaacute-la tornaacute-la mais flexiacutevel por meio de sua
decisatildeo quanto ao caso concreto mas natildeo lhe compete criaacute-la743
Desta feita juiz deve motivar sua decisatildeo expressar o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto pois assim afasta a
tentativa de mera persuasatildeo expressa razotildees pelas quais optou por aquela determinada
soluccedilatildeo744
e consequentemente afasta a arbitrariedade essencial agrave boa administraccedilatildeo da
justiccedila e imprescindiacutevel ao convencimento do auditoacuterio745
738 Ibidem p 186 Mas vale questionar como natildeo se ao realizar a apreciaccedilatildeo do valor de equidade no caso concreto
o juiz elabora um juiacutezo discricionaacuterio em que a linha com o arbitraacuterio eacute extremamente tecircnue e o raciociacutenio realizado
estaacute intimamente ligado agraves convicccedilotildees subjetivas do magistrado Isto eacute temeraacuterio O juiacutezo elaborado pelo magistrado
eacute de legalidade natildeo de discricionariedade como afirma Eros Grau E o equiacutevoco dos ministros do STF ao comporem
a SV n13 pode ter sido este natildeo realizar estritamente o juiacutezo de legalidade 739 Ibidem p 191O uso da ficccedilatildeo eacute temeraacuterio pois remete agrave discussatildeo sobre verdade e justiccedila Seu uso eacute
recomendado apenas em casos extrema necessidade quando natildeo haacute outro recurso para resolver o binocircmio legislaccedilatildeo
aplicaacutevel e equidade quando o formalismo juriacutedico acarreta consequecircncias socialmente inaceitaacuteveis 740 Ibidem p 193 ―Eacute raro entretanto que os tribunais se realmente o desejam natildeo encontrem na teacutecnica juriacutedica
um meio de conciliar sua preocupaccedilatildeo de uma soluccedilatildeo aceitaacutevel com sua fidelidade agrave lei p 193 741 Ibidem p 200 742 Ibidem p 203-204 743 Ibidem p 206 O autor ressalta que o magistrado ―ao colocar-se no lugar do legislador () torna-se por assim
dizer independente dele tendo a missatildeo de criar a lei em vez de se limitar a aplica-la Ibidem p 206 E completa ―a
corte suprema e o legislador atual eacute que torna atraente a teacutecnica de interpretaccedilatildeo sugerida pois ela transforma a busca
da vontade do legislador em uma presunccedilatildeo suscetiacutevel de ser derrubada Ibidem p 207 E ainda afirma ―De fato
o papel especiacutefico dos juiacutezes eacute dizer o direito ndash e natildeo o criar ndash embora frequentemente a obrigaccedilatildeo de julgar imposta
ao juiz leve-o a completar a lei reinterpretaacute-la e tornaacute-la mais flexiacutevel Ibidem p 209 744 Ibidem p 210-211Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais juristas entendem
porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao
requisito legal mas tambeacutem ao valor de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel Ibidem p 213 No caso da SV n13 ―os demais
juristas natildeo entenderam ―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como ―a
soluccedilatildeo mais aceitaacutevel 745 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 216
Desta forma fica clara a conclusatildeo de que o objetivo do magistrado ao prolatar a sentenccedila natildeo eacute soacute decidir mas
tambeacutem convencer com os argumentos expostos por meio dos motivos natildeo apenas os demandantes como tambeacutem a
opiniatildeo puacuteblica e as instacircncias superiores Tanto que hoje em dia eacute de notoacuterio saber que o magistrado de primeira
instacircncia antes de decidir normalmente busca conhecer como os magistrados de segundo instacircncia estatildeo decidindo
quanto ao tema jaacute que possuem competecircncia para reformar sua decisatildeo E isto ocorre em todas as instacircncias ateacute
chegar ao STF que possui a palavra final A questatildeo em tela eacute ainda maior no caso da ediccedilatildeo da SV n13 a palavra
do STF natildeo eacute a final eacute a uacutenica e exclusiva
131
Aleacutem disso o magistrado deve ter em mente o ramo e a mateacuteria de direito em
voga bem como o auditoacuterio ao qual se dirige746
trazendo a soluccedilatildeo viaacutevel de acordo
com a legislaccedilatildeo e com a sociedade ao problema concreto747
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor748
Diante disto se constata que a teoria de Perelman - nova retoacuterica por meio da
loacutegica juriacutedica aleacutem de propor argumentaccedilotildees - destaca a funccedilatildeo do magistrado na
busca de argumentos com base na doutrina e jurisprudecircncia que deve sopesar tudo
motivar e tomar a sua decisatildeo com o fito de convencer os auditoacuterios de que a soluccedilatildeo
tomada a escolha feita sua decisatildeo eacute legal e eacute a mais aceitaacutevel749
3123 Karl Larenz
Segundo Larenz a interpretaccedilatildeo eacute ―uma atividade de mediaccedilatildeo pela qual o
inteacuterprete traz agrave compreensatildeo o sentido de um texto que se lhe torna problemaacutetico
devido a existir na linguagem da lei ―termos mais ou menos flexiacuteveis cujo significado
possiacutevel oscila dentro de uma larga faixa e que pode ser diferente segundo as
circunstacircncias750
e sua missatildeo eacute ―evitar a contradiccedilatildeo entre normas responder a
questotildees sobre concurso de normas e concurso de regulaccedilotildees e delimitar uma face agraves
outras as esferas de regulaccedilatildeo sempre que tal seja exigiacutevel751
Por isto o autor dispotildee que o objeto da interpretaccedilatildeo eacute o texto legal e que
mediante a interpretaccedilatildeo faz-se falar o sentido do texto tornando-o assim
―comunicaacutevel mas que para que o texto ―fale a algueacutem que esta pessoa tem que
entender ―alguma coisa daquilo que ele trata pois ele apenas ―responde a quem o
746 Ibidem p 216 Pois a finalidade do direito eacute regulamentar a vida em sociedade e para isto o magistrado deve
aplicar a lei de forma que ―()os tribunais () eacute que satildeo encarregados de dizer o direito motivando suas decisotildees
Ibidem p 221Diante da forma que a SV n13 foi editada (debates e redaccedilatildeo) parece que os Ministros do STF se
esqueceram que a normativa atingiria vaacuterios auditoacuterios natildeo soacute o executivo ndash poliacutetico como tambeacutem o legislativo o
judiciaacuterio e seria mateacuteria de anaacutelise do magisteacuterio doutrinaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo vez que os argumentos
apresentados pelo STF natildeo forem entendidos juridicamente e muito menos convenceram a todos estes auditoacuterios 747 Ibidem p 222 Afirma que a decisatildeo deve ser ―conforme ao direito em vigor e aceitaacutevel como tal por aqueles que
a examinaratildeo Ibidem p 223 Mas parece que os ministros do STF ao editarem a SV n13 apenas se ocuparam com
o poder executivo sob o argumento de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorria do anseio da sociedade 748 Ibidem p 240 O autor ressalva ainda que o magistrado ao realizar o raciociacutenio juriacutedico pode realizar o
silogismo poreacutem pela loacutegica juriacutedica deve ser ater a demonstrar a aceitabilidade das premissas que resultam da
confrontaccedilatildeo das provas das argumentaccedilotildees dos valores e de tudo o mais apresentado na demanda 749 Ibidem p 241-242 Parece ser esta uma das falhas no procedimento de ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF 750 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 439 Tanto eacute assim que uma mesma expressatildeo eacute usada em diferentes leis e inclusivamente na
mesma lei em diferentes sentidos Neste iacutenterim o autor ainda lembra da necessidade da interpretaccedilatildeo quando ―duas
proposiccedilotildees juriacutedicas prescrevem para a mesma situaccedilatildeo duas consequecircncias juriacutedicas que reciprocamente se excluem
sendo tambeacutem neste momento imprescindiacutevel aplicar a interpretaccedilatildeo 751 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 441
132
interroga corretamente E por assim ser conforme o autor o inteacuterprete ―precisa
conhecer a linguagem da lei e o contexto de regulaccedilatildeo em que a norma se encontra752
Contudo Larenz ressalta que cada nova interpretaccedilatildeo transforma a aplicaccedilatildeo
efetiva da respectiva norma e que por isso natildeo haacute como admitir a ideia de que o
inteacuterprete eacute passivo de apenas ―deixar falar a norma753
Dessa forma o juiz ao interpretar um determinado termo ou proposiccedilatildeo
juriacutedica deve fazecirc-lo ―natildeo apenas precisamente para este caso concreto mas de maneira
que a sua interpretaccedilatildeo possa ser efetiva para todos os outros casos similares e ainda
com ―conhecimento adequado apoiado em razotildees compreensiacuteveis mesmo natildeo
havendo ―uma interpretaccedilatildeo absolutamente correta754
O autor informa que a correccedilatildeo da decisatildeo eacute de acordo com ordem juriacutedica e o
momento e que os tribunais natildeo estatildeo ―presos a determinada interpretaccedilatildeo mas sempre
que ―mudem ou pretendam mudar de orientaccedilatildeo estatildeo obrigados a expor suas razotildees e
estas tecircm que ser de tal ordem que possam sustentar a nova interpretaccedilatildeo Dessa
maneira ―a atividade interpretativa do juiz eacute conforme ensina Larenz subordinada agrave
exigecircncia de ―correccedilatildeo dos seus resultados755
A partir disso afirma que ―toda interpretaccedilatildeo de texto deve iniciar-se com o
sentido literal mas que tambeacutem deve observar o ―contexto significativo da lei vez
que um termo ―segundo o uso da linguagem pode ter vaacuterios significados de acordo
com o contexto da lei 756
Contudo ressalva que como tais criteacuterios ainda ―deixam em aberto diferentes
possibilidades de interpretaccedilatildeo e que por isso deve-se observar qual ―a interpretaccedilatildeo
que melhor corresponde agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador ou agrave sua ideia
752Ibidem p 441 753 Ibidem p 441-442 754 Ibidem 442-443 ―No sentido de que seja tanto definitiva como vaacutelida para todas as eacutepocas devido agrave ―variedade
inabarcaacutevel e permanente da mutaccedilatildeo das relaccedilotildees da vida que colocam aquele que aplica a norma constantemente
perante novas questotildees bem como de acordo com a ―totalidade do ordenamento juriacutedico respectivo e com ―as
pautas de valoraccedilatildeo que lhe satildeo subjacentes p 443 755 Ibidem 359 Nesse iacutenterim constata que embora existam duas teorias contrapostas sobre a interpretaccedilatildeo da lei a
―subjetivista ou de vontade e a ―objetivista ou da interpretaccedilatildeo imanente agrave lei que ambas possuem uma parte de
verdade mas que devem ser aceitas ―com limitaccedilotildees Ibidem p 445
Nesse contexto o autor ainda explica que ―A verdade da teoria subjetivista eacute que a lei juriacutedica () eacute expressatildeo de
uma vontade dirigida agrave criaccedilatildeo de uma ordem tanto quanto possiacutevel justa e adequada agraves necessidades da sociedade
E que por isso ―Por detraacutes da lei estaacute uma determinada intenccedilatildeo reguladora estatildeo valoraccedilotildees aspiraccedilotildees e reflexotildees
substantivas que nela acharam expressatildeo mais ou menos clara De outro lado o autor afirma que ―A verdade da
teoria objetivista eacute que uma lei logo que seja aplicada irradia uma accedilatildeo que lhe eacute peculiar que transcende aquilo que
o legislador tinha intentado Ibidem p 446 756 Ibidem p 450 Conforme o autor ―o sentido literal a extrair do uso linguiacutestico () serve agrave interpretaccedilatildeo ()
como uma primeira orientaccedilatildeo assinalando por outro lado enquanto sentido literal possiacutevel () o limite da
interpretaccedilatildeo propriamente dita Delimita de certo modo o campo em que se leva a cabo a ulterior atividade do
inteacuterprete Ibidem p 457
133
normativa757
indo o inteacuterprete ateacute ―aleacutem da vontade do legislador entendendo-a de
acordo com a sua proacutepria racionalidade758
Daiacute expotildee sobre os criteacuterios de interpretaccedilatildeo759
teleoloacutegico-objetivo760
e
princiacutepios eacutetico-juriacutedicos761
que devem nortear a interpretaccedilatildeo e assim afirma que o
―preceito da interpretaccedilatildeo conforme a constituiccedilatildeo tem ―uma importacircncia acrescida aos
princiacutepios elevados a niacutevel constitucional762
pois satildeo ―princiacutepios e decisotildees
valorativas763
que determinam a invalidade da legislaccedilatildeo ordinaacuteria contraacuteria quando
esta natildeo pode ser ―interpretada em conformidade com a Constituiccedilatildeo764
E entatildeo elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis
aleacutem de natildeo poder ―ultrapassar os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do
contexto significativo da lei765
eacute ―aquela que melhor concorda com os princiacutepios da
Constituiccedilatildeo766
Nesse diapasatildeo afirma que o inteacuterprete deve preferir aquela interpretaccedilatildeo que
melhor se ajuste ―agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador e ao escopo da norma em causa
pois o juiz ao realizar a interpretaccedilatildeo ―estaacute vinculado por princiacutepio aos fins da lei e agraves
757 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 462 758 Ibidem p 468 759 Aqui vale ressaltar que o autor afirma que ―os criteacuterios de interpretaccedilatildeo natildeo satildeo apenas diferentes meacutetodos de
interpretaccedilatildeo entre os quais o inteacuterprete possa escolher segundo o seu arbiacutetrio mas pontos de vistas metoacutedicos que
devem ser todos tomados em consideraccedilatildeo para que o resultado da interpretaccedilatildeo deva poder impor a pretensatildeo de
correccedilatildeo (no sentido de um enunciado adequado) E ainda acrescenta que ―os diversos criteacuterios como o sentido
literal e tambeacutem frequentemente a conexatildeo de significado da lei deixam sempre em aberto diferentes possibilidades
de interpretaccedilatildeo outros frequentemente natildeo funcionam porque por exemplo o entendimento da norma por parte do
legislador histoacuterico jaacute natildeo eacute possiacutevel de se constatar E que por isto ―Natildeo raramente necessita-se de uma
laquoponderaccedilatildeoraquo de diferentes pontos de vistardquo Ibidem p 450 760 Conforme o autor ―() trata-se das estruturas do acircmbito material regulado dados factuais em relaccedilatildeo aos quais
nem o legislador pode alterar o que quer que seja e que ele toma em consideraccedilatildeo de modo racional a propoacutesito de
qualquer regulaccedilatildeo Idem p 469 761 De acordo com as liccedilotildees do autor ―estatildeo antepostos a uma regulaccedilatildeo nos quais a referecircncia de sentido dessa
regulaccedilatildeo agrave ideia de Direito se torna apreensiacutevel manifesta Ibidem p 469-470 762 Ibidem p 479 763 Os valores que satildeo reconhecidos na Lei Fundamental podem estar dispostos como princiacutepios ou como direitos
fundamentais e ―se relacionam uns com os outros de acordo com o sentido e por isso podem tanto complementar-se
como delimitar-se entre si Ibidem p 483 764 Ibidem p 479 765 Ibidem p 480-481 Parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao estabelecerem uma Suacutemula
Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios
constitucionais que regem a administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a
redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de
nepotismo que nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo
de tais princiacutepios 766 Ibidem p 480 Nesse sentido assevera que ―quando a interpretaccedilatildeo mais antiga estaacute em contradiccedilatildeo com um
princiacutepio constitucional haacute de verificar-se se eacute possiacutevel uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo se o for haacute de
preferir-se esta se natildeo haacute de denegar-se validade agrave norma como contraacuteria agrave Constituiccedilatildeo Ibidem p 488- 489
134
decisotildees valorativas do legislador a ele subjacente767
e que como os criteacuterios guardam
relaccedilatildeo entre si que o peso deles depende do modo como se apresentam no caso
concreto podendo apoiar-se reciprocamente768
Ainda ressalta que natildeo haacute como definir em que momento uma interpretaccedilatildeo
―originariamente legitimada haacute de ceder agrave outra que se orienta por pautas atuais mas
que a interpretaccedilatildeo ―eacute uma atividade criadora do espiacuterito e que aquele que a realiza tem
―uma margem de livre apreciaccedilatildeo dentro da qual satildeo plausiacuteveis diferentes resoluccedilotildees
mas desde que ―fundamente as razotildees porque considera algum criteacuterio como
determinante769
Nesse enredo ainda dispotildee que quando o inteacuterprete tiver ―esgotado todas as
possibilidades de alcanccedilar um resultado metodologicamente assegurado ele ainda pode
―encontrar uma decisatildeo de sua exclusiva responsabilidade mas que nesse contexto ele
deve explicar a valoraccedilatildeo pessoal que foi realizada770
uma vez que tudo gira em volta
do ―caso concreto que tem de resolver771
Daiacute tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um
imperativo de ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de
soluccedilotildees que satisfaccedilam a justiccedila mesmo que esta ―natildeo possa ser sempre alcanccedilada
Nesse diapasatildeo ainda explica que o juiz mesmo detendo ―uma opiniatildeo preliminar
relativa agrave resoluccedilatildeo que haacute de achar eacute obrigado a ―permitir que a sua opiniatildeo
preliminar seja retificada pela lei772
Natildeo sendo portanto liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja extrair dela
pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador vez que a ―justiccedila da
resoluccedilatildeo do caso eacute ―uma meta desejaacutevel de atividade judicial que deve ser realizada
nos termos das leis vigentes e dos princiacutepios juriacutedicos reconhecidos em conformidade
767 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 485-486 768 Ibidem p 488 Como o criteacuterio do sentido literal e o contexto que delimitam as diversas interpretaccedilotildees possiacuteveis
Contudo Larenz ressalta que como ―o sentido literal delimita a interpretaccedilatildeo possiacutevel de uma disposiccedilatildeo eacute
recomendaacutevel comeccedilar por ele com isso eacute-se logo conduzido ao contexto significativo Ibidem p 488 Nesse
contexto aduz que os criteacuterios teleoloacutegicos satildeo decisivos pois satildeo por um lado ―as estruturas materiais do acircmbito da
norma e por outro lado os princiacutepios juriacutedicos imanentes ao ordenamento juriacutedico Ibidem p 487 769 Ibidem p 489 Mas parece que tal accedilatildeo tambeacutem natildeo foi clara e completamente explicitada pelos Ministros do
STF ao editarem a SV n13 770 Ibidem p 489 Muitas das valoraccedilotildees apresentadas pelos Ministros nos debates que antecederem a SV n13 se
assemelham mais a valoraccedilotildees pessoais que juriacutedicas 771 Ibidem p 491 Natildeo parece que com a ediccedilatildeo da SV n13 o STF tenha dado a resoluccedilatildeo mais justa aos casos
concretos posteriores a ela 772 Idem p 492-493
135
com ―o auxiacutelio das regras de interpretaccedilatildeo mencionadas no decurso de um
desenvolvimento jurisprudencial do Direito que seja admissiacutevel773
Nesse diapasatildeo nota que o Estado se encontra em situaccedilatildeo perigosa pois se
por um lado haacute a ―perda de autoridade do legislador atual que soacute raras vezes se ocupa
do tempo necessaacuterio () a examinar cuidadosamente as suas formulaccedilotildees e natildeo raro se
omite em absoluto quanto agrave regulaccedilatildeo quando esta deve esperar-se dele por outro haacute
o juiz ―que sorteia o Direito estatuiacutedo para substituir as pautas legais pela sua ideia
pessoal de justiccedila774
E sintetiza esse toacutepico afirmando que a modificaccedilatildeo da interpretaccedilatildeo anterior
ocorre quando a ―alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa motiva a revisatildeo devido agrave variaccedilatildeo
das relaccedilotildees faacuteticas ―de tal modo que a norma dada deixou de se ajustar agraves novas
relaccedilotildees devido ao passar do tempo que natildeo estaacute na quietude775
Desta feita para Larenz a ―aplicaccedilatildeo correta do direito () natildeo soacute autoriza o
juiz a desenvolvecirc-lo no sentido de continuar a formaacute-lo atraveacutes da interpretaccedilatildeo como
ateacute mesmo obriga-o a isso podendo ao realizar a interpretaccedilatildeo do direito ―aplicar a
formulaccedilatildeo integradora e ndash em determinados limites ndash corretora ou modificativa do
direito pois intriacutenseca agrave atividade judicante mas resta questionar sobre os limites
dessa faculdade776
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Inocecircncio Maacutertires Coelho elucida que existem ―traccedilos comuns a atividade
interpretativa e que ―uma preacutevia formulaccedilatildeo teoacuterica sobre a interpretaccedilatildeo juriacutedica em
geral eacute imprescindiacutevel para que se possa desenvolver posteriormente a ―hermenecircutica
constitucional sem ―transgressotildees metodoloacutegicas inoportunas777
773 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 493 E ainda acrescenta que a decisatildeo equitativa tem ―o papel na interpretaccedilatildeo de ―repensar de
novo a interpretaccedilatildeo da lei e ―achar novos pontos de vistas Ibidem p 493 ―A aspiraccedilatildeo a uma justiccedila de caso eacute
assim um fator legiacutetimo no processo de decisatildeo judicial conquanto natildeo induza o juiz a manipular a lei de acordo
com as suas convicccedilotildees () as indicaccedilotildees metoacutedicas ajudam pouco aqui em caso de conflito () da fidelidade agrave lei
que lhe eacute preceituada e a justiccedila do caso por ele buscada o juiz soacute em uacuteltimo termo pode decidir segundo sua proacutepria
consciecircncia Ibidem p 494 Na realidade os Ministros do STF elaboraram uma normativa segundo suas
consciecircncias mas natildeo asseguraram a justiccedila 774 Ibidem p 494 775 Entretanto o autor ressalta que ―natildeo eacute toda modificaccedilatildeo que provoca alteraccedilatildeo do conteuacutedo da norma mas quando
ocorre pode impelir a uma soluccedilatildeo ndash por via de uma interpretaccedilatildeo modificada ou de um desenvolvimento judicial do
direito Ibidem p 495Com isto poder-se-ia aduzir que a SV n13 reviu a noccedilatildeo de nepotismo e a sua consequente
vedaccedilatildeo disposta pela legislaccedilatildeo anterior devido ao tempo 776 Ibidem p 424 777 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 35Nesse enredo expotildee
sobre a hermenecircutica juriacutedica e como deveria ser a sua aplicaccedilatildeo no acircmbito judicial ndash como os magistrados deveriam
decidir
136
E ensina que o processo interpretativo observado como procedimento de
resposta a um problema ―eacute uacutenico e idecircntico em seus elementos fundamentais778
embora seja diverso quanto agraves suas variadas formas de aplicaccedilatildeo e que a Constituiccedilatildeo e
a lei embora sejam ―objetos culturais materialmente idecircnticas divergem quanto aos
―aspectos externos779
Nesse diapasatildeo assevera o professor que ―a interpretaccedilatildeo de qualquer norma
juriacutedica eacute uma atividade intelectual e que ao extrair o sentido do enunciado normativo
possibilita sua aplicaccedilatildeo agraves situaccedilotildees faacuteticas concretas pois retira o sentido do texto e
diminui a extensatildeo que haacute entre a ―generalidade da norma e a singularidade do caso
concreto780
E entatildeo constata que por meio da concretizaccedilatildeo ocorrida com a aplicaccedilatildeo do
texto juriacutedico ao caso concerto ―eacute que se revela () o conteuacutedo significativo da norma
e que esse processo ―nunca apresenta um termo final ou seja eacute uma atividade
infinita781
Diante disto Inocecircncio Coelho ressalta que no acircmbito do judiciaacuterio ―as
exigecircncias sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas
leituras dos mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras
que chegam a criar modelos juriacutedicos inteiramente novos782
E nota que ―quando os juiacutezes e tribunais emprestam sentidos novos a um
mesmo enunciado normativo produzem ―novos enunciados e funcionam ―como
instacircncias heterocircnomas de criaccedilatildeo abreviada do direito783
natildeo apenas porque os fatos
que exercem influecircncia sobre os modelos juriacutedicos alterando o sentido da norma mas
tambeacutem porque constituem ―o significado das regras de direito sendo a adaptaccedilatildeo das
normas a eles ―requisito sine qua non da proacutepria efetividade do direito que soacute funciona
na medida em que se manteacutem sintonizado com a realidade social da qual emerge e
sobre a qual atua784
778 Ibidem p 36 779 Ibidem p 35 780 Ibidem p 36 781 Ibidem p 37 ―infinita pela razatildeo de que uma interpretaccedilatildeo que parecia adequada pode ser demonstrada
incorreta e porque sempre satildeo possiacuteveis novas e melhores interpretaccedilotildees possiacuteveis porque a cada vez conforme a
eacutepoca histoacuterica em que vive o inteacuterprete e com base no que ele sabe natildeo se excluem interpretaccedilotildees que
precisamente para aquela eacutepoca e para o que na eacutepoca se sabe satildeo melhores ou mais adequadas do que outras
Giovanni Reale amp Dario Antiseri (1991 v III p 630) apud Inocecircncio Maacutertires Coelho p 37 782 Ibidem p 37 783 COELHO Inocecircncio Maacutertires Op cit p 39 Nesse enredo o autor explica que agrave ―luz da experiecircncia juriacutedica
verificamos que isso ocorre em razatildeo das mudanccedilas que se operam continuamente no prisma histoacuterico-social de
aplicaccedilatildeo do direito exigindo soluccedilotildees novas e imediatas Idem p 39 784 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 41
137
Daiacute afirma o doutrinador que o magistrado ao ―ajustar normas e fatos realiza
uma atividade que une ―a compreensatildeo a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo dos modelos
juriacutedicos e que dessa forma exerce ―o papel de agente redutor da distacircncia entre a
generalidade da norma e a singularidade do caso concreto e cria ―a norma de decisatildeo
concreta ou a norma do caso () decidindo em vistas das particularidades da situaccedilatildeo
posta a seu julgamento realizando enquanto inteacuterprete-aplicador do direito um
processo - imprescindiacutevel agrave compreensatildeo do ―modelos juriacutedicos que deve aplicar785
-
de refazimento do ―caminho do legislador a partir do questionamento do texto quanto
aos problemas sociais que ensejaram determinada resposta normativa786
Por isto o autor elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive 787
Desta feita arremata que a ―aplicaccedilatildeo de qualquer norma juriacutedica visa
solucionar as intempeacuteries do momento em conformidade com os valores do tempo do
inteacuterprete e por decisatildeo deste como autoridade legitimada a ―criar modelos juriacutedicos e
dotaacute-los de eficaacutecia e ainda que o magistrado-inteacuterprete deve com o fito de
―reconhecer o significado juriacutedico da lei realizar a adequaccedilatildeo da lei agraves necessidades
reais a fim de solucionar de forma praacutetica a demanda a ele apresentada788
Assim Inocecircncio Maacutertires dispotildee que isso representa o ―significado exemplar
ou paradigmaacutetico da hermenecircutica juriacutedica pois a partir daiacute se integram ―os horizontes
significativos do texto normativo e o de seu aplicador jaacute que possibilita que o
inteacuterprete aplicador expanda seu ―horizonte ao ―fundi-lo com o horizonte do texto789
785 Ibidemp 43-44 E ressalta que segundo Gadamer ―compreender eacute sempre aplicar que ―a tarefa da interpretaccedilatildeo
consiste em concretizar a lei em cada caso isto eacute na sua aplicaccedilatildeo e que a ―aplicaccedilatildeo natildeo eacute uma etapa derradeira e
eventual do fenocircmeno de compreensatildeo mas um elemento que a determina desde o princiacutepio e no seu conjunto
Ibidem p 44 786 Ibidem p 44 O autor lembra a partir de Larenz que para se questionar o texto deve se saber sobre o que ―ele
trata pois ele ―soacute responde a quem o interroga corretamente Larenz (1989 p 337) apud Inocecircncio (1997p 44) E
ainda conclui que por isto ―parece liacutecito considerar que uma pergunta bem feita jaacute representa mais de meio caminho
para se chegar agrave resposta Ibidem p 44 787 Ibidem p 46Nesse contexto o autor ainda cita Richard Palmer que afirma ―() tanto ao transmitir um juiacutezo
como ao pregar um sermatildeo a interpretaccedilatildeo deve incluir natildeo soacute a interpretaccedilatildeo do que o texto representava no seu
proacuteprio mundo na circunstacircncia em que produziu como tambeacutem aquilo que significa no momento atual porque em
todo o ato de compreensatildeo se daacute uma aplicaccedilatildeo ao presente Ibidem p 46 788 Ibidem p 47 789 Ibidem p 47
138
Nesse ensejo afirma que interpretar eacute essencial ao magistrado inteacuterprete -
aplicador do direito pois possibilita a ele que amplie e aprimore sua visatildeo e sua
persuasatildeo por meio de novos elementos analiacuteticos790
Contudo o autor lembra que se por um lado tal atividade abre o ―campo
visual do magistrado-inteacuterprete por outro remonta agrave necessidade de o aplicador do
direito ―prestar contas do seu trabalho interpretativo para que este se demonstre
legiacutetimo ―haacute de ser racional objetivo e controlaacutevel pois natildeo se coaduna com a ideia de
Estado de Direito a figura de um oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha acima
da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo Sendo portanto imprescindiacutevel aplicar
criteacuterios em ―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo
demonstram os ―passos do processo do pensamento essenciais a evidenciar ―a
racionalidade do seu desenvolvimento791
Daiacute assevera que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a lei vincule
por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes quanto os
governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo transparece o
raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o convencimento
daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam792
Ainda elucida que satildeo obrigatoacuterias a publicidade e a motivaccedilatildeo das decisotildees
dos magistrados pois traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem como a
sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de ordenaccedilatildeo
justa e racional da convivecircncia humana sendo a motivaccedilatildeo da decisatildeo natildeo apenas o
elemento assecuratoacuterio da racionalidade da decisatildeo como tambeacutem da proacutepria decisatildeo
pois eacute ―condiccedilatildeo de legitimidade e de eficaacutecia do seu labor hermenecircutico cujo resultado
soacute se tornaraacute coletivamente vinculante se obtiver o consenso social que no caso
funcionaraacute senatildeo como prova pelo menos como sintoma de racionalidade793
E que esse consenso deve ser de todos aqueles que ―possam ser afetados pela
decisatildeo por meio de um procedimento em que ―participem como livres e iguais da
busca cooperativa da verdade na qual ―a uacutenica forma de coerccedilatildeo que se pode exercer eacute
a coerccedilatildeo das coerccedilotildees que exercem os bons argumentos pois ―o ideal de
racionalidade de objetividade e mesmo de seguranccedila juriacutedica aponta para o 790 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997p 47 791 Ibidemp 47-48 792 Ibidem p 48 793 Ibidem p 49 O autor assevera na p 26 da ediccedilatildeo de sua obra em 2011 que considera vaacutelido ―() utilizar como
paracircmetros de controle e legitimaccedilatildeo da atividade hermenecircutica a consciecircncia juriacutedica geral e o devido processo
legalrdquo uma vez que ambos ―tecircm-se mostrado pelo menos razoaacuteveis na medida em que impedem os voluntarismos
mas natildeo inibem a necessaacuteria criatividade dos inteacuterpretes e aplicadores do direito
139
imperativo de se evitar ao maacuteximo ―o momento puramente subjetivo da
interpretaccedilatildeo e com isto diminuir o ―resiacuteduo incocircmodo de voluntarismo que se faz
presente inevitavelmente em todo trabalho hermenecircutico794
Assim Inocecircncio Maacutertires elucida que as decisotildees judiciais - para serem
―modelos jurisdicionais por excelecircncia devem estar ―revestida de legitimidade e
eficaacutecia795
e que o exerciacutecio da hermenecircutica juriacutedica eacute delimitado por quatro
condiccedilotildees gerais destacando dentre elas ―o caraacuteter linguiacutestico - que eacute comum a
qualquer interpretaccedilatildeo796
―o caraacuteter necessaacuterio da atividade interpretativa que
desmistifica a existecircncia de legislaccedilatildeo cujo dispositivo natildeo suscita quaisquer ―duacutevidas
obscuridades ou contradiccedilotildees
o fato de que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que impede que o inteacuterprete atribua significaccedilatildeo arbitraacuteria aos
enunciados legais - proibido dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal - esse eacute o limite da
interpretaccedilatildeo797
e por fim o ―caraacuteter unitaacuterio do seu procedimento que resulta em
uma ―unidade de compreensatildeo onde se integram todos ―instrumentos
hermenecircuticos798
E entatildeo o autor constata que a interpretaccedilatildeo das normas juriacutedicas eacute vista
atualmente como ―um conjunto de meacutetodos desenvolvidos pela doutrina e
jurisprudecircncia com base em criteacuterios ou premissas diferentes mas reciprocamente
complementares799
o que faz inexistir qualquer hierarquia entre tais criteacuterios e assim
garante por um lado maior ―liberdade ao juiz800
e por outro demonstra a inocorrecircncia
de qualquer competiccedilatildeo entre os ―chamados meacutetodos de interpretaccedilatildeo do direito801
794 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 49-50 Entretanto
informa que o ponto de vista subjetivo ocorre natildeo de cada um mas do ponto de vista comum ndash denominador comum
dos inteacuterpretes - dito ―intersubjetivo transcendental pelo qual ―poderatildeo chegar a resultados semelhantes que
edificam o ―entendimento objetivo da decisatildeo Ibidem 50-51 Isso foi observado nos precedentes da SV n13
apenas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pela autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios dispostos no caput do artigo 37 da CF88 795 Ibidem p 38 796 Ibidem p 54 Descortina a prescindibilidade da disputa entre aqueles que entendem que a finalidade da
interpretaccedilatildeo eacute decifrar ―por traacutes da norma juriacutedica ―a vontade do legislador e os que compreendem que eacute se
―curvar agraves palavras e agrave vontade da lei demonstrando que o verdadeiro ―objeto de interpretaccedilatildeo natildeo eacute a questatildeo
volitiva seja do legislador ou da lei mas a maneira como foi expressada por meio do ―feito ou falado 797 Ibidem p 55 Por isso se constata a necessidade de se interpretar o significado das palavras do dispositivo legal
natildeo apenas literalmente mas de forma contextualizada respeitando a ―autonomia do texto - ―condiccedilatildeo de
objetividade da interpretaccedilatildeo p 56 798 Ibidem p 61 799 Ibidem p 61-62 O que faz lembrar como afirmado pelo proacuteprio autor que Savigny jaacute elucidava que os
elementos ―gramatical loacutegico histoacuterico e sistemaacutetico satildeo ―quatro operaccedilotildees que se integram na atividade
interpretativa que sem a unificaccedilatildeo deles natildeo obtecircm ecircxito p 62 800 Ibidem p 62 ―Natildeo existe uma relaccedilatildeo hieraacuterquica fixa entre os diversos criteacuterios de interpretaccedilatildeo essa
pluralidade de meacutetodos torna-se um veiacuteculo de liberdade do juizlsquo (Martin Kriele) ateacute certo ponto acaba podendo
escolher o meacutetodo em funccedilatildeo do objeto e mesmo do resultado que ele estimando correto e justo pretende alcanccedilar
em cada caso Idem p 62 801 Ibidem p 63 ―Agrave vista dessa interdependecircncia dos procedimentos interpretativos ndash que se entrelaccedilam sob a ideia
de que a decisatildeo do caso concreto para se qualificar como juriacutedica () os chamados meacutetodoslsquo de interpretaccedilatildeo do
direito () devem ser utilizados em conjunto e complementarmente para que o resultado afinal obtido possa refletir
140
Poreacutem afirma que isto natildeo quer dizer que o inteacuterprete por intermeacutedio de
―resultados preconcebidos possa ―afeiccediloar a norma com uma pseudo argumentaccedilatildeo e
assim realizar uma interpretaccedilatildeo discricionaacuteria dando uma significaccedilatildeo diversa da
delimitada pelo enunciado legal e ainda legitimar tais resultados pois tal ato natildeo soacute
desqualificaria a anaacutelise do resultado como ―instrumento de controle da interpretaccedilatildeo
como infringiria a lei pois sua liberdade eacute ―objetivamente vinculada devendo sua
decisatildeo ser ―correta e justa para ser considerada juriacutedica802
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais
Nesse item se trata da interpretaccedilatildeo dos postulados e princiacutepios constitucionais
no acircmbito da Hermenecircutica Constitucional e tambeacutem do poder normativo que tal
atividade interpretativa pode suscitar ao Supremo Tribunal Federal no exerciacutecio da
jurisdiccedilatildeo constitucional
Partindo das liccedilotildees de Gadamer deve-se atentar que a hermenecircutica
constitucional transformou-se na teoria do conhecimento juriacutedico ou ―no conhecimento
do conhecimento do direito pois ela tem a tarefa ―de interpretar as diferentes
interpretaccedilotildees do fenocircmeno juriacutedico a partir da anaacutelise criacutetica das muacuteltiplas leituras da
lei fundamental e dos vaacuterios mundos constitucionais que podem emergir dessas
leituras803
Do que se passa agrave apreciaccedilatildeo e constataccedilatildeo de que se a questatildeo hermenecircutica eacute
melindrosa no acircmbito da aplicaccedilatildeo judicial de forma ampla o eacute ainda mais quando
aposta estritamente pelo Supremo Tribunal Federal
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Na hermenecircutica aplicada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo constitucional eacute ainda mais
intrigante o fato de que a ―criatividade exercida pelos ministros ―a rigor natildeo conhece
limites natildeo apenas porque a proacutepria corte constitucional estaacute ―fora e acima da
triparticcedilatildeo dos poderes como tambeacutem porque os ―enunciados constitucionais satildeo
―abertos indeterminados e polissecircmicos fazendo com que o tribunal constitucional
―inteacuterprete final da Constituiccedilatildeo e juiz uacuteltimo de sua proacutepria autoridade seja ― variante
do poder legislativo 804
toda a complexidade dos afazeres hermenecircuticos como atividade na qual se fundem necessariamente a compreensatildeo
a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo de modelos juriacutedicos Ibidem p 63 802 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 62-63 803 GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414 804 COELHO Op cit p 38
141
Nesse iacutenterim o autor afirma que a hermenecircutica constitucional eacute diversa da
legal vez que a Constituiccedilatildeo devido agrave sua ―natureza estrutura e finalidade apresentar-
se ―como um sistema aberto de regras e princiacutepios que necessitam da mediaccedilatildeo de
legisladores e juiacutezes para lograrem efetividade805
e sua respectiva hermenecircutica visa
obstar os ―procedimentos que ultrapassam os limites da interpretaccedilatildeo e produzem
resultados hermenecircuticos incompatiacuteveis com os princiacutepios estruturais da lei
fundamental806
Assim no acircmbito da interpretaccedilatildeo constitucional as normas positivadas aleacutem
de natildeo traduzirem ―decisotildees inequiacutevocas do legislador tambeacutem natildeo exprimem uma
―suposta ou imaginaacuteria vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo limitando-se na maioria das
vezes a proclamar princiacutepios ou a apontar os objetivos sendo nela que ―mais se
manifesta a criatividade dos aplicadores do direito Mas que isso natildeo significa que - no
―domiacutenio hermenecircutico807
- admitir ―alteraccedilotildees no acircmbito ou na esfera da norma
traduz rupturas ou revisotildees apoacutecrifas a ensejar ―uma realidade inconstitucional
manifestamente incomportaacutevel no programa da norma constitucional808
pois se por
um lado as ―viragens da jurisprudecircncia evidenciam que houve alteraccedilatildeo no
significado que se dispunha a algum texto legal por outro devem estar expressamente
fundamentadas nos motivos que as balizaram e que tenham calccedilado o afastamento do
inteacuterprete de um criteacuterio normalmente utilizado 809
E dessa forma o doutrinador alega parecer que ―em decorrecircncia do modo
como se altera a realidade social a escolha do caso ou do momento em que se deve
atribuir um novo significado a determinado texto de lei eacute ateacute certo ponto uma decisatildeo
discricionaacuteria dos aplicadores do direito810
e nesse enredo passa a elucidar sobre a
―interpretaccedilatildeo constitucional e a criaccedilatildeo judicial do direito asseverando que a corrente
interpretativista considera ―incompatiacutevel com o princiacutepio democraacutetico qualquer
criatividade judicial que proporcione ―interpretaccedilatildeo dos enunciados normativos aleacutem
do ―significado linguisticamente possiacutevel da lei e assim imprima aos juiacutezes ―uma
805 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 26 806 Ibidem p 40 807 Ibidem p 54-55 808 Ibidem p 40 Na mesma linha de Gomes Canotilho 809 Ibidem p 60 Nesse iacutenterim o autor cita Robert Alexy ―Quem resolve desprezar um precedente assume o ocircnus
da argumentaccedilatildeo pois natildeo parece sensato renunciar sem justificaccedilatildeo ao que ateacute entatildeo vinha sendo adotado como
prevalecente p 60 Nesse diapasatildeo cumpre afirmar que os ministros do STF inovaram jurisprudecircncia nos
precedentes da Suacutemula especialmente no terceiro e quarto quanto a entendimento referentes agraves disposiccedilotildees legais e
constitucionais mas natildeo fundamentaram criteriosamente nenhuma destas inovaccedilotildees 810 Ibidem p 60
142
legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos 811
e que a corrente
natildeo-interpretativista defende que eacute fidedigno por meio de valotildees como justiccedila
igualdade e liberdade se conceber aos magistrados-aplicadores do direito uma
―competecircncia interpretativa em sentido forte especialmente porque a Constituiccedilatildeo eacute
formada de ―princiacutepios juriacutedicos abertos indeterminados 812
Daiacute conclui que a corrente natildeo-interpretativa como ―pano de fundo
substanciou ―ensaios rumo agrave autonomia e agrave especificidade da interpretaccedilatildeo
constitucional que exige do inteacuterprete ―situar-se em perspectiva metodologicamente
adequada ao objeto do seu afazer hermenecircutico 813
Nesse diapasatildeo Inocecircncio Maacutertires afianccedila que a Constituiccedilatildeo ―determina a
escolha do meacutetodo adequado a seu conhecimento e em poder do inteacuterprete cria os
―objetos hermenecircuticos num processo aberto e infinito mas que sua ―consistecircncia
deve ser controlada por meio da verificaccedilatildeo de seus ―resultados a partir de um
―criteacuterio de verdade baseado na justiccedila da decisatildeo em cada caso concreto natildeo
podendo as decisotildees dos inteacuterpretes constitucionais ser arbitraacuterias pois mesmo
havendo o resquiacutecio ―incocircmodo do ―voluntarismo deve-se controlar o proacuteprio criteacuterio
que foi utilizado no ―procedimento legitimador do ―ponto de vista formal por meio
da ―exigecircncia do devido processo legal e do ―ponto de vista substancial pela
―consciecircncia juriacutedica geral - que eacute formada por criteacuterios traduzidos pelos princiacutepios
juriacutedicos ―pelos valores eacuteticos reconhecidos na comunidade juriacutedica pela ―natureza
das coisas e pela ―consciecircncia axioloacutegica da comunidade juriacutedica814
- e natildeo apenas
pela individual do juiz
Nesse enredo o doutrinador explicita que ―a peculiaridade da estrutura
normativo-material da parte dogmaacutetica da Constituiccedilatildeo - que ―justifica a existecircncia de
uma interpretaccedilatildeo especificamente constitucional - decorre do fato de que ―as normas
constitucionais natildeo contecircm uma previsatildeo por elementos limitando-se a enunciar
princiacutepios ou criteacuterios gerais de valoraccedilatildeo que () soacute se tornam operantes depois de
densificados e concretizados pelo inteacuterprete aplicador e que por isso sua interpretaccedilatildeo
811 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 67 - 68 Segundo o
autor os adeptos desta corrente explicam que interpretar natildeo eacute criar mas aplicar e que desequilibraria a ―balanccedila se
aos juiacutezes fosse delegada a competecircncia de criar normas juriacutedicas por meio da interpretaccedilatildeo sendo imprescindiacutevel
rechaccedilar ―qualquer espeacutecie de ativismo judicial porque incompatiacutevel com a ordem juriacutedico-poliacutetica plasmada na
Constituiccedilatildeo p 68 812 Ibidem p 69 813 Ibidem p 73 814 Ibidem p 76
143
eacute especifica - realizada a partir do estudo da ―estrutura normativo-material815
dos
princiacutepios 816
que satildeo ―mandamentos de otimizaccedilatildeo de ―importante dimensatildeo
institucional que atuam como ―fatores de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de unidade poliacutetica
pois ―graccedilas agrave amplitude e indeterminaccedilatildeo dos seus enunciados 817
ensejam variadas
leituras devendo ser aplicados em ―diferentes graus de efetivaccedilatildeo818
Daiacute se extrai que a interpretaccedilatildeo constitucional eacute especiacutefica e autocircnoma
―enquanto atividade hermenecircutica que opera com princiacutepios isto eacute com preceitos cuja
estrutura normativo-material eacute aberta e indeterminada e por isto geradora de
significados muacuteltiplos819
e que existem criteacuterios e meacutetodos que induzem aspectos
―emancipadores820
a ela
Por isto afirma que a ―interpretaccedilatildeo constitucional eacute um conjunto de meacutetodos
embasados em ―criteacuterios ou premissas complementares que demonstram o ―caraacuteter
unitaacuterio das atividades interpretativas que deve ser realizada a partir das ―regras
tradicionais da hermenecircutica821
Nesse ensejo o autor ensina que a uma o criteacuterio toacutepico-problemaacutetico se volta
ao ―caraacuteter praacutetico da interpretaccedilatildeo e privilegia a interpretaccedilatildeo a partir de um
―processo aberto de argumentaccedilatildeo a duas que o hermenecircutico concretizador enseja a
interpretaccedilatildeo a partir da ―preacute-compreensatildeo que o inteacuterprete tem do texto (a quem cabe
―concretizar a norma) a trecircs que o meacutetodo que destaca a atividade criativa de quem
interpreta a Constituiccedilatildeo pois enseja a relaccedilatildeo entre o texto e o contexto e transforma ―o
ato interpretativo em movimento de ir e vir o chamado ciacuterculo hermenecircutico a
quatro que o cientiacutefico-espiritual cujo objetos satildeo os ―valores subjacentes agrave
Constituiccedilatildeo traduz sentido e realidade face agrave ―integraccedilatildeo comunitaacuteria e que por
fim a cinco o normativo estruturante permite ao inteacuterprete-aplicador - ao concretizar a
norma constitucional - realizar a conexatildeo entre a norma e a ―situaccedilatildeo normada
conformando o texto e a realidade 822
815COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 77-78 816 Ibidemp 83 Nesse diapasatildeo destaca que ―a atribuiccedilatildeo de maior importacircncia a um determinado princiacutepio natildeo
invalida nem sequer desqualifica a pauta que deixou de ser aplicada porque a sua pretericcedilatildeo teraacute decorrido
exclusivamente da anaacutelise das circunstacircncias do caso e que eles natildeo apresentam tensatildeo entre si mas que se isso
ocorrer ao serem aplicados caberaacute ao inteacuterprete realizar um ―meacutetodo de ponderaccedilatildeo entre eles que pode ser diversa
em cada um dos casos a fim de solucionar a questatildeo posta Ibidem p 84 817 Ibidem p 126 818 Ibidem p 84 819 Ibidem p 85 820 Ibidem p 87 821 A fim de revelar elementos como loacutegico histoacuterico teleoloacutegico Ibidem p 89 822 Ibidem p 89-90
144
Elucida ainda que os ―princiacutepios de interpretaccedilatildeo constitucional823
devem
ser aplicados pelo inteacuterprete conjuntamente quais sejam da unidade constitucional que
ensina que as normas constitucionais satildeo ―preceitos desconexos num sistema interno
unitaacuterio de regras e princiacutepios de efeito integrador que dispotildee que se deve preferir os
criteacuterios que garantam a ―integraccedilatildeo poliacutetica e social da maacutexima efetividade que
orienta a se dar o sentido que assegura ―maior eficaacutecia ou efetividade agrave norma da
concordacircncia praacutetica ou da harmonizaccedilatildeo que se volta a garantir a afirmaccedilatildeo de um
bem juriacutedico sem o ―sacrifiacutecio do outro da forccedila normativa da constituiccedilatildeo que
direciona o inteacuterprete a ―dar primazia agraves soluccedilotildees que densificam as normas
constitucionais tornando-as permanentes e enfim o princiacutepio da interpretaccedilatildeo
conforme a Constituiccedilatildeo que assegura que se decirc agraves normas infraconstitucionais um
―sentido compatiacutevel e natildeo conflitante com a Constituiccedilatildeo824
Por fim Inocecircncio Maacutertires conclui que o inteacuterprete-constitucional como
uacuteltimo aplicador eacute o verdadeiro legislador pois a interpreta em caraacuteter definitivo825
tendo portanto a palavra final sobre aquilo que eacute ou natildeo compatiacutevel com a
Constituiccedilatildeo826
que deve ser dada por intermeacutedio de uma ―hermenecircutica de princiacutepios
que substitui a ―retrospectiva de interpretaccedilatildeo pela prospectiva de concretizaccedilatildeo827
322 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy
Dworkin volta-se agrave anaacutelise da decisatildeo judicial na praacutetica agrave maneira com que os
magistrados interpretam e decidem os casos concretos e entende que o direito depende
―de convenccedilotildees sociais distintas designadas de ―convenccedilotildees juriacutedicas sobre as quais
instituiccedilotildees deveriam ter o poder de elaborar as leis 828
Nesse contexto explica que os casos denominados hard cases829
natildeo satildeo
solucionados via convenccedilatildeo juriacutedica (lei precedentes etc) seja porque quanto a eles
natildeo haacute convenccedilatildeo estabelecida ou porque natildeo haacute consenso quanto a qual convenccedilatildeo eacute
823COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 90 824 Ibidem p 91-92 Diante disto conclui que da ―interaccedilatildeo dialeacutetica entre pauta e realidade () decorrem a abertura
e a infinitude do processo interpretativo ou da espiral hermenecircutica Ibidem p 92 825 Embora suscite variadas ―controveacutersias doutrinaacuterias quanto ao ―caraacuteter acentuadamente poliacuteticolsquo e ainda ―ateacute
certo ponto arbitraacuteriolsquo da interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da Carta Magna pelas ―cortes constitucionais Ibidem p 27 826 Prerrogativa tatildeo extraordinaacuteria esta que enseja reflexatildeo quanto ao modelo brasileiro de jurisdiccedilatildeo constitucional
Ibidem p 57 827 Ibidem p 98 828 Segundo o autor o convencionalismo ―explica de que maneira o conteuacutedo das decisotildees poliacuteticas do passado pode
tornar-se expliacutecito e incontestaacutevel DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes
2002 p 141-142 829 O autor elucida que satildeo aqueles casos que natildeo podem ser submetidos a regras de direito claras estabelecidas de
antematildeo por alguma instituiccedilatildeo Ibidem p 127
145
viaacutevel para se realizar a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do direito830
e que por isso a
decisatildeo do juiz nos casos difiacuteceis natildeo eacute discricionaacuteria831
Ao repelir o pragmatismo832
propotildee uma teoria que resulte na reconstruccedilatildeo
racional do direito a partir de uma concepccedilatildeo principioloacutegica da comunidade poliacutetica
pois se por um lado ―a comunidade poliacutetica estaacute fundada nos princiacutepios de convivecircncia
em comum por outro o Direito se faz a partir da ―reconstruccedilatildeo interpretativa das
fontes normativas agrave luz de tais princiacutepios833
Daiacute assevera que soacute existe uma sociedade poliacutetica a partir de certos princiacutepios
que satildeo vetores da poliacutetica e do Direito834
e que da estrutura da convivecircncia poliacutetica
resulta a integridade que constitui mantem e legitima natildeo soacute o Estado mas o Direito e
a Constituiccedilatildeo835
E entatildeo sendo o Direito mais que sistema de regras estritas pois tambeacutem de
princiacutepios que por sua vez provecircm da comunidade poliacutetica836
afirma que ele eacute
modificado desenvolvido e interpretado de forma global e fundado em princiacutepios837
e
ainda que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as regentes dos
casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo conjugados com o
fito de realizar a justiccedila no caso838
Nesse enredo afirma que o princiacutepio de integridade induz que ―os
responsaacuteveis por decidir o que eacute a lei a vejam e faccedilam cumprir como sendo coerente
nesse sentido e que para que o juiz exerccedila seu papel com integridade e coerecircncia eacute
imprescindiacutevel que ele analise o Direito ―como um todo839
orientados no sistema
juriacutedico pelas regras pelos princiacutepios e pelas denominadas policies840
E dispotildee que o princiacutepio ―enuncia razatildeo que conduz o argumento em uma
certa direccedilatildeo841
830 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 148-149 153 e165 831 Ibidem p 143 O autor explica que como a ―extensatildeo expliacutecita dessas convenccedilotildees ―natildeo conteacutem absolutamente
nada de denso que de acordo com o convencionalismo os juiacutezes podem utilizar de discricionariedade ao analisarem
os casos difiacuteceis sendo ―liberados da legislaccedilatildeo e do precedente Ibidem p 158 832 Que ―justifica a coerccedilatildeo na justiccedila na eficiecircncia ou em alguma outra virtude contemporacircnea da proacutepria decisatildeo
coercitiva como e quando ela eacute tomada por juiacutezes Ibidem p 185 833 Ibidem p 202 834 Ibidem p 204 835 Ibidem p 228 836 Ibidem p 256-257 837 Ibidem p 258 838 Ibidem p 259-260 839 Ibidem p 203 840 Ibidem p 35-38 De acordo com o autor as policies satildeo definidas ―[] como um tipo de padratildeo que estabelece
um objetivo a ser alcanccedilado p 36 841 Ibidem p 41 Conforme Dworkin se um princiacutepio for relevante ―deve ser levado em conta pelas autoridades
puacuteblicas com (se fosse) uma razatildeo que inclina numa ou noutra direccedilatildeo p 41 E quando haacute uma tensatildeo entre dois
princiacutepios haacute a mensuraccedilatildeo de sua importacircncia de seu peso no caso concreto de sua dimensatildeo quanto ao caso
146
Assim Dworkin compara o magistrado com a figura do Heacutercules842
e propotildee a
teoria da decisatildeo judicial de Heacutercules em que o juiz natildeo escolhe ―entre suas convicccedilotildees
poliacuteticas e aquelas que ele considera como as convicccedilotildees poliacuteticas do conjunto da
comunidade mas aplica ―uma concepccedilatildeo particular de comunidade comunitaacuteria como
um fator decisivo para os problemas juriacutedicos de maneira que o princiacutepio da
moralidade comunitaacuteria seria ―a moralidade poliacutetica que as leis e as instituiccedilotildees da
comunidade pressupotildeem843
e do qual advecircm os princiacutepios juriacutedicos que orientam o
magistrado a tomar a uacutenica decisatildeo correta ou oferecer o melhor julgamento superando
desta forma qualquer discricionariedade nos chamados hard cases844
Jaacute para Robert Alexy que tambeacutem se debruccedila quanto agrave distinccedilatildeo entre regras e
princiacutepios elucida que os ―princiacutepios satildeo normas que ordenam algo que seja realizado
na maior medida possiacutevel dentro das possibilidades juriacutedicas e faacuteticas existentes
―mandamentos de otimizaccedilatildeo caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus
variados conforme as possibilidades faacuteticas e juriacutedicas 845
Nesse enredo realiza a distinccedilatildeo entre a aplicaccedilatildeo da regra e do princiacutepio em
caso de possiacutevel coalisatildeo846
e informa que no caso dos princiacutepios haacute uma anaacutelise de
precedecircncia que natildeo importa em validade847
porque os princiacutepios ―natildeo contecircm um
mandamento definitivo mas apenas prima facie848
concreto Ibidem p 43 Nos termos de Inocecircncio Maacutertires Coelho de acordo com o criteacuterio de Dworkin a
diversidade entre regras e princiacutepios adveacutem do modo de aplicaccedilatildeo de cada um uma vez que enquanto as regras
―determinam consequecircncias precisas e reciprocamente excludentes os princiacutepios ―enunciam motivos para decidir
num certo sentido e natildeo causam como pode ocorrer com as regras conflito ou colisatildeo pelo contraacuterio ―eles admitem
convivecircncia e conciliaccedilatildeo entre si em um ―complexo sistema de freios e contrapesos em que atuam como ―fatores
de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de ―pactos de convivecircncia COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional
Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 79 a 82 842 Heroacutei grego filho de Zeus 843 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 197 844 Ibidem p 429 845 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
90-91 E as regras ―satildeo normas que satildeo sempre ou satisfeitas ou natildeo satisfeitas caso uma tenha validade se deve
fazer ―aquilo que ela exige sendo a distinccedilatildeo entre ambos ―qualitativa e natildeo ―de grau Ibidem p91 846 No caso das regras haacute a soluccedilatildeo a partir da validade de uma diante do caso concreto Segundo Alexy no caso de
colisatildeo entre os princiacutepios diferentemente do criteacuterio adotado para as regras natildeo a apreciaccedilatildeo da validade ou
invalidade mas em verificar qual princiacutepio tem maior peso na situaccedilatildeo concreta o que natildeo quer dizer que o princiacutepio
que natildeo aplicado naquele caso seja invaacutelido ()Na verdade o que ocorre eacute que um dos princiacutepios tem precedecircncia
em face do outro sob determinadas condiccedilotildees Sob outras condiccedilotildees a questatildeo da precedecircncia pode ser resolvida de
forma oposta Isso eacute o que se quer dizer quando se afirma que nos casos concretos os princiacutepios tecircm pesos diferentes
e que os princiacutepios com o maior peso tecircm precedecircncia Ibidem p 93-94 847 Diferentemente de Dworkin assevera que o aplicador - inteacuterprete do direito - ao se encontrar diante de uma tensatildeo
entre os princiacutepios deve fazer um sopesamento entre eles e escolher aquele que seja mais adequado como
mandamento de otimizaccedilatildeo da justiccedila 848 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
104 Diferentemente das regras que dispotildeem de ―uma determinaccedilatildeo da extensatildeo de seu conteuacutedo p 104
147
323 Marcelo Neves
Marcelo Neves diferente dos demais propotildee um modelo a partir de uma
metaacutefora mitoloacutegica onde as regras satildeo o Heacutercules e os princiacutepios a Hidra e que devem
ser analisados no Estado Constitucional por um magistrado - designado Iolau que seja
capaz de ―desparadoxizar o enlace circular entre princiacutepios e regras nos diversos casos
constitucionais de maior complexidade quer dizer que nem seja hercuacuteleo preso agraves
regras e nem hidraforme totalmente subordinado aos princiacutepios849
Assim o juiz Iolau seria o magistrado que ―natildeo isola o direito do seu contexto
social e que ―percebe o limite de suas regras para solucionar controveacutersias juriacutedicas
complexas e que procura ―outros caminhos aleacutem do formalismo das regras e do
substancialismo dos princiacutepios e da ponderaccedilatildeo entre eles850
Daiacute aduz que ―a relaccedilatildeo paradoxal entre princiacutepios e regras estaacute associada
intimamente ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula de contingecircncialsquo que motiva a
accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico e que como a justiccedila tem duas dimensotildees uma
interna pertinente ―agrave tomada de decisatildeo juridicamente consistente e outra externa
referente agrave decisatildeo ―adequadamente complexa agrave sociedade ela tem que apresentar
―consistecircncia constitucional a demonstrar ―a racionalidade do direito e a ―adequaccedilatildeo
social do direito para que seja feita com racionalidade juriacutedica851
Desta forma o autor constata que a ―adequaccedilatildeo social do direito
constitucionalmente amparada deve legitimar os ―procedimentos constitucionalmente
estabelecidos mas que como a ―relaccedilatildeo entre a justiccedila interna e externa eacute paradoxal
natildeo haacute como imaginar ―o equiliacutebrio perfeito entre consistecircncia juriacutedica e adequaccedilatildeo
social do direito a saber entre justiccedila constitucional interna e externa pois mesmo que
a ―justiccedila do sistema juriacutedico como foacutermula de contingecircncia importe sempre uma
orientaccedilatildeo motivadora de comportamentos e expectativas que buscam esse equiliacutebrio
este ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto 852
E entatildeo conclui que se por um lado a busca pura da ―consistecircncia
constitucional pode gerar a ―inadequaccedilatildeo social do direito por outro o enfoque na
―mera adequaccedilatildeo social pode conduzir a ―um realismo juridicamente inconsistente853
o que consequentemente demonstra que o paradoxo nunca seraacute totalmente superado e 849 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 221-222 850 Ibidem p 222-223 851 Ibidem p 223-224 852 Ibidem p 224-225 853 Fazendo com que este perca a ―capacidade de reorientar as expectativas normativas e portanto de legitimar-se
socialmente Ibidem p 225
148
que natildeo pode e natildeo deve secirc-lo pois como eacute ―condiccedilatildeo da proacutepria existecircncia do
direito854
Contudo afirma diante disso que cabe ao juiz Iolau confrontar-se com o
paradoxo da justiccedila buscando superaacute-lo ―em cada caso constitucional controverso mas
sem a ― pretensatildeo hercuacutelea de eliminaacute-lo definitivamente e que deve fazecirc-lo
conjugando em sua decisatildeo tanto a anaacutelise das regras constitucionais quanto dos
princiacutepios pertinentes a interesses e variaacuteveis sociais mesmo sabendo que ―esse
equiliacutebrio eacute sempre instaacutevel pois seu objetivo eacute estabelecer ―criteacuterios definitoacuterios que
minimizem o ―valor surpresa das decisotildees do porvir855
Para Marcelo Neves o juiz Iolau trataria―os princiacutepios e as regras
constitucionais como foacutermula de transcendecircncialsquo da sociedade desenvolvendo um
papel de ―observador da sociedade como um todo com o fito de resolver as demandas
afastando tanto a ―absolutizaccedilatildeo das regras e dos princiacutepios de forma que o que vai
dizer ou definir se um enunciado seraacute regra ou princiacutepio eacute a seguranccedila juriacutedica e a
leitura do inteacuterprete que utiliza o princiacutepio e formula a regra de decisatildeo856
Por fim Marcelo Neves observa que a relaccedilatildeo paradoxal existente entre
princiacutepios e regras estaacute realmente associada ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula
de contingecircncialsquo agrave medida que motiva a accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico mas
que como natildeo haacute ainda uma jurisprudecircncia sedimentada que seja capaz de construir
precedentes orientadores de julgamentos do porvir e o fundamento das decisotildees podem
ser deficientes quanto ao quesito clareza - o que faz com que os julgadores cheguem aos
mesmos resultados por meio de argumentos diferentes857
- pode-se ter um julgamento
final inconsistente agrave medida que mesmo com a maioria ou a unanimidade decidindo no
sentido da parte dispositiva os argumentos sejam incompatiacuteveis entre si858
324 Humberto Aacutevila
Humberto Aacutevila apresenta uma tese diferenciada vez que critica a distinccedilatildeo
realizada entre princiacutepios e regras ao afirmar que normas satildeo princiacutepios ou regras mas
que o que interessa observar eacute que por um lado os princiacutepios explicitam valores e
―indiretamente estabelecem espeacutecies precisas de comportamentos e por outro as
regras explicitam condutas em que o comportamento preliminarmente previsto dependa
854 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 226 855 Ibidem p 226-227 856 Ibidem p 227 857 Ibidem p 199 858 Ibidem p 201-202
149
do preenchimento de algumas consideraccedilotildees mas tambeacutem pode ser objeto de
ponderaccedilatildeo859
Assim ao propor ultrapassar tanto a exaltaccedilatildeo dos valores por meio dos
princiacutepios quanto a aplicaccedilatildeo automaacutetica das regras dispotildee sobre uma teoria que
analise as espeacutecies normativas mas por meio da ―ponderaccedilatildeo estruturada no processo
de aplicaccedilatildeo e da utilizaccedilatildeo de ―criteacuterios materiais de justiccedila na argumentaccedilatildeo
viabilizando uma ―reconstruccedilatildeo analiacutetica do uso concreto dos postulados normativos
especialmente da razoabilidade e da proporcionalidade sem obstar o ―controle
intersubjetivo da argumentaccedilatildeo necessaacuterio a evitar o decisionismo judicial860
Nesse enredo alega que um dispositivo natildeo eacute princiacutepio ou regra e que
―normas natildeo satildeo textos nem o conjunto deles mas os sentidos construiacutedos a partir da
interpretaccedilatildeo sistemaacutetica de textos normativos861
e que a interpretaccedilatildeo eacute um ―ato de
decisatildeo que constitui a significaccedilatildeo e os sentidos de um texto de forma que ―o
inteacuterprete tatildeo somente ―constroacutei versotildees de significadosndashsentidos862
mas que isto natildeo
quer dizer que natildeo haacute significado anterior ao processo de interpretaccedilatildeo863
Assim segundo o autor o inteacuterprete ―constroacutei e reconstroacutei sentido tendo em
vista a existecircncia de significados incorporados ao uso linguiacutestico e construiacutedos na
comunidade do discurso e nesse ensejo afirma que o Judiciaacuterio constroacutei significados
mas que deve fazecirc-lo dentro de certos limites existentes os quais caso sejam
inobservados redundaratildeo em um ―descompasso entre a previsatildeo constitucional e o
direito constitucional concretizado e ainda ressalta que o STF vem ultrapassando tais
limites e que devido a isto hodiernamente estaacute a sofrer diversas criacuteticas 864
Tambeacutem afirma que natildeo eacute porque as normas satildeo construiacutedas pelo inteacuterprete a
partir dos dispositivos que o inteacuterprete tem liberdade para realizar as conjunccedilotildees que
quiser entre ―normas e fins a cuja realizaccedilatildeo elas servem pois o ordenamento juriacutedico
estabelece os fins e a manutenccedilatildeo dos valores o que obsta ao inteacuterprete a pretericcedilatildeo
859 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 18 860 Ibidem p 18 861 Ibidem p 22 Assim segundo o autor nem sempre onde haacute um dispositivo haacute uma norma e vice-versa de forma
que texto e os seus sentidos satildeo desvinculados Ibidem 23 862 Que se ―concretizam no uso ou como uso Ibidem p 24 863 Ibidem p 25 Pois de acordo com Humberto Aacutevila ―[] haacute traccedilos de significados miacutenimos incorporados ao uso
ordinaacuterio ou teacutecnico da linguagem como o uso ―comunitaacuterio da linguagem do qual deriva alguns criteacuterios de ―uso
da proacutepria linguagem como ―condiccedilotildees dadas da comunicaccedilatildeo E exemplifica dizendo que termos como ―vida
―morte ―apresentam significados intersubjetivados que natildeo precisam a toda nova situaccedilatildeo ser fundamentados 864 Ibidem 25 Pois ―interpretar eacute construir a partir de algo ndash ―reconstruir seja porque ―utiliza como ponto de
partida os textos normativos que oferecem limites agrave construccedilatildeo de sentidos ou porque ―manipula a linguagem agrave
qual satildeo incorporados nuacutecleos de sentidos instituiacutedos pelo uso e preexistentes ―ao processo interpretativo individual
p 25
150
desse ―ponto de partida e que por isto ―o inteacuterprete deve interpretar os dispositivos
constitucionais de modo a explicitar suas versotildees de significado de acordo com os fins e
valores entremostrados na linguagem constitucional865
Nesse diapasatildeo reprocha os criteacuterios de distinccedilatildeo entre princiacutepios e regras866
e
afirma que eacute equiacutevoco entender que as regras devem ser ―aplicadas de modo absoluto
tudo ou nada e que os princiacutepios ―satildeo aplicados de modo gradual mais ou menosrdquo867
sugerindo portanto sua reformulaccedilatildeo vez que ―o modo de aplicaccedilatildeo natildeo estaacute
determinado pelo texto objeto de interpretaccedilatildeo mas decorre das ―conexotildees axioloacutegicas
que satildeo construiacutedas (ou no miacutenimo coerentemente intensificadas) pelo inteacuterprete868
tendo sentido apenas aplicar o ―modo tudo ou nada agrave regras ―se todas as questotildees
relacionadas agrave validade ao sentido e agrave subsunccedilatildeo final dos fatos jaacute estiverem
superadas869
Aleacutem disso quanto criteacuterio do ―relacionamento normativo870
propotildee seu
aperfeiccediloamento871
pois afirma que embora ―o tipo de ponderaccedilatildeo quanto aos
princiacutepios e agraves regras sejam diversos a tarefa de ponderar eacute uma ―qualidade geral de
qualquer aplicaccedilatildeo de norma 872
de forma que ambos se submetem a ela diante do
caso concreto pois se diferenciam apenas quanto agrave ―determinaccedilatildeo da prescriccedilatildeo da
conduta que resulta de sua interpretaccedilatildeo devendo se ter em conta o tipo de ponderaccedilatildeo
que eacute feito quanto agraves regras e o modo como elas deveratildeo ser ―validamente
fundamentadas873
865 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 26 866 Ibidem p 26 Quanto ao de ―caraacuteter hipoteacutetico condicional - que dispotildee que as regras possuem ―uma hipoacutetese e
uma consequecircncia que predeterminam a decisatildeo sendo aplicadas no modo se entatildeo e ―os princiacutepios apenas indicam
o fundamento a ser utilizado pelo aplicador para futuramente encontrar a regra para o caso concreto - afirma que eacute
incorreto asseverar que ―os princiacutepios ao contraacuterio das regras natildeo possuem nem consequecircncias normativas nem
hipoacuteteses de incidecircncia porque natildeo eacute que eles natildeo tem ― prescriccedilatildeo de comportamentos ou natildeo resultem em
consequecircncias o que eacute preciso observar eacute que possuem um ―tipo da prescriccedilatildeo de comportamentos e de
consequecircncias diverso p 30 e 35 867 Ibidem p 31 868 Ibidem p 36 869 Ibidem p 39 Tal proposiccedilatildeo faz-se importante vez que os Ministros natildeo aplicaram sequer a forma mais moderna
de anaacutelise da aplicaccedilatildeo de princiacutepios e regras ao estabelecerem os limites juriacutedicos da noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do
nepotismo 870 Voltado ao fato de que enquanto a antinomia entre as regras conduz agrave declaraccedilatildeo de invalidade de uma delas ou agrave
criaccedilatildeo de uma exceccedilatildeo a tensatildeo entre os princiacutepios eacute solucionada a partir da ―ponderaccedilatildeo que atribua uma dimensatildeo
de peso a cada um deles Ibidem p 31 871 Porque as regras gerais e excepcionais e os princiacutepios natildeo se imbricam ―quanto agrave existecircncia de ponderaccedilatildeo de
razotildees mas divergem quanto ―agrave intensidade da contribuiccedilatildeo institucional do aplicador na determinaccedilatildeo concreta
dessa relaccedilatildeo e quanto ao modo de ponderaccedilatildeo pois enquanto o aplicador deteacutem ―menor e diferente acircmbito de
apreciaccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre as regras gerais e excepcionais ―possui maior espaccedilo de apreciaccedilatildeo Ibidem p
47-48 872 Ibidem p 50 873 Vez que se por um lado os princiacutepios natildeo dispotildeem ―diretamente a conduta a ser seguida por outro as regras
preveem ―frontalmente a conduta Ibidem p 55
151
Nesse enredo tambeacutem reprocha o criteacuterio do ―fundamento axioloacutegico874
e
propotildee que o modelo de dualidade entre princiacutepios e regras seja superado agrave um
―modelo tripartite de dissociaccedilatildeo regrasprinciacutepiospostulados que aleacutem de
desconectar as regras dos princiacutepios875
acresce ―a figura dos postulados876
-
instrumentos normativos metoacutedicos - que impotildeem condiccedilotildees a serem observadas na
aplicaccedilatildeo das regras877
e dos princiacutepios878
natildeo se confundindo com eles879
Dentre tais postulados estatildeo a ponderaccedilatildeo como uma teacutecnica voltada a
―atribuir pesos a elementos que se entrelaccedilam880
como interesses881
e valores882
- e
intensamente estruturada a qual tem uma fase de ―preparaccedilatildeo883
depois uma fase de
―realizaccedilatildeo884
e por uacuteltimo de ―reconstruccedilatildeo quando haacute a ―formulaccedilatildeo de regras de
relaccedilatildeo inclusive de primazia entre os elementos objetos de sopesamento885
Diante disto o autor constata que tanto os princiacutepios constitucionais como as
regras de argumentaccedilatildeo ―podem ser construiacutedas a partir dos diversos criteacuterios de
ponderaccedilatildeo886
Outros postulados que destaca satildeo a uma o da concordacircncia praacutetica - que
possui a finalidade de direcionar a ponderaccedilatildeo - e que significa ―dever de realizaccedilatildeo
maacutexima de valores que se imbricam887
e a duas o da proibiccedilatildeo do excesso que
estabelece um limite agrave ―promoccedilatildeo das finalidades constitucionalmente postas vez que
874 Utilizado apenas quanto aos princiacutepios e natildeo agraves regras AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave
aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 31 875 Ibidem p 62Tanto ―quanto ao dever que instituem quanto agrave ―justificaccedilatildeo que exigem e a maneira pela qual
―contribuem para solucionar conflitos 876 ―Deveres estruturais Idem p 70 877 ―Normas imediatamente descritivas Cuja aplicaccedilatildeo demanda ―avaliaccedilatildeo da correspondecircncia sempre focada
―na finalidade que lhes daacute suporte ou nos princiacutepios que lhes satildeo axiologicamente sobrejacentes entre a construccedilatildeo
conceitual da descriccedilatildeo normativa e a construccedilatildeo conceitual dos fatos Ibidem p 70 878 ―Normas imediatamente finaliacutesticas Cuja aplicaccedilatildeo depende de uma ―avaliaccedilatildeo da correlaccedilatildeo entre o estado de
coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessaacuteria agrave sua promoccedilatildeo Dessa forma se
observa que os princiacutepios satildeo normas finaliacutesticas pois determinam um fim a ser atingido e todavia sejam conectados
aos valores com eles natildeo se confundem pois enquanto os princiacutepios especificam ―a obrigatoriedade da adoccedilatildeo de
condutas necessaacuterias agrave promoccedilatildeo gradual de um estado de coisas os valores tatildeo somente conferem uma ―qualidade
positiva a determinado elemento Idem p 70 879 Ibidem p 62-63 880 ―Situaccedilotildees estados ou propriedades essenciais agrave promoccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos Ibidem p 95 881 ―Satildeo os proacuteprios bens juriacutedicos na sua vinculaccedilatildeo com algum sujeito que os pretende obter Ibidem p 95 882 ―Constituem o aspecto axioloacutegico das normas na medida em que indicam que algo eacute bom e por isso digno de ser
buscado ou preservado Ibidem p 95 883 Quando seratildeo apreciados todos ―os elementos e argumentos o mais exaustivamente possiacutevel Ibidem p 95 884 Na qual a relaccedilatildeo entre os elementos eacute fundamentada Ibidem p 96 885 Ibidem p 96 886 Ibidem p 96 887 E como a ponderaccedilatildeo natildeo indica ―os criteacuterios formais ou materiais por meio dos quais deve ser feita a promoccedilatildeo
das finalidades entrelaccediladas vez que eacute ―estruturas exclusivamente formais e despidas de criteacuterios Ibidem p 96
152
proiacutebe ―a restriccedilatildeo excessiva de qualquer direito fundamental888
por meio de um
―meacutetodo de controle889
que diverge do relativo ao postulado da proporcionalidade
Tambeacutem ressalta890
a igualdade como o postulado que ―estrutura a aplicaccedilatildeo do
Direito em funccedilatildeo de elementos e da relaccedilatildeo entre eles891
e enseja distinccedilatildeo relevante
no sentido material quando as pessoas ―passam a ser iguais ou diferentes de acordo
com um mesmo criteacuterio dependendo da finalidade a que ele serve892
a razoabilidade
como postulado que dentre outras eacute utilizado em trecircs acepccedilotildees ―como diretriz que
exige a relaccedilatildeo das normas gerais com as individualidades designada razoabilidade
como equidade ―como diretriz que exige uma relaccedilatildeo das normas juriacutedicas893
com o
mundo exterior denominada ―razoabilidade com congruecircncia894
e a terceira ―como
diretriz que exige a relaccedilatildeo de equivalecircncia entre duas grandezas895
- ―medida adotada
e o criteacuterio que a dimensiona - intitulada ―razoabilidade como equivalecircncia e que
somada agrave eficaacutecia ―dos princiacutepios constitucionais do Estado do Direito e do devido
processo legal e agrave do princiacutepio da igualdade ―impede a utilizaccedilatildeo de criteacuterios
distintivos inadequados896
Daiacute o autor dispotildee que o ―controle pelo Poder Judiciaacuterio e a exigecircncia de
justificaccedilatildeo da restriccedilatildeo a um direito fundamental seraacute menor quanto mais impreciso
for ―o efeito futuro da lei ―difiacutecil e teacutecnico for o juiacutezo exigido para o tratamento da
mateacuteria e ainda for aberta ―a prerrogativa de ponderaccedilatildeo atribuiacuteda ao Poder
Legislativo pela Constituiccedilatildeo897
E enfim assevera que o postulado da proporcionalidade que enseja medidas
proporcionais eacute diferenciado pelos ―fins internos e externos agrave medida que exige
proporcionalidade em sentido estrito898
888 Ibidem p 97 889 Ibidem p 101 890 Dentre os postulados inespeciacuteficos ou incondicionais 891 Embora tambeacutem possa funcionar como regra ao prever ―a proibiccedilatildeo de tratamento discriminatoacuterio e como
princiacutepio ―ao instituir um estado igualitaacuterio como fim a ser promovido AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios
da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 101 892 Ibidem p 101 ―Fins diversos levam agrave utilizaccedilatildeo de criteacuterios distintos pela singela razatildeo de que alguns criteacuterios
satildeo adequados agrave realizaccedilatildeo de determinados fins outros natildeo Mais do que isso fins diversos conduzem a medidas
diferentes do controle Haacute fins e fins no Direito Ibidem p 101 893 Ibidem p 103 894 Eacute a ―harmonizaccedilatildeo das normas com suas condiccedilotildees externas de aplicaccedilatildeo Ibidem p 106 895 Ibidem p 103 896 Ibidem p 109 897 Ibidem p 126 898 Ibidem p 116 Sendo ―um meio eacute adequado quando promove minimamente o fim e necessaacuterio quando natildeo
houver meios alternativos que possam promover igualmente o fim sem restringir na mesma intensidade os direitos
fundamentais afetados Ibidem p 131
153
33 Consideraccedilotildees Parciais
De todo o disposto o que se observa eacute que o STF extrapolou natildeo apenas as
liccedilotildees dos doutrinadores que elucidam como os magistrados decidem na realidade
como ainda mais os ensinamentos dos doutrinadores que se voltam a como os
magistrados deveriam efetivamente decidir
De Kelsen se extrai que a dita uacutenica interpretaccedilatildeo correta eacute um ―juiacutezo de valor
poliacutetico e natildeo uma ―verdade cientiacutefica899
como aquele que a diz o qual exercita uma
funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica
Mas natildeo foi isto que o STF fez ao reconstruir a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo
Ao editar a Suacutemula Vinculante o STF tatildeo somente construiu a partir dos votos dos
ministros nos quatro julgados (no acircmbito dos quais poucos deles tocaram sobre os
assuntos que constroem a figura do nepotismo) uma noccedilatildeo de nepotismo embasada
naquilo que deveria ser vedado segundo um ideal social e natildeo segundo uma noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo
Desta forma a noccedilatildeo de nepotismo apresentada pela Suacutemula como uma noccedilatildeo
juriacutedica seria na verdade uma noccedilatildeo embasada em ―um juiacutezo de valor poliacutetico Por
isto se poderia pensar que as liccedilotildees de Hans Kelsen estatildeo embasando natildeo ―como os
magistrados decidem mas ―como deveriam decidir
Outra liccedilatildeo de Kelsen que merece ser observada eacute que a aplicaccedilatildeo de ―uma
interpretaccedilatildeo estritamente cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis
estabelecidas na ―foacutermula verbal () escolhida900
da norma inclusive as
―politicamente indesejaacuteveis e parece que a interpretaccedilatildeo realizada pelo STF quanto agrave
ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF foi realizada por esse vieacutes jaacute que o que motivo o tribunal
a elaborar a SV n13 foi a necessidade de tambeacutem vedar o nepotismo no Poder
Executivo em termos similares agrave ocorrida no Poder Judiciaacuterio devido agrave publicaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo n 0705
Das liccedilotildees de Alf Ross se retira que pela interpretaccedilatildeo se busca o significado da
palavra e que tal atividade eacute realizada ao se observar o campo de referecircncia
correspondente agrave ela seus diversos significados razoaacuteveis bem como
dentre eles o
significado ―mais provaacutevel mas da decisatildeo do STF natildeo eacute isto que se observa tanto que
a expressatildeo ―pessoa juriacutedica passou a significar poder pelo simples fato de que se
899 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 396 900 Ibidem p 396
154
deveria vedar o nepotismo no poder Executivo e como o Presidente ―nomeia tudo
seria melhor uma vedaccedilatildeo mais ampla em todo o poder901
Tambeacutem se pode aplicar ao caso em tela os dizeres de Alf Ross de que o juiz
pode desconsiderar as manifestaccedilotildees dos antecedentes legislativos e realizar uma
―interpretaccedilatildeo pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que
possa encontraacute-lo902
vez que o STF considerou apenas a Resoluccedilatildeo n 72005 do CNJ
e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 como ―antecedente da
SV n13 e a partir daiacute decidiu da forma que lhe conveio embasando sua decisatildeo em
algumas argumentaccedilotildees ora aplicadas por interpretaccedilatildeo restritiva como no caso de se
excluir a vedaccedilatildeo do nepotismo ao cargo poliacutetico por meio do argumento de que a
moralidade disposta no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal rege a nomeaccedilatildeo dos
cargos administrativos comissionados e natildeo os cargos poliacuteticos jaacute que os primeiros
estatildeo na esfera da Administraccedilatildeo Puacuteblica e os segundos na esfera de Governo fora das
disposiccedilotildees do artigo 37
Mas se a base da vedaccedilatildeo do nepotismo eacute a moralidade puacuteblica como
demonstrado nos debates que antecederam a Suacutemula como nos votos dos ministros nos
precedentes da mesma natildeo seria contraditoacuterio vedar o nepotismo quanto aos cargos
comissionados e natildeo quanto aos poliacuteticos soacute porque a moralidade estaacute insculpida no
caput do artigo 37 como princiacutepio administrativo e natildeo puacuteblico
Conforme observado pelas manifestaccedilotildees dos Ministros este foi o
entendimento derivado de uma interpretaccedilatildeo restritiva tanto quanto ao conceito de
cargo puacuteblico de confianccedila como quanto ao de moralidade Isto eacute expressamente
disposto pelo Ministro Gilmar Mendes que ao se manifestar lembra que Bob Kennedy
irmatildeo do Presidente Kennedy ocupava cargo de governo durante o mandato de
presidente do irmatildeo
O que significa dizer que configura nepotismo a nomeaccedilatildeo de um tio do
Presidente da Repuacuteblica para exercer o cargo administrativo em comissatildeo de Secretaacuterio-
Executivo de um Ministeacuterio mas que tal praacutetica natildeo ocorreraacute caso o tio do Presidente da
Repuacuteblica seja nomeado como Ministro de Estado
Outrossim observa-se que a decisatildeo do STF tem ―caraacuteter construtivo
raramente assumido903
dito por Alf Ross vez que o STF teve a liberdade para decidir
901 Conforme se extrai dos dizeres da Ministra Carmem Luacutecia e do Ministro Gilmar Mendes no segundo debate
ocorrido anterior agrave ediccedilatildeo da SV n13 902 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 182 903 Ibidem p 181-182
155
em grau e em reconhecimento quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante e quanto agrave
sua ediccedilatildeo Mas diferentemente do que dispotildee o autor natildeo soube ―como justificar
tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo juriacutedica que considerou
―justa ou desejaacutevel904
vez que o STF ao construir a Suacutemula reconstruindo a noccedilatildeo de
nepotismo e sua consequente vedaccedilatildeo natildeo indicou expressamente as regras de
interpretaccedilatildeo e os dados interpretativos utilizados a embasar a decisatildeo que considerada
desejaacutevel
Por fim parece que o STF natildeo aplicou as liccedilotildees de Alf Ross vez que os
argumentos teacutecnicos utilizados pelos ministros como razotildees provenientes de suas
consciecircncias juriacutedicas fundados nas normas e nas exigecircncias sociais natildeo se fizerem
presente em toda a decisatildeo judicial905
Natildeo haacute argumento teacutecnico que justifique ―parente afim ateacute o terceiro grau
inclusive no contexto da vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da Suacutemula jaacute que contraacuterio
ao conceito determinado pelo Coacutedigo Civil que natildeo classifica em graus o parentesco
por afinidade e mesmo se classificasse seria ateacute segundo grau jaacute que a afinidade abarca
os irmatildeos do cocircnjuge ou seja os cunhados
Mas agindo em funccedilatildeo poliacutetica e natildeo juriacutedica os Ministros justificaram tal
elaacutestica interpretaccedilatildeo aduzindo que se fazia necessaacuterio proibir uma rede familiarlsquo na
ocupaccedilatildeo de cargos comissionados da Administraccedilatildeo Puacuteblica Soacute nela jaacute que tal rede
natildeo importa no acircmbito governamental pois natildeo abarca a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico
Eacute imoral a rede familiar em acircmbito menor ndash administrativo mas eacute moral no maior ndash
governamental
Conforme ensina Eros Grau o juiz deve decidir sopesando o ―direito todo e
natildeo apenas um determinado texto normativo906
contudo natildeo foi o que o STF vez que
aleacutem de inobservar determinados dispositivos constitucionais e legais sobre
determinados elementos do nepotismo como o pertinente a funccedilatildeo comissionada e o
relativo a parentesco por afinidade respectivamente fundamentou a redaccedilatildeo sumular
efetivamente apenas no texto da Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ e ainda ao discutir sua
redaccedilatildeo a fim de aprimoraacute-la tambeacutem dela se distanciou pois ao inveacutes de estabelecer a
vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica estabeleceu no mesmo poder
904 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 183 905 Ibidem p 168 906 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
156
Por fim nota-se que o autor afirma que a interpretaccedilatildeo deve se adequar ―a
algumas pautas dentre elas ―agrave finalidade do direto e ―aos princiacutepios907
de acordo
com o sistema juriacutedico do qual faz parte e com a Constituiccedilatildeo visto que um texto de
direito ―desprendido do sistema juriacutedico natildeo expressa significado normativo algum908
e constata-se que a interpretaccedilatildeo do STF natildeo se adequou nem agrave finalidade do direito em
questatildeo que eacute garantir a moralidade puacuteblica quanto ao nepotismo e muito menos
efetivou integralmente o referido princiacutepio
Pois bem se o STF natildeo decidiu efetivamente conforme os ensinamentos dos
autores que se debruccedilam agrave questatildeo de como os magistrados decidem menos ainda ao
analisar sua decisatildeo sob a perspectiva das teorias doutrinaacuterias de como os magistrados
deveriam decidir
Do que se tira das liccedilotildees de Savigny observa-se que a elaboraccedilatildeo da
jurisprudecircncia deve ser sistecircmica e histoacuterica909
contudo tal natildeo ocorreu quando da
elaboraccedilatildeo da SV n13910
Outrossim nota-se que as interpretaccedilotildees extensiva e restritiva ditas natildeo
verdadeiras por Savigny porque ―algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei
configurando arbitrariamente forma utilizadas pelo STF na interpretaccedilatildeo de elementos
da noccedilatildeo de nepotismo dando aos mesmos ora limitaccedilatildeo ora elasticidade em prol de
uma redaccedilatildeo desejada pelos Ministros mas nem de longe a mais justa para a sociedade
ou para o paiacutes911
Ainda nota-se que o STF inobservou as liccedilotildees de Perelman quanto ao fato de
que discurso juriacutedico apresentado pelo orador deve apresentar a tese mais oportuna
conveniente razoaacutevel ou uacutetil devendo se preocupar em conhecer as teses agraves quais o
auditoacuterio que visa convencer eacute adepto e se fundamentar em teorias comuns ao senso
geral da coletividade especialmente quando o puacuteblico eacute heterogecircneo vez que a SV n13
foi editada em termos contraacuterios ao disposto caindo o STF no que o autor designa como
―Peticcedilatildeo de Princiacutepio
E ao utilizar ficccedilatildeo juriacutedica912
para justificar sua decisatildeo ao contraacuterio do que
ensina Perelmam natildeo utilizou argumentaccedilatildeo juridicamente soacutelida e mais aceitaacutevel
907 Ibidem p 39 908 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
40 e 128 909 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 8 910 Conforme se observa do descrito no capiacutetulo I deste trabalho 911 SAVIGNY Op cit p 41 -42 912PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 191
157
socialmente913
bem como natildeo exerceu seu papel de obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel
e aceitaacutevel914
e ainda editou a normativa sem omissatildeo do legislativo
915
Aleacutem disso o STF tambeacutem natildeo expressou todo o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto916
nem quanto aos
elementos que compotildeem o conceito de nepotismo nem quanto agrave redaccedilatildeo final da
proacutepria Suacutemula
Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais
juristas entendem porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e
desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao requisito legal mas tambeacutem ao valor
de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel mas no caso da SV n13 ―os demais juristas natildeo entenderam
―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como
―a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor917
contudo natildeo foi o
que os ministros do STF fizerem tanto ao julgar os precedentes como ao elaborarem a
SV n13 como a soluccedilatildeo legal mais aceitaacutevel a solucionar a questatildeo vedar o nepotismo
Larenz elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis e
que natildeo ultrapassa ―os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do contexto
significativo da lei918
Todavia parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao
estabelecerem uma Suacutemula Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como
decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios constitucionais que regem a
administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais
princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute
decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo que
913 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 193
Como no caso do parentesco por afinidade ateacute 3ordm grau 914 Ibidem p 200 915 Ibidem p 203-204 Parece que no caso da SV n13 o Judiciaacuterio fez mais que isto Ele natildeo determinou como a lei
deve ser aplicada ele legislou 916 Ibidem p 210-211 917 Ibidem p 240 918LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 480-481
158
nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da
autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios
Tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um imperativo de
ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de soluccedilotildees que
satisfaccedilam a justiccedila919
contudo pode-se dizer que os Ministros do STF ao elaborarem a
SV n 13 natildeo vislumbraram as soluccedilotildees justas vez que a redaccedilatildeo do instrumento
sumular tanto natildeo corresponde a tal valor que seu alcance foi posteriormente
questionado pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica e ―regulamentado por Decreto
Presidencial no acircmbito do Poder Executivo
Outrossim ensina que natildeo eacute liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja
extrair dela pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador920
Entretanto a decisatildeo dos Ministros do STF se sobrepocircs agrave decisatildeo valorativa do
legislador tanto em relaccedilatildeo ao legislador constitucional como ao infraconstitucional
inclusive quanto ao legislador da Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ que foi a principal
normativa que subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13
Inocecircncio Maacutertires Coelho ensina que no acircmbito do judiciaacuterio ―as exigecircncias
sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas leituras dos
mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras que chegam a
criar modelos juriacutedicos inteiramente novos e parece que foi exatamente isto que o STF
fez ao editar a Suacutemula
Mas o que se observa eacute que o STF extrapolou vaacuterios dos limites juriacutedicos em
prol de uma motivaccedilatildeo natildeo juriacutedica pois como uacuteltimo inteacuterprete por meio da normativa
vinculante (que parece natildeo ter alcanccedilado o objetivo da proacutepria Suacutemula Vinculante que
eacute de apaziguar controveacutersias de forma clara e objetiva) recriou a noccedilatildeo de nepotismo
bem como sua vedaccedilatildeo de forma ampla por meio de uma redaccedilatildeo que vai aleacutem do
disposto em todas as outras normas existentes e estancou as demais interpretaccedilotildees
quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo tanto do poder executivo quanto do legislativo e do
proacuteprio judiciaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo sem analisar as consequecircncias reais
do seu ato
Segundo Inocecircncio o magistrado cria norma de decisatildeo concreta ou a norma
do caso de acordo com as particularidades da situaccedilatildeo sob tutela jurisdicional921
919LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 492 920 Ibidem p 493 921 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 43
159
Contudo o STF ao editar a SV n13 impediu que isso ocorra pois a Suacutemula
Vinculante embora seja uma norma geral eacute uma norma de decisatildeo e ainda vinculante
que portanto natildeo permite que os demais agentes puacuteblicos que devem aplica-la tenham
outra forma de interpretaccedilatildeo senatildeo aquela que emana da sua proacutepria redaccedilatildeo o que
quer dizer que a normativa vinculante editada pelo STF natildeo permite que existam
decisotildees diversas conforme a particularidade do caso concreto apresentado
O autor tambeacutem informa que refazer o ―caminho do legislador a partir do
questionamento do texto922
quanto aos problemas sociais que ensejaram determinada
resposta normativa923
eacute ―recurso hermenecircutico a mais que natildeo deve ser desprezado
sobretudo quando se pretenda descobrir a razatildeo subjacente a um enunciado normativo
cujo significado seja de alguma maneira ―problemaacutetico
Contudo os ministros do STF natildeo o fizeram ao elaborar a SV n13 a partir da
Res nordm 0507 do CNJ vez que natildeo se fazia necessaacuterio descobrir a razatildeo subjacente ela
era clara eliminar o nepotismo no Judiciaacuterio Ao saberem disso e estarem motivados a
extirpar o nepotismo da administraccedilatildeo puacuteblica leia-se Poder Executivo partiram da
resoluccedilatildeo que para o Judiciaacuterio foi problemaacutetica e elaboraram uma disposiccedilatildeo
vinculante muito mais problemaacutetica ora em termos teacutecnicos juriacutedicos e natildeo apenas
isto ensejaram por meio desta a accedilatildeo interpretativa equiacutevoca por parte de todos a ela
submetidos
Inocecircncio tambeacutem elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra924
pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive
No caso da ediccedilatildeo da SV n13 os ministros observaram a si mesmos mas
parece que a situaccedilatildeo hermenecircutica concreta de forma equivocada vez que os
precedentes utilizados natildeo eram bastante a demonstraacute-la tanto que a consequente
redaccedilatildeo da suacutemula restou problemaacutetica
Em conformidade com o autor a decisatildeo deve ser racional objetiva e
controlaacutevel natildeo podendo configurar um ―oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha
acima da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo devendo o magistrado percorrer
922 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 44 923 Ibidem p 44 924 Ibidem p 46
160
―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo demonstram os
―passos do processo do pensamento925
Poreacutem o que se observa dos votos dos ministros proferidos nos quatro julgados
utilizados como precedentes da SV n13 e nas suas disposiccedilotildees acerca do tema nos dois
debates que antecederam agrave elaboraccedilatildeo do verbete sumular eacute que natildeo utilizaram
―criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo mas ao contraacuterio ―um oraacuteculo despoacutetico muitas
vezes aplicado aleacutem das disposiccedilotildees constitucionais e infraconstitucionais
O autor tambeacutem ensina que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a
lei vincule por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes
quanto os governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo
transparece o raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o
convencimento daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam 926
Ocorre que natildeo foi isto que se obteve com a ediccedilatildeo da SV n13 vez que a
vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo abarca todos vez que excepciona as nomeaccedilotildees de parentes
de autoridades para cargos poliacuteticos e mesmo abrangendo o sobrinho do marido de uma
autoridade excepciona do nepotismo a nomeaccedilatildeo de um primo desta autoridade
Normativa esta que aleacutem de natildeo vincular os possiacuteveis agentes por igual natildeo foi
realizada por meio de um processo hermenecircutico que convence a plateia pois feita em
um imperativo apenas poliacutetico e nada eacutetico
Por outro lado nota-se que foi pela obrigatoacuteria publicidade e a motivaccedilatildeo das
decisotildees dos magistrados que traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem
como a sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de
ordenaccedilatildeo justa e racional da convivecircncia humana que foi possiacutevel observar a
problemaacutetica juriacutedica que se encontra no cerne da SV do STF 927
Das liccedilotildees de Inocecircncio tambeacutem se extrai que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que obsta significaccedilatildeo arbitraacuteria aos enunciados legais sendo
vedado dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal sendo a ―letra da lei o ―ponto de partida
da interpretaccedilatildeo e tambeacutem a sua delimitaccedilatildeo a ensejar uma decisatildeo ―razoaacutevel que eacute
demonstrada por meio dos motivos da interpretaccedilatildeo daquilo que a fundamentou de
acordo com o caso concreto do momento presente 928
925 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 47-48 926 Ibidemp 48 927 Ibidem p 49 928 Ibidem p 55
161
Entretanto os ministros do STF natildeo fizeram o disposto acima jaacute que a letra da
lei seja ela constitucional ou infraconstitucional foi desconsiderada quanto a
determinados enunciados que passaram a ter significados arbitraacuterios havendo hoje
uma realidade inconstitucional incompatiacutevel com a norma constitucional929
Ainda pode-se dizer que o STF inobservou o fato de que natildeo foi dado aos
magistrados ―uma legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos e
que deve-se evitar qualquer espeacutecie de ativismo judicial que fira a ordem juriacutedico-
poliacutetica plasmada na Constituiccedilatildeo 930
No acircmbito especiacutefico da hermenecircutica constitucional e poder normativo pelas
liccedilotildees de Dworkin que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as
regentes dos casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo
conjugados com o fito de realizar a justiccedila no caso931
mas isto natildeo foi realizado pelos
Ministros do STF nem ao debater os precedentes da SV nem a ediccedilatildeo da proacutepria
normativa vinculante
Conforme Marcelo Neves os magistrados devem-se ater a almejar a ―justiccedila do
sistema juriacutedico que ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto
Contudo o STF ao editar uma SV com uma redaccedilatildeo equiacutevoca fez foi agravar a
imperfeiccedilatildeo do sistema natildeo havendo possibilidade de se definir a situaccedilatildeo em cada caso
concreto932
Humberto Aacutevila defende que o Judiciaacuterio deve construir significados dentro de
certos limites existentes a fim de que natildeo acarrete um ―descompasso entre a previsatildeo
constitucional e o direito constitucional concretizado933
mas o caso da SV n13 soacute faz
exemplificar que o STF vem ultrapassando tais limites
Assim embora a Constituiccedilatildeo em poder do inteacuterprete crie os ―objetos
hermenecircuticos num processo aberto e infinito sua ―consistecircncia deve ser controlada
por meio da verificaccedilatildeo de seus resultados a partir de um ―criteacuterio baseado na justiccedila
da decisatildeo em cada caso concreto necessaacuterio a obstar decisotildees arbitraacuterias934
Contudo se observa que o STF natildeo utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave
hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes
929
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 40 930
Idem p 67 - 68 931
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 259-260 932
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila
paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 225 933
AacuteVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed
Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 25 934
COELHO Op cit p 76
162
quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo por meio da SV n13 pois natildeo
aplicou os paracircmetros racionais e despersonalizados da atividade hermenecircutica
163
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13
Diante do fato de que o Supremo Tribunal Federal reconheceu por meio da SV
n13 que o nepotismo eacute vedado em todos os poderes de todos os entes da Federaccedilatildeo
cabendo agraves autoridades dos demais poderes somente reconhecer a existecircncia de
nepotismo e aplicar as medidas cabiacuteveis o que se discute nesse capiacutetulo eacute se o STF ao
realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula
Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto avaliando se os quatro
julgados que embasam o enunciado vinculante configuram jurisprudecircncia reiterada
sobre a mateacuteria se qualitativamente a tornam consistente se sua redaccedilatildeo eacute coerente agrave
finalidade do instituto de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias e ainda se
o texto sumular estaacute de acordo com o princiacutepio da legalidade
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro
No decorrer do seacuteculo XX a proteccedilatildeo judicial da Constituiccedilatildeo consolidou-se
como um importante mecanismo de defesa do Estado Constitucional se consagrando
dois sistemas um americano e outro europeu935
Nesse esteio no Brasil foi desenvolvido um sistema que apresenta
―particularmente os limites de cada um dos modelos mas que tambeacutem possui
―dificuldades de mesclar os elementos para solucionar os problemas936
fazendo com
que a justiccedila constitucional seja ―pautada pelos problemas decorrentes da convivecircncia
entre controle difuso e concentrado e seja recorrente a divergecircncia entre ―as decisotildees
tomadas pelo STF e pelas demais instacircncias do Judiciaacuterio sendo um mesma demanda
decidida vaacuterias vezes diferentemente pelos demais juiacutezes e tribunais e pelo STF
ensejando a proposiccedilatildeo de diversos recursos extraordinaacuterios no mesmo sentido
E entatildeo foram adotadas medidas a solucionar as demandas causadas por
―divergecircncia jurisprudencial sobre a interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo estando dentre elas
as Suacutemulas Vinculantes que se caracterizam ―como mecanismo de prevenccedilatildeo da
935 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p 81 Contudo enquanto nos Estados Unidos ―a posiccedilatildeo do judiciaacuterio como defensor do
cidadatildeo contra o poder legislativo permite a qualquer indiviacuteduo ameaccedilado por ato legal buscar o remeacutedio judicial
na Europa ― a defesa da ordem constitucional de competecircncias requer a criaccedilatildeo de um tribunal ad hoc e a limitaccedilatildeo da
legitimidade ativa p 83 936 Ibidem p84
164
divergecircncia sobre a interpretaccedilatildeo constitucional e visam que os juiacutezes se adaptem agraves
orientaccedilotildees jurisprudenciais do STF937
Assim a Emenda Constitucional n 45 estabeleceu938
a Suacutemula Vinculante
como ferramenta para contribuir na celeridade processual939
sob um conjunto de
criteacuterios a subsidiar sua ediccedilatildeo dispostos no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal940
e
dentre eles dois ―que dependem de um juiacutezo de caraacuteter substantivo941
sendo o
primeiro a ―controveacutersia atual que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante
multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo idecircntica942
e o segundo ―reiteradas decisotildees
de mateacuteria constitucional do que se pode extrair que a existecircncia apenas do primeiro
natildeo autoriza a ediccedilatildeo da SV sendo necessaacuterio que a similitude entre os casos que
justifica trataacute-los como questatildeo idecircnticalsquo ensejem reiteradas decisotildeeslsquo943
Ainda nota-se que a Suacutemula Vinculante desde que de acordo com tais
paracircmetros constitucionais eacute autorizada por decisatildeo de no miacutenimo 23 dos ministros do
STF
E a Lei n 11417 de 19122006944
que regulamenta o art 103-A da
Constituiccedilatildeo Federal disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado
de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal por sua vez aleacutem replicar alguns
937 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila nordm8 ndash julset2009 p 84-85 938 Em 30122004 939 Tem-se em vista com a Suacutemula Vinculante evitar processos desnecessaacuterios e protelatoacuterios e tornar mais ceacutelere a
justa aplicaccedilatildeo do Direito PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional Revista da
Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas V 25 n 34 Rio de Janeiro janjun 2009 p 108 940 Art 103-A O Supremo Tribunal Federal poderaacute de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo mediante decisatildeo de dois terccedilos dos
seus membros apoacutes reiteradas decisotildees sobre mateacuteria constitucional aprovar suacutemula que a partir de sua publicaccedilatildeo
na imprensa oficial teraacute efeito vinculante em relaccedilatildeo os demais oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e agrave administraccedilatildeo puacuteblica
direta e indireta nas esferas federal estadual e municipal bem como proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na
forma estabelecida em lei (grifos nossos)sect 1ordm A Suacutemula teraacute por objetivo a validade a interpretaccedilatildeo e a eficaacutecia de
normas determinadas acerca das quais haja controveacutersia atual entre os oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica (grifos nossos) sect2ordm Sem prejuiacutezo de que vier a ser estabelecido em lei a aprovaccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento
da suacutemula poderaacute ser provocada por aqueles que podem propor a accedilatildeo direta de inconstitucionalidadesect3ordm Do ato
administrativo ou decisatildeo judicial que contrariar a suacutemula aplicaacutevel ou que indevidamente a aplicar caberaacute
reclamaccedilatildeo ao Supremo Tribunal Federal que julgando-a procedente anularaacute o ato administrativo ou cassaraacute a
decisatildeo judicial reclamada e determinaraacute que outra seja proferida com ou sem a aplicaccedilatildeo da suacutemula conforme o
caso 941 MAUEacuteS Op cit p 86 942 ― A controveacutersia deve ser atual e natildeo ultrapassada ou superada por entendimento subsequente A
contemporaneidade do dissenso eacute um requisito importante () A controveacutersia haacute de ter grave intensidade capaz de
provocar inseguranccedila juriacutedica e multiplicidade de processos a impedir a celeridade de sua tramitaccedilatildeo PACHECO
Joseacute da Silva Op cit p 108 ― a multiplicidade de demandas e recursos sobre teses juriacutedicas absolutamente idecircnticas
jaacute definidas inclusive na suprema corte do paiacutes sabido ainda que o descumprimento das diretrizes promana em
percentual muito elevado da proacutepria Administraccedilatildeo Puacuteblica Ibidem p 109 943 MAUEacuteS Op cit p 86 ― A imprescindibilidade de resguardar o princiacutepio da seguranccedila juriacutedica assegurando a
previsibilidade das decisotildees judiciais em causas idecircnticas PACHECO Joseacute da Silva Op cit p 109 944 Art 1o Esta Lei disciplina a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo
Tribunal Federal e daacute outras providecircncias
165
dos dispositivos jaacute expresso no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal esmiuccedilou o jaacute
previsto constitucionalmente e ainda estabeleceu detalhes sobre o procedimento de
criaccedilatildeo revisatildeo e extinccedilatildeo do instrumento sumular
Nesse ensejo vale enfocar que o sect2ordm do art 3ordm dispotildee sobre a possibilidade de
haver nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal manifestaccedilatildeo de
terceiros quanto agrave questatildeo945
que o art 4ordm estabelece ser possiacutevel a restriccedilatildeo dos efeitos
vinculantes da mesma e sua eficaacutecia para outro momento ambas por motivo de
seguranccedila juriacutedica ou excepcional interesse puacuteblico946
que o art 5ordm determina a revisatildeo
da SV quando da revogaccedilatildeo ou modificaccedilatildeo da lei em que se embasou947
e que o art 10
da lei prevecirc que o procedimento referente agrave Suacutemula observaraacute tambeacutem dispositivos do
Regimento Interno do STF948
Ainda se extrai que se natildeo houver a observacircncia de algumas das condiccedilotildees
insculpidas nos dispositivos constitucionais e legais quando da elaboraccedilatildeo da suacutemula
ela natildeo teraacute efeito vinculante apoacutes sua publicaccedilatildeo Nesse caso configuraria entatildeo outra
espeacutecie de suacutemula a de ―jurisprudecircncia predominante do Supremo Tribunal Federal949
Assim a Suacutemula caso natildeo verse sobre mateacuteria constitucional e natildeo tenha sido
editada em face de controveacutersia atual entre oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo
de processos sobre questotildees idecircnticas natildeo seraacute vinculante
Aqui vale ressaltar que o efeito vinculante da suacutemula aleacutem de o ser quanto ao
enunciado tambeacutem chega aos motivos determinantes expostos nos seus precedentes
vez que ―a atribuiccedilatildeo de efeito vinculante agraves suacutemulas a exemplo do que sucede em
relaccedilatildeo agraves decisotildees do Supremo Tribunal Federal em controle abstrato de normas tem
945 Como faculta o sect 2o do artigo 3ordm da lei ―No procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado da
suacutemula vinculante o relator poderaacute admitir por decisatildeo irrecorriacutevel a manifestaccedilatildeo de terceiros na questatildeo nos
termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 946 Conforme expresso no Art 4o ―A suacutemula com efeito vinculante tem eficaacutecia imediata mas o Supremo Tribunal
Federal por decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes ou decidir que soacute
tenha eficaacutecia a partir de outro momento tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse
puacuteblico 947 Verbis ―Art 5o Revogada ou modificada a lei em que se fundou a ediccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante o
Supremo Tribunal Federal de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo procederaacute agrave sua revisatildeo ou cancelamento conforme o caso 948 ―Art 10 O procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado de suacutemula com efeito vinculante
obedeceraacute subsidiariamente ao disposto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 949LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 Expressatildeo
utilizada na nota de rodapeacute n 539 da p 176
166
como resultado praacutetico a imposiccedilatildeo de seus fundamentos determinantes aos oacutergatildeos e
poderes especificados na norma constitucional950
Isso porque como a Suacutemula Vinculante eacute um instrumento a uniformizar a
―jurisprudecircncia constitucional sobre a mateacuteria com base na orientaccedilatildeo do STF951
faz-
se imprescindiacutevel agrave sua aplicaccedilatildeo o conhecimento dos precedentes que levaram agrave sua
ediccedilatildeo sem o qual natildeo se pode identificar as ―circunstacircncias do caso que autorizam
aplica-la952
Assim mesmo natildeo sendo possiacutevel que seu enunciado expresse todo o seu
processo hermenecircutico deve conter ―os fundamentos que se quer generalizar de modo
contextualizado pois eacute imprescindiacutevel ao juiz que faraacute ―o processo de aplicaccedilatildeo da
suacutemula vinculante o ―conhecimento do modo como os fatos tratados nos precedentes
foram interpretados pelo STF a fim de que possa ―decidir se cabe ou natildeo sua aplicaccedilatildeo
em determinado caso953
Desta feita como o marco da suacutemula eacute constituiacutedo por seus precedentes ela
deve se ajustar ―tanto agraves decisotildees passadas guardando coerecircncia com as circunstacircncias
dos casos e o fundamento de suas decisotildees quanto justificar sua vinculatividade como a
soluccedilatildeo correta para os casos futuros Para tanto o STF deve desenvolver ―um juiacutezo de
igualdade fundamentando sua conclusatildeo nas similitudes dos casos954
Por isso deve-se ―evitar que o enunciado das suacutemulas se afaste do processo
hermenecircutico que conduziu aos precedentes bem como que natildeo apenas reafirme os
princiacutepios constitucionais mas antes garanta a ―concretizaccedilatildeo deles diante das
situaccedilotildees especiacuteficas955
Eacute dessa forma que as suacutemulas vinculantes obrigam os magistrados a aplicarem
o disposto pelo STF956
tanto pelo seu enunciado como tambeacutem por sua
950 LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 176 951 ―Quando da discussatildeo sobre a conveniecircncia da introduccedilatildeo ou natildeo no ordenamento juriacutedico da Suacutemula
Vinculante argumento de peso brandido pelos contraacuterios era a sua utilizaccedilatildeo pelo judiciaacuterio como instrumento de
dominaccedilatildeo sobreposto ateacute agrave lei Seus defensores afastavam tal receio e viam a Suacutemula como afastamento das
incertezas possibilitando uma prestaccedilatildeo jurisdicional mais segura () e mais raacutepida DIZ Nelson Nascimento
Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de Direito do Estado - RDE v 3 n
12 outdez 2008 p 391 952 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p85 953 Ibidem p87 954 Ibidem p95 955 Ibidem p95 956 ― o efeito vinculante natildeo retira do julgador a sua liberdade de decidir mas apenas o impede que decirc curso agrave
renovaccedilatildeo de teses jaacute apreciadas e decididas anteriormente de forma reiterada por oacutergatildeos colegiados
presumivelmente detentores de maior conhecimento da mateacuteria PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do
167
fundamentaccedilatildeo957
funcionando o efeito vinculante como meio que ―aleacutem de preservar
iacutentegros os elementos conceituais do instituto minimiza o perigo das imperfeiccedilotildees que
natildeo raro recaem sobre a simplificaccedilatildeo de complexas questotildees juriacutedicas em verbetes
condensadores da jurisprudecircncia dominante cabendo ―aos destinataacuterios do efeito
vinculante observar natildeo soacute o enunciado da suacutemula mas tambeacutem as condiccedilotildees e
circunstacircncias em que tem aplicaccedilatildeo958
Tambeacutem haacute de se ressaltar que por sua natureza a Suacutemula Vinculante
diferentemente das disposiccedilotildees constitucionais e legais natildeo enseja aplicaccedilatildeo de
hermenecircutica necessaacuteria a iluminar o seu entendimento jaacute que como deve ser clara
objetiva e apaziguadora de controveacutersias parte-se do pressuposto que se basta em si
proacutepria e por si soacute sendo auto-suficiente auto-explicativa e auto-aplicaacutevel
dispensando portantoalgum texto adicional que explique ou traduza o seu espiacuterito E
nesse esteio se diz que a interpretaccedilatildeo da redaccedilatildeo Suacutemula Vinculante deve ser literal
Contudo eacute interessante destacar que o STF ao se editar a primeira SV
consignou em seu enunciado ―a necessidade de anaacutelise das particularidades de cada caso
para sua aplicaccedilatildeo959
Dessa forma as SVs passaram a ser editadas e com elas vieram as dificuldades
como o fato de a diversidade de circunstacircncias dos precedentes por ―em duacutevida a
correccedilatildeo do enunciado que deve ser objeto do maacuteximo cuidado quando se trata de
decisotildees que restringem direitos e de a Suacutemula ser ―fiel agraves reiteradas decisotildeeslsquo que
devem antecedecirc-la960
nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que
envolvam mateacuteria constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v 25 n 34
janjun 2009 p 109 957 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 Aqui vale realizar uma explicaccedilatildeo sobre o efeito vinculante da suacutemula que se refere
natildeo apenas ao proacuteprio verbete sendo vinculante quanto ao seu enunciado como tambeacutem agrave ratio decidendi ou seja
aos fundamentos determinantes das suacutemulas que ―satildeo os fundamentos determinantes dos precedentes que lhes deram
origem alcanccedilando assim ―os princiacutepios e interpretaccedilotildees asseverados na motivaccedilatildeo dos reiterados julgados que
embasaram a sua ediccedilatildeo LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006 p 176 958 Ibidem p177 959 MAUEacuteS Op cit p87 960 O que aconteceu na ediccedilatildeo da SV n5 ―A falta de defesa teacutecnica por advogado no processo administrativo
disciplinar natildeo ofende a Constituiccedilatildeo Conforme informa Maueacutes ―Neste caso os proacuteprios Ministros reconhecem
que natildeo havia decisotildees reiteradas sobre a mateacuteria e ainda que ―o STF natildeo verifica a adequaccedilatildeo dos precedentes
citados na decisatildeo que leva agrave aprovaccedilatildeo da Suacutemula P89 Isso porque foram listados como precedentes julgados
que natildeo trataram de processo administrativo disciplinar e entre os que tratavam apenas um veiculou duacutevida sobre a
defesa teacutecnica o qual natildeo envolvia sanccedilatildeo grave como a demissatildeo ndash RE-AgR n 244027
168
Dito isto eacute que se passa a observar a maneira pela qual a Suacutemula Vinculante n
13 foi editada - pois potildee ―em duacutevida o cumprimento pelo STF dos dispositivos
constitucionais961
42 Sentido e Alcance da Suacutemula Vinculante n 13
A Constituiccedilatildeo Federal atribui ao STF competecircncia para expedir Suacutemula
Vinculante962
na forma estabelecida em lei Lei esta nordm 114172006 que determinou
no paraacutegrafo 2ordm do seu artigo 3ordm a possibilidade de haver a participaccedilatildeo de terceiro
interessado no procedimento da Suacutemula a criteacuterio do relator e conforme disposto no
Regimento Interno da Corte
Por isso se diz que a lei ao admitir a presenccedila de terceiro no procedimento de
ediccedilatildeo de suacutemula vinculante teve ―em conta o sadio princiacutepio de que no processo de
formaccedilatildeo e extroversatildeo da vontade do Estado ndash e a suacutemula expressa vontade do Estado
exteriorizada pela via jurisdicional ndash eacute a prudente ouvir antes de fazer obedecer
realccedilando assim ―a cidadania ativa princiacutepio fundamental da Repuacuteblica Federativa do
Brasil a preservar ―o Estado de decisotildees unilaterais e de vieacutes autoritaacuterio mutiladas por
visatildeo solitaacuteria e agraves vezes distorcida ou equivocada963
Todavia natildeo foi o que ocorreu e a omissatildeo ou negligecircncia do STF em observar
tal dispositivo e que sua aplicaccedilatildeo seria vaacutelida no caso em tela resultou em uma
normativa de ―vieacutes autoritaacuterio motivada pelo ativismo judicial em face do Poder
Executivo e ―mutilada por uma ―visatildeo distorcida pois parcial e desprovida de um
marco teoacuterico do magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio vez que natildeo foi utilizada qualquer noccedilatildeo
doutrinaacuteria especiacutefica a delimitar a noccedilatildeo de nepotismo e sua vedaccedilatildeo e ainda
equivocada jaacute que se distanciou inclusive do seu marco legal a Resoluccedilatildeo do CNJ nordm
0705 natildeo apenas porque aumentou o acircmbito de vedaccedilatildeo do nepotismo de pessoa
juriacutedica para poder como tambeacutem porque natildeo acompanhou suas alteraccedilotildees dizendo
hoje menos do que a proacutepria Resoluccedilatildeo jaacute que natildeo veda como esta o nepotismo em
contrataccedilotildees diretas seja de que forma for
961 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p87 962 Artigo 103-A 963 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 14-15
169
E mesmo que se alegue que ―o Pleno supriria a exigecircncia da audiccedilatildeo preacutevia da
Comissatildeo de Jurisprudecircncia pois o Pleno pode muito natildeo se pode levar isso em conta
jaacute que o Pleno
―() natildeo pode tudo Natildeo pode substituir oacutergatildeos criados pelo Regimento de
caraacuteter normativo com atribuiccedilotildees proacuteprias e relativamente agraves quais o que
vigora eacute o princiacutepio da indisponibilidade das competecircncias puacuteblicas aleacutem do
que em vaacuterias ocasiotildees nem todos os integrantes da Comissatildeo estatildeo presentes
agrave sessatildeo em que apresentada proposta de suacutemula O afatilde do STF de acelerar a
prestaccedilatildeo jurisdicional e de viabilizar-se como oacutergatildeo de maacutexima jurisdiccedilatildeo
natildeo lhe daacute o direito de atropelar nem a Constituiccedilatildeo nem a lei A esse preccedilo
natildeo vai o princiacutepio da eficiecircnciardquo964
Ainda como a Resoluccedilatildeo n0705 do CNJ base normativa da ediccedilatildeo da SV
n13 foi alterada pela Resoluccedilatildeo n 09 e ainda esmiuccedilada por diversos enunciados do
mesmo Conselho a SV n13 nos termos do artigo 5ordm da lei regulamentar deveria ter
sido revista mas natildeo o foi
E embora o Ministro Marco Aureacutelio tenha persistido na necessidade de se
submeter a proposta da suacutemula vinculante previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia
como previsto no proacuteprio RI observando o disposto no artigo 10 da lei em questatildeo e
sob o fundamento de que ―a finalidade do exame preacutevio () reside em prevenir
eventuais desacertos que bem podem resultar da redaccedilatildeo do verbete no calor das
discussotildees durante sessatildeo do Pleno965
a proposta da Suacutemula 13 natildeo foi submetida
previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia do STF
Por fim o artigo 4ordm da mesma lei dispotildee que ―o Supremo Tribunal Federal por
decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes
() tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse puacuteblico e
a partir do disposto em seguida se observaraacute se este eacute um caso que poder-se-ia aplicar
tal hipoacutetese normativa
Como disposto no primeiro capiacutetulo deste a SV n13 foi embasada em quatro
precedentes que versaram sobre nepotismo mas que foram julgados diferentemente
pelo STF966
964 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 15 965 DJe nordm 1722008 pp 30 31 e 32 966 Na ADI 1521RS o STF decidiu foi pela constitucionalidade da proibiccedilatildeo de nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo
grau no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica ou
sociedade de economia mista ―Note-se bem no acircmbito da respectiva entidade E natildeo de qualquer outra embora
integrada na mesma Administraccedilatildeo ALEGRE Op cit p8 ―Tambeacutem avanccedilou na questatildeo de saber se o parente
ocupante de cargo efetivo poderia ocupar cargo em comissatildeo o ―que foi respondido afirmativamente pelo Min
170
A apreciaccedilatildeo de cada caracteriacutestica dos julgados nos precedentes deve ser
realizada de forma acurada a ensejar uma ―correta generalizaccedilatildeo dos fundamentos do
enunciado da Suacutemula Vinculante sendo nesse processo indissociaacuteveis ―o fundamento
da decisatildeo e o caso que se integram em um mesmo processo hermenecircutico onde os
―fundamentos satildeo elaborados nos precedentes de acordo com determinadas
circunstacircncias sendo possiacutevel saber se se deve solucionar da mesma forma situaccedilotildees
posteriores se houver o conhecimento dessas circunstacircncias967
Ocorre que como jaacute explicado anteriormente o STF natildeo analisou detidamente
as circunstacircncias de cada caso e ao elaborar a SV n13 ainda se distanciou dos seus
precedentes inclusive do uacutenico julgado que realmente poderia ser tido como seu
precedente a ADC 126-DF que teve por objeto a Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ que
embasou a redaccedilatildeo da SV n13
Desta feita o STF natildeo apenas julgou cada um dos quatro precedentes de forma
diversa quanto agrave noccedilatildeo do nepotismo e de sua vedaccedilatildeo como tambeacutem produziu uma
Suacutemula que natildeo condiz com os mesmos
Nos dois primeiros precedentes ADI n 1521 e MS n23780 o STF julgou a
adequaccedilatildeo das normativas agrave Constituiccedilatildeo Federal ―reconhecendo a liberdade do
legislador para dispor sobre a mateacuteria e se por um lado entendeu na ADI n 1521 pela
vedaccedilatildeo do nepotismo ateacute o segundo grau como dispunha a Emenda Constitucional
atacada por outro no MS n23780 acolheu a vedaccedilatildeo do nepotismo aos parentes de ateacute
terceiro grau
Ainda no terceiro precedente o RE n 679951 dispocircs sobre nepotismo
cruzado e a natildeo vedaccedilatildeo do nepotismo no que concerne a cargo poliacutetico e no quarto
precedente ndash a ADC 126-DF ambos julgados na mesma sessatildeo decidiu fazer da
Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ a base da Suacutemula Vinculante n 13 mas tambeacutem dela se
afastou ao incluir na redaccedilatildeo sumular o elemento ―pessoa juriacutedica
CARLOS VELLOSO que contudo restou vencido e essa questatildeo natildeo foi discutida em nenhuma outra
oportunidaderdquo No MS 23780MA o STF entendeu pela proibiccedilatildeo do nepotismo ao terceiro grau mas tudo ficou
reduzido ao seu caso concretordquo ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF
Decifra-me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de
Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009 p 8-9 967 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
171
Igualmente eacute de notoacuterio saber que a finalidade do instituto SV eacute apaziguar
―controveacutersias que acarretem ―grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de
processos sobre questatildeo idecircntica
Contudo no caso da SV n13 sua ediccedilatildeo ocorreu mesmo natildeo havendo
―controveacutersia atual a causar ―grave inseguranccedila juriacutedica e ―multiplicaccedilatildeo de processos
sobre questatildeo idecircntica vez que no primeiro precedente a ADI n 1521 o STF julgou a
validade da Emenda Constitucional agrave Constituiccedilatildeo do Estado de Rio Grande do Sul no
segundo o MS n 23780 analisou a interpretaccedilatildeo das Leis n 942196 e n843292
referente a um uacutenico caso e no terceiro precedente o RE 579951 analisou a demanda
por meio da auto-aplicabilidade dos princiacutepios constitucionais e no quarto precedente a
ADC 126ndashDF resolveu estender a vedaccedilatildeo do nepotismo disposta pela Resoluccedilatildeo nordm
0705 do CNJ aos demais poderes Dessa forma configuraram todos eles demandas
uacutenicas e singulares e que natildeo envolveram nenhuma norma que estivesse causando
―grave inseguranccedila juriacutedica e muito menos ―multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica968
Aleacutem disso o STF inovou a redaccedilatildeo da SV n13 em relaccedilatildeo agrave legislaccedilatildeo
existente inclusive em relaccedilatildeo agrave vedaccedilatildeo disposta na normativa que a embasou a
Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ fugindo das ―interpretaccedilotildees desenvolvidas nos
precedentes e formulando ―novas interpretaccedilotildees para casos que natildeo foram tratados o
que eacute ―constitucionalmente inadmissiacutevel969
criando mais controveacutersias ao inveacutes de
dirimiacute-las970
Assim o STF fugiu do seu tradicional campo de atuaccedilatildeo - jaacute que natildeo atuou
como simples inteacuterprete da Constituiccedilatildeo - ―mediante hermenecircutica a que estaacutevamos
habituados e ao ―agir como tiacutepico legislador positivo e editou a SV n13 que ao
contraacuterio ―natildeo interpretou direito existente mas manifestou-se como tiacutepico ato
968 Salvo a Resoluccedilatildeo do CNJ que estava ―causando no Judiciaacuterio 969 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 970 () natildeo constitui objeto da suacutemula a ediccedilatildeo de norma juriacutedica aqui entendida como regra de direito dotada de
generalidade e abstraccedilatildeo cujo objeto seja a regulaccedilatildeo de condutas sociais A inovaccedilatildeo na ordem juriacutedica natildeo constitui
propoacutesito da suacutemula vinculante Diversamente edita-se um enunciado vinculante exatamente para se interpretar a
Lei regra de Direito Positivo jaacute existente A ediccedilatildeo da suacutemula pressupotildee pois a vigecircncia de regras juriacutedicas
abstratas jaacute criadas pelo Legislador sobre as quais haja controveacutersia interpretativa Adveacutem a () criacutetica ao conteuacutedo
da suacutemula vinculante nordm 13 nos termos em que editada e redigida a suacutemula desatende os contornos constitucionais
que conformam o instituto jaacute que ao editaacute-la o Pretoacuterio Excelso agiu () como Legislador Positivo criando uma
regra geral e abstrata a partir da interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de princiacutepios constitucionais (impessoalidade e moralidade)
cujos conteuacutedos satildeo dotados de um alto grau de vagueza semacircntica FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor
Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 136
172
normativo primaacuterio que foi buscar fundamento de validade diretamente no texto
constitucional ou seja no art 37 caput da Carta Federal971
Dessa forma o STF ao inveacutes de editar uma suacutemula vinculante a garantir
interpretaccedilatildeo validade e eficaacutecia a normativas controversas como determinam os
dispositivos constitucionais e legais reconstruiu a noccedilatildeo juriacutedica da vedaccedilatildeo do
nepotismo por meio da SV n13 - que inovou o tema e sua limitaccedilatildeo a partir de uma
redaccedilatildeo nada clara e objetiva incompatiacutevel com o que deve estear uma Suacutemula
Vinculante972
Eacute o que fica ainda mais patente ao se apreciar cada um dos cinco elementos
que constituem a noccedilatildeo de nepotismo disposta em sua redaccedilatildeo quais sejam parente por
afinidade ateacute terceiro grau inclusive autoridade nomeante ou () servidor ()
investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento da mesma pessoa juriacutedica
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila () compreendido o
ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau
Primeiramente se aventa a questatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a parente
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
O STF ―inovando primariamente na ordem juriacutedica foi aleacutem do que dispotildee
a lei civil brasileira que no sect 1ordm do artigo 1595 dispotildee claramente que o parentesco por
afinidade estaacute adstrito aos ascendentes descendentes e irmatildeos do cocircnjuge ou
companheiro natildeo havendo especificaccedilatildeo de graus e determinou pela redaccedilatildeo da SV 13
―dentro do ciacuterculo de vedaccedilatildeo que o parentesco por afinidade no que concerne ao
nepotismo eacute ateacute de terceiro grau973
Contudo no ramo civilista a expressatildeo sofre duras criacuteticas pois a suacutemula natildeo
poderia dispor diferentemente do CCB designando como parente quem natildeo eacute parente
por lei Tanto que o Ministro CARLOS BRITTO ―chegou ateacute a propor interpretaccedilatildeo
971 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano XII n 286 15122008 p 40 972 Bem analisado o conteuacutedo da suacutemula seraacute possiacutevel perceber que o STF definiu mediante escolha e valoraccedilotildees de
cunho poliacutetico as modalidades de parentesco (consanguiacuteneo ou por afinidade) determinou ateacute que grau (terceiro)
estendeu a vedaccedilatildeo do nepotismo prescreveu o acircmbito espacial de aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo () A mateacuteria foi regulada
de maneira ampla descendo-se a detalhes e minuacutecias que refogem aos objetivos de uma suacutemula de caraacuteter
vinculante ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF
e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 139 973 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209
173
conforme a fim de excluir relaccedilatildeo de parentesco que o CC natildeo contempla qual seja
aquela que leva para aleacutem do cunhado o viacutenculo da colateralidade por afinidade (nordm 45
I do seu voto na ADC ndash 12) mas infelizmente no segundo debate sobre a ediccedilatildeo da
SV n13 preferiu ―aderir agrave tese da extensatildeo ao terceiro grau como criteacuterio de inibiccedilatildeo
de abusosrdquo974
Na realidade o STF natildeo apenas inovou ao criar contagem de parentesco por
afinidade em grau como tambeacutem a limitou aleacutem do que seria em lei vez que conforme
o disposto no CCB o parentesco por afinidade seria limitado ao segundo grau da linha
colateral representado pelo irmatildeo (atilde) do cocircnjuge ndash cunhado (a)
E o mais interessante eacute que o tribunal em que criteacuterio se embasou o STF para
escolheu este grau com limite agrave inibiccedilatildeo sem estar embasado em qualquer criteacuterio
efetivamente juriacutedico vez que os Ministros natildeo utilizaram qualquer meacutetodo ou teacutecnica
hermenecircutica a explicar os motivos de tal escolha mas apenas reproduziram a redaccedilatildeo
da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ tendo em vista que ―a questatildeo da adequaccedilatildeo dos graus
de parentesco estabelecidos no ato normativo especialmente o problema do parentesco
por afinidade ateacute o terceiro grau975
jaacute havia sido enfrentada quanto a ela quando do
julgamento da ADC n126-DF
Assim a SV n 13 trouxe ―inovaccedilatildeo no mundo juriacutedico qual seja a definiccedilatildeo
do terceiro grau de parentesco por afinidade ateacute entatildeo desconhecido na legislaccedilatildeo e
literatura brasileira976
E natildeo eacute apenas isto se a SV n13 por um lado alargou o parentesco por
afinidade por outro restringiu o de consanguinidade pois ao determinar a vedaccedilatildeo ateacute
o seu terceiro grau excluiu o parentesco de quatro grau (primos) previsto no Coacutedigo
Civil o que tambeacutem foi ocasionado pela reproduccedilatildeo do disposto na Resoluccedilatildeo do CNJ
quanto a esse elemento
Assim o parentesco ―consanguiacuteneo de quarto grau natildeo foi considerado pelo
STF como haacutebil a macular a indicaccedilatildeo para a ocupaccedilatildeo de cargos de provimento em
comissatildeo977
974 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro ReRE ndash
Revista Eletocircnica sobre a Reforma do Estado N 16 ndash dezembrojaneirofevereiro 2009 Salvador- Bahia ndash Brasil ndash
ISSN 1981 -1888 IBDP p 2 975 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 976CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35
174
Dessa forma observa-se duas situaccedilotildees no miacutenimo irrazoaacuteveis provocadas
pela redaccedilatildeo da SV n13 pois se por um lado ―um primo de uma autoridade ou servidor
pode ser indicado para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo sem configurar nepotismo
por outro seu ex-sogrolsquo natildeo pode ―vez que de acordo com o art 1595 sect 2ordm do Coacutedigo
Civil na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou uniatildeo
estaacutevel978
Assim o STF ao desconsiderar a definiccedilatildeo de parentesco prevista na lei civil
pelo que se extrai do teor da SV n 13 quanto ao assunto provocou tais incoerecircncias e
outras controveacutersias979
Dentre elas vale destacar as duacutevidas suscitadas quanto agrave possibilidade de
nomeaccedilatildeo anteriormente agrave concretizaccedilatildeo de fato impeditivo como por exemplo um
casamento posterior agrave nomeaccedilatildeo para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo
Tendo em vista a falta de clareza da Suacutemula quanto a este ponto dentre
outros o que se pode dizer eacute que caso natildeo haja sua devida interpretaccedilatildeo de acordo com
os princiacutepios como o da razoabilidade e proporcionalidade para solucionar a questatildeo
seratildeo provocadas injusticcedilas ―pois na frieza do verbete sumular tal situaccedilatildeo natildeo estaacute
devidamente esclarecida980
Desta feita deve-se interpretar a questatildeo agrave luz de tais princiacutepios tendo em vista
que apesar de a redaccedilatildeo da SV n13 natildeo ser clara tem-se certo que sua ―intenccedilatildeo natildeo foi
proibir o afeto entre os agentes puacuteblicos mas sim que este natildeo representasse a razatildeo da
contrataccedilatildeo ou qualquer outra vantagem em detrimento do interesse puacuteblico981
Ainda vale ressaltar que o STF seguindo a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 0705 do
CNJ982
inobservou natildeo apenas o CCB mas outras normativas referentes agrave delimitaccedilatildeo
de parentesco Dentre elas a uacutenica passagem da Constituiccedilatildeo Federal ―que trata de
demarcaccedilatildeo de parentesco para efeito de inibiccedilatildeo ou exclusatildeo de exerciacutecio de direito
poliacutetico de natureza fundamental em detrimento de certas pessoas onde ―a
Constituiccedilatildeo eacute parcimoniosa e adota o limite do segundo grau (inclusive este) o art
977 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35 978 Ibidem p 35 979 Ibidem p 35 980 Ibidem p 35-36 981 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 030313 982 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93
175
14 sect 7ordm983
o assentado no primeiro precedente sumular a ADI n 1521 no acircmbito da
qual o STF ―declarou constitucional uma emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul
que proibia a nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo grau (art 20 sect5ordm)984
e o princiacutepio de
hermenecircutica juriacutedica que dispotildee que ―onde a lei natildeo distingue natildeo cabe ao inteacuterprete
fazecirc-lo985
Diante disso a opccedilatildeo do STF causou perplexidade e ensejou ―duacutevida seacuteria
sobre se houve o devido processo legal ―em sentido substantivo a que estatildeo sujeitos
todos os Poderes da Repuacuteblica inclusive e sobretudo o proacuteprio STF guardiatildeo preciacutepuo
da Constituiccedilatildeo986
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado
Uma segunda criacutetica quanto agrave Suacutemula recai quanto agrave expressatildeo ―autoridade
nomeante ou de servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramentordquo
Primeiramente insta dizer que conforme a redaccedilatildeo sumular ―a mera
possibilidade da influecircncia da autoridade ou do servidor que ocupa cargo em comissatildeo
―basta para a configuraccedilatildeo do viacutecio987
Assim interpretando-se literalmente o dispositivo sumular natildeo poderaacute exercer
cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada aquele que deteacutem ―relaccedilatildeo de consaguinidade
ou afinidade com a autoridade nomeante ou com outro servidor puacuteblico988
ocupante de
cargo comissionado o que natildeo eacute aplicaacutevel aos vereadores deputados federais estaduais
983 ―Satildeo inelegiacuteveis no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o
segundo grau ou por adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica de Governador de Estado ou Territoacuterio do Distrito Federal
de Prefeito ou de quem os haja substituiacutedo dentro dos seis meses anteriores ao pleitoAfirma Ivan Barbosa Rigolin
―E nossa Constituiccedilatildeo nada menciona em especiacutefico nem remotamente sobre o tema do empregode parentes e correl
atos das autoridades nomeadoras na Administraccedilatildeo Puacuteblica Nem uma breveeferecircncia a esse tema consta de modo ex
pliacutecito ou mesmo impliacutecito da Carta de 1988 O assuntoeacuteshylhe por completo estranho e inusitado shy como de resto o eacute
desde a primeira Constituiccedilatildeobrasileira que como todas ateacute o presente jamais se abalanccedilou a restringir nepotismos na
Administraccedilatildeo Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum Administrativo ndash FA
Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 984 Rodrigues Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209 985 COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante n 13 do egreacutegio supremo tribunal federal a
improbidade administrativa ndash jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de Direito Administrativo ndash BDA julho 2012 p
785-789 p788 986 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 5 987 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 988 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n31 p75
176
ou distritais989
magistrados e membros no Ministeacuterio Puacuteblico990
quando natildeo forem
efetivamente a autoridade a nomear o seu parente991
uma vez que natildeo se enquadram
como servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramentordquo pois natildeo
satildeo servidores mas agentes poliacuteticos ocupantes de cargo poliacutetico
Exemplificando
A nomeaccedilatildeo de parente de um desembargador de um procurador de justiccedila
(ou promotor de justiccedila) ou de um deputado nos lindes literais da SV 13
dificilmente constituiria nepotismo pois a autoridade nomeante seria o
presidente do Tribunal o Procurador-Geral de Justiccedila ou o Presidente da
Assembleia Legislativa E como os membros destes oacutergatildeos satildeo agentes
poliacuteticos natildeo () exercendo qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento impossiacutevel subsumir a praacutetica aos termos sumulares992
989 ―() quanto aos membros do Poder Legislativo que tambeacutem satildeo agentes poliacuteticos e natildeo servidores puacuteblicos em
sentido estrito portanto tambeacutem natildeo estaria vedada a nomeaccedilatildeo para exercer cargo em comissatildeo de confianccedila ou
funccedilatildeo gratificada de parentes consanguiacuteneos e afins dos senadores deputados e vereadores Entretanto o raciociacutenio
natildeo se aplica ao presidente da Cacircmara ou Senado nem ao Prefeito Governador ou Presidente pois embora sejam
agentes poliacuteticos eles satildeo autoridades nomeantes condiccedilatildeo prevista expressamente no texto sumular Ibidem p 75 990 Por isso se afirma que eacute ― () tambeacutem excessiva restriccedilatildeo afastar os membros da magistratura do Ministeacuterio
Puacuteblico e dos Tribunais de Contas do conceito de agentes poliacuteticos pois cada um deles de diferentes formas
exercitam funccedilatildeo de soberania com independecircncia regime juriacutedico peculiar e regime de responsabilidade igualmente
diferenciado em relaccedilatildeo aos demais agentes administrativos MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-
administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 21 O
que quer dizer que ―() aqueles que exercem as funccedilotildees de direccedilatildeo do Estado (funccedilatildeo de governo) integrando a
estrutura constitucional (central) de cada um dos poderes Eacute o caso do Presidente da Repuacuteblica Ministros de Estado
Deputados Senadores Segundo o STF tambeacutem o satildeo os Membros do Judiciaacuterio do Ministeacuterio Puacuteblico ()Com
base nisso podemos afirmar que enquadram-se na categoria de agentes poliacuteticos a) titulares de mandato eletivo b)
seus auxiliares diretos (Ministros de Estado Secretaacuterios de Estado e Secretaacuterios Municipais) c) membros do
Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico FILHO Joatildeo Trindade Cavalcante e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao
nepotismo e as nomeaccedilotildees de agentes poliacuteticos - Uma anaacutelise sobre a jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante
STF ndeg13 Revista Siacutentese de Administrativo v1 n1 (jan 2006) Satildeo Paulo IOB ndash v5 n58 p93-115 p 99-
100Neste ensejo os autores explicam que Quanto aos uacuteltimos magistrados e membros do MP existe relevante
controveacutersia doutrinaacuteria Celso Antocircnio Bandeira de Mello (MELLO 2005 p 123) Maria Silvia Zanella Di Pietro
(DI PIETRO 2009 p 511) e Joseacute dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO 2007 p 526) natildeo os incluem
entre os agentes poliacuteticos O fundamento eacute que eles natildeo satildeo eleitos mas recrutados por criteacuterios teacutecnicos Jaacute Hely
Lopes Meirelles defendeu sempre que os juiacutezes e promotores seriam agentes poliacuteticos pois tecircm as atribuiccedilotildees
regulamentadas constitucionalmente e exercem parcela do poder soberano do Estado (MEIRELLES 2000 p 84)Natildeo
se trata de uma discussatildeo meramente acadecircmica Ao contraacuterio a contenda ganha relevo praacutetico na medida em que a
consideraccedilatildeo desses agentes como agentes poliacuteticos ou administrativos possui reflexos no regime juriacutedico ao qual
seratildeo submetidos Embora esse seja um tema apenas incidental no presente trabalho adota-se o posicionamento
defendido por Hely Lopes Meirelles Realmente natildeo haacute como deixar de reconhecer na atividade judicante ou
ministerial puacuteblica o exerciacutecio de parcela do poder soberano do Estado Ademais a moderna hermenecircutica
constitucional reconhece que a atividade judicial eacute tambeacutem poliacutetica no sentido original do termo Os membros que
exercem essas funccedilotildees devem portanto ser enquadrados entre os agentes poliacuteticosNesse sentido tambeacutem jaacute se
posicionou expressamente o Supremo Tribunal Federal (BRASIL RE ndeg 228977 2002) Eacute tambeacutem o que se colhe de
uma interpretaccedilatildeo literal do art 37 XI da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica ao se referir agrave remuneraccedilatildeo dos (hellip) membros
de qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes poliacuteticos Ibidem p 99-100 991 A proibiccedilatildeo do nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio decorre da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ e natildeo da Suacutemula
Vinculante da Corte Suprema veja-se a contradiccedilatildeo aplicaacutevel na praacutetica agraves contendas levadas agrave tutela jurisdicional
quanto aos casos de nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica dos diversos entes federados mesmo que muitos destes
diga-se de passagem jaacute haviam editado anteriormente agrave suacutemula normativa aplicaacutevel ao acircmbito de sua administraccedilatildeo
puacuteblica destinada agrave vedaccedilatildeo do nepotismo Quanto agrave proibiccedilatildeo no acircmbito do MP a mesma foi feita por meio da
Resoluccedilatildeo n 01 do Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico ndash CONAMP de 07 112005 992 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 8
177
Assim se tais autoridades em questatildeo natildeo forem aquele que investido em
cargo comissionado nomeia seu parente natildeo haveraacute nepotismo jaacute que natildeo satildeo
classificadas como servidor mas como agente poliacutetico ao qual a Suacutemula natildeo alcanccedila
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica
A terceira criacutetica recai sobre a expressatildeo da mesma pessoa juriacutedica A questatildeo
eacute problemaacutetica pois a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico satildeo os proacuteprios entes federados
a Uniatildeo os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios e as entidades da administraccedilatildeo
indireta e tal conceituaccedilatildeo no que concerne agrave vedaccedilatildeo de nepotismo se por um lado
alarga o acircmbito da proibiccedilatildeo e alcanccedila situaccedilotildees questionavelmente tidas como
nepoacuteticas por outro possibilita o nepotismo em outras situaccedilotildees pois natildeo impede a
nomeaccedilatildeo de um parente de autoridade nomeante em um dos trecircs poderes dos entes da
federaccedilatildeo para uma entidade da administraccedilatildeo indireta uma vez que esta entidade eacute
outra pessoa juriacutedica
Isso porque os Ministro desconsideram o oacutergatildeo ndash tecnicamente considerado
como centro despersonalizado de formaccedilatildeo e expressatildeo da vontade imputada agrave pessoa
juriacutedica ndash para ater-se pessoa juriacutedica o que significa dizer que tudo fica acantonado agrave
mesma pessoa juriacutedica natildeo se estendendo a outra dela diversa993
A fim de explicar as situaccedilotildees exemplifica-se um ―servidor ocupante de cargo
efetivo que seja nomeado para exercer cargo de direccedilatildeo no Ministeacuterio das Cidades em
Brasiacutelia impediria por exemplo que seu irmatildeo ―tambeacutem servidor puacuteblico ocupante de
cargo efetivo fosse nomeado para exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
em uma Superintendecircncia da Poliacutecia Federal mesmo que fosse em outro Estado da
Federaccedilatildeo ―em razatildeo de ser este oacutergatildeo pertencente agrave mesma pessoa juriacutedica na qual o
Ministeacuterio das Cidades estaacute entranhado 994
qual seja a Uniatildeo
Por outro lado ―o Secretaacuterio-Executivo do Ministeacuterio do Planejamento
Orccedilamento e Gestatildeo poderia ter seu irmatildeo nomeado para ocupar um cargo
comissionado na Fundaccedilatildeo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica ndash IBGE
entidade da Administraccedilatildeo Indireta vinculada ao Ministeacuterio995
vez que natildeo
993 Alegre Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 8 994 FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de
atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola
da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011p 142 995 Ibidem p144
178
configuraria nepotismo pois aleacutem de o Secretaacuterio natildeo ser a autoridade nomeante pois o
seu irmatildeo seria nomeado pelo presidente do IBGE este eacute pessoa juriacutedica diversa da
Uniatildeo pois tem personalidade juriacutedica proacutepria
Desta feita a literalidade da Suacutemula Vinculante leva agrave conclusatildeo de que o
primeiro caso seria ofensivo agrave Constituiccedilatildeo e o segundo natildeo quando parece ser o
oposto pois no primeiro exemplo natildeo se observa ―beneficiamento familiar e no
segundo sim
Contudo mesmo sendo intuitivo que situaccedilotildees dispares natildeo podem ser tratadas
da mesma forma996
pelas argumentaccedilotildees dos ministros no debate da suacutemula se
verifica que agrave pessoa juriacutedica disposta na suacutemula se deu a conotaccedilatildeo de poder ou seja
servidor de um poder investido em cargo de direccedilatildeo chefia e assessoramento natildeo
poderaacute ter parente consanguiacuteneo ou afim ateacute terceiro grau nomeado em cargo em
comissatildeo naquele mesmo poder997
pois os Ministro objetivavam com esta amplitude
mesmo acarretando situaccedilotildees contraditoacuterias obstar as nomeaccedilotildees realizadas pelo titular
do Poder Executivo que ―nomeia tudo
Todavia tal assentamento obsta tanto parentes de servidores puacuteblicos que
detenham cargo em comissatildeo e que sejam tambeacutem servidores puacuteblicos a ascender
profissionalmente como tambeacutem a outros parentes a adentrarem ao mesmo poder que
seu parente eacute servidor ocupante de cargo comissionado (seja efetivo ou natildeo) ou
autoridade nomeante seja nomeado soacute em cargo em comissatildeo mesmo que este parente
a adentrar seja lotado em oacutergatildeo completamente diferente do oacutergatildeo de seu parente
totalmente desvinculado e sem qualquer subordinaccedilatildeo
E sob esse prisma ―o enunciado vinculante estaria cerceando amplamente a
liberdade de atuaccedilatildeo de todos os oacutergatildeos de Poder pois ―impediria que cargos
comissionados em oacutergatildeos distintos sem relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo entre si fossem
providos por parentes998
mesmo que servidores de carreira (ocupantes de cargos
efetivos) de seus respectivos oacutergatildeos
996 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p 06 Disponiacutevel em www
pgespgovbr 997 Seja no Executivo Federal (todos os Ministeacuterios e demais oacutergatildeos do poder executivo) no Poder Judiciaacuterio Federal
(toda a justiccedila federal seja comum ou especializada) ou no Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional ndash Cacircmara
e Senado) e assim nos poderes dos demais entes federados ( Estados Distrito Federal e Municiacutepios) 998ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 142
179
Situaccedilotildees como estas natildeo ferem de forma alguma o princiacutepio da moralidade
insculpido na Constituiccedilatildeo Republicana jaacute que natildeo haacute como servidor ocupante de cargo
comissionado de um oacutergatildeo ter poder de indicaccedilatildeo para nomeaccedilatildeo em outro oacutergatildeo pois
muitas vezes nem a autoridade nomeante em um oacutergatildeo tem este poder em relaccedilatildeo a
outro oacutergatildeo999
Tambeacutem se pode pensar que a vedaccedilatildeo ampla da Suacutemula ao obstar situaccedilotildees
esdruxulamente tidas como nepotismo na realidade infringe o princiacutepio da
impessoalidade pois desde jaacute independente de qualquer situaccedilatildeo se provoca uma
desigualdade quanto agrave qualquer parente consanguiacuteneo ou por afinidade ateacute terceiro
grau de servidor ocupante de cargo em comissatildeo seja este com viacutenculo (ocupante de
cargo efetivo tambeacutem) ou sem viacutenculo (ocupante soacute de cargo comissionado) de poder
ser nomeado no mesmo poder em que seu parente estaacute lotado
Isto eacute uma infraccedilatildeo ao princiacutepio da impessoalidade eacute um cerceamento da
liberdade deste cidadatildeo soacute por ele ser parente do outro o que foi lembrado inclusive no
primeiro precedente da SV n13 ―Efetivamente natildeo seria admissiacutevel que no regime
democraacutetico se impedisse determinada parcela de cidadatildeos de participar do serviccedilo
puacuteblico tatildeo-soacute pelo fato de manterem algum viacutenculo de parentesco com autoridades
dos Trecircs Poderes1000
O que se deve ter em mente eacute que se por um lado ―natildeo eacute admissiacutevel aceitar que
haja benefiacutecios e confortos evidentes e decorrentes do grau de parentesco ou do viacutenculo
conjugal por outro natildeo se pode ―estigmatizar o indiviacuteduo por ser parente de algueacutem
o que se deve entatildeo ―eacute evitar a concessatildeo de facilidades decorrentes do berccedilo ou dos
laccedilos de sangue ou do viacutenculo uxoacuterio ou marital1001
Diante disto o que se pode dizer eacute que o STF ―por natildeo se basear em um
exame cuidadoso dos casos e diante das oacutebvias dificuldades de estabelecer uma regra
geral para a questatildeo escolheu usar o termo pessoa juriacutedicalsquo no enunciado da SV
999 E diga-se mais dependendo do cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior (DAS no Poder Executivo Federal)
que o servidor ocupa ele mal tem como se ―segurar no cargo muito menos indicar parente para cargo comissionado
mesmo no proacuteprio oacutergatildeo 1000 Neri da Silveira voto da ADI 1-521-4 precedente da Suacutemula fl 148 1001 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 75 2011 p 104
180
n131002
que tatildeo logo notado foi questionado1003
vez que estaacute a violar a
impessoalidade e a moralidade que nortearam o proacuteprio enunciado vinculante
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
Uma quarta criacutetica eacute que se proiacutebe a nomeaccedilatildeo de parente para cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila da qual decorrem trecircs questotildees problemaacuteticas a
primeira referente ao fato de que a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico natildeo foi vedada a
segunda concernente ao fato de que os servidores efetivos parentes do outro servidor
que ocupa cargo comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo
comissionado tambeacutem e a terceira de que a vedaccedilatildeo abarca tambeacutem os servidores
efetivos designados para exercerem funccedilatildeo de confianccedila
Assim primeiramente faz-se imprescindiacutevel diferenciar o cargo em comissatildeo -
de natureza administrativa - do cargo poliacutetico Enquanto o primeiro integra a estrutura
da administraccedilatildeo vinculado ao ―cumprimento de diretrizes e determinada finalidade
preacute-fixada1004
o segundo eacute de governo envolve ―atividade primaacuteria de escolha de
decisatildeo ()1005
sendo ocupados respectivamente por servidores - que satildeo regidos
pelo regime juriacutedico estatutaacuterio geral e por os agentes poliacuteticos que ―tecircm seus direitos e
obrigaccedilotildees estabelecidos diretamente pela Constituiccedilatildeo Federal1006
diferenciados
tambeacutem quanto ao regime remuneratoacuterio e agrave responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos1007
Assim a SV n13 natildeo alcanccedila os Ministros de Estado Secretaacuterios de Estados e
Distritais bem como Secretaacuterios Municipais uma vez que ocupantes de cargos poliacuteticos
e desempenham funccedilotildees ―nitidamente superiores mais abstratas mais poliacuteticas menos
1002MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p94 1003 Por meio da Reclamaccedilatildeo n 6838 proposta pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica - PGR 1004 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Op cit p97 1005 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p97 1006 Ibidem p 101 1007 ― ()ateacute mesmo o regime remuneratoacuterio eacute diferente Enquanto os agentes poliacuteticos ndash incluiacutedos expressamente os
Ministros de Estado (art 39 sect4ordm da CR88) ndash devem ser remunerados por regime de subsiacutedio os agentes
administrativos percebem sua contraprestaccedilatildeo pecuniaacuteria em regra pelo sistema de remuneraccedilatildeo 106 ―Tambeacutem a
responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos praticados no exerciacutecio da funccedilatildeo eacute distinta caso se trate de agente poliacutetico ou
administrativo Os Ministros de Estado respondem por crime de responsabilidade perante o Senado Federal ou
perante o Supremo Tribunal Federal caso o ato respectivamente seja ou natildeo conexo com o Presidente ou Vice-
Presidente da Repuacuteblica E esse foro diferenciado se justifica exatamente por serem agentes poliacuteticos Jaacute os agentes
administrativos podem ser responsabilizados por improbidade administrativa nos termos do art 37 sect4ordm da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Esse regime de responsabilizaccedilatildeo em geral natildeo se aplica aos agentes poliacuteticos conforme
jaacute decidiu o Supremo Tribunal Federal Ibidem p 105
181
vinculadas e mais ligadas agrave funccedilatildeo governativa voltadas a auxiliar na direccedilatildeo superior
da administraccedilatildeo federal1008
Ou seja nos termos jaacute dispostos por Carlos Ayres Britto os cargos
comissionados satildeo ― singelamente administrativo e os cargos poliacuteticos satildeo de governo
sendo esta a fundamentaccedilatildeo constitucional utilizadas pelos Ministros para diferenciar a
aplicaccedilatildeo do nepotismo quanto aos primeiros e natildeo aos segundos
Entatildeo na realidade a diferenccedila se deriva da natureza diversa dos cargos pois
enquanto o cargo em comissatildeo eacute administrativo ―espeacutecie do gecircnero cargo puacuteblico (em
sentido estrito) os cargos ocupados pelos Ministros satildeo considerados cargos poliacuteticos
de natureza especial que exige do seu ocupante que esteja no pleno gozo dos direitos
poliacuteticos o que jaacute denota o caraacuteter poliacutetico que caracteriza a funccedilatildeo1009
Desta forma a questatildeo de a Suacutemula proibir a nomeaccedilatildeo do parente do servidor
ou da autoridade nomeante para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila mas
natildeo vedar a nomeaccedilatildeo agente poliacutetico como observado no proacuteprio debate da suacutemula
bem como em votos dos ministros nos precedentes da mesma natildeo alcanccedila a nomeaccedilatildeo
de parente de autoridade nomeante para agente poliacutetico podendo os chefes dos poderes
executivos de cada um dos respectivos entes federados nomear parente para ser seus
respectivos Ministro ou Secretaacuterio Estadual Distrital ou Federal jaacute que seriam agentes
poliacuteticos e natildeo servidores ocupantes de cargo em comissatildeo
Segundo as razotildees apresentadas pelos Ministros do STF tal situaccedilatildeo natildeo se
qualificaria como nepotica pois esta soacute seria verificada quando o parente fosse
indicandonomeado em cargo comissionado o que eacute sintetizado pela seguinte exposiccedilatildeo
―natildeo se pode considerar para a anaacutelise da questatildeo posta apenas o contido no artigo 37 da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica para concluir que toda a nomeaccedilatildeo de parente ofende o
princiacutepio da impessoalidade A nomeaccedilatildeo para cargos de agentes poliacuteticos eacute
diferenciada e deve reger-se pelo seu regime proacuteprio1010
Tanto foi assentado pelo STF que os agentes poliacuteticos estariam fora de sua
aplicabilidade que o entatildeo presidente do Tribunal Ministro Gilmar Mendes a fim de
1008 FILHO CAVALCANTI Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p103 ndash 104 1009 Ibidem p 104 Mas aqui haacute de se notar que da mesma forma que provimento dos cargos em comissatildeo eacute
excepcional jaacute que a regra eacute o provimento por concurso puacuteblico a investidura dos Ministros e Secretaacuterios sejam
estes Estaduais Distritais ou Municipais tambeacutem eacute excepcional pois por ad nutum e natildeo por eleiccedilatildeo que eacute a regra
neste caso 1010 Ibidem p 107
182
justificar essa ―contraditoacuteria hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria procurou
legitimaacute-la como uma ―hipoacutetese de exceccedilatildeo agrave regra por meio do exemplo dos irmatildeos
Kennedy o que na realidade ratificou ―que ainda natildeo superamos a velha e discutiacutevel a
velha filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute
bom tambeacutem para o Brasillsquo()1011
Aleacutem de o argumento ser ―anti-republicano desprovido de loacutegica tambeacutem
―ofende os princiacutepios da razoabilidade e da isonomia pois natildeo se vislumbra qualquer
loacutegica juriacutedica ou razoabilidade em natildeo se reconhecer nepotismo quanto aos cargos
poliacuteticos vez que gozam ―de um maior grau de confianccedila dos que os demais ocupantes
de cargos comissionados e como estes uacuteltimos ocupam cargos e funccedilotildees de livre
escolha gozando tambeacutem ―da estrita confianccedila da autoridade nomeante1012
A continuidade do raciociacutenio eacute a seguinte
() cabe ao Chefe do Poder Executivo nomear os titulares destes cargos que
satildeo tambeacutem demissiacuteveis ad nutum E tem que ser assim Natildeo poderiam eles
ser objeto de eleiccedilatildeo porquanto os seus titulares devem estar em perfeita
sintonia com o Presidente da Repuacuteblica o Governador ou o Prefeito
conforme o caso Trata-se sem duacutevida de uma transferecircncia de poder
poliacutetico ()Tem-se portanto que os integrantes do denominado primeiro
escalatildeo do governo e que natildeo satildeo eleitos exercem as suas funccedilotildees como
espeacutecie de delegaccedilatildeo de poder poliacutetico pelo mandataacuterio Essa circunstacircncia
lhes confere caracteriacutestica peculiar E daiacute natildeo se vedar por si soacute a
nomeaccedilatildeo1013
(grifos nossos)
Mas justamente por haver ―transferecircncia de poder isto seria tatildeo imoral quanto
o nepotismo podendo ensejar ateacute o ―monopoacutelio de uma mesma famiacutelia na cuacutepula de um
governo
Tambeacutem quanto a esta possiacutevel nomeaccedilatildeo natildeo convence a argumentaccedilatildeo de
que ―o regime juriacutedico dos agentes poliacuteticos justifica escolhas com a mais ampla
discricionariedade possiacutevel segundo criteacuterios realmente poliacuteticos podendo a escolha
recair inclusive em parentes ()1014
porque eacute pior ainda a indicaccedilatildeo para o cargo
poliacutetico ―que ajuda a formar a vontade superior do governo sendo sua vinculaccedilatildeo
1011 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 1012 Ibidem p 23 1013 CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p 108 - 109 1014 Ibidem p 110
183
―poliacutetica e natildeo profissional (administrativa)1015
vez que enseja ainda mais a dominaccedilatildeo
do Estado pela ―entidade familiar
Exemplificando ―o prefeito municipal natildeo poderia nomear a sua esposa para o
cargo de diretora de estabelecimento escolar mas poderia nomeaacute-la para Secretaacuteria
Municipal de Educaccedilatildeo Natildeo poderia nomear o irmatildeo motorista mas poderia nomeaacute-lo
Secretaacuterio de Transportes Servindo a vedaccedilatildeo da SV n13 para menos mas natildeo para
mais vez que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―() entre noacutes parece dirigir-se para os cargos
de segundo escalatildeo e alcanccedilar apenas o servidor barnabeacute integrante dos extratos
administrativos mais singelos atribuindo-se aos escalotildees elevados da administraccedilatildeo
puacuteblica a qualidade de serem compostos por cargos de provimento exclusivamente
poliacutetico1016
O certo eacute que eacute imoralidade se nomear parente com agente poliacutetico tanto
quanto em cargo comissionado ou eacute ateacute pior vez que
() o princiacutepio constitucional da moralidade administrativa densificado pela
noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica persiste encarecido com a consciecircncia juriacutedica de
que haacute uma relaccedilatildeo fiduciaacuteria () que se investe todo aquele que exerce uma
funccedilatildeo puacuteblica ndash pois o fazem em nome de terceiro da coletividade ndash e
sobretudo aos chefes do executivo (Presidente de Republica Governadores
Prefeitos) e portanto igualmente eacute exigiacutevel a adequaccedilatildeo do comportamento
deles a um padratildeo objetivo de honestidade transparecircncia e impessoalidade o
que impede ndash por muito mais razatildeo pois os chefes do executivo encontra-se
no aacutepice da relaccedilatildeo hieraacuterquica deste Poder ndash que nomeiem para os cargos de
Ministros e Secretaacuterios os seus parentes e ateacute mesmo parentes de outros
agentes puacuteblicos integrantes de outro Poder (nepotismo cruzado) () vige a
noccedilatildeo juriacutedica de que o exerciacutecio da missatildeo puacuteblica natildeo se realiza para a
satisfaccedilatildeo de um interesse proacuteprio mas em cumprimento dos deveres que
surgem da relaccedilatildeo de confianccedila decorrente do princiacutepio republicano (a
elementar noccedilatildeo de coisa puacuteblica) 1017
Tais razotildees satildeo bastantes a combater o nepotismo junto aos cargos poliacuteticos em
qualquer esfera dos Poderes do Estado sendo exatamente essa a compreensatildeo que se
deve ter na anaacutelise das nomeaccedilotildees para cargos de agentes poliacuteticos pois muito embora
―natildeo se extraia da norma constitucional vedaccedilatildeo absoluta para que esta recaia sobre
algum parente do governante eacute preciso investigar natildeo apenas a legalidade do ato mas
1015 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 217 1016 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 12 1017 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte EdFoacuterum 2008 p 235-252 P
248 249
184
tambeacutem a sua legitimidade De forma a ―repudiar todo o ato que embora revestido de
suposta legalidade natildeo se mostre conforme o Direito tornando-o ilegiacutetimo1018
Assim a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante trouxe agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica
brasileira casos esdruacutexulos pois se por um lado um servidor efetivo ocupante de um
cargo em comissatildeo no Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome em
Brasiacutelia natildeo pode ter uma tia nomeada para cargo em comissatildeo na Superintendecircncia
Federal de Agricultura no Estado do Sergipe por outro um prefeito nomear um irmatildeo
como Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e a sogra como Secretaacuteria de Educaccedilatildeo
Municipal1019
Mas isto configura imenso risco agrave aplicabilidade do princiacutepio da moralidade
administrativa que constitucionalmente exposto vincula a Administraccedilatildeo Puacuteblica com
um todo ou seja natildeo soacute quanto aos cargos comissionados mas tambeacutem os poliacuteticos
nomeados da mesma forma ou seja pela aplicabilidade do poder discricionaacuterio natildeo se
podendo admitir que tal ―exceccedilatildeo converta-se em regra permitindo ―manobras triviais
destinadas a favorecer relaccedilotildees de parentesco nos cargos mais elevados do Estado em
1018 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010p 112 1019 Conforme Alegre a sintetiza toda a questatildeo ora disposta da seguinte forma() um parente natildeo pode nomear seu
proacuteprio parente natildeo importa a sua qualificaccedilatildeo e retidatildeo moral mas pode nomear os de outros inclusive seus
amigos filhos parentes e aderentes ainda quando desqualificados e de duvidosa moralidade E os agentes poliacuteticos
justamente aqueles que tecircm a responsabilidade graviacutessima de definir os rumos do governo de decidir a qualidade de
vida de um povo inteiro bem estes podem nomear parentes agrave vontade () E assim () a Suacutemula eacute impotente
inapta mesmo para coibir o tratamento favorecido por parte de agentes puacuteblicos por conta de relaccedilotildees de ―afeto
pessoal () haacute insuficiecircncia o que tambeacutem contraria o princiacutepio da proporcionalidaderazoabilidade () Com
efeito custa entender a loacutegica do razoaacutevel que presidiu a distinccedilatildeo entre agente administrativo e agente poliacutetico para
dar tratamento favorecido a este uacuteltimo A distinccedilatildeo eacute sem duacutevida rigorosamente teacutecnica Contudo o seu resultado eacute
desastroso () E aiacute eacute que estaacute a perplexidade Se eacute deles que mais se deve exigir especialmente no plano do
comportamento da excelecircncia eacutetica entatildeo como entender que no caso da nomeaccedilatildeo de parentes viola a Constituiccedilatildeo
a nomeaccedilatildeo daqueles que o sejam na qualidade de agentes somente administrativos e natildeo tambeacutem no caso de agentes
poliacuteticos Quem eacute mais importante na escala do poder Aquele que exerce funccedilotildees de Governo que define as
diretrizes e metas a serem buscadas administrativamente ou aqueles que apenas se limitam a executar tais metas e
diretrizes Entatildeo eacute honesto deixar de nomear mulher filhos sobrinhos companheira pai matildee avoacutes para cargos de
pequena expressatildeo na Administraccedilatildeo Puacuteblica inclusive de menor repercussatildeo financeira natildeo importando a boa
qualificaccedilatildeo que possam ostentar mas eacute honesto fazecirc-lo para cargo de Ministro de Estado Secretaacuterio de Estado ou de
Municiacutepio ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro
Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez
jan fev 2009 p18 Esse tambeacutem eacute o entendimento de Arakaki ―No que tange entatildeo aos cargos poliacuteticos como de
Secretaacuterio ou Ministro do Poder Executivo pode ser nomeado o parente da autoridade nomeante A tiacutetulo de
exemplo pode-se dizer que o Governador pode nomear seu irmatildeo como Secretaacuterio Estadual de Seguranccedila Puacuteblica
eou a sua mulher como Secretaacuteria de Transporte em razatildeo da natureza poliacutetica do proacuteprio cargo visto que foge agraves
hipoacuteteses previstas na redaccedilatildeo sumular segundo entendimento esposado pelo STF ARAKAKI Allan Thiago
Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional
e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun p113 Joatildeo Joseacute Leal tambeacutem
exemplifica na mesma linha ―() eacute legiacutetima a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para cargos poliacuteticos exercidos por
agentes poliacuteticoslsquo Ou seja na esfera da administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges
ou sobrinhos para exercer o cargo de secretaacuterio municipal A mesma exceccedilatildeo valeria para permitir que o presidente
da Repuacuteblica e os governadores possam nomear parentes para exercer a funccedilatildeo poliacuteticalsquo de ministros federais e
secretaacuterios estaduais respectivamente LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o
Nepotismo Top Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal ano v n 26 p 18-24 outnov2008 p22
185
desfavor da meritocracia e da seriedade exigidas na gestatildeo puacuteblica1020
aleacutem de
reacender ―o debate sobre o alcance do conteuacutedo dos atos poliacuteticos cujo entendimento
atualmente ―eacute no sentido de que nenhuma categoria de ato estaacute excluiacuteda da observacircncia
da Constituiccedilatildeo e principalmente dos princiacutepios administrativos1021
Assim natildeo se justifica racionalmente ―a exclusatildeo dos agentes poliacuteticos
Ministros e Secretaacuterios de Estados Distrito Federal e Municiacutepios da regra estabelecida
para o nepotismo pois quando ―o Chefe do Executivo Municipal nomeia um irmatildeo
para ocupar o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio obviamente que se configura
o nepotismo com a presenccedila dos dois aspectos o objetivo e o subjetivo natildeo havendo
portanto ―motivo de excluiacute-lo da regra geral uma vez que houve a violaccedilatildeo dos
princiacutepios da impessoalidade e da moralidade administrativa1022
Em verdade a ―exclusatildeo dos mencionados agentes poliacuteticos do alcance da
suacutemula vinculante n 13 revela um contrassenso em total desacordo com a moderna
doutrina dos atos poliacuteticos bem como o ―desconhecimento da Suprema Corte dos reais
problemas enfrentados nos milhares de municiacutepios brasileiros no que concerne agrave praacutetica
do nepotismo onde o ―beneficiamento de parentes com cargos de primeiro escalatildeo de
governo eacute nefasto agraves Administraccedilotildees Puacuteblicas locais1023
Por isso a accedilatildeo do STF em excepcionaacute-los aleacutem de ser preocupante eacute
perigosa profundamente lamentaacutevel ao ensejar na praacutetica a seguinte situaccedilatildeo
para a maioria dos cargos comissionados a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos
estaria proibida por ofender os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade
no entanto para os chamados cargos poliacuteticos a nomeaccedilatildeo de parentes seria
liacutecita e natildeo ofenderia a estes dois princiacutepios constitucionais tatildeo importantes
para a conduccedilatildeo da administraccedilatildeo puacuteblica brasileira de forma mais eficiente e
segundo os preceitos da eacutetica1024
Tal entendimento ocasiona
1020 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013p 12 Tanto que o autor ainda exemplifica ―No interior do Brasil
e em Estados relevantes parentes estatildeo sendo nomeados Secretaacuterios para ajustar a estrutura administrativa aos
padrotildees decisoacuterios do STF e aparentar o cumprimento agrave Sumula Vinculante n 13 () o prefeito de Curitiba Gustavo
Fruet (PDT) nomeou a esposa Maacutercia Fuet para comandar a Fundaccedilatildeo de Accedilatildeo Social () e a irmatilde Eleonora Fruet
para assumir a Secretaria de Financcedilas Em Manga (MG) o prefeito Anastaacutecio Guedes (PT) designou trecircs parentes
para o primeiro escalatildeo do governo o cunhado assumiu a Secretaria de Agricultura Familiar a cunhada a Secretaria
de Assistecircncia Social e o sobrinho a Secretaria de Administraccedilatildeo Investido na prefeitura de Manaus o ex-senador
Arthur Virgiacutelio nomeou a mulher Goreth Garcia para a Secretaria de Assistecircncia Social p13 1021 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p218 1022 Ibidem p218 1023 Ibidem p 218 1024 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23
186
seacuterio risco de conviver com nocivos clatildes encastelados na administraccedilotildees
estaduais municipais e federal Todos respaldados por essa contraditoacuteria
hermenecircutica sumular da Suprema Corte Prefeitos e governadores deste paiacutes
agora confortados por esse entendimento jurisprudencial manteratildeo seus
parentes na elevada funccedilatildeo comissionada de secretaacuterios municipais e
estaduais1025
Mas haacute de se questionar como se pode aceitar juridicamente tal diferenciaccedilatildeo
entre as duas situaccedilotildees sendo uma configurada como ―perniciosa agrave vida da
administraccedilatildeo puacuteblica por ser imoral ilegiacutetima e ofensiva aos princiacutepios constitucionais
jaacute referidos e outra perfeitamente liacutecita compatiacutevel com tais princiacutepios pois a ―accedilatildeo
nepoacutetica em qualquer situaccedilatildeo apresentada tem a mesma natureza antieacutetica1026
infringindo da mesma maneira e os princiacutepios constitucionais consagrados no artigo 37
da CF natildeo sendo portanto possiacutevel dividir o nepotismo em duas classificaccedilotildees
opostas um legiacutetima e outra ilegiacutetima o que seria contraditoriamente ofensivo ao
princiacutepio da igualdade1027
No miacutenimo a ―interpretaccedilatildeo dada pelo STF revela-se desprovida de um exame
acurado das definiccedilotildees inseridas no texto da Suacutemula1028
Por fim vale ressaltar que tal entendimento do STF expresso no quarto
precedente da SV n13 foi reafirmado quando na RCL n 6650 MC ndash AgRPR1029
suspendeu decisatildeo judicial1030
que anulava a nomeaccedilatildeo de irmatildeo1031
do entatildeo
Governador do Estado do Paranaacute Roberto Requiatildeo para o cargo de Secretaacuterio Estadual
de Transporte sob o argumento de que essa situaccedilatildeo natildeo estava vedada pela SV
n131032
tendo em vista o RE n 579951RN precedente da citada SV que autorizou a
distinccedilatildeo dos agentes poliacuteticos1033
1025 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 23 1026 Ibidem p 23 1027 ― () natildeo podemos compreender que o STF venha a dar uma interpretaccedilatildeo ambiacutegua ao conteuacutedo normativo dos
princiacutepios constitucionais aqui examinados para admitir a existecircncia de duas formas de nepotismo uma legiacutetima e
outra ilegiacutetima Ibidem p 24 ―Como decorrecircncia dessa hermenecircutica sustentada pelo STF tem-se na praacutetica duas
modalidades de nepotismo o nepotismo iliacutecito (ofensivo aos princiacutepios constitucionais jaacute referidos) e outro
perfeitamente liacutecito (compatiacutevel com tais princiacutepios) Aleacutem disso esse entendimento jurisprudencial tem estimulado a
que muitos prefeitos e governadores criem novas secretarias com o intuito de promover seus familiares de funccedilotildees
comissionadas subalternas para cargos de natureza poliacutetica no primeiro escalatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica migrando
do nepotismo iliacutecito para o nepotismo liacutecito Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13
In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 218 1028 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1029 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1030 Do juiacutezo de Direito da Primeira Vara da Fazenda Puacuteblica Falecircncias e Concordatas do Foacuterum Central da Comarca
da Regiatildeo Metropolitana de CuritibaPR nos autos da Accedilatildeo Popular n 24242008 1031 Eduardo Requiatildeo de Mello e Silva 1032 A liminar foi deferida monocraticamente pelo Ministro Cezar Peluso e publicada no Dje n184 de 29072008
sendo registrado que a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador como titular da autarquia designada Administraccedilatildeo dos
187
Interessante ressaltar que apesar de o Ministro Ricardo Lewandowski um dos
maiores defensores da SV n13 ter afirmado no julgamento da liminar da Reclamaccedilatildeo
que ―Eacute preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude agrave lei ou nepotismo
cruzado que poderia ensejar a anulaccedilatildeo do ato1034
o STF mesmo tendo conhecimento
da dissimulaccedilatildeo em questatildeo vez que o irmatildeo do Governador foi nomeado para o cargo
poliacutetico de Secretaacuterio Estadual para poder cumular o cargo comissionado de direccedilatildeo de
autarquia entendeu pela inaplicabilidade da SV n13 ao caso o que ocasionou a
proposiccedilatildeo de diversas outras Reclamaccedilotildees com base nesse julgado e no citado RE
precedente sumular o que posteriormente ensejou ao STF rever seu posicionamento
como se veraacute
O que parece eacute que estamos a ―conviver com uma forma mais selecionada
sofisticada e elitizado do nepotismo () nepotismo top por meio do qual ocorrem
nomeaccedilotildees de parentela de autoridades para cargos poliacuteticos
Mas natildeo eacute justamente nas nomeaccedilotildees para os cargos do primeiro escalatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica que a praacutetica nepoacutetica apresenta um maior grau de imoralidade e
perniciosidade Pois ―a partilha entre membros do clatilde familiar de cargos em
provimento sem concurso puacuteblico aleacutem do seu caraacuteter imoral e da ausecircncia do requisito
da impessoalidade na escolha eacute a que mais profundamente ofende os princiacutepios da
eficiecircncia e da igualdade Sendo fato puacuteblico e notoacuterio que o criteacuterio de escolha natildeo eacute
a capacidade nem a aptidatildeo para o trabalho ―mas a identidade de sangue que corre nas
veias do mandataacuterio e de seu parente protegido1035
Natildeo se pode preparar um lenitivo agrave margem do mal que se busca combater
esse sim eacute um caso de controveacutersia inseguranccedila juriacutedica muacuteltiplos processos que
deveria ter sido vedado por SV
Mas natildeo eacute soacute a segunda problemaacutetica eacute que de acordo com a literalidade da
SV n13 ateacute os servidores efetivos que satildeo parentes do outro servidor que ocupa cargo
Portos de Paranaguaacute e Antonina deveria ser analisada quando do julgamento do meacuterito da reclamaccedilatildeo Dessa forma a
mateacuteria foi a Plenaacuterio quando se verificou que o intuito na nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador para Secretaacuterio de
Transportes tinha como objetivo encobrir a nomeaccedilatildeo do mesmo confirmado pela publicaccedilatildeo do Decreto Estadual n
33482008 dissimulando a aplicabilidade da SV n13 ao caso 1033 A Relatora Ministra Ellen Gracie votou pela manutenccedilatildeo da decisatildeo liminar com esteio nesse precedente e a
maioria dos Ministros a acompanhou 1034 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1035 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 24
188
comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo comissionado tambeacutem1036
Isto traduz seacuteria discriminaccedilatildeo sofrida pelos servidores efetivos devido agrave sua parentela
o que contraria diretamente o disposto pelo princiacutepio da impessoalidade que rege a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e pode ateacute mesmo configurar ―um tipo de perseguiccedilatildeo
qualificada pelo grau de parentesco com algum agente puacuteblico 1037
Primar pela impessoalidade no serviccedilo puacuteblico passa objetividade e
transparecircncia na ocupaccedilatildeo de cargos em comissatildeo mas natildeo significa vedar a ocupaccedilatildeo
de cargos comissionados por todos que forem parentes uns dos outros indistintamente
o que ―pode representar um radicalismo pouco saudaacutevel1038
Radicalismo esse que obsta a aplicaccedilatildeo da meritocracia ao servidor efetivo
visto que o impede de ser nomeado em qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento por meacuterito proacuteprio pois a Suacutemula presumiu que o alcance ao cargo
comissionado de servidor efetivo que eacute parente daquele que eacute apenas ocupante de cargo
comissionado ocorreraacute tatildeo somente devido ao viacutenculo familiar e natildeo por sua eficiecircncia
invertendo nesse caso o brocado do princiacutepio da inocecircncia
Tal fato ainda obsta a efetivaccedilatildeo tambeacutem do princiacutepio da eficiecircncia vez que
veda o acesso ao cargo agravequele servidor que tem parente comissionado mesmo que
detenha capacidade teacutecnica e perfil adequado para tanto
Ainda viola o princiacutepio da igualdade ao discriminar1039
tais servidores frente
aos demais servidores e aos cidadatildeos1040
pois a SV n 13 ao dispor ―um criteacuterio objetivo
para avaliar algo eminentemente subjetivo trata igualmente os desiguais colocando
1036 ―Se o servidor puacuteblico parente por afinidade ou consanguinidade da autoridade nomeante ou de outro servidor
puacuteblico de confianccedila eacute titular de cargo efetivo mas estaacute exercendo cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada
enquadra-se na vedaccedilatildeo da Sumula e por isso mesmo deve retornar ao exerciacutecio apenas do seu cargo efetivo que
natildeo eacute afetado em virtude das relaccedilotildees de parentesco ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal - RBDM Belo Horizonte
Ed Foacuterum ano 10 n 32 p 61-84 janmar 2009 p73 1037 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 33 1038 Ibidem p33 1039 ―Indevida a presunccedilatildeo de que todo parente de agente publico ingressa em cargos de comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila apenas em virtude de seu vinculo familiar sem preencher qualquer outra condiccedilatildeo para o exerciacutecio do
serviccedilo puacuteblico Tal anaacutelise eacute preconceituosa () O que natildeo condiz com o que o proacuteprio STF firmou pelo MI n 58
DJ de 190491 que ―O princiacutepio da isonomia () deve ser considerado em sua preciacutepua funccedilatildeo de obstar
discriminaccedilotildees e de extinguir privileacutegios ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante
nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31
janmar 2009 p 79 1040 CABRAL NETO Cirino Adolfo A resoluccedilatildeo n 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zenite de Direito Administrativo e LRF ndash IDAF ano VII n 78 jan
20072008 p 531-536 p 533
189
todos ―em uma vala comum na medida em que a avaliaccedilatildeo eacute feita ―em razatildeo da
existecircncia de viacutenculo familiar e natildeo em decorrecircncia do meacuterito do servidor1041
Contudo se de um lado ―eacute imoral contratar algueacutem apenas em razatildeo do seu
viacutenculo com o administrador seria igualmente errado demiti-lo tatildeo somente por esse
fato1042
vez que ―o simples fato objetivo do parentesco natildeo configura o nepotismo
mas a consequente violaccedilatildeo dos princiacutepios da moralidade e impessoalidade dentre
outros―pois natildeo haacute lei que proiacuteba expressamente tal contrataccedilatildeo nem ela estaacute vedada
pelos princiacutepios gerais de direito 1043
e diga-se mais tal proibiccedilatildeo fere
direito constitucional e humano desta pessoa ao acesso agrave funccedilatildeo administrativa1044
Diante disso constata-se que tal situaccedilatildeo demanda esforccedilo interpretativo pois
se por um lado ―natildeo eacute razoaacutevel impor limites ao desenvolvimento profissional de
servidores efetivos pelo simples fato de serem parentes por vezes sem qualquer
viacutenculo afetivo por outro imprescindiacutevel preservar a Administraccedilatildeo Puacuteblica do
nepotismo por meio da proibiccedilatildeo de parentes ―trabalharem sob a subordinaccedilatildeo de um ao
outro fato que poderia gerar incompatibilidade e controveacutersias no desempenho probo
dos cargos ocupados1045
E a terceira referente ao fato de que a vedaccedilatildeo tambeacutem proiacutebe que os
servidores efetivos parentes da autoridade nomeante ou de servidor que ocupa tatildeo
somente cargo comissionado sejam designados agrave funccedilatildeo de confianccedila
Como eacute de notoacuterio saber o exerciacutecio da funccedilatildeo de confianccedila eacute destinado
apenas aos servidores efetivos nos termos do artigo 37 inciso V da Constituiccedilatildeo
Federal1046
vez que mesmo sendo como os cargos em comissatildeo preenchidas ―pela
escolha da autoridade competente deste uacuteltimo se difere pois ―eacute imperioso que o
nomeado seja do quadro interno da Administraccedilatildeo Puacuteblica1047
1041 PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1042 Ibidem 1043 POZZO Antocircnio Arnaldo dal O nepotismo no Poder Executivo Boletim de Direito Municipal ndash BDM n 8 ano
XXIV ago2008 1044 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 1045 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1046 Verbis ldquoas funccedilotildees de confianccedila exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo ()rdquo 1047 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 112
190
Desta feita pela literalidade da Suacutemula chega-se ao absurdo de que o marido
ocupante de cargo comissionado na Controladoria-Geral da Uniatildeo em Brasiacutelia obsta
que sua esposa servidora efetiva seja designada agrave funccedilatildeo de confianccedila na
Superintendecircncia Federal de Agricultura no Distrito Federal vez que tal situaccedilatildeo
configuraria nepotismo conforme a literalidade da SV n13 pois ambos mesmo sendo
lotados em oacutergatildeos diversos e de carreiras distintas sem qualquer vinculaccedilatildeo ou
hierarquia satildeo da mesma pessoa juriacutedica (poder executivo federal conforme a leitura
dos Ministros)
Eacute por situaccedilotildees estremadas como esta que eacute imprescindiacutevel a anaacutelise de cada
caso concreto ―perquirindo suas especificidades suas finalidades e seus efeitos o que
natildeo se garante por meio de ―controle aprioriacutestico feito pela ediccedilatildeo de normas e sumulas
gerais e abstratas aplicaacuteveis a todas as hipoacuteteses indefinidamente mas sim pelo exame
apurado de cada situaccedilatildeo faacutetica1048
425 Nepotismo Cruzado
Uma quinta criacutetica agrave Suacutemula eacute quanto agrave vedaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzado
pois o mesmo se qualifica por designaccedilotildees reciacuteprocas realizadas mediante acordo entre
as autoridades nomeante ou seja uma autoridade nomeia parente de outra em troca
desta nomear tambeacutem parente seu O que significa dizer que quando uma autoridade
de um poder tem parente nomeado em cargo comissionado de outro poder sem que
tenha havido designaccedilatildeo reciacuteproca natildeo existe nepotismo
Entatildeo se o prefeito de um municiacutepio nomeia parente de um vereador
presidente da Cacircmara Municipal para exercer as funccedilotildees de um cargo comissionado no
poder executivo municipal isto natildeo eacute nepotismo a uma porque o vereador ndash presidente
da Cacircmara - parente - natildeo eacute a autoridade nomeante de seu parente e a duas porque ele
natildeo nomeou nenhum parente do prefeito1049
natildeo configurando o nepotismo cruzado
Outro enfoque a se levantar eacute que para se configurar o dito nepotismo
cruzado haacute de ser provado o ajuste o que na praacutetica eacute extremamente complexo sendo
―aacuterduo identificaacute-los e sobretudo comprovar a existecircncia deles pois podem assumir
1048 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 83 1049 O que configuraria designaccedilatildeo reciacuteproca e portanto nepotismo cruzado
191
formas extremamente complexas e contornos tecircnues a fim de resguardar a sua
praacutetica1050
Ainda vale questionar e se fossem feitas sucessivas nomeaccedilotildees ―entre trecircs ou
mais autoridades nomeantes sem cruzamento Como no caso de ―um Desembargador
o Governador e um Conselheiro do TCE que possuem cargos comissionados para
serem preenchidos por sua nomeaccedilatildeo Pois bem os trecircs em conluio decidem que o
Desembargador nomearaacute a esposa do Governador que por seu turno nomearaacute o
sobrinho do Conselheiro do TCE que por sua vez nomearaacute o neto do Desembargador
Sendo sucessivas as nomeaccedilotildees natildeo se enquadrariam nas hipoacuteteses do que
dispotildee a suacutemula vinculante ora em comento mesmo havendo conluio pois pela
―interpretaccedilatildeo literal da Suacutemula Vinculante 13 por si soacute nada pode fazer1051
Assim se o intento do STF foi pela SV n13 moralizar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica natildeo logrou ecircxito jaacute que aleacutem de radicalizar por um lado por outro sua
redaccedilatildeo deixou agrave margem vaacuterias outras situaccedilotildees imorais1052
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF
Logo apoacutes a ediccedilatildeo da SV n13 o entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza ingressou com a Reclamaccedilatildeo n 68381053
com pedido de liminar ao Supremo Tribunal Federal em face do Enunciado n 13 do
1050 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 119 1051 Ibidem p118 1052 A suacutemula vinculante eacute tatildeo geneacuterica e abstrata quanto uma lei E como norma geneacuterica ela natildeo consegue prever
todos os casos possiacuteveis de ocorrer no comeacutercio cotidiano da vida Por sua proacutepria natureza eacute impotente para
fornecer por si soacute todas as soluccedilotildees reclamadas pela ordem juriacutedica (Lima 195595) natildeo se podendo exigir do STF
(no caso das SVlsquos) ou do legislador (no caso da lei) uma inatingiacutevel onisciecircncia Afirma-se com frequecircncia como
ensina Lumia (200386-87) que a completude e a coerecircncia satildeo caracteriacutesticas essenciais do ordenamento juriacutedico
mas a realidade eacute bem diferente porque nem sempre o discurso do legislador eacute imune agraves contradiccedilotildees nem a previsatildeo
normativa pode exaurir a casuiacutestica que a experiecircncia ou seja a proacutepria vida na multiplicidade das suas dimensotildees
―inventa em um processo sempre aberto e imprevisiacutevel Afirmar o contraacuterio seria como fechar os olhos diante da
realidade do direito em nome de um ideal que eacute proacuteprio de certa ideologia juspositivista mas que se procuraria em
vatildeo realizar em qualquer ordenamento historicamente existente No mais o proacuteprio legislador natildeo ignora essa
realidade no momento em que dita as diretivas para dirimir de fato os conflitos de normas e para preencher as
lacunas do ordenamento Sempre haveraacute diz Hart (2009 p 351) em qualquer sistema juriacutedico casos natildeo
regulamentados juridicamente sobre os quais em certos momentos o direito natildeo pode fundamentar uma decisatildeo em
nenhum sentido mostrando-se o direito portanto parcialmente indeterminado ou incompleto O instituto da SV natildeo
tem forccedila orgacircnica ou elasticidade ilimitada para abranger todos os casos concretos O proacuteprio constituinte derivado
sabedor dessa incompletude loacutegica da lei ou da norma escrita ao atribuir ao STF o poder de editar SVlsquos facultou-lhe
a possibilidade de ―proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na forma estabelecida em lei (CF art 103-A caput) A
faculdade de revisatildeo da SV eacute claramente o reconhecimento de que o entendimento sumular vinculante natildeo abarca
todas as situaccedilotildees concretas da vida RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 224 1053 Em 21102008
192
Senado que dispocircs sobre o nepotismo de forma diversa do explicitado pela Suacutemula
Vinculante n 131054
Contudo a mesma foi julgada como prejudicada1055
em razatildeo da revogaccedilatildeo do
ato impugnado pelo Ato n 49 da Mesa do Senado1056
Mas tendo em vista que o Procurador-Geral da Repuacuteblica dispocircs no parecer da
Reclamaccedilatildeo que eram ―muacuteltiplas as situaccedilotildees que podiam ―provocar duacutevidas ao
aplicar-se do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 sendo imprescindiacutevel a realizaccedilatildeo
1054 ―DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORADecide aprovar o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal
editado com base no Ato da Comissatildeo Diretora nordm 7 de 2008 considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria e
a necessidade de que seus efeitos sejam estendidos aos oacutergatildeos administrativos bem como aos gabinetes
parlamentares desta Casa LegislativaA COMISSAtildeO DIRETORA DO SENADO FEDERAL no uso de suas
competecircncias regimentais e considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria bem como a necessidade de que
seus efeitos sejam estendidos natildeo soacute aos oacutergatildeos administrativos mas tambeacutem aos gabinetes parlamentares desta Casa
Legislativa RESOLVEArt 1ordm Fica aprovado o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal anexo a esta
DecisatildeoArt 2ordm O Enunciado de que trata esta Decisatildeo teraacute efeito normativo e seraacute aplicaacutevel a todos os oacutergatildeos
administrativos e aos gabinetes parlamentares do Senado FederalArt 3ordm A Advocacia do Senado disponibilizaraacute a
todos os gabinetes e aos oacutergatildeos administrativos o texto do Enunciado nordm 13Art 4ordm Este Ato entra em vigor na data
de sua publicaccedilatildeoSala da Comissatildeo Diretora em 14 de outubro de 2008 Garibaldi Alves Filho - Alvaro Dias -
Efraim Morais - Gerson Camata - Ceacutesar Borges - Magno Malta - Papaleacuteo Paes - Flexa Ribeiro ENUNCIADO Nordm 13
Para a aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF no acircmbito do Senado Federal observar-se-atildeo as seguintes
orientaccedilotildees da Advocacia do Senado FederalI) eacute vedado o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por cocircnjuge companheiro
ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos Senadores e dos servidores
investidos em cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas de direccedilatildeo chefia ou assessoramento representados
pelos siacutembolos FC-8 FC-9 e FC-10 que teriam presumidamente por forccedila da Suacutemula nordm 13 o poder de influenciar
na respectiva nomeaccedilatildeoII) a vedaccedilatildeo para a nomeaccedilatildeo de parentes por afinidade na linha colateral limita-se aos
irmatildeos do cocircnjuge ou companheiro por forccedila do que dispotildee o sect 1ordm do art 1595 do Coacutedigo Civil Brasileiro conforme
entendimento constante do Parecer nordm 2212008-ADVOSFIII) a proibiccedilatildeo contida na Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo
alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a
designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta ou colateral inclusive por
afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia
ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290III) a proibiccedilatildeo contida na
Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em
qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta
ou colateral inclusive por afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou
funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290IV) a
proibiccedilatildeo constante da Suacutemula Vinculante nordm 13 tambeacutem natildeo abrange o cocircnjuge companheiro ou parente nomeado
em data anterior ao ingresso do Senador ou ao exerciacutecio do cargo em comissatildeo pelo servidor gerador da
incompatibilidade nem aqueles cuja uniatildeo estaacutevel ou casamento houver ocorrido posteriormente ao exerciacutecio dos
respectivos cargos ou funccedilotildees vedada em qualquer caso a subordinaccedilatildeo a que se refere o item IIIV) o viacutenculo
conjugal ou de parentesco com Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento jaacute falecidos ou aposentados natildeo gera a incompatibilidade de que trata a Suacutemula Vinculante nordm 13VI)
eacute vedado o ajuste de nomeaccedilotildees reciacuteprocas para o exerciacutecio de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas por
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
Senadores e dos servidores investidos em cargos ou funccedilotildees de direccedilatildeo chefia ou de assessoramentoVII) a
exoneraccedilatildeo motivada pela aplicaccedilatildeo da Suacutemula nordm 13 vincula o respectivo ato administrativo impondo-se a
observacircncia do devido processo legal assegurados o contraditoacuterio e a ampla defesa antes que se ultime a
exoneraccedilatildeoVIII) o nomeado ou designado para cargo em comissatildeo deveraacute declarar por escrito que natildeo tem relaccedilatildeo
familiar ou de parentesco que importe praacutetica de nepotismo vedada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF observadas
as orientaccedilotildees contidas neste Enunciado 1055 Em 150609 por intermeacutedio de Despacho monocraacutetico do Relator Ministro Cezar Peluso 1056 REVOGA DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORA -ATO DO PRESIDENTE Nordm 49 de 2008 O PRESIDENTE
DO SENADO FEDERAL no uso de suas atribuiccedilotildees regimentais e regulamentares e considerando os termos da
RECLAMACcedilAtildeO nordm 6838 protocolada pelo Senhor Procurador-Geral da Repuacuteblica no Supremo Tribunal Federal
RESOLVE ad referendum da Comissatildeo Diretora DECIDE REVOGAR a Decisatildeo da Comissatildeo Diretora publicada
no Boletim Administrativo de Pessoal nordm 4072 de 15 de outubro de 2008 que aprovou o Enunciado nordm 13 da
Advocacia do Senado FederalSenado Federal 21 de outubro de 2008 Senador Garibaldi Alves Filho Presidente do
Senado Federal
193
de explicaccedilotildees sobre os elementos da mesma o que contribuiria ―de modo significativo
para aprimorar a concretizaccedilatildeo dos comandos nela inseridos1057
faz-se necessaacuterio
analisa-lo de modo pormenorizado pois dele se extrai as falhas dispostas no enunciado
da SV n13 anteriormente tratadas
Assim o PGR embora afirme em seu parecer que ―desde o iniacutecio de nossa
histoacuteria poliacutetica o nepotismo eacute fruto da renitente e odiosa confusatildeo entre as esferas
puacuteblica e privada tendo reflexos mais acentuados na Repuacuteblica sobretudo quando o
poder proveniente desta res publica eacute exercido pelo povo sendo ―um fardo a ancorar a
efetividade da construccedilatildeo concreta da democracia no paiacutes1058
aponta duacutevidas acerca da
redaccedilatildeo do enunciado sumular
Nesse diapasatildeo suscita sobre a possibilidade de os servidores efetivos serem
designados para o exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo em comissatildeo desde que natildeo haja
viacutenculo hieraacuterquico direto entre os parentes1059
ressalta que se faz necessaacuterio delimitar
o acircmbito de abrangecircncia da proibiccedilatildeo que deve ser o oacutergatildeo ou a entidade puacuteblica a qual
pertenccedila a autoridade nomeante ou contratante1060
que a proibiccedilatildeo sumular natildeo deve
aplicada a aqueles casos de chefia e assessoramento em que o servidor natildeo deteacutem poder
de decisatildeo ou posiccedilatildeo hieraacuterquica imediatamente superior agrave do servidor com quem
tenha parentesco1061
e ao alegar que eacute indispensaacutevel deixar claro que estatildeo
1057
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009Texto do parecer do PGR fl 175184 Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr Acesso em 030314 1058 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1059 ―O entendimento de se adotar interpretaccedilatildeo uniforme para a aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13
em relaccedilatildeo ao servidor que ingressou no servidor puacuteblico mediante concurso puacuteblico e por isso eacute titular de cargo
efetivo e nessa condiccedilatildeo foi designado para o exerciacutecio de funccedilatildeo de confianccedila ou funccedilatildeo gratificadalsquo cujo o
exerciacutecio eacute exclusivo por servidores ocupantes de cargo efetivo () ou de cargo em comissatildeo que deve ser ocupado
prioritariamente por servidores de carreira na hipoacutetese de a respectiva funccedilatildeo de confianccedila ou o respectivo cargo em
comissatildeo guardar compatibilidade com o cargo efetivo de que o servidor eacute titular e ausente o viacutenculo hieraacuterquico
direto com o eventual parente integrante da Administraccedilatildeo Puacuteblica em relaccedilatildeo ao servidor que natildeo eacute titular do cargo
efetivo e foi designado para ocupar cargo em comissatildeo desprezando a flagrante diversidade faacutetica e juriacutedica no que
se refere ao ingresso de cada um no serviccedilo puacuteblico merece detida reflexatildeo e reclama esclarecimento dessa Corte
Suprema pois a aplicaccedilatildeo uniforme e linear do enunciado agraves duas situaccedilotildees pode albergar hipoacuteteses que se afastam
do conceito de nepotismo Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr 1060 ―A expressatildeo na mesma pessoa juriacutedicalsquo como o ente federal em sua totalidade (Uniatildeo Estado Distrito Federal
e Municiacutepios) tem gerado assimetria horizontes e verticais na aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante a
alcanccedilar situaccedilotildees que substancialmente natildeo configuram nepotismo Se a expressatildeo oacutergatildeo eacute insuficiente para
combater eficazmente situaccedilotildees de nepotismo a identificaccedilatildeo da expressatildeo mesma pessoa juriacutedica como ente federal
em sua totalidade tem potencial de identificar como ilegiacutetimas situaccedilotildees que natildeo estatildeo maculadas pelo viacutecio em
questatildeo A delimitaccedilatildeo considerando os Poderes do Estado (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) e mesmo o oacutergatildeo
autocircnomo Ministeacuterio Puacuteblico compreendendo-se em conjunto ou individualmente os entes federados eacute uma das
alternativas para que se possa superar a insuficiecircncia ou o excesso das interpretaccedilotildees aventadas Trecho do Parecer do
PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1061 ― O tratamento uniforme e linear do enunciado quando a suposta situaccedilatildeo funcional vedada decorre de parentesco
ou de matrimocircnio com ocupante de funccedilatildeo de confianccedila ou de cargo em comissatildeo com atribuiccedilotildees de direccedilatildeo ou de
chefia ou de assessoramento () Se eacute incontroversa a caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo quando um dos
servidores tem atribuiccedilotildees de direccedilatildeo que compreende o poder de decisatildeo o mesmo natildeo se pode dizer quando se
194
compreendidas todas as formas legais do viacutenculo familiar natural ou civil em linha
reta colateral ou por afinidade nos termos do Coacutedigo Civil lembra que a relaccedilatildeo de
parentesco ocorrida apoacutes a ocupaccedilatildeo do cargo ou funccedilatildeo natildeo caracteriza nepotismo1062
Assim o PGR afirma que mesmo que a revogaccedilatildeo do ato questionado tenha
gerado a perda do objeto da reclamaccedilatildeo
― () a situaccedilatildeo veiculada na reclamaccedilatildeo pela sua novidade e pela sua ampla
repercussatildeo no serviccedilo puacuteblico em geral transcende os limites do ato
normativo questionado visto que eacute do conhecimento puacuteblico que o
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 natildeo apenas no Senado Federal mas
tambeacutem em todas as esferas do poder puacuteblico tem recebido interpretaccedilatildeo
divergente e motivado por isso mesmo sua aplicaccedilatildeo de modo natildeo uniforme
situaccedilatildeo que estaacute a reclamar uma deliberaccedilatildeo dessa Suprema Corte que eacute a
uacutenica com autoridade para delimitar seu preciso alcance1063
Assim tendo em vista o fato de que ―natildeo se pode querer aplicar a Suacutemula
vinculante 13 em sua literalidade pois isso poderia gerar equiacutevocos os quais poriam em
risco o caraacuteter sem jaccedila dos princiacutepios constitucionais1064
o PGR asseverou em seu
parecer que ―se o enunciado da Suacutemula Vinculante pode ser editado de ofiacutecio () modo
pelo qual tambeacutem pode-se verificar a sua eventual revisatildeo ou ateacute mesmo o seu
cancelamento nada impede que essa Corte Suprema defina de ofiacutecio a sua precisa
compreensatildeo1065
E entatildeo conclui que como ―lhe compete atuar no sentido de impedir a
persistecircncia de praacuteticas que agridem o enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 eacute
fundamental que o Ministeacuterio Puacuteblico tenha conhecimento dos paracircmetros precisos de
sua compreensatildeo para que possa exercer com seguranccedila as atribuiccedilotildees e requereu
―independente do natildeo conhecimento da Reclamaccedilatildeo que o STF se pronunciasse sobre
a SV n13
trata de chefia que normalmente encerra atribuiccedilotildees circunscritas a departamentos burocraacuteticos quase sempre
subordinados a oacutergatildeos de direccedilatildeo ou exerce funccedilotildees de assessoramento logicamente desprovidas de conteuacutedo
deliberativo A duacutevida se instala porque alguns sustentam que na configuraccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo natildeo pode ser
irrelevante em relaccedilatildeo a um servidor a presenccedila do poder de decidir ou a capacidade de influenciar de modo
contundente a praacutetica de um ato direcionado agrave investidura em funccedilatildeo de confianccedila ou em cargo em comissatildeo
Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1062 ―As situaccedilotildees licitamente preacute-constituiacutedas e os eventuais impedimentos supervenientes de que o casamento
subsequente eacute um dos exemplos a despeito de natildeo explicitadas na Suacutemula Vinculante parecem encontrar conforto
numa compreensatildeo teleoloacutegica do enunciado em questatildeo bem como dos seus precedentes circunstancia que justifica
um pronunciamento capaz de afastar eventual duacutevida Tambeacutem merece explicitaccedilatildeo a eventual relevacircncia da
existecircncia de vinculo conjugal ou parentesco com membro de poder ou autoridades jaacute aposentados Trecho do
Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1063 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1064 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes Da anaacutelise da Suacutemula vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais ndash
RT ano 98 v 890 dez2009 p9-32 p31 1065 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr
195
Entatildeo o Ministro Cezar Peluso considerou a necessidade de se definir
claramente os limites da vedaccedilatildeo ao nepotismo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
se pronunciou pela definiccedilatildeo pela Corte de ofiacutecio quanto agrave ―precisa compreensatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante1066
E ao ser noticiado na miacutedia que o entatildeo presidente do STF Cezar Peluso o
mesmo que deu ensejo agrave SV n13 teria nomeado um casal para cargos comissionados no
STF o proacuteprio tribunal divulgou em 23 de junho de 2010 que
As justas e fundadas ponderaccedilotildees de entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
dr Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza sobre duacutevidas suscitadas pelo
texto da referida Suacutemula nos autos da Reclamaccedilatildeo n 6838 natildeo puderam na
ocasiatildeo ser ali conhecidas porque diante da revogaccedilatildeo do ato que a
provocara o processo ficou prejudicado e em consequecircncia teve de ser
extinto sem a apreciaccedilatildeo do meacuterito Para atender tais ponderaccedilotildees e
propoacutesitos igualmente manifestados por alguns Ministros da Corte bem
como para evitar absurdos que a interpretaccedilatildeo superficial e desavisada da
Suacutemula pode ensejar o Presidente do STF estaacute encaminhando os senhores
Ministros proposta fundamentada de revisatildeo da redaccedilatildeo da mesma Suacutemula
para restrigiacute-la aos casos verdadeiros de nepotismo proibidos pela
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica O teor da proposta seraacute levado ao conhecimento
da imprensa e do puacuteblico apoacutes a apreciaccedilatildeo dos Senhores Ministros1067
Todavia ateacute o atual momento nada aconteceu embora aleacutem da Procuradoria da
Repuacuteblica tambeacutem tenha se manifestado concretamente sobre a SV n13 o Poder
Executivo federal que publicou o Decreto Presidencial n 6906 de 21 de julho de
2009 por meio do qual estabeleceu a obrigatoriedade de prestaccedilatildeo de informaccedilotildees
sobre viacutenculos familiares pelos Ministro de Estado ocupante de cargo de natureza
especial e ocupante de cargo do Grupo-Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores1068
a fim
de preliminarmente ―mapear a ocorrecircncia do nepotismo em seu acircmbito como
1066 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009 Item 3 da decisatildeo monocraacutetica proferida Disponiacutevel em
wwwstfjusbr Acesso em 310713 1067 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 143 1068 Art 1o Eacute obrigatoacuteria a apresentaccedilatildeo de declaraccedilatildeo acerca da existecircncia de viacutenculo matrimonial de
companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau conforme
disposto no Anexo I com ocupantes de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees de confianccedila no acircmbito do Poder Executivo
federal pelos agentes puacuteblicos a seguir indicados que se encontrem em exerciacutecio na data de publicaccedilatildeo deste
Decreto I - Ministro de Estado II - ocupante de cargo de natureza especial e III - ocupante de cargo do Grupo-
Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores Paraacutegrafo uacutenico A declaraccedilatildeo referida no caput deveraacute incluir tambeacutem
informaccedilatildeo sobre a existecircncia de viacutenculo matrimonial de companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim
em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau com estagiaacuterio terceirizado ou consultor contratado por organismo
internacional que prestem serviccedilos para o oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica direta autaacuterquica ou
fundacional onde o agente exerce atividade
196
disposiccedilatildeo legal preacutevia e necessaacuteria a viabilizar posterior ato do chefe do poder
executivo a delimitar a questatildeo no respectivo acircmbito1069
432 Decreto Presidencial n 720310
Diante do resultado quanto agrave ocorrecircncia do nepotismo nos diversos oacutergatildeos e
entidades da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal foi publicado o Decreto Presidencial n
720310 que determina a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica
federal1070
Assim tal normativa uniformizou a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo nos
oacutergatildeos e entidades do poder executivo federal e embora contenha disposiccedilotildees de
alcance mais restrito que da Suacutemula Vinculante n 13 do STF apresenta normas mais
detalhadas que esta pois natildeo soacute veda mas tambeacutem especifica as condutas proibidas os
procedimentos a serem tomados e as exceccedilotildees
Em seu artigo 2ordm estabelece a configuraccedilatildeo do parentesco1071
conforme
disposto na Suacutemula Vinculante nordm 13 o que significa que no Poder Executivo Federal a
vedaccedilatildeo do nepotismo em comparaccedilatildeo com o disposto pelo artigo 117 VIII da Lei nordm
811290 foi ampliada abarcando tambeacutem os tios e sobrinhos que figuram na linha
colateral consanguiacutenea de terceiro grau
Ainda algumas das disposiccedilotildees do Decreto vieram a ―explicar os dispositivos
da Suacutemula como o artigo 3ordm que aleacutem de esclarecer que a ―autoridade nomeante
disposta na Suacutemula Vinculante eacute o ―Ministro de Estado ou autoridade administrativa
correspondente tambeacutem explanou que ―pessoa juriacutedica eacute ―cada oacutergatildeo ou entidade e
ainda veda o nepotismo aos parentes do Presidente e Vice-Presidente qualificando
diferentemente da SV n13 o nepotismo pelos agentes poliacuteticos natildeo soacute nomeados mas
tambeacutem eleitos1072
Outrossim o Decreto dispotildee neste mesmo artigo 3ordm que eacute nepotismo natildeo soacute a
nomeaccedilatildeo de familiares em cargos ou funccedilotildees de confianccedila mas tambeacutem sua
1069 E ainda determinou no seu artigo 3ordm a anaacutelise das declaraccedilotildees pela Controladoria-Geral da Uniatildeo ndash CGU
visando a identificar os possiacuteveis casos de nepotismo e posterior adoccedilatildeo de medidas nos termos de ato normativo a
ser editado pelo Poder Executivo Federal 1070 BRASIL Decreto n 7203 de 04062010 que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo
puacuteblica federal Disponiacutevel em wwwingovbr
―Art 1o A vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal direta e indireta
observaraacute o disposto neste Decreto 1071 ldquoArt 2o Para os fins deste Decreto considera-se () III - familiar o cocircnjuge o companheiro ou o parente em
linha reta ou colateral por consanguinidade ou afinidade ateacute o terceiro grau 1072 ―Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
familiar de Ministro de Estado familiar da maacutexima autoridade administrativa correspondente ou ainda familiar de
ocupante de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila de direccedilatildeo chefia ou assessoramento para ()sect 2o As
vedaccedilotildees deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e do Vice-Presidente da Repuacuteblica e nesta hipoacutetese
abrangem todo o Poder Executivo Federal
197
contrataccedilatildeo na modalidade de contrataccedilatildeo temporaacuteria direta estaacutegio sem processo
seletivo e ainda contrataccedilatildeo direta de empresa que seja de titularidade de parente do
servidor puacuteblico1073
Observa-se que todas as disposiccedilotildees satildeo pertinentes agraves contrataccedilotildees diretas ou
seja aquelas natildeo precedidas de processo seletivo tendo em vista que soacute nesta
modalidade eacute possiacutevel haver a ―indicaccedilatildeo o ―favoritismo e eacute isto que o Decreto veio a
proibir
E pelo sect 1ordm do artigo 3ordm veda qualquer ato que caracterize ajuste para burlar as
restriccedilotildees ao nepotismo no mesmo ensejo da Suacutemula ao dispor sobre ―designaccedilotildees
reciacuteprocas proibindo portanto o designado ―nepotismo cruzado1074
Amiuacutede o Decreto tambeacutem estabelece no seu artigo 4ordm as exceccedilotildees1075
quanto
aos casos de nepotismo particularizando situaccedilotildees que natildeo o configuram tratando cada
caso de acordo com sua especificidade acertada e diferentemente da Suacutemula Vinculante
em questatildeo pois apoacutes estudo praacutetico dos casos concretos levantados a partir do Decreto
nordm 690690 por meio do qual pode mapear todos os casos de suposto nepotismo no
acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute que Poder Executivo Federal excepcionou situaccedilotildees
que natildeo configuram nepotismo
Pela primeira vez desde agrave disposiccedilatildeo Lei nordm 811290 tambeacutem trouxe no seu
artigo 5ordm determinaccedilotildees quanto ao procedimento apuratoacuterio1076
e ainda pelo seu artigo
1073 Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
() para ()I - cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedilaII - atendimento a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico salvo quando a contrataccedilatildeo tiver sido precedida de regular processo seletivo eIII - estaacutegio salvo se
a contrataccedilatildeo for precedida de processo seletivo que assegure o princiacutepio da isonomia entre os concorrentes
()sect 3o Eacute vedada tambeacutem a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo por oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica
federal de pessoa juriacutedica na qual haja administrador ou soacutecio com poder de direccedilatildeo familiar de detentor de cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila que atue na aacuterea responsaacutevel pela demanda ou contrataccedilatildeo ou de autoridade a ele
hierarquicamente superior no acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade 1074 ―()sect 1o Aplicam-se as vedaccedilotildees deste Decreto tambeacutem quando existirem circunstacircncias caracterizadoras de
ajuste para burlar as restriccedilotildees ao nepotismo especialmente mediante nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees reciacuteprocas
envolvendo oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal 1075 ―Art 4ordm Natildeo se incluem nas vedaccedilotildees deste Decreto as nomeaccedilotildees designaccedilotildees ou contrataccedilotildees
I - de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo bem como de empregados federais permanentes
inclusive aposentados observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem ou a
compatibilidade da atividade que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo
comissionada a ocupar aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do servidor ou empregadoII - de pessoa ainda que sem
vinculaccedilatildeo funcional com a administraccedilatildeo puacuteblica para a ocupaccedilatildeo de cargo em comissatildeo de niacutevel hieraacuterquico mais
alto que o do agente puacuteblico referido no art 3ordm
III - realizadas anteriormente ao iniacutecio do viacutenculo familiar entre o agente puacuteblico e o nomeado designado ou
contratado desde que natildeo se caracterize ajuste preacutevio para burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo ou IV - de pessoa jaacute em
exerciacutecio no mesmo oacutergatildeo ou entidade antes do iniacutecio do viacutenculo familiar com o agente puacuteblico para cargo funccedilatildeo
ou emprego de niacutevel hieraacuterquico igual ou mais baixo que o anteriormente ocupado 1076 ― Art 5ordm Cabe aos titulares dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal exonerar ou dispensar agente
puacuteblico em situaccedilatildeo de nepotismo de que tenham conhecimento ou requerer igual providecircncia agrave autoridade
encarregada de nomear designar ou contratar sob pena de responsabilidadeParaacutegrafo uacutenico Cabe agrave Controladoria-
Geral da Uniatildeo notificar os casos de nepotismo de que tomar conhecimento agraves autoridades competentes sem prejuiacutezo
198
6ordm explicita a necessidade de apuraccedilatildeo dos casos em que o familiar seja ―indicado por
agente puacuteblico para ser contratado por empresa prestadora de serviccedilos terceirizados ou
contrato de outra forma natildeo prevista no Decreto englobando aqui natildeo soacute o servidor
ocupante de cargo comissionado e a autoridade mas todos os demais1077
Por fim visando tratar de maneira especiacutefica do assunto o Decreto no seu
artigo 8ordm determina agrave ControladoriandashGeral da Uniatildeo1078
a competecircncia para dirimir as
duacutevidas quanto ao tema1079
Diante deste contexto se observa que a forma como a mateacuteria foi regulada no
decreto veio a explicar e delimitar o disposto anteriormente na SV n13 comprovando
portanto que ―o desacerto do STF em procurar chamar para si atraveacutes da ediccedilatildeo de um
enunciado de suacutemula vinculante a tarefa de regulamentar tema envolto de tantas
particularidades1080
provocou ―a necessidade de um tratamento mais minudente
detalhado do tema a fim de facilitar a anaacutelise do assunto no caso concreto
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees
Mas o impacto da SV n13 natildeo parou aiacute vez que provocou no proacuteprio STF
muacuteltiplos processos sendo ―objeto de interpretaccedilotildees diversas em julgados que ateacute
―estabeleceram exceccedilotildees agrave proibiccedilatildeo anunciada ou restringiram seus limites1081
Nesse ensejo o STF
() assentou em diversos julgados reservar-se a apurar caso a caso situaccedilotildees
de abuso e falta de razoabilidade no provimento de cargos poliacuteticos1082
a
apreciar em cada caso eventual nepotismo cruzado e apurar a ausecircncia de
qualificaccedilatildeo teacutecnica dos nomeados como indicativo de fraude agrave lei e aos
princiacutepios da impessoalidade moralidade e eficiecircncia na Administraccedilatildeo
da responsabilidade permanente delas de zelar pelo cumprimento deste Decreto assim como de apurar situaccedilotildees
irregulares de que tenham conhecimento nos oacutergatildeos e entidades correspondentes 1077 ―Art 6ordm Seratildeo objeto de apuraccedilatildeo especiacutefica os casos em que haja indiacutecios de influecircncia dos agentes puacuteblicos
referidos no art 3oI - na nomeaccedilatildeo designaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo de familiares em hipoacuteteses natildeo previstas neste
DecretoII - na contrataccedilatildeo de familiares por empresa prestadora de serviccedilo terceirizado ou entidade que desenvolva
projeto no acircmbito de oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal Estes casos natildeo configuram efetivamente
nepotismo mas tambeacutem satildeo similarmente proibidos 1078 Oacutergatildeo do Poder Executivo Federal vinculado diretamente agrave Presidecircncia da Repuacuteblica cuja finalidade eacute garantir a
transparecircncia dos atos da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal por meio de controle correiccedilatildeo e combate agrave corrupccedilatildeo 1079ldquoArt 8o Os casos omissos ou que suscitem duacutevidas seratildeo disciplinados e dirimidos pela Controladoria-Geral da
Uniatildeo 1080 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e
os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 146 1081 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo
Horizonte Foruacutem ano 11 ndash n 41 abrjun 2013 p 9-52 p11 1082 De outro norte natildeo se pode olvidar que o proacuteprio STF jaacute criou a exceccedilatildeo em relaccedilatildeo aos cargos poliacuteticos () se
pode verificar eacute que de fato a Suacutemula Vinculante 13 foi um grande marco mas seria oniacuterico crer no fim do
nepotismo apenas com a ediccedilatildeo do referido instrumento pelo STF ARAKAKIAllan Thiago Barbosa e ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 118
199
Puacuteblica ( STF Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie () Rcl n 6938
MCMG Rel Min Carmen Luacutecia () Trata-se de orientaccedilatildeo evidentemente
improacutepria para uma Suprema Corte que natildeo deve se ocupar de situaccedilotildees de
varejo do cotidiano da gestatildeo de pessoal da maacutequina puacuteblica cumprindo-lhe
antes fixar criteacuterios gerais e objetivos de aplicaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal
na mateacuteria1083
Desta feita sua consequecircncia foi tatildeo claramente oposta ao seu objetivo qual
seja a uniformizaccedilatildeo das decisotildees sobre a mateacuteria controvertida evidenciando sua
ineficiecircncia em cumpri-lo concretamente que o proacuteprio tribunal editor da Suacutemula
passou a rever a sua decisatildeo ao julgar contrariamente ao seu disposto diversas
reclamaccedilotildees interpostas e ainda firmou por meio destas o entendimento de que cada
caso deveria ser analisado de forma individualizada e subjetiva
Dentre as diversas reclamaccedilotildees1084
destaca-se a n 8625MG onde a Ministra
Ellen Gracie relatora da Rcl 6650 MC- AgRPR julgou diferentemente desta e
afirmou que o caso concreto tratado na Rcl 8625MG de nomeaccedilatildeo de parentes do
prefeito de Arapoatilde para os cargos de Secretaacuterios Municipais de Financcedilas de Sauacutede de
Obras Habitaccedilatildeo e Infra-estrutura e de trabalho e Accedilatildeo Social embora tenha sido
excluiacutedo da vedaccedilatildeo disposta na SV n 13 devido ao fato de que a ―jurisprudecircncia da
Corte eacute no sentido de que as nomeaccedilotildees para cargos poliacuteticos natildeo se enquadram a
princiacutepio nas hipoacuteteses elencadas na suacutemula ora em exame trata de ―conduta que
evidentemente ofende os princiacutepios da moralidade e razoabilidade e deve ser apurada
no esteio de que ―supostos casos de nepotismo deve ser realizada necessariamente de
acordo com cada caso concreto1085
A Ministra afirmando que o caso tratava-se de ―situaccedilatildeo teratoloacutegica em que
foram empossados por livre nomeaccedilatildeo oito parentes para cargo em comissatildeo e de
secretaacuterio municipal ―natildeo sendo criacutevel que natildeo exista no Municiacutepio de Araporatilde ()
de seis mil quinhentos e vinte e dois habitantes () pessoas competentes e capazes para
desempenhar tais misteres aleacutem do ciacuterculo familiar iacutentimo de seu prefeito deferiu a
liminar sob o fundamento de que que seria ―temeraacuterio o entendimento de que a Suacutemula
Vinculante 13 natildeo se aplicaria a todos os casos que envolvam agentes poliacuteticos pois
entendido com ―tamanha largueza poderia ocasionar ―em futuro proacuteximo o
preenchimento da maioria ou ateacute mesmo da totalidade dos cargos de secretaacuterio
1083 MODESTO Paulo Op cit p 13 1084 ―no acircmbito do STF se abateu verdadeira cisatildeo acerca da interpretaccedilatildeo sobre o alcance da mencionada sumula
cujo os julgamentos houveram por criar regras de exceccedilatildeo que vatildeo dilapidando a norma para situaccedilotildees casuiacutesticas
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula Vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1085 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115
200
municipal por parentes de prefeitos e que esse natildeo era ―o espiacuterito da jurisprudecircncia do
STF que o levou ―a editar a Suacutemula Vinculante 13
Nesse ensejo ao alegar que ao STF guardiatildeo ―maior dos princiacutepios e valores
da Constituiccedilatildeo e a quem compete a ―nobre missatildeo de dizer o direito em sua uacuteltima e
derradeira acepccedilatildeo natildeo poderia ―se omitir diante de situaccedilotildees absurdas como a
presente de impeacuterio do nepotismo praacutetica repulsiva reiterada eleiccedilatildeo apoacutes eleiccedilatildeo
asseverou que a ele cabia ―coibir esses exageros balizado pelo bom senso tratando
―caso a caso com o objetivo de evitar injusticcedilas e ingerecircncias desproporcionais em
relaccedilatildeo agrave livre nomeaccedilatildeo para cargos de natureza poliacutetica1086
Ainda na Rcl n 6938 MCMG1087
a Relatora Ministra Carmen Luacutecia que
tambeacutem participou da ediccedilatildeo da SV n 13 concedeu a liminar e determinou o imediato
afastamento das pessoas nomeadas para cargos comissionados no Municiacutepio de
FronteiraMG aduzindo que
― O prefeito nomeou nove parentes de sete vereadores que compotildeem o Poder
Legislativo local para ocupar cargos em comissatildeo de natureza administrativa
no Poder Executivo municipal Portanto a situaccedilatildeo dos interessados parece
se subsumir em princiacutepio ao que dispotildee a Suacutemula Vinculante n 13 deste
Tribunal()1088
Desta feita a Ministra diferentemente do disposto na SV n13 julgou que
havia nepotismo no caso
Ainda o Ministro Joaquim Barbosa considerou ―sem justificativa de natureza
profissional curricular ou teacutecnica a nomeaccedilatildeo de agente ao cargo de Secretaacuterio
Municipal de Educaccedilatildeo e sob a justificativa de que ―os acoacuterdatildeos proferidos por este
Supremo Tribunal Federal no RE n 579951 e na Medida Cautelar na Rcl n 6650 natildeo
poderiam ―ser considerados representativos da jurisprudecircncia desta Corte e tampouco
poderiam ―ser tomados como reconhecimento definitivo da exceccedilatildeo agrave Suacutemula
Vinculante n 13 pois ―a redaccedilatildeo do verbete natildeo prevecirc a exceccedilatildeo mencionada
Segundo ele como dependeria ―da avaliaccedilatildeo colegiada da situaccedilatildeo concreta descrita nos
autos a afirmativa se tratar de nepotismo ou natildeo e que ao compulsar o entranhado no
processo constatou que natildeo havia ―qualquer justificativa de natureza profissional
curricular ou teacutecnica para a nomeaccedilatildeo do parente ao cargo de secretaacuterio municipal de
1086 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1087 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG Rel Min Carmem Luacutecia Julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1088 Ibidem Item 11 do Julgado
201
educaccedilatildeo e que tudo indicava que a nomeaccedilatildeo impugnada havia recaiacutedo sobre ―parente
do prefeito () por essa exclusiva razatildeo1089
44 Consideraccedilotildees Parciais
De tudo o relatado no presente capiacutetulo pode-se extrair que natildeo houve no caso
em voga ―decisotildees reiteradas sobre questatildeo idecircntica sobre a mateacuteria jaacute sua existecircncia
parte da anaacutelise das circunstacircncias dos casos concretos e especialmente dos ―criteacuterios
utilizados para qualificar juridicamente esses fatos e ainda se baseia no entendimento
de que ―os casos devem ser julgados no mesmo sentido apesar das suas
particularidades de forma que a interpretaccedilatildeo dada a eles tambeacutem seja ―vaacutelida como
paracircmetro de decisatildeo em outros1090
Aplicando-se este fato a um dos requisitos necessaacuterios agrave elaboraccedilatildeo da SV
qual seja ―a existecircncia de reiteradas decisotildees sobre questatildeo idecircntica1091
constata-se
que o STF editou a SV n13 sem observar tal hipoacutetese normativa
E que assim sua redaccedilatildeo restou viciada inconsistente com os seus ditos
precedentes que se por um lado natildeo configuram quantitativamente ―decisatildeo reiterada
por outro tambeacutem natildeo o satildeo qualitativamente vez que o STF ao contraacuterio do que
determina a Constituiccedilatildeo Federal a autorizar a ediccedilatildeo de uma SV natildeo interpretou
―corretamente um conjunto de casos como iguais1092
Aleacutem disso se observa que a SV n13 natildeo foi coerente agrave finalidade do instituto
jaacute que sua redaccedilatildeo da maneira como estaacute escrita se por um lado natildeo abarca outras
circunstacircncias que deveriam ser rechaccediladas por outro alcanccedila situaccedilotildees em que eacute no
miacutenimo esdruacutexulo se pensar em nepotismo e por isso mesmo pode-se dizer que seu
texto natildeo contribuiu ―efetivamente para o fim da desmoralizaccedilatildeo ou das benesses pois
1089BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 170215 1090 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 1091 Ibidem Op cit p91 Nesses termos se extrai do magisteacuterio doutrinaacuterio que a grande e decisiva criacutetica que se faz
agrave SV 13 refere-se agrave sua ediccedilatildeo a toque de caixalsquo apoacutes dois pronunciamentos do STF sobre a mateacuteria numa uacutenica
Sessatildeo Plenaacuteria Esse procedimento contraria a Constituiccedilatildeo que exige a ediccedilatildeo de suacutemulas vinculantes apoacutes
―reiteradas decisotildees (CF art 103-A) Assim muitas questotildees envolvendo essa mateacuteria complexa natildeo conseguiram
ser abarcadas pela SV 13 talvez pela precipitaccedilatildeo com que foi aprovada (sem um debate e um estudo aprofundados)
() A despeito dos propoacutesitos moralizadores que animaram os Ministros do STF na elaboraccedilatildeo da Suacutemula ela eacute
passiacutevel de criacutetica quanto ao modo como se deu sua aprovaccedilatildeo bem como quanto agrave forma como foi redigida No que
concerne agraves circunstacircncias em que se deu a aprovaccedilatildeo merece registro que apenas quatro julgados serviram de
precedentes ao Verbete dois deles prolatados numa mesma ocasiatildeo agraves veacutesperas da ediccedilatildeo da Suacutemula RODRIGUES
Joatildeo Gaspar RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro Revista de Direito Administrativo
ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 225 1092MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
202
pode em alguns casos ―servir de escudo para situaccedilotildees que deveriam ser afastadas e
em outros ―impedir o acesso a quem tem capacidade para servir ao paiacutes sem estar
afetado pelo mal nefasto do nepotismo na conceituaccedilatildeo dada pela Suacutemula ora em
anaacutelise1093
Desta feita contrariando a natureza do proacuteprio instituto a SV n13 natildeo pode
―ser aplicada em seu teor literal sendo necessaacuterio em diversas situaccedilotildees praacuteticas ―a
comprovaccedilatildeo do elemento aniacutemico1094
a configurar o nepotismo
Mas natildeo soacute isso ainda observa-se que o texto sumular natildeo estaacute de acordo com
o princiacutepio da legalidade natildeo apenas pelo STF ter inobservado o procedimento
constitucional e legal de ediccedilatildeo da SV n13 mas tambeacutem porque por isso extrapolou
sua competecircncia e a finalidade do proacuteprio instituto editando-o equivocadamente
Explica-se
O STF ao editar a SV n13 na maneira que estaacute redigida excedeu a sua
competecircncia ―exercendo claramente funccedilatildeo atiacutepica de legislador que natildeo o eacute1095
Enquanto guardiatildeo da Constituiccedilatildeo o STF pode ―dizer que o nepotismo
constitui sim praacutetica ilegiacutetima mas ―regulamentar a mateacuteria definindo o que se
entende por nepotismo quem satildeo as autoridades proibidas de nomear quem se sujeita agrave
vedaccedilatildeo quais as modalidades de parentesco se incluem na proibiccedilatildeo et coetera natildeo
constitui atribuiccedilatildeo do STF1096
O que quer dizer que ―a regulamentaccedilatildeo da mateacuteria nos termos assinalados natildeo
se insere no domiacutenio proacuteprio da funccedilatildeo jurisdicional1097
natildeo podendo o STF portanto
―em nenhuma circunstacircncia buscar a celeridade jurisdicional pelos meios que lhe
aprouver Natildeo pode raciocinar em termos de que se o Congresso natildeo faz faccedilo-o eu1098
pois em Direito ―os fins nunca legitimam os meios e sim estes agravequeles1099
1093 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante n 13 do STF Revista Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico Belo Horizonte ano 10 n 111 p 30-38
maio 2010 p 30 1094 RODRIGUES Op cit p214 1095 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
de Direito Administrativo v 6 n66 jun 2011 p 63-77 p 65 1096 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 139 1097 Ibidem 139 1098 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 16 1099 Insiste a mais natildeo poder o Min MARCO AUREacuteLIO
203
Daiacute se extrai natildeo apenas duacutevidas quanto ao seu ativismo judicial como
tambeacutem quanto a falar de tal forma sobre a mateacuteria os motivos que o levaram a tanto e
ainda por suacutemula vinculante e natildeo por outro instrumento
Por isto haacute quem diga que o STF adotou ―circunstacircncias definidoras do que
seja nepotismo bem como abriu exceccedilotildees a ele mas que elas ―natildeo seriam dotadas de
forccedila vinculativa do legislador ordinaacuterio jaacute que natildeo decorrem imprescindivelmente do
texto constitucional mas de uma liberdade de conformaccedilatildeo que o STF adotou1100
E que como ―por forccedila do princiacutepio da separaccedilatildeo dos poderes a escolha eacute do
―legislador ordinaacuterio que ―natildeo pode ser substituiacuteda pela escolha do Judiciaacuterio ainda
que sujeita ao seu controle que o que o STF fez foi atuar ―verdadeiramente como
legislador positivo 1101
Assim o STF contrariou ateacute seu proacuteprio posicionamento jaacute assentado em
outros julgados de que
Natildeo cabe ao Poder Judiciaacuterio em tema regido pelo postulado
constitucional atuar na anocircmala condiccedilatildeo de legislador positivo () natildeo
dispotildee de funccedilatildeo legislativa ndash passaria a desempenhar a atribuiccedilatildeo que lhe eacute
inconstitucionalmente estranha (a de legislador positivo) usurpando desse
modo no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados
competecircncia que natildeo lhe pertence com evidente transgressatildeo ao princiacutepio
constitucional da separaccedilatildeo dos poderes1102
Tal questionamento quanto ao disposto na SV n13 eacute ainda mais seacuterio por
tratar da mateacuteria que versa de alta complexidade e ainda diretamente vinculada agrave
Administraccedilatildeo Puacuteblica que foi entatildeo regulamentada pelo Judiciaacuterio de uma forma
minimamente equivocada como jaacute se demonstrou natildeo se figurando
razoaacutevel defender sob o prisma da legitimidade constitucional que tema tatildeo
delicado ndash vedaccedilatildeo agrave praacutetica do Nepotismo ndash seja regulado por um ato
emanado de um oacutergatildeo jurisdicional a quem cabe aplicar a regras de direito
previamente existentes e natildeo ditar referidas regras com o fim de regular
diversas situaccedilotildees juriacutedicas criadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica de
todos os oacutergatildeos de poder (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) de todas as
entidades federadas (Uniatildeo Estados Municiacutepios e Distrito Federal)1103
Mesmo que se afirme que o entendimento do STF sobre a aplicaccedilatildeo direta do
artigo 37 ―pode fundamentar sua proacutepria competecircncia para dispor sobre a nomeaccedilatildeo de
1100 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 390 1101 Ibidem p 390 1102 BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC Rel Min Celso de Mello julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002 p 74 1103 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 137
204
parentes em outros poderes ele teria que ter exercido essa competecircncia ―a partir da
anaacutelise das particularidades dos poderes executivo e legislativo advinda de um conjunto
de decisotildees sobre o tema1104
mas natildeo o fez como jaacute visto
E natildeo eacute soacute isto tambeacutem haacute questionamento quanto aos motivos que levaram agrave
ediccedilatildeo da n13 que seria ―proveniente muito mais de uma escolha poliacutetica do que
estritamente juriacutedica pois o STF ―ao editar o enunciado vinculante vedando em termos
ampliacutessimos o nepotismo o que fez foi valorizar ―o seu papel no cenaacuterio Poliacutetico
Nacional1105
e natildeo vinculado agrave finalidade do instrumento
Daiacute tambeacutem decorre que a suacutemula vinculante natildeo seria o ―instituto adequado
para tratar de mateacuteria envolta a tantas peculiaridades e minuacutecias ademais tendo em
vista as ―implicaccedilotildees diretas na autonomia administrativa e organizacional do Poder
Executivo o que reforccedila ―a premissa de que o STF teria agido de maneira ilegiacutetima ao
editar o enunciado n 13 1106
Ainda a SV ―natildeo eacute nem pode ser um instrumento que substitua a lei como se
teme comece a ser pensado face ao que se esboccedila1107
na SV n 13 O que eacute vedado
quanto ao instrumento pelo o que dispotildee a Constituiccedilatildeo Federal e tambeacutem quanto agrave
mateacuteria por decisatildeo do proacuteprio STF que estabeleceu1108
―que soacute a lei em sentido formal
() pode estabelecer requisitos que condicionem o ingresso no serviccedilo puacuteblico1109
E ainda que se alegue que as suacutemulas vinculantes podem ser instrumento uacutetil
para reforccedilar o direito ao tratamento igual em determinadas situaccedilotildees natildeo foi isto que
ocorreu nesse caso
Explica-se Para que este objetivo seja cumprido ―eacute indispensaacutevel que o STF
se atenha aos comandos constitucionais pois a legitimidade do uso do precedente se
baseia no direito agrave igualdade a norma do caso formulada na ratio decidendi
generaliza-se quando as circunstacircncias do outro caso o exigem para que seja dado um
1104 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 1105 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 138 1106 Ibidem p 132 1107 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 385-391 P 391 1108 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n1188DF Relator Ministro
Marco Aureacutelio julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
Acesso em 050215 1109 CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 jan 20072008
p 534
205
tratamento igual1110
e como foi visto natildeo eacute isto que ocorreu ou estaacute a acontecer o que
reforccedila ainda mais o equiacutevoco do STF em editar a SV n13
Ainda observa-se que a finalidade preciacutepua do efeito vinculante ―consiste em
coibir a recalcitracircncia dos demais oacutergatildeos e poderes do Estado agraves decisotildees proferidas em
sede de controle abstrato de constitucionalidade especialmente em relaccedilatildeo aos atos que
tenham por objeto a reproduccedilatildeo substancial de preceito normativo jaacute julgado
inconstitucional1111
mas natildeo como natildeo se vislumbra essa recalcitracircncia nos precedentes
da Suacutemula Vinculante n13 questiona-se a aplicaccedilatildeo da SV em detrimento da escolha
de outro instrumento que parece seria mais apropriado ao caso a suacutemula de
jurisprudecircncia predominante
Por isso se afirma que ―tambeacutem natildeo eacute um indiferente juriacutedico nem eacutetico que o
STF ao decidir dois precedentes pontuais natildeo tenha diante da relevacircncia do tema
sequer editado suacutemula de sua jurisprudecircncia predominante como lhe permitia e ainda
permite o Regimento Interno1112
Ou ainda que
ateacute no acircmbito da conveniecircncia natildeo era para a Suacutemula ser vinculante mas de
jurisprudecircncia dominantelsquo o que seria melhor uma vez que esta assenta a
orientaccedilatildeo da Corte a respeito de uma mateacuteria especiacutefica e assim direciona os
demais Colegiados paacutetrios bem como os magistrados quanto agraves suas
decisotildees mas natildeo os vincula sendo portanto quanto a este assunto
especiacutefico o mais adequado1113
Mas como mesmo diante de tudo isto foi editada a SV n13 o que resta eacute
analisar seu ―rigor com cautela a fim de evitar excessos e injusticcedilas1114
pois assim
como o STF deveria ―realiza um juiacutezo de igualdade para proferir reiteradas decisotildees
sobre uma mateacuteria tambeacutem o juiz (e o administrador) encarregado da aplicaccedilatildeo da
suacutemula a novos casos deve examinar suas caracteriacutesticas para concluir se estaacute diante
de uma questatildeo igual ou diferente1115
1110MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 1111 LEAL Roger StiefelmannO Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 181 1112 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 11 1113 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p87 1114 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 03 032013 1115 MAUacuteES Op cit p 87
206
Ainda mais quando se tratar dessa SV pois ao que parece ―constitui
atitude pouco teacutecnica e perigosamente tendente a um moralismo que nem sempre leva agrave
verdadeira moralidade ndash investir de forma indiscriminada e generalizante contra todo e
qualquer ato que parece ser nepotismo1116
Nesse enredo tendo o STF chamado para si a regulamentaccedilatildeo do tema por
meio de Suacutemula Vinculante restou tambeacutem agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica considerando ―de
um lado as razotildees de ordem histoacuterica social e juriacutedica subjacentes agrave ediccedilatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 e de outro as atuais incertezas quanto agrave
respectiva aplicaccedilatildeo reconhecidas pelo proacuteprio STF enquanto este natildeo se manifesta
―interpretar o enunciado em questatildeo da forma em que melhor compatibilize os
princiacutepios da moralidade e da impessoalidade com o princiacutepio da igualdade e da
eficiecircncia sem se omitir em relaccedilatildeo agrave SV n13 mas ao mesmo tempo ―procurando
enfrentar com razoabilidade e proporcionalidade as dificuldades acima referidas1117
Foi o que o chefe do Poder Executivo Federal procurou fazer por meio do
Decreto Presidencial 720310 que delimitou a aplicabilidade do enunciado da SV n13
no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal de acordo com seus dispositivos
Ato este que tambeacutem pode ser feito pelo poder legislativo federal e pelos
poderes executivo e legislativo dos outros entres federados (Estados Municiacutepios e
Distrito Federal) pois ―eacute mateacuteria que reclama preferencialmente a ediccedilatildeo de lei ou de
ato normativo de caraacuteter infralegal a fim de que se regulamente a questatildeo ―levando-se
em conta as diversas peculiaridades faacuteticas passiacuteveis de ocorrecircncia nas diversas relaccedilotildees
juriacutedicas gestadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica1118
Contudo isso poderaacute suscitar ainda mais conflitos institucionais
Imagine-se o caso de um Estado da Federaccedilatildeo editar Lei regulamentando o
regime juriacutedico de seus servidores puacuteblicos Pense-se que esse mesmo
estado-membro com o escopo de coibir a praacutetica do nepotismo no acircmbito de
sua Administraccedilatildeo Puacuteblica regulamente a mateacuteria na referida Lei tratando
do tema de modo diverso ao disposto na suacutemula vinculante nordm 13 ao vedar
por exemplo o nepotismo em termos menos amplos () Poder-se-ia
entender que no caso desse estado-membro existiriam concomitantemente
dois regulamentos normativos distintos acerca da vedaccedilatildeo ao nepotismo
previsto na suacutemula vinculante nordm 13 e o outro disposto na Lei Estadual que
1116 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo ndash
Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 7 1117 ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal
Interesse Puacuteblico Belo Horizonte Ed Foacuterum marabril 2009 v 10 n 54 p 246-274 1118 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 141
207
define o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos Natildeo eacute difiacutecil imaginar o
significativo volume de problemas que poderiam advir dessa situaccedilatildeo no
campo institucional ter-se-ia um status em que se potildee em choque de um
lado a supremacia de uma determinaccedilatildeo judicial de caraacuteter vinculante e de
outro a autonomia legislativa dos estados-membros1119
E por conseguinte
No campo das questotildees juriacutedicas praacuteticas surgiriam duacutevidas diversas
envolvendo a situaccedilatildeo retratada Apenas agrave guisa de ilustraccedilatildeo poder-se-ia
imaginar na possibilidade de serem ajuizadas reclamaccedilotildees contra atos
administrativos praticados em obediecircncia aos termos da Lei Estadual mas
em desacordo com a suacutemula vinculante ou mesmo indagar se a posterior
ediccedilatildeo da Lei cujo conteuacutedo seja diverso daquele constante da suacutemula
vinculante teria o condatildeo de revogar ou afastar a aplicaccedilatildeo do entendimento
do STF1120
Assim se constata que o STF ―procedeu ao desdobramento de princiacutepios
constitucionais para aleacutem de seu campo de incidecircncia direta extraindo-lhes efeitos
impossiacuteveis de serem sustentados agrave luz da Dogmaacutetica Juriacutedica e nesse esteio
―malgrado a inspiraccedilatildeo republicana da Suacutemula Vinculante n 13 fez dela mais um
―caso modelar de ativismo judiciaacuterio que por sua vez provocou um efeito contraacuterio ao
almejado que seria diminuir as divergecircncias das decisotildees judiciais e administrativas
relacionadas agrave mateacuteria ventilada uma vez que ―como era previsiacutevel que acontecesse
inuacutemeras duacutevidas e questionamentos tecircm surgido no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
do Poder Judiciaacuterio de todo paiacutes acerca da maneira correta de dar execuccedilatildeo agraves
prescriccedilotildees sumulares mesmo porque natildeo eacute faacutecil ―fixar balizamentos normativos em
mateacuteria tatildeo complexa que haacute deacutecadas havia desafiando o legislador (competente)
brasileiro1121
Dessa forma nota-se que ―a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 eacute um grande
empecilho agrave soluccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica natildeo apenas porque
―encerra conceitos data maacutexima vecircnia equivocados com tambeacutem porque ―cria outros
natildeo previstos em lei e despreza situaccedilotildees relevantes e caras agrave mateacuteria natildeo havendo
portanto ―como aplicar a suacutemula n 13 sem a necessidade de se realizar um esforccedilo
interpretativo 1122
1119 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 140 1120 Ibidem p 140 1121 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www
pgespgovbr Acesso em 140514 1122 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34
208
Tudo isto insere consequentemente a mateacuteria do nepotismo e suas aplicaccedilotildees
em ―difiacutecil compreensatildeo e extensatildeo dificultando a orientaccedilatildeo aos agentes puacuteblicos1123
quanto ao fim dessa praacutetica nefasta sendo necessaacuterio ateacute que sua redaccedilatildeo seja revista
que as ―situaccedilotildees sejam analisadas com maior profundidade esclarecendo-se as
circunstacircncias faacuteticas de sua constituiccedilatildeo1124
Desta forma por todos os pontos aqui levantados como criacuteticas negativas agrave
Suacutemula n 13 na forma em que estaacute redigida se evidencia ―a inconveniecircncia a
impropriedade e sobretudo a ilegitimidade da aprovaccedilatildeo da suacutemula vinculante1125
que
induz agrave conclusatildeo de que ela exorbitou a proacutepria normatividade do instituto e que por
isto deve ser revista pelo STF pois ―o aclaramento completo do verdadeiro sentido e
alcance do verbete sumulante somente pode ser dado por seus criadores quais sejam os
nobres magistrados no Supremo Tribunal Federal1126
nos termos do procedimento
estabelecido na Constituiccedilatildeo Federal e regulamentado em lei
O que pode ser realizado natildeo soacute pela suspensatildeo do seu efeito vinculante diante
do interesse puacuteblico de solucionar as questotildees controversas provocadas por ela como
tambeacutem pela revisatildeo de sua redaccedilatildeo consistente com agrave sua uacutenica ratio decidendi - de
que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais insculpidos no artigo
37 da Constituiccedilatildeo Federal e coerente com ela e com a finalidade do proacuteprio instituto
de apaziguar controveacutersias
E como moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira ―mesmo porque o
princiacutepio da moralidade administrativa eacute princiacutepio constitucional () e o povo tem fome
de eacutetica natildeo quer dizer que o STF pode tudo pois deve fazecirc-lo de acordo com o
direito ―com a observacircncia da ordem juriacutedica mediante medidas e normas razoaacuteveis
constitucionais1127
Nesse esteio a soluccedilatildeo da questatildeo pode reclamar a accedilatildeo do Poder Legislativo
Federal nos termos do jaacute disposto no Decreto Presidencial n 720310 possibilitando
assim que o poder legislativo de todos os demais entes federados estabeleccedila com base
no que foi determinado pela lei federal a respectiva vedaccedilatildeo do nepotismo
1123 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34 1124 PA n 722010 de 280510 p14 Disponiacutevel em www pgespgovbr 1125ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de Op cit p 141 1126 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 75 1127 Idem fl 140
209
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
Como arremate desse trabalho que teve por escopo analisar a Suacutemula
Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) que veda o nepotismo
no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os entes da Federaccedilatildeo a fim de
verificar se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo por meio do citado enunciado vinculante exorbitou a normatividade do
proacuteprio instituto
Para discutir um pouco mais a fundo sobre o tema este trabalho se dispocircs a
verificar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos termos das normas
constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em concordacircncia com seus
proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas consequecircncias
Tal enfoque possibilitou que viesse agrave tona a forma pela qual o STF construiu a
noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo quais foram os elementos especificados
na redaccedilatildeo a motivaccedilatildeo que acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a hermenecircutica
juriacutedica utilizada pelo STF o que viabilizou observar a consistecircncia coerecircncia e
legalidade da mesma
Diante disso avalia-se como conveniente destacar os pontos que a pesquisa
apontou como sendo os mais relevantes
De pronto a pesquisa evidenciou que o nepotismo quer fruto da esfera
eclesiaacutestica quer praticado pelos governantes natildeo eacute uma conduta nova mas pelo
contraacuterio estaacute ensimesmado na Administraccedilatildeo Puacuteblica desde o preteacuterito como produto
viciado de accedilotildees viciosas daqueles que detinham o poder e que sob a perspectiva
brasileira eacute viacutecio atrelado a um complexo e acabado sistema de preceitos que remonta o
patrimonialismo estamental trazido pelos governantes portugueses ainda no seacuteculo XVI
e assentado no Estado brasileiro por meio das raiacutezes coloniais da solidariedade familiar
em um Estado de influecircncia deleteacuteria dos interesses anti-sociais criados e alimentados
em torno do poder puacuteblico e que ateacute hoje determinam graves consequecircncias culturais
natildeo soacute aterradas na Administraccedilatildeo Puacuteblica como na proacutepria sociedade
Enraizado como costume brasileiro o nepotismo - a forccedila das parentelas se
encrustou na cultura governamental do Brasil ainda no Brasil Impeacuterio e se alastrou ao
Brasil Repuacuteblica sendo no periacuteodo da Repuacuteblica Velha largamente aplicado por meio
210
do coronelismolsquo agrave parentela que se estendia dos parentes consanguumliacuteneos e afins aos
apadrinhados
Assim se observou a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo como ato que configura a
inversatildeo entre o puacuteblico e o privado e degrada a esfera administrativa-governamental
caracterizando o Estado como negoacutecio familiar por meio da nomeaccedilatildeo por agente
puacuteblico de seus parentes em detrimento da dignidade da funccedilatildeo puacuteblica mas que deteacutem
uma noccedilatildeo natildeo completamente acabada quanto aos seus limites da qual decorre mais
de espeacutecie de nepotismo
O estudo mostrou aleacutem disso que na ANC dentre os mais diversos assuntos
debatidos pelos constituintes envolvendo tanto o acircmbito governamental como o
administrativo esteve presente a necessidade de moralizar o poder puacuteblico fincaacute-lo na
moralidade puacuteblica e rechaccedilar os atos de personalismos costumeiros da praacutetica estatal
dentre eles o nepotismo sendo o princiacutepio da moralidade elevado a princiacutepio
constitucional e que ao reger a Administraccedilatildeo Puacuteblica submete o administrador
puacuteblico a uma honestidade profissional
Nesse enredo a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo como princiacutepio
constitucional e tambeacutem como aglutinadora dos outros princiacutepios citados ou sendo
sensificada por eles em uma relaccedilatildeo simbioacutetica na previsatildeo eou vedaccedilatildeo do nepotismo
consagrando-se como o substrato fundamental da esfera administrativa-governamental
E o nepotismo por sua vez ao conflitar com um princiacutepio da administraccedilatildeo
viola outro mesmo que em diversos graus face agrave natural interligaccedilatildeo que os caracteriza
pois se nutrem e se constituem respectiva e mutuamente
Igualmente o trabalho demonstrou que a construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do
nepotismo foi realizada com base na vinculaccedilatildeo do parente nomeado agrave autoridade
nomeante ou servidor ocupante de cargo comissionado que alcanccedila os servidores
ocupantes de cargos efetivos e eacute limitado ao terceiro grau de parentesco inclusive afim
e embora alcance ateacute o nepotismo cruzado natildeo se aplica agrave nomeaccedilatildeo de parente em
cargo poliacutetico
Contudo a totalidade dos elementos natildeo foram tratados em todos os
precedentes e nos debates Como foi visto o STF construiu a noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao
nepotismo basicamente a partir dos elementos da noccedilatildeo exposta na redaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo do CNJ objeto do terceiro precedente dentre eles a extensatildeo de parentesco -
211
ratificada na primeira sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto ndashacresceu de acordo com o RE -
quarto precedente - a vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado e exclui os cargos poliacuteticos da
incidecircncia do nepotismo e ainda seguindo apenas a ADI seu primeiro precedente
pois incluiu os servidores efetivos sob a incidecircncia da normativa sumular
Aleacutem disso devido ao debate travado na segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o
assunto o STF alterou o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do nepotismo inovando ateacute quanto agrave
redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo ao substituir ―mesmo oacutergatildeo por ―mesma pessoa juriacutedica no
corpo textual da Suacutemula
Desta feita a SV n13 foi construiacuteda por elementos pinccedilados pelo STF aqui e
acolaacute da forma que entendeu acertada embora nem de longe lembre a redaccedilatildeo de sua
―proposta original
Por isto considera-se que os Ministros natildeo chegaram a um resultado eficaz jaacute
que a SV13 da forma que estaacute redigida eacute questionaacutevel replicaacutevel criticaacutevel natildeo soacute por
contrariar seu proacuteprio objetivo como tambeacutem por natildeo ter se fundamentado em
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria e ainda por sua redaccedilatildeo natildeo ter guardado
coerecircncia ou consistecircncia com os seus precedentes
Inobservado a maacutexima de que o direito natildeo se interpreta ―em tiras aos
pedaccedilos1128
o STF ao editar a SV n13 na forma em que estaacute redigida dentre outras
consequecircncias equivocadas natildeo coibiu que parentes da autoridade nomeante pudessem
ser nomeados ao cargo eacute poliacutetico
Diante disso o proacuteprio STF amargou as consequecircncias de sua decisatildeo vez que
posteriormente agrave ediccedilatildeo do texto sumular chegaram ao Tribunal diversas Reclamaccedilotildees
veiculando situaccedilotildees esdruacutexulas pertinentes agrave nomeaccedilatildeo de parentes pelos prefeitos e
governadores dos vaacuterios entes federados do Brasil
Dessa forma chega-se ao ponto nevraacutelgico do trabalho qual seja o STF com
base apenas na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n0507 do CNJ tambeacutem problemaacutetica editou a
SV n13 repleta de falhas e equiacutevocos a fim de obstar o nepotismo no acircmbito do Poder
Executivo agrave moda da proibiccedilatildeo daquela ao Poder Judiciaacuterio sem observar qualquer
meacutetodo ou teacutecnica da hermenecircutica e assim extrapolou a normatividade da proacutepria SV
inobservando tambeacutem os criteacuterios constitucionais e legais de sua ediccedilatildeo
1128
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p40
212
Voltando agraves liccedilotildees de Larenz que dispotildee que alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa
pode conduzir agrave modificaccedilatildeo restriccedilatildeo ou extensatildeo do significado da norma
prevalecente motivada por situaccedilotildees diversas que ensejam um novo entendimento dos
criteacuterios teleoloacutegico-objetivos bem como a necessidade de adequaccedilatildeo do Direito preacute-
constitucional aos princiacutepios constitucionais poderia se argumentar que o proacuteprio STF
deveria jaacute ter revisto a SV n13 ou ao mesmo ter suspendido seu efeito vinculante como
previsto na lei regulamentar do dispositivo constitucional sobre o instituto Mesmo
porque esta alteraccedilatildeo natildeo eacute intempestiva
Entretanto como o tribunal permaneceu inerte tanto o Procurador-Geral da
Repuacuteblica questionou as falhas da SV n13 como tambeacutem o Poder Executivo Federal
editou o Decreto n 720310
Como agrave Constituiccedilatildeo cabe uma elevada funccedilatildeo de estabilizaccedilatildeo deve-se ter
uma especial atenccedilatildeo quando se cria norma ainda mais neste caso de SV que se trata
de decisatildeo judicial onde o STF ao contraacuterio do que deveria natildeo pocircs a claro o alcance
das ideias expressas nem delimitou-as separando os fundamentos da base da SV
Ainda os Ministros do STF natildeo apartaram no desenvolvimento do processo de
ediccedilatildeo da SV n13 a interpretaccedilatildeo da lei da interpretaccedilatildeo da concepccedilatildeo juriacutedica do
tribunal sendo esta de importacircncia decisiva para a ediccedilatildeo do texto sumular em
detrimento daquela
Eacute o que se extrai da proacutepria SV n13 reduzida a escrito mas que tambeacutem
demonstra que o seu sentido literal eacute dissonante do necessaacuterio contexto significativo
social
Verificadas as contradiccedilotildees e lacunas da SV n13 durante toda esta exposiccedilatildeo
com base na sua fundamentaccedilatildeo ndash precedentes se observa que por todos os criteacuterios
legais e constitucionais a SV n13 mais uma aberraccedilatildeo judicial pois o Supremo
Tribunal Federal impocircs a SV n13 a todos os poderes de todos os entes federados uma
nova noccedilatildeo da vedaccedilatildeo de nepotismo construiacuteda ao jeito de proposiccedilatildeo juriacutedica
criando-se a aparecircncia de que desligada da situaccedilatildeo de fato resolvida lhe cabe o caraacuteter
de uma regra estabelecida e uniformemente aplicaacutevel mas natildeo eacute a situaccedilatildeo veriacutedica jaacute
que se observou que os casos posteriores a ela continuam a carecer de interpretaccedilatildeo
Nesse contexto o que se constata eacute que o STF inobservado que o assunto ndash
como mateacuteria de grande alcance poliacutetico-administrativo - deveria ser analisado dentro
213
de sua ―responsabilidade poliacutetica na manutenccedilatildeo da ordem juriacutedico-estadual e da sua
capacidade de funcionamento1129
natildeo ponderou as consequecircncias de sua decisatildeo e
diferentemente do que lhe compete natildeo garantiu a manutenccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da
capacidade funcional do Estado do Direito1130
e seguindo sua orientaccedilatildeo poliacutetica
subjetiva editou uma SV inconsistente incoerente ilegal e ateacute inconstitucional
Desta feita ateacute que a questatildeo seja solucionada pelo STF editor da norma
criticada por meio da revisatildeo da redaccedilatildeo da SV n13 ou da aplicaccedilatildeo do artigo 4ordm da Lei
1141706 agrave mesma suspendendo seu efeito vinculante cada um dos poderes dos entes
federados poderatildeo elaborar respectivas normativas a exemplo do Decreto Presidencial
n 720310 a fim de clarear o dispositivo sumular e aparar suas controveacutersias diante
das situaccedilotildees faacuteticas
Ainda nada impede que o Congresso Nacional cumpra sua funccedilatildeo e no esteio
do parecer do Procurador-Geral da Repuacuteblica e do Decreto Presidencial supra citado
vede o nepotismo ateacute que um dia o paiacutes passe por uma mudanccedila cultural extensa
envolvendo todos os segmentos da sociedade a partir do que se poderaacute indicar pessoas
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por seus meacuteritos em relaccedilatildeo agrave qualificaccedilatildeo
requerida para o exerciacutecio do cargo natildeo importando que sejam parentes ou natildeo e sim
que sejam capazes de atuar em prol do sociedade quando se prescindiraacute de lei para se
moralizar o poder puacuteblico
1129
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo
Calouste Gulbenkian 1997 p 517 1130
Ibidem p 517
214
REFEREcircNCIAS
1-Acadecircmicas
ACQUAVIVA Marcus Claacuteudio Dicionaacuterio juriacutedico Acquaviva 3ed Satildeo Paulo
Rideel 2009
ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-
me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador
Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo
Paulo Malheiros 2008
ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-
Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011
AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e
a Suacutemula Vinculante nordm13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara
Monteiro e LIMA Martonio MontlsquoAlverne Barreto O Supremo Tribunal Federal e os
casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito 2012 p 293-306
ANTONIO Alice Barroso de O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do
STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo
Horizonte v 10 n31 p 61-84 janmar 2009
ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o
combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed
RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 101-121
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ed Belo
Horizonte Editora Del Rey 2005
ASSIS Machado Quincas Borba Satildeo Paulo EDIGRAF 1889
AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios
juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004
BASTOS Celso Ribeiro MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do
Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992
BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma
discussatildeo a respeito do nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em
030313
215
CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de
Justiccedila e seus efeitos na administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito
Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 p 531-536 jan 20072008
CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da
funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2006
CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica (de acordo com a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre
Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo Atlas 1999
CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio
de JaneiroEd Lumen Juris 2007
CAVALCANTI Felipe Locke O conselho nacional de justiccedila e a efetividade dos
princiacutepios constitucionais Revista do advogado v 32 n 117 p 90-97 out 2012
CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo
ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a
Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese Direito
Administrativo v 5 n 58 p 93-115 out2010
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997
COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante nordm 13 do egreacutegio supremo
tribunal federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de
Direito Administrativo - BDA v 28 n 07 p 785-789 jul 2012
CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 p 63-77 jun 2011
CORREIA Seacutervulo Noccedilotildees de Direito Administrativo Lisboa Danuacutebio 1982
CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a
soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte ano 10 n111 p30-38 mai 2010
DAMATTA Roberto O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1986
DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao
tratamento por lei Revista de Direito do Estado- RDE v 3 n 12 p 385-391 outdez
2008
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002
EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013
ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do
Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico V 10 n 54 p 245-278 marabr 2009
FAORO Raymundo Os Donos do Poder - formaccedilatildeo do patronato poliacutetico brasileiro
3ordf ed Satildeo Paulo Globo 2001
216
FERRAZ Seacutergio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa In ADRI Renata
Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FERREIRA Aureacutelio Buarque de Holanda Novo Dicionaacuterio da Liacutengua Portuguesa Rio
de Janeiro Nova Fronteira1984
FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais
3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004
______________ Princiacutepio da Moralidade Administrativa In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade
administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FREITAS FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita Moraes Metodologia da Anaacutelise de
Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p1-17 jul dez2010
GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414
GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf
tiragem Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002
______________ Nepotismo Origens e paroxismo Revista juriacutedica Consulex v 9 n
200 p24 -27 15 maio 2005
______________ Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho2003 p
461-463
______________ Repressatildeo agrave corrupccedilatildeo no Brasil entre a realidade e a utopia Rio
de Janeiro Ed Lumen Juris 2011
GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 5ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2000
_______________ Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum 2008 p71-98
GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo II 8ordf ediccedilatildeo Buenos
Aires FDA 2006
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo
Paulo Malheiros 2005
HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes 2003
HOLANDA Seacutergio Buarque Raiacutezes do Brasil Satildeo Paulo Companhia das Letras
2012
KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo
Paulo WMF Martins Fontes 2009
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa
Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
217
LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top
Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 18-
24
LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006
LEAL Victor Nunes Coronelismo enxada e voto ndash o Municiacutepio e o regime
representativo no Brasil 7ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012
MAQUIAVEL Nicolau O Priacutencipe comentado por Napoleatildeo Bonaparte Traduccedilatildeo de
Pietro Nassetti Satildeo Paulo Martin Claret 2002
MARTINS Ives Gandra da Silva Os princiacutepios da moralidade puacuteblica e da
impessoalidade da Administraccedilatildeo Boletim de Direito Administrativo p 01-12
janeiro de 1992
MARTINS Ricardo Marcondes Principio da moralidade administrativa In ADRI
Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 319-330 2008
MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais
Direitos Fundamentais e Justiccedila n8 p 81-96 julset2009
__________________ Suacutemula Vinculante nordm 13 a raiz do problema Publicado em
010711 Disponiacutevel em http wwwoabpaorgbr
MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 25ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2000
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de Direito Administrativo 15ordf ed Satildeo
Paulo Editora Malheiros 2003
MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais de direito administrativo 1
ed Rio de Janeiro Forense 1969 v I
MODESTO Paulo Eduardo Garrido Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos
Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41
abrjun2013 p 9-52
MORAES Alexandre Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2004
MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo
2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
_________________ Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito
Administrativo in ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo
em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005
218
MOREIRA Egon Bockmann O princiacutepio da moralidade e o seu controle objetivo In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
MUSSETI Rodrigo Andreotti O nepotismo legal e moral nos cargos em comissatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica Revista de Direitos Difusos v 10 dez 2001
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como
diferenccedila paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013
OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do
Supremo Tribunal Federal alcance precedentes e motivos determinantes da norma que
veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p dez
20099-32
PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria
constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v
25 n 34 p 101-113 janjun2009
PAacuteDUA Marsiacutelio O defensor da paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo
Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza Francisco
Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995
PASQUALINI Paulo Alberto Princiacutepios de Direito Administrativo 7ordf ediccedilatildeo Satildeo
Paulo Malheiros 2007
PASTORE Jose Nepotismo e Profissionalismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n
200 p 28
PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras damas da improbidade administrativa
do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 p53 -59 nov 2012
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da
Legalidade Estrita agrave Loacutegica Razoaacutevel 2ordf ed Belo Horizonte Editora Foacuterum 2006
PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins
Fontes 1999
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza
Suacutemula vinculante n 13 a ―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico
brasileiro Revista jus navegandi 102012
PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo
de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012
PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal inADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum p235-252 2008
219
POLITO Andreacute Guilherme Michaelis dicionaacuterio escolar italiano italiano-portuguecircs
portuguecircs italiano Satildeo Paulo Ed Melhoramentos p 609 e 684 2007
POZZO Antocircnio Arnaldo Dal O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito
Municipal ndash BDM Editora NDJ v 24 n 8 p 598-599 ago 2008
RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash
Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 p 30
RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo
Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 10-15
ROCHA Carmen Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994
ROCHA Zeacutelio Maia Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de
moralidade e impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v
12 n 286 p 40-41 15 de dezembro 2008
RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das
regras de combate ao nepotismo sobre o papel do judiciaacuterio na construccedilatildeo e
consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Neto Francisco Joseacute Rodrigues de
Oliveira Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da constituiccedilatildeo
Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2008 p149-156
RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260p
203-229 maioago2012
ROSILHO Andreacute Jajaacutecomo O poder normativo do CNJ e o sistema de justiccedila
brasileiro In Revista Brasileira de Estudos Constitucionais ndash RBEC Belo Horizonte v
4 n 14 p37-83
ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000
SAtildeO PAULO Procudoria do EstadoPA n 722010 de 280510 nos autos do processo
nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www pgespgovbr Acesso em
140514
SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti
Marenco e Regina Ceacutelia de Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001
SILVA Christine Oliveira Peter da Metodologia de Estudo de Precedentes
Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p1-9 Disponiacutevel
emlthttpwwwidporgbr
VASCONCELLOS Telmo da Silva O princiacutepio constitucional da moralidade e o
nepotismo Revista L e C Brasiacutelia ano 5 n50 ago 2002 p 27-30
VIANA Francisco Joseacute de Oliveira Instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999
220
2-Legislativa
BRASIL Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil DF Senado 2013 Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 5101988
BRASIL Decreto n 7203 de 462010 dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no
acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia
DF 762010
BRASIL Decreto n 1171 que aprova o Coacutedigo de Eacutetica do servidor puacuteblico civil do
Poder Executivo federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 22 061994
BRASIL Lei n 811290 dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis
da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1941991 e 1831998
BRASIL Lei Complementar n75 que dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o
estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF
20051993
BRASIL Lei n 9165 que altera a Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 19121995
BRASIL Lei n 9421 que criou a carreira dos servidores do poder judiciaacuterio Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 24121996
BRASIL Lei n 10406 de 1012002 institui o Coacutedigo Civil Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1112002
BRASIL Lei n 11417 de 191206 regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal
e altera a Lei n 9784 de 2911999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento
de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras
providecircncias Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 20122006
BRASIL Lei Federal n 11416 que revogou a lei que criou a carreira dos servidores do
poder judiciaacuterio Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 15122006
BRASIL Supremo Tribunal Federal Suacutemula Vinculante n 13 de 2182008 DJe n 162
de 2982008 e Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 2982008
BRASIL Anais da Assembleia Nacional Constituinte - Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash
Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de Constituiccedilatildeo 33ordf Reuniatildeo
Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF Disponiacutevel em
httpwwwcamaradosdeputadosgovbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 7 de 18102005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 9 de 6122005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
221
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1512 2005 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 21 2992006 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 0809 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 2504 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1104 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n7 1906 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 711
2005
BRASIL Senado Federal Ato n 7 da Comissatildeo Diretora publicado no Boletim
Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSenado Federal Enunciado n 13 da Advocacia Geral do Senado publicado no
Boletim Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASIL Senado Federal Ato n 49 do Presidente do Senado publicado no Boletim
Administrativo Pessoal do Senado n 4077 de 22102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSupremo Tribunal Federal Regimento Interno de 1980 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
3-Judiciais
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n
1521-4RS julgada em 12397 publicada no DJ de 17032000 Ementaacuterio nordm 1983-1
Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI
n1188DF julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945
Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 050215
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADc n
12-6DF julgada em 2082008 publicada no DJ n 237 de 18122009 Ementaacuterio n
2387-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002
222
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 21ordf sessatildeo plenaacuteria ordinaacuteria de 2082008
Dje n 2142008 de 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacao sob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 28ordf sessatildeo plenaacuteria extraordinaacuteria de
2182008 Dje n 2142008 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal MC - ADc n 12-6DF julgada em 1622006
publicada no DJ de 0192006 Ementaacuterio n 2245-1 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal MS n 23780-5MA julgada em 2892005
publicada no DJ de 3306 Ementaacuterio n 2223-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal RE n 579951RN julgado em 2082008
publicado no DJ n 202 de 24101008 Ementaacuterio n 2338-10 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recl n 6838DF julgada em 1562009
publicada no DJe n 116 de 2462009 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel
em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 060115
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes Acoacuterdatildeo n
382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007
Processo 0049662003-4Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em
25032013
3
Ferreira Nataacutelia Ciscotto
O nepotismo a moralidade puacuteblica e a jurisdiccedilatildeo constitucional um estudo acerca
do sentido e do alcance normativo da Suacutemula Vinculante n 13Nataacutelia Ciscotto
Ferreira A Autora 2015
221f
Dissertaccedilatildeo (Mestrado) ndash Centro Universitaacuterio de Brasiacutelia Programa de Mestrado
em Direito e Poliacutetica Puacuteblica Orientador Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves
Juacutenior
1Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Administrativa 4Suacutemula
Vinculante Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior (Orientador)
CDU
4
NATAacuteLIA CISCOTTO FERREIRA
O NEPOTISMO A MORALIDADE PUacuteBLICA E A JURISDICcedilAtildeO
CONSTITUCIONAL
um estudo acerca do sentido e do alcance normativo da Suacutemula
Vinculante n 13
Dissertaccedilatildeo apresentada ao curso de
Mestrado aacuterea Direito e Poliacuteticas
Puacuteblicas do Centro Universitaacuterio de
Brasiacutelia como requisito final agrave
concessatildeo do tiacutetulo de Mestre em Direito
e Poliacuteticas Puacuteblicas
Orientador Professor Doutor Luiacutes
Carlos Martins Alves Juacutenior
BRASIacuteLIA 20 DE MARCcedilO DE 2015
Banca Examinadora
_________________________________________
Professor Doutor Luiacutes Carlos Martins Alves Juacutenior
_______________________________________
Professor Doutor Jefferson C Caruacutes Guedes
__________________________________________
Professor Doutor Joatildeo Batista Gomes Moreira
5
Ao meu pai meu gordinho
que um dia reencontrarei com o mesmo amor
6
AGRADECIMENTO
A Deus por governar minha vida
Agrave minha matildee minha sempre e eterna amiga
Ao meu segundo pai Saraiva Felipe pelo amparo incondicional
Ao amigo Silas Brasileiro pela confianccedila e credulidade
Aos meus ex-chefes no Ministeacuterio da Agricultura Joseacute Gerardo Fontelles e Joseacute Carlos
Vaz pelo apoio indispensaacutevel
Ao meu ex-chefe e amigo Gustavo Pereira da Silva Filho pela continua paciecircncia e
compreensatildeo imprescindiacutevel ao alcance desta vitoacuteria
Agrave equipe da Coordenaccedilatildeo-Geral de Procedimentos Disciplinares especialmente Affonsa de
Oliveira Cristiane Castro Elisane Ribeiro Ana Rocha Vitor Rachid que esperaram e
vibraram comigo em cada etapa
Ao Dr Daniel Amim pela orientaccedilatildeo a iniciar esta caminhada
Agraves funcionaacuterias da secretaria do mestrado especialmente agrave Marley pela presteza e
gentileza sempre dispensadas
A todos os amigos pela paciecircncia e entendimento quanto agrave minha ausecircncia em suas vidas
nesta longa jornada
Agraves colegas e amigas do mestrado Raquel Mousinho e Bruna Mizuki pelo apoio
cumplicidade e companheirismo desde os primeiros dias deste aacuterduo estudo unidas pelo
Professor Dr Luiacutes Carlos Martins Alves Jr
Ao Professor Dr Marcelo Varella pela prestimosa e imprescindiacutevel compreensatildeo a
viabilizar a finalizaccedilatildeo deste trabalho
Ao meu amigo-irmatildeo parceiro de trabalho de jornada de vida Marcelo Arauacutejo cuja
amizade dedicaccedilatildeo disposiccedilatildeo e presteza incondicionais foram fundamentais para que
fosse possiacutevel chegar aqui
Enfim minha sincera e terna gratidatildeo ao meu orientador Professor Dr Luiacutes Carlos Martins
Alves Jr pela orientaccedilatildeo firme contundente brilhante e precisa pela compreensatildeo
paciecircncia e toleracircncia que o tornou para mim mais que o professor o orientador o mestre
e o exemplo de profissional - o ser humano extraordinaacuterio cuja conduta eacute exemplo a ser
seguido e quem estaraacute para sempre preservado como amigo no coraccedilatildeo
7
RESUMO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia Diante disso e
tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os Poderes de cada um dos
Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade juriacutedica e administrativa
brasileira faz-se relevante o estudo do tema do qual se extraem pontos polecircmicos que
circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o seu conteuacutedo juriacutedico material
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos
termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em
concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verifica se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto a partir da apreciaccedilatildeo das argumentaccedilotildees
expostas pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois
debates que a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a
esclarecer o seu sentido na forma que foi ementada Ainda se observa a ligaccedilatildeo da
noccedilatildeo poliacutetico-administrativa de nepotismo com a sua noccedilatildeo juriacutedica e a exposta pela
SV n13 bem como sua relaccedilatildeo com a moralidade no acircmbito constitucional tendo em
vista o sentido e alcance desta e se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica analisando a maneira como eles decidem e a forma
como deveriam decidir especialmente quanto agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo
com a norma constitucional e enfim se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a fim de se analisar como deve ser construiacutedo o seu processo editorial qual
o seu sentido e efetivo alcance
Palavras-Chaves 1 Direito Constitucional 2 Nepotismo 3 Moralidade Puacuteblica 4
Suacutemula Vinculante 5 Jurisdiccedilatildeo Constitucional
8
ABSTRACT
The primary objective this work is the analysis about Precedent Instruction nordm 13 It
edited by the Supreme Court (STF) on August 21th 2008 in order to prevent nepotism
on all levels of Government Its legal reference is article 37 of the Constitution in other
words it is based on more importants principles of the Public Administration morality
impartiality and efficiency For this reason and given that Precedent Instructionlsquo effect
reached all the 3 powers of each of the Federated States impacting the Brazilian legal
and administrative rules itlsquos important the subject of the study which are extracted
controversial points surround both its procedural construction as its legal content
material Hence the need to analyze if the text of the summary set out what should
expose - under the constitutional and legal provisions which govern the binding Entry in
accordance with its own precedents and also what were the consequences From this we
can very appears that the Supreme Court in making the judicial construction and
reconstruct the rules of the bloc of nepotism by Precedent Instruction n 13 went
beyond the normativity of the Office itself from an examination of the arguments
exposed by the Ministers of the Supreme Court both in their previous four as the two
debates that preceded it and which are the beacons of its issue in order to clarify its
meaning in the form that was written Also note the connection of political and
administrative notion of nepotism with his legal concept and the exposed by Precedent
Instruction n13 as well as its relationship with morality within the constitutional
instruction in view of the meaning and scope of this and focuses the dynamics of
decision of the Ministers of the Supreme Court from the perspective of legal
interpretation analyzing the way they decide and how should decide especially as to
the interpretation of the principles according to constitutional rule and finally it comes
to the procedure elaboration of Precedent Instruction in order to analyze how it should
be built your editorial process which its meaning and effective range
Key Words 1 Constitutional Law 2 Nepotism 3 Public Morality 4 Summary
Vinculante5 Constitutional jurisdiction
9
SUMAacuteRIO
INTRODUCcedilAtildeO p 10
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N13 p 41
11 Os precedentes da SV n13 p41 111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS p41
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA p46
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF p48
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN p57
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13 p63
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo pelo STF p68
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA p75
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira p75
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil p78
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988 p84
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade p94
232 O viacutecio que danifica o princiacutepio da eficiecircncia p98
233 O fim avesso ao princiacutepio da finalidade e ao interesse puacuteblico p100
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo p101
24 Consideraccedilotildees Parciais p107
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR p112
31 Hermenecircutica juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial p112
311 Como os magistrados decidem p112
3111 Hans Kelsen p112
3112 Alf Ross p114
3113 Eros Grau p119
312 Como os magistrados deveriam decidirp124
3121 Friedrich Karl Von Savigny p 124
3122 ChaiumlmPerelman p126
3123 Karl Larenz p 130
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho p134
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais p139
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho p 139
32 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy Ronald Dworkin p 143
323 Marcelo Neves p 146
324 Humberto Aacutevila p147
33 Consideraccedilotildees Parciais p152
10
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13 p
162
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro p162
42 Sentido e alcance da Suacutemula Vinculante n 13 p167
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau p171
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado p174
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica p176
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila p179
425 Nepotismo Cruzado p189
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance p 190
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF p190
432 Decreto Presidencial n 720310 p195
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees p197
44 Consideraccedilotildees Parciais p200
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS p208
REFEREcircNCIAS p 213
11
INTRODUCcedilAtildeO
A presente dissertaccedilatildeo tem como objeto central a anaacutelise da construccedilatildeo da
Suacutemula Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2182008
a fim de obstar o nepotismo no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os
entes da Federaccedilatildeo tendo como referecircncia legislativa o disposto no caput do art 37 da
Constituiccedilatildeo Federal de 1988 ou seja nos princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo
Puacuteblica especialmente nos da moralidade impessoalidade e eficiecircncia como se
constata tanto pelos debates acerca dos termos do verbete sumular como pelos votos
dos Ministros nos quatro precedentes da SV n13 ADI n 1521-4RS MS 23780-5MA
MC - ADC n 12-6DF e a proacutepria ADC n 12-6DF e o RE n 579951RN1
A primeira redaccedilatildeo da citada Suacutemula foi ―baseada no julgamento da ADC n
12-6DF do RE n 579951 do MS n 23718 e em ―outros pronunciamentos2 com os
seguintes dizeres
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
1 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n 1521-4RS Ementaacuterio n 1983-1
―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no DJ de
170300 Ajuizada pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213
BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS 23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1 ―MANDADO
DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO DA
MORALIDADE ADMINISTRATIVA Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha Belford Relator Min
Joaquim Barbosa julgada em 28905 e publicada no DJ de 3306 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC -
ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 010906
Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria
de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n 2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE
CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO
NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E
FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE MAGISTRADOS E DE SERVIDORES
INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER
JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos Magistrados Brasileiros - AMB e
patrocinada por Luis Roberto Barroso Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 20082008 DJ n 237 de
18122009 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10 ―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO
NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART
37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 200808 e
publicada no DJ n 202 de 241008 Ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do Rio Grande do Norte Disponiacutevel em
http wwwstfjusbr Acesso em 100213Tais precedentes dentre outras coisas demonstraratildeo (ou natildeo) se
configuram de acordo com o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal um dos requisitos constitucionais referentes agrave
elaboraccedilatildeo de suacutemula vinculante qual seja ―reiterada jurisprudecircncia 2 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p 20-24 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em
100213
12
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal3
Contudo nesse esteio foi recomendada outra redaccedilatildeo
A proibiccedilatildeo da nomeaccedilatildeo em cargo comissionado ou funccedilatildeo de confianccedila de
cocircnjuge companheiro ou parente de autoridade nomeada e investida em
cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta
e indireta em qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios
independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos no artigo
37 caput da Constituiccedilatildeo4
Mas ao final dos debates o STF ―visando dirimir conflitos a respeito do tema
e expurgar a praacutetica do nepotismo no acircmbito judicial5 e ainda atuando como ―regrador
geral do paiacutes 6 ementou a SV n13 nos seguintes termos
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
Constituiccedilatildeo Federal7
Dessa forma em homenagem ao princiacutepio republicano e aos administrativos
da moralidade da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade com o intento de coibir
que agentes puacuteblicos confiram privileacutegios empregatiacutecios a seus parentes utilizando-se da
maacutequina estatal o STF traccedilou a noccedilatildeo de nepotismo por meio do texto do verbete
sumular e ―causou estreacutepito em todos os Poderes da Repuacuteblica Brasileira8 porque a
SV 13 ―natildeo se limitou a declarar a vedaccedilatildeo constitucional do nepotismo9 mas teceu
minuacutecias sobre o assunto reconstruindo normativamente a proibiccedilatildeo do nepotismo
Nesse contexto enquanto alguns representantes do magisteacuterio doutrinaacuterio
passaram a afirmar que o STF editou a Suacutemula Vinculante n13 impulsionado pela
3BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213 4 Ministro Cezar Peluso Ibidem fl 20 5EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula n13 e sua eficaacutecia In Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013 p39 6RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito
Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229 maiago 2012 p 209 7 BRASIL Supremo Tribunal Federal Debate sobre a Suacutemula Vinculante n 13 que integra a Ata da 21ordf (vigeacutesima
primeira) sessatildeo ordinaacuteria realizada em 200808 publicada no STF - DJe n 2142008 divulgado na terccedila-feira
111108 e publicado na quarta-feira 121108 p20 Disponiacutevel em http wwwstfjusbr Acesso em 100213p 24 8 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance
Precedentes e Motivos Determinantes da norma que veda a praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais
- RT v 98 n 890 p 9-32 dez 2009 p 10 9 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei In Revista de
Direito do Estado - RDE v 3 n 12 p385-391 outdez 2008 p390
13
necessidade de moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica10
outros alegaram que o motivo que
levou o STF a editar a Suacutemula Vinculante que veda a praacutetica do nepotismo foi a ―mora
legislativa11
Todavia haacute de se ressaltar que nessa eacutepoca a Comissatildeo de Constituiccedilatildeo e
Justiccedila e de Cidadania da Cacircmara Federal pressionada pelas sucessivas notiacutecias de
casos de nepotismo12
aprovou no dia 13 de abril de 2005 seis propostas de emenda
constitucional que proibiam a contrataccedilatildeo sem concurso de parentes ateacute o segundo
grau por autoridades dos trecircs Poderes da Uniatildeo dos Estados e dos Municiacutepios quais
sejam as PECs n 334 de 199613
que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo para cocircnjuge parente ateacute o
segundo grau e companheiro n 558 de 199714
que proiacutebe a contrataccedilatildeo de parentes
nos trecircs poderes da Uniatildeo n 101 de 199915
que amplia os cargos em que a contrataccedilatildeo
de parente eacute vedada n 549 de 200216
que veda a nomeaccedilatildeo de parentes nos trecircs
poderes nos diferentes niacuteveis de governo com exceccedilatildeo do concursado e de parentesco
constituiacutedo apoacutes a nomeaccedilatildeo n 128 de 200317
e n193 de 200318
10 ―Era mesmo necessaacuteria portanto uma regulaccedilatildeo expressa da mateacuteria inclusive como forma de resguardar as
autoridades administrativas com espiacuterito republicano contra as tatildeo arraigadas pressotildees poliacuteticas no sentido de colocar
a maacutequina estatal a serviccedilo de interesses privados ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal In Interesse Puacuteblico v 10 n 54 p 245-278 maiabr 2009 p 265-
266 ―Apoacutes tantos casos questionando a ocorrecircncia de nepotismo em vaacuterios setores da Administraccedilatildeo () resolveu se
posicionar e definir um conceito restrito vinculando as instacircncias inferiores ao seu entendimento mediante Suacutemula
Vinculante AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula
Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito p 293-306 2012 p 295 11 ― () a mora de nossas casas legislativas no que toca agrave ediccedilatildeo de Lei regulamentando a mateacuteria a descrenccedila e
ilegitimidade que tomam conta do Parlamento onde a praacutetica do Nepotismo por parte dos agentes poliacuteticos tornou-se
recorrente a crise da Lei () como uacutenica forma de conduta exigiacutevel de particulares e do proacuteprio Estado a
supervalorizaccedilatildeo da eficaacutecia juriacutedica dos princiacutepios constitucionais o robustecimento da atuaccedilatildeo juriacutedica e poliacutetica do
Supremo Tribunal Federal enquanto Corte Constitucional () ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro
Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011 p137 ―De qualquer modo dado o impacto simboacutelico e a
necessidade de diretrizes mais claras a Corte Suprema viu-se na contingecircncia de normatizarlsquo a mateacuteria numa suacutemula
vinculante para colmatar a renitente omissatildeo do Legislativo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no Serviccedilo
Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 In Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 p 203-229
maiago 2012 p 204-205 12 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p 24 13 De autoria do ex-Deputado Aldo Arantes 14 De titularidade do ex-Deputado Carlos Nelson 15 De autoria do ex-Deputado Padre Roque 16 De titularidade do ex- Deputado Joseacute Dirceu 17 De autoria do ex Deputado Antocircnio Biscaia igual a anterior 18 De titularidade do Deputado Raul Jungmann que natildeo dispotildee diretamente sobre nepotismo mas trata da permissatildeo
da quebra de sigilo bancaacuterio e fiscal para os cargos de confianccedila ateacute o terceiro escalatildeo
14
E assim no dia 20 de abril de 2005 foi criada uma Comissatildeo Especial
constituiacuteda por 32 integrantes para discutir e sistematizar as seis emendas a serem
aprovadas em um projeto mas natildeo se logrou ecircxito19
Outros ainda aduziram que tal motivaccedilatildeo natildeo legitimaria a ediccedilatildeo da suacutemula
haja vista que seria prescindiacutevel que a vedaccedilatildeo no nepotismo decorresse de normativa
infraconstitucional20
Todavia o STF no ensejo de obstar as nomeaccedilotildees em cargos comissionados e
designaccedilotildees em funccedilotildees de confianccedila baseadas na satisfaccedilatildeo do interesse pessoal em
detrimento do puacuteblico assentou por meio do verbete sumular a reconstruccedilatildeo21
da
vedaccedilatildeo ao nepotismo bem como a proacutepria noccedilatildeo deste de forma a abarcar a nomeaccedilatildeo
de cocircnjuge e companheiro22
bem como dos parentes consanguiacuteneos em linha reta23
colateral24
e por afinidade25
ateacute o terceiro grau seja da autoridade nomeante ou de
servidor investido em cargo comissionado inclusive por designaccedilotildees reciacuteprocas26
em
funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado27
vinculando natildeo soacute ―todas as instacircncias
19 GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 p 24-27
mai2005 p24 20 Seraacute observado mais a frente que o STF quando tratou dos precedentes descaracterizou a necessidade de se
regulamentar a proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica por lei em sentido formal Segundo os Ministros o
nepotismo fere os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica e
assim sua vedaccedilatildeo decorre da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios insculpidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
natildeo havendo portanto necessidade de lei especiacutefica a regulamentar a mateacuteria 21 Quando comparada com outras normativas antecedentes a ela eacute que se observa a reconstruccedilatildeo normativa da
vedaccedilatildeo do nepotismo o que seraacute verificado no final desta introduccedilatildeo 22 Parece loacutegico que o STF ao reconhecer a uniatildeo estaacutevel entre pessoas do mesmo sexo possibilita que o nepotismo
tambeacutem alcance a relaccedilatildeo homoafetiva 23 Os parentes consanguiacuteneos podem ser em linha retal ou colateral sendo a primeira referente agrave ascendecircncia e
descendecircncia Contando seus graus o primeiro grau ascendente refere-se aos pais e o segundo aos avoacutes Assim na
linha reta ascendente o nepotismo abarca os avoacutes Jaacute na linha descendente tecircm-se em primeiro grau os filhos e no
segundo grau os netos Portanto na linha reta descendente o nepotismo se limita aos netos 24 A linha colateral eacute aquela em que os parentes consanguiacuteneos partem de um mesmo descendente Como se inicia a
contagem do ascendente em comum nos pais que satildeo os parentes de primeiro grau de ambos o primeiro parente
colateral jaacute eacute de segundo grau que eacute o irmatildeo Os primos satildeo parentes de quarto grau natildeo alcanccedilados portanto pela
relaccedilatildeo de parentesco disposta pela suacutemula 25 O artigo 1595 do CC dispotildee que cada cocircnjuge ou companheiro eacute aliado aos parentes do outro pelo viacutenculo da
afinidadesect 1ordm - O parentesco por afinidade limita-se aos ascendentes aos descendentes e aos irmatildeos do cocircnjuge ou
companheirosect 2ordm - Na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou da uniatildeo estaacutevel
Entatildeo o viacutenculo por afinidade eacute criado pelo casamento e uniatildeo estaacutevel lembrando que nem com o divoacutercio existem
ex-sogros conforme o que dispotildee o CC Mas tendo em vista a previsatildeo disposta na Suacutemula a extensatildeo do
parentesco por afinidade no que concerne ao nepotismo chega ao terceiro grau abarcando os pais avocircs e bisavocircs
filhos netos e bisnetos irmatildeos sobrinhos e tios do cocircnjuge ou do companheiro assunto este que seraacute esmiuccedilado
mais adiante no presente trabalho 26 As quais configuram o nepotismo cruzado que ocorre quando duas autoridades ou servidores puacuteblicos que
ocupam cargo comissionado nomeiam em cargos de comissatildeo familiares um do outro sejam consanguiacuteneos ou afins
ateacute terceiro grau como troca de favor sendo portanto imprescindiacutevel a reciprocidade de favores para a
configuraccedilatildeo da espeacutecie proibida pela Suacutemula Vinculante Segundo Gina Copola ldquoReitere-se portanto que se natildeo
ocorrer o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocaslsquo entre as autoridades nomeantes natildeo ocorre o nepotismo cruzado e
assim se retira por completo a ilegalidade das nomeaccedilotildees realizadas COPOLA Gina O Nepotismo Cruzado e a
Suacutemula Vinculante n 13 do egreacutegio Supremo Tribunal Federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre
o tema In Boletim de Direito Administrativo - BDA v 28 n07 p 785-789 jul 2012 p 789 27 Todas as expressotildees destacadas em itaacutelico na forma dispostas no acircmbito da Suacutemula sofrem aacuterduas criacuteticas dos
juristas
15
do Judiciaacuterio mas tambeacutem os ―Poderes Legislativo e Executivo (tanto a administraccedilatildeo
direta quanto a indireta) 28
Diante disso e tendo em vista que o seu efeito vinculante atingiu a todos os
Poderes de cada um dos Entes Federados do Paiacutes causando impacto na realidade
juriacutedica e administrativa brasileira faz-se relevante o estudo do tema Relevacircncia esta
que se assenta ao se observar o processo de decisatildeo da ediccedilatildeo da SV n13 do qual se
extraem pontos polecircmicos que circundam tanto sua construccedilatildeo procedimental quanto o
seu conteuacutedo juriacutedico material
O problema eacute que natildeo se sabe se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e
reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto
Daiacute a necessidade de se analisar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria
expor - nos termos das normas constitucionais e legais que regem o verbete vinculante
em concordacircncia com seus proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas
consequecircncias A partir disto se verificaraacute se a SV n13 extrapolou os limites do proacuteprio
instrumento constitucional
Assim em torno da problemaacutetica satildeo suscitadas as seguintes hipoacuteteses
A partir de quais fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o
nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os
mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13
A partir da noccedilatildeo administrativa-poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de
nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento
contraacuterios agrave moralidade puacuteblica
O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica
especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes quanto para construir a
noccedilatildeo judicial de nepotismo
O enunciando vinculante eacute consistente jaacute que se embasa apenas em quatro
julgados29
Eles configurariam jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria
28 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235-252 p 247
16
A redaccedilatildeo da S V n 13 guardou coerecircncia com a finalidade do Instituto
Suacutemula Vinculante de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias jaacute que tece
minuacutecias sobre o nepotismo
A originalidade do texto sumular atende ao princiacutepio da legalidade jaacute que a S
V n 13 dispotildee de forma dissonante da constitucional e legal sobre temas juriacutedicos
como pessoa juriacutedica de direito puacuteblico e parentela por afinidade
Para que assim se possa responder o seguinte problema apresenta-se a questatildeo
o STF ao realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio Instituto A SV n 13 eacute
vaacutelida ou merece revisatildeo do tribunal
A fim de estear as hipoacuteteses perquiridas - as quais se visam responder por meio
dos capiacutetulos do texto - faz-se necessaacuterio realizar algumas consideraccedilotildees iniciais sobre
elementos que guardam relaccedilatildeo com o tema do trabalho
A primeira eacute pertinente agraves origens do nepotismo e sua implementaccedilatildeo no
Brasil a segunda refere-se agrave moralidade puacuteblica como preceito da administraccedilatildeo e a
terceira refere-se agraves normativas que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 vedaram o
nepotismo e formaram a base da ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante
O nepotismo remonta a quatro noccedilotildees30
sendo a mais relevante ao estudo a que
pertence ao haacutebito papal de privilegiar seus parentes que eram empregados na Santa Seacute
inclusive sobrinhos ditos nepoti na liacutengua italiana daiacute a designaccedilatildeo do nepotismo
acrescido do sufixo ismo que traduz a praacutetica31
Assim as origens do nepotismo remetem agraves praacuteticas de raiacutezes eclesiaacutesticas
arraigadas na Igreja que consistiam na nomeaccedilatildeo por Sua Santidade de familiares
29 Dissonantes em vaacuterios aspectos quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo tanto as argumentaccedilotildees apresentadas pelos Ministros
no debate da suacutemula quanto os acoacuterdatildeos precedentes do enunciado 30 Duas decorrentes da palavra latina nepos sendo que uma indica ―posteridade podendo ser igualmente utilizado no
sentido de dissipador proacutedigo perdulaacuterio e devasso conforme Dicionaacuterio Latino Portuguecircs pp 550551 GARCIA
Emerson O Nepotismo Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 461-463 p461 e a outra define uma
espeacutecie de escorpiatildeo cujas crias colocando-se no dorso materno devoram a matildee conforme afirma Zelio Maia da
ROCHA Nepotismo e o Concurso Puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e impessoalidade na
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano 12 n 286 dez 2008 p 40-41 p 40 O autor em uma
posiccedilatildeo diferenciada dos demais afirma que ―Esta situaccedilatildeo me parece mais proacutexima ao que vivemos hoje no Brasil
ou seja aquele que se apodera do Estado e visa apenas o benefiacutecio proacuteprio em detrimento da coletividade Haacute ainda
outra noccedilatildeo pois ―para alguns proveacutem do nome do imperador romano Flaacutevio Juacutelio Nepote (em latim Flavius Iulius
Nepos) conforme informa Joatildeo Gaspar RODRIGUES Nepotismo no Serviccedilo Puacuteblico Brasileiro e a SV 13 Revista
de Direito Administrativo - RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012 p 203-229 p 205 31 POLITO Andreacute Guilherme Michaelis Dicionaacuterio Escolar Italiano Italiano-Portuguecircs Portuguecircs Italiano Satildeo
Paulo Ed Melhoramentos 2007 p 609 e 684
17
sobretudo de netos e sobrinhos em cargos pontifiacutecios tanto que Marsiacutelio de Paacutedua
noticia a ocorrecircncia de tal praacutetica nos idos do seacuteculo XIV32
Nesse esteio Emerson Garcia sintetiza o histoacuterico do nepotismo durante os
seacuteculos na igreja demonstrando ainda a iacutentima ligaccedilatildeo entre a nobreza os Governantes
de Roma e a Igreja sendo aqueles nomeados para cargos desta33
e Dioacutegenes Gasparini
afirma que o nepotismo ―expressava o costume adotado pelos papas dos seacuteculos XV e
XVI consistente no favorecimento sistemaacutetico de suas famiacutelias (sobrinhos e outros
parentes) com tiacutetulos (cargos de autoridade) e doaccedilotildees (presentes materiais)34
O fato de que nepotismo adveio da praacutetica papal foi tatildeo notoriamente assentado
na histoacuteria que restou absorvido pelos operadores do direito paacutetrio ao elucidarem no
acircmbito juriacutedico sobre o tema35
Mas este costume natildeo pode ser atribuiacutedo apenas agraves
accedilotildees do Sumo Pontiacutefice da Igreja Catoacutelica uma vez que jaacute na Roma antiga os seus
imperadores beneficiavam seus familiares com cargos de prestiacutegios tiacutetulos e outras
honrarias36
E a praacutetica natildeo parou em Roma Antiga muito pelo contraacuterio se expandiu pelos
diversos Estados Absolutistas como costume do rei jaacute que o Estado se confundia com a
figura real e por consequecircncia a maacutequina estatal natildeo era vista como algo estatal
32 ―Com efeito quem natildeo ficaraacute espantado e estarrecido perante o fato de que esses jovens ignorantes da escritura
divina imaturos () inexperientes incultos e agraves vezes ateacute sabidamente criminosos foram nomeados para os
bispados mais importantes da igreja graccedilas agrave corrupccedilatildeo simoniacuteaca ou pela suacuteplica dos poderosos para natildeo
mencionar por vezes o terror por servilismo ou em razatildeo de laccedilos de parentesco p540 Segundo ele os papas ―()
se reservaram exclusivamente o direto de nomear para os cargos eclesiaacutesticos em geral () graccedilas agrave plenitude do
poder passaram a indicar pessoas ignaras nas Sagradas Paacuteginas mundanas incultas e com muita frequecircncia ateacute
indiviacuteduos sabiamente criminosos p538 Sendo tal nomeaccedilatildeo assim ―() porta maleacutevola atraveacutes da qual eles
proacuteprios jaacute entraram e que conduz aos cargos e benefiacutecios eclesiaacutesticos p544 Ainda elucida que a nomeaccedilatildeo para o
cargo era moeda de troca de favores ―O Bispo de Roma procurando obter em benefiacutecio proacuteprio o favor e a mercecirc
dos poderosos talvez tendo deles recebido uma soma de dinheiro promoveu o episcopado nas cidades mais
renomadas jovens ignorantes na lei divina PAacuteDUA Marsiacutelio op cit p544 PAacuteDUA Marsiacutelio O Defensor da
Paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de
Souza Francisco Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995 33 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27
Fato este observado tambeacutem por Marsiacutelio de Paacutedua no Seacuteculo XIV 34
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p71-98 p 73 35 Eacute o que demonstra a passagem do voto do Ministro Ricardo Lewandowski ―A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Relator Min Ricardo Lewandowski julgado em 2082008 DJ n 202 de
24101008 Ementaacuterio n 2338-10 36 ―() Roma ao tempo de Juacutelio Ceacutesar em finais do seacuteculo I aC agravequela eacutepoca tornou-se comum o ato juriacutedico da
adoccedilatildeo a perfilhaccedilatildeo de adultos principalmente pelos poliacuteticos que natildeo possuiacuteam filhos homens Neste caso passava
o adotado a se beneficiar dos mesmos criteacuterios que os dos filhos legiacutetimos () GARCIA Emerson Nepotismo
Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p26
18
puacuteblico mas particular pertencente ao monarca que poderia utilizar dela como bem lhe
conviesse37
E natildeo haacute de se esquecer de que na proacutepria Itaacutelia Renascentista natildeo unificada
na qual cada cidade era um Estado esta praacutetica ligava o poder estatal ao eclesiaacutestico e
vice-versa em um jogo de interesses entre as famiacutelias que governavam tais cidades-
estados e a Igreja em uma simbiose de luta pelo poder e pelo status por meio das
nomeaccedilotildees de parentes em ambos os cargos38
Diante disso eacute que Carmem Luacutecia afirma que a praacutetica do nepotismo natildeo foi
obstada pelo Estado de Direito pois ―a Lei que deveria informar o Poder ateacute os seacuteculos
XVII e XVIII natildeo era senatildeo a vontade do rei e dos poderosos que em torno dele
respiravam e que recebiam os favores que a ningueacutem mais eram concedidos A
doutrinadora ainda completa que a transposiccedilatildeo da vontade pessoal pela ―politizaccedilatildeo e
publicidade do poder estatal impessoal natildeo foram o bastante para romper a tradiccedilatildeo do
exerciacutecio pessoal e particular do Poder39
Isto porque o cerne do nepotismo ato de ―empregar parentes no poder
puacuteblico remonta ao entendimento de que o puacuteblico eacute privado de que a maacutequina
administrativa estatal eacute um patrimocircnio familiar do qual se pode dispor da forma que
quiser e natildeo como coisa puacuteblica que pertence ao povo algo bem encrustado na
monarquia independente do Estado ser Absolutista ou de Direito
37 ―O direito divino dos reis ()distribuiacutea repartia e compartilhava segundo os seus uacutenicos interesses a quem bem
entendesse e claro ele soacute entendia e o estendia a seus parentes e pessoas a ele ligadas A ideia do Poder do Estado
como res pessoal do monarca e natildeo Poder Puacuteblico () estendeu-se ao territoacuterio do Estado ROCHA Carmem Luacutecia
Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 Tanto que
Thomas Hobbes em ―O Leviatatilde ao pregar um Estado forte absolutista firmado na monarquia suscita que esta eacute
preferiacutevel agrave democracia e que um dos motivos disto eacute que a praacutetica personalista pelo rei eacute menor que pela assembleia
incluiacutedo neste esteio o nepotismo como praacutetica de favorecimento da famiacutelia pois segundo o autor na monarquia haacute
um rei e na democracia haacute vaacuterios e como o monarca em quantidade de parentes eacute menor que os integrantes da
assembleia a monarquia seria preferiacutevel o cabedal de emprego e auxiacutelio seria menor Hobbes fundamenta sua tese no
fato de que seja quem for que represente o povo antes de tudo se representa como pessoa natural e mesmo que ―()
tenha o cuidado em sua pessoa poliacutetica de promover o interesse comum () teraacute mais ainda de promover seu proacuteprio
bem pessoal assim como o de sua famiacutelia seus parentes e amigos () De onde se segue que quanto mais
intimamente unidos estiverem o interesse puacuteblico e o interesse pessoal mais se beneficiaraacute o interesse puacuteblico Ora
na monarquia o interesse pessoal eacute o mesmo que o interesse puacuteblico () e enquanto os favoritos de um monarca satildeo
poucos e ele tem para favorecer apenas os seus parentes os favoritos de uma assembleia satildeo muitos e os parentes satildeo
em muito maior nuacutemero que os de um monarca HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes
2003 p 162 38 Dioacutegenes Gasparini afirma que ―na Itaacutelia Renascentista era comum a nomeaccedilatildeo pelos titulares do poder puacuteblico
para postos militares e poliacuteticos de alta relevacircncia de seus proacuteprios familiares PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 73 E Emerson Garcia completa
asseverando que no ―periacuteodo que vai da metade do seacuteculo XV ateacute meados do XVII poucas famiacutelias dominaram o
Vaticano Orsini Colonna Meacutedici Barberini Deila Rovere e umas poucas mais que fizeram mais de quarenta
papas Nepotismo Origens e Paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n 200 mai 2005 p 27 39ROCHA Op cit p 159
19
Assim utilizado pela Igreja ou pelo Estado40
o nepotismo era empregado
como instrumento de poliacutetica familiar cuja finalidade eacute beneficiar o clatilde de um
determinado patronato e foi nesse esteio que se enraizou no Brasil
O governo e a corte da monarquia portuguesa sedimentados em uma sociedade
personalista e dividida em estamento tinham como costumes vaacuterias condutas que
confundiam o puacuteblico com o privado Dentre elas a concessatildeo de privileacutegios aos
servidores e agrave nobreza a proteccedilatildeo do rei aos seus e aos seus auxiliares41
Nesse esteio
se inseria o nepotismo configurado na disposiccedilatildeo de cargos e tiacutetulos utilizado pelo
monarca de acordo com o seu interesse como instrumento de privileacutegio e proteccedilatildeo aos
seus
O rei comandava impunha respeito obediecircncia e ordem por meio da
―autarquia do indiviacuteduo da exaltaccedilatildeo extrema da personalidade da paixatildeo fundamental
e que natildeo tolera compromissos42
a uma nobreza avessa ao trabalho que venerava o
oacutecio43
e como parasita do rei tinha o haacutebito de articular ―agrave custa da intriga bem tecida
da conversa doce ―a conquista ao emprego ao posto agrave dignidade44
40 ―() consiste numa poliacutetica para empregar parentes privilegiar os laccedilos de sangue ou de afinidade fechando-se o
preenchimento de cargos puacuteblicos em grupos familiares Tal poliacutetica revela uma reminiscecircncia da eacutepoca das grandes
monarquias e das repuacuteblicas aristocratas quando a figura central aqueles que detinham o poder conferiam
privileacutegios e cargos aos seus parentes enquanto os demais que natildeo circundavam essa classe privilegiada ficavam
excluiacutedos do acesso a tais privileacutegios ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT
Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p 103 Ainda como exemplo desta praacutetica pode-
se citar a conduta de Napoleatildeo ―que nomeou seu irmatildeo Napoleatildeo III para governar a Aacuteustria que abrangia a
Franccedila a Espanha e a Itaacutelia Com isto em muito diminuiacuteam as chances de uma possiacutevel traiccedilatildeo permitindo a
subsistecircncia do impeacuterio napoleocircnico GARCIA Emerson Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun
2003 p 461 41 Segundo Raymundo Faoro ―Do patrimocircnio do rei () fluiacuteam rendas para sustentar os guerreiros os delegados
monaacuterquicos espalhados no paiacutes e o embriatildeo dos servidores ministeriais aglutinados na corte FAORO Raymundo
Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p4 E Seacutergio
Buarque de Holanda informa que ―Em 1720 () soacute as pessoas investidas de cargo puacuteblico poderiam embarcar com
destino a colocircnia HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras
1995 p 102 Oliveira Viana assevera que ―Quando Portugal iniciou os descobrimentos () o campo do parentesco
adotivo tinha entatildeo uma extensatildeo muito maior do que a atual - o que ampliava consideravelmente o tamanho do
grupo patriarcal e em consequecircncia a forccedila e o prestiacutegio do pater-famiacutelias senhorial () Os acostados da Nobreza
eram havidos na conta de parentes () gloriando-se da sua casa adotiva e prontos a darem a vida pelo amo ()
VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 223
Segundo Carmem Luacutecia ―Em Portugal () a Monarquia traduzia o paradigma de poder exercido pelo rei em seu
nome e segundo sua vontade Os cargos e empregos puacuteblicos podiam ser e eram por ele leiloados e presenteados
como o eram as proacuteprias terras colonizadas e onde se estendessem os domiacutenios portugueses Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 159 42 HOLANDA Op cit p39 43 Conforme Seacutergio Buarque de Holanda ―Uma digna ociosidade sempre pareceu mais excelente e ate mais
nobilitante a um bom portuguecircs ou a um espanhol do que a luta insana pelo patildeo de cada dia () O certo eacute que
entre espanhoacuteis e portugueses a moral do trabalho representou sempre fruto exoacutetico Ibidem p 38 -39 44FAORO op cit p 81 ―Politicamente a camada dominante associada ao rei por conviacutevio fraternal e de
irmandade dispotildee de poderes administrativos e de comando os quais para se atrelarem ao rei dependem de
negociaccedilotildees e entendimentos Ibidem p 19
20
Nesse Estado patrimonialista em que o puacuteblico era privado e que o Estado era
o proacuteprio rei do rei para o rei e para aqueles que estavam a sua volta fossem parentes
ou amigos a uacutenica solidariedade que existia entre eles era ―de ciacuterculos forccedilosamente
restritos particularistas onde havia vinculaccedilatildeo de sentimentos () no recinto
domeacutestico ou entre amigos45
sendo o nepotismo apenas uma decorrecircncia deste
contexto46
Desta feita os portugueses construiacuteram o Brasil ―erguido sobre os pilares de
uma monarquia absolutista fazendo que monarca e administradores se mantivessem
unidos por elos iminentemente pessoais e paternalistas ―sem qualquer
comprometimento com ideais eacuteticos deveres funcionais ou interesses coletivos sendo
―a coisa puacuteblica ―coisa de ningueacutem e que sua uacutenica utilidade eacute satisfazer os interesses
da classe que ascendeu ao poder47
E mesmo que essa concepccedilatildeo tenha sido parcialmente alterada na eacutepoca da
invasatildeo de Portugal por Napoleatildeo pois tal acontecimento provocou a fuga da realeza
portuguesa para as terras brasileiras em 180848
natildeo influiu na distribuiccedilatildeo de tiacutetulos e
honrarias onde se acoberta o nepotismo49
45 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 39 Paulo
Modesto ensina que ―() eacute a manifestaccedilatildeo tiacutepica de patrimonialismo na Gestatildeo do Estado ou dominaccedilatildeo patrimonial
() No patrimonialismo o governante organiza o poder poliacutetico como uma espeacutecie de poder domeacutestico segundo
viacutenculos de solidariedade e fidelidade tiacutepicos dos membros de uma famiacutelia Natildeo haacute impessoalidade () O poder eacute
exercido como propriedade pessoal do governante extensatildeo do seu domiacutenio privado sem realizar a distinccedilatildeo entre a
esfera puacuteblica e a esfera privada Os cargos satildeo vendidos ou concedidos () sendo utilizados para cooptaccedilatildeo e
favorecimento O poder eacute concebido como um bem privado e apropriado por seus exercentes sempre atentos agrave
proteccedilatildeo de seus dependentes e afilhados O governante eacute o pater familias supremo () descriccedilatildeo tiacutepica-ideal
sintetizada para conformar um conceito operacional e criacutetico de patrimonialismo no exerciacutecio do poder poliacutetico-
administrativo () eacute conceito uacutetil tambeacutem para descrever traccedilos amplamente verificados ao longo da histoacuteria poliacutetico
institucional brasileira () Eacute o culto ao patrimonialismo que explica porque o favorecimento de parentes e afins no
acesso a cargos e funccedilotildees puacuteblicas foi comportamento considerado normal durante largos periacuteodos de nossa histoacuteria
Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed
Foacuterum v 11 n 41 abrjun 2013 p14-15 46 Segundo Florivaldo Dutra de Arauacutejo ―O nepotismo () constitui vertente do patrimonialismo modelo de
administraccedilatildeo puacuteblica que confunde o puacuteblico e o privado transformando as prerrogativas e os recursos puacuteblicos em
instrumentos a serviccedilo de interesses particulares O patrimonialismo caracterizou a administraccedilatildeo dos negoacutecios
puacuteblicos na maior parte da Histoacuteria e somente com a concepccedilatildeo do Estado de Direito passou a ser vista como
incompatiacutevel com o exerciacutecio das funccedilotildees estatais ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da
administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128 p 118 47 GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen
Juris 2011 p 2 48 Segundo Emerson Garcia ―Napoleatildeo ao determinar a invasatildeo do territoacuterio portuguecircs e precipitar a fuga da famiacutelia
real em 1808 para o Brasil contribuiu decisivamente () feiccedilatildeo da colocircnia comeccedilou a mudar no momento em que a
famiacutelia real desembarcou em solo brasileiro e aqui se instalou () Com a presenccedila da famiacutelia real logo o Brasil
tornou-se o centro de comando das possessotildees portuguesas Op cit p 2-3 49 Nas palavras de Emerson Garcia ―Melhorias agrave parte a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira cultivou maus haacutebitos
desde o nascedouro () A distribuiccedilatildeo de honrarias e tiacutetulos de nobreza foi uma das formas encontradas por D Joatildeo
VI para conquistar o apoio poliacutetico e financeiro da elite local variando a importacircncia dos tiacutetulos conforme a
intensidade do apoio declinado agrave Coroa Em apenas oito anos distribuiu mais tiacutetulos de nobreza que Portugal nos
trezentos anos anteriores Essa elite destituiacuteda de valores eacuteticos e movida pelo espiacuterito de troca () ascendeu ao
21
Desta feita a cultura inerente agrave monarquia portuguesa e sua corte50
que
privilegiava o personalismo em detrimento da impessoalidade que ensejava ao
indiviacuteduo a visualizar o cargo puacuteblico como uma forma de ―encostar-se ao Estado e se
nobilitar51
que ressaltava a busca da riqueza faacutecil em detrimento do trabalho52
que
confundia o espaccedilo puacuteblico e o privado a beneficiar uma minoria que ensinava que a
troca de favores e a influecircncia eram os meios adequados a se obter algo e ainda que se
deve obedecer a quem estaacute no poder em conformidade com o velho jargatildeo de ―manda
quem pode obedece quem tem juiacutezo foi sedimentada no Brasil53
Por isso pode-se dizer ―que de laacute () veio a forma atual de nossa cultura
―fundamentos do nosso destino histoacuterico de ―nossas raiacutezes governamental-
administrativa brasileira patrimonialista54
exaltadas na realidade colonial quase toda
poder e sedimentou um verdadeiro cranco na estrutura administrativa GARCIA Emerson Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo
no Brasil Entre a Realidade e a Utopia Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p3-4 50 Segundo Viana ―os usos tradiccedilotildees costumes - em suma todas as modalidades estandardizadas ou
institucionalizadas de comportamento social impostas pelo que a Ciecircncia Social hoje chama de a culturalsquo do grupo
ou do povo - natildeo tem apenas uma existecircncia fora de noacutes ndash na sociedade mas tambeacutem dentro de noacutes na nossa
consciecircncia () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p67
Segundo Holanda ―Por outro lado natildeo foi possiacutevel consolidarem-se ou cristalizarem-se padrotildees eacuteticos muito
diferentes dos que jaacute preexistiam para a nobreza () Op cit Paacuteg 112 De acordo com Roberto DAMATTA ―O
lado contundente de nossa histoacuteria eacute que somos um paiacutes feito por portugueses brancos e aristocraacuteticos uma sociedade
hierarquizada e que foi formada dentro de um quadro riacutegido de valores discriminatoacuterios O que faz o Brasil Brasil
Rio de Janeiro Rocco 1984 p27 51 Conforme Raymundo Faoro ―O estamento supotildee distacircncia social e se esforccedila pela conquista de vantagens
materiais e espirituais exclusivas () bem como asseguram privileacutegios materiais e de maneiras Os donos do Poder
Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 47 ―No paiacutes os cargos satildeo
para os homens e natildeo os homens para os cargos Op cit p 58 52 Segundo Raymundo FAORO ―Os netos dos conquistadores de dois mundos podem sem desonra consumir no
oacutecio o tempo e a fortuna ou mendigar pelas secretarias um emprego o que natildeo podem sem indignidade eacute trabalhar
() noacutes preferimos ser uma aristocracia de pobres ociosos a ser uma democracia prospera de trabalhadores Op cit
p 87 ―O mundo colonial () consolidaraacute manteacutem o potencial da fortuna faacutecil () do enriquecimento raacutepido
Ibidem p216 ―Nem o branco portuguecircs nem o branco natural do paiacutes podem apanhar enxada ou tocar no arado O
trabalho braccedilal degrada e o equipara ao escravo ndash a esta infacircmia eacute preferiacutevel a ociosidade o parasitismo o expediente
da busca de proteccedilatildeo dos poderosos Ibidem p 217 53 Segundo Emerson Garcia haacute uma sedimentaccedilatildeo ―no imaginaacuterio popular de ―um sentimento de desvalorizaccedilatildeo dos
interesses puacuteblicos que sempre satildeo submetidos agraves mudanccedilas do tempo () e de hipervalorizaccedilatildeo do interesse
privado que deve assumir uma posiccedilatildeo de premecircncia custe o que custar E afirma que este quadro brasileiro se
iniciou no ―seu proacuteprio processo de colonizaccedilatildeo Repressatildeo agrave Corrupccedilatildeo no Brasil Entre a Realidade e a Utopia
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2011 p 1-2 Para Faoro no Brasil Colocircnia os ―() fidalgos vivem das comendas e
rendas da coroa () A nobreza () se alimenta dos favores e das vantagens que fluem das matildeos do rei Os Donos do
Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 220 ―E ainda haacute
delegados e concessionaacuterios dos monopoacutelios e privileacutegioslsquo bem como o particular nimbado com os favores
puacuteblicos Opcit p 222Segundo Faoro ―() aberto o acesso ao apelo retificador do rei somente aos poderosos O
funcionaacuterio eacute a sombra do rei e o rei tudo pode Ibidem p 172 Conforme os dizeres de VIANA o povo desde
sempre aprendeu que ―() soacute o senhor decidia soacute o senhor ordenava Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 299-301 E que assim ― () o povo-massa aprendia () princiacutepio uacutetil
-- de interesse puacuteblico era o do valor da obediecircncia agrave autoridade dos chefes ndash traccedilo () que () se tem ateacute agora
mantido fiel Idem p 304 Seacutergio Buarque de Holanda resume como ―essa acircnsia de prosperidade sem custo de
tiacutetulos honoriacuteficos de posiccedilotildees e riquezas faacuteceis tatildeo notoriamente caracteriacutestica da gente de nossa terra
HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p46 54 HOLANDA Op cit p 40 Eacute o que explica VIANA Os ―povos () da Ameacuterica que foram ―submetidos aos ()
espanhoacuteis portugueses sofreram desviaccedilotildeeslsquo da pauta cultural () Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p75 Segundo Faoro o ―espiacuterito dos povoadores e de que ―tudo
pretendem levar a Portugal e este espiacuterito se alastrou pois ―natildeo o tem soacute os que de laacute vieram mas ainda os que caacute
nasceram E desta visatildeo viciada ―nasce tambeacutem que nem um homem nesta terra eacute republicano nem zela ou trata do
22
rural e sedimentada nos clatildes formados pelos ―grupos rurais dominantes e enraizadas
nas relaccedilotildees pessoais parentais o que ensejou o aumento do personalismo55
E ocasionou consequecircncias costumeiras agrave esfera poliacutetica governamental e
administrativa brasileira as quais em seu conjunto patrimonialista estabeleceu as bases
para que o nepotismo natildeo apenas de enraizasse mas tambeacutem se ampliasse A primeira
delas eacute a forma de se se governar assentada no modelo patrimonial e no coronelismo -
maneira de fazer poliacutetica - desde o Impeacuterio56
proacutexima agrave ―de clientela com fundamental
distorccedilatildeo autoritaacuteria e povo votava em quem tinha que votar ―com promessas de
rendosos empregos e depreciadas condecoraccedilotildees57
E como a poliacutetica brasileira se constituiu em uma linha uniforme tambeacutem na
Repuacuteblica Velha - emancipada na poliacutetica dos governadores e no coronelismo - a
poliacutetica continuou a ser realizada de acordo com a pessoalidade os laccedilos de amizade a
afinidade e parentesco58
natildeo havendo qualquer mudanccedila posteriormente jaacute que os
estadistas continuavam sendo ―a minoria dirigente conduzindo o paiacutes com a pele de
bem comum senatildeo cada um do bem particular Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf
ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 153 55 HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 15 ―() dos
vaacuterios setores de nossa sociedade colonial foi sem duacutevida a esfera da vida domeacutestica aquela onde o princiacutepio de
autoridade menos acessiacutevel se mostrou as forccedilas corrosivas que de todos os lados o atacavam Sempre imerso em si
mesmo natildeo tolerando nenhuma pressatildeo de fora o grupo familiar se mantem imune de qualquer restriccedilatildeo ou abalo
Em seu recatado isolamento pode desprezar qualquer princiacutepio superior que procure perturba-lo ou oprimi-lo () O
quadro familiar torna-se assim tatildeo poderoso e exigente que sua sombra persegue os indiviacuteduos mesmo fora do
recinto domeacutestico A entidade privada precede sempre neles agrave entidade puacuteblica A nostalgia dessa organizaccedilatildeo
compacta uacutenica e intransferiacutevel onde prevalecem necessariamente as preferencias fundadas em laccedilos afetivos natildeo
podia deixar de marcar nossa sociedade nossa vida puacuteblica e todas as nossas atividades Representando () o uacutenico
setor onde o princiacutepio de autoridade eacute indisputado a famiacutelia colonial fornecia a ideia mais normal do poder da
respeitabilidade da obediecircncia e da coesatildeo entre os homens O resultado era predominarem em toda a vida social
sentimentos proacuteprios a comunidade domeacutestica naturalmente particularista e antipoliacutetica uma invasatildeo do puacuteblico pelo
privado do Estado pela famiacutelia Ibidem p81-82 56 Segundo Viana os ―clatildes feudais e parentais que se formaram a partir de uma ―solidariedade levaram esta
―cooperaccedilatildeo aos movimentos poliacuteticos com ―fins exclusivamente eleitorais formando assim os ―clatildes eleitorais
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 258 De acordo com
Faoro desde o Impeacuterio instituiacutedo o voto popular havia os coroneacuteis assim designados porque pagavam as despesas
Daiacute a nomenclatura coronelismolsquo passou a fazer parte da evoluccedilatildeo poliacutetico-social do Brasil ―A passagem do regime
imperial ao republicano iraacute acentuar e exacerbar a funccedilatildeo eleitoral do coronel Op cit p 622 Viana afirma que
nesta eacutepoca ―em mateacuteria de eleiccedilotildees tudo se passava normalmente sem violecircncias sem tumultos () O tumulto natildeo
existia porque o corpo eleitoral natildeo era ainda a congeacuterie democraacutetica da Regecircncia formava-o () um escol
seletiacutessimo Op cit p 272 Eacute o que se extrai dos ensinamentos de Victor Nunes Leal de que eacute ―fenocircmeno
caracteriacutestico do regime republicano embora tenha sido observado ―durante o Impeacuterio () no proacuteprio periacuteodo
colonial p 233-234 Diante disto eacute que o fenocircmeno coronelismo caracteriacutestico do sistema representativo seraacute
assim designado LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no
Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 prefaacutecio agrave 2ordf ediccedilatildeo p 37 57 FAORO Op cit p371 ―() o eleitor seria o instrumento do senhor territorial p 382 ―Os partidos amoldaram-se
aos tempos novos e na troca de favores prometiam arranjarlsquo empregos favores e benefiacutecios para os cabos
eleitorais as influecircncias locais Ibidem p 386-387 58LEAL Op cit p 226 Segundo Roberto Damatta daiacute se observa que na sociedade brasileira haacute a divisatildeo ―pelas
ordens tradicionais o nome de famiacutelia o tiacutetulo de doutor a cor da pele o bairro onde moramos o nome do padrinho
as relaccedilotildees pessoais o ser amigo do Rei Chefe Poliacutetico ou Presidente Tudo isso nos classifica socialmente de modo
irremediaacutevel O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 48
23
raposa disfarccediladas sobre as garras de lobo59
a ―opiniatildeo puacuteblica permanecia ―sem
caraacuteter nacional os ―estadualismos continuavam exclusivistas e as ―ambiccedilotildees
pessoais prosseguiam ―arvoradas em lideranccedilas de partidos artificiais60
E embora tenham sido criados os departamentos de municipalidades no
governo provisoacuterio de 1930 oacutergatildeos estaduais com a dita finalidade de ―moralizar a
administraccedilatildeo municipal e dar-lhe maior eficiecircncia este natildeo era o fim real do governo e
sim o interesse partidaacuterio eleitoreiro61
Na Era de Vargas o que houve foi uma reorganizaccedilatildeo da estrutura
patrimonialista e um ―assalto a empregos e a vantagens materiais62
pois ―na chefia do
governo natildeo existia um presidente constitucional mas o mito popular63
que pelo
―esquema autoritaacuterio de 1937 realizou um ―regresso patrimonialista () com a
formaccedilatildeo de uma comunidade burocraacutetica () de caraacuteter estamental onde continuava
a predominar o ―jogo das competiccedilotildees individuais 64
A segunda consequecircncia costumeira que se pode observar trazida pelos
portugueses e enraizada no Brasil vinculada agrave primeira eacute o favorecimento do Estado agrave
classe dominante ou a utilizaccedilatildeo deste por ela65
O que se colhe eacute que o Estado sempre amparou os poderosos e natildeo agrave sociedade
e que da forma com que foi constituiacutedo jaacute no seu nascedouro provocou uma separaccedilatildeo
entre a classe dominante e o povo vez que desde o Brasil Impeacuterio a classe dominantelsquo
esteve completamente dissociada da sociedade brasileira66
e utilizava o Estado para seu
59 FAORO Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987
p 686 60 Ibidem p 695 Nas palavras de Seacutergio Buarque de Holanda ―()a verdadeira solidariedade soacute se pode sustentar
realmente nos ciacuterculos restritos e a nossa predileccedilatildeo confessada ou natildeo pelas pessoas e interesses concretos () natildeo
encontra alimento muito substancial nos ideais teoacutericos ou mesmo nos interesses econocircmicos em que se haacute de apoiar
um grande partido Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 182-183 61
LEAL Victor Nunes Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 95 Para que aos governadores e natildeo aos coroneacuteislsquo tocasse a posiccedilatildeo
mais vantajosa nessa troca de serviccedilos o meio teacutecnico-juriacutedico mais adequado foram justamente as limitaccedilotildees agrave
autonomia das comunas Ibidem p 111 Carmem Luacutecia Antunes da Rocha cita na nota de rodapeacute 40 da p 219 de
sua obra o Decreto n 19 398 de 1930 que estabeleceu no artigo 1ordm que ―O Governo Provisoacuterio exerceraacute
discricionariamente em toda a sua plenitude as funccedilotildees e atribuiccedilotildees natildeo soacute do poder Executivo como tambeacutem do
Poder Legislativo () E ainda no paraacutegrafo primeiro estipulou ―Todas as nomeaccedilotildees e demissotildees de funcionaacuterios
ou de quaisquer cargos puacuteblicos quer sejam efetivos internos ou em comissatildeo competem exclusivamente ao Chefe
do Governo Provisoacuterio O que demonstra que realmente nada havia mudado 62FAORO Op cit p 692 63 Conforme Faoro o () o chefe do governo colocado no papel de protetor e pai sempre autoritariamente pai que
distribui favores simboacutelicos e castigos reais Ibidem p 707 64 Ibidem p 718 -722 65 Segundo Faoro ―A elite governamental dentro da rede social da aristocracia da qual o estamento tece sua
estrutura externa obedece ao cunho do estilo de vida das normas de conduta da nobreza burocraacutetica Ibidem p 89 66 Conforme Viana esta separaccedilatildeo eacute assentada no ―caraacuteter privado quase domeacutestico da nossa vida poliacutetica onde ―o
traccedilo privatista e personalista da nossa cultura ou civilizaccedilatildeo poliacutetica domina o espiacuterito natildeo havendo ―nenhum traccedilo
24
benefiacutecio em especial de sua famiacutelia e amigos o que consagrou por um lado o
domiacutenio dos clatildes familiares no poder e por outro o Estado como coisa familiar
abancando a confusatildeo entre o puacuteblico e o privado
Mas como nem sempre aquele que possuiacutea o poder econocircmico tambeacutem
detinha o puacuteblico pois os cargos ou funccedilotildees de governo reservados a premiar serviccedilos e
colocar a nobreza ociosa67
o Estado a partir do seacuteculo XVII passou a distribuir os
cargos como instrumento nobilitar que conferia status e prestiacutegio agravequele que jaacute tinha
renome social e econocircmico o que elevou ―aos cimos da nobreza a burguesia
enriquecida68
Contudo natildeo foi soacute isto a partir do seacuteculo XVIII os cargos puacuteblicos
passaram a ser vendidos 69
E na Repuacuteblica o auxiacutelio do Estado agrave classe dominante soacute se perpetuou jaacute que
ela reinou no ―absolutismo de uma oligarquia70
assentada na poliacutetica dos
governadores com base no coronelismo e no voto do cabresto71
O cargo puacuteblico na Repuacuteblica mais que um ―tiacutetulo nobiliaacuterquico era um
―poderoso agente de agregaccedilatildeo partidaacuteria utilizado largamente pelos
de motivaccedilatildeo coletiva Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999p
339 Segundo DaMatta o Brasil tem uma ―sociedade que tem horror agrave mobilidade sobretudo agrave mobilidade que
permite trocar efetivamente de posiccedilatildeo social Eacute exibiccedilatildeo numa ordem social marcada pelo falso recato de ―quem
conhece o seu lugar ndash algo sempre usado para o mais forte controlar o mais fraco em todas as situaccedilotildees O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 49 E continua ―Seu foco eacute nas autoridades () Nisso eles revelam
ampliando as diferenciaccedilotildees sociais jaacute existentes no mundo diaacuterio onde as pessoas eletivamente se distinguem por
meio de cadeias hieraacuterquicas que indicam e revelam sua importacircncia na reproduccedilatildeo da ordem social conhecida
Ibidem p53 ―Pela mesma loacutegica e seguindo o mesmo princiacutepio do reforccedilo e da ampliaccedilatildeo se a pessoa natildeo tem
qualquer autoridade ou posiccedilatildeo social e faz parte daquilo a que chamamos genericamente ―povo eacute deste lado que
deve ficar () Mas como o povo aprendeu que natildeo eacute bom ―ser ningueacutem que deve ser algueacutemlsquo e que para isto tem
que estar proacuteximo de pessoas que satildeo algueacutemlsquo daiacute o porquecirc dele forccedilar a cordalsquo para passar para o lado das
autoridades () significa nesse contexto simboacutelico uma mudanccedila significativa de posiccedilatildeo social Ibidem p54 67 Nas palavras de Faoro ―() o emprego puacuteblico era ainda no seacuteculo XVI atributo do nobre de sangue ou do
cortesatildeo criado nas dobras do manto real o exerciacutecio do cargo infunde o acatamento aristocraacutetico aos suacuteditos
FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 175 68 Ibidem p 175 69 Segundo Faoro ―A riqueza exige maior participaccedilatildeo nos negoacutecios puacuteblicos e o afidalgamento () a tendecircncia se
reforccedila no seacuteculo XVIII com a venda de cargos puacuteblicos porta ampla que permite agrave burguesia acotovelar
familiarmente a aristocracia Ibidem p 208 De acordo com Victor Nunes Leal ―() pouco a pouco as patentes
passaram a ser avaliadas em dinheiro e concedidas a quem dispusesse a pagar o preccedilo exigido ou estipulado pelo
poder puacuteblico o que natildeo chegava a alterar coisa alguma quando essa faculdade de comprar a patente natildeo deixava de
corresponder a um poder econocircmico que estava na origem das investiduras anteriores Coronelismo Enxada e
Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 38 70FAORO Op cit p 566 71―O coronelismo o compadrazzo latino-americano a clientelalsquo () participam da estrutura patrimonial Peccedilas de
uma ampla maacutequina a visatildeo do partido e do sistema estatal se perde no aproveitamento privado da coisa puacuteblica ()
de modo a converter o agente puacuteblico num cliente dentro de uma extensa rede clientelista O coronel utiliza seus
poderes puacuteblicos para fins particulares mistura natildeo raro a organizaccedilatildeo estatal e seu eraacuterio com os bens proacuteprios
Ibidem p 637 De acordo com Seacutergio Buarque de Holanda ―os candidatos agraves funccedilotildees novamente criadas recrutam-
se por forccedila entre indiviacuteduos da mesma massa dos antigos senhores rurais portadores de mentalidade e tendecircncia
caracteriacutesticas dessa classe Toda a ordem administrativa do paiacutes durante o Impeacuterio e mesmo depois jaacute no regime
republicano ha de comportar por isso elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 73
25
Governadoresque indicavam ―ao Centro os nomes dos grandes proprietaacuterios rurais que
lhe pareciam mais merecedores e ―pleiteavam a honraria para os da sua
parcialidade72
Desta forma a classe dominante republicana deu continuidade ao
sistema de privilegiamento estatal dos interesses privados dos poderosos73
Assim o Estado quis e permitiu que as ambiciosas matildeos da classe dominante
durante seacuteculos tratassem o Estado como algo de seu interesse como seu negoacutecio o
que resultou em um contiacutenuo conflito entre o espaccedilo puacuteblico e o espaccedilo privado74
A terceira consequecircncia da heranccedila portuguesa que se constata eacute quanto agrave
manipulaccedilatildeo do poder puacuteblico pelos interesses privados da classe dominante por meio
das normas juriacutedicas que legalizavam de maneira dissimulada os seus interesses sob a
simulaccedilatildeo do resguardo do interesse da sociedade Assim as normas juriacutedicas eram
feitas bem ao ditado ―para inglecircs ver porque natildeo eram elaboradas de acordo com os
anseios sociais mas de acordo com a vontade da classe dominante com o fito de
satisfazer os seus interesses75
Por meio da ―vontade normativa produto de uma agregaccedilatildeo artificiosa e ainda
mal segura76
os governantes implantaram a impessoalidade administrativa o que
resultou em um impasse entre a confecccedilatildeo de leis formalmente perfeitas - que
determinavam uma organizaccedilatildeo administrativa impessoal nos ditames da lei - e a
realidade costumeira governamental-administrativa do Brasil assente no extremo
personalismo
72 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 261 73 Por isto Raymundo Faoro conclui que ―o velho estamento imperial se dissolve desta sorte num elitismo de
cuacutepula regredindo a estrutura patrimonialista para o acircmbito local local no sentido de entrelaccedilamento de interesses
estaduais e municipais () A elite descomprometida de fidelidade e ideias e programas soacute viveraacute com o apoio das
bases estaduais enquanto favorecidas pela benevolecircncia presidencial Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato
Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p 562-563 ―O movimento ascendente se fazia por
cooptaccedilatildeo com o centro do tabuleiro apesar das limitaccedilotildees do alto e de baixo ocupado pelas situaccedilotildees estaduais
Esta era a alma das oligarquias ndash das chamadas oligarquias da Repuacuteblica Velha Ibidem p649 74 De acordo com Faoro ―Uma longa heranccedila ndash heranccedila social e poliacutetica ndash concentrou o poder minoritaacuterio em uma
camada institucionalizada Forma-se desta sorte uma aristocracia num estamento de caraacuteter aristocraacutetico do qual se
projeta sem autonomia uma elite um escol dirigente uma classelsquo poliacutetica Op cit p 92 Tanto que Seacutergio
Buarque de Holanda afirma que ―Natildeo era faacutecil aos detentores das posiccedilotildees puacuteblicas de responsabilidade formados
por tal ambiente compreenderem a distinccedilatildeo fundamental entre os domiacutenios do privado e do puacuteblico () a proacutepria
gestatildeo poliacutetica apresenta-se como assunto de seu interesse particular as funccedilotildees os empregos e os benefiacutecios que
deles aufere relacionam-se a direitos pessoais () e natildeo a interesses objetivos HOLANDA Seacutergio Buarque de
Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p145-146 75 Segundo VIANA isto eacute um problema porque ocorre ―() desconformidade ou desarmonia entre a realidade
subjetiva criada pela tradiccedilatildeo (elementos imanentes) e a realidade externa criada pelo novo sistema de normas
(elementos transcendentes) () Natildeo basta decretar consequentemente uma determinada norma de conduta para que
o complexo correspondente se forme e se resolva em atitudes ou comportamentos Op cit p96 76HOLANDA Op cit p 117
26
E na Repuacuteblica como natildeo podia deixar de ser diante das bases agraves avessas
instituiacutedas pelo imperialismo portuguecircs nada mudou O novo regime dito republicano
sem o ser pois de reslsquo puacuteblica nada havia prosseguiu na mesma praacutetica imperial de
fixar uma ―legitimidade artificialmente montada pelas normas juriacutedicas77
Destas trecircs consequecircncias decorreu a quarta o Estado natildeo protetor desde o
iniacutecio de seu estabelecimento78
embasado no estamento e no patrimonialismo separou
o poder poliacutetico da sociedade e esta em classes a dominante e o povo e assim ao natildeo
primar pelo ideal de nacionalidade que todo povo deveria ter exacerbou o sentimento
de pessoalidade e individualidade79
pois por meio de suas accedilotildees patrimonialistas
deixou o legado agrave sociedade de que o indiviacuteduo para ter direitos e voz ativa deveria ter
poder econocircmico ou poliacutetico qualidades estas que normalmente estavam atreladas80
por isto natildeo nasceu em ningueacutem salvo ―os buscadores de benefiacutecios escusos e de cargos
puacuteblicos81
o sentimento de colaboraccedilatildeo com o Estado
77 Na visatildeo de Victor Nunes Leal ―tiveacutessemos maior dose de espiacuterito puacuteblico e as coisas certamente se passariam de
outra forma Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo
Companhia das Letras 2012 p 239 Adaptando as elucidaccedilotildees de Viana pode-se dizer que ―natildeo havia nada de
republicano porque natildeo havia ―consciecircncia nacional que eacute o sentimento de res publica dos romanos Ela ―natildeo se
condensou nem se sedimentou nas tradiccedilotildees da vida puacuteblica Desta feita sua ―inexistecircncia orientaraacute a ―uma
direccedilatildeo personalista ndash de interesse privado ou de famiacutelia ou de indiviacuteduo ou de clatilde Eacute um complexo chave
()Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 199 176 78 Conforme Viana ―Os famosos senadoslsquo das cacircmaras do periacuteodo colonial () natildeo tinham nada destas
organizaccedilotildees de direito puacuteblico () Natildeo possuiacuteam o sentimento do interesse da comunidade nem o espiacuterito da
colaboraccedilatildeo administrativa colocados nas matildeos dos senhores rurais e postos a seu serviccedilo tornaram-se instrumentos
deles para fazerem a sua poliacutetica pessoal ndash a poliacutetica dos seus interesses de famiacutelia ou de clatilde Op cit p 307 Mesmo
porque segundo Viana os ―nossos homens puacuteblicos natildeo possuiacuteam a ideia de nacionalidade ―como um estado
afetivo como um sentimento vivo ndash desses que vecircm do berccedilo adquiridos na penetraccedilatildeo do homem pelo ambiente
social vinculados ao subconsciente pela educaccedilatildeo em suma -- como um complexo cultural e assim natildeo podiam
transmiti-lo ao povo ou governar por este Ibidem p 338 Para o autor o ―() sentimento do Estado Nacional ()
verdadeiro sentimento coletivo ndash forte cristalizado e de amplitude nacional () Os nossos estados de consciecircncia
coletiva mais altos mais intensos mais amplos tecircm sido efecircmeros frustros transitoacuterios Por isto mesmo pouco
fecundos na constituiccedilatildeo e estratificaccedilatildeo de uma consciecircncia nacional ndash robusta clara definida atuante Ibidem p
332 79 De acordo com Viana o povo quando agia ―em comum era para realizar exclusivamente fins pessoais do grande
proprietaacuterio ou para servirem aos membros da famiacutelia senhorial ndash e natildeo para fins de gestatildeo de nenhum interesse
coletivo Ibidem p 305 E que o que ―o nosso povo () pede aos governos () eacute que eles natildeo o inquietem no seu
viver particular Que ―nossa evoluccedilatildeo administrativa () tem sido nesse sentido Op cit p 492 Segundo o autor
para que o individualismo natildeo prospere o ―Estado-Naccedilatildeo haacute de ter o seu assento principal num complexo cultural
que deve ser anterior e preliminar agrave instituiccedilatildeo deste tipo de Estado () Sem esta base preliminar eacute certo que a
estrutura democraacutetica seja qual for o tamanho do grupo degenera e se corrompe Ibidem p 177 80 Roberto DaMatta explica que esta questatildeo se tornou cultural Desta forma o autor afirma que ―a palavra cultura
exprime precisamente um estilo um modo e um jeito () de fazer coisas E que a nossa cultura eacute esta ―todos estatildeo
acostumados a admitir um jeitinholsquo pela relaccedilatildeo pessoal e pela amizade O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro
Rocco 1984 p 12 81 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987 p 165
27
Diante de todo este enredo se constata a quinta consequecircncia da heranccedila
portuguesa desde que o Brasil eacute Brasil seja Colocircnia Impeacuterio ou Repuacuteblica o cargo
puacuteblico eacute um poderoso instrumento de poder82
O que interessava era a ―apropriaccedilatildeo do cargo ndash o cargo carregado de poder
proacuteprio articulado com o priacutencipe sem a anulaccedilatildeo da espera proacutepria de competecircncia
porque o Estado era visto como ―um feixe de cargos do qual ―hauria vida e calor83
agraves
―muitas matildeos erguidas e suplicantes dos fidalgos84
e era capaz de nobilitar ―o letrado e
o homem de armas85
sendo sua forccedila tamanha que ―() brancos e pardos
conquistavam patentes e honras insuflado com a farda86
e o ―mulato ganhava atestado
de brancura com o posto () jaacute natildeo era mulato87
Em tudo isto havia um fruto proibido o apreccedilo pelo oacutecio e o desprezo pelo
trabalho digno pois todos queriam ―se elevar verticalmente com o galatildeo
nobilitador88
o cargo puacuteblico ―uacutenico foco de poder poder que daacute prestigio enobrece
propicia e legitima a riqueza89
Nesse ensejo tanto para conservaacute-lo com para
82 Segundo Faoro no Estado Portuguecircs havia uma ―enxurrada de servidores e pretendentes a servidores de soldados
e dependentes de reivindicadores de pensotildees para a velhice () devoravam o Estado para o proveito ostentatoacuterio da
fidalguia () encasulada no cargo puacuteblico Assim os servidores ―ocupam o lugar da velha nobreza contraindo sua
eacutetica e seu estilo da vida e ainda ―o consumo improdutivo que ―lhes transmite prestiacutegio () como instrumento de
poder () sugerindo-lhes grandeza importacircncia forccedila FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do
Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O Globo 1987 p83 83 FAORO Op cit p83 84 Ibidem p 229 85 Ibidem p 171 ―() inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder
e a gloacuteria soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar
o parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial () Com o poder e soacute
por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Ibidem p 390 ―O corpo militar nos seus graus de oficial infundia nobreza equiparada agrave miliacutecia e
depois a guarda nacional agraves tropas de linha para os efeitos de honras aristocraacuteticas Os filhos dos oficiais podiam
ingressar na tropa de linha como cadetes privileacutegio reservado agrave nobreza Ibidem p 192 E esta nobilitaccedilatildeo pelo
cargo natildeo parou no Impeacuterio tambeacutem na Repuacuteblica as patentes da Guarda Nacional ―eram distribuiacutedas () a
correligionaacuterios e o ―prestiacutegio do seu tiacutetulo passou a constituir seduccedilatildeo muitas vezes infaliacutevel na teacutecnica de captaccedilatildeo
dos chefes locais Ibidemp 202-203 86 Ibidem p 192 87 Ibidem p194 O autor sintetiza ―a primeira consequecircncia a mais visiacutevel da ordem burocraacutetica aristocratizada no
aacutepice seraacute a inquieta ardente apaixonada cassa ao emprego puacuteblico Soacute ele nobilita soacute ele oferece o poder e a gloacuteria
soacute ele eleva branqueia e decora o nome () O letrado se torna letrado para conquistar o cargo para galgar o
parlamento ateacute que o assento no Senado lhe decirc o comando partidaacuterio e a farda ministerial pomposa na carruagem
solene () Seja que aspirem aos cargos de magistratura tatildeo somente ou aos poliacuteticos eletivos e administrativos seja
que aspirem a uns e a outros ao mesmo tempo agravequeles como meio seguro de existecircncia a estes como um meio de
passatempo e dissipaccedilatildeo nas capitais e na corte ou como satisfaccedilatildeo ao poder e ambiccedilatildeo poliacutetica() Com o poder e
soacute por meio dele vem por acrescentamento a nobilitaccedilatildeo No contexto o funcionalismo seraacute a profissatildeolsquo nobre e a
vocaccedilatildeo de todos Tomem-se ao acaso vinte ou trinta brasileiros em qualquer lugar onde se reuacutena a nossa sociedade
mais culta todos eles ou foram ou satildeo ou hatildeo de ser empregados puacuteblicos se natildeo eles seus filhoslsquo Ibidem p 390 88 Ibidem p 195 89 Ibidem p 310
28
conquista-lo ―desencadeiam-se as energias ferozes ou manhosas de acordo com as
circunstacircncias e com a oportunidade90
As classes sociais dotadas de poder econocircmico e social que ambicionavam
possuiacute-lo pois ele as asseguraria ―honras e prestiacutegio poliacutetico91
desde que puderam
concorrer a eles a partir do seacuteculo XII fizeram o que foi necessaacuterio a alcanccedila-lo
usaram desde a graduaccedilatildeo que denotava prestiacutegio social92
ateacute o poder econocircmico para
consegui-los quando no seacuteculo XVIII eram vendidos93
Era o binocircmio perfeito entre as ―atividades intelectuais que natildeo se vinculam ao
trabalho material e ―parecem brotar de uma qualidade inata a fidalguia e o
instrumento nobilitador daquele que eacute intelectualizado e fidalgolsquo94
o cargo puacuteblico A
gana pelo cargo puacuteblico era tamanha que era vaacutelido deixar o emprego privado o
negoacutecio proacuteprio ou o seu dom promissor para almejar o cargo puacuteblico ―que daacute a gloacuteria
e o poder95
Assim foi instituiacuteda na cultura brasileira que a ocupaccedilatildeo dos cargos
puacuteblicos era um privileacutegio que garantia o oacutecio96
Mas natildeo eacute soacute isto tambeacutem foi utilizado pelo proacuteprio monarca como ferramenta
de poder pois empregado como ―instrumento de amalgama e controle das suas
conquistas e pela classe dominante como ―meio de accedilatildeo e influecircncia pois o
90 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p 310 91 Ibidem p 287 92 Segundo Holanda ―O amor bizantino dos livros pareceu muitas vezes penhor de sabedoria e indicio de
superioridade mental assim como o anel de grau ou a carta de bacharel HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes do
Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 160 Segundo Faoro ―O caminho da nobilitaccedilatildeo passava
pela escola pelos casarotildees dos jesuiacutetas pela solene Coimbra ou pelos acanhados edifiacutecios de Olinda Satildeo Paulo e
Recife O alvo seria o emprego e por via dele a carruagem do estamento burocraacutetico num processo de valorizaccedilatildeo
social decorrente do prestiacutegio do mando poliacutetico FAORO Op cit p389 93 Eacute o que informa Seacutergio Buarque de Holanda ―as nossas academias diplomam todos os anos centenas de novos
bachareacuteis () praga do bacharelismolsquo () E aos que nos censuram por sermos uma terra de advogados onde apenas
os cidadatildeos formados em direito ascendem em regra as mais altas posiccedilotildees e cargos puacuteblicos () No seacuteculo XVII a
crer no que afianccedila a Arte de furtar mais de cem estudantes conseguiam colar grau na Universidade de Coimbra
todos os anos a fim de obterem empregos puacuteblicos sem nunca terem estado em Coimbra ―() ainda no vicio do
bacharelismo ostenta-se tambeacutem nossa tendecircncia para exaltar acima de tudo a personalidade individual como valor
proacuteprio superior as contingencias () o motivo da acircnsia pelos meios de vida definitivos que datildeo seguranccedila e
estabilidade exigindo ao mesmo tempo um miacutenimo de esforccedilo pessoal de aplicaccedilatildeo e sujeiccedilatildeo da personalidade
como sucede tatildeo frequentemente com certos empregos puacuteblicos Ibidem p 157 94 Aqui merece se fazer referecircncia ao aparte de Holanda ―() dedicamos de modo geral pouca estima as
especulaccedilotildees intelectuais mdash mas () os tiacutetulos honoriacuteficos e alguns dos seus distintivos materiais como o anel de
grau e a carta de bacharel podem equivaler a autecircnticos brasotildees de nobreza HOLANDA Seacutergio Buarque de Raiacutezes
do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 83 E continua ―() tatildeo admirada ―inteligecircncia eacute
simplesmente decorativa () numa sociedade de coloraccedilatildeo aristocraacutetica e personalista Op cit p 84 95 FAORO Op cit p 329 96 De acordo com Roberto DAMATTA o brasileiro aguenta o trabalho mas gosta mesmo eacute do oacutecio ―Para noacutes
brasileiros a festa eacute sinocircnimo de alegria o trabalho eacute eufemismo de castigo dureza suor O que faz o Brasil
Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 42
29
utilizavam ao bel prazer dos seus interesses particulares perseguindo seus inimigos e
protegendo seu grupo amigos e parentes97
Desta feita o cargo puacuteblico sagra-se nesse vislumbre como uma das mais ou
senatildeo a mais valiosa moeda de troca na poliacutetica que ―manipula lealdades98
e por meio
dele ―a burguesia se enobrece () o pardo se afidalga e o soberano ―domestica
turbulecircncias dispersas99
Na Repuacuteblica houve uma aparente democratizaccedilatildeo pontual quanto ao acesso ao
cargo de oficialato havendo a ―necessidade de concurso de capacidade para que o
cadete passasse a oficial entretanto esta democratizaccedilatildeo foi soacute aparente pois os
propoacutesitos eram poliacuteticos particulares ―acoimados pelos homens que ocupavam o
poder100
de forma que o cargo puacuteblico continuou a ser instrumento de poder pois a
Uniatildeo o concedia aos Estados a fim de cativar sua lealdade101
Todavia laacute pelos idos de 1919 o cargo puacuteblico perde sua gloacuteria natildeo sendo
mais ―o caminho nobilitador de outrora mas o precaacuterio e desprezado refuacutegio contra a
miseacuteria102
pois os funcionaacuterios puacuteblicos e os militares foram convertidos ―aos olhos
dos dirigentes e da burguesia em parasitas ociosos103
E tal ideia enraizou no
consciente social de certa forma que continua ateacute hoje seja na mentalidade dos
servidores concursados ou natildeo ou daqueles que laboram na iniciativa privada ou
opiniatildeo puacuteblica mas apesar disso natildeo determinou nem o retrocesso nem o fim do
vislumbre sobre o cargo puacuteblico
97 FAORO Raymundo Os Donos do Poder Formaccedilatildeo do Patronato Poliacutetico Brasileiro 7ordf ed Rio de Janeiro O
Globo 1987p176 Assim passavam ―das matildeos de um poder mais distante mais imparcial () para as influecircncias
que muitas vezes se serviam dessa arma poderosa para se reforccedilarem e esmagarem aquelas aos quais se antojava
disputar-lhes o governo da terra Ibidem p 309 ―Mandar e natildeo governar seraacute o alvo ndash mando do homem sobre o
homem do poderoso sobre o fraco e natildeo o institucionalizado comando que impotildee entre o suacutedito e a autoridade o
respeito a direitos superiores ao jogo do poder O emprego puacuteblico sagra-se na presa do vencedor Ibidem p 310 98 Ibidem p 389 99 Ibidem p 202 Por isto Faoro alega que ―Essa coluna parte do imperador e vai ateacute agraves eleiccedilotildees paroquiais articula-
se na vitaliciedade e se projeta nas autoridades policiais e judiciaacuterias donas dos votos no manejo caricato da soberania
nacional A opiniatildeo puacuteblica os interesses de classe natildeo tecircm autonomia eacute a sombra do governo do grupo encastelado
na vitaliciedade vitaliciedade aacutevida de buscar na hereditariedade o domiacutenio aleacutem das geraccedilotildees A influecircncia oficial
sedimentada de tradiccedilotildees e vinculada a uma ordem econocircmica patrimonial Ibidem p389-390 100 Ibidem p 470 101 Ibidem p569 Conforme elucida Carmem Luacutecia ―eacute que a Repuacuteblica proclamada natildeo se fez realizada em 1889 ()
Instaurou-se uma Repuacuteblica dos Senhoreslsquo () a dominarem o Poder e a exercecirc-lo segundo seus proacuteprios interesses
fizeram da Administraccedilatildeo apenas o meio burocraacutetico para obtecirc-los O coronelismo que se fez presente nas primeiras
fases da histoacuteria republicana enfatizou o nepotismo e fortaleceu o personalismo e o paternalismo do Poder Ao lado
do paternalismolsquo que encarece a figura do eventual detentor do Poder talvez fosse o caso de se cunhar a expressatildeo
que melhor caracterizou a Administraccedilatildeo vista em suas entranhas o parentelismolsquo() Repuacuteblica proclamada eacute um
tanto extensatildeo da casa e da famiacutelia do agente ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 162 102 FAORO Raymundo Op cit p610 103 Ibidem p610
30
Neste esteio a sexta consequecircncia trazida pela heranccedila portuguesa e acolhida
na esfera administrativa governamental eacute o proacuteprio nepotismo que revela o
entendimento assentado de que o Estado eacute o prolongamento da famiacutelia primeiro
agrupamento social conhecido pelo homem onde os laccedilos satildeo de sangue e representa o
conhecido o confiaacutevel o leal104
E sendo a praacutetica do nepotismo dissonante da Moralidade Puacuteblica passa-se a
essa segunda consideraccedilatildeo
A ―inaceitaccedilatildeo da imoralidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute atemporal 105
e de
que se tem notiacutecia desde a Antiguidade pois os grandes pensadores filoacutesofos e
poliacuteticos firmavam ―a ideia de que as condiccedilotildees morais devem ser tidas como uma
exigecircncia impostergaacutevel para o exerciacutecio das atividades de governo 106
imprescindiacutevel
a todos aqueles que exercem a atividade puacuteblica e que a moralidade eacute ―princiacutepio
inexpurgaacutevel a res puacuteblica107
Contudo desde os tempos do absolutismo como a concepccedilatildeo poliacutetica passou a
ser formulada ―segundo a pessoa que encarnava o Poder do Estado sendo o
personalismo semente da proacutepria ordem implantada a verdadeira moralidade puacuteblica
foi sufocada e dessa forma o individualismo imperou e ―fomentou a distacircncia entre o
Direito e a Moral algo que nem no Estado Social ―em seus primeiros momentos foi
questionado108
104 Conforme afirma Joatildeo Gaspar Rodrigues ―Os fenocircmenos sociais tecircm dentro de certos limites uma gecircnese
psicoloacutegica () O nepotismo como fator antissocial de antagonismo e discoacuterdia guarda conexotildees psicoloacutegicas e
histoacutericas esclarecedoras de suas motivaccedilotildees inconscientes Eacute um dos fenocircmenos sociais mais primitivos O homem
existiu primeiro no seio de grupos isolados hordas ou clatildes a formaccedilatildeo original deve-se aos viacutenculos sanguiacuteneos O
grupo domeacutestico-familiar enquadrava os seus diferentes membros () O culto da famiacutelia (ou familismo) tende a
refluir para seus limites normais (dentro da funcionalidade da famiacutelia) quando a sociedade revela progressos
industriais e teacutecnicos com a criaccedilatildeo subsequente de muitos focos de interesses opostos que competem ou
transacionam entre si buscando vantagens () Em termos praacutetico-poliacuteticos a profunda importacircncia da famiacutelia
repousa sobre o fato de estar o mundo organizado de tal modo que natildeo haacute nele lugar para o indiviacuteduo ou seja para
quem quer que seja diferente () Os indiviacuteduos alcanccedilam posiccedilotildees de acordo com outros padrotildees que natildeo seus
meacuteritos o processo poliacutetico eacute contaminado pelas relaccedilotildees pessoais e familiares ―Portando qualquer anaacutelise de
caracteriacutesticas culturais (como o nepotismo) de determinado sistema poliacutetico deve levar em conta a permanente
importacircncia das relaccedilotildees informais e tradicionais que moldam as atitudes e accedilotildees dos indiviacuteduos Nepotismo no
serviccedilo puacuteblico brasileiro e a SV 13 Revista de Direito Administrativo- RDA Rio de Janeiro v 260 maiago 2012
p207 - 208 105ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey
1994 p183 106 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 156 107 ROCHA Op cit p184 108 Ibidem p 179 ―Do seacuteculo XVII ao iniacutecio do seacuteculo XIX ocorreram momentos ―em que as correntes filosoacuteficas
dominanteslsquo primaram pela separaccedilatildeo das noccedilotildees de moral e Direito conforme explica BASTOS Celso Ribeiro e
MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume - tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo
Saraiva 1992 p 37 Destacando-se as teorias de Kant e Kelsen - principais pensadores de tal linha - respectivamente
da metafiacutesica dos costumeslsquo e da teoria pura do direitolsquo Por meio desta segundo Maria Sylvia de Pietro Kelsen
31
Entretanto como a ―influecircncia da Moral no Direito mostrou-se permanente na
sequecircncia histoacuterica da humanidade109
jaacute no comeccedilo do seacuteculo XX surgiram correntes
reacionaacuterias agrave separaccedilatildeo entre Direito e Moral em especial na Alemanha e na
Franccedila110
O pioneiro em desenvolver uma teoria quanto agrave moralidade administrativa
como um importante mecanismo de contenccedilatildeo da atividade estatal que natildeo se reduzisse
a um mero preceito normativo111
foi Maurice Hauriou que a partir das decisotildees do
Conselho de Estado constatou que ―o Estado natildeo eacute um fim em si mesmo mas sim um
instrumento utilizado em prol do interesse puacuteblico e que por isto era imprescindiacutevel
viabilizar instrumentos que ―o mantivessem adstrito a esse fim112
Desta feita ―em 1910 na primeira ediccedilatildeo dos seus Princiacutepios de Direito
Puacuteblico introduziu sua teoria asseverando que ―o poder puacuteblico constituiu a armadura
moral da administraccedilatildeo puacuteblica e que ―todo controle organizado em nome da
moralidade administrativa sobre os atos administrativos deve partir da noccedilatildeo de poder
concluindo que o controle dos atos deve ser ―exercido em nome da moral puacuteblica mais
do que em nome do direito 113
Mas o desvio de poder embora tenha nascido vinculado agrave moralidade ―passou
a ser visto como hipoacutetese de ilegalidade114
pois inserido no conceito de legalidade
administrativa e portanto submetido ao controle judicial passando assim ―de regra de
conteuacutedo moral a ―uma regra juriacutedica115
Weber tambeacutem contribuiu de forma consideraacutevel quanto ao assunto uma vez
que vinculou a moralidade administrativa agrave ―moral dos resultados pois segundo ele
―pretendeu desligar por completolsquo o conceito de norma juriacutedica do de norma moral de que proveio
Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012 p 163 109 ROCHA Op cit p 176 110 DI PIETRO Op cit 165 111 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 41 112 Assim elaborou uma teoria que estabelecesse ―paracircmetros adequados para a individualizaccedilatildeo do desvio de poder
e conclui que ele natildeo se reduzia agrave legalidade mas estava intimamente vinculado agrave imoralidade ou agrave inobservacircncia da
moralidade no desenvolvimento funccedilatildeo administrativa HAURIOU Maurice Precis de Droit Administratif et de
Droit Public p 439 apud GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco op cit p 41 113 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p57 Segundo Carmem Luacutecia o autor na 11ordf ediccedilatildeo de sua obra em 1927 ―apresentou a noccedilatildeo de moralidade
administrativa mais acabada como ―o princiacutepio segundo o qual o Estado define o desempenho da funccedilatildeo
administrativa segundo uma ordem eacutetica acordada com os valores sociais prevalentes e voltada agrave realizaccedilatildeo de seus
fins ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p189 114 Ibidem 169 115 Ibidem p176
32
por ela eacute que se ―contrasta o resultado objetivamente considerado com o resultado que
seria exigido para atender agrave finalidade legal da administraccedilatildeo 116
De forma que o agente puacuteblico deve realizar o bem comum sendo esta a
finalidade do seu agir um agir institucional sendo censuraacuteveis ―poliacuteticos e servidores
ao empregarem ―o poder estatal de que foram investidos para fins estranhos aos
interesses puacuteblicos que a lei lhes cometeu 117
Mas a evoluccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre direito e moral e quanto ao princiacutepio da
moralidade puacuteblica natildeo parou por aiacute vez que a noccedilatildeo do princiacutepio da moralidade
tambeacutem ―se ampliou natildeo sendo mais aquele da eacutepoca de Hauriou118
Nesse esteio antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 os administradores
brasileiros jaacute refletiam sobre a moralidade administrativa de forma que uns a aceitavam
como princiacutepio juriacutedico outros a acolhiam como requisito de validade dos atos da
Administraccedilatildeo Puacuteblica e outros ainda recusavam a ela a iacutendole juriacutedica119
Todavia esse contexto foi alterado apoacutes a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal de 1988 que a reconheceu explicitamente como um dos princiacutepios basilares da
Administraccedilatildeo Puacuteblica120
Deste modo no atual Estado Democraacutetico ―eacute a autoridade moral que legitima o
comportamento da pessoa puacuteblica121
pois ―o sistema juriacutedico democraacutetico
fundamenta-se na legitimidade a qual se compotildee com o elemento da moralidade
puacuteblica socialmente afirmada122
Nesse esteio eacute que se apresenta a uacuteltima consideraccedilatildeo sobre as algumas das
normativas editadas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a partir da Constituiccedilatildeo Federal de
116 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar
2001p59 ―O bom resultado objetivamente considerado ao que a Administraccedilatildeo Puacuteblica moralmente deve tender soacute
pode ser o que concorre para a realizaccedilatildeo da boa administraccedilatildeo inegavelmente o que satisfaz o direcionamento aos
interesses puacuteblicos o que vem a ser seu fim institucional Idem p 59 117 Idem p 60 118 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994p189 119 Afirma Marcio Cammarosano que Hely Lopes Meirelles e Cretella Junior jaacute a entendiam princiacutepio juriacutedico que
Manoel de Oliveira Franco Sobrinho a acolhia como requisito de validade do ato e que Moreira Neto negava sua
juridicidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2006 p 68-69 120 Segundo Carmem Luacutecia na deacutecada de 90 se projetou uma ―preocupaccedilatildeo com a moralidade puacuteblica a niacuteveis antes
natildeo vistos neste seacuteculo ou mesmo em qualquer outro () pocircs-se entatildeo a imperiosidade do questionamento da eacutetica e
da moral puacuteblica () A eacutetica passou () a ser um dos polos fundamentais do discurso e da praacutetica poliacutetica e
econocircmica deste final de seacuteculo () A moralidade puacuteblica e basicamente a moralidade administrativa refletem o
momento e fazem crescer em importacircncia e domiacutenio este princiacutepio que passa () a pairar sobre todos os processos
de juridicizaccedilatildeo Op cit p 176 121 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p180 122 Ibidem p182
33
1988 visto que se por um lado os Estados-membros e os Municiacutepios cada qual em seu
acircmbito elaboraram vaacuterias normas ―de repressatildeo ao nepotismo 123
(algumas ―elevadas
ao primeiro plano do ordenamento estadual124
construindo uma legislaccedilatildeo nacional
esparsa)125
que dispunham de forma diversa sobre a noccedilatildeo e a coibiccedilatildeo do nepotismo
por outro os poderes da Uniatildeo126
editaram nos seus respectivos domiacutenios normas
disciplinares aos seus respectivos destinataacuterios127
sendo estas ora enfocadas quais
sejam o Estatuto de Servidores Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a Lei
Complementar do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo o Coacutedigo de Eacutetica dos Servidores
Puacuteblicos Civis Federais do Poder Executivo a lei que disciplina os servidores no acircmbito
do Tribunal de Contas da Uniatildeo a lei federal que regulamenta as carreiras do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo e ainda a Resoluccedilatildeo n 072005 editada pelo Conselho Nacional
de Justiccedila que embora tenham visado extirpar o nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica
nos mais diversos oacutergatildeos da Uniatildeo natildeo o obstaram totalmente
A primeira lei federal que apoacutes a Constituiccedilatildeo Federal de 1988 previu
expressamente a vedaccedilatildeo do nepotismo foi a de n 8112 de 11 de dezembro de 1990
que ao tratar do regime disciplinar estatutaacuterio dispocircs no artigo 117 sobre as condutas
proibidas ao servidor e dentre elas pelo seu inciso VIII vedou ao servidor do Poder
Executivo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas que mantivesse ―sob sua chefia
imediata em cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o
segundo grau civil definindo entatildeo os limites da noccedilatildeo de nepotismo pela
123 ―Existem leis estaduais e leis municipais dentre as quais diversas leis orgacircnicas municipais que aqui natildeo se citam
por desnecessaacuterio (e de resto interminaacutevel) que consignam similarmente agraves leis federais referidas disposiccedilotildees
restritivas ao nepotismo em termos sempre inspirados na legislaccedilatildeo federal Quanto agraves LOMs observa se ateacute mesmo
a introduccedilatildeo da regra antinepotismo por forccedila de emendas parlamentares e natildeo oriundas do Executivo como pela
abrangecircncia da finalidade ante a dimensatildeo dos quadros das Prefeituras ante a das Cacircmaras Municipais seria de
esperar as quais iniciativas jaacute mereceram acolhida judicial como pelo e Tribunal de Justiccedila do Estado de Satildeo Paulo
na ADI n 963340100 originaacuteria do Municiacutepio de Biritiba Mirim ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 101-121 abrjun 2011 p106 124 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p 25 ―Assim algumas constituiccedilotildees estaduais impediam
que determinados parentes ocupassem cargos em comissatildeo o que eacute o caso da Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul que
em seu art 20 sect 5ordm buscou conferir um tratamento uniforme nos trecircs Poderes naquele Estado ao proibir o exerciacutecio
do cargo comissionado pelos cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por adoccedilatildeo ateacute o
segundo grau ARAKAKI Allan Thiago Barbosa E ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o Combate ao
Nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI v 211 ano 75 p 105-106 A Emenda que
propocircs a modificaccedilatildeo foi a n12 agrave Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul elaborada pela Assembleia
Legislativa daquele Estado que vedava o nepotismo em todos os Poderes desse ente federativo e foi objeto da ADI n
1521-4RS um dos precedentes da suacutemula 125 E era ―objeto de resistecircncia e descumprimento MODESTO Paulo Opcit p25 126Dos ―cinco Poderes da Uniatildeo pois que ningueacutem duvide de que o Ministeacuterio Puacuteblico e o Tribunal de Contas satildeo o
quarto e o quinto ao lado dos tradicionais trecircs ARAKAKI Op cit p105 127 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n 31 p 61
34
subordinaccedilatildeo do parente nomeado agrave chefia imediata do nomeante e restrita ao cocircnjuge
companheiro128
e parentes consanguiacuteneos ateacute o segundo grau
Em 20 de maio de 1993 foi editada a Lei Complementar federal n 75 que
dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo e
que por meio do seu artigo 293 vedou o nepotismo no acircmbito do referido oacutergatildeo nos
mesmos termos da Lei 811290129
Posteriormente em 22 de junho de 1994 foi publicado o Coacutedigo de Eacutetica do
servidor puacuteblico civil do Poder Executivo federal aprovado pelo Decreto Presidencial n
1171 que enfatizou as regras deontoloacutegicas130
ressaltando que o servidor puacuteblico natildeo
poderaacute jamais desprezar o elemento eacutetico de sua condutalsquo131
estabelecendo que seja
dever do servidor resistir a todas as pressotildees de superiores hieraacuterquicos de
interessados de familiares que viessem obter quaisquer favores benesses ou vantagens
indevidas em decorrecircncia de accedilotildees imorais ilegais ou aeacuteticaslsquo132
e vedando o uso do
cargo ou funccedilatildeo facilidades amizades tempo posiccedilatildeo e influecircncias para obter
qualquer favorecimento para si ou para outremlsquo 133
Dessa forma o titular do Poder Executivo Federal natildeo satisfeito com o jaacute
disposto na Lei n 811290 assentou por meio do Coacutedigo de Eacutetica134
que a proibiccedilatildeo
de se utilizar o puacuteblico em prol do privado sob a oacutetica da moralidade puacuteblica tambeacutem eacute
aeacutetico
O Tribunal de Contas da Uniatildeo por meio da Lei n 9165 de 19 de dezembro
de 1995 alterou o art 110 da Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo - Lei nordm
8443 de 16 de julho de 1992 - dando nova redaccedilatildeo ao seu inciso IV e acrescentando
paraacutegrafo uacutenico ao mesmo artigo que veda o nepotismo135
sendo a primeira normativa
128 Companheiro eacute a pessoa com quem se vive em uniatildeo estaacutevel como se casado fosse nos termos do caput do art
1723 do CC de 2002 129 Art 293 Ao membro ou servidor do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo eacute vedado manter sob sua chefia imediata em
cargo ou funccedilatildeo de confianccedila cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o segundo grau civil 130 E determinou a criaccedilatildeo de Comissotildees de Eacutetica no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades do Poder Executivo 131 Anexo do Decreto Seccedilatildeo I inciso II 132 Anexo do Decreto Seccedilatildeo II inciso XIV aliacutenea i 133 Anexo do Decreto Seccedilatildeo III inciso XV aliacutenea a 134 Carmem Luacutecia Antunes Rocha em sua obra de 1994 jaacute asseverava que era necessaacuteria a criaccedilatildeo de um ―Coacutedigo
Deontoloacutegico da Administraccedilatildeo Puacuteblica e de ―Comissotildees de Eacutetica do Serviccedilo Puacuteblico em todos os poderes e
entidades da Federaccedilatildeo Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
232-233 135 ―Art 1ordm - O art 110 da Lei nordm 8443 de 16 de julho de 1992 - Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
alterado o inciso IV e acrescido de paraacutegrafo uacutenico passa a vigorar com a seguinte redaccedilatildeo ―Art 110() IV -
provimento dos cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila por servidores do quadro de pessoal exceto quanto aos
Gabinetes de Ministro do Procurador-Geral e de Auditor em relaccedilatildeo a um Oficial de Gabinete e a um Assistente que
seratildeo de livre escolha da autoridade obedecidos os requisitos legais e regimentais Paraacutegrafo uacutenico Eacute vedada a
nomeaccedilatildeo para cargos em comissatildeo e a designaccedilatildeo para funccedilotildees de confianccedila de cocircnjuge companheiro ou
35
a elastecer os limites do nepotismo aos parentes consanguiacuteneos ateacute o terceiro grau e aos
afins
A Lei 9421 de 24 de dezembro de 1996136
que criou as carreiras dos
servidores do Poder Judiciaacuterio vedou o nepotismo conforme disposto no seu artigo 10
nos mesmos limites da lei do Tribunal de Contas contudo inovou ao excepcionar a
vedaccedilatildeo do nepotismo aos servidores efetivos da carreira judiciaacuteria nomeados para
ocupar cargo em comissatildeo salvo se fossem diretamente subordinados ao magistrado
parente137
E entatildeo apoacutes quase uma deacutecada da ediccedilatildeo da uacuteltima legislaccedilatildeo federal sobre o
tema e jaacute no seacuteculo XXI o Conselho Nacional de Justiccedila138
―em meio a declaraccedilotildees de
autoridades da Repuacuteblica favoraacuteveis agrave contrataccedilatildeo de familiares para o serviccedilo puacuteblico
que provocou repulsa na populaccedilatildeo brasileira139
no uso de sua competecircncia140
aprovou
a Resoluccedilatildeo n 7 de 18 de outubro de 2005 que ―disciplina o exerciacutecio de cargos
empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e de
servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do
Poder Judiciaacuterio e daacute outras providecircncias141
e que assim estabeleceu marco na
parentes consanguiacuteneos ou afins em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau de ministro auditor ou membro do
Ministeacuterio Puacuteblico junto ao Tribunal em atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos exceto se admitidos no
quadro proacuteprio de pessoal mediante concurso puacuteblico 136 Revogada pela Lei n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as Carreiras dos Servidores do Poder
Judiciaacuterio da Uniatildeo 137 Artigo 10 ―No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada Tribunal ou Juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para cargos e
Comissatildeo e para as Funccedilotildees Comissionadas de que trata o art 9 de cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro
grau inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados salvo a de servidor ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras Judiciaacuterias caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir junto ao
Magistrado determinante da incompatibilidade 138 Criado pela Emenda agrave Constituiccedilatildeo n 4504 que promoveu vaacuterias mudanccedilas no Judiciaacuterio eacute oacutergatildeo responsaacutevel
pelo controle administrativo e financeiro do Judiciaacuterio e pelo cumprimento dos deveres funcionais dos magistrados 139GARCIA Emerson Nepotismo origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX n 200 15 de maio de
2005 p 24 Nesta eacutepoca ―a pressatildeo da opiniatildeo popular contribuiu para que projetos contraacuterios ao nepotismo que
estavam engavetados na CCL voltassem a tramitar no Congresso Nacional O clamor popular estaacute levando
prefeituras e cacircmaras de vereadores a abdicarem da antiga praacutetica poliacutetica de dividir as benesses do poder com os
parentes agrave custa do eraacuterio Em vaacuterias cidades organizaccedilotildees natildeo governamentais e grupos de cidadatildeos mobilizam-se
contra o nepotismo 140 ―Art 103-b () sect4ordm () II - zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo a
legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-los
revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei sem prejuiacutezo da
competecircncia do Tribunal de Contas da Uniatildeo 141 Posteriormente alterada pelas Resoluccedilotildees n 9 de 06 de dezembro de 2005 e n 21 de 29 de agosto de 2006 A
Resoluccedilatildeo n 9 deu nova redaccedilatildeo ao art 3ordm da Resoluccedilatildeo n7 Eacute vedada a manutenccedilatildeo aditamento ou prorrogaccedilatildeo de
contrato de prestaccedilatildeo de serviccedilos com empresa que venha a contratar empregados que sejam cocircnjuges companheiros
ou parentes em linha reta colaterais ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de ocupantes de cargo de direccedilatildeo
e de assessoramento de membros de juiacutezes vinculados ao respectivo tribunal contratante devendo tal condiccedilatildeo
constar expressamente dos editais de licitaccedilatildeolsquo e a Resoluccedilatildeo n 21 deu nova redaccedilatildeo ao sect1ordm do art 2ordm da Resoluccedilatildeo
n7 ―Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem ou a compatibilidade de atividade que lhe
seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do
36
poliacutetica de combate ao nepotismo no acircmbito do Judiciaacuterio pois mesmo que tenha
determinado a proibiccedilatildeo do nepotismo nos mesmos limites de parentesco dispostos nas
leis anteriores bem como excepcionado o nepotismo em situaccedilatildeo jaacute disposta na Lei n
94211996 ela inovou em diversos outros pontos e ainda esmiuccedilou as espeacutecies de
nepotismo de acordo com suas respectivas caracteriacutesticas sendo a principal precedente
normativa da SV n13
No seu artigo 1ordm vedou a praacutetica do nepotismo no acircmbito de todo o poder
judiciaacuterio dispocircs sobre a nulidade dos atos caracterizados como de nepotismo142
e na
sequecircncia elencou no seu artigo 2ordm as situaccedilotildees e ateacute espeacutecies de nepotismo143
Assim no inciso I previu a espeacutecie de nepotismo denominada ―direto e
imediato caracterizado quando cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta
colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau dos membros ou juiacutezes eacute nomeado ou
designado para exercer cargo em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no juiacutezo ou tribunal
em que aqueles satildeo vinculados sendo a forma mais natural de nepotismo e de faacutecil
constataccedilatildeo
No inciso II explicou sobre a espeacutecie de nepotismo indireto ou cruzado que eacute
caracterizado quando haacute reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees ajustadas por
meio de trocas de favores reciacuteprocos e conhecidas como ―barrigas de aluguel 144
Ocorre de fato quando parente de uma autoridade eacute nomeada por meio de
outra autoridade e o parente da segunda autoridade eacute nomeado reciprocamente por
servidor vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para servir subordinado ao magistrado ou servidor
determinante da incompatibilidade Disponiacuteveis em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 142 ―Art 1deg Eacute vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito de todos os oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio sendo nulos os atos
assim caracterizados 143 ―Art 2deg Constituem praacuteticas de nepotismo dentre outras
1 - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive dos respectivos membros ou juiacutezes vinculados
II - o exerciacutecio em Tribunais ou Juiacutezos diversos de cargos de provimento em comissatildeo ou de funccedilotildees gratificadas
por cocircnjuges companheiros ou parentes em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive de
dois ou mais magistrados ou de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo ou de assessoramento em circunstacircncias
que caracterizem ajuste para burlar a regra do inciso anterior mediante reciprocidade nas nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees
III - o exerciacutecio de cargo de provimento em comissatildeo ou de funccedilatildeo gratificada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada
Tribunal ou Juiacutezo por cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau
inclusive de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento
IV - a contrataccedilatildeo por tempo determinado para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico de
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados bem como de qualquer servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de
assessoramento
V - a contrataccedilatildeo em casos excepcionais de dispensa ou inexigibilidade de licitaccedilatildeo de pessoa juriacutedica da qual
sejam soacutecios cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive dos
respectivos membros ou juiacutezes vinculados ou servidor investido em cargo de direccedilatildeo e de assessoramento 144 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
37
meio da primeira autoridade sendo portanto uma espeacutecie de nepotismo de difiacutecil
comprovaccedilatildeo vez que para sua configuraccedilatildeo eacute imprescindiacutevel provar o ajuste realizado
entre as autoridades que detecircm o poder de nomear ou solicitar a nomeaccedilatildeo
Pelo inciso III determinou a coibiccedilatildeo de nepotismo aos parentes de qualquer
servidor investido em cargo de direccedilatildeo ou de assessoramento e pelo inciso IV inovou
vedando a contrataccedilatildeo temporaacuteria sem processo seletivo dos parentes de daqueles que
geram incompatibilidade para atender a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico
Ainda no inciso V proibiu a contrataccedilatildeo natildeo precedida de licitaccedilatildeo de pessoa
juriacutedica em que os parentes dos membros juiacutezes ou dos servidores investidos em cargo
de direccedilatildeo e assessoramento tribunal contratante sejam soacutecios
Igualmente nos paraacutegrafos primeiro e segundo excepcionou145
as nomeaccedilotildees
ou designaccedilotildees de servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras
judiciaacuterias
Por meio do artigo 3ordm vedou a contrataccedilatildeo dos parentes (daqueles que geram
incompatibilidade) por pessoa juriacutedica prestadora de serviccedilo ao juiacutezo ou tribunal aos
quais se vincula e pelo artigo 4ordm determinou que a pessoa nomeada ou designada deve
declarar formalmente antes da posse que natildeo possui parentesco com ningueacutem que gere
incompatibilidade e caracterize o nepotismo 146
No seu artigo 5ordm definiu que os Presidentes dos Tribunais exonerassem os
servidores em situaccedilatildeo de nepotismo147
Diante da severidade e coerccedilatildeo da Resoluccedilatildeo foram suscitadas inuacutemeras
discussotildees e polecircmicas quanto agrave sua aplicaccedilatildeo148
e devido agrave resistecircncia encontrada no
145 ―sect 1deg Ficam excepcionadas nas hipoacuteteses dos incisos I II e III deste artigo as nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees de
servidores ocupantes de cargo de provimento efetivo das carreiras judiciaacuterias admitidos por concurso puacuteblico
observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo de origem a qualificaccedilatildeo profissional do servidor e a
complexidade inerente ao cargo em comissatildeo a ser exercido vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo
para servir subordinado ao magistrado ou servidor determinante da incompatibilidade
―sect 2deg A vedaccedilatildeo constante do inciso IV deste artigo natildeo se aplica quando a contrataccedilatildeo por tempo determinado para
atender a necessidade temporaacuteria de excepcional interesse puacuteblico houver sido precedida de regular processo seletivo
em cumprimento de preceito legal 146 ―Art 4deg O nomeado ou designado antes da posse declararaacute por escrito natildeo ter relaccedilatildeo familiar ou de parentesco
que importe praacutetica vedada na forma do art 2ordm 147 ―Art 5deg Os Presidentes dos Tribunais dentro do prazo de noventa dias contado da publicaccedilatildeo deste ato
promoveratildeo a exoneraccedilatildeo dos atuais ocupantes de cargos de provimento em comissatildeo e de funccedilotildees gratificadas nas
situaccedilotildees previstas no art 2deg comunicando a este Conselho Paraacutegrafo uacutenico Os atos de exoneraccedilatildeo produziratildeo
efeitos a contar de suas respectivas publicaccedilotildees 148 Pois diversos magistrados e servidores do poder judiciaacuterio lotados nas inuacutemeras cortes e foacuteruns do paiacutes se
mostraram relutantes em cumpri-la ―Eacute comum a relutacircncia interna de alguns tribunais () haacute no comportamento de
38
acircmbito do proacuteprio Judiciaacuterio a dar cumprimento ao determinado pela Resoluccedilatildeo o CNJ
aleacutem de tecirc-la alterado por meio das outras duas Resoluccedilotildees ainda editou enunciados
administrativos149
dentre os quais cabe ressaltar o n1 por meio do qual o CNJ
excepcionou trecircs situaccedilotildees da praacutetica nepoacutetica a nomeaccedilatildeo do servidor-parente para
ocupar cargo comissionado que tenha ocorrido anteriormente ao ingresso daquele que
gera a incompatibilidade a nomeaccedilatildeo ocorrida anteriormente agrave uniatildeo estaacutevel ou do
casamento e a nomeaccedilatildeo de parentes de servidor ou o magistrado morto ou
aposentado150
E tambeacutem n7 por meio do qual o CNJ estabeleceu sobre a aplicaccedilatildeo da
referida resoluccedilatildeo em relaccedilatildeo agrave contrataccedilatildeo de estagiaacuterios sem processo seletivo
ressaltando ainda que o estagiaacuterio natildeo poderia ser subordinado direto do servidor ou
magistrado parente seus 151
Na sua 16ordf sessatildeo esclareceu sobre alguns pontos quanto agrave Resoluccedilatildeo dentre
eles que a definiccedilatildeo de cargo de assessoramento ou de chefia deve embasada na
natureza e nas atribuiccedilotildees do cargo independentemente de sua nomenclatura152
Ainda vale frisar que a Resoluccedilatildeo n7 ao expurgar o nepotismo do Judiciaacuterio
―desencadeou um movimento similar em todo o serviccedilo puacuteblico153
antes mesmo da
ediccedilatildeo da SV n13 Tanto que inspirou o Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico a
parte do Poder Judiciaacuterio um fator cultural materializado na relaccedilatildeo de troca de influecircncias que estabelece com a
sociedade bem como um sentimento fortemente presente de natildeo se achar parte do Estado () a constataccedilatildeo de que a
forma como se deu a colonizaccedilatildeo brasileira e o exerciacutecio do poder local marcadamente familiar ainda influenciam o
modo de agir e pensar de grande parcela de seus membros() Na realidade o que se via na resistecircncia em aceitar a
determinaccedilatildeo do CNJ era um comportamento compatiacutevel com a relaccedilatildeo coronelista do iniacutecio do seacuteculo XX cuja
marca primeira era o clientelismo ou seja uma rede de relaccedilotildees pessoais e diretas baseadas na troca firmada em
termos poliacuteticos A impossibilidade de nomear os parentes teria podado em alguns membros da magistratura o
exerciacutecio do seu lado patrimonialista () fim da relaccedilatildeo em que o patrimocircnio puacuteblico () era utilizado para fins
pessoais () Eliminava-se () o requisito de um favor para conseguir-se () acesso a um cargo puacuteblico ()
dificuldade de alguns membros da magistratura de separarem os negoacutecios privados dos negoacutecios do estado seja por
empregar os parentes os amigos ()Tudo muito semelhante agrave relaccedilatildeo do senhor de engenho ou do coronel com seu
―povo tudo visto de forma muito ―cordial na acepccedilatildeo de Seacutergio Buarque de Holanda () Tais praacuteticas
decididamente patrimonialistas necessitavam ser combatidas() favoritismo ou perseguiccedilotildees os atos com ausecircncia
do criteacuterio impessoal RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia agrave implantaccedilatildeo das regras de
combate ao nepotismo sobre o papel do Judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do Estado Democraacutetico de Direito
in Constituiccedilatildeo e Estado Social Os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Oliveira Neto Francisco Joseacute
Rodrigues de (Org) Satildeo Paulo Revista dos Tribunais 2008 p 151 a 153 149 N1 de 08 de setembro de 2008 que estende a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 agraves
nomeaccedilotildees natildeo concursadas para serventias extrajudiciais (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo)
n1 de 25 de abril de 2006 que aprova nova redaccedilatildeo agrave aliacutenea C do Enunciado Administrativo n 1 (redaccedilatildeo dada pela
Divisatildeo Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) n 1 de 11 de abril de 2006 que especifica fatores e situaccedilotildees geradoras de
incompatibilidade nos termos da Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de 2005 (redaccedilatildeo dada pela Divisatildeo
Normatizaccedilatildeo e Organizaccedilatildeo) Disponiacutevel em wwwcnjjusbr 150 De 15 de dezembro de 2005 que dispotildee sobre as vedaccedilotildees constantes na Resoluccedilatildeo CNJ nordm 7 de 18 de outubro de
2005 151 De 19 de junho de 2008 que dispotildee sobre contrataccedilatildeo de estagiaacuterios no acircmbito dos Tribunais 152 Ata da sessatildeo disponiacutevel em wwwcnjjusbr Acesso em 10022013 Ainda ficou estabelecido que a exoneraccedilatildeo
dos servidores em situaccedilatildeo de nepotismo eacute escolha que compete ao Presidente do Tribunal e que a prescriccedilatildeo e a
decadecircncia natildeo satildeo aplicadas ao ato de exoneraccedilatildeo de tais servidores 153 CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios constitucionais
Revista do Advogado v 32 n 117 out2012 p 92
39
editar a Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 de 7 de novembro de 2005154
diversa mas tatildeo
rigorosa como a do CNJ155
dirigida a todo o Ministeacuterio Puacuteblico como provocou a
ediccedilatildeo da Lei Federal n 11416 de 15 de dezembro de 2006 que dispotildee sobre as
carreiras do Poder Judiciaacuterio da Uniatildeo com vedaccedilatildeo expressa ao nepotismo no seu
artigo 6ordm156
e ainda foi aplicada pelo Tribunal de Contas da Uniatildeo ao ementar o
Acoacuterdatildeo n 382007 sobre o tema157
natildeo restando portanto ―qualquer duacutevida da
incontrastaacutevel proibiccedilatildeo ao nepotismo que desde entatildeo impera perante o Judiciaacuterio158
Diante de tudo isto resta a imprescindibilidade de se fazer expressa a vedaccedilatildeo
do nepotismo em todos os poderes de todos os entes federados Mas deve-se
questionar tendo em vista o assunto e a legislaccedilatildeo jaacute existente havia a necessidade de
ser editar uma Suacutemula Vinculante a regulamentar a mateacuteria Ela eacute o instrumento mais
adequado a fazecirc-lo O STF exorbitou sua competecircncia e extrapolou a proacutepria finalidade
da Suacutemula Vinculante Eacute essa a problemaacutetica a que se volta o trabalho
154 O seu uacuteltimo considerando dispotildee que o nepotismo vicia os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica e que por isto eacute
inconstitucional e ainda que natildeo eacute necessaacuterio vedaacute-lo expressamente por lei diante da autoaplicabilidade dos
princiacutepios que prescindem de previsatildeo legal para terem plena eficaacutecia 155 Segundo Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo ―se compararmos o disposto no art 2ordm 1 da Resoluccedilatildeo nordm 0705 (CNJ) com
a norma do art 1ordm da Resoluccedilatildeo nordm 105 (CNMP) () notamos uma sensiacutevel diferenccedila entre os conceitos de
nepotismo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDMEditora NDJ v 24 n 8 ago
2008 p 598 156 Art 6ordm No acircmbito da jurisdiccedilatildeo de cada tribunal ou juiacutezo eacute vedada a nomeaccedilatildeo ou designaccedilatildeo para os cargos em
comissatildeo e funccedilotildees comissionadas de cocircnjuge companheiro parente ou afim em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive dos respectivos membros e juiacutezes vinculados salvo a de ocupante de cargo de provimento
efetivo das Carreiras dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciaacuterio caso em que a vedaccedilatildeo eacute restrita agrave nomeaccedilatildeo ou
designaccedilatildeo para servir perante o magistrado determinante da incompatibilidade 157 BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Processo 0049662003-4 ―Sumaacuterio Pedido de Reexame contra Acoacuterdatildeo
que determinou agrave Presidecircncia do TRT22ordf Regiatildeo que se abstivesse de nomear ou designar para o exerciacutecio de
funccedilatildeo que demande alguma atividade sob direccedilatildeo acompanhamento supervisatildeo aprovaccedilatildeo coordenaccedilatildeo controle
delegaccedilatildeo ou subdelegaccedilatildeo da pessoa que preside o oacutergatildeo servidor puacuteblico mesmo ocupante de cargo de provimento
efetivo que seja seu cocircnjuge companheiro ou parente ateacute o terceiro grau nos termos do art 10 da Lei nordm 942196 e
do art 2ordm da Resoluccedilatildeo CNJ 72005 Conhecimento Natildeo-provimento ldquoEmenta PEDIDO DE REEXAME
NEPOTISMO AUSEcircNCIA DE INTERESSE DE AGIR EM RELACcedilAtildeO A UM DOS ITENS DO ACOacuteRDAtildeO
ARGUMENTACcedilAtildeO INCAPAZ DE AFASTAR FALHAS DE GESTAtildeO NEGADO PROVIMENTO 1 A praacutetica
de nepotismo configura ofensa aos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica sobretudo os da moralidade
igualdade impessoalidade e finalidade administrativa 2 Natildeo se conheceraacute de peccedila recursal que ataque atos de mero
expediente porquanto desprovidos de carga decisoacuteria ou que ataque deliberaccedilatildeo que natildeo alcance a parte em face de
evidente falta de interesse de agir 3 Nega-se provimento a pedido de reexame quando os argumentos apresentados
pelo recorrente natildeo forem haacutebeis a afastar ou mesmo justificar as falhas de gestatildeo identificadas ao tempo de
fiscalizaccedilatildeo promovida por este Tribunal Interessante frisar que o Ministro Relator citou no acircmbito do julgado o
parecer dado pelo Subprocurador-Geral junto ao TCU Jatyr Batista Cunha nos autos do TC nordm 00620072003-4
onde afirmou que por traacutes da coibiccedilatildeo do nepotismo ―natildeo estaacute apenas uma intenccedilatildeo de melhoria de qualidade e
produtividade do serviccedilo puacuteblico mas tambeacutem a vontade dos legisladores ordinaacuterios e constituintes de promover a
moralizaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes
Acoacuterdatildeo n 382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007 Processo
0049662003-4 Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em 25032013 158 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p235
40
Para tanto se aplica metodologia ao estudo159
por meio de pesquisa
bibliograacutefica que revele ao longo do trabalho o objeto pesquisado as hipoacuteteses
pertinentes o problema decorrente e o argumento final
Assim a dissertaccedilatildeo eacute dividida em cinco partes A primeira se volta agrave anaacutelise
da anatomia da ediccedilatildeo da SV 13 a partir dos contornos das argumentaccedilotildees expostas
pelos Ministros do STF tanto nos seus quatro precedentes quanto nos dois debates que
a antecederam e que constituem as balizas de sua ediccedilatildeo com vistas a esclarecer o seu
sentido na forma que foi ementada
A partir da sistematizaccedilatildeo da descriccedilatildeo de tais informaccedilotildees - relevantes ao
estudo pois levaram agrave decisatildeo do STF de editar a SV n13 num determinado contexto -
se observa a retoacuterica argumentativa utilizada pelo Tribunal que construiu judicialmente
a noccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo e que indicam as controveacutersias que circundam o
proacuteprio texto do ato normativo editado
Dessa forma na exposiccedilatildeo dos precedentes160
se pontua os assuntos
levantados as semelhanccedilas e diferenccedilas entre eles e ainda o reflexo de cada um deles
na redaccedilatildeo da Suacutemula
Jaacute o segundo capiacutetulo do trabalho exibe apertada siacutentese sobre o contexto
histoacuterico do nepotismo no Brasil a ligaccedilatildeo de sua noccedilatildeo poliacutetico-administrativa com a
noccedilatildeo juriacutedica e consideraccedilotildees sobre a moralidade no acircmbito constitucional seu sentido
e alcance tudo em conformidade com o magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio
No terceiro capiacutetulo se enfoca a dinacircmica de decidir dos Ministros do STF
sob a oacutetica da hermenecircutica juriacutedica subdividido em trecircs toacutepicos um referente agrave
maneira como eles decidem de acordo com as elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e
Eros Grau outro pertinente agrave forma como deveriam decidir segundo os meacutetodos e
criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do processo decisoacuterio judicial propostos por
Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho
e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos princiacutepios de acordo com a norma
constitucional de acordo com as liccedilotildees de Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin
Robert Alexy Humberto Aacutevila e Marcelo Neves
159 Aqui no sentido de ―caminho a ser seguido para atingir uma finalidade FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita
Moraes Metodologia da Anaacutelise de Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p2 juldez 2010 160 Se ―passa por um inevitaacutevel processo de interpretaccedilatildeo dos dados ali constantes sem ―pretender-se a palavra final
() mas sempre um ponto inicial de debate sobre o proacuteprio precedente SILVA Christine Oliveira Peter da
Metodologia de Estudo de Precedentes Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p6
Disponiacutevel emhttpwwwidporgbr Acesso em 020813
41
No quarto capiacutetulo se trata do procedimento de elaboraccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante a partir dos ensinamentos de Roger Leal dentre outros a fim de se analisar
como deve ser construiacutedo o seu processo editorial seu sentido e efetivo alcance
Nesse enredo a criacutetica ao alcance da Suacutemula eacute feita com base em alternativas
argumentativas sistematizadas descritivamente e em suas consequecircncias na realidade
faacutetica que demonstram a complexidade do assunto e a necessidade de se refletir de
forma criacutetica sobre o assunto em tela com a finalidade de constatar se STF ao realizar
se construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula Vinculante n 13
exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto o que concluiraacute o trabalho
42
1 A CONSTRUCcedilAtildeO JUDICIAL DA NOCcedilAtildeO DE NEPOTISMO E DE SUA
VEDACcedilAtildeO PELA SUacuteMULA VINCULANTE N 13
O capiacutetulo se volta a tratar da maneira pela qual o Supremo Tribunal Federal
(STF) realizou a construccedilatildeo judicial da noccedilatildeo e vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da
Suacutemula Vinculante n 13 com base nos julgados do proacuteprio STF considerados como
precedentes da referida Suacutemula e nos debates ocorridos161
1 1 Os precedentes da SV n13
111 A Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade n 1521-4RS
Pela ADI162
em questatildeo se objetivou arguir a inconstitucionalidade de alguns
artigos163
da Emenda n 12 agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul sob o argumento164
de
161 Que subsidiaram a ediccedilatildeo da mesma o que possibilitaraacute verificar as similaridades e desigualdades entre os
precedentes bem como entre eles e a proacutepria Suacutemula e responder entatildeo agraves seguintes questotildees a partir de quais
fundamentos o STF construiu a noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo Os elementos sobre os quais foi
construiacuteda tal noccedilatildeo satildeo os mesmos nos quatro precedentes A redaccedilatildeo sumular guarda correspondecircncia com os
mesmos Qual motivaccedilatildeo acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 162 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade - ADI n 1521-4RS Ementaacuterio nordm
1983-1 ―CARGO DE CONFIANCcedilA ndash PARENTESCO ndash NOMEACcedilAtildeO E EXERCIacuteCIO - PROIBICcedilAtildeO ndash EMENDA
CONSTITUCINAL ndash ADI ndash LIMINAR A concessatildeo de liminar pressupotildee a relevacircncia do pedido formulado e o
risco de manter-se com plena eficaacutecia o preceito Isso natildeo ocorre quando o dispositivo atacado de iacutendole
constitucional confere ao tema chamado ―nepotismo tratamento uniforme nos Poderes Legislativo Executivo e
Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau no acircmbito de
cada Poder dispondo sobre os procedimentos a serem adotados para cessaccedilatildeo das situaccedilotildees existentes CARGOS ndash
EXTINCcedilAtildeO ndash INICIATIVA ndash ADI - LIMINAR Ao primeiro exame exsurge conflitante com a Carta Poliacutetica da
Repuacuteblica preceito que embora de iacutendole constitucional implique extinccedilatildeo de cargos de confianccedila ocupados agrave
margem das peculiaridades que lhes satildeo proacuteprias Relator Min Marco Aureacutelio julgada em 12397 e publicada no
DJ de 1732000 f105 Disponiacutevel em wwwstfgovbr 163 Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos ldquo4ordm - Os cargos em
comissatildeo destinam-se agrave transmissatildeo das diretrizes poliacuteticas para a execuccedilatildeo administrativa e ao assessoramento 5ordm -
Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou
por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista (grifos nossos) Art 2ordm O caputlsquo do artigo 32 da Constituiccedilatildeo do Estado passa a ter
a seguinte redaccedilatildeo Art 32 ndash Os cargos em comissatildeo criados por lei em nuacutemero e remuneraccedilatildeo certos e com
atribuiccedilotildees definidas de direccedilatildeo chefia e assessoramento satildeo de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo observados os
requisitos gerais de provimento em cargos estaduais Art 4ordm Ficam extintos os cargos em comissatildeo que natildeo atendam
agraves disposiccedilotildees do paraacutegrafo 4ordm do artigo 20 e do artigo 32 caputlsquo da Constituiccedilatildeo do Estado Art 5ordm - Ficam
extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos cargos em comissatildeo providos em desacordo com as
disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado Art 6ordm - O Governador do Estado o Presidente
do Tribunal de Justiccedila e a Mesa da Assembleia Legislativa no acircmbito dos respectivos Poderes o Procurador-Geral de
Justiccedila e o Presidente do Tribunal de Contas do Estado no acircmbito das suas respectivas instituiccedilotildees emitiratildeo os atos
administrativos declaratoacuterios de atendimento das disposiccedilotildees dos artigos 4ordm e 5ordm desta Emenda Constitucional
inclusive de extinccedilatildeo de cargos em comissatildeo e de exoneraccedilatildeo Paraacutegrafo uacutenico ndash O Governador do Estado poderaacute
delegar atribuiccedilotildees para a praacutetica dos atos previstos neste artigo Art 7ordm - (omissis) com as seguintes ressalvas a) o
artigo 4ordm entra em vigor cento e oitenta (180) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo b) o artigo 5ordm entra em vigor trinta
(30) dias apoacutes a data de sua publicaccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade -
ADI n 1521-4RS fl107-109 164Ibidem fls 109 e 110 Ao serem requeridas informaccedilotildees agrave Assembleia Legislativa daquele Estado ela contestou a
ADI proposta sob os argumentos citados agraves folhas 111 a 113 do referido documento entre eles a necessidade de
43
que haveria viacutecio de forma pois o ―preenchimento de cargos em comissatildeo estaria na
oacuterbita interna de cada um dos Poderes razatildeo pela qual feridas de mortelsquo fizeram-se a
autonomia e a independecircncia que lhe satildeo proacuteprios 165
e que os efeitos retroativos
imputados natildeo mereceriam prosperar pois os servidores jaacute detentores do cargo
estariam amparados por direito adquirido 166
Contudo o STF entendeu que natildeo havia risco na manutenccedilatildeo do dispositivo167
pois de iacutendole constitucional e que conferia ao tema nepotismolsquo tratamento uniforme
nos Poderes Legislativo Executivo e Judiciaacuterio proibindo o exerciacutecio do cargo pelos
parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o segundo grau
Assim a Corte decidiu pela constitucionalidade da Emenda n12 agrave Constituiccedilatildeo
Estadual do Rio Grande do Sul e indeferiu a suspensatildeo cautelar do sect4ordm do artigo 20 da
Constituiccedilatildeo do Estado do Rio Grande do Sul com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional
nordm 1295168
Nesse esteio o STF argumentou que seria necessaacuteria uma ―reflexatildeo mais
profunda sobre o sentido eacutetico que lastreia normas deste quilate169
e ao dispor sobre o
nepotismo170
afirmou que a Emenda n 12 objeto da ADI em questatildeo rendeu
―homenagem aos princiacutepios da legalidade da impessoalidade da moralidade171
e da
proibiccedilatildeo especiacutefica sobre o nepotismo e a existecircncia de diversas normas precedentes que o vedam em todos os entes
federados e nos mais diversos poderes 165 Argumento este que merece ser trazido agrave baila para se questionar ateacute onde a ediccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13
tambeacutem natildeo resultou nesta mesma consequecircncia BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 109 166Ibidem fl 109 167 Elaborada pela Assembleia Legislativa daquele Estado 168 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz lembram que ―Na seara judicial tambeacutem havia
manifestaccedilatildeo desfavoraacutevel ao nepotismo uma vez que mesmo sem previsatildeo expressa em Constituiccedilotildees anteriores a
1988 eacute possiacutevel defender que o princiacutepio da moralidade na verdade estava presente na ordem juriacutedica por uma
interpretaccedilatildeo sistecircmica In Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria
Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 106 169 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS voto do Ministro Marco Aureacutelio agraves fl 115 Pois ―o povo
brasileiro jaacute natildeo tateia mergulhado nas trevas da ignoracircncia em consequente subserviecircncia em busca da matildeo ditadora
e assistencialista Ibidem fl 115-116 Nesse ensejo o Ministro Celso Mello aduziu que ―() o Estado no exerciacutecio
das atividades que lhe satildeo inerentes natildeo pode ignorar os princiacutepios essenciais que derivando da constelaccedilatildeo
axioloacutegica que confere substrato eacutetico agraves accedilotildees do Poder Puacuteblico proclamam que as funccedilotildees governamentais hatildeo de
ser exercidas com estrita observacircncia dos postulados da igualdade da impessoalidade e da moralidade
administrativa Ibidem fl 141 E que tais princiacutepios ―() erigidos agrave condiccedilatildeo de valores fundamentais pela Carta
Poliacutetica () tais postulados qualificam-se como diretrizes essenciais que datildeo substacircncia e significado a repulsa que
busca prevalecer no acircmbito do aparelho do Estado o sentido real da ideia republicana que natildeo tolera praacuteticas e
costumes administrativos tendentes a confundir o espaccedilo puacuteblico com a dimensatildeo pessoal do governante em claro
desvio de caraacuteter eacutetico juriacutedico fl 142 170 Quem melhor explicou sobre a importacircncia de rebater o nepotismo foi o Ministro Celso Mello ao asseverar
―quem tem o poder e a forccedila do Estado em suas matildeos natildeo tem o direito de exercer em seu proacuteprio benefiacutecio a
autoridade que lhe eacute conferida E aleacutem de conceituaacute-lo como ato que reflete ―um gesto ilegiacutetimo de dominaccedilatildeo
patrimonial do Estado tambeacutem explicitou que ―desrespeita os postulados republicanos da igualdade da
impessoalidade e da moralidade administrativa Ibidem fl 142 171 O Relator aduziu pela ―() afirmaccedilatildeo definitiva da moralidade como princiacutepio norteador das instituiccedilotildees puacuteblicas
() Ibidem fl 116
44
isonomia172
vez que ―a vedaccedilatildeo de contrataccedilatildeo de parentes para cargos
comissionados ao abranger ―os cocircnjuges companheiros e parentes consanguiacuteneos
afins ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau (pais filhos irmatildeos) a fim de prestarem serviccedilos
justamente onde o integrante familiar despontou e assumiu cargo de grande prestiacutegio173
inibe o nepotismo e atua na ―preservaccedilatildeo da proacutepria res puacuteblica174
Destacou nesse contexto o princiacutepio da isonomia disposto nos artigos 5ordm e 37
da Constituiccedilatildeo Federal e considerando que a accedilatildeo homenageia o princiacutepio
mencionado175
entendeu pela constitucionalidade da Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio
Grande do Sul176
asseverando que a Emenda Constitucional pode disciplinar a mateacuteria
de forma abrangente e uniforme incidente aos trecircs Poderes177
Em que pese o STF ter apreciado todos os dispositivos combatidos da EC n12
faz-se necessaacuterio dentre eles trazer agrave baila apenas o disposto quanto aos dois principais
artigos da normativa que tocam o nepotismo quais sejam o paraacutegrafo 5ordm do artigo 1ordm
que proiacutebe expressamente a nomeaccedilatildeo de parentes de ateacute o segundo grau de
determinadas autoridades178
e o artigo 5ordm alusivo agrave exoneraccedilatildeo dos nomeados em cargo
em comissatildeo de forma infringente agrave vedaccedilatildeo do nepotismo179
172 Segundo o Relator ―a ocupaccedilatildeo dos cargos revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade ()
p121-122 O Ministro Celso Mello tambeacutem votou na mesma linha ao afirmar que a Emenda Constitucional―()
prestou efetiva reverecircncia ao texto da Constituiccedilatildeo Federal revelando-se fiel aos grandes princiacutepios fundados na eacutetica
republicana e consagrados na Carta Poliacutetica do Brasil () concepccedilatildeo republicana () incompatiacutevel com qualquer
praacutetica governamental tendente a restaurar a inaceitaacutevel teoria do Estado patrimonial BRASIL Supremo Tribunal
Federal ADI n 1521-4RS p 141 173 Ibidem fl 117-118 174 Ibidem fl 117 O Relator Ministro Marco Aureacutelio ainda dispocircs que ―() o meacuterito eacute a foacutermula eficiente para
chegar-se agrave qualidade total desejada aos serviccedilos puacuteblicos ditos essenciais E que natildeo se poderia ―compatibilizar tais
assertivas com a possibilidade de nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para ocupar importantes ndash e ateacute estrateacutegicos ndash
cargos de direccedilatildeo nas reparticcedilotildees puacuteblicas comandadas pelo protetor Ibidem p 116 De forma que natildeo disse
claramente mas deu a entender que para ele haacute uma relaccedilatildeo entre nepotismo e eficiecircncia 175 Todos os Ministros dispotildeem que a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute decorrente da observacircncia dos princiacutepios esculpidos no
caput do artigo 37 da CF Nesse ensejo curioso ressaltar que por este mesmo fundamento o STF reconheceu
constitucionalidade tanto agrave Emenda como agrave Suacutemula mesmo que diversas 176 Ibidem fl 119 O Ministro Relator ainda lembra que a atual emenda teve origem em uma proposta de emenda
constitucional realizada pelo Judiciaacuterio daquele Estado e que nesta estava vedada tambeacutem a ―troca de nomeaccedilotildees
entre dirigentes de oacutergatildeos bem como a ―proibiccedilatildeo se estendia ateacute o terceiro grau mas que esta proibiccedilatildeo soacute
alcanccedilaria novas nomeaccedilotildees mas natildeo ―aqueles que jaacute estivessem prestando serviccedilo Entretanto tal proposta frise-
se foi soacute o embriatildeo da atual redaccedilatildeo da Emenda Constitucional sob judice pois a composiccedilatildeo inicial natildeo prosperou 177 ―() a iniciativa do Estado do Rio Grande do Sul salta aos olhos como reflexo como sinal dos novos ares do atual
momento brasileiro angariando simpatia suficiente a que seja dada agrave questatildeo tratamento linear a abranger no campo
da proibiccedilatildeo atos que em uacuteltima anaacutelise em visatildeo desassombrada decorram de atuaccedilatildeo apaixonada direta ou
indireta () Ibidem fl 117-118 178 Ibidem fl 121-122 179 ―Art 1ordm - O artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado fica acrescido dos seguintes paraacutegrafos () Paraacutegrafo 5ordm - Os
cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges ou companheiros e parentes consanguiacuteneos afins ou por
adoccedilatildeo ateacute o segundo grau I - do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado e dos
Secretaacuterios de Estado ou titulares de cargos que lhe sejam equiparados no acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder
Executivo II - dos Desembargadores e Juiacutezes de 2ordm grau no acircmbito do Poder Judiciaacuterio III - dos Deputados
Estaduais no acircmbito da Assembleia Legislativa IV- dos Procuradores de Justiccedila no acircmbito da Procuradoria-Geral
de Justiccedila V ndash dos Conselheiros e Auditores Substitutos de Conselheiros no acircmbito do Tribunal de Contas do
45
Quanto ao primeiro foi destacada a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da razoabilidade180
agrave extensatildeo da proibiccedilatildeo tanto quanto ao seu acircmbito (oacutergatildeo em que a autoridade eacute
lotada) quanto agrave delimitaccedilatildeo do parentesco (o nepotismo eacute vinculado ao segundo grau
de parentesco)181
e quanto ao segundo dispositivo se asseverou que natildeo haacute direito
adquirido por parte daquele cuja nomeaccedilatildeo configura nepotismo 182
Aleacutem da argumentaccedilatildeo exposta tambeacutem se alegou que a vedaccedilatildeo ao nepotismo
ocorre em ―respeito ao regime juriacutedico uacutenico dos servidores puacuteblicos comum aos trecircs
Poderes183
e que por isto ―natildeo se submete agrave iniciativa reservada de cada um deles
podendo ―de acordo com o paracircmetro do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal ser objeto da
Constituiccedilatildeo estadual ou de emenda a esta Constituiccedilatildeo184
O que parece demonstrar a
Estado VI ndash dos Presidentes Diretores-Gerais ou titulares de cargos equivalentes e dos Vice-Presidentes ou
equivalentes no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica
ou sociedade de economia mista () Art 5ordm - Ficam extintos os provimentos com a respectiva exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo providos em desacordo com as disposiccedilotildees do paraacutegrafo 5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do
Estado 180 Princiacutepio este natildeo ventilado expressamente quando da elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante em questatildeo 181 Segundo o Ministro Relator―() o dispositivo natildeo alija a toda a evidecircncia o direito dos parentes de ombrearem
com os comuns do povo e inscreverem-se em concurso puacuteblico Alcanccedila apenas o afastamento das distorccedilotildees que se
tornaram tatildeo frequentes na administraccedilatildeo direta e indireta nos Poderes beneficiando de forma mais ou menos
escancarada em detrimento de cidadatildeos os parentes mencionados A norma eacute abrangente atingindo como jaacute
ressaltado os trecircs Poderes e estaacute limitada agrave disciplina de situaccedilotildees bem definidas em que a ocupaccedilatildeo dos cargos
revela transgressatildeo agrave isonomia agrave impessoalidade e agrave moralidade () Natildeo vejo como se possa ante agrave razoabilidade
constitucional dizer do conflito de regras com a Carta de 1988 () O texto da parte final do inciso II do art 37
―ressalvadas as nomeaccedilotildees para cargo em comissatildeo declarado em lei de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo natildeo serve de
respaldo ao quadro de injusticcedila e por vezes de absoluta imoralidade que costumeiramente eacute denunciado pela imprensa
escrita e falada Ressalto que no caso a razoabilidade da proibiccedilatildeo de iacutendole constitucional decorre natildeo soacute do grau
de parentesco ndash ateacute o 2ordm - como tambeacutem da limitaccedilatildeo considerando cada oacutergatildeo em si Indefiro a liminarrdquo (grifos
nossos) BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 121 -
122Mas a Suacutemula em 2008 abrangeu o 3ordm grau de parentesco bem como alcanccedilou o acircmbito de ―pessoa juriacutedica e
natildeo mais de ―oacutergatildeo se alargando a vedaccedilatildeo mas pelos mesmos fundamentos Constitucional O Ministro Relator
ainda se manifestou quanto agrave legalidade da redaccedilatildeo do 2ordm artigo da EC ratificando que cargo em comissatildeo eacute aquele
destinado agrave direccedilatildeo chefia e assessoramento e assim indeferiu a liminar no que concerne ao artigo 4ordm referente agrave
extinccedilatildeo dos cargos em comissatildeo concedeu a liminar suspendendo a eficaacutecia do dispositivo e finalmente indeferiu
a liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 6ordm referente agrave emissatildeo dos atos das autoridades a declarar o cumprimento do
disposto pela EC e julgou prejudicado o pedido de concessatildeo de liminar quanto agrave suspensatildeo do artigo 7ordm da EC (que
estipulava o prazo em que entrariam em vigor o expresso no artigo 4ordm e 5ordm da EC) diante da decorrecircncia do lapso
temporal BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS 182 ―() a norma torna efetiva a regra proibitiva da ocupaccedilatildeo dos cargos em comissatildeo pelos parentes mencionados no
sect5ordm do artigo 20 da Constituiccedilatildeo do Estado () a meu ver os preceitos da Carta do Rio Grande do Sul somente
esmiuccedilaram pedagogicamente o que se conteacutem na Constituiccedilatildeo Federal Dizer-se a esta altura concorrer na espeacutecie
direito adquirido porque antes da Emenda Constitucional nordm 1295 natildeo havia norma expliacutecita proibindo as
nomeaccedilotildees eacute olvidar a proacutepria natureza e as peculiaridades dos cargos em comissatildeo isto eacute a livre nomeaccedilatildeo e
exoneraccedilatildeo de que cogita o inciso II do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal Indefiro a liminar BRASIL Supremo
Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Relator agraves fl 124 183 Ministro Sepuacutelveda Pertence 184 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence agraves fl
131 Mas em sede da Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ndash ADC n12 tambeacutem precedente do verbete sumular
(e percebe-se ser o principal jaacute que seu objeto eacute a Resoluccedilatildeo n 705 do Conselho Nacional de Justiccedila que vedou o
nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e eacute a base redacional da Suacutemula Vinculante em questatildeo) foi assentado que o
nepotismo natildeo precisa ser regulamentado por lei formal muito menos por Constituiccedilatildeo Estadual ou emenda a esta
entatildeo mas por qualquer ato normativo bastando a Resoluccedilatildeo do CNJ no acircmbito do Poder Judiciaacuterio e Suacutemula
Vinculante do STF aplicaacutevel a todos os poderes de todos os entes federados
46
necessidade de uma lei formal a vedar o nepotismo185
Por outro lado foram apresentadas argumentaccedilotildees contraacuterias lastreadas no
princiacutepio da isonomia referentes aos dispositivos em voga186
As alegaccedilotildees utilizadas foram de que a Emenda natildeo diferenciou o servidor que
eacute ocupante de cargo efetivo e comissionado daquele que eacute nomeado ―ad nutum 187
emcargo comissionado o que inobserva natildeo apenas o princiacutepio da isonomia188
como
tambeacutem o princiacutepio da razoabilidade que ―discrimina servidores puacuteblicos integrantes da
carreira vale dizer servidores puacuteblicos efetivos189
e que a amplitude da sua vedaccedilatildeo eacute
desarrazoada e despropositada 190
185 O Ministro Celso de Mello notou que a Emenda Constitucional foi fundamentada ldquono esteio dos princiacutepios
republicanos consagrados na Constituiccedilatildeo Federalrdquo a fim de repelir o nepotismo Nesse esteio se posicionou em
todos os julgados precedentes em que ele participou Ao motivar seus votos aduziu que os princiacutepios do art 37
caput da Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que rechaccedila automaticamente o nepotismo natildeo importando qual
espeacutecie de normativa iraacute regulamentar a vedaccedilatildeo deste E esse argumento parece ser o uacutenico entendimento uniforme
dos Ministros quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo e expresso em todos os precedentes da Suacutemula 186 Os Ministros divergentes foram Ilmar Galvatildeo e Carlos Velloso Ministros Octavio Gallotti e Neacuteri da Silveira Mas
aqui haacute de se ressaltar que o Ministro Carlos Velloso natildeo foi contraacuterio agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pois assim dispocircs
sobre o nepotismo ―() o nepotismo nome pelo qual ficaram conhecidas as nomeaccedilotildees de parentes de magistrados
para servirem em cargos de comissatildeo junto a estes eacute erva daninha porque causa problemas para a administraccedilatildeo e eacute
ofensivo sobretudo ao princiacutepio da moralidade administrativa p135 E ainda afirmou que ―A discriminaccedilatildeo em tal
caso encontra justificativa em princiacutepios racionalizadores da administraccedilatildeo puacuteblica e sobretudo no princiacutepio da
moralidade administrativa BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS p 138 187 Ministro Ilmar Galvatildeo ―() natildeo ouvi da parte do eminente Relator a soluccedilatildeo que seria dada no caso agrave situaccedilatildeo
dos servidores concursados exercentes de cargos efetivos no acircmbito da Administraccedilatildeo Outra dificuldade que estou
vislumbrando diz com a extensatildeo da vedaccedilatildeo ao acircmbito de todo o Poder Vale dizer que mantida a norma a ofensa
ao princiacutepio da isonomia vai verificar-se em sentido inverso atingindo no primeiro caso servidores efetivos para
impedi-los de preencher cargos de confianccedila proacuteprios de sua situaccedilatildeo funcional e no segundo parentes ateacute o segundo
grau de pessoas com as quais natildeo teratildeo nenhum relacionamento funcional e de cuja influecircncia natildeo dependeu a sua
escolha Sobre esses pesaraacute como que uma maldiccedilatildeo O tio Desembargador poderaacute por exemplo exercer o seu cargo
por 20 30 anos e durante esse periacuteodo ficaratildeo condenados ao natildeo exerciacutecio de qualquer cargo da espeacutecie () As leis
federais quando tratam dessas mateacuterias consignam invariavelmente a ressalva no acircmbito do oacutergatildeo e natildeo no acircmbito
do poder () A emenda natildeo discriminando as situaccedilotildees apontadas parece ter tido uma motivaccedilatildeo de ordem
demagoacutegica objetivando tatildeo somente os aplausos da miacutedia como de ordinaacuterio acontece () Considero a emenda
inconstitucional Se natildeo violadora do princiacutepio da isonomia eacute pelo menos desarrazoada pelos excessos que nela se
contecircm BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS fl 133 188 BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro Ilmar Galvatildeo fl 133-134 189
Ministro Carlos Velloso ―O que deve ser proibido eacute a nomeaccedilatildeo gratuita de favor O servidor de carreira poderia
eacute certo ser discriminado no sentido de natildeo poder ser designado para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila sob a
direccedilatildeo do seu parente () natildeo se pode perder de vista que ao servidor de carreira assiste o direito de preferecircncia de
ser nomeado para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila (CF art 37 V) de modo que natildeo pode ele ser
discriminado com a generalidade como o foi () servidores de carreira () estatildeo inapelavelmente afastados natildeo
podem pugnar por uma pretensatildeo legiacutetima qual a de exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila para os
quais a Constituiccedilatildeo lhes confere o direito de preferecircncia Ibidem fl 137-138 ―() o legislador ordinaacuterio estadual
investido de poder constituinte decorrente foi longe demais e cometeu excessos excessos que maculam um ato que
traz na sua essecircncia a marca da moralizaccedilatildeo () Penso que a norma do modo como estaacute posta eacute violadora do
princiacutepio da igualdade que a Constituiccedilatildeo consagra em diversos passos a comeccedilar pelo art 5ordm caput () BRASIL
Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro fl 136 190 ―Os cargos em comissatildeo natildeo podem ser ocupados por cocircnjuges os companheiros e parentes consanguiacuteneos afins
ou por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau do Governador do Vice-Governador do Procurador-Geral do Estado do
Defensor Puacuteblico Gral do Estado e dos Secretaacuterios de Estado os titulares de cargos que lhe sejam equiparados no
acircmbito da administraccedilatildeo direta do Poder Executivo Que dizer nem a mil quilocircmetros do local onde esteja sediado o
Defensor Puacuteblico Geral por exemplo seria possiacutevel a designaccedilatildeo de um parente deste ocupante de cargo efetivo
para cargo em comissatildeo E natildeo importa se a designaccedilatildeo seria para setor totalmente diverso da Defensoria Puacuteblica ()
Isto data vecircnia natildeo eacute razoaacutevel eacute um despropoacutesito () Entendo portanto que os dispositivos do sect 5ordm satildeo ofensivos
47
Nesse ensejo vale ressaltar que a Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 conforme
o disposto no seu art 37 II qualifica o cargo comissionado como de livre nomeaccedilatildeo
(natildeo precedida de aprovaccedilatildeo em concurso puacuteblico) e livre exoneraccedilatildeo (sendo
desnecessaacuteria qualquer alegaccedilatildeo para justificar o desligamento de quem o ocupa) por
isto ad nutum e destinado a direccedilatildeo e assessoramento superior a ser ocupado por
pessoa de confianccedila do agente puacuteblico191
E eacute aiacute que se processa o nepotismo pois o agente puacuteblico muitas vezes
entende que por este cargo ser destinado a ser ocupado por indiviacuteduo de sua confianccedila
pode entatildeo nomear parente Mas como se veraacute esta confianccedila natildeo eacute a decorrente de
viacutenculo pessoal entre o nomeado e o agente puacuteblico mas da caracteriacutestica profissional
do nomeado
Assim os Ministros divergentes criticaram os dispositivos da Emenda
Constitucional em anaacutelise com base no princiacutepio da isonomia sob um olhar diverso ao
dos demais Ministros em defesa da inaplicabilidade da norma aos servidores efetivos a
fim de que natildeo sofressem limitaccedilotildees por serem parentes da autoridade nomeante
Igualmente entenderam que o tribunal deveria realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto agrave proibiccedilatildeo192
com vista a excluir os servidores efetivos para que os
mesmos pudessem ser nomeados em cargos comissionados193
112 O Mandado de Seguranccedila n 23780-5MA
O segundo precedente194
da SV n13 foi impetrado por servidora puacuteblica
ao princiacutepio da igualdade BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS Trecho do voto do Ministro
Carlos Veloso fl 138-140 191
Dioacutegenes Gasparini ensina que cargo puacuteblico eacute ―() o menor centro hierarquizado de competecircncias da
Administraccedilatildeo direta autaacuterquica e fundacional puacuteblica criado por lei ou resoluccedilatildeo com denominaccedilatildeo proacutepria e
nuacutemero certo E que ele poder ser de provimento em comissatildeo efetivo ou vitaliacutecio contudo enquanto o
comissionado eacute o efetivo satildeo previstos pelo texto constitucional mas instituiacutedos por lei o vitaliacutecio eacute estabelecido pela
Constituiccedilatildeo PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed
Foacuterum 2008 p 78 192 Ministro Neacuteri da Silveira ―Entendo que a regra em apreccedilo se compatibiliza com a Constituiccedilatildeo Federal se for
entendida como natildeo abrangente dos funcionaacuterios ocupantes de cargo de provimento efetivo () porque ()
ingressaram por concurso puacuteblico como qualquer cidadatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal ADI n 1521-4RS
Trecho do voto do Ministro fl 149 193 A sugestatildeo do Ministro natildeo foi acolhida pelos seus Colegas mesmo sendo a interpretaccedilatildeo conforme a
constituiccedilatildeolsquo agrave luz da hermenecircutica juriacutedica uma soluccedilatildeo juridicamente plausiacutevel a sanar a questatildeo melindrosa a que
os servidores efetivos foram submetidos 194BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ementaacuterio n 2223-1
―MANDADO DE SEGURANCcedilA NEPOTISMO CARGO EM COMISSAtildeO IMPOSSIBILIDADE PRINCIacutePIO
DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA Servidora puacuteblica da Secretaria de Educaccedilatildeo nomeada para cargo em
comissatildeo no Tribunal Regional do Trabalho da 16ordf Regiatildeo agrave eacutepoca em que o vice-presidente do Tribunal era parente
seu Impossibilidade A proibiccedilatildeo do preenchimento de cargos em comissatildeo por cocircnjuges e parentes de servidores
puacuteblicos eacute medida que homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa o qual deve nortear toda a
Administraccedilatildeo Puacuteblica em qualquer esfera do poder Mandado de seguranccedila denegado fl109 Relator Min Joaquim
48
efetiva de oacutergatildeo do poder executivo estadual195
agrave disposiccedilatildeo do TRT 16 por ter sido
exonerada de cargo comissionado do tribunal196
devido a decisatildeo do TCU o qual apoacutes
avaliar denuacutencia considerou sua nomeaccedilatildeo ilegal violadora do artigo 10 da Lei n
942196 e da Decisatildeo n 1181994 do seu oacutergatildeo pleno197
devido ao seu viacutenculo de
parentesco com o Vice-Presidente do TRT 16198
que contudo teve sua seguranccedila
denegada
A impetrante sob os argumentos de que o TCU ―exorbitou dos limites de sua
competecircncia funcional ao erigir agrave categoria de norma legal a Decisatildeo n 1181994 de
seu oacutergatildeo pleno e de que detinha ―direito liacutequido e certo a permanecer no cargo
enquanto natildeo ocorrerem razotildees legais para a exoneraccedilatildeo199
requereu ―a declaraccedilatildeo da
nulidade do ato que a exonerou bem como sua reintegraccedilatildeo ao TRT da 16ordf Regiatildeo com
a percepccedilatildeo inclusive dos vencimentos que lhe foram suprimidos desde a ediccedilatildeo do ato
de exoneraccedilatildeo200
O TRT 16 prestou suas informaccedilotildees201
o TCU202
alegou que o pleito da
impetrante era ―juridicamente impossiacutevel por natildeo encontrar amparo no ordenamento
legal em razatildeo de os ocupantes de cargo em comissatildeo serem exoneraacuteveis a qualquer
tempo e que o ato do TRT 16 caracterizava ―niacutetida violaccedilatildeo dos princiacutepios da
moralidade e impessoalidade203
e o Ministeacuterio Puacuteblico Federal (MPF) opinou pela
denegaccedilatildeo da ordem sob o argumento de que a nomeaccedilatildeo da servidora tinha sido
publicada em data posterior agrave decisatildeo da Corte de Contas204
infringindo a decisatildeo do
TCU205
que ―efetiva o princiacutepio da moralidade administrativa inserindo no art 37 da
Barbosa julgada em 2892005 e publicada no DJ de 030306 Ajuizado pela servidora Terezinha de Jesus Cunha
Belford Disponiacutevel em wwwstfgovbr Acesso em 10022013 195 Secretaria Estadual de Educaccedilatildeo 196 Embora tivesse sido disponibilizada desde 1889 ao TRT passou a ocupar cargo comissionado do quadro do
tribunal em 1994 tendo sido exonerada do DAS-5 da Coordenaccedilatildeo do Programa de Assistecircncia ao Servidor 197Referentes agrave vedaccedilatildeo do nepotismo 198 2ordm grau ndash irmatilde 199 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 111 200 Com pedido de liminar em face do Plenaacuterio do Tribunal de Contas da Uniatildeo - TCU e do Juiz Presidente do
referido Tribunal do Trabalho que foi indeferida BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA Ibidem fl 110 - 111 201 Nas quais aleacutem de alegar em preliminar a ilegitimidade do TCU de figurar no polo passivo e consequentemente
arguir a incompetecircncia do STF para decidir o MS tambeacutem asseverou sobre a legalidade de seu ato realizado ―no
estrito cumprimento de seu dever legal em obediecircncia agrave determinaccedilatildeo do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 112 202 Arrazoou sua ilegitimidade e consequente incompetecircncia do STF para julgar o caso em tela 203BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Ibidem fl 112 204 Nomeaccedilatildeo publicada em 131094 apoacutes a decisatildeo normativa exposta no DOU em 28394 205 Que ―proiacutebe a contrataccedilatildeo de cocircnjuges ou parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o terceiro grau de juiacutezes em
atividade ou aposentados haacute menos de cinco anos para funccedilotildees gratificadas ou de gabinete e cargos em comissatildeo em
todos os oacutergatildeos da Justiccedila Trabalhista BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-
5MA Ibidem fl 112-113
49
Constituiccedilatildeo Federal de 1988206
Nesse contexto a Corte ao apreciar o meacuterito207
afirmou que o ato impugnado
natildeo padecia ―de nenhum viacutecio passiacutevel de anulaccedilatildeo208
visto que a nomeaccedilatildeo da
servidora tinha ocorrido apoacutes a publicaccedilatildeo da decisatildeo do TCU que veda esta espeacutecie de
nomeaccedilatildeo no acircmbito da Justiccedila do Trabalho tambeacutem lembrou que a citada normativa
excepciona a nomeaccedilatildeodesignaccedilatildeo de ―servidor titular de cargo puacuteblico de provimento
efetivo de juiacutezo ou tribunal209
para ocupar cargo comissionado ou exercer funccedilatildeo
gratificada no proacuteprio acircmbito da justiccedila do trabalho mas que essa ressalva natildeo se
aplicava agrave impetrante visto que ela eacute servidora do Poder Executivo do Estado do
Maranhatildeo e ainda sustentou que a lei n 9432 de 1992210
- anterior agrave decisatildeo do
TCU211
e agrave nomeaccedilatildeo da servidora - jaacute proibia a praacutetica do nepotismo eacute que por isto
natildeo havia amparo legal agrave impetrante
Nesse ensejo restou destacado212
que a proibiccedilatildeo natildeo alcanccedila ―o cargo efetivo
de cada tribunal213
- os servidores de carreira de cada um dos tribunais214
e foi
ressaltado215
que a uacutenica limitaccedilatildeo imposta aos servidores de cargo efetivo do quadro do
Tribunal se refere a natildeo poder haver ocupaccedilatildeo de cargo comissionado por eles sob o
comando direto do seu parente ou seja ―no gabinete do proacuteprio parente216
113 Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade n12-6DF
Eacute o terceiro precedente da SV n13217
e objetivou que o STF declarasse a
206BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA fl 113 207 O Relator Ministro Joaquim Barbosa 208 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto do Ministro
Relator fl114 209 Ibidem fl 115 210 Aleacutem de aduzir que as sucessivas nomeaccedilotildees e exoneraccedilotildees da servidora informadas pelo proacuteprio TRT 16 nos
autos do processo evidenciaram ―uma possiacutevel tentativa de burlar agrave Lei n 84321992 que veda a nomeaccedilatildeo de
parentes para cargos em comissatildeo e agrave supracitada Decisatildeo n1181994 do TCU BRASIL Supremo Tribunal
Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim Barbosa fl 115 211 A decisatildeo do TCU ―homenageia e concretiza o princiacutepio da moralidade administrativa () BRASIL Supremo
Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA Trecho do voto no Relator Ministro Joaquim
Barbosa fl 116 212Pelos Ministros Marco Aureacutelio e Sepuacutelveda Pertence 213 Expressatildeo do Ministro Sepuacutelveda Pertence BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS
n23780-5MA fl 117 214 O interessante quanto a este argumento eacute que embora lembrado pelos Ministros neste precedente da Suacutemula foi
rechaccedilado pela maioria dos ministros no precedente anterior e natildeo foi observado por eles quando da ediccedilatildeo da
Suacutemula pelo STF cuja vedaccedilatildeo alcanccedilou os servidores efetivos 215 Pelo Ministro Nelson Jobim BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila MS n23780-5MA 216 Explicado pelo Ministro Sepuacutelveda Pertencefl 117 BRASIL Supremo Tribunal Federal Mandado de Seguranccedila
MS n23780-5MA 217
BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n12-6DF Ementaacuterio n 2245-1 ―EMENTA ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO Nordm 07 de 18102005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA
MEDIDA CAUTELAR()Medida liminar deferida para com efeito vinculante a) emprestar interpretaccedilatildeo conforme
para incluir o termo chefia nos inciso II III IV V do artigo 2deg do ato normativo em foco b) suspender ateacute o exame
50
constitucionalidade da Resoluccedilatildeo n 7 editada pelo Conselho Nacional de Justiccedila218
219
em 18102005 por meio da qual foi vedada a praacutetica de nepotismo no acircmbito do Poder
Judiciaacuterio
A Associaccedilatildeo dos Magistrados do Brasil (AMB) propocircs a ADC quanto agrave
Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila (CNJ) 220
sob os argumentos de
que o CNJ deteacutem competecircncia ―para zelar pela observacircncia do art 37 da Constituiccedilatildeo
Federal e apreciar a validade dos atos administrativos praticados pelos oacutergatildeos do Poder
Judiciaacuterio (inciso II do sect4ordm do art 103-B da CF88) que a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo eacute defendida como ―regra constitucional que decorre do nuacutecleo dos princiacutepios
da impessoalidade e da moralidade administrativas que o Poder Puacuteblico eacute subordinado
natildeo soacute agrave legalidade formal como tambeacutem ―estaacute adstrito agrave juridicidade conceito mais
abrangente que inclui a proacutepria Constituiccedilatildeo221
e finalmente que a Resoluccedilatildeo ―nem
prejudica o necessaacuterio equiliacutebrio entre os Poderes do Estado ndash por natildeo subordinar
nenhum deles ao outro ndash nem vulnera o princiacutepio federativo dado que tambeacutem natildeo
estabelece viacutenculo de sujeiccedilatildeo entre as pessoas estatais de base geograacutefica222
com o
fito de que fosse deferida a cautelar223
e posteriormente que a accedilatildeo fosse julgada
de meacuterito desta ADC o julgamento dos processos que tenham por objeto questionar a constitucionalidade da
Resoluccedilatildeo nordm 072005 do Conselho Nacional de Justiccedila c) obstar que juiacutezes e Tribunais venham a proferir decisotildees
que impeccedilam ou afastem a aplicabilidade da mesma Resoluccedilatildeo nordm 072005 do CNJ e d) suspender com eficaacutecia ex
tunc os efeitos daquelas decisotildees que jaacute proferidas determinaram o afastamento da sobredita aplicaccedilatildeo Relator
Min Carlos Ayres Britto julgada em 16022006 e publicada no DJ de 01092006 Ajuizada pela Associaccedilatildeo dos
Magistrados Brasileiros - AMB e patrocinada por Luiacutes Roberto Barroso Disponiacutevel em http wwwstfjusbr
Acesso em 10022013 218 Segundo explicaccedilotildees do Ministro Gilmar Mendes neste julgado a ADC tem o papel de ―transformar a presunccedilatildeo
relativas de constitucionalidade (que milita a favor dos atos normativos) em presunccedilatildeo absoluta Serve portanto para
afastar o controle difuso e a controveacutersia sobre a aplicaccedilatildeo de determinada norma no acircmbito do Executivo e do
Judiciaacuterio De forma que sua proposiccedilatildeo se faz necessaacuteria ―quando houver controveacutersia ou duacutevidas relevantes sobre
a constitucionalidade de um determinado preceito () atua contra a inseguranccedila gerada por aplicaccedilotildees e
interpretaccedilotildees contraditoacuterias de um mesmo preceito normativo () revela-se como instrumento adequado para a
soluccedilatildeo desse impasse juriacutedico-poliacutetico permitindo que o Supremo Tribunal Federal possa manifestar-se sobre
questatildeo de relevante interesse nacional como eacute o caso do nepotismo preservando e potencializando princiacutepios
constitucionais como a seguranccedila juriacutedica e a moralidade BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em
Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fls 66-67 219 Oacutergatildeo superior de fiscalizaccedilatildeo administrativa do Poder Judiciaacuterio 220 Que disciplina o exerciacutecio de cargos empregos e funccedilotildees por parentes cocircnjuges e companheiros de magistrados e
de servidores investidos em cargos de direccedilatildeo e assessoramento no acircmbito dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e daacute outras
providecircncias BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade
MC - ADC n 12-6DF fl 7-8 221 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DFfl 8 222 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 9 223 ―a) do julgamento dos processos que envolvam a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ ateacute o julgamento
definitivo da presente accedilatildeo ficando impedidos de proferir qualquer nova decisatildeo a qualquer tiacutetulo que impeccedila ou
afaste a eficaacutecia da Resoluccedilatildeo em questatildeo‟ e b) com eficaacutecia ex tunc dos efeitos de quaisquer decisotildees proferidas
a qualquer tiacutetulo que tenham afastado a aplicaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo nordm 705 do CNJ‟rdquo BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 9 A liminar foi
pleiteada tendo em vista ―A dificuldade de separar o interesse privado dos interesses do Estado ficou patente ao se
observar o fundamento dos diversos mandados de seguranccedila propostos por ocupantes de cargos comissionados
51
procedente sendo declarada a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo224
Tendo em vista que o presente precedente eacute um dos mais relevantes senatildeo o
mais proeminente agrave elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante faz-se imprescindiacutevel uma
anaacutelise mais minuciosa deste julgado pois gerou ―o mais extenso e aprofundado debate
na Suprema Corte sobre o nepotismo ateacute hoje225
a partir dos argumentos trazidos agrave
baila pelo Ministro Relator e complementados ou ratificados pelos demais Ministros
que acompanharam seu voto sendo divergente apenas o Ministro Marco Aureacutelio
A Corte226
ao se pronunciar pelo deferimento da medida cautelar227
afirmou
que o fundamento da Resoluccedilatildeo eacute extraiacutedo da Constituiccedilatildeo pois o CNJ228
deteacutem
competecircncia em modalidade primaacuteria229
para editar atos normativos primaacuterios
conforme dispotildee o inciso II sect4ordm do art 103-B constitucional230
a qual segue
―imediatamente a vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo sem outra base de validade que natildeo
seja a Constituiccedilatildeo mesma 231
e ainda que a Constituiccedilatildeo ao deferir competecircncia ao
CNJ quedou ―silente quanto a um tipo de atuaccedilatildeo necessariamente precedida de lei232
motivo pelo qual entendeu que o CNJ deteacutem o ―poder de aplicar imediatamente a
incluiacutedos nas hipoacuteteses descritas na Resoluccedilatildeo n 07 do CNJ perante vaacuterios tribunais do paiacutes quando argumentavam
que a proibiccedilatildeo atingia o direito adquirido agrave nomeaccedilatildeo e o exerciacutecio do cargo comissionado que o criteacuterio de
―confianccedila estava ligado agrave proximidade entre a autoridade nomeante e nomeado proximidade muitas vezes de
cunho familiar que a impossibilidade de nomear parente atinge o princiacutepio da isonomia aleacutem da argumentaccedilatildeo de
que a medida deixaria em dificuldades financeiras muitos pais de famiacutelia dentre outros RODRIGUES Francisco
Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das regras de combate ao nepotismo sobre o papel do
judiciaacuterio na construccedilatildeo e consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Oliveira Neto Francisco Joseacute Rodrigues
de Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Satildeo Paulo Editora Revista dos
Tribunais 2008 p153 224 Figuram como amici curiae na accedilatildeo o Tribunal de Justiccedila do Rio de Janeiro o Sindicato dos Trabalhadores do
Poder Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico da uniatildeo do Distrito Federal ndash SINDJUSDF o Conselho Federal da Ordem
dos Advogados do Brasil a Associaccedilatildeo Nacional dos Magistrados da Justiccedila do Trabalho ndash ANAMATRA e a
Federaccedilatildeo Nacional dos Trabalhadores do Judiciaacuterio Federal e Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo ndash FENAJUFE 225 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos In Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 226 Pelo Relator Ministro Ayres Britto 227 Julgada em 1222006 com efeitos vinculantes e erga omnes proacuteprios do controle concentrado suspendendo
assim a discussatildeo da questatildeo pelas instacircncias inferiores ateacute ser examinado o meacuterito da accedilatildeo 228 Tanto quanto o Senado em alguns casos e o Chefe do Poder Executivo em outros 229 Que eacute aquela por meio da qual o normativo editado decorre diretamente de postulados constitucionais e Segundo o
Ministro Ayres Britto daiacute decorre o ―poder que traz consigo a dimensatildeo da normatividade em abstrato que jaacute eacute uma
forma de prevenir a irrupccedilatildeo de conflitos O poder de precaver-se ou acautelar-se para minimizar a possibilidade das
transgressotildees em concreto BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl30 Desta ideia se colhe que natildeo eacute necessaacuterio regulamentar o
nepotismo por meio de lei formal podendo portanto a sua praacutetica ser vedada por Suacutemula Vinculante 230 ―103-B () sect 4ordm Compete ao Conselho o controle da atuaccedilatildeo administrativa e financeira do Poder Judiciaacuterio e do
cumprimento dos deveres funcionais dos juiacutezes cabendo-lhe aleacutem de outras atribuiccedilotildees que lhe foram conferidas
pelo Estatuto da Magistratura () II ndash zelar pela observacircncia do art 37 e apreciar de ofiacutecio ou mediante provocaccedilatildeo
a ilegalidade dos atos administrativos praticados por membros ou oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio podendo desconstituiacute-
los revecirc-los ou fixar prazo para que se adotem as providecircncias necessaacuterias ao exato cumprimento da lei () 231 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 19 232 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl31
52
Constituiccedilatildeo-cidadatilde tanto em concreto como em abstrato 233
Dessa forma concluiu que a Resoluccedilatildeo do CNJ debulha ―os proacuteprios
conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios constitucionais da centrada regecircncia de toda a
atividade administrativa do Estado234
quais sejam ―o da impessoalidade o da
igualdade o da eficiecircncia e por fim o da moralidade administrativa235
os
densificando236
Asseverou ainda237
que se por um lado a praacutetica do nepotismo eacute perniciosa ao
interesse puacuteblico238
e ofende o princiacutepio da impessoalidade239
por outro cabe ao CNJ
233 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 32 234 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Relator Ministro Ayres Brito fl 33 235 Novamente se observa a decorrecircncia da vedaccedilatildeo do nepotismo dos princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica
inseridos na cabeccedila do art 37 da Carta Constitucional Conforme a Ministra Ellen Gracie ―() Os princiacutepios
estampados no art 37 da Constituiccedilatildeo brasileira de 1988 erigiram ao niacutevel fundamental e de maneira expressa o que
se continha na legislaccedilatildeo brasileira (de se lembrar dentre outras a lei n 4717 de 1965 - lei de accedilatildeo popular) que
rompe a presunccedilatildeo de legitimidade dos atos administrados quando se cuide de nomeaccedilatildeo sem concurso puacuteblico
maacutexime em se cuidando de parentes E a legislaccedilatildeo eleitoral que com fundamento constitucional vem impedindo
desde a deacutecada de 30 do seacuteculo passado candidaturas de parentes Tudo a demonstrar que os fundamentos
constitucionais natildeo permitem o parentesco como fonte ou criteacuterio de admissatildeo no serviccedilo puacuteblico sequer em cargo
dito de confianccedila que confianccedila aiacute se potildee na qualificaccedilatildeo do candidato e natildeo na qualidade do nome por ele ostentado
Nem precisaria haver princiacutepio expresso - quer da impessoalidade quer da moralidade administrativa - para que se
chegasse ao reconhecimento da constitucionalidade das proibiccedilotildees de contrataccedilatildeo de parentes para os cargos
puacuteblicos Bastaria que se tivesse em mente a eacutetica democraacutetica e a exigecircncia republicana contidas no art 1ordm da
Constituiccedilatildeo para impor a proibiccedilatildeo de maneira definitiva direta e imediata a todos os Poderes da Repuacuteblica 236 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF fl 37 Seriam especialmente os da impessoalidade eficiecircncia e igualdade e que a inobservacircncia de um
dos trecircs acarretaria a violaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade administrativa 237 O Ministro Cezar Peluso 238 De acordo com o Relator Ministro Britto o nepotismo ―() significa a paroquial fusatildeo do ambiente caseiro com o
espaccedilo puacuteblico E citando Rui Cirne Lima aduziu que ―administrar natildeo eacute atividade de que eacute senhor de coisa
proacutepria mas gestor de coisa alheia P 36 Segundo ele tambeacutem obsta o princiacutepio da eficiecircncia porque com a ―()
projeccedilatildeo do domeacutestico na intimidade das reparticcedilotildees estatais a comeccedilar pela oacutebvia razatildeo de que jaacute natildeo se tem a
necessaacuteria isenccedilatildeo () quando se vai avaliar a capacitaccedilatildeo profissional de um parente ou familiar Quando se vai
cobrar assiduidade e pontualidade no comparecimento do trabalho Mais ainda quando se eacute preciso punir
exemplarmente o servidor faltoso P 35Segundo o Ministro Celso Mello normas como a Resoluccedilatildeo em questatildeo
obstam ―() a formaccedilatildeo de grupos familiares cuja atuaccedilatildeo facilitada pelas nomeaccedilotildees em comissatildeo ou designaccedilatildeo
para funccedilotildees de confianccedila acaba () por patrimonializarlsquo o poder governamental convertendo-o em razatildeo de uma
inadmissiacutevel inversatildeo dos postulados republicanos em verdadeira res domesticalsquo degradando-o assim agrave condiccedilatildeo
subalterna de instrumento de mera dominaccedilatildeo do Estado vocacionado natildeo a servir ao interesse puacuteblico e ao bem
comum mas antes a atuar como incompreensiacutevel e inaceitaacutevel meio de satisfazer conveniecircncias pessoais e de
realizar aspiraccedilotildees particulares fl 109 Isso porque segundo o Ministro ―() impotildee que se faccedila essencial distinccedilatildeo
entre o espaccedilo puacuteblico () e o espaccedilo privado () em ordem a obstar que os indiviacuteduos mediante ilegiacutetima
apropriaccedilatildeo culminem por incorporar no acircmbito de seus interesses particulares a esfera de domiacutenio institucional do
Estado marginalizando como consequecircncia desse gesto de indevida patrimonializaccedilatildeolsquo o concurso dos demais
cidadatildeos na edificaccedilatildeo da res publicalsquo fl 110 E entatildeo conclui ―A consagraccedilatildeo do nepotismo na esfera
institucional do poder puacuteblico natildeo pode ser tolerada sob pena de o processo de governo ndash que haacute de ser impessoal
transparente e fundado em bases eacuteticas- ser conduzido um verdadeiro retrocesso histoacuterico o que constituiraacute na
perspectiva da atualizaccedilatildeo e modernizaccedilatildeo do aparelho do Estado situaccedilatildeo de todo inaceitaacutevel BRASIL Supremo
Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 111 239 Conforme o Relator Ministro Britto o nepotismo fere ―() os proacuteprios conteuacutedos loacutegicos dos princiacutepios
constitucionais de centrada regecircncia de toda a atividade administrativa do Estado Princiacutepios como I - o da
impessoalidade consistente no descarte do personalismo () Na absoluta separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado ou
entre a Administraccedilatildeo e o administrador segundo a republicana metaacutefora de que natildeo se pode fazer cortesia com o
chapeacuteu alheiolsquo Conceitos que se contrapotildeem agrave multissecular cultura do patrimonialismo e que se vulnerabilizam natildeo
haacute negar com a praacutetica do chamado nepotismolsquo fl 33-34 Nesse mesmo esteio eacute o voto do Ministro Cezar Peluso
―Gostaria de versar a questatildeo agrave luz de um soacute princiacutepio explicitado pela vigente Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica o da
53
velar pela aplicaccedilatildeo desse princiacutepio e por isto ―natildeo haacute duacutevida que cabe ao Conselho
―coibir ainda que de forma geneacuterica as praacuteticas que violem 240
a impessoalidade e
que ―cabe agraves autoridades administrativas e nesse caso ao CNJ no cumprimento de seus
deveres constitucionais fazer cumprir os comandos normativos veiculados pelos
princiacutepios do art 37 241
Assim se extrai do disposto que ao CNJ compete assegurar o cumprimento do
disposto pelos princiacutepios insculpidos pelo art 37 da Constituiccedilatildeo Federal242
e por isto
que eacute competente para editar resoluccedilotildees como a sob apreciaccedilatildeo
Nesse diapasatildeo a Corte Suprema ao analisar se os ―condicionamentos
impessoalidade () Acredito ser possiacutevel isolar uma noccedilatildeo estreita do princiacutepio () aparece diretamente relacionado
com o controle juriacutedico do exerciacutecio do poder poliacutetico que por definiccedilatildeo eacute mantido sempre por minorias fl 59 E
continua ―As necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica dependem daquilo que WEBER denominava a dominaccedilatildeo
burocraacutetica da impessoalidade formaliacutesticalsquo cujo conteuacutedo relevava bem com a expressatildeo () regida pelo dever
juriacutedico estrito de natildeo se deixar guiar () conduzir na tutela da coisa puacuteblica nem por oacutedio nem por amor Nesse
sentido o princiacutepio da impessoalidade estaacute ligado agrave ideia eficiecircncia porque constitui condiccedilatildeo ou requisito
indispensaacutevel da eficiecircncia operacional da administraccedilatildeo puacuteblica Mas a despeito disso atua sobremodo como
limitaccedilatildeo ao exerciacutecio do poder discricionaacuterio de nomear funcionaacuterios em cargo de confianccedila () O que limita esse
poder garantindo o alcance da satisfaccedilatildeo das necessidades e dos interesses puacuteblicos eacute o princiacutepio da impessoalidade
o qual deve guiar o administrador na escolha dos quadros natildeo para servir ao que se crecirc dono do poder isto eacute chefe
mas para acudir agraves necessidades da administraccedilatildeo puacuteblica fl 60 Entatildeo conclui ―A impessoalidade apresenta duas
dimensotildees () coibir o exerciacutecio do poder voltado a favorecer ou a prejudicar pessoas () impedir o personalismo no
exerciacutecio desse poder mediante atos de promoccedilatildeo pessoal () sublinha o dever de preenchimento dos cargos puacuteblicos
() significando vedaccedilatildeo de privileacutegios e tambeacutem de perseguiccedilotildees pessoais E () a autopromoccedilatildeo () Natildeo vejo
como negar agrave praacutetica do nepotismo a pecha de ofensa ostensiva ao princiacutepio da impessoalidade () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl
60-61 240 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 55 241 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 74 242 Nas palavras do Relator Ministro Britto ―() essas praacuteticas tambeacutem podem resvalar com maior facilidade para a
zona proibida da imoralidade administrativa () Mas entendo que esse descambar para o iliacutecito moral jaacute eacute quase
sempre uma consequecircncia da deliberada inobservacircncia dos trecircs outros princiacutepios citados (foram impessoalidade
eficiecircncia e igualdade) fl37 Na mesma toada estatildeo os dizeres do Ministro Joaquim Barbosa ―() as regras
estabelecidas pelo CNJ na Resoluccedilatildeo 072005 () buscam dar efetividade aos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade administrativa () Por sua vez talvez com mais ecircnfase ainda impotildee-se ao caso o princiacutepio da
moralidade por aplicaccedilatildeo direta da Constituiccedilatildeo () fl 52-53 Em esteio similar se pronunciou o Ministro Gilmar
Mendes ―() natildeo haacute duacutevida de que os atos que impliquem a praacutetica do nepotismo ofendem diretamente os princiacutepios
da moralidade e da impessoalidade () fl 72 E continua ―A vedaccedilatildeo do nepotismo eacute regra constitucional que estaacute
na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da impessoalidade Natildeo eacute de hoje que o nepotismo eacute uma praacutetica
condenada pela sociedade brasileira fl 73 Nesse iacutenterim conclui ―() o ato administrativo que implique nesse
tipo de praacutetica imoral eacute ilegiacutetimo natildeo apenas por violaccedilatildeo a uma determinada lei mas por ofensa direta agrave moralidade
que atua como substrato eacutetico de ordem constitucional () a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre do conjunto de
princiacutepios constitucionais dentre os quais tecircm relevo os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade fl 73-74
Bem como a Ministra Ellen Gracie ―() questatildeo do nepotismo como uma das formas mais visiacuteveis de ofensa ao
princiacutepio da moralidade administrativa () fl 84 E do Ministro Celso Mello ―() os postulados da impessoalidade
e da moralidade que representam os valores essenciais na conformaccedilatildeo das atividades do poder Sabemos todos que a
atividade estatal qualquer que seja o domiacutenio institucional de sua incidecircncia estaacute necessariamente subordinada agrave
observacircncia de paracircmetros eacutetico juriacutedicos que se refletem na consagraccedilatildeo constitucional dos princiacutepios da moralidade
administrativa que se qualifica como valor constitucional impregnado de substrato eacutetico e erigido agrave condiccedilatildeo de vetor
fundamental no processo do poder fl 97 E ainda complementa ―A praacutetica do nepotismo () traduz a proacutepria
antiacutetese da pauta de valores cujo substrato constitucional repousa no postulado da moralidade administrativa que natildeo
tolera ndash porque incompatiacutevel com o espiacuterito republicano e com a essecircncia da ordem democraacutetica ndash o exerciacutecio do
poder pro domo sua fl 100 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de
Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Trechos dos votos dos Ministros
54
impostos pela resoluccedilatildeo satildeo ―atentatoacuterios da liberdade de nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo dos
cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila (inciso II e V do art 37)243
alegou que ao
contraacuterio do que se pode pensar a resoluccedilatildeo apenas positivou ainda mais as proibiccedilotildees
constitucionais decorrentes dos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade244
E arrematou que os ―servidores puacuteblicos natildeo satildeo titulares de direito adquirido a
regime juriacutedico 245
e que as nomeaccedilotildees para exerciacutecio de cargo em comissatildeo se
submetem ao princiacutepio da moralidade e impessoalidade e que a proibiccedilatildeo do nepotismo
emana do princiacutepio da impessoalidade e que diante disto mesmo que a nomeaccedilatildeo de
cargo comissionado seja discricionaacuteria seus limites satildeo estabelecidos dentre outros por
esse princiacutepio e concluiu que os servidores que foram nomeados de forma irregular natildeo
detecircm direito subjetivo algum vez que da ―praacutetica ofensiva agrave Constituiccedilatildeo () natildeo pode
irradiar-se nenhum direito subjetivo 246
Disso o que se extrai que eacute vedado o
nepotismo na nomeaccedilatildeo de cargos comissionados
Ainda se afirmou que o normativo natildeo exprime afronta agrave separaccedilatildeo dos
poderes e nem ao princiacutepio federativo porque natildeo submeteu o Poder Judiciaacuterio aos
outros dois Poderes e que tambeacutem natildeo invadiu a competecircncia do Poder Legislativo
federal ou dos estaduais vez que apenas positivou o exerciacutecio da competecircncia reservada
pela Constituiccedilatildeo ao CNJ247
natildeo havendo ―violecircncia aos dogmas da separaccedilatildeo dos
poderes e da Federaccedilatildeo como tambeacutem natildeo observa ―ofensa alguma agrave isonomia 248
e
243 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 37-38 244 ―O juiacutezo de que as restriccedilotildees constantes do ato normativo do CNJ satildeo no rigor dos termos as mesmas restriccedilotildees jaacute
impostas pela Constituiccedilatildeo de 1988 dedutiacuteveis dos republicanos princiacutepios da impessoalidade da eficiecircncia e da
igualdade sobretudo Quero dizer o que jaacute era constitucionalmente proibido permanece com essa tipificaccedilatildeo poreacutem
agora mais expletivamente positivado E completa ―() clara razatildeo de que a interpretaccedilatildeo dos mencionados
incisos tem que ficar adstrita agrave exegese dos comandos que se lecirc no caput do mesmo art 37 () princiacutepios reitores de
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica adequadamente pinccedilados e debulhados pelo ato normativo sub judice () Natildeo se
tratando entatildeo de discriminar o Poder Judiciaacuterio perante os outros dois Poderes Orgacircnicos do Estado sob a
equivocada proposiccedilatildeo de que o Poder Executivo e o Poder Legislativo estariam inteiramente libertos de peias
juriacutedicas para prover seus cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila naquelas situaccedilotildees em que os respectivos
ocupantes natildeo hajam ingressado na atividade estatal por meio de concurso puacuteblico fl38 Neste final da passagem o
Ministro parece excepcionar os casos de servidores efetivos que satildeo nomeados para cargo comissionado BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministro Relator 245 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Eros Grau fl 47 246 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Cezar Peluso fl 57 247 Ministro Ayres Britto 248 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Sepuacutelveda Pertence Idem fl 117
55
tambeacutem que a Resoluccedilatildeo ―preserva a forccedila normativa da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica249
Nesse ensejo foi explicado250
que o CNJ positivou mateacuteria afeta agrave reserva da
norma vez que estabeleceu sobre uma mateacuteria que natildeo necessita ser versada por lei
formal podendo o ser por norma elaborada pelo Poder Executivo ou pelo Poder
Judiciaacuterio e que o assunto deveria ser regulado por cada oacutergatildeo no acircmbito de sua
respectiva competecircncia e que mas natildeo o foi o CNJ editou a Resoluccedilatildeo substituindo a
iniciativa dos oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio 251
Aqui importa pensar que este tambeacutem eacute um dos argumentos de defesa quanto agrave
necessidade da elaboraccedilatildeo da SV N13 como instrumento constitucional utilizado pelo
STF na opiniatildeo de alguns devido agrave omissatildeo do Legislativo e tambeacutem do Executivo
Nesse diapasatildeo asseverou-se que a Resoluccedilatildeo veio para ―remediar os danos
causados pela praacutetica em si e tambeacutem para ―prevenir os riscos que esse dano venha
causar o que poderia ―ser feito apenas mediante a ediccedilatildeo de ato com caraacuteter normativo
e de sentido geral 252
e que a normativa eacute decorre do princiacutepio da moralidade 253
Aleacutem disso vale destacar que ainda se lembrou254
que incumbia ao STF
naquela ―sede de controle abstrato de normas tatildeo-somente aferir a constitucionalidade
da Resoluccedilatildeo n 0705 e natildeo ―esmiuccedilar cada qual das suas teoacutericas possibilidades de
incidecircncia menos ainda os particularizados efeitos de sua aplicaccedilatildeo em concreto 255
A partir de entatildeo foram suscitados dois pontos que ensejariam ―ajustes no ato
normativo256
o primeiro referente a ―parente por afinidade ateacute terceiro grau257
e o
249 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Celso Mello fl 100 Aleacutem de repulsar o nepotismo com base no princiacutepio da
moralidade principal esteio do seu voto 250 Ministro Eros Grau 251 Presidente do STF Ministro Nelson Jobim ―A iniciativa das leis dessa natureza eacute do Tribunal de Justiccedila e
nenhum Tribunal de Justiccedila salvo o do Rio Grande do Norte providenciou a emissatildeo da sua iniciativardquo BRASIL
Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF
Trecho do voto do Ministrofl 121 252 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Cezar Pelusofl 56 253 A Ministra Ellen Gracie dispocircs ―() no estrito exerciacutecio dessa atividade de verificaccedilatildeo ou guarda da proacutepria
constitucionalidade dos atos administrativos expedidos pelos tribunais () ao considerar a nomeaccedilatildeo de parentes por
magistrados uma conduta atentatoacuteria ao princiacutepio da moralidade (CF art 37 caput) BRASIL Supremo Tribunal
Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF fl 83 Assim quanto
agrave legalidade da Resoluccedilatildeo do CNJ os Ministros apresentaram os mais variados argumentos quanto agrave sua legalidade
desde que decorre de oacutergatildeo competente do princiacutepio da moralidade e da normativa constitucional ateacute que resulta da
omissatildeo de outros oacutergatildeos e trata de mateacuteria de reserva de norma 254 Ministro Britto 255 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl43 Contudo tal entendimento natildeo foi assentado quando da ediccedilatildeo
da SV 13 256 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44
56
segundo que atinente agrave inclusatildeo do vocaacutebulo ―chefia agrave Resoluccedilatildeo
Quanto ao primeiro ponto que
() a Resoluccedilatildeo nordm 0705 ato normativo que tenho como de natureza
primaacuteria podia mesmo fazer do terceiro grau de parentesco consanguiacuteneo um
criteacuterio de inibiccedilatildeo ao ―nepotismordquo Impedida estava no entanto de criar um
novo grau de parentesco por afinidade devido a que essa mateacuteria eacute de caraacuteter
civil reservada pela Constituiccedilatildeo agrave competecircncia do Poder Legislativo
Federal E o fato eacute que ela (Resoluccedilatildeo n 0705) distendeu as fronteiras do
parentesco para incluir ―parentes de 3ordm grau por afinidade ultrapassando
assim o instituto do cunhado Daiacute a necessidade de emprestar-se
interpretaccedilatildeo conforme aos incisos do art 2ordm da Resoluccedilatildeo nordm 07 do CNJ
para restringir o parentesco por afinidade da linha colateral ldquoaos irmatildeos do
cocircnjuge ou companheirordquo 258
Pois
() os atos do CNJ estatildeo necessariamente vinculados por hierarquia
normativa dentro do plano das leis de acircmbito nacional dentre outras agrave Lei n
1040602 que instituiu o vigente Coacutedigo Civil () precisamente de acordo
com as premissas antes referidas as normas desta Resoluccedilatildeo devem ser
interpretadas agrave luz do Coacutedigo Civil259
Todavia este argumento natildeo prevaleceu e nem foi aplicado agrave construccedilatildeo da SV
n13 embasada por tal Resoluccedilatildeo pois os entendimentos contraacuterios expostos pelos
demais Ministros prevalecerem vez que ao reveacutes afirmou-se que o STF natildeo deveria
discutir sobre o grau de parentesco disposto na Resoluccedilatildeo agrave luz do Coacutedigo Civil pois ―a
questatildeo de parentesco definida no Coacutedigo Civil eacute para efeitos civis e no julgado
visava-se ―a vigecircncia absoluta do princiacutepio da impessoalidade tendo em vista a
―impessoalidade efetiva natildeo se podendo deixar em aberto senatildeo a impessoalidade
seria ―rompida exatamente por esse caminho 260
Nesse esteio foi dito que o problema natildeo seria ―definir quais satildeo os parentes
para efeitos civis mas definir quais aquelas pessoas que sob a classe da parentela
tendem a ser escolhidas natildeo por interesse puacuteblico mas por interesse de caraacuteter
pessoal261
pois se devia focar em ―uma relaccedilatildeo familiar ainda que para os efeitos do
257 Ministro Britto 258 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Relator fl 44 259 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Trecho do voto do Ministro Gilmar Mendes fl 79 O Ministro desta feita se manifestou de maneira
legalmente adequada quanto ao tema mas natildeo foi acompanhado por seus colegas 260 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Nelson Jobim fl 62 261 Assim o Ministro Relator adere agrave questatildeo que havia de iniacutecio se manifestado pela incongruecircncia se posicionando
no seguinte sentido se os Colegas entediam que ―a resoluccedilatildeo nada mais fez do que transformar o terceiro grau de
parentesco num simples criteacuterio de inibiccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo
Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC n 12-6DF Ministro Relator fl 63
57
Coacutedigo Civil natildeo seja chamada de parentesco262
e que como natildeo ―haacute conceito
constitucional de parentesco ou da extensatildeo do parentesco a ―uma norma
infraconstitucional vaacutelida seria ―dado atribuir para determinados efeitos conceitos
diversos daquele insculpido no Coacutedigo Civil 263
O segundo item ressaltado foi que se deveria incluir o vocaacutebulo chefialsquo na
resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conforme visto que embora natildeo tenham sido
mencionados por ela os cargos em comissatildeo e as funccedilotildees de confianccedila foram
vinculados pelo texto constitucional natildeo apenas quanto agraves atribuiccedilotildees de direccedilatildeo e
assessoramento mas tambeacutem de chefia de acordo com o disposto no inciso V do art
37
Por fim tem-se como uacutenica argumentaccedilatildeo dissidente a indeferir a medida
cautelar264
que o CNJ natildeo possui poder normativo para editar a Resoluccedilatildeo pois natildeo haacute
―base constitucional para que ele possa ―normatizar de forma abstrata substituindo-se
ao Congresso nem a liminar poderia ser concedida com tais ―contornos maiores uma
vez que natildeo soacute suspende ―atos jurisdicionais jaacute formalizados mas ―vai-se aleacutem para
colocar em segundo plano uma garantia constitucional baacutesica a do livre acesso ao Poder
Judiciaacuterio a qual decorre do disposto no inciso XXXV do art 5ordm da Carta de 1988265
Feita a anaacutelise do julgado quanto a cautelar da ADC passa-se ao julgado
quanto agrave apreciaccedilatildeo do meacuterito da accedilatildeo que ―natildeo animou a Corte a novos debates ou
aprofundamentos266
mas declarou a constitucionalidade da Resoluccedilatildeo do Conselho
Nacional de Justiccedila267
com eficaacutecia erga omnes e efeito vinculante268
262 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 63 263 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Sepuacutelveda Pertence fl 118 Neste esteio em prol da inibiccedilatildeo ao nepotismo vale por meio de
teacutecnica de argumentaccedilatildeo criar ampliar o parentesco por afinidade diverso do restringido em lei Os Ministros
resolveram ser mais legalistas que a proacutepria lei fundados na observacircncia dos princiacutepios constitucionais da
impessoalidade e da moralidade que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica 264 Ministro Marco Aureacutelio Que remonta ao voto proferido em sede da ADI n 1521-4RS tambeacutem precedente da
Suacutemula como este julgado Vaacuterios Ministros fizeram referecircncia ou aos seus proacuteprios votos na referida ADI ou ao dos
seus colegas para fundamentar os respectivos proferidos no julgamento em voga 265 BRASIL Supremo Tribunal Federal Medida Cautelar em Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade MC - ADC
n 12-6DF Ministro Marco Aureacuteliofl 89 - 90 266 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p30 267 O que natildeo podia ser diferente uma vez que o proacuteprio Presidente do STF tambeacutem no julgamento da liminar jaacute
havia se pronunciado desta maneira ―Sabemos perfeitamente que na tradiccedilatildeo do Tribunal as concessotildees da liminar
praticamente satildeo as decisotildees finais ()fl 122 268 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ementaacuterio n
2387-1 ―ACcedilAtildeO DECLARATOacuteRIA DE CONSTITUCIONALIDADE AJUIZADA EM PROL DA RESOLUCcedilAtildeO
Nordm 07 de 181005 DO CONSELHO NACIONAL DE JUSTICcedilA ATO NORMATIVO QUE DISCIPLINA O
EXERCIacuteCIO DE CARGOS EMPREGOS E FUNCcedilOtildeES POR PARENTES COcircNJUGES E COMPANHEIROS DE
MAGISTRADOS E DE SERVIDORES INVESTIDOS EM CARGOS DE DIRECcedilAtildeO E ASSESSORAMENTO NO
AcircMBITO DOS OacuteRGAtildeOS DO PODER JUDICIAacuteRIO E DAacute OUTRAS PROVIDEcircNCIAS PROCEDEcircNCIA DO
58
O julgamento do meacuterito da ADC assentou tudo aquilo jaacute expresso no julgado
referente agrave cautelar e especialmente o uacutenico argumento linear que se extrai dos votos
de todos os Ministros de que os princiacutepios insertos no caput do artigo 37 da
Constituiccedilatildeo Federal satildeo autoaplicaacuteveis e que deles decorre o vedaccedilatildeo do nepotismolsquo 269
e trouxe argumentos novos tatildeo somente quanto agrave inclusatildeo do vocaacutebulo chefia na
Resoluccedilatildeo por meio da interpretaccedilatildeo conformelsquo pois restou notado270
ao reveacutes do
entendimento disposto na cautelar271
que eacute prescindiacutevel se realizar interpretaccedilatildeo
conformelsquo quanto aos termos ―direccedilatildeo e assessoramento dispostos na resoluccedilatildeo
porque os cargos em comissatildeo ―satildeo cargos de direccedilatildeo e assessoramento superior
portanto inclui necessariamente o cargo de chefia272
Todavia nem esse ponto que natildeo deveria suscitar duacutevidas tamanha clareza
natildeo restou paciacutefico pois ainda foi de outra banda registrado que ―seria bom que
constasse direccedilatildeo chefia e assessoramentolsquo273
na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo
114 Recurso Extraordinaacuterio n 579951RN
O quarto precedente da SV n13 natildeo menos importante que o terceiro trata de
Recurso Extraordinaacuterio274
interposto em face de Acoacuterdatildeo proferido pelo Tribunal de
Justiccedila do Estado do Rio Grande do Norte275
que considerou legais a nomeaccedilatildeo de
irmatildeo de vereador municipal para o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e de
irmatildeo do vice-prefeito do Municiacutepio como motorista da Prefeitura vez que segundo o
Colegiado recorrido natildeo havia ―() qualquer inconstitucionalidade ou ilegalidade na
PEDIDO() fl13 Relator Min Carlos Ayres Britto julgada em 2082008 e publicada no DJ nordm 237 de
18122009 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 100213 269 Tanto no julgado da liminar seja no meacuterito da ADC todos os Ministros elucidaram sobre o nepotismo e sobre os
princiacutepios entretanto natildeo se remontou novamente aos pronunciamentos uma vez que a maioria das argumentaccedilotildees
jaacute foi citada 270 Ministro Menezes Direito 271BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro
Menezes Direito fl 16 Tanto que a Ministra Carmem Luacutecia esclarece logo na fl 18 do julgado que direccedilatildeo inclui a
chefia 272 O Ministro Marco Aureacutelio dissidente no julgamento da cautelar aderiu agrave ―colocaccedilatildeo do ministro Menezes
Direito quanto agrave desnecessidade da interpretaccedilatildeo conforme (fl 23) e o Ministro Gilmar Mendes acompanhou o
relator integralmente mesmo tendo afirmado que entendia a proposiccedilatildeo da desnecessidade da interpretaccedilatildeo
conforme BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF 273 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADC n 12-6DF Ministro Cezar
Peluso fl 27 274 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ementaacuterio n 2338-10
―ADMINISTRACcedilAtildeO PUacuteBLICA VEDACcedilAtildeO NEPOTISMO NECESSIDADE DE LEI FORMAL
INEXIGIBILIDADE PROIBICcedilAtildeO QUE DECORRE DO ART 37 CAPUT DA CF REPROVIDO EM PARTE I ndash
() II - A vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo exige a ediccedilatildeo de lei formal para coibir a praacutetica III - Proibiccedilatildeo que decorre
diretamente dos princiacutepios contidos no art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal fl 1876 Relator Min Ricardo
Lewandowski julgado em 2082008 e publicado no DJ n 202 de 24101008 ajuizado pelo Ministeacuterio Puacuteblico do
Rio Grande do Norte 275 Apelaccedilatildeo agrave decisatildeo de primeira instacircncia proferida na accedilatildeo declaratoacuteria de nulidade de ato administrativo pelo
magistrado da 1ordf Vara Ciacutevel da Comarca de Pau de FerrosRN Autos n 2007006909-8
59
nomeaccedilatildeo () para exerciacutecio respectivamente dos cargos em comissatildeo de Secretaacuterio
Municipal de Sauacutede e de motorista276
A Corte Estadual afirmou a uma que a Resoluccedilatildeo do CNJ natildeo podia ser
interpretada extensivamente e por isto natildeo seria aplicaacutevel ao Poder Executivo e
Legislativo a duas que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―no acircmbito desses poderes exige a
ediccedilatildeo de lei formal e a trecircs que a ―nomeaccedilatildeo de parentes de agentes poliacuteticos para o
exerciacutecio de cargos de confianccedila ou em comissatildeo natildeo viola qualquer dispositivo
constitucional 277
pois a Constituiccedilatildeo dispotildee sobre a livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo para
estes cargos
Entretanto o Ministeacuterio Puacuteblico ao apresentar as razotildees recursais obtemperou
que a decisatildeo do TJRN eacute contraacuteria ao ―princiacutepio da moralidade abrigado no art 37 da
mesma Carta que natildeo eacute ―liacutecito dar-se aos seus incisos II e V278
uma interpretaccedilatildeo
isolada dissociada do que conteacutem no caput do mencionado dispositivo279
e que ―a
proibiccedilatildeo ao nepotismo decorre diretamente do referido princiacutepio constitucional sendo
dispensaacutevel a ediccedilatildeo de lei expressa nesse sentido280
Diante de tal embate a Corte afirmou que ―o entendimento agasalhado no
acoacuterdatildeo recorrido natildeo merecia prosperar diante da forccedila normativa dos princiacutepios
dispostos no art 37 da Carta Federal pois ―a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute regra
constitucional que estaacute na zona de certeza dos princiacutepios da moralidade e da
impessoalidade281
Ainda explicitou natildeo soacute sobre a aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade282
como
tambeacutem sobre o nepotismo283
e daiacute trouxe a lume o fato de que diversas leis vedam o
276 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877 277
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1877- 1878 278 Referentes agrave nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila que eacute tanto quanto a exoneraccedilatildeo ad
nutum 279 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 280 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 De acordo com o
exposto pelo Relator Ministro Ricardo Lewandowiski os princiacutepios coiacutebem ―a nefasta e antirrepublicana praacutetica do
nepotismo o Ministro explica que ―os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de
caraacuteter moral ou eacutetico consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais
e positivamente vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho fl1888 281BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 Relator Ministro
Ricardo Lewandowiski fl 1883 ―() os princiacutepios dentre os quais destaco o da moralidade e impessoalidade
exigem que o agente puacuteblico paute a sua conduta por padrotildees eacuteticos que tecircm como fim uacuteltimo lograr a consecuccedilatildeo do
bem comum seja qual for a esfera do poder ou niacutevel poliacutetico-administraccedilatildeo da Federaccedilatildeo em que atue fl 1890 282 O Relator Ministro Ricardo Lewandowiski jaacute no Relatoacuterio afirma que a decisatildeo do TJRN ―contraria o princiacutepio
da moralidade porque abarca a praacutetica de nepotismo e a proibiccedilatildeo deste ―decorre diretamente do referido princiacutepio
constitucional BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1878 283 O Ministro Relator quanto ao nepotismo aleacutem de afirmar citando a obra de Sergio Buarque de Holanda que o
nepotismo adveacutem das ―() origens da dificuldade de separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder
em nossa sociedade () fl 1885 Ainda se refere agrave noccedilatildeo de nepotismo explicando que ―Como se sabe do ponto de
60
nepotismo no acircmbito federal mas que isto natildeo significaria que a proibiccedilatildeo possa
ocorrer apenas por leis formais284
pois sua vedaccedilatildeo estaacute diretamente relacionada com a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio da moralidade e que o nepotismo aleacutem de transgredir este
tambeacutem infringe os princiacutepios da impessoalidade e da isonomia285
e ainda na maioria
das vezes o da eficiecircncia286
Nessa mesma linha foi reafirmada a desnecessidade de lei formal para coibir o
nepotismo decorrente da aplicaccedilatildeo do princiacutepio constitucional da moralidade287
diante
da aplicaccedilatildeo imediata dos princiacutepios do artigo 37 da Carta Federal independente
portanto de legislaccedilatildeo infraconstitucional288
pois o princiacutepio da moralidade como
assentado pelo proacuteprio Tribunal ―condiciona a legitimidade e a validade dos atos
estatais 289
Nessa toada tambeacutem foi destacado que haacute ―consenso social acerca da
reprovabilidade290
da praacutetica do nepotismo e que ―() carece de plausibilidade a
exegese segundo a qual o nepotismo seria permitido simplesmente porque natildeo haacute lei
que o proiacuteba mas que natildeo havia como prover integralmente o recurso pois natildeo cabia
ao STF atuar como legislador positivo natildeo podendo portanto proibir o muniacutecipio de
vista etimoloacutegico a palavra nepotismolsquo tem origem no latim derivando da conjugaccedilatildeo do termo nepote significando
sobrinho ou protegido com o sufixo ismolsquo que remete agrave ideia de ato praacutetica ou resultado A utilizaccedilatildeo desse termo
historicamente adveacutem da autoridade exercida pelos sobrinhos e outros aparentados dos Papas na administraccedilatildeo
eclesiaacutestica nos seacuteculos XV e XVI da nossa era ganhando atualmente o significado pejorativo do favorecimento de
parentes por parte de algueacutem que exerce o poder na esfera puacuteblica ou privada BRASIL Supremo Tribunal Federal
Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1881-1882 284
―() os princiacutepios constitucionais longe de configurarem meras recomendaccedilotildees de caraacuteter moral ou eacutetico
consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo e hierarquicamente superiores agraves demais e positivamente
vinculanteslsquo () como se reconhece atualmente satildeo sempre dotados de eficaacutecia cuja materializaccedilatildeo pode ser
cobrada judicialmente se necessaacuterio
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl1888 285 Em conformidade com os dizeres do Ministro Relator ―Aleacutem da ofensiva agrave moralidade administrativa a nomeaccedilatildeo
de parentes para cargos e funccedilotildees que natildeo exigem concurso puacuteblico () fere o princiacutepio da impessoalidade e por
extensatildeo o basilar princiacutepio da isonomia porque prevalece o nefasto QIlsquo o popular quem indicalsquo () BRASIL
Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl1892 286 BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl 1890-1893
Ao afirmar que ―no mais das vezes a nomeaccedilatildeo de parentes dada absoluta inapetecircncia destes para o trabalho e o seu
completo despreparo para o exerciacutecio das funccedilotildees que alegadamente exercem vulnera tambeacutem o princiacutepio da
eficiecircncia () num evidente desvio de finalidade porquanto permite que o interesse privado isto eacute patrimonial no
sentido socioloacutegico e tambeacutem vulgar da expressatildeo prevaleccedila sobre o interesse coletivofl 1893 Tambeacutem que ―()
o fato de que essa praacutetica atenta natildeo apenas contra o princiacutepio da impessoalidade como tambeacutem o da eficiecircncia
ambos inseridos no rol daqueles que devem nortear a accedilatildeo dos agentes puacuteblicos fl 1898 E ainda que o princiacutepio da
eficiecircncia obsta a ―() histoacuterica confusatildeo que os administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre
patrimocircnio puacuteblico e privado fl1899 287 Ministro Menezes Direito 288 Ministra Carmen Luacutecia 289
Ministro Celso Mello como nos demais votos proferidos nos precedentes da Suacutemula ora em exame inclusive
citando o seu proacuteprio voto proferido da ADI 1521RS torna a rechaccedilar a praacutetica do nepotismo com base nos
princiacutepios constitucionais republicanos BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN fl 1932-1933 290 Ministro Relator BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1896
61
realizar certas nomeaccedilotildees291
Declarou-se nula a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Vice-Prefeito como motorista e a
legalidade da nomeaccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de
Sauacutede por natildeo configurar ―nepotismo cruzado292
Diante disse os dois assuntos que mereceram debates inovadores neste quarto
precedente da SV n13 foram a distinccedilatildeo quanto agrave aplicabilidade do nepotismo no
cargo administrativo e no cargo comissionado293
e a possibilidade de se ter configurado
o nepotismo cruzado
Quanto ao primeiro ponto foi elucidado
() sobre a distinccedilatildeo entre cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila de um
lado e do outro cargo de Secretaacuterio Municipal Secretaacuterio de Estado
Ministro de Estado portanto cargos de natureza poliacutetica claro que eu natildeo
quis dizer que esses princiacutepios do art 37 ndash legalidade e moralidade ndash natildeo se
aplicam aos dirigentes superiores de toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica Agora os
cargos aqui referidos no inciso V do artigo 37 satildeo singelamente
administrativos satildeo cargos criados por lei natildeo satildeo nominados pela
Constituiccedilatildeo Os cargos de Secretaacuterio de Estado Secretaacuterio Municipal tecircm
por ecircmulo ou paradigma federal os cargos de Ministro de Estado cuja
natureza eacute poliacutetica e natildeo singelamente administrativa Diz a Constituiccedilatildeo
Federal sobre o Poder Executivo o Poder Executivo eacute exercido pelo
Presidente da Repuacuteblica auxiliado pelos Ministros de Estado Ou seja os
Ministros de Estado satildeo ocupantes de cargos de existecircncia necessaacuteria
poliacutetica porque componentes do governo Aonde eu quero chegar O Chefe
do Poder Executivo eacute livre para escolher seus quadros de governo mas natildeo o
eacute para escolher seus quadros administrativos porque dentre os quadros
administrativos estatildeo os cargos em comissatildeo os cargos de provimento
efetivo e as funccedilotildees de confianccedila A proacutepria Constituiccedilatildeo sentando praccedila
desse caraacuteter constitucional eminentemente poliacutetico dos Ministros de Estado
ndash e isso vale no plano dos Estados-membros e no plano dos municiacutepios aleacutem
de dizer os requisitos deles () diz o que basicamente lhes compete Entatildeo o
assento o locus juriacutedico dos auxiliares de governo eacute diretamente
291
() natildeo cabe a esta Corte conforme paciacutefica jurisprudecircncia atuar como legislador positivo sendo-lhe vedado
inovar o sistema normativo funccedilatildeo reservada ao Poder Legislativo O provimento integral do RE com efeito
revelaria flagrante extravasamento de competecircncias com ofensa ao princiacutepio constitucional da separaccedilatildeo dos
poderes BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Relator fl
1900 292
―Desprovejo-o quanto ao secretaacuterio de sauacutede Entendo que natildeo podemos a partir do disposto na cabeccedila do art 37
da Constituiccedilatildeo Federal glosar a escolha E haveria ainda a problemaacutetica a que se referiu Vossa Excelecircncia o
parentesco natildeo eacute com o titular natildeo eacute com o vice-prefeito natildeo eacute com algueacutem ligado ao Executivo com servidor ou
agente poliacutetico mas com um vereador BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n
579951RN Ministro Relator fl 1911 293O Ministro Marco Aureacutelio foi o primeiro a trazer agrave baila a distinccedilatildeo da aplicabilidade do nepotismo ao servidor
puacuteblico e ao agente poliacutetico Um dos pontos mais relevantes deste julgado e criticaacutevel por alguns no que concerne ao
verbete sumular Segundo Paulo Modesto ―A mais grave das ressalvas foi germinada nas primeiras decisotildees da Corte
sobre o tema nepotismo a partir de uma distinccedilatildeo ausente do enunciado da suacutemula entre o favorecimento familiar de
agentes no provimento de cargos administrativos e no provimento de bdquocargos poliacuteticos‟ ou bdquopoliacutetico-
administrativos‟ E completa ―Segundo essa interpretaccedilatildeo difundida amplamente sem os matizes presentes nos
debates da Corte a Suacutemula Vinculante seria aplicaacutevel apenas a funccedilotildees de confianccedila e cargos em comissatildeo
puramente administrativos de livre nomeaccedilatildeo e livre exoneraccedilatildeo O provimento de cargos puacuteblicos mesmo os natildeo
eletivos natildeo sofreria as limitaccedilotildees da proibiccedilatildeo do nepotismo MODESTO Paulo MODESTO Paulo Nepotismo
em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano
11 n 41 abrjun 2013 p11-12
62
constitucional A Constituiccedilatildeo Federal a atestar o caraacuteter o poliacutetico do cargo e
do agente Por isso o que decidimos no plano da ADC nordm 12 e agora
servindo de fundamento para a nova decisatildeo a proibiccedilatildeo do nepotismo
arranca decola deriva diretamente dos princiacutepios do artigo 37 que satildeo
princiacutepios extensiacuteveis a toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica de qualquer dos
Poderes de qualquer das pessoas federadas ―Tudo isso na vertente na
perspectiva de cargos em comissatildeo e funccedilotildees de confianccedila que tem caraacuteter
apenas administrativo e natildeo caraacuteter poliacutetico 294
E tambeacutem
() a Corte concordou ndash que os princiacutepios do artigo 37 eram extensiacuteveis a
toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica tive em conta a proacutepria expressatildeo
―Administraccedilatildeo Puacuteblica porque esses princiacutepios da legalidade
impessoalidade e moralidade vecircm num contexto natildeo de governo natildeo de
poder poliacutetico mas de Administraccedilatildeo Puacuteblica ou seja para exerciacutecio da
atividade administrativa A Administraccedilatildeo Puacuteblica aqui parece-me eacute
segmento do governo O governo eacute mais do que a Administraccedilatildeo Puacuteblica
porque incorpora ingrediente poliacutetico Entatildeo quando o art 37 refere-se a
cargo em comissatildeo e funccedilatildeo de confianccedila estaacute tratando de cargos e funccedilotildees
singelamente administrativos natildeo de cargos poliacuteticos Portanto os cargos
poliacuteticos estariam fora do alcance da decisatildeo que tomamos na ADC n 12
porque o proacuteprio Capiacutetulo VII eacute Da Administraccedilatildeo Puacuteblica enquanto
segmento do Poder Executivo E sabemos que os cargos poliacuteticos como por
exemplo os de Secretaacuterio Municipal satildeo de agentes do Poder fazem parte
do Poder Executivo O cargo natildeo eacute em comissatildeo no sentido do art 37
Somente os cargos e funccedilotildees singelamente administrativos ndash eacute como penso ndash
satildeo alcanccedilados pela imperiosidade do artigo 37 com seus lapidares
princiacutepios Entatildeo essa distinccedilatildeo me parece importante para no caso excluir
do acircmbito da nossa decisatildeo anterior os Secretaacuterios Municipais que
correspondem a Secretaacuterios de Estado no acircmbito dos Estados e Ministros de
Estado no acircmbito federal295
Dessa forma a distinccedilatildeo entre cargo poliacutetico e cargo comissionado se tornou
mais clara ao Tribunal296
Poreacutem foi levantado o questionamento de como ficariam as situaccedilotildees dos
Prefeitos Municipais que nomeiam vaacuterios parentes seus para assumirem cargos poliacuteticos
de Secretaacuterios297
e foi explicado que tais nomeaccedilotildees faziam parte da rotina inerente ao
funcionamento do Poder Executivo e que se referia agrave formaccedilatildeo do ―quadro de governo
natildeo sendo aplicaacutevel a norma do inciso V do art 37 (nomeaccedilatildeo de cargo em
294
Ministro Ayres Britto Desta feita manifestou-se pelo provimento do recurso apenas quanto agrave contrataccedilatildeo do
irmatildeo do vice-prefeito como motorista da Prefeitura BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio
RE n 579951RN Ministro Relator 1912-1913 295BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN Ministro Ayres Britto fl 1922-
1923 296 E aos demais Ministros que acompanharam a divergecircncia e se manifestaram pelo provimento parcial do recurso
Tanto se tornou clara que o Ministro Menezes Direito ao proferir seu voto disse que fazia as mesmas restriccedilotildees que
haviam sido feitas pelos Ministros Marco Aureacutelio e Ayres Britto ―Eu entendo que nessa circunstacircncia natildeo cabe a
aplicaccedilatildeo do princiacutepio natildeo se trata aqui de nepotismo Seria absolutamente impossiacutevel fazer essa vinculaccedilatildeo
Todavia tal natildeo ocorre com o cargo de motorista porque ele estaacute sendo contratado para o gabinete do vice-prefeito
ele eacute funcionaacuterio da administraccedilatildeo municipal tambeacutem servindo o vice-prefeito e aiacute fica evidente que estaacute havendo a
contrataccedilatildeo de um irmatildeo para a mesma reparticcedilatildeo para o mesmo local e ateacute mesmo um caso mais grave que me
parece este escapando do necessaacuterio concurso puacuteblico considerando que o cargo de motorista natildeo eacute suscetiacutevel de
contrataccedilatildeo por via de cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso
Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1915-1916 297 Ministro Relator Ricardo Lewandowski questionou ao Ministro Ayres Britto
63
comissatildeo)298
Mas mesmo assim foi manifesto um ―certo receio quanto ao assentamento
―com todas as letras que em se tratando de Secretaacuterio Municipal que eacute cargo poliacutetico
de livre nomeaccedilatildeo enfim de confianccedila do prefeito tal atitude seria liacutecita porque entatildeo
o prefeito poderia colocar sua ―esposa em um cargo chavelsquo de Secretaacuteria de Governo o
que seria liacutecito agrave luz da proibiccedilatildeo do nepotismo do princiacutepio da moralidade 299
E nesse enredo foi manifesto o entendimento de que seria inviaacutevel permitir que
os Chefes do Poder Executivo pudessem nomear quem quisessem pois ―Natildeo existe
liberdade absoluta em espaccedilo algum senatildeo o governante poderia escolher apenas os
seus familiares para todos os cargos E por ser cargo poliacutetico isso seria permitido De
modo algum 300
e que tambeacutem os ―membros de Poder satildeo pessoas que natildeo titularizam
cargo em comissatildeo 301
e por isto natildeo haveria que se falar em nepotismo quanto a eles
E o nepotismo foi excepcionado quanto aos cargos de natureza eminentemente
poliacutetica citando-se que Bobby Kennedy irmatildeo do Presidente dos Estados Unidos John
F Kennedy compunha seu governo302
Por fim o segundo ponto a ser trazido agrave pauta da discussatildeo foi o ―nepotismo
cruzado explicado como troca de favores entre autoridades dos poderes que de forma
reciacuteproca nomeiam os seus parentes303
298 Resposta do Ministro Ayres Britto 299
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1925 A preocupaccedilatildeo do
Relator quanto ao entendimento do Ministro Britto eacute quanto agrave aplicabilidade da tese na praacutetica especialmente dos
municiacutepios pequenos onde o perigo de ocorrerem estas nomeaccedilotildees eacute ainda maior 300
Ministra Carmem Luacutecia BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1925 301
―Tanto que natildeo contam esse prazo por exemplo para efeito de aposentadoria Eacute um regime juriacutedico realmente
diferenciado Mas tenho certeza de que eacute por essa via que se pode abrir uma cunha extremamente perigosa
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1920 302 Ministro Gilmar Mendes ―Eacute tradiccedilatildeo mundial () e no proacuteprio plano nacional muitas vezes parentes ou irmatildeos
fazem carreiras paralelas e estabelecem um plano eventual de cooperaccedilatildeo ndash temos governadores e secretaacuterios de
Estado - sem que haja qualquer conotaccedilatildeo de nepotismo Parece-me que devemos entatildeo ter cuidado quanto agrave
fixaccedilatildeo () A vinculaccedilatildeo haacute de ser com o titular ou titulares do cargo de que se cuida na relaccedilatildeo com a
Administraccedilatildeo BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl 1939 Conforme
o entendimento de Joatildeo Joseacute Leal e Rodrigo Joseacute Leal esta compreensatildeo do Ministro sinaliza ―() uma contraditoacuteria
hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria que procurou justificar a legitimidade dessa infeliz hipoacutetese de
exceccedilatildeo agrave regra com o exemplo dos irmatildeos Kennedy E assim concluem que ―Parece que ainda natildeo superamos a
velha e discutiacutevel filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute bom tambeacutem para o
Brasil Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 Quanto a este argumento resta claro e inequiacutevoco
que desde o iniacutecio os Ministros assentaram o entendimento de que a vedaccedilatildeo ao nepotismo eacute aplicaacutevel agrave esfera
administrativa mas natildeo agrave poliacutetica ou seja apenas ao acircmbito da administraccedilatildeo e natildeo ao de governo mesmo sendo tal
praacutetica contraacuteria ao princiacutepio republicano e nesse esteio posteriormente editaram a SV13 aplicando a moralidade
restritivamente agrave nomeaccedilatildeo do cargo comissionado escusando assim o cargo puacuteblico e ensejando no caso do
nepotismo que ―quem pode o mais natildeo pode o menos 303 Apoacutes o voto do Ministro Cezar Peluso o Ministro Relator realizou ajustamento ao seu voto provendo em parte o
Recurso estando excluiacuteda a situaccedilatildeo do Secretaacuterio de Sauacutede como praacutetica de nepotismo Ibidem fl 1929 E ainda
64
Desta feita o nepotismo cruzado juntamente com o tema nepotismo
inaplicaacutevel ao cargo poliacutetico configuram os debates mais importantes observados neste
precedente a fundamentar a elaboraccedilatildeo da SV n13304
Expostos os precedentes da Suacutemula em questatildeo305
imprescindiacutevel passar agrave
apreciaccedilatildeo dos debates travados entre os Ministros quanto agrave ediccedilatildeo do verbete sumular e
sua respectiva redaccedilatildeo com o fito natildeo apenas de demonstrar que o STF reconstruiu a
noccedilatildeo de nepotismo como tambeacutem por que editou a SV n13
12 Os debates do Supremo Tribunal Federal sobre a SV n13
Nesse toacutepico satildeo enfocadas as argumentaccedilotildees expostas pelos Ministros nos
debates ocorridos em duas sessotildees plenaacuterias306
do STF em que o tema sobre a ediccedilatildeo e
aprovaccedilatildeo da Suacutemula foi tratado a fim de compreender natildeo apenas a proacutepria elaboraccedilatildeo
da Suacutemula como tambeacutem o sentido e a interpretaccedilatildeo que foram dados pelos Ministros a
algumas palavras e expressotildees dispostas em seu corpo textual que causaram duacutevidas e
polecircmicas no meio juriacutedico tais como ―parente por afinidade ateacute terceiro grau
inclusive e ―pessoa juriacutedica tratadas na primeira e segunda sessatildeo respectivamente
O primeiro debate foi iniciado307
a partir da anaacutelise sobre o grau de parentesco
sob o argumento de que o limite do parentesco face agrave vedaccedilatildeo do nepotismo deveria ser
―ateacute o terceiro grau pois a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 072005 do Conselho Nacional de
Justiccedila308
e da maioria das legislaccedilotildees estaduais veda a praacutetica do nepotismo ateacute o
ressaltou que existem outras possibilidades de nomeaccedilatildeo realizadas para agradar que natildeo configuram nepotismo
mesmo infringindo a moralidade como a nomeaccedilatildeo de parente de amigo da autoridade verbis ―() existe tambeacutem
a hipoacutetese em que se nomeia terceiro que natildeo tem parentesco com nenhum agente puacuteblico mas tem parentesco com
quem seja amigo do nomeante Isto eacute qualquer autoridade pode nomear algueacutem para o cargo em comissatildeo atendendo
a amigo e isso natildeo eacute alcanccedilado pela restriccedilatildeo do princiacutepio da impessoalidade Natildeo se sabe o que se passa na
subjetividade do nomeante se eacute para atender a este ou aquele fl 1928 Segundo os ensinamentos de Celso Mello
em seu voto neste RE ―Cabe preservar desse modo as relaccedilotildees que os conceitos de espaccedilo puacuteblico e espaccedilo privado
guardam entre si para que tais noccedilotildees natildeo se deformem nem provoquem a subversatildeo dos fins eacutetico-juriacutedicos visados
pelo legislador constituinte BRASIL Supremo Tribunal Federal Recurso Extraordinaacuterio RE n 579951RN fl
1936 Neste sentido que Antocircnio Arnaldo Dal Pozzo questiona o porquecirc de o ordenamento tratar de maneira tatildeo
diferente o parente e amigo iacutentimo ―() quando se trata de (livre) nomeaccedilatildeo para cargo em comissatildeo (isto eacute
permitindo a nomeaccedilatildeo do amigo iacutentimo e impedindo a do parente) Ainda mais quando se considera que no acircmbito
do Poder Executivo a questatildeo da amizade do sectarismo do partidarismo te influecircncia decisiva DAL POZZO
Antocircnio Arnaldo O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito Municipal ndash BDM Editora NDJ vol 24
n 8 ago 2008 p599 304
E voltam a ser discutidos tanto nos debates anteriores a elaboraccedilatildeo dela como posteriormente agrave sua ediccedilatildeo 305O que Antocircnio Maueacutes discorda porque segundo ele a Suacutemula editada pelo STF proveacutem de um uacutenico precedente
―Apesar de rigorosamente contar com um uacutenico precedente o STF decidiu usar a Resoluccedilatildeo nordm 7 do CNJ sobre o
nepotismo como base da redaccedilatildeo da suacutemula tendo em vista sua decisatildeo na ADC nordm 12 Suacutemula Vinculante e
Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 306 21ordf ordinaacuteria e 28ordf extraordinaacuteria ocorridas respectivamente no dia 20 e 21082008 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi
publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 20-21 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo
na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 307 Pelo Ministro Marco Aureacutelio 308 Que neste momento jaacute havia sido submetida agrave apreciaccedilatildeo do Tribunal por meio do julgamento da ADC n 12
como visto anteriormente um dos precedentes da Suacutemula in casu
65
terceiro grau de parentesco309
Contudo nesse primeiro momento os Ministros ainda natildeo haviam conectado a
limitaccedilatildeo de parentesco agrave ―afinidade ateacute o terceiro grau e entatildeo foi suscitada a
possibilidade de o ―parentesco abarcar os familiares consanguiacuteneos adotivos e afins310
ateacute o terceiro grau ficando dessa forma assentado tal entendimento sobre o terceiro
grau de parentesco por afinidade311
A essa altura a discussatildeo se voltou312
a um foco preliminar e imprescindiacutevel a
nortear o debate juriacutedico qual seja que a ―tese disposta pela Suacutemula Vinculante
deveria apenas positivar a proibiccedilatildeo do nepotismo como consequecircncia dos princiacutepios
dispostos no artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal mesmo porque poderia haver aleacutem da
Resoluccedilatildeo n 072005 do CNJ base da discussatildeo para a ediccedilatildeo da Suacutemula313
outras leis
ateacute mais rigorosas que a Resoluccedilatildeo e que nem por isso seriam inconstitucionais
Nesse esteio foi lembrado que o intuito daquele colegiado natildeo era definir a
questatildeo com grande precisatildeo mas elaborar uma orientaccedilatildeo sumular que diminuiacutesse as
demandas judiciais envolvendo nepotismo314
e que assim a Suacutemula poderia ser
previamente aprovada mas que a sua redaccedilatildeo diante das duacutevidas postas em plenaacuterio
deveria ser aprimorada o que necessitaria de um maior tempo especialmente pela
necessidade de compatibilizar o disposto na Suacutemula agrave legislaccedilatildeo jaacute existente315
Mas tal
sugestatildeo natildeo foi absorvida pelo colegiado pois restou acertado que diante da
309 Segundo o entatildeo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes e a Ministra Carmem Luacutecia Perceba-se a vedaccedilatildeo
jaacute existia nas diversas leis infraconstitucionais estaduais e nenhuma duacutevida ou controveacutersia quanto agrave grande maioria
delas tinha sido levada ao STF salvo a Emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul objeto da ADI que constitui o
primeiro precedente da Suacutemula E observe-se que ateacute este momento os Ministros ainda natildeo haviam ―pensado na
limitaccedilatildeo do parentesco constante na Suacutemula ―por afinidade ateacute o terceiro grau 310 Posicionamento do Ministro Cezar Peluso ao interromper o Ministro Menezes Direito que ressaltava a
impossibilidade de a Suacutemula tecer minuacutecias 311 Os Ministros natildeo retornaram mais ao tema e apenas ao final do segundo dia de debate eacute que passaram pelo assunto
ao tratar do vocaacutebulo inclusivelsquo 312 Pelo Ministro Menezes Direito 313 ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja mais
rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional Tenho a impressatildeo de que
estamos aprovando uma suacutemula que do ponto de vista constitucional eacute uma tese Qual eacute a tese do ponto de vista
constitucional Eacute dizer que o nepotismo estaacute dentro da cabeccedila do artigo 37 ou seja dentro do princiacutepio da
moralidade e que ele independe de lei formal ele decorre diretamente da Constituiccedilatildeo Entatildeo me parece que do
ponto de vista ateacute do conteuacutedo da suacutemula a expressatildeo ―nepotismo tem mais forccedila e noacutes escapamos dessa discussatildeo
que natildeo eacute pertinente a meu ver pelo menos agora de dizer parentesco ateacute que grau se aplica o Coacutedigo Civil se natildeo
aplica ―Pode acontecer Ministro Gilmar e isso natildeo eacute impossiacutevel que haja uma lei por exemplo estadual que seja
mais rigorosa que a resoluccedilatildeo do Conselho e essa lei nem por isso seria inconstitucional DJE nordm 2142008 Ata da
sessatildeo fl 20 314 Pelo Ministro Gilmar Mendes que concordou com o Ministro Menezes Direito ―E natildeo haacute necessidade de definir
com maior precisatildeo porque queremos que essa orientaccedilatildeo seja aplicada e que decirc tanto quanto possiacutevel ensejo a um
nuacutemero menor de reclamaccedilotildees DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20 Segundo artigos lidos que seratildeo objeto de
apreciaccedilatildeo mais adiante a Suacutemula natildeo provocou tal diminuiccedilatildeo de demandas judiciais como pretendido pelo STF 315 ―Diante de tantos embargos e duacutevidas que surgem proponho que consideremos a proposta da suacutemula previamente
aprovada mas que nos dediquemos agrave sua redaccedilatildeo DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 20
66
―importacircncia da mateacuteria e da ―relevacircncia social e poliacutetica do tema316
a discussatildeo
―deveria ficar para o dia imediatamente posteriorsendo encerrada a sessatildeo317
Aberta a 28ordf sessatildeo extraordinaacuteria do plenaacuterio318
retornou-se ao assunto
referente agrave proposta de Suacutemula concernente ao ―parentesco no serviccedilo puacuteblico e
assim a proposta apresentada quanto agrave redaccedilatildeo sumular319
ao contraacuterio do sugerido
teceu minuacutecias e seguiu a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo do CJN n 72005 que embasou natildeo soacute
a sua elaboraccedilatildeo como tambeacutem fundamentou seu texto expresso320
E isso que se extrai da comparaccedilatildeo da primeira proposta com a nova
redaccedilatildeo321
vez que enquanto a anterior dispunha que
A proibiccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios independe de lei decorrendo diretamente dos princiacutepios contidos
no artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
A sugerida foi
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendendo ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola o
art 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal
Todavia a redaccedilatildeo final foi diversa dessa uacuteltima e ainda divergiu da proacutepria
Resoluccedilatildeo apresentando uma versatildeo mais complexa e polecircmica
A nomeaccedilatildeo de cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou
por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive da autoridade nomeante ou de
servidor da mesma pessoa juriacutedica investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila ou
ainda de funccedilatildeo gratificada na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta em
qualquer dos poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos
Municiacutepios compreendido o ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas viola a
316 O Ministro Ricardo Levandowski foi o primeiro a discordar da necessidade do ―maior tempo DJE nordm 2142008
Ata da sessatildeo fl 20 317 Todos assentiram quanto a isso mas a Ministra Carmem Luacutecia ao concordar como por milagre lembrou que a
Lei Federal nordm 811290 vedava o nepotismo jaacute que ateacute o momento nenhum dos Ministros havia feito menccedilatildeo agrave
normativa em questatildeo que cuja abrangecircncia da proibiccedilatildeo eacute bem mais restrita que a SV n13 em todos os sentidos
Nesse enredo o Ministro Menezes Direito ressalvou que embora a proibiccedilatildeo do nepotismo emane ―diretamente da
Constituiccedilatildeo isto ―natildeo invalida a possibilidade de legislaccedilatildeo especiacutefica sobre o tema Ministro Gilmar Mendes ()
E vamos tambeacutem tentar resolver a questatildeo () concernente agrave compatibilizaccedilatildeo dessa regra comum a eventual
disciplina constante de lei estadual ou municipal () A partir de hoje trabalharemos no texto definitivo desta suacutemula
se for assim entendido DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl21 318 A iacutentegra da ata da sessatildeo foi publicada pelo STF no DJE nordm 2142008 fl 21- 24 cuja divulgaccedilatildeo ocorreu na
terccedila-feira 11112008 e a publicaccedilatildeo na quarta-feira seguinte 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372 319 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 21 320 Por isto eacute que a ADC n 12 eacute o principal precedente da Suacutemula Vinculante ou ao menos a mais relevante em sua
construccedilatildeo 321 Ambas do proacuteprio Ministro Ricardo Lewandowski
67
Constituiccedilatildeo Federal (grifos nossos)
Dessa feita a expressatildeo ―mesmo oacutergatildeo foi substituiacuteda por ―mesma pessoa
juriacutedica e a referecircncia ao ―art 37 caput foi suprimida da redaccedilatildeo ensejando ambas
as alteraccedilotildees discussotildees tanto quanto agrave amplitude que a pessoa juriacutedica abarca322
como
quanto agrave extraccedilatildeo da referecircncia ao artigo caput do artigo 37 uacutenico ponto incontroverso
da redaccedilatildeo da SV n13 vez que em todos os jugados de seus precedentes foi assentada
que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais expressos em tal
artigo
A discussatildeo iniciada pela proposta de inclusatildeo da ADI n 1521 como
precedente da Suacutemula323
e tambeacutem do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal como referecircncia
da SV n13324
se volta agrave expressatildeo ―no mesmo oacutergatildeo325
sob a alegaccedilatildeo de que tal
expressatildeo poderia ensejar uma interpretaccedilatildeo equivocada de que a vedaccedilatildeo natildeo
alcanccedilaria as entidades da administraccedilatildeo indireta mas tatildeo somente os oacutergatildeos da
administraccedilatildeo direta fazendo parecer que o nepotismo estaria proibido apenas nesta e
natildeo naquela o que levou a se optar por ―mesma pessoa juriacutedica em substituiccedilatildeo a
―mesmo oacutergatildeo para que a vedaccedilatildeo ficasse mais ampla326
Entendimento esse que se fundamentou no fato de ser necessaacuterio vedar o
nepotismo em toda a sua extensatildeo e ser imprescindiacutevel limitar o poder de nomeaccedilatildeo do
titular do Poder Executivo que diretamente ou por delegaccedilatildeo eacute a autoridade que
―nomeia tudo327
E ainda interpretaram ―mesma pessoa juriacutedica como ―Poder e natildeo
322 Estando por exemplo vedado o nepotismo na Uniatildeo 323 Ministro Marco Aureacutelio 324 O assunto foi posteriormente retomado pelo Ministro Ricardo Levandowski acompanhando a sugestatildeo do
Ministro Marco Aureacutelio opinando que fosse subtraiacuteda a menccedilatildeo ao artigo 37 e ficou acertado entre tais Ministros e
os Ministros Cezar Peluso e Gilmar Mendes que a redaccedilatildeo ficaria ―viola a Constituiccedilatildeo Federal e que o art 37 seria
posto como referecircncia Ainda discutiram onde a expressatildeo deveria estar posta no corpo do texto mas permaneceu na
forma da proposta inicial no final do verbete sumular DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fls 22-24 325 Eacute a mesma disposta na Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ ―EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN
LUacuteCIA ndash mesmo oacutergatildeolsquo () a administraccedilatildeo puacuteblica eacute um conjunto de oacutergatildeos Por exemplo natildeo se nomeia para este
oacutergatildeo mas se nomeia para outro oacutergatildeo onde natildeo haacute a pessoa e aiacute natildeo eacute nem uma contrataccedilatildeo cruzada Aiacute eacute apenas a
relaccedilatildeo hieraacuterquica de chefia e natildeo eacute isso O nepotismo proiacutebe que se utilize a questatildeo pessoal para nomeaccedilotildees e aiacute
natildeo eacute o oacutergatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO ndash Sim Vossa Excelecircncia estaacute
propondo substituir oacutergatildeolsquo por que palavra EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Estou apenas questionando exatamente o significado disso aqui Porque em uma administraccedilatildeo puacuteblica inclusive
direta e indireta pode-se se entender que ―estaacute vedado na administraccedilatildeo direta e para outra entidade da indireta
nomear DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl22 326 Expressatildeo do Ministro Cezar Peluso ― servidor da mesma pessoa juriacutedica ―Fica mais amplo DJE nordm
2142008 Ata da sessatildeo fl22 327 Pelo Presidente Gilmar Mendes e pela Ministra Carmem Luacutecia ao debaterem sobre o tema Expressatildeo da
Ministra Ibidem fl 22 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) ndash A
minha observaccedilatildeo seria em relaccedilatildeo agrave autoridade nomeante Porque hoje noacutes temos um regime tal em que pelo menos
o Chefe do Poder Executivo EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA - Nomeia tudo ()
EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Ele pode delegar mas de toda sorte aiacute natildeo se
tem essa vinculaccedilatildeo e portanto estaria excluiacutedo disso daqui Natildeo eacute a preocupaccedilatildeo de Vossa Excelecircncia() fl22 A
partir daiacute constata-se que a intenccedilatildeo dos Ministros era vedar as nomeaccedilotildees dentro de um mesmo Poder e
68
como Ente Federado que deteacutem personalidade juriacutedica de direito puacuteblico328
Entretanto tal questatildeo levou agrave defesa da utilizaccedilatildeo de ―oacutergatildeo em substituiccedilatildeo
agrave ―pessoa juriacutedica mas natildeo convenceu329
Igualmente em meio agrave questatildeo exposta foi lembrado que a expressatildeo utilizada
natildeo abarcaria ―todas as hipoacuteteses da realidade faacutetica e que haveria a necessidade de se
analisar cada caso concreto especificamente330
A outra expressatildeo - disposta na minuta da SV n13 - debatida pelos Ministros
foi ―parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
Contudo trataram apenas do sentido da palavra ―inclusive que permaneceu a indicar
que estaacute vedada a nomeaccedilatildeo de parente ateacute o 3ordm grau de servidor ocupante de cargo em
comissatildeo ou autoridade nomeante na mesma pessoa juriacutedica em que estivessem
lotados331
Dessa forma os Ministros deixaram impliacutecito que aiacute se incluiacutea o parentesco
especialmente do Poder Executivo ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Mas acho que a ideia eacute abranger na verdade a pessoa juriacutedica Porque se houver intervalos nas
relaccedilotildees por exemplo entre o prefeito ele natildeo pode nomear nem - parece que isso decorre do espiacuterito - no seu
gabinete nem na secretaria de fazenda Entatildeo tem a vantagem EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA
CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Exatamente Satildeo dois oacutergatildeos diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS
BRITTO - Tem essa vantagem eacute mais amplo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES
(PRESIDENTE) ndash Eacute esse o espiacuterito parece-me natildeo eacute DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 328 No lastro do disposto pela Ministra Carmem Luacutecia que objetivava aprimorar a expressatildeo mas conseguiu pioraacute-la
questiona-se se natildeo seria mais adequado jaacute que optaram por uma redaccedilatildeo com tantas especificaccedilotildees escolher por ―no
mesmo oacutergatildeo ou mesma entidade pois abarcaria a vedaccedilatildeo do nepotismo dentro do mesmo oacutergatildeo da administraccedilatildeo
direta e da mesma entidade da indireta e ateacute mais coerente pois a Ministra Carmem Luacutecia havia dito ao suscitar o
debate ―que visava evitar que se interpretasse que a vedaccedilatildeo seria apenas para os oacutergatildeos da Administraccedilatildeo Direta A
Suacutemula na forma que estaacute veda aquilo que eacute nepotismo e tambeacutem o que natildeo eacute como a nomeaccedilatildeo de um parente do
servidor puacuteblico ou da autoridade em oacutergatildeo ou entidade diversa e cuja autoridade nomeante eacute do outro oacutergatildeo ou
entidade No caso do chefe do Poder Executivo nomear seria soacute observar se ele ou algueacutem a quem ele delegou a
competecircncia (competecircncia esta que pode ser avocada) infringiu a vedaccedilatildeo nomeando um dos seus parentes para
ocupar cargo no poder executivo do qual eacute titular ou se houve nepotismo cruzado com o poder legislativo ou
judiciaacuterio 329 EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Parece-me que aqui o Ministro Lewandowski
levou em conta a redaccedilatildeo do Estatuto do Regime Juriacutedico Uacutenico Estatuto dos Servidores Puacuteblicos Civis da Uniatildeo ao
dizer ― do mesmo oacutergatildeo investido em cargo de direccedilatildeo EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO RICARDO
LEWANDOWSKI ndash Exatamente EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ainda acho que
oacutergatildeolsquo fica melhor do que pessoa juriacutedicalsquo A EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash
Mas oacutergatildeolsquo fica soacute aquele oacutergatildeolsquo () EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash A pessoa
juriacutedica da Uniatildeo Compreende toda a Justiccedila Eleitoral do Brasil em todos os Estados aqui no TSE Acho que
oacutergatildeolsquo estaacute mais de acordo com esse imediatismo de viacutenculo entre o nomeante e o nomeado Idem fl 23 E apoacutes
ouvir a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes o Ministro Ayres Britto entendeu que os Ministros
visavam dar uma interpretaccedilatildeo mais ampla agrave expressatildeo ―pessoa juriacutedica ―EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR
MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Ou seja a proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida EXCELENTIacuteSSIMA SENHORA
MINISTRA CAacuteRMEN LUacuteCIA ndash Nem na secretaria da sauacutede nem na secretaria da administraccedilatildeo Satildeo dois oacutergatildeos
diferentes EXCELENTIacuteSSIMO SENHOR MINISTRO CARLOS BRITTO ndash Se o espiacuterito eacute esse estaacute melhor A
proibiccedilatildeo se faz mais riacutegida e eacute muito mais difiacutecil de fraude de contorno Estaacute melhor assim pessoa juriacutedicalsquo DJE
nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 23 330 Expressatildeo do Ministro Ricardo Lewandowski DJE nordm 2142008 Ata da sessatildeo fl 22 Argumentaccedilatildeo essa que
contraria uma das finalidades da Suacutemula uniformizar uma soluccedilatildeo agraves diversas controveacutersias juriacutedicas E o que houve
na realidade eacute que a Suacutemula impactou mas natildeo extirpou de vez o nepotismo Tanto que continuam a existir situaccedilotildees
esdruacutexulas apoacutes a ediccedilatildeo da Suacutemula que resultou na necessidade de se editar um Decreto Presidencial a fim de
delimitar o seu alcance da Suacutemula como se veraacute tambeacutem pelo exposto nos proacuteximos toacutepicos 331 Ibidem fl 23 E assim concluem o debate elencando os precedentes da Suacutemula seu nuacutemero e redaccedilatildeo ao passo
que por fim o entatildeo Excelentiacutessimo Presidente do STF Ministro Gilmar Mendes apoacutes a manifestaccedilatildeo
69
por afinidade em terceiro grau
Lastreado nos precedentes e debates em questatildeo o STF editou a SV n13
construindo a partir dela a noccedilatildeo judicial de nepotismo e de sua vedaccedilatildeo
13 Asserccedilotildees sobre a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a construccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo pelo STF
Nesse toacutepico busca-se sintetizar os argumentos mais importantes em cada um
dos precedentes da Suacutemula e assim dentre eles observar qual eacute o fundamental e ainda
se os debates travados pelos Ministros nas sessotildees plenaacuterias retornaram a todos os
elementos tratados nos precedentes quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo ou natildeo com o fim
de demonstrar sob qual fundamentaccedilatildeo o STF editou a SV em questatildeo e como
elaborou judicialmente a construccedilatildeo da vedaccedilatildeo do nepotismo
A ADI n 1521-4RS primeiro precedente da SV n13 foi julgada
improcedente pelo STF sob o uacutenico argumento unacircnime332
de que a vedaccedilatildeo do
nepotismo decorre da observacircncia aos princiacutepios constitucionais do caput do seu art
37333
e apenas por esse argumento eacute que se observa a similaridade entre este precedente
e os demais que a lastreiam
Mas mesmo assim pode-se questionar a redaccedilatildeo da SV n13 guarda
correspondecircncia com a redaccedilatildeo da Emenda Constitucional objeto da ADI A redaccedilatildeo
da SV n13 foi lastrada na extensatildeo da proibiccedilatildeo do nepotismo disposta neste primeiro
precedente foi seguida
A resposta eacute negativa jaacute que a extensatildeo da proibiccedilatildeo expressa pela Emenda
natildeo eacute a mesma dada pela Suacutemula Vinculante sendo aquela bem mais limitada que a
obstada por esta tanto quanto ao grau de parentesco (uma vez que a Emenda se limita
ao 2ordm grau e a Suacutemula amplia a coibiccedilatildeo ao 3ordm grau) como quanto agrave disposiccedilatildeo daquele
argumentativa de cada um dos Ministros do STF quanto agrave aprovaccedilatildeo da redaccedilatildeo a ser dada ao verbete vinculante e ao
pronunciamento favoraacutevel manifesto pelo entatildeo Vice Procurador Geral da Repuacuteblica Roberto Monteiro Gurgel
Santos aprovou a Suacutemula Ibidem fl 23-24 332 Utilizado por todos os Ministros ao repudiarem a praacutetica do nepotismo e reconhecerem a constitucionalidade da
Emenda Constitucional do Rio Grande do Sul que veda o nepotismo 333 Tanto que embora tenha havido divergecircncia dos Ministros quanto agrave ―exclusatildeo dos servidores efetivos do alcance
da norma restritiva e sobre a extensatildeo da limitaccedilatildeo a apenas o oacutergatildeo em que atuasse a autoridade nomeante ou todo o
Poder assentaram seus votos pela constitucionalidade da Emenda Constitucional embasados nos princiacutepios
constitucionais do caput do seu art 37 MODESTO Paulo Nepotismo em Cargos Poliacutetico administrativos Revista
Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP Belo Horizonte Ed Forum ano 11 n 41 abrjun 2013 p28 Ainda
segundo o autor meacuterito do STF nessa decisatildeo foi ―acentuar que os princiacutepios republicanos da isonomia da
moralidade no trato com a coisa puacuteblica da impessoalidade da administraccedilatildeo da eficiecircncia administrativa
constituiacuteam fundamento direto para o estabelecimento de restriccedilotildees agrave livre nomeaccedilatildeo de parentes a cargos de
comissatildeo em todos os Poderes autorizando ainda o tratamento uniforme Ibidem p28
70
que enseja o nepotismo (pois a Emenda delimita a autoridade e a Suacutemula acresce o
servidor ocupante de cargo comissionado) e ao campolsquo que a proibiccedilatildeo ao nepotismo eacute
aplicaacutevel (enquanto a Emenda dispotildee sobre mesmo oacutergatildeolsquo a Suacutemula prevecirc mesma
pessoa juriacutedicalsquo) embora tenham como similaridade redacional abarcarem os servidores
efetivos334
Entatildeo em que medida este julgado eacute precedente da SV n13335
Tambeacutem o segundo precedente da SV n13 o MS n 23780-5MA teve como
seu uacutenico fundamento linear a vedaccedilatildeo do nepotismo embasada pelos princiacutepios do
artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal especialmente o da moralidade336
Contudo haacute de se perquirir se o STF assentou na redaccedilatildeo da SV n13 os
elementos sobre o nepotismo da mesma forma que analisada no MS
A resposta tambeacutem eacute contraacuteria pois a noccedilatildeo de nepotismo expressa na decisatildeo
do TCU objeto do MS 2ordm eacute diversa da disposta na SV n13 a uma porque enquanto a
decisatildeo do TCU vincula a praacutetica do nepotismo agrave autoridade nomeante a Suacutemula aleacutem
de realizar essa vinculaccedilatildeo a estende ao servidor ocupante de cargo comissionado a
duas porque enquanto a decisatildeo do TCU exclui os servidores efetivos da vedaccedilatildeo a
Suacutemula os inclui na sua regra geral coibitiva e a trecircs porque enquanto a decisatildeo do
TCU veda o nepotismo aos servidores efetivos apenas quando subordinados diretamente
ao seu parente a Suacutemula eacute mais abrangente veda tudo337
E esse julgado pode ser considerado como precedente da Suacutemula mesmo que o
objeto do julgado trate dos elementos de nepotismo de forma diversa338
da explicitada
pela SV n13339
Esses dois julgados possuem como pontos em comum a uma a tratativa do
parentesco de segundo grau340
a duas o fato de o nepotismo ser vinculado agrave autoridade
que nomeia parente a ocupar cargo comissionado341
e ainda a trecircs o fato de que em
334 Contudo tambeacutem existem criacuteticas quanto a este elemento da SV n13 335 Que seraacute respondido mais adiante quando se observaraacute um dos requisitos da elaboraccedilatildeo de uma Suacutemula
Vinculante a dita ―jurisprudecircncia reiterada 336Nas palavras de Paulo Modesto nesse julgado ―muito pouco se tratou do proacuteprio tema nepotismo mas mesmo
assim ―foi o MS n 23780 como a ADI n 1521 considerado um dos precedentes imediatos da Suacutemula Vinculante
n 13 Op cit p 29 337 Natildeo delimitando o nepotismo agrave subordinaccedilatildeo do parente agrave autoridade ou servidor comissionado 338 Assemelha-se agrave disposiccedilatildeo da Lei n 811290 que determina em seu art 117 VIII a proibiccedilatildeo da praacutetica do
nepotismo pelos servidores puacuteblicos civis federais conduta esta que eacute tipificada quando estes tecircm sob sua chefia
imediata cocircnjuge companheiro e parentes de ateacute segundo grau 339 Eacute o que se veraacute mais adiante 340 Vedado pela EC n 12RS e tratado no MS embora a decisatildeo do TCU que ensejou o MS alcance parentes ateacute o
terceiro grau 341 Mesmo que o acircmbito de atuaccedilatildeo das autoridades nos julgados seja diferente sendo seu domiacutenio vedado em maior
amplitude pela EC n 12RS do que pela decisatildeo do TCU o que se constata facilmente eacute que ambos os julgados ao
71
ambos os casos o STF natildeo estabeleceu criteacuterios sobre o nepotismo mas somente julgou
a ―adequaccedilatildeo da legislaccedilatildeo agrave Constituiccedilatildeo reconhecendo a liberdade do legislador para
dispor sobre a mateacuteria342
No mais os precedentes se diferem uma vez que enquanto no primeiro a
proibiccedilatildeo abarcou os servidores efetivos no segundo natildeo aleacutem disso enquanto o
nepotismo foi limitado ao ―mesmo oacutergatildeo no primeiro precedente no segundo foi ―ao
gabinete da autoridade 343
Diante disso haacute de se questionar mesmo assim os julgados ensejam
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria apenas porque os dois tratam de nepotismo e
em ambos foi assentado o repuacutedio agrave praacutetica do nepotismo com base nas diretrizes
principioloacutegicas do caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica344
Do terceiro precedente da Suacutemula a ADC n 126 ndash DF que parece ser o mais
relevante deles345
observa-se que o nepotismo foi repudiado novamente pelo mesmo
embasamento constitucional disposto nos outros dois precedentes pelos princiacutepios
dispostos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal346
Nesse enredo o que se constata eacute que restou assentado pelo julgamento dos
trecircs precedentes que a proibiccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais
contraacuterio da Suacutemula se limitam a dispor sobre o nepotismo vinculado agrave autoridade e os Ministros proferem os seus
respectivos votos em ambos as decisotildees colegiadas neste esteio 342 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais In Direitos Fundamentais
e Justiccedila n 8 julset 2009 p 93 343 O que demonstra que a noccedilatildeo de nepotismo em ambos os precedentes eacute diversa quanto a quem sofre a vedaccedilatildeo e
ao acircmbito fiacutesico desta vedaccedilatildeo Pontos esse que satildeo elementos conceituais que fazem parte da noccedilatildeo de nepotismo e
por isso mesmo fazem a diferenccedila quanto agrave proacutepria 344 Eacute isto que se responderaacute apoacutes analisar o quesito ―jurisprudecircncia reiterada referente agrave ediccedilatildeo de Suacutemula
Vinculante 345 Pela primeira vez o STF se pronunciou quanto ao viacutenculo de parentela especificamente quanto ao nepotismo
sendo este um dos pontos primordiais deste precedente Contudo o entendimento do STF se mostrou de forma diacutespar
agrave expressa no Coacutedigo Civil vez que diferentemente deste a fim de obstar atos personalistas enfatizar a absoluta
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e moralizar a Administraccedilatildeo Puacuteblica estendeu o parentesco por afinidade ao
terceiro grau ―() entendeu-se que a definiccedilatildeo de parentesco consignada pelo Coacutedigo Civil natildeo eacute determinante para a
exata compreensatildeo da mateacuteria tendo em vista que natildeo haacute norma constitucional tratando de definir o alcance de
parentesco bem como que a vedaccedilatildeo do nepotismo tem de ter em vista o alcance mesmo das relaccedilotildees familiares
―() Assim afasta-se por completo a limitada definiccedilatildeo de parentesco presente no Coacutedigo Civil quando se estaacute em
jogo a proteccedilatildeo maacutexima a ser conferida pelo princiacutepio da impessoalidade OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de
Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal Alcance Precedentes e Motivos Determinantes
da Norma que Veda a Praacutetica do Nepotismo no Brasil In Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p 9-32 dez
2009 p 24-25 346Vez que os Ministros assentaram que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre da autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios da
Administraccedilatildeo independentemente de lei infraconstitucional e assim que eacute desnecessaacuteria lei formal a regulamentar a
vedaccedilatildeo do nepotismo Compreensatildeo esta clara e notoacuteria no julgado da liminar ADC uma vez que quase a
unanimidade dos Ministros (salvo o Ministro Marco Aureacutelio) acompanharam o pronunciamento do voto no Ministro
Relator no qual deixou claro a prescindibilidade de lei formal a regulamentar a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo
72
que regem a Administraccedilatildeo Puacuteblica347
Igualmente colhe-se que se aplica no acircmbito do mesmo oacutergatildeo348
e ainda tanto
no julgado do segundo como do terceiro precedente que eacute prescindiacutevel lei formal a
regulamentar a vedaccedilatildeo do nepotismo
Do entendimento assentado quanto agrave normativa objeto do segundo precedente
(MS) bem como da literalidade da normativa objeto do terceiro precedente (ADC) os
servidores efetivos que fossem nomeados para ocupar cargo comissionado ou
designados em comissatildeo de confianccedila soacute estariam em situaccedilatildeo de nepotismo se fossem
diretamente subordinados ao seu parente nomeante
Entatildeo o que se extrai do disposto pelo STF eacute que a uma a vedaccedilatildeo decorre
dos princiacutepios do artigo 37 caput da Constituiccedilatildeo Federal e a duas que eacute delimitada ao
―mesmo oacutergatildeo
Mas a noccedilatildeo uniforme de nepotismo eacute apenas esta jaacute que por outro lado satildeo
vaacuterias as diferenccedilas encontradas nos precedentes quanto agrave delimitaccedilatildeo da noccedilatildeo de
nepotismo pois enquanto na ADI e no MS o nepotismo eacute vinculado agrave autoridade na
ADC verifica-se que tambeacutem vincula o servidor ocupante de cargo comissionado ainda
enquanto na ADI tem-se a delimitaccedilatildeo no oacutergatildeo em que a autoridade eacute lotada no MS e
na ADC a limitaccedilatildeo eacute esta mas atrelada ao requisito subordinaccedilatildeo do parente agrave
autoridade aleacutem disso enquanto na ADI o servidor efetivo natildeo eacute excluiacutedo da incidecircncia
da norma geral proibitiva no MS e na ADC sua inclusatildeo agrave proibiccedilatildeo normativa eacute
condicionada agrave sua subordinaccedilatildeo direta ao nomeante
Assim diante desses trecircs precedentes observa-se que o STF ainda natildeo havia
construiacutedo judicialmente a vedaccedilatildeo do nepotismo vez que natildeo havia entendimento
linear quanto a todos os seus elementos
E o que se pode observar eacute que a SV n13 aleacutem de ser diacutespar deles tambeacutem
natildeo segue a base redacional da Resoluccedilatildeo do CNJ objeto da ADC vez que ao comparaacute-
las constata-se que a SV ampliou a extensatildeo do nepotismo construindo nova normativa
347 ―() ao dizer que os princiacutepios constitucionais da moralidade da impessoalidade da igualdade e da eficiecircncia satildeo
autoaplicaacuteveis e portanto dotados da necessaacuteria carga de taxatividade e de positividade para vedar a praacutetica do
nepotismo Assim o Tribunal deu ―ao direito consagrado no espaccedilo normativo dos referidos princiacutepios o seu
sentido de certeza juriacutedica e o seu acircmbito de incidecircncia aos casos concretos da vida poliacutetica e social LEAL Joatildeo
Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top In Revista Magister de Direito Penal e
Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p19 348 Uma vez que os Ministros julgaram pela legalidade da decisatildeo do TCU de vedaacute-lo no acircmbito da Justiccedila do
Trabalho (objeto do MS) bem como pela legitimidade da Resoluccedilatildeo do CNJ em coibi-lo em todo o Judiciaacuterio (objeto
da ADC)
73
sobre sua vedaccedilatildeo especialmente em trecircs pontos alterou o domiacutenio ―mesmo oacutergatildeo
para ―mesma pessoa juriacutedica modificou a expressatildeo ―exerciacutecio do cargo - disposta na
Resoluccedilatildeo - para ―nomeaccedilatildeo e ainda natildeo excluiu os servidores efetivos de sua
incidecircncia como fez a Resoluccedilatildeo haja vista que sua redaccedilatildeo o servidor efetivo natildeo
pode ser nomeado a ocupar cargo comissionado e nem ser designado em funccedilatildeo de
confianccedila na mesma pessoa juriacutedica que seu parente for autoridade ou servidor ocupante
de cargo comissionado349
Dessa maneira a SV 13 expandiu o nepotismo inclusive aleacutem do disposto na
Resoluccedilatildeo do CNJ sendo mais rigorosa que esta devido agrave sua extensatildeo350
Mesmo tendo o STF inovado quanto agrave noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do nepotismo disposta
na Resoluccedilatildeo este julgado eacute precedente da SV n13 Sim pois a Resoluccedilatildeo do CNJ
objeto de tal precedente foi a base redacional daquela
Mas esse precedente tem o mesmo fundamento que os demais Apenas quanto
ao fato de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios do artigo 37 da CF
E configura juntamente aos demais jurisprudecircncia reiterada para embasar a
ediccedilatildeo de Suacutemula Vinculante 351
O quarto precedente da SV n13 o RE n 579951RN corrobora que a vedaccedilatildeo
do nepotismo decorre dos princiacutepios do caput do artigo constitucional352
e ainda se
nota pela primeira vez a exposiccedilatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado353
e agrave
distinccedilatildeo entre aos cargos comissionados e cargos poliacuteticos354
pois de acordo com a
inteligecircncia do Tribunal o nepotismo abarca tatildeo somente os parentes nomeados em
349 Dessa forma a SV n13 vedou expressamente natildeo soacute a nomeaccedilatildeo do servidor para cargo comissionado como
tambeacutem para exercer funccedilatildeo de confianccedila diga-se de passagem exclusivamente exercida pelo efetivo nos termos do
inciso V do art 37 da Constituiccedilatildeo Federal 350 Do que se poderia retirar que a vedaccedilatildeo do nepotismo para aquele que realiza atos administrativos ou legislativos eacute
mais severa do que para quem julga 351 Essa resposta viraacute mais adiante 352
Sendo esse o uacutenico fundamento que esteou todos os votos de cada um dos Ministros nos quatro precedentes 353Pela primeira vez o STF reconheceu a ilegalidade do nepotismo cruzado como ―a situaccedilatildeo em que duas
autoridades tentam burlar a suacutemula por meio da nomeaccedilatildeo de seus parentes de forma reciacuteproca p 113 354 Segundo Luis Manoel Fonseca Pires ―Eacute em razatildeo da relaccedilatildeo de confianccedila que os encargos de direccedilatildeo chefia e
assessoramento reclamam que optou o legislador portanto por admitir a possibilidade de que para estas tarefas
houvesse o livre acesso o que assim se evitaria que em funccedilotildees que exigem confianccedila fossem exercidas por pessoas
absolutamente desconhecidas dos seus respectivos superiores hieraacuterquicos E ainda completa () natildeo satildeo os cargos
em comissatildeo em si o objeto de suposta imoralidade administrativa mas sim o fato de eventualmente serem
preenchidos com a nomeaccedilatildeo de parentes()Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante
do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 235-
252 2008 p 237-238 Neste ensejo os Ministros entenderam que se por um lado a contrataccedilatildeo do irmatildeo de vice-
prefeito como motorista da prefeitura configurava nepotismo e que por isto ele deveria ser exonerado por outro a
contrataccedilatildeo do irmatildeo do vereador para o cargo de Secretaacuterio Municipal natildeo configurava nepotismo por ser o cargo
poliacutetico e portanto o seu ocupante agente poliacutetico
74
cargos comissionados e natildeo aqueles que forem designados agentes poliacuteticos355
Diante disto vale estabelecer tambeacutem quanto ao Recurso Extraordinaacuterio suas
diferenccedilas e semelhanccedilas comparativamente aos demais precedentes e agrave SV n13 a fim
de analisar em que precede a esta
A similaridade observada entre os quatro julgados eacute o repuacutedio ao nepotismo
embasado nos princiacutepios constitucionais do artigo 37 (moralidade impessoalidade e
eficiecircncia) jaacute da comparaccedilatildeo do RE com o MS e a ADC tem-se o assentamento da
prescindibilidade de lei formal para coibir a praacutetica do nepotismo356
Jaacute as diferenccedilas apontadas satildeo o RE mesmo tendo uma noccedilatildeo de nepotismo
semelhante agrave do primeiro e segundo precedentes (ADI e MS ndash parente de segundo grau
de autoridade) eacute diversa agrave do terceiro (ADC ndash parente de autoridade ateacute terceiro grau) e
foi o primeiro e uacutenico a trazer agrave baila dois pontos que natildeo haviam sido cogitados
anteriormente a inaplicabilidade da vedaccedilatildeo do nepotismo agraves nomeaccedilotildees de parentes de
autoridades em cargos poliacuteticos e a explicaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzadolsquo que
depende de comprovaccedilatildeo do acordo que enseja as designaccedilotildees reciacuteprocas
Mas em que medida esse julgado subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13 Na medida
em que sua redaccedilatildeo natildeo abrangeu os cargos poliacuteticos e expressamente proibiu o
nepotismo cruzado
Qual eacute o fundamento uniforme desse quanto aos demais precedentes O
entendimento de que o nepotismo infringe os princiacutepios do caput do art 37 da CF
Ele forma juntamente com os demais julgados o quesito ―jurisprudecircncia
reiterada para a ediccedilatildeo da SV n13 357
355 Ministros de Estado Secretaacuterios Estaduais Distritais e Municipais De acordo com Luis Armando Saboya Amora
―natildeo sofrem essa vedaccedilatildeo uma vez que a Constituiccedilatildeo Federal garante ao Presidente da Repuacuteblica chefe do Poder
Executivo Federal o auxiacutelio de seus ministros para que o exerciacutecio de suas funccedilotildees se decirc de forma mais eficaz O
Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e a Suacutemula Vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal In O
Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio Montlsquoalverne
Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 299 O que significa dizer que ―na esfera da
administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges ou sobrinhos para exercer o cargo de
secretaacuterio municipal LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute LEAL Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo
Top In Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 Op cit p 22 Ambos
itens de extrema relevacircncia vez que satildeo elementos da Suacutemula Vinculante em questatildeo que as nomeaccedilotildees dos
parentes (de autoridades) que atuam como agentes poliacuteticos355 estatildeo excluiacutedas de seu alcance e que tambeacutem eacute
proibido o nepotismo cruzado 356 ― ou seja os princiacutepios vinculam estabelecendo condutas a ser seguidas Natildeo se pode deixar de observaacute-los sob
o argumento de que os mesmos natildeo possuem a mesma densidade normativa das regras AMORA Luis Armando
Saboya In O Supremo Tribunal Federal e os casos difiacuteceis MARIANO Cynara Monteiro e LIMA Martonio
Montlsquoalverne Barreto Florianoacutepolis Grupo conceitop 293-306 2012 p 298 357 Eacute o que se observaraacute a frente
75
Por fim vale questionar dos debates se extraem todos os elementos de uma
nova noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao nepotismo Tambeacutem a essa interrogaccedilatildeo se responde
negativamente pois em ambas as sessotildees plenaacuterias os Ministros debateram
pontualmente apenas dois assuntos na primeira sessatildeo a extensatildeo do parentesco mas
de maneira superficial e na segunda sessatildeo o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do
nepotismo358
E assim o STF elaborou a SV 13 motivado pela necessidade de limitar
expressamente o nepotismo em outro poder o executivo conforme se extrai do julgado
do terceiro precedente da SV 13 e da segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto vez que
foi dito pelos Ministros que ―natildeo eacute porque a Resoluccedilatildeo do CNJ vedou expressamente o
nepotismo no acircmbito do poder judiciaacuterio que os demais poderes poderiam praticar o
nepotismo359
e que se fazia necessaacuterio limitar o nepotismo no poder executivo porque
o titular dele ―nomeia tudo360
Diante disso restam muitas duacutevidas sobre se o texto da SV n13 diz
exatamente o que deveria dizer E eacute por isto que no proacuteximo capiacutetulo se buscaraacute
responder ao seguinte questionamento a partir da noccedilatildeo administrativa poliacutetica
brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os
casos de privilegiamentocontraacuterios agrave moralidade puacuteblica
358 Cuja discussatildeo foi levantada e em que pese ter sido acirrada trouxe outro equiacutevoco agrave redaccedilatildeo da SV 13 pois ao
inveacutes de dispor sobre nepotismo no mesmo oacutergatildeo como nas demais normas observadas inclusive na Resoluccedilatildeo do
CNJ assentou a vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica 359 De acordo com os votos na ADC 360 Conforme a Ministra Carmem Luacutecia e o Ministro Gilmar Mendes na segunda sessatildeo plenaacuteria
76
2 O NEPOTISMO E A (I) MORALIDADE PUacuteBLICA A COMPREENSAtildeO NA
PERSPECTIVA BRASILEIRA
Trata-se da anaacutelise de dois pontos do trabalho o primeiro relativo agrave construccedilatildeo
do nepotismo sob a perspectiva brasileira do seu contexto histoacuterico no Brasil e da sua
noccedilatildeo juriacutedica e o segundo atinente agrave moralidade puacuteblica na Constituiccedilatildeo Federal de
1988 e sua relaccedilatildeo com o nepotismo sob o enfoque do princiacutepio republicano e dos
princiacutepios administrativos da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade averiguando
assim o papel da moralidade puacuteblica como proibitiva do nepotismo natildeo apenas como
princiacutepio administrativo mas como aglutinadora dos outros princiacutepios citados e tambeacutem
densificada por eles361
Tudo em conformidade com Raymundo Faoro Seacutergio Buarque
de Holanda Oliveira Viana Roberto Damatta Victor Nunes Leal Carmem Luacutecia
Antunes Rocha Diogo de Figueiredo Moreira Neto Ives Gandra Maria Sylvia Zanella
di Pietro Dioacutegenes Gasparini Florivaldo Dutra de Arauacutejo Paulo Modesto Joseacute dos
Santos Carvalho Filho Alexandre de Moraes dentre outros
21 Bases histoacutericas do nepotismo no Brasil de heranccedila portuguesa a um viacutecio da
administraccedilatildeo puacuteblica brasileira
O nepotismo como visto na Introduccedilatildeo desse trabalho eacute mais um dos viacutecios
do velho mundo que como heranccedila portuguesa chegou agraves terras brasileiras conforme
demonstra a carta escrita por Pero Vaz de Caminha ao Monarca Portuguecircs que ao lhe
dar as boas novas do ―continente novo solicitou que ao Rei que encaminhasse seu
genro agrave colocircnia receacutem-descoberta362
Por isto segundo os doutrinadores paacutetrios que tratam do assunto ―tudo
comeccedilou nesta passagem363
Sendo o nepotismo tiacutepico ―comportamento caracterizador
361 Com o fito de observar se a partir da noccedilatildeo administrativo poliacutetica brasileira e da noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo a
Suacutemula Vinculante n 13 abarcou todos os casos de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica 362 Na anaacutelise de Roberto DaMatta ―Ali naquele pedaccedilo terminal e naquela hora de arremate Caminha arrisca ―E
nesta maneira Senhor dou aqui a Vossa Alteza conta do que nesta terra vi E se algum pouco me alonguei Ela me
perdoe pois o desejo que tinha de tudo vos dizer mo fez pocircr assim pelo miuacutedo E pois que Senhor eacute certo que
assim neste cargo que levo como em outra qualquer coisa que de Vosso serviccedilo for Vossa Alteza haacute de ser de mim
muito bem servida a Ela peccedilo que por me fazer graccedila especial mande vir da Ilha de Satildeo Tomeacute a Jorge de Osorio
meu genro ndash o que dela receberei em muita mercecirc E conclui Caminha como ateacute hoje manda o nosso figurino de
malandragem ―Beijo as matildeos de Vossa Alteza deste Porto Seguro de Vossa ilha de Vera Cruz hoje sexta-feira
primeiro dia de maio de 1500 Pero Vaz de Caminha Seraacute que eacute preciso dizer mais alguma coisa O que faz o
Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1984 p 67 363 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 160 Tambeacutem eacute o que afirma George Feliacutecio Gomes de Oliveira ―Essa praacutetica trazida nas naus
portuguesas que vieram pela vez primeira agraves terras brasileiras consignou-se com a presenccedila da Corte Portuguesa no
Brasil (entre 1808 e 1821) Da anaacutelise da Suacutemula vinculante n13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais -RT
v 890 ano 98 Dez 2009 p 15
77
do patrimonialismo364
natildeo apenas trazido mas tambeacutem implantado no Brasil ―desde
os primeiros dias365
no acircmbito do modelo governamental que imperava em Portugal
identificando o Estado como coisa de famiacutelia366
privilegiando o interesse familiar em
detrimento do puacuteblico e consagrando assim a histoacuterica e continua confusatildeo entre o
puacuteblico e o privado367
Mas o nepotismo ao ser trazido para o Brasil natildeo apenas se instalou como
tambeacutem se alastrou porque o Estado brasileiro herdeiro das condutas portuguesas
patrimonial e de sociedade estamental estabelecido sob as bases coloniais tinha como a
sua maior forccedila social o clatilde familiar368
E a autarquia familiar de origem rural se estendeu pelo paiacutes alcanccedilando as
cidades onde reinou a mesma mentalidade familiar tanto que Nabuco de Arauacutejo notou
―sabiamente como o espiacuterito antissocial e perigoso representado por essas famiacutelias foi
um viacutecio ―que nasceu da antiga organizaccedilatildeo e que nossas revoluccedilotildees e civilizaccedilatildeo natildeo
puderam acabar tendo ―a mentalidade de casa-grande invadido as cidades369
Desta sorte aquele que se encontrava no poder como representante do Estado
compartilhava a administraccedilatildeo os cargos e as possibilidades estatais com os seus em
detrimento da impessoalidade vez que a escolha dos homens que iriam exercer as
funccedilotildees puacuteblicas era realizada de acordo com a ―confianccedila pessoal que depositava neles
e natildeo com as suas capacidades proacuteprias370
364 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte
Ed Foacuterum 2008 p 117 365 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do
Supremo Tribunal Federal Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 235 366 Interessante que agrave eacutepoca do Brasil Colocircnia se tem certa preocupaccedilatildeo com a vedaccedilatildeo do nepotismo pois conforme
aduz Victor Nunes Leal ―() escolheriam para os cargos concelho as pessoas mais pertencenteslsquo () que natildeo
fossem cunhados nem parentes ateacute o quarto grau de direito canocircnico Coronelismo Enxada e Voto O Municiacutepio e o
Regime Representativo no Brasil 7ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012 p 114 367 Rebatida pelos dizeres de Seacutergio Buarque de Holanda ―O Estado natildeo e uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar e ainda
menos uma integraccedilatildeo de certos agrupamentos de certas vontades particularistas de que a famiacutelia eacute o melhor
exemplo Natildeo existe entre o circulo familiar e o Estado uma gradaccedilatildeo mas antes uma descontinuidade e ateacute uma
oposiccedilatildeo Raiacutezes do Brasil 26ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 1995 p 141 368Assim no ―complexo da famiacutelia senhorial estatildeo acobertados natildeo apenas os parentes consanguiacuteneos (filhos e
netos) e os parentes colaterais (irmatildeos tios e sobrinhos) como tambeacutem ―os parentes por afinidade civil (genros e
cunhados) os parentes por afinidade religiosa (os compadres e afilhados) os parentes por adoccedilatildeo (os crias da
casa senhorial) Daiacute nascem instituiccedilotildees como a ―solidariedade parental a ―responsabilidade coletiva no taliatildeo
privado o ―dever de proteccedilatildeo e ―assistecircncia parental reciacuteproca e ainda o compadrio VIANA Oliveira
Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 226 369 Exorbitando por isto ―a aacuterea do domiacutenio-tronco e se estendendo ―por vaacuterios domiacutenios e mesmo por municiacutepios
inteiros VIANA Op cit p 227 E completa afirmando que ―() eacute esta a lei da nossa expansatildeo povoadora a
famiacutelia- tronco partindo de um domiacutenio inicial espalha-se em derredor e vai irradiando por contiguidade () Idem
p 232 370 VIANA Oliveira Instituiccedilotildees Poliacuteticas Brasileiras Brasiacutelia Conselho Editorial do Senado Federal 1999 p 145-
146
78
E por isto que no acircmbito da classe dominante havia ―quase que um direito
hereditaacuterio de acesso aos cargos puacuteblicos e as ―negociatas eram pautadas na troca de
favores entre os que detinham o poder ―visando atingir fins privados e natildeo fins
puacuteblicos371
qual seja ―a transmissatildeo de privileacutegios do grupo central (classe dirigente)
de uma geraccedilatildeo para o de outra372
restando edificada por um lado a ―dificuldade de
separaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado pelos detentores do poder em nossa sociedade373
Esta conjuntura gerou um ciclo vicioso entre o personalismo e a confusatildeo da
relaccedilatildeo puacuteblicondashprivado e enraizou o nepotismo com profundidade na estrutura
administrativa-governamental brasileira374
utilizado como forma de autopreservaccedilatildeo e
autoproteccedilatildeo das famiacutelias que dominavam o poder puacuteblico ―com a dupla funccedilatildeo de
ampliar a influecircncia e o poder unipessoal do governante e enfraquecer o sistema
representativo375
Exemplo crasso dessa questatildeo foi o governo estabelecido pelo Presidente
Getuacutelio Vargas que ―nos breves trecircs meses em que esteve agrave testa do Executivo
empregou um nuacutemero exagerado de parentes376
e ao ser questionado justificou-se da
seguinte forma Eu tive que fazer uma opccedilatildeo Entre passar sessenta dias acusado pelos
adversaacuterios e passar sessenta anos () condenado pela minha famiacutelia preferi atender agrave
famiacutelia Ningueacutem aguenta uma famiacutelia pedindo emprego Dei logo para me deixarem
em pazlsquo 377
371 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico ndash criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na administraccedilatildeo puacuteblica Revista Consulex ano XII nordm 286 15 dez 2008 p 41 372 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p222 373 Expressatildeo retirada do voto do Min Ricardo Lewandowiski relator do RE 579951-4RN julgado em 20082008
p 1885 Um dos precedentes da Suacutemula Vinculante n13 374 Conforme sintetiza Gabriela Empirotti ―No Brasil a praacutetica do nepotismo eacute heranccedila do sistema patrimonialista
em que havia uma confusatildeo entre o que era particular e o que pertencia ao Estado O bem puacuteblico era uma extensatildeo
da proacutepria casa passando o administrador a trataacute-lo como se assim fosse Nesse contexto esclarece Seacutergio Buarque
de Holanda que o que falta aos administradores eacute compreender a diferenciaccedilatildeo existente entre Estado e famiacutelia e
ainda que natildeo deve haver ligaccedilatildeo entre ambos () Assim para Buarque de Holanda para atingirmos um Estado que
atenda aos anseios puacuteblicos ultrapassando os limites do que eacute pessoal eacute preciso que se transcenda o ambiente
familiar () Segundo o autor no Brasil somente em casos excepcionais tivemos a figura de funcionaacuterios voltados a
interesses objetivos do Estado tomando suas decisotildees de maneira impessoal A heranccedila patrimonialista tendo a
famiacutelia corno a sua instituiccedilatildeo mais forte possui ainda grande influecircncia restando pouco espaccedilo para a
Impessoalidade Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo ndash A Suacutemula Vinculante n 13 e a sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 13 n 144 fev 2013 p 38 375 Idem p 15 376 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27 377 GARCIA Emerson Nepotismo Origens e paroxismo Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 15 de maio de
2005 p27
79
22 A noccedilatildeo de nepotismo sob a oacutetica do magisteacuterio doutrinaacuterio no Brasil
Desse histoacuterico foi extraiacuteda a noccedilatildeo juriacutedica do nepotismo que em sua
concepccedilatildeo ampla designa ―a conduta havida na Administraccedilatildeo do Estado pela qual
agentes puacuteblicos valendo-se dos cargos por ele ocupados concedem favores e
benefiacutecios pessoais a seus parentes e amigos 378
Isto porque a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo eacute para alguns doutrinadores
associada a atos de privileacutegio dos agentes puacuteblicos agravequeles que lhes importam natildeo
apenas aos seus familiares e ainda se vincula agrave ideia de lealdade e confianccedila existentes
entre o patrono e o favorecido com o objetivo de amparar os interesses do primeiro379
Entretanto diante das noccedilotildees expressas nas normativas existentes380
tambeacutem
pode ser definido de uma maneira mais restrita como ―a praacutetica pela autoridade puacuteblica
com poder para nomear de favorecer seus parentes proacuteximos nomeando-os para
titularizarem cargos ou empregos de provimento em comissatildeo381
Ou ainda como
() a conduta de nomear para cargos puacuteblicos em comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila de livre provimento e livre exoneraccedilatildeo ou para cargos e funccedilotildees de
provimento ou exoneraccedilatildeo condicionada parentes cocircnjuges ou
companheiros de agentes puacuteblicos enaltecendo criteacuterios de promoccedilatildeo
familiar e de afinidade em detrimento a criteacuterios de meacuterito e capacidade
funcional no acesso a cargos puacuteblicos382
Vale dizer que esta definiccedilatildeo parece mais acertada jaacute que o nepotismo na
atualidade conforme eacute observado pela grande maioria daqueles que se debruccedilam sobre
o assunto significa o privilegiamento realizada pelo agente puacuteblico a seus parentes por
meio da indicaccedilatildeonomeaccedilatildeo desses em cargos puacuteblicos ad nuttum ou seja de livre
nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo denominados cargos em comissatildeo383
378 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p158 379 ―() atualmente o termo em sentido amplo significa favorecimento e abrange qualquer concessatildeo de benesses a
parentes ou a outras pessoas ligadas ao beneficente por laccedilos de amizade ou confianccedila () Inobstante os variados
sentidos que o termo pode ter () o nepotismo eacute entendido como o favorecimento de parentes de agentes puacuteblicos
Mais especificamente o emprego no serviccedilo puacuteblico de parentes de agentes puacuteblicos sem o crivo do concurso
puacuteblico ANTONIO Alice Barroso de O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante n 13 do STF Criacuteticas e
Proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte ano 10 n 31 janmar 2009 p 63 -
64 380 Que satildeo diferentes entre si mas mais restritas pois natildeo abarcam a nomeaccedilatildeo de amigos na praacutetica de nepotismo
como se veraacute no proacuteximo capiacutetulo 381 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p73 382 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico - RBDP
ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 10-11 383 Luis Manuel Fonseca Pires sintetiza como ―() a nomeaccedilatildeo para os cargos em comissatildeo de parentes do
nomeante Eacute o que popularmente alcunha-se de nepotismo Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
80
Entretanto diante da evoluccedilatildeo sobre a noccedilatildeo juriacutedica do termo eacute necessaacuterio
fazer algumas complementaccedilotildees quanto agrave mesma A primeira se refere agrave delimitaccedilatildeo do
parentesco ou seja eacute importante dispor sobre a definiccedilatildeo de quem satildeo os parentes cuja
nomeaccedilatildeo em cargo comissionado enseja nepotismo pois todas as normativas paacutetrias
que trataram ou tratam do assunto fixam o parentesco como elemento limitador de um
dos criteacuterios objetivos do nepotismo que eacute justamente a nomeaccedilatildeo de parente em cargo
comissionado384
Pela noccedilatildeo juriacutedica atual385
o nepotismo em sua espeacutecie direta ―ocorre
quando a autoridade competente nomeia cocircnjuge companheiro ou parente em linha
reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau o que abarca ―filho neto bisneto
irmatildeo tio sobrinho sogro genro nora cunhado 386
Desta noccedilatildeo se extrai aleacutem da demarcaccedilatildeo de parentesco outro criteacuterio
tambeacutem objetivo como esse a nomeaccedilatildeo pela autoridade que tem competecircncia para
nomear
Esses satildeo os dois aspectos objetivos a que o nepotismo se vincula quais sejam
a competecircncia para nomear (para o cargo puacuteblico em comissatildeo ou designar para a
funccedilatildeo puacuteblica) e a nomeaccedilatildeo de parente
Todavia aleacutem desses existem outros criteacuterios como o objetivo referente ao
parente estar sob a chefia imediata da autoridade nomeante e o criteacuterio subjetivo que
remonta ao favorecimento do parente Contudo ambos satildeo prescindiacuteveis jaacute que o
nepotismo eacute configurado na atualidade independe de ambos os criteacuterios o que eacute
demonstrado tanto na configuraccedilatildeo de sua forma direta onde basta a nomeaccedilatildeo pela
Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manoel Fonseca
Controle Judicial do Nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 237 Florivaldo Dutra de Arauacutejo compendia a noccedilatildeo
de nepotismo como ―() antiga praacutetica dos papas () significa a indicaccedilatildeo de parentes para ocupar cargos na
administraccedilatildeo puacuteblica () guarda sentido pejorativo por indicar a circunstacircncia de que algueacutem se vale apenas do
parentesco com outrem detentor de poder para ser guindado agrave condiccedilatildeo de agente puacuteblico () a autoridade
nomeante designa um parente para funccedilatildeo de confianccedila ou cargo comissionado () PIRES Luis Manuel Fonseca
ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
Florivaldo Dutra de Arauacutejo O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008
p 117-118 384 Ateacute aquelas normas que foram editadas antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 delimitavam este criteacuterio pela
espeacutecie e grau de parentesco 385 Conforme as normativas atuais sobre o assunto tratadas na Introduccedilatildeo deste trabalho 386RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 210
81
autoridade nomeante de seu parente387
como tambeacutem na sua forma cruzada que eacute
caracterizada pela nomeaccedilatildeo feita por outra autoridade que natildeo eacute parente do nomeado
Segundo o moderno entendimento388
―natildeo haacute necessidade de se comprovar o
criteacuterio subjetivo pois estaacute impliacutecito ao cerne da praacutetica vez que consiste no propoacutesito
de atender a interesses pessoais com a nomeaccedilatildeo do familiar ou de privilegiar o viacutenculo
sanguiacuteneo Ou seja intriacutenseco ao nepotismo pois a finalidade da escolha do parente
para ocupaccedilatildeo do cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila eacute a satisfaccedilatildeo pessoal
gerada pelo laccedilo familiar389
Assim pode-se dizer que o aspecto subjetivo do ato eacute o seu
motivo impliacutecito agrave sua praacutetica 390
Entatildeo a benesse do acesso ao cargo puacuteblico pelos ―laccedilos de confianccedila pessoal
e familiar391
estaacute embutida no nepotismo sendo portanto desnecessaacuteria a sua
comprovaccedilatildeo para que ele reste configurado mas apenas dos dois primeiros elementos
objetivos dispostos cuja junccedilatildeo produz o nepotismo ―a nomeaccedilatildeo feita por algueacutem que
seja detentor do poder administrativo e o ―viacutenculo familiar (cocircnjuge companheiro ou
parente ateacute o terceiro grau) do nomeado com o nomeante392
Nesse diapasatildeo a confianccedila eacute necessaacuteria para se nomear algueacutem em cargo
comissionado - ―dito de confianccedila - constitucionalmente destinado agraves funccedilotildees de
direccedilatildeo e assessoramento superior mas ao contraacuterio do que se costuma pensar natildeo deve
ser originaacuteria da relaccedilatildeo pessoal mas da aptidatildeo profissional daquele que seraacute nomeado
o qual deve ter a qualificaccedilatildeo necessaacuteria e correspondente a exercer as funccedilotildees do citado
cargo Desta sorte a autoridade nomeante natildeo pode nomear quem quiser mas aquele
que se adeque agraves atribuiccedilotildees do cargomiddot
387 ―O aspecto objetivo do nepotismo concentra-se na efetiva relaccedilatildeo de parentesco existente entre o nomeante e o
nomeado Assim havendo a relaccedilatildeo de parentesco estar-se-aacute diante do nepotismo considerado no seu aspecto
objetivo RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In
Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 212 O criteacuterio eacute agraves vezes
excepcionalmente aplicado quando se trata de nomeaccedilatildeo de servidor efetivo parente de autoridade nomeante para
exercer cargo comissionado 388 Especialmente apoacutes a publicaccedilatildeo da SV n13 389 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Op cit p 213 E ainda acrescenta ―() diz R Tourinho (2011) a comprovaccedilatildeo do
elemento subjetivo eacute de difiacutecil concretizaccedilatildeo razatildeo pela qual a simples presenccedila do aspecto objetivo relaccedilatildeo de
parentesco vem se mostrando suficiente para caracterizar a praacutetica O caraacuteter objetivo da constataccedilatildeo da situaccedilatildeo a
envolver nepotismo torna irrelevante ateacute por indecifraacutevel em muitos casos o elemento aniacutemico presente no ato de
nomeaccedilatildeo Idem p 214 390 O nepotismo eacute entatildeo ―favorecimento privileacutegios e benefiacutecios para os parentes () daqueles que detecircm o poder
de possibilitar o acesso ao cargo puacuteblico sem a necessidade de submissatildeo ao Concurso Puacuteblico e ―estaacute relacionado
agrave lealdade e agrave confianccedila existentes entre quem favorece e o favorecido CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida
Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante n 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash
FA Belo Horizonte ano 10 n 111 mai 2010 p 30 391 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo
‐ FA Belo Horizonte ano 7 n 80 out 2007 392 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio Revista Juriacutedica Consulex
ano 9 n 200 p 30
82
Assim mesmo que o cargo seja caracterizado ―pela confianccedila de que se dota o
comissionado esta confiabilidade ―tem que se firmar em qualificaccedilatildeo profissional a
dizer em merecimento que se liga agraves suas condiccedilotildees para o desempenho do cargo e natildeo
em qualificaccedilatildeo patroniacutemica como tantas vezes continua a ocorrer393
Diante desta interpretaccedilatildeo resta loacutegico que natildeo se trata da lealdade da
afinidade e da cumplicidade existentes entre integrantes de uma famiacutelia seja por laccedilos
consanguiacuteneos ou afins mas que a partir do momento em que ―o Constituinte
originaacuterio consagrou a existecircncia das funccedilotildees de confianccedila e dos cargos em comissatildeo
natildeo haacute como negar que eacute ―tarefa assaz difiacutecil sustentar que os valores que informam a
moralidade administrativa () natildeo autorizam que o agente nomeie um parente no qual
tenha ampla e irrestrita confianccedila394
Nessa toada o que se constata eacute que a praacutetica do nepotismo resta configurada
quando parentes consanguiacuteneos em linha reta ou colateral ou afins ateacute o terceiro grau
satildeo nomeados em cargos comissionados ou para exercerem funccedilotildees comissionadas no
mesmo poder em que a autoridade eacute nomeante ou o servidor eacute comissionado395
Outro ponto que interessa ressaltar quanto ao nepotismo eacute que a sua vedaccedilatildeo
abarca apenas os cargos comissionados que satildeo cargos administrativos e natildeo os
poliacuteticos396
Feitas tais exposiccedilotildees quanto ao nepotismo e agrave espeacutecie nepotismo direto passa-
se agrave anaacutelise do nepotismo cruzado tambeacutem denominado transversal ou obliacutequo que se
constroacutei por meio de troca de favoreslsquo entre os agentes nomeantes os quais de forma
393
ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 163 394 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 462 395 Esta eacute o entendimento sobre a noccedilatildeo de nepotismo conforme o determinado pela SV n13 do STF de 210808 O
que isto quer dizer Que a autoridade nomeante ou servidor comissionado natildeo podem ter parentes no mesmo poder
em que atuam Por exemplo no acircmbito do Poder Executivo Federal a autoridade ou servidor comissionado lotado no
Ministeacuterio da Sauacutede natildeo pode ter cocircnjuge companheiro filhos pais netos avoacutes bisavoacutes bisnetos irmatildeos sobrinhos
ou tios nomeados em qualquer cargo comissionado ou ateacute se servidores efetivos designados em funccedilatildeo de
confianccedila em qualquer dos Ministeacuterios oacutergatildeos que compotildeem o Poder Executivo Tal vedaccedilatildeo eacute ampla demais Isto
que se constataraacute no uacuteltimo capiacutetulo do trabalho 396 O Ministro Carlos Britto em trecho do seu voto na p 1923 do RE 579951-4RN explica que a proibiccedilatildeo do
nepotismo decorre dos princiacutepios aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica e por isto engloba apenas aos cargos
administrativos e natildeo poliacuteticos O quer dizer que a autoridade nomeante pode mais mas natildeo pode menos Por
exemplo um Prefeito pode nomear irmatildeo para exercer o cargo poliacutetico de Secretaacuterio de Transporte do Municiacutepio em
que eacute governante mas natildeo pode nomear seu sobrinho para um ocupar cargo comissionado em qualquer dos oacutergatildeos do
Poder Executivo Municipal pois estaraacute realizando praticando o nepotismo Parece meio iloacutegico mas todas as normas
brasileiras que vedam o nepotismo o limitam agraves nomeaccedilotildees menoreslsquo para cargos comissionados e funccedilotildees de
confianccedila de natureza administrativa e natildeo para as maioreslsquo que satildeo as para cargos poliacuteticos Este assunto seraacute
tratado no uacuteltimo capiacutetulo
83
inversa e reciacuteproca nomeiam parentes para exercerem cargo comissionado ou funccedilatildeo de
confianccedila em esfera diversa da que o agente eacute autoridade nomeante397
Nesse enredo o nepotismo cruzado somente eacute caracterizado quando ocorre a
reciprocidade das nomeaccedilotildees impondo pela via indireta o favorecimento vedado isto
eacute se natildeo houver a reciprocidade natildeo haveraacute nepotismo cruzado
Ele traduz o fato de os agentes puacuteblicos valerem-se ―de sua influecircncia junto a
outras autoridades com poder para nomear na tentativa de ocultar a praacutetica do
nepotismo e diferente do que ocorre no nepotismo direto pois as ―funccedilotildees seratildeo
exercidas pelo parente nomeado ―por orientaccedilatildeo da autoridade nomeante e natildeo pela
orientaccedilatildeo da autoridade ―beneficiada398
A maior questatildeo quanto a esta espeacutecie de nepotismo refere-se agrave troca de
favoreslsquo sua caracteriacutestica peculiar que o configura e o diferencia das demais Isto
porque ela eacute de difiacutecil verificaccedilatildeo e comprovaccedilatildeo399
jaacute que se insere em ―uma linha
tecircnue capaz de enganar em casos onde realmente ocorre e ao mesmo tempo levar a
conclusotildees equivocadas400
Outra espeacutecie de nepotismo eacute o denominado indireto que implica
favorecimento de parente e que ocorre ―por meio das contrataccedilotildees que se fazem por via
de empresas de locaccedilatildeo de matildeo de obra (terceirizaccedilatildeo) ou de prestaccedilatildeo de serviccedilos 401
Eacute outra forma de burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo jaacute que o agente puacuteblico que tem o
poder para nomear seu familiar ou indicaacute-lo para a nomeaccedilatildeo utiliza o poder eou
397 Segundo Dioacutegenes Gasparini ―() nepotismo transversal ou () nepotismo obliquo caracterizado pela nomeaccedilatildeo
reciacuteproca de parentes de autoridades () com poderes para nomear impedidas no entanto de nomeaacute-los cujo
desempenho das respectivas atribuiccedilotildees dar-se-aacute sob as ordens da autoridade nomeante e natildeo da autoridade
beneficiada favorecida () Essa modalidade de nepotismo () surgiu para contornar as severas objeccedilotildees eacutetico-
sociais senatildeo para fugir das proibiccedilotildees legalmente impostas agraves nomeaccedilotildees de parentes proacuteximos da autoridade () na
praacutetica eacute uma troca de favores entre autoridades com o poder de nomeaccedilatildeo para favorecer os respectivos parentes
com evidente intenccedilatildeo de burlar a vedaccedilatildeo legal () no nepotismo obliquo quem nomeia o favorecido eacute outra
autoridade que com ele natildeo manteacutem qualquer parentesco ()Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
p75 398 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 399 Para Joatildeo Gaspar Rodrigues eacute ―um ajuste que garante nomeaccedilotildees reciacuteprocas entre os podereslsquo do Estado mas que
tem de ser provado para configurar a categoria nepoacuteticalsquo o que na praacuteticalsquo eacute muito difiacutecil de ser comprovado
Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA
Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 211 400 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 401 PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) in Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica
Belo Horizonte Foacuterum 2008 p118
84
prestiacutegio do cargo puacuteblico para indicar seu parente a ser contratado por empresa de
terceirizaccedilatildeo que atua no oacutergatildeo em que eacute ocupante do cargo puacuteblico402
A uacuteltima espeacutecie a ser tratada eacute o nepotismo poliacutetico que eacute descrito ―como a
nomeaccedilatildeo de pessoas independente do viacutenculo de parentesco com a autoridade
nomeante em cumprimento a ―acordos poliacuteticos403
e que apesar de natildeo ser abarcada
por nenhuma normativa eacute lembrada como uma conduta que infringe o princiacutepio da
impessoalidade404
Por fim a uacuteltima espeacutecie de nepotismo a ser tratada eacute o nepotismo das
primeiras-damas405
implantado na eacutepoca de Getuacutelio Vargas406
e que continua a vigorar
no Brasil ateacute hoje e que parece ser uma ―institucionalizaccedilatildeo do nepotismo pois
ocupam cargos puacuteblicos ao desempenharem atribuiccedilotildees de cunho social na conduccedilatildeo de
instituiccedilotildees sem fins lucrativos do ente federado de que o marido eacute representante407
Contudo salvo a situaccedilatildeo das primeiras-damas o Brasil movido por ―um
sentimento ou um sensus communis de que eacute imprescindiacutevel a vedaccedilatildeo do carreirismo
apadrinhadolsquo e da agecircncia familiar de emprego puacuteblicolsquo408
primou pela alteraccedilatildeo do
402 Esta forma de nepotismo estaacute vedada em algumas normativas como na Resoluccedilatildeo n705 do CNJ e no Decreto
presidencial n 720310 a primeira jaacute tratada na Introduccedilatildeo e o segundo no uacuteltimo capiacutetulo deste trabalho 403 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 38 404 Por vaacuterios doutrinadores e juristas dentre eles Dioacutegenes Gasparini no artigo jaacute citado e Carmem Luacutecia Antunes
Rocha em sua obra tambeacutem jaacute referida 405 Mayara Pegorer afirma que a ―figura da primeira-dama foi inventadalsquo nos Estados Unidos quando por volta de
1790 Martha a esposa do entatildeo presidente George Washington passou a aparecer ao seu lado em ocasiotildees solenes
fazendo o papel de rainha mesmo em um Estado independente e republicano pois refletia a forma de governo
inglecircs PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras-damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave
corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas e efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum administrativo FA Belo Horizonte nov 2012
ano 12 n 141 p 53 406Segundo Mayara Pegorer ―No Brasil foi a mulher de Getuacutelio Vargas Darcy Vargas a precursora no
assistencialismo social passando a assumir o papel de matildee dos pobres ao fundar a Legiatildeo Brasileira de
Assistecircncia e auxiliando na construccedilatildeo do estereoacutetipo de que as primeiras-damas seriam a imagem da elegacircncia da
discriccedilatildeo e da benevolecircncia modelo de valores da preocupaccedilatildeo com os problemas sociais que assolam os entes
federativos que seus maridos representam Neste sentido ateacute hoje acabam assumindo cargos comissionados e funccedilotildees
institucionais cargos relacionados agrave gestatildeo destas aacutereas sociais e empreendendo projetos que mais do que auxiliarem
a populaccedilatildeo carente a que se destinam auxiliam seus maridos na consolidaccedilatildeo de sua imagem no cenaacuterio poliacutetico e
social Op cit p 54 407 ― ()eacute exemplo o mau-vezo de se outorgar agraves primeiras-damas a atribuiccedilatildeo de conduzir instituiccedilotildees sem fins
lucrativos natildeo raras vezes dotadas de vultoso patrimocircnio e de incomensuraacutevel importacircncia para determinadas classes
da populaccedilatildeo Garcia Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p 461Questiona
Emerson Garcia ―Natildeo seria esta uma modalidade de nepotismo ex vi legis () as primeiras-damas exercem a
representatividade popular Qual eacute o fundamento de legitimidade de sua atuaccedilatildeo Satildeo competentes ou possuem uma
―competecircncia reflexa oriunda do chefe do Executivo Op cit p 462 Explica Mayara Alice Souza Pegorer ―Essa
inquestionaacutevel doaccedilatildeo agraves causas sociais por vezes serve de fachada para o empreendimento de manobras puacuteblicas
escusas que ganharam repercussatildeo com a notiacutecia da ocupaccedilatildeo de cargos comissionados pelas primeiras-damas de
municiacutepios brasileiros (muitas vezes sem nem mesmo trabalhar efetivamente restringindo-se a perceber proventos) e
sua participaccedilatildeo em esquemas de desvio de verbas puacuteblicas () possibilidade de figuraccedilatildeo das primeiras-damas
como sujeitos do nepotismo () caracterizando-se infelizmente como praacutetica extremamente recorrente na realidade
brasileira Op cit p 55-56 408 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 222
85
quadro administrativo-governamental ao consagrar em 1988 constitucionalmente a
moralidade puacuteblica
23 A Moralidade Puacuteblica e a vedaccedilatildeo do nepotismo na Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
de 1988
A partir dos entendimentos expressos pelos Constituintes nos debates da
Assembleia Nacional Constituinte409
sobre moralidade constata-se que a moralidade
puacuteblica eacute coibidora do nepotismo
Na eacutepoca da elaboraccedilatildeo da Constituiccedilatildeo a noccedilatildeo especiacutefica do princiacutepio da
moralidade natildeo restava pacificada ou clara entre os constituintes de forma que eles
apenas se imbuiacuteram do dever ratificar ―uma tendecircncia consagrada pela jurisprudecircncia
paacutetria e ―pela primeira vez410
a introduziram explicitamente no ordenamento juriacutedico
constitucional brasileiro411
tornando ―expresso o que jaacute estava impliacutecito no sistema
mesmo sob a eacutegide de Constituiccedilotildees anteriores412
que a moralidade eacute um dos vetores
―conformadores da atividade administrativa413
O que se visava naquele momento constituinte era o restabelecimento da
democracia e a moralizaccedilatildeo do poder puacuteblico natildeo apenas quanto ao serviccedilo puacuteblico
como tambeacutem quanto agraves autoridades puacuteblicas eleitas ou nomeadas
Eacute o que se extrai dos debates travados pelos Constituintes no Projeto da
Constituiccedilatildeo414
que ―avanccedilou no campo da moralidade administrativa415
em prol da
moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico a fim obstar todos os ―jeitinhos brasileiros que
burlassem a moralidade
409 Que antecedeu a promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 410 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 64 411 Segundo Carmem Luacutecia desde 34 o principio da moralidade foi inserido nas disposiccedilotildees constitucionais ―()
como fundamental do sistema constitucional republicano nacional embutido na menccedilatildeo expressa agrave probidade
administrativa como dever do Presidente da Repuacuteblica () (art 54 sect 6ordm da Constituiccedilatildeo de 1981 art 57 f da
Constituiccedilatildeo de 1934 art 85 d da Carta de 1937 () art 89 V da Constituiccedilatildeo de 1946 art 84 V da Carta de
1967 art 82 V da Emenda n 169) Op cit p222 Informaccedilatildeo esta que eacute completada pelo Emerson Garcia ao
afirmar que ―Natildeo obstante sua ausecircncia nos textos constitucionais preteacuteritos o princiacutepio da moralidade foi
contemplado pelo Decreto nordm 19398 de 11 de novembro de 1930 norma de equivalecircncia constitucional que foi
editada apoacutes a Revoluccedilatildeo de outubro do mesmo ano () o seu art 7ordm manteve em vigor as leis obrigaccedilotildees e direitos
na esfera puacuteblica salvo os que submetidos agrave revisatildeo contravenham o interesse puacuteblico e a moralidade
administrativa Op cit Nota de rodapeacute n 87 p 46 412 CAMMAROSANO Maacutercio O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p 91 413 MEIRELLES Hely Lopes apud BASTOS Celso Ribeiro e MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo
do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 ndash 1992 Satildeo Paulo Saraiva p 35-36 414 Denominado por Aluiacutezio Campos como ―bom e corajoso Projeto 415 BRASIL Congresso NacionalComissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de
Constituiccedilatildeo (A) 33ordf Reuniatildeo Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II- Suplemento A n 307 sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF p 2
86
Dois quais vale ressaltar o relativo ao paraacutegrafo sect3ordm do art 14 das disposiccedilotildees
transitoacuterias416
que seria exceccedilatildeo ao sect 1ordm do artigo 44 do Projeto da Constituiccedilatildeo o qual
dispunha sobre o acesso ao cargo puacuteblico pelo concurso puacuteblico417
e tido como norma
que viria
() de encontro agrave moralidade que se procurou instaurar neste texto
constitucional eis que seratildeo admitidos sem concurso sem provas e sem
tiacutetulos quatro mil procuradores ou advogados hoje integrando os quadros da
advocacia consultiva ou defensiva da Uniatildeo 418
Contudo em argumentaccedilatildeo contraacuteria foi dito que ―natildeo seria um trem da
alegrialsquo pois trem da alegrialsquo eacute a criaccedilatildeo de novos cargos eacute a realizaccedilatildeo de nomeaccedilotildees
a toque de caixa 419
No mesmo ensejo a fim de ser evitar o personalismo o favoritismo houve
discussatildeo quanto ao artigo 61 das disposiccedilotildees transitoacuterias que determina a estabilidade
para aqueles que jaacute eram servidores cinco anos antes da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo
Federal 420
A discussatildeo eacute iniciada a partir da afirmativa de que queriam421
suprimir este
artigo porque entendiam ―que ele estabelece uma grave irregularidade no serviccedilo
puacuteblico permite o favoritismo aleacutem de ser o que se chama de um trem da alegrialsquo- mas
um trenzatildeo completo 422
Ao contra argumentar eacute dito que se pretende423
negar ―estabilidade para
milhares de funcionaacuterios do serviccedilo puacuteblico que trabalham haacute cinco anos 424
mesmo
416―Os procuradores e advogados de oficio os procuradores da Fazenda nacional e os procuradores ou advogados das
autarquias federais passam a integrar em caraacuteter efetivo a carreira de procurador da Uniatildeo Diaacuterio da Assembleia
Nacional Constituinte ndash Suplemento C p 461 417 ―A primeira investidura em cargo ou emprego puacuteblico sob qualquer regime dependeraacute sempre da aprovaccedilatildeo
preacutevia em concurso puacuteblico de provas ou de provas e tiacutetulos Idem p 461 418 Joatildeo Agripino Idem p461 E continua ―() Imaginem V Exa Esses dispositivos aplicados nos Estados onde
procuradores satildeo nomeados sempre atraveacutes de prestiacutegio ou influecircncia poliacutetica () muitas vezes exercendo em caraacuteter
permanente a advocacia sem dar um uacutenico dia de trabalho agrave Uniatildeo ao Estado () se esta Comissatildeo natildeo suprimir ()
estaremos praticando um ocircnibus espacial da alegrialsquo natildeo apenas um tremlsquo () 419 Palavras de Nilson Gibson na reacuteplica Este era o tamanho do desleixo com o serviccedilo puacuteblico jaacute na deacutecada de 80 do
seacuteculo XX no Brasil utilizado como ―cabide de emprego para os ―amigos do rei muitos amigos e muitos reis E eacute
o que ainda acontece devido aos abusos ocorridos quanto agrave criaccedilatildeo de cargos comissionados que podem ser
ocupados por nomeados sem concurso e pela nomeaccedilatildeo destes embasadas na pessoalidade em personalismo
clientelismo nepotismo favoritismo e partidarismo Diante do debate o que fica patente eacute a necessaacuteria moralizaccedilatildeo
do serviccedilo puacuteblico que ateacute entatildeo era ―casa da matildee Joana de acordo com os mandos e desmandos daqueles que
detinham o poder e nomeavam seus apadrinhados para os cargos e que estes muitas vezes se tornavam ―servidores
fantasmas 420 ―Satildeo estaacuteveis os atuais servidores da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios que agrave data da
promulgaccedilatildeo desta Constituiccedilatildeo contem pelo menos cinco anos de serviccedilo na administraccedilatildeo direta e indireta
inclusive em fundaccedilotildees instituiacutedas e mantidas pelo Poder Puacuteblico Complemento C p 478 421 O PT e PDC 422 Pliacutenio Arruda Sampaio Complemento C Idem p 478 423 Na reacuteplica Gerson Peres dizendo sobre o PT 424
Complemento C p 478
87
sendo a favor da estabilidade para os trabalhadores brasileiros e que ―() natildeo estaacute se
fazendo trem da alegrialsquo () porque o trenzatildeo da alegria soacute existiria se nomeassem
―servidores a partir da data da promulgaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo mas o que estavam
fazendo era para garantir ―o emprego de milhares de trabalhadores que haacute cinco anos
servem no Poder Puacuteblico 425
E nesse contexto se toca no apadrinhamento espeacutecie de privilegiamento como
o nepotismo criticando a falta de profissionalizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e de seguranccedilalsquo
do servidor exposto agrave vontade e interesse puramente pessoal das autoridades que detecircm
o poder426
A discussatildeo em torno da moralidade ou imoralidade continua quanto agrave
possibilidade de se permitir a acumulaccedilatildeo de determinados cargos427
e se demonstra a
necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico que passa pelo expurgo constitucional
de jeitinhos brasileiroslsquo os quais encapam atos imorais dissimulando-os e simulando
uma falsa moralidade428
Igualmente observa-se no Destaque nordm 4246-87 da Emenda nordm ES 22775-1429
que propunha estender a obrigatoriedade do concurso puacuteblico para a ―contrataccedilatildeo de
serviccedilos autaacuterquicos empregados de empresas puacuteblicas da sociedade de economia
mista e das fundaccedilotildees universalizando uma norma hoje privativa de algumas estatais
a fim de que todos fossem favorecidos de ―forma mais transparente democraacutetica
completando ―o princiacutepio da moralidade administrativa da impessoalidade e da
425 Complemento C p 478 E completa ―Portanto natildeo existe imoralidade Se existisse as Constituiccedilotildees de 1946 e
1967 tambeacutem seriam imorais porque estabeleceram os mesmos criteacuterios Aqui fica patente novamente que a defesa
dos constituintes quanto ao natildeo trezatildeolsquo se embasa na mesma argumentaccedilatildeo que o trenzatildeo da alegrialsquo ocorre quando
as nomeaccedilotildees satildeo realizadas ilimitadamente sem criteacuterio de forma imoral 426 Siqueira Campos afirma que ―o servidor puacuteblico () apoacutes cinco anos de trabalho soacute pode ser demitido por
perseguiccedilatildeo de vencedores ocasionais e que natildeo ―se trata de uma imoralidade trata-se de uma proteccedilatildeo a quem
trabalha pois natildeo seria justo deixar o ―trabalhador exposto agrave sanha de poliacuteticos que vivem a colocar para fora do
trabalho servidores qualificados () substituindo-os por afilhados poliacuteticos Ibidem p480 427 Apoacutes a explanaccedilatildeo de Adylson Motta ―Seria um crime uma injusticcedila inominaacutevel se propuseacutessemos apenas retirar
a proibiccedilatildeo de acumulaccedilatildeo de cargos e natildeo reconhececircssemos o direito adquirido daqueles que hoje deteacutem dois cargos
como eacute o caso dos meacutedicos dos professores de magistrado e professor de teacutecnicos cientiacutefico e professor de mateacuteria
afim desde que haja correlaccedilatildeo de mateacuterias e compatibilidade de horaacuterios () Queremos o direito reconhecido para
aqueles que sob o respaldo da Constituiccedilatildeo vigente estatildeo hoje titulando dois empregos porque de agora em diante
natildeo se permitiraacute mais dois empregos no texto constitucional Ibidem p 481 428 Antocircnio Britto ―() a foacutermula apresentada () permitiraacute que todas as acumulaccedilotildees hoje existentes ditas legais
sejam transformadas em direito adquirido sem que se tenha possibilidade Estado a Estado Municiacutepio a Municiacutepio
de examinar caso a caso o que foi uma das grandes formas de fraude usadas pelo Poder Puacuteblico () o serviccedilo puacuteblico
do Paiacutes exige hoje duas moralizaccedilotildees a primeira eacute o prestigiamento do servidor puacuteblico dando-lhe condiccedilotildees
corretas para o exerciacutecio de sua funccedilatildeo () a segunda () dotar a Constituiccedilatildeo de instrumentos eneacutergicos para
enfrentar imoralidades cometidas Ibidem p 481 429 De Jalles Fontoura
88
publicidade contempladas nos art 43 430
o apreccedilo natildeo soacute pela moralidade mas tambeacutem
pela publicidade e impessoalidade
Por fim se constata o apelo agrave moralidade puacuteblica tambeacutem no que concerne agrave
remuneraccedilatildeo dos funcionaacuterios da administraccedilatildeo indireta conforme o disposto no
Destaque n 3876-8 da Emenda n ES 26044-8431
quanto ao art 63 sect 6ordm do substitutivo
n 2432
() um fato vem provocando clamor popular e indignaccedilatildeo puacuteblica a
existecircncia dos chamados marajaacutes na administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta
em todo o Paiacutes () estatildeo incrustados na administraccedilatildeo puacuteblica somam
vantagens () benefiacutecios () chegam a vencimentos () assustadores ()
tem que ter uma poliacutetica de austeridade na administraccedilatildeo puacuteblica () tem
que ser extensiva tambeacutem agrave administraccedilatildeo indireta () agraves empresas estatais a
que natildeo temos acesso nem a imprensa consegue chegar laacute para noticiar ()
as polpudas recompensas de suas diretorias de seus assessores () eacute preciso
que laacute tambeacutem se instale a moralidade a probidade a austeridade () teto
() agrave sanha agrave voracidade daqueles que () detecircm cargos puacuteblicos ou a
direccedilatildeo de empresas433
Desta feita foi expressamente consignada nos debates dos constituintes na
ANC a necessidade de moralizaccedilatildeo do serviccedilo puacuteblico e do poder puacuteblico dos quais
resultaram os dispositivos constitucionais atuais quanto agrave moralidade puacuteblica
Moralidade esta que obriga ―a todo agente puacuteblico do Presidente da Repuacuteblica
ao mais humilde servidor que tenha o ―dever juriacutedico e moral de ser leal ao seu paiacutes
bem como de cumprir o ―Direito que consubstancia a organizaccedilatildeo da sociedade
poliacutetica devendo assim ―respeitar e fazer respeitar a ordem juriacutedica que tambeacutem
accedilambarca o dever de melhor administraccedilatildeo 434
E natildeo eacute soacute a moralidade puacuteblica tambeacutem aparece como fundamento agrave vedaccedilatildeo
do domiacutenio familiar no acircmbito eleitoral Eacute isto que se extrai dos destaques e
substitutivos pertinentes agrave inelegibilidade de parentes dos representantes do Poder
430 Complemento C p 827 Ressalta-se que o artigo 43 hoje o art 37 tinha a seguinte redaccedilatildeo ―A administraccedilatildeo
puacuteblica direta ou indireta de qualquer dos poderes obedeceraacute aos princiacutepios da legalidade impessoalidade
moralidade e publicidade salvo na hipoacutetese de rescisatildeo do contrato de trabalho como condiccedilatildeo de validade dos atos
administrativos a motivaccedilatildeo suficiente e como requisito de sua legitimidade a razoabilidade 431 De Gastone Rigui 432 Gastone Rigui ―Nenhum funcionaacuterio diretor ou empregador na administraccedilatildeo puacuteblica direta ou indireta de
empresa estatal ou sociedade de economia mista teraacute remuneraccedilatildeo ou vantagens superiores agraves percebidas
respectivamente na aacuterea municipal pelo prefeito na aacuterea estadual pelos secretaacuterios de Estado e na aacuterea federal
pelos Ministros de Estado Idem p 837 433
Gastone Rigui Ibidem p 837 O destaque foi rejeitado 434 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006p114
89
Executivo dos entes federados atualmente denominada pela doutrina como
inelegibilidade reflexa435
Nesse esteio fica registrado que para se evitar o nepotismo aqui como
domiacutenio familiar do poder puacuteblico pela via eleitoral haacute de se coibir a elegibilidade dos
parentes de certa autoridade puacuteblica Assim eacute assentada a necessidade de ser preservar a
tradiccedilatildeo constitucional que prima por esta moralidade puacuteblica436
Iniciado o embate437
sobre o Destaque nordm 836-87 ndash Emenda nordm ES-27313 artigo
13 sect7ordm do Substitutivo n 2438
seguido439
sobre o Destaque n 3870-87 da Emenda n
ES-26031-6 quanto ao art 13 sect 9ordm do Substitutivo n 2 que estabelece a inelegibilidade
dos parentes dos titulares dos poderes executivos de cada um dos entes federados440
a
posiccedilatildeo tomada eacute contraacuteria agrave redaccedilatildeo441
Nessa alccedilada os argumentos foram rebatidos442
pela argumentaccedilatildeo de que ―()
a supressatildeo deste dispositivo permitiria exatamente o contraacuterio que se tornasse pela
primeira vez neste Paiacutes elegiacuteveis o cocircnjuge e o parente ateacute segundo grau de qualquer
dos detentores de cargos executivos colocando fora uma das mais moralizadoras
tradiccedilotildees deste Paiacutes 443
sendo um ―atentando contra a moralidade que deve existir no
trato da coisa puacuteblica com relaccedilatildeo agraves eleiccedilotildees e que ―Ignorar que parentes proacuteximos de
435 ―De aplicaccedilatildeo objetiva independente da relaccedilatildeo de amizade segundo Alexandre Moraes Constituiccedilatildeo do Brasil
Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2004 p 577 436 Conforme Emerson Garcia ―() a preocupaccedilatildeo com o favorecimento haacute muito estaacute sedimentada no direito
positivo paacutetrio do que eacute exemplo a causa de inelegibilidade prevista no art 14 sect 7ordm da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica
que alcanccedila o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o segundo grau ou por adoccedilatildeo do chefe do
Executivo ou de quem o tenha substituiacutedo nos seis meses anteriores ao pleito salvo se jaacute titular de mandato eletivo e
candidato agrave reeleiccedilatildeo O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA jun 2003 p462 437 Pelo entatildeo Deputado Federal Nelson Jobim 438 Senhor Haroldo Lima ―() atribui agrave lei complementar a fixaccedilatildeo de outros casos de inelegibilidade () levando
em conta a moralidade para o exerciacutecio do mandato e a normalidade e legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia
() ou o abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo cargo ou emprego puacuteblico da administraccedilatildeo direta ou indireta Complemento
C p 593 439 Por Gastone Righi 440 () estabelece que satildeo inelegiacuteveis para quaisquer cargos o cocircnjuge ou parentes ateacute segundo grau por
consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica do Governador e do Prefeito que tenha exercido
mais da metade do mandato e soacute ressalva os que jaacute exercem mandatos eletivosIbidem p 593 441 Com ―esta redaccedilatildeo () qualquer pessoa que morar no Rio Grande do Sul e for parente de um prefeito no Rio
Grande do Norte natildeo poderaacute candidatar a nenhum cargo eletivo dentro do paiacutes Eacute uma verdadeira aberraccedilatildeo () natildeo
eacute preciso que a Constituiccedilatildeo vaacute ao ponto absurdo da proibiccedilatildeo total e absoluta de eleiccedilatildeo mesmo para parentes por
afinidade () eacute o cunhado algueacutem que sequer escolheu o parentesco e nem mesmo tem a consanguinidade ou liame
familiar estabelecido Ibidem p 599 Neste ponto eacute interessante frisar que esta aberraccedilatildeo que se refere eacute tanto
quanto ao agrave extensatildeo territorial envolvida na proibiccedilatildeo quanto agrave amplitude da vedaccedilatildeo familiar o que
inegavelmente mutatis mutantis tambeacutem constitui objeto de severas criacuteticas doutrinaacuterias agrave Suacutemula Vinculante n13
do STF 442 Por Antocircnio Britto 443 Ibidem p 600
90
Governadores cocircnjuges candidatos por exemplo satildeo beneficiados pelo poder puacuteblico
() em suas eleiccedilotildees seria tapar o sol com a peneira 444
Contudo este substitutivo foi rejeitado e apresentado outro445
quando foi
realizada uma explanaccedilatildeo completa sobre o tema446
pois aleacutem de se aduzir que a
inelegibilidade de parentes das autoridades poliacuteticas em voga eacute uma tradiccedilatildeo
constitucional no Brasil447
ainda restou claro que aquilo que embasa e sempre embasou
esta vedaccedilatildeo constitucional eacute a necessidade de se obstar o nepotismo e a manutenccedilatildeo de
domiacutenios familiares no poder puacuteblico 448
O substitutivo foi aprovado Daiacute a notoriedade de que tanto a Constituiccedilatildeo veda
o nepotismo que eacute este o motivo da inelegibilidade reflexa expressa no artigo 14 sect 7ordm
do texto constitucional
Nesse iacutenterim vale ressaltar que natildeo seria loacutegico que o texto constitucional
obstasse por um lado o domiacutenio familiar pelo meio poliacutetico eleitoral e por outro
permitisse o mesmo o poderio deste clatilde pelas vias administrativas de nomeaccedilatildeo em
cargos puacuteblicos eou administrativos449
444 Gerson Peres que completa Complemento C p 600 E continua ―Eacute a realidade brasileira () temos de manter o
texto () que sustenta a moralidade na coisa puacuteblica Natildeo vamos () abrir a porta para que no Paiacutes ocorram fatos
degradantes () essa proibiccedilatildeo eacute vaacutelida () moralidade natildeo tem limite nem jurisdiccedilatildeo () a utilizaccedilatildeo do poder eacute
dentro do territoacuterio nacional E foi este o pensamento adotado pelos Ministros do Supremo ao elaborarem a SV
n13 445 Do Relator Bernardo Cabral 446 Por Ruy Barcelar 447 ―Por um lapso () deixou de incluir a inelegibilidade dos parentes de segundo grau afins e por adoccedilatildeo do
Presidente da Repuacuteblica () No que concerne agraves inelegibilidades oriundas do grau de parentesco por
consanguinidade ou afim jaacute a Carta Constitucional de 1891 tornava inelegiacuteveis para o cargo de Presidente os
parentes consanguiacuteneos e afins do 1ordm e 2ordm graus do Presidente e Vice-Presidente da Repuacuteblica ou de quem se achasse
em serviccedilo no momento da eleiccedilatildeo ou de quem tivesse deixado ateacute 6 meses antes A Constituiccedilatildeo de 1934
considerava inelegiacuteveis os parentes ateacute o terceiro grau do Presidente da Repuacuteblica que natildeo se afastasse do cargo pelo
menos um ano antes A Carta autoritaacuteria de 1937 () se omitiu com relaccedilatildeo ao tema() a Constituiccedilatildeo de 1946
voltou a considerar inelegiacuteveis os parentes consanguiacuteneos e afins ateacute o 2ordm grau natildeo soacute do Presidente da Repuacuteblica
mas tambeacutem dos Governadores e Prefeitos estendendo-se este impedimento () ao cocircnjuge dessas autoridades ()
A Constituiccedilatildeo de 1967 () diferenccedila eacute a extensatildeo das inelegibilidades aos parentes ateacute o 3ordm grau e aos parentes por
adoccedilatildeo () Emenda Constitucional n 22 de 1982 agrave () de 1967 com a redaccedilatildeo dada pela Emenda n 1 de 1969
manteacutem a inelegibilidade por parentesco voltando-se o limite de ateacute 2ordm grau () no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular
() O projeto da Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo art 28 II letra g considera igualmente inelegiacuteveis no territoacuterio de
jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes por consanguinidade afinidade ou adoccedilatildeo () jaacute o substitutivo ()
repete a redaccedilatildeo dada pelas Constituiccedilotildees de 1946 e 1967 () sem tornar inelegiacuteveis o cocircnjuge e os parentes de
Presidente da Repuacuteblica () Ata de Comissotildees p 683 ndash 684 448() a tradiccedilatildeo constitucional brasileira sobre inelegibilidade por grau de parentesco () sempre contemplou esse
impedimento como forma necessaacuteria para evitar o nepotismo ou a perpetuaccedilatildeo no poder atraveacutes de interposta pessoa
deve ser mantida A intenccedilatildeo do legislador brasileiro ao longo de nossa histoacuteria foi de impedir que aqueles que
detecircm uma parcela do poder de governar tendo sob o seu controle a maacutequina administrativa ou aquele que deixou o
cargo agraves veacutesperas das eleiccedilotildees favoreccedilam seus parentes prevalecendo-se da autoridade que tem ou aproveitando-se
da influecircncia que ainda manteacutem decorrente da proximidade do afastamento do cargo Visou-se preservar a
normalidade e a legitimidade das eleiccedilotildees contra a influecircncia ou abuso do exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo Daiacute nossa
iniciativa de apresentar emenda no sentido de restabelecer a tradiccedilatildeo constitucional brasileira e ao mesmo tempo
alertar () para o tema que achamos de grande importacircncia para a normalidade e a moralidade da vida poliacutetica
brasileira (grifos nossos) Idem 683-684 449 Quem natildeo pode o mais pode o menos
91
Ainda na esfera eleitoral ao se dispor sobre o voto e a eleiccedilatildeo em dois turnos o
personalismo eacute lembrado como uma chaga aberta no sistema eleitoreirondashgovernamental
do paiacutes
Neste diapasatildeo fala-se sobre o ―conservadorismo mesclado () pelo
clientelismo e pelas benesses da maacutequina do Poder Executivo que estaacute vinculado ()
com o empreguismo e com todo esse fisiologismo que tem dominado a poliacutetica
brasileira ao longo desses anos450
e portanto constata-se que ―A questatildeo eleitoral ()
eacute crucial para se ter uma democracia natildeo do autoritarismo do clientelismo e do
fisiologismo () que () espelhe parte da verdade do voto451
E no Destaque nordm 7746-87 que dispunha sobre eleiccedilatildeo em dois turnos a
argumentaccedilatildeo exibida se reporta agrave longa histoacuteria da pessoalidade sempre presente no
acircmbito do poder puacuteblico brasileiro e expotildee a falta de probidade encrustada na orbita
governamental-administrativa onde transita livremente o nepotismo452
que remonta agrave
eacutepoca do coronelismolsquo e da Repuacuteblica Velha453
Apoacutes toda esta explanaccedilatildeo se conclui que os constituintes estavam absorvidos
natildeo apenas em garantir a moralidade administrativa do serviccedilo puacuteblico em si mas a
moralidade puacuteblica em sentido amplo aquela que vigora no sistema no Estado no
governo e na administraccedilatildeo454
Nesse esteio vale ressaltar que o concurso puacuteblico em meio agrave argumentaccedilatildeo
quanto agrave moralidade puacuteblica455
eacute observado a uma como instrumento moralizador da
maacutequina administrativa e do seu serviccedilo puacuteblico e a duas como elemento
constitucionalmente inibidor do nepotismo
450Joseacute Genoiacuteno Ata das Comissotildees p 685 451 Idem p 685 452 Gerson Peres Que ainda afirma ―O processo de dois turnos eacute () reacionaacuterio () antipopular eacute contra o avanccedilo
da proacutepria esquerda que o enaltece irresponsavelmente sem noccedilatildeo histoacuterica intelectual sem sequer seriedade ou
probidade () Os governos haveratildeo de ser partilhados as secretarias divididas as diretorias vendidas o nepotismo o
filhotismo o apadrinhamento se daraacute em toda a extensatildeo para que o candidato compre essa maioria absoluta
Suplemento C p760-761 453 ―() a influecircncia do poder do Governo municipal do poder do Governo estadual ainda estaacute arraigado () e noacutes
vamos assistir a espetaacuteculos degradantes com as eleiccedilotildees de dois turnos vencendo sempre aquele que vai deter a
maacutequina Idem p 762 454 Diante disto como afirmar que o nepotismo refere-se apenas agrave oacuterbita administrativa e natildeo governamental Jaacute natildeo
ficou exposto que eacute o nepotismo a fundamentaccedilatildeo da inelegibilidade reflexa E natildeo eacute a eleiccedilatildeo o instrumento
imprescindiacutevel ao governo Entatildeo natildeo seria tambeacutem nepotismo as nomeaccedilotildees em cargos poliacuteticos governamentais
Se eacute nepotismo a eleiccedilatildeo para deputada federal por um Estado da filha do governador deste Estado porque natildeo seria
nepotismo a sua nomeaccedilatildeo para ser Secretaacuteria de uma das Pastas estaduais do governo de seu pai Esta eacute outra criacutetica
levantada pela doutrina quanto agrave redaccedilatildeo da SV n13 que natildeo abarcou a vedaccedilatildeo da nomeaccedilatildeo para cargos poliacuteticos
como nepotismo 455 Pela fala de Adylson Motta quanto ao serviccedilo puacuteblico ao analisar o substitutivo do Relator Bernardo Cabral
92
E ainda que foi apresentada uma emenda456
que expressamente vedada o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e nos cargos comissionados os quais seriam apenas
destinados aos titulares de direccedilatildeo superior do denominado primeiro e segundo escalatildeo
da Administraccedilatildeo Puacuteblica457
Assim quando se remonta ao binocircmio composto por um lado pela Moralidade
Puacuteblica consagrada pela Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica de 1988 e por outro pelo
nepotismo deve-se enfocar que a moralidade puacuteblica eacute diretriz decorrente do proacuteprio
princiacutepio republicano que veda que qualquer ato seja realizado em detrimento da
igualdade
E nesse contexto se observa que a Constituiccedilatildeo Federal embora natildeo tenha se
referido expressamente ao nepotismo em nenhum dos seus dispositivos o exortou do
―atual estaacutegio do nosso viver458
jaacute que desde o seu artigo primeiro estabeleceu o
princiacutepio republicano incompatiacutevel com atos como o nepotismo 459
Eacute tambeacutem neste espeque que se constata que a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
determinou no seu art 14 sect 7ordm a inelegibilidade de cocircnjuges parentes consanguiacuteneos
afins e por adoccedilatildeo ateacute o segundo grau de poliacuteticos deixando patente a
incompatibilidade do nepotismo com os seus preceitos
456 Por Adylson Motta 457 ―() temos que mudar a fisionomia da funccedilatildeo puacuteblica e do funcionaacuterio puacuteblico () cuidar eacute do ingresso de algueacutem
na funccedilatildeo puacuteblica que eacute pela porta do concurso () obrigatoriedade da organizaccedilatildeo do funcionaacuterio em carreira ()
continua constando aqui neste substitutivo () uma emenda que eu apresentei no primeiro momento que proiacutebe o
nepotismo na funccedilatildeo puacuteblica e limita a utilizaccedilatildeo do cargo de confianccedila () ficariam adstritos apenas aos titulares de
Ministeacuterios a Chefes do poder a secretaacuterios talvez de Ministeacuterios a dirigentes maacuteximos das entidades paraestatais
() Adylson Motta Ata das Comissotildees p 787 Tal proposta natildeo foi aprovada mas se tivesse sido poderia ter ao
menos limitado o nepotismo a alguns cargos poliacuteticos e outros puacuteblicos que restariam como cargos de confianccedila de
livre nomeaccedilatildeo 458 VASCONCELOS Telmo da Silva Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50
ago 2002 p 30 459Por isto Paulo Modesto afirma que ―() respeitar o interesse comum dirigir-se ao interesse puacuteblico exige do
agente puacuteblico republicano a adoccedilatildeo de criteacuterios igualitaacuterios e de meacuterito no acesso aos cargos puacuteblicos de sua livre
escolha em qualquer estrato do Poder dentro do Estado Todos satildeo iguais em uma Repuacuteblica satildeo cidadatildeos com
cargas puacuteblicas e direitos iguais A proteccedilatildeo de privileacutegios de origem familiar na intimidade do Estado eacute a antiacutetese do
regime republicano MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de
Direito Puacuteblico - RBDP ano 11 n 41 abrjun 2013 Belo Horizonte Ed Foacuterum p 24 E ainda completa ―Trata-se
de comportamento em qualquer extensatildeo do conceito evidentemente contraacuterio ao ethos republicano a princiacutepio
baacutesicos da administraccedilatildeo puacuteblica e a elementares preceitos de boa gestatildeo da coisa puacuteblica mas que foi tolerado
durante toda a histoacuteria do Brasil e nos vinte primeiros anos da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 MODESTO Paulo
Op cit p 11 Tambeacutem eacute este o posicionamento adotado por Zeacutelio Maia da Rocha ao afirmar que ―Nepotismo em
essecircncia significa favorecimento Somente os agentes que ostentem grande equiliacutebrio e retidatildeo de caraacuteter conseguem
manter incoacutelume a dicotomia entre o puacuteblico e o privado impedindo que sentimentos de ordem pessoal contaminem
e desvirtuem a atividade puacuteblica que se propuseram a desempenhar () Assim nepotismo consiste em condutas
praticadas por agentes puacuteblicos que utilizando-se dos cargos estrateacutegicos que ocupam na estrutura estatal passam a
nomear ou manter parentes em cargos comissionados em indiscutiacutevel prejuiacutezo ao princiacutepio republicano segundo o
qual o da isonomia deve sempre ser potencializado com o intuito de que a coisa do povo (respublicum) reste
plenamente preservada Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p 40
93
Daiacute se constata se o domiacutenio poliacutetico familiar pela via eleitoral eacute
constitucionalmente coibido que diraacute pela via administrativa por meio da qual ocorre o
nepotismo ―Quem natildeo pode mais tambeacutem natildeo pode menos
Mas natildeo eacute soacute nesse enredo estatildeo assentados pela Constituiccedilatildeo Federal como
princiacutepios constitucionais460
basilares da Administraccedilatildeo Puacuteblica461
da legalidade da
impessoalidade da moralidade da publicidade e da eficiecircncia
Princiacutepios462
que longe de serem apenas meros valores satildeo normas que geram
efeitos no mundo juriacutedico463
indicam ―uma situaccedilatildeo geral a ser buscada por todos
aqueles que se encontrarem sob sua regecircncia464
e conferem ―coerecircncia e unidade
sistemaacutetica 465
ao ordenamento juriacutedico figurando como norte confiaacutevel466
Assim a Administraccedilatildeo Puacuteblica presente em todos os poderes de cada um dos
entes federados aleacutem de obedecer a diversas ―leis esparsas que mudam com uma
frequecircncia assustadora467
deve observar os princiacutepios constitucionais gerais os que a
regem especificamente e ainda aqueles que derivam destes pois satildeo os princiacutepios
aplicaacuteveis agrave Administraccedilatildeo que asseguram estabilidade ao direito administrativo vez
que mesmo que as leis sejam alteradas eles permanecem468
Diante disto se o administrador puacuteblico descumpre um dos princiacutepios que
regem a Administraccedilatildeo estaraacute ―ferindo a mais alta ordem de um Estado469
460 Segundo o Ministro Ricardo Lewandowiski em seu voto no RE 579951-4 RN ―os princiacutepios constitucionais
―consubstanciam regras juriacutedicas de caraacuteter prescritivo hierarquicamente superiores agraves demais e satildeo positivamente
vinculanteslsquo como ensina Gomes Canotilho p1888 461 Expostos no caput do seu artigo 37 ―a administraccedilatildeo puacuteblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Uniatildeo
dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios obedeceraacute aos princiacutepios de legalidade impessoalidade
moralidade publicidade e eficiecircncia Que satildeo de ―observacircncia obrigatoacuteria para os trecircs Poderes do Estado PIETRO
Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p 160 462 Poeticamente segundo Machado de Assis eacute ―uma verdade que nas coisas anda que mora no visiacutevel e no
invisiacutevel Citaccedilatildeo do autor na fala de Quincas Borba explicando a Rubiatildeo sobre ―Humanitas Quincas Borba Satildeo
Paulo EDIGRAF 1889 p 18 463 A anaacutelise dos princiacutepios seraacute realizada no proacuteximo capiacutetulo de acordo com a hermenecircutica constitucional
Conforme o moderno entendimento ―satildeo conceituados como mandamento nuclear de um sistema em virtude de sua
relevacircncia axioloacutegica que lhe outorga a condiccedilatildeo de nuacutecleo central da ordem juriacutedica Karl Larenz apud Maria
Sylvia Zanella di Pietro in Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf Ed Satildeo Paulo Editora
Atlas 2012 p154 Entretanto existem vaacuterias posiccedilotildees quanto agrave sua ponderabilidade e aplicaccedilatildeo 464 Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica ndash Florivaldo Dutra de Arauacutejo Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 120 465 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005 p30 466 PEREIRA JUNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da Legalidade Estrita agrave Loacutegica
do Razoaacutevel 2ordf ediccedilatildeo Belo Horizonte Editora Forum 2006 p 62 467 Idem p 159 468 Idem p160 469 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 40
94
E eacute nesse ensejo que os juristas afirmam que o texto constitucional coibiu o
nepotismo no poder puacuteblico por trecircs dos cinco princiacutepios basilares da Administraccedilatildeo470
quais sejam o da impessoalidade471
o da eficiecircncia e o da moralidade administrativa472
Nesse esteio eacute que a Constituiccedilatildeo Federal veda a praacutetica de atos de
personalismo dentre eles o nepotismo sendo imprescindiacutevel que o agente puacuteblico
realize o ato administrativo desconsiderando quaisquer condiccedilotildees de parentesco
amizade posiccedilotildees partidaacuterias ou ideoloacutegicas daquele que seraacute nomeado473
Daiacute a importacircncias de tais princiacutepios e da moralidade puacuteblica no estudo do
nepotismo cuja proibiccedilatildeo de acordo com o STF deles deriva474
Mas o nepotismo natildeo eacute ato dissonante apenas dos princiacutepios da
Impessoalidade475
da Eficiecircncia476
e da Moralidade 477
tambeacutem destoa do princiacutepio da
Finalidade478
470 Assentados pela jurisprudecircncia do STF como autoaplicaacuteveis o que se observaraacute no uacuteltimo capiacutetulo 471 Uma das formas pelas quais a Constituiccedilatildeo consagrou este princiacutepio foi estabelecer o acesso ao cargo puacuteblico por
meio de concurso puacuteblico a fim de rechaccedilar da administraccedilatildeo os viacutecios do patrimonialismo e o personalismo dentre
eles o nepotismo Aqui vale apenas lembrar que o concurso puacuteblico previsto no inciso II do art 37 da CF88 eacute
espeacutecie de procedimento licitatoacuterio regulado pela lei 866693 destinado a preencher os cargos efetivos do quadro
pessoal dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo Ele eacute a regra e a exceccedilatildeo eacute a livre nomeaccedilatildeo de indiviacuteduo a ocupar
cargo comissionado tambeacutem prevista constitucionalmente 472―Eacute evidente que atenta contra a moralidade do serviccedilo puacuteblico a contrataccedilatildeo indiscriminada de parentes aleacutem de
ofender a impessoalidade com que deve ser regida a atuaccedilatildeo do Poder Puacuteblico Tambeacutem a eficiecircncia do pessoal deixa
a desejar () CAVALCANTI Felipe Locke O Conselho Nacional de Justiccedila e a efetividade dos princiacutepios
constitucionais Revista do advogado ano 32 n 117 out 2012 p 92 E ―() o nepotismo pode ser compreendido
como o favorecimento dos viacutenculos de parentesco nas relaccedilotildees de trabalho ou emprego () viola os princiacutepios
constitucionais da moralidade da impessoalidade e da eficiecircncia na Administraccedilatildeo Puacuteblica ESTRELLA Heron
Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico Ed
Foacuterum v10 n 54 marabr 2009 p265 473 Por isto Dioacutegenes Gasparini sintetiza que ―O que se quer na atualidade eacute ver extinto o vezo de certas autoridades
dotadas do poder de prover cargos ou empregos puacuteblicos de livre nomeaccedilatildeo e exoneraccedilatildeo que deles valem-se para
beneficiar parentes propiciando-lhes um bom emprego PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI
Renata Porto (Coordenadores) Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Nepotismo Poliacutetico p 97 474 EMPIROTTI Gabriela Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 475 Tanto que Mayara Alice Souza Pegorer ao analisar o nepotismo institucionalizado no papel da primeira-dama
afirma que ―() justamente pelo papel assumido pela figura da primeira-dama a segunda situaccedilatildeo torna-se bem
recorrente atribuindo-se a ela a conduccedilatildeo de instituiccedilotildees sem fins lucrativos que buscam promover o bem-estar social
da populaccedilatildeo empreendendo poliacuteticas sociais que vatildeo desde a proteccedilatildeo agrave crianccedila e ao adolescente famiacutelias carentes e
meio ambiente () poder-se-ia aventar a violaccedilatildeo ao princiacutepio da () impessoalidade e a moralidade ao se sobrepor
os interesses pessoais aos coletivos resultando pois em ato contra os princiacutepios da Administraccedilatildeo Puacuteblica As
primeiras damas da improbidade administrativa do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos
direitos sociais Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 nov 2012 p 56 476 Dioacutegenes Gasparini afirma que o nepotismo ―contraria a moralidade a impessoalidade a finalidade e a eficiecircncia
das accedilotildees administrativas Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 88-89 477 Nesse sentido satildeo as palavras de Temo da Silva Vasconcelos ―Nepotismo afigura-se agrave ideia de favoritismo
patronal em dissonacircncia a impessoalidade A breve histoacuteria da naccedilatildeo brasileira jaacute em seus primoacuterdios registra a
primeira manifestaccedilatildeo de tal praacutetica () Desde entatildeo a percorrer e macular toda a nossa histoacuteria puacuteblica e privada
afigurado apadrinhamento da assunccedilatildeo aos postos sem a afericcedilatildeo de medidas de capacidade e merecimento Fez-se
presente suplantando periacuteodos despoacuteticos e democraacuteticos como que pairando sobre qualquer juiacutezo de moralidade e
probidade O Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o Nepotismo Revista L amp C n 50 ago2002 p 29-30 478 O princiacutepio da finalidade eacute citado como um daqueles infringidos pelo nepotismo pois o administrador puacuteblico ao
nomear parentes para determinados cargos natildeo visa ―a finalidade puacuteblica como norte de tal ato mas o ―beneficiar
95
Assim aquele que pratica o nepotismo os inobserva pois tal conduta
rechaccedilada nada mais eacute do que ―um dos caminhos pelos quais se destroacutei e se adultera a
administraccedilatildeo puacuteblica desviando-a dos fins que informam sua existecircncia479
Fins
esses a serem ―buscados pelo poder puacuteblico no Estado de Direito480
derivados dos
seus princiacutepios e do proacuteprio princiacutepio da finalidade
Desta feita passa-se agrave anaacutelise da relaccedilatildeolsquo do nepotismo com os princiacutepios da
impessoalidade eficiecircncia finalidade com o fito de demonstrar que ao final e antes de
tudo o nepotismo eacute imoral
231 O contraventor do princiacutepio da impessoalidade
Como jaacute foi dito o nepotismo que eacute perpetuado ―ateacute os dias de hoje 481
eacute um
haacutebito viciado da Administraccedilatildeo Puacuteblica brasileira vinculado ao personalismo e ao
favoritismo avesso ao princiacutepio da impessoalidade482
e que em uma Repuacuteblica que vige
desde 1988 estruturada no trato impessoal e igualitaacuterio483
―de traccedilos organizados
estruturados e dinamizados segundo o direito que nele vigora 484
e cujas bases natildeo
convivem ―com a personalizaccedilatildeo do Poder conforme o governante em exerciacutecio485
natildeo
haacute como ser aceito
A administraccedilatildeo puacuteblica deve ser exercida pelos seus agentes de forma
imparcial neutra e impessoal no trato com a coisa puacuteblica na prestaccedilatildeo dos serviccedilos
puacuteblicos nas atividades puacuteblicas que realizam garantindo tratamento igualitaacuterio aos
determinada classe em detrimento daqueles que natildeo nasceram parentes ou natildeo se casaram ou nem mantiveram uniatildeo
estaacutevel com algueacutem com certa influecircncia ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula
Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo Revista de direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 211 v 75 p
104 479ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte
Foacuterum 2008 p 119 480 Ibidem p 126 481CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
Direito Administrativo v6 n 66 jun 2011 p 72 482 Nos termos de Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos o princiacutepio da impessoalidade eacute aplicado na
Administraccedilatildeo Puacuteblica para obstar ―que o administrador natildeo seja tentadolsquo a substituir o interesse coletivo por
consideraccedilotildees de ordem pessoal (favorecimento ou perseguiccedilatildeo) Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash
tomo III arts 37- 43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 34 483 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―Impessoal eacute () aquilo que natildeo pode ser voltado especialmente a
determinadas pessoas() deve a Administraccedilatildeo voltar-se exclusivamente para o interesse puacuteblico e natildeo para o
privado vedando-se em consequecircncia sejam favorecidos alguns indiviacuteduos em detrimento de outros e prejudicados
alguns para favorecimento de outros() reflete () princiacutepio da finalidade () o alvo a ser alcanccedilado pela
Administraccedilatildeo eacute somente o interesse puacuteblico e natildeo se alcanccedila o interesse puacuteblico se for perseguido o interesse
particular() a Administraccedilatildeo haacute de ser impessoal sem ter em mira este ou aquele indiviacuteduo de forma especial
Manual de Direito Administrativo 11ordf ed Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2004 p15 484 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes O Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 146 485 Ibidem p 146
96
administrados486
e por isso ao contraacuterio natildeo deve ser exercida vinculada a ―um
comando pessoal a um capricho ou vontade particular que cada um se obriga mas agrave
norma de Direito tendo a impessoalidade ―que se tornou princiacutepio constitucional pela
fundamentalidade de que se reveste 487
como uma de suas caracteriacutesticas principais
Por isto os atos administrativos devem ser ―sempre destinados genericamente
agrave coletividade sem consideraccedilatildeo para fins de privilegiamento das ―caracteriacutesticas
pessoais daqueles a quem porventura se dirija natildeo podendo jamais ser apropriado para
qualquer fim pessoal privado particular ―por aquele que em decorrecircncia de exerciacutecio
funcional se viu na condiccedilatildeo de executaacute-la488
E eacute este princiacutepio489
que garante ao administrado a administraccedilatildeo idocircnea pois
―impotildee ao administrador puacuteblico que soacute pratique o ato de forma impessoal estando
―impedido de buscar outro objetivo ou de praticaacute-lo no interesse proacuteprio ou de
terceiros490
Por um lado tanto coiacutebe ―a promoccedilatildeo pessoal de autoridades ou servidores
puacuteblicos sobre suas realizaccedilotildees administrativas como veda que o ato administrativo
seja praticado ―unicamente a satisfazer interesses privados por favoritismo ou
perseguiccedilatildeo dos agentes governamentais491
e por outro impede que a Administraccedilatildeo
distinga ―interesses onde a lei natildeo o fizer obrigando-a a atuar sem dar ―precedecircncia a
quaisquer interesses em detrimento dos finaliacutesticos a fim de que esteja despida ―de
qualquer inclinaccedilatildeo tendecircncia ou preferecircncia subjetiva492
486 De acordo com Alexandre de Moraes ―o administrador eacute um executor do ato da entidade puacuteblica em nome da
qual atua Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e Legislaccedilatildeo Constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas 2006 p 817
Conforme ensina Juarez Freitas ―() a Administraccedilatildeo Puacuteblica precisa dispensar um tratamento isonocircmico a todos
sem privileacutegios espuacuterios tampouco qualquer manobra persecutoacuteria () determina que o agente puacuteblico proceda com
desprendimento atuando desinteressada e desapegadamente com isenccedilatildeo sem perseguir nem favorecer jamais
movidos por interesses subalternos FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios
fundamentais 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004 p50 487 Ibidem Op cit p 146 488 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 1998) in Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Alexandre Moraes (coordenador) Satildeo
Paulo Atlas 1999 p 154 ndash 155 Para Carmem Luacutecia Antunes Rocha o princiacutepio ―garante que a Administraccedilatildeo seja
Puacuteblica e natildeo coisa particular de um ―grupo de pessoas eventualmente ocupantes dos cargos do Poder Princiacutepios
Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p154 489 Que ―ganhou dimensatildeo no direito administrativo de acordo com a influecircncia do direito italiano e alematildeo
CORREIA Seacutervulo Direito do Contencioso Administrativo Lisboa Editora Lex 2005 p619 490 MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p 85
Conforme Carmem Luacutecia ―A impessoalidade no trato da coisa puacuteblica garante () qualidade da res gerida pelo
Estado a sua condiccedilatildeo de ser puacuteblica () voltada agrave concretizaccedilatildeo do bem de todos e natildeo de grupos ou de algumas
pessoas () traduz-se na ausecircncia de marcas pessoais e particulares correspondentes ao administrador que em
determinado momento esteja no exerciacutecio da atividade administrativa () revela o Estado natildeo-Cesar Op cit p
147 491 Ibidem p 86 492 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in
Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 28
97
Desta forma como ―princiacutepio cardial493
da Administraccedilatildeo natildeo soacute protege ―o
particular contra a administraccedilatildeo como tambeacutem a proteger a administraccedilatildeo contra seus
proacuteprios funcionaacuterios494
e torna ―ilegiacutetima a decisatildeo tomada em condiccedilotildees de
parcialidade495
Nesse enredo constata-se que eacute vetor democraacutetico e republicano de ―se dar
trato puacuteblico agrave coisa puacuteblica independentemente da ―situaccedilatildeo pessoal daquele que
deteacutem o cargo puacuteblico o qual ―se deve manter neutro e objetivo em sua conduta496
e
tratar a todos sem qualquer espeacutecie de discriminaccedilatildeo seja ela beneacutefica ou
detrimentosa497
Em siacutentese o princiacutepio da impessoalidade estabelece que ―a atividade
administrativa deve ser destinada a todos os administrados dirigida ao cidadatildeo em
geral sem determinaccedilatildeo de pessoa ou discriminaccedilatildeo de qualquer natureza a fim de
romper o ―velho costume do atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio
social poliacutetico econocircmico ou porque a ele o agente puacuteblico com poder para nomear
deve alguma obrigaccedilatildeo ou por fim porque ele eacute seu parente498
Eacute neste contexto que se afirma que rechaccedila do ordenamento juriacutedico todo e
qualquer ato ou vontade fundamentada no subjetivismo na pessoalidade ou na
particularidade que represente o ―privileacutegio pelo administrador puacuteblico para si ou para
seus parentes e amigos em razatildeo da sua proximidade com o poder499
e que o nepotismo
representa a ―quebra do princiacutepio da impessoalidade jaacute que sobrepotildee o interesse
particular ao puacuteblico com o direcionamento de nomeaccedilotildees500
493 GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo 2 Buenos Aires Fundacion de Derecho
Administrativo 1998 pVIII-44 494 Ibidem p VIII 11 495 Ibidem pVIII 44 496 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p 155 497 Conforme esclarece Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―Nem favoritismo nem perseguiccedilotildees satildeo toleraacuteveis
Simpatias ou animosidades pessoais poliacuteticas ou ideoloacutegicas natildeo podem interferir na atuaccedilatildeo administrativa e muito
menos interesses sectaacuterios de facccedilotildees ou grupos de qualquer espeacutecie Curso de Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo
Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 96 498 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 88 499 Ibidem p 154 500 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndashRevista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30 Nos dizeres de Carmem Luacutecia A impessoalidade () eacute rompida () quando o motivo que
conduz a uma praacutetica pela entidade puacuteblica natildeo eacute uma razatildeo juriacutedica baseada no interesse puacuteblico mas no interesse
particular do seu autor () motivado por interesse em auxiliar () ou beneficiar parentes amigos pessoas
identificadas pelo agente e que dele mereccedilam segundo particular vinculaccedilatildeo que os aproxima favores e graccedilas que o
Poder facilita ou ateacute mesmo em prejudicar pessoas que destoem do seu ciacuterculo de relacionamentos pessoais e pelos
quais nutra () desafeiccedilatildeo ou desagrado () O motivo particular natildeo pode prosperar () o cometimento motivado
por razotildees particulares eacute o prejuiacutezo de quem natildeo tenha acesso pleno e republico agrave Administraccedilatildeo ROCHA Op cit
p157
98
A partir do princiacutepio da impessoalidade ―quer-se quebrar o velho costume do
atendimento do administrado em razatildeo do seu prestiacutegio ou porque a ele o agente puacuteblico
deve alguma obrigaccedilatildeo uma vez que o ato administrativo natildeo ―pode ser dirigido com o
intuito de beneficiar esta ou aquela pessoa501
Eacute ele que se assegura a prevalecircncia do princiacutepio isonocircmico502
em detrimento
dos ―idiossincraacuteticos projetos de cunho particularista fundados em ―efecircmeros motivos
caracteriacutesticos dos cultivadores do poder503
carregados de ―subjetivismos
injustificaacuteveis e de ―caprichos lesivos504
Desta forma o princiacutepio da impessoalidade eacute um dos princiacutepios que obsta o
Estado seja tratado como ―uma ampliaccedilatildeo do ciacuterculo familiar como ―uma integraccedilatildeo
de certos agrupamentos ou ainda como objeto ―de certas vontades particularistas505
Mas na realidade praacutetica eis aiacute um dos desafios que os agentes do direito em
especial os constitucionalistas e os administrativistas devem se debruccedilar jaacute que a
maacutequina estatal eacute formada por pessoas agentes estatais impregnados da pessoalidade
de fazer do Estado coisa sua que pode e deve utilizar o poder para beneficiar natildeo soacute a
si mas tambeacutem aos seus506
E eacute nesse diapasatildeo insere-se o nepotismo ―praacutetica ilegiacutetima e incompatiacutevel agrave
forma republicana da gestatildeo da coisa puacuteblica507
cuja vedaccedilatildeo decorre diretamente do
princiacutepio da impessoalidade508
e que ―talvez seja a questatildeo principal e mais
frequentemente encontrada na Administraccedilatildeo a ferir o princiacutepio da impessoalidade
constitucionalmente estabelecido na esteira da opccedilatildeo republicana509
501 GASPARINI Diogenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p9 502 Para Emerson GARCIA e Rogeacuterio Pacheco ALVES ―() preserva-se o princiacutepio da isonomia entre os
administrados e o princiacutepio da finalidade () sendo vedada a atividade discriminatoacuteria que busque unicamente a
implementaccedilatildeo de um interesse particular Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro Ed
Lumen Juris 2002 p21 503 Ibidem 50 504 Ibidem 53 505 Empirotti Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte v 13 n 144 fev 2013 p 41 506 Neste sentido Carmem Luacutecia ressalta ―A grande dificuldade de garantia de impessoalidade estatal () que suas
atividades satildeo desempenhadas pelas pessoas cujos interesses e ambiccedilotildees afloram mais facilmente ali em razatildeo da
proximidade do Poder e portanto da possibilidade de realiza-las valendo-se para tanto da coisa que eacute de todos e natildeo
apenas dele ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo
Horizonte Del Rey 1994 p 147 507 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal ano V n 26 outnov 2008 p 19 508 Segundo Emerson Garcia ―Identificada a praacutetica do nepotismo ter-se-aacute de imediato a violaccedilatildeo ao princiacutepio da
impessoalidade jaacute que privilegiados interesses individuais em detrimento do interesse coletivoO nepotismo
Boletim de Direito Administrativo-BDA jun 2003 p 462 O interessante eacute que o Presidente pode nomear seu irmatildeo
como ministro Este ato mesmo pessoal natildeo se enquadra como nepotismo como se veraacute no uacuteltimo capiacutetulo 509 ROCHA Carmem Luacutecia Op cit p 158
99
Assim o nepotismo resultante ―da multissecular cultura do
patrimonialismo510
eacute avesso ao ato administrativo impessoal511
e torna a administraccedilatildeo
natildeo puacuteblica mas personalizada antidemocraacutetica e socialmente injusta512
se
configurando como ato invaacutelido para o Direito513
e de ―responsabilidade de quem lhe
tenha dado causa514
232 O viacutecio que danifica o Princiacutepio da Eficiecircncia
Incluiacutedo na Constituiccedilatildeo Federal pela Emenda Constitucional n 1998 como
princiacutepio cardinal da Administraccedilatildeo Puacuteblica traduz a exigecircncia de o agente puacuteblico
buscar incessantemente o melhor resultado ―sem descurar dos mandamentos legais e
dos padrotildees eacuteticos subjacentes ao bom administrador 515
Eacute o mandamento da qualidade do serviccedilo puacuteblico que envolve natildeo apenas a
eficiecircncia do ―modo pelo qual se processa o desempenho da atividade administrativa
como tambeacutem a eficaacutecia dos ―meios e instrumentos empregados e a efetividade dos
―resultados obtidos516
obrigando a Administraccedilatildeo Puacuteblica agrave ―racionalidade e
aproveitamento maacuteximo das potencialidades existentes em prol da ―promoccedilatildeo do bem
510 Expressatildeo do Ministro Carlos Britto no seu voto agraves fls 3334 da MC - ADC n12DF 511 De acordo com Joseacute Eduardo Martins Cardozo a Administraccedilatildeo natildeo pode ―beneficiar ou impor sanccedilatildeo a algueacutem
em decorrecircncia de favoritismo ou de perseguiccedilatildeo pessoal por predileccedilatildeo ou discriminaccedilatildeo do agente puacuteblico a
algueacutem devido agraves caracteriacutesticas pessoais desta Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com
a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p 156 512 O agente puacuteblico natildeo pode exercer o ato considerando suas opiniotildees e interesses Desta forma mesmo se ele for
competente natildeo pode nomear parente ou amigo para cargo puacuteblico vez que este ―deve ser provido segundo os
interesses e conveniecircncias puacuteblicas e natildeo particulares ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais
da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p156 513 Tendo a teoria da nulidade plena aplicaccedilatildeo ao mesmo Ibidem p 155 514 Ibidem p 151 A autora ainda elucida que ―() se o ato no qual emerge a pessoalidade na Administraccedilatildeo tem
conotaccedilatildeo nepotista por exemplo aquele que foi favorecido com cargo ou emprego puacuteblico pela qualificaccedilatildeo
familiar teraacute desfeito o ato de sua nomeaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo () obrigaccedilatildeo de a entidade puacuteblica regressar contra o
agente que tenha atuado com personalismo paternalismo clientelismo subjetivismo e toda e qualquer outra forma de
agravo ao princiacutepio constitucional da impessoalidade administrativa Esta eacute a norma juriacutedica a ser acatada e cumprida
rigorosamente para garantia dos demais princiacutepios e de todo o sistema constitucional republicano Ibidem p 170-
171 515 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 35 Hely Lopes Meirelles mesmo de a eficiecircncia ser princiacutepio constitucional jaacute a
elucidava como o dever da administraccedilatildeo que ―atinge os aspectos quantitativo e qualitativo do serviccedilo Direito
Administrativo Brasileiro 21ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 1996 p90 Eacute conhecido nos dizeres de Dioacutegenes
Gasparini ―entre os italianos como dever da boa administraccedilatildeo GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf
ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p21 Segundo Celso Antocircnio Bandeira de Mello a eficiecircncia eacute o ―dever administrativo
por excelecircncia () faceta de um princiacutepio mais amplo () da boa administraccedilatildeo Curso de Direito Administrativo
14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 104 516 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p19- 20
100
comum de forma que sua atuaccedilatildeo estatal seja ―juridicamente eficiente quanto seu
resultado quantitativo e qualitativo for satisfatoacuterio 517
Dessa forma impotildee o dever da eficiecircncia aos administradores puacuteblicos que
―reside na necessidade de tornar cada vez mais qualitativa a atividade
administrativa518
fazendo ―que os sujeitos da atividade tenham qualificaccedilatildeo compatiacutevel
com as funccedilotildees a seu cargo 519
e portanto obstando que a ―histoacuterica confusatildeo que os
administradores puacuteblicos com honrosas exceccedilotildees tecircm feito entre patrimocircnio puacuteblico e
privado 520
o que suscita o entendimento de que ―certamente natildeo atenderia o princiacutepio
da eficiecircncia a nomeaccedilatildeo de parente proacuteximo da autoridade com poder para nomear e
por ela nomeado para exercer o cargo de provimento em comissatildeo521
pois ―natildeo se
pode esperar o desempenho eficiente das funccedilotildees pelos servidores que configurem
nomeaccedilotildees favorecidas522
O cerne da problemaacutetica estaacute no fato de que a nomeaccedilatildeo de parentes
comprometeria a qualidade total desejada nos serviccedilos puacuteblicos pois a nomeaccedilatildeo de
familiares de autoridades danificaria a eficiecircncia da administraccedilatildeo em dois acircngulos um
pelos nomeados natildeo possuiacuterem a isenccedilatildeo necessaacuteria a realizar a atividade puacuteblica de
forma neutra e eficiente e em outro pela autoridade nomeante gestora ser parcial
quanto ao seu familiar523
517 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999p 165- 166 518 De acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto quando os atos satildeo realizados com ―qualidades intriacutensecas de
excelecircncia obteacutem-se ―o melhor atendimento possiacutevel das finalidades previstas em lei conforme ―paracircmetros
objetivos ―destinados agrave afericcedilatildeo dos resultados alcanccedilados pela administraccedilatildeo NETO Diogo de Figueiredo
Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001 p 41 519 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 52 Tanto que de acordo com Diogo de Figueiredo Moreira Neto a eficiecircncia eacute entendida ―() como
melhor realizaccedilatildeo possiacutevel da gestatildeo dos interesses puacuteblicos em termos de plena satisfaccedilatildeo dos administrados com os
menores custos para a sociedade ela se apresenta na accedilatildeo administrativa puacuteblica simultaneamente como um
atributo teacutecnico da administraccedilatildeo como uma exigecircncia eacutetica a ser atendida no sentido weberiano dos resultados e
como uma caracteriacutestica juriacutedica exigiacutevel de boa administraccedilatildeo dos interesses puacuteblicos Op cit p 42 520 Trecho do voto do Ministro Ricardo Lewandowiski na p 1899 do RE 579951-4 RN de 20082008 521 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p89 522 Ibidem p91 523 Nestes termos Zeacutelio Maia da Rocha afirma ―A vedaccedilatildeo ao nepotismo se justifica porque sendo o parentesco o
fundamento da nomeaccedilatildeo para ocupar cargo em comissatildeo natildeo se imagina que o dirigente iraacute fiscalizar com o mesmo
rigor o parente e sim que haacute uma natural toleracircncia a qual natildeo existiria numa relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo sem qualquer
grau de parentesco Veja que natildeo se pode permitir na avaliaccedilatildeo do nepotismo a utilizaccedilatildeo de um criteacuterio subjetivo
para concluir se o parente foi ou natildeo beneficiado de forma indevida Esse benefiacutecio deve ser presumido pois como
se trata de coisa puacuteblica a proibiccedilatildeo existe ou seja se o processo de nomeaccedilatildeo eacute passiacutevel de ser influenciado
indevido eacute o ingresso do parente Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v 12 n 286 15 de dezembro 2008 p41
101
233 O fim avesso ao Princiacutepio da Finalidade e ao Interesse Puacuteblico
Do elenco dos cinco princiacutepios expressos no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo
Federal que regem a Administraccedilatildeo outros princiacutepios que tambeacutem satildeo diretrizes do
poder puacuteblico e dentre estes o princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da
legalidade
Tal princiacutepio eacute intimamente ligado ao princiacutepio da indisponibilidade do
interesse puacuteblico pois ―institui um dever juriacutedico para a Administraccedilatildeo de dar o devido
atendimento aqueles fins consagrados como de especiacutefico interesse puacuteblico524
e traduz
a obrigaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica executar os seus atos de acordo com o fim
disposto em lei525
voltado a satisfazer o interesse puacuteblico526
jaacute que ―administrar natildeo eacute
atividade de que eacute senhor de coisa proacutepria mas gestor de coisa alheia 527
O princiacutepio da finalidade alicerccedila a execuccedilatildeo da funccedilatildeo administrativa no
interesse puacuteblico a ser perseguido pela Administraccedilatildeo Puacuteblica que se sobrepotildee ao
privado e ―natildeo pode ser livremente disposto por aqueles que em nome da coletividade
recebem o dever-poder de realiza-los528
restando ferido quando a finalidade do ato
praticado pelo agente puacuteblico eacute voltada a interesse diverso do interesse puacuteblico como
―ao benefiacutecio pessoal ou ao prejuiacutezo particular por razotildees subjetivas529
Eacute o que ocorre quando o administrador pratica o nepotismo pois natildeo atua
como agente puacuteblico que executa sua atividade em prol do interesse puacuteblico mas como
agente privado que visa satisfazer interesses de cunho pessoal confundindo assim o
espaccedilo puacuteblico com o privado530
deixando de ―realizar a ponderaccedilatildeo exclusiva dos
interesses puacuteblicos relevantes para incluir na estrutura do processo decisoacuterio
administrativo a tutela de interesses familiares e pessoais estranhos ao bem comum (res
524 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
p28 525 De acordo com Carmem Luacutecia Antunes Rocha ―Os fins satildeo a destinaccedilatildeo imanente agrave pessoa puacuteblica Eles satildeo a
razatildeo de ser da existecircncia do Estado o seu sentido e a sua justificativa Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p 192 526―Somente o interesse puacuteblico legitima o comportamento da Administraccedilatildeo Puacuteblica E apenas a conduta
administrativa legiacutetima tem sede no Direito do Estado Democraacutetico Ibidem p 214 527 Rui Cirne Lima apud Ministro Carlos Britto no seu voto na p 36 da Medida Cautelar da ADC 12-6DF de sua
relatoria de 16022006 528 CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica (de acordo com a
Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo
Atlas 1999 p149 529 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 157 530 Nos dizeres de Dioacutegenes Gasparini ―() eacute faacutecil ver que natildeo se caracteriza como de interesse puacuteblico o relativo agrave
certa pessoa ou grupo de pessoas a uma famiacutelia () na nomeaccedilatildeo para ocupar cargo de provimento em comissatildeo de
parente proacuteximo da autoridade () sem qualquer preocupaccedilatildeo com a qualificaccedilatildeo eacutetico-profissional do nomeado
Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p 92
102
publica) 531
e viciando assim ―o ato de nomeaccedilatildeo direta ou transversa de parente de
autoridade com poder para nomear proporcionando-lhe um bom cargo ou emprego
puacuteblico532
234 A Moralidade Puacuteblica antiacutedoto do Nepotismo
Neste toacutepico passa-se agrave anaacutelise da Moralidade Puacuteblica como pilar da vedaccedilatildeo
do nepotismo seja em sentido amplo decorrente do princiacutepio republicano seja em
sentido estrito como fundamento de norma infraconstitucional seja como princiacutepio
densificado pelos outros princiacutepios ou base destes 533
Ora dita puacuteblica ora dita administrativa ora observada como norma
concreta534
ora como vista como uma norma em branco535
densificada por outros
princiacutepios536
o certo eacute que a Constituiccedilatildeo Federal deu
() especial relevacircncia agrave moralidade Administrativa como princiacutepio
norteador proacuteprio da atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica () ao elencaacute-lo
entre os cinco princiacutepios expressos () ao mencionaacute-lo como condiccedilatildeo de
validade do ato do Poder Puacuteblico () ao categorizar a probidade na
531 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP
Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p19 532 GASPARINI Dioacutegenes Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p95 533 Por isto de acordo com Ives Gandra Martins e Celso Ribeiro Bastos ―() o princiacutepio da moralidade eacute o princiacutepio
central e o maior dos quatro nele se fundamentando toda a Administraccedilatildeo Puacuteblica ateacute porque quem queira
representar a naccedilatildeo tornando-se servidor puacuteblico deve postar-se acima de qualquer suspeita e ser dotado de
idealismo que supere o dos demais cidadatildeos Eacute que em uma visatildeo correta do poder tem ele a honra e o privileacutegio de
servir aos cidadatildeos e agrave paacutetria Natildeo se pode admitir que um servidor puacuteblico seja um imoral um corrupto um
peculataacuterio posto que seu crime eacute na minha particular visatildeo de interpretar o princiacutepio da moralidade administrativa
superior aos demais visto que tendo se apresentado como algueacutem disposto a servir a sociedade sobre ela tripudia
graccedilas agrave funccedilatildeo que exerce Natildeo consigo ver o administrador puacuteblico senatildeo como algueacutem com predicados superiores
aos demais cidadatildeos razatildeo pela qual se dispotildee a servir a sociedade e creio ter sido esta a razatildeo pela qual o
constituinte houve por bem inserir o princiacutepio da moralidade puacuteblica como o mais relevante princiacutepio do direito
administrativo ―A mulher de Ceacutesar natildeo deve ser apenas honesta mas deve parecer ser honesta diziam os antigos
com acuidade eis que quem governa tem que possuir a confianccedila dos governados e a idoneidade eacute o elemento mais
denso para que mereccedila essa confianccedila Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo
Paulo Saraiva 1992 p 4 ndash 5 534 Base da accedilatildeo popular e da probidade administrativa 535 Para Ricardo Marcondes Martins eacute ―uma regra de estrutura porque disciplina o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
() trata-se de uma regra em branco pois se reporta a todas as regras eacuteticas objetivadas () exige complementaccedilatildeo a
apuraccedilatildeo de quais satildeo os deveres eacuteticos Princiacutepio da moralidade administrativa In ADRI Renata Porto PIRES
Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum
2008 p323 Egon Bockman Moreira entende que eacute um principio juriacutedico em brancolsquo cujo conteuacutedo natildeo se exaure
em comandos concretos e definidos () estabelece eacute uma finalidade a ser perseguida e implementada Corrupccedilatildeo
Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri
(Coordenadores) O princiacutepio da moralidade e seu controle objetivo Belo Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 102 536 Segundo Luis Manuel Fonseca Pires ―() o princiacutepio da moralidade administrativa prescrito no art 37 caput da
Constituiccedilatildeo Federal eacute uma norma juriacutedica de eficaacutecia plena que natildeo guarda dependecircncia para a sua significaccedilatildeo
apenas de regras juriacutedicas mas () que igualmente pode qualificar-se como norma legitima a ser aplicada para
permitir ou vedar dado comportamento em razatildeo de outros meios de densificaccedilatildeo ou significado () se a moralidade
administrativa natildeo se confunde com a moral comum por outro lado a moralidade administrativa natildeo depende uacutenica e
exclusivamente de uma regra juriacutedicalsquo para externar o seu significado pois eacute possiacutevel compreendecirc-la e concretizaacute-la
com uma leitura toacutepica e sistemaacutetica de toda a ordem juriacutedica em vigor Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Mauriacutecio
Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) p 239-240
103
administraccedilatildeo como valor juriacutedico inviolaacutevel pelo Presidente da Repuacuteblica
e finalmente () ao cominar os atos de improbidade administrativa537
Nesse ensejo quando se observa a moralidade administrativa de forma
concreta volta-se o olhar para ―os proacuteprios meios de accedilatildeo escolhidos pela
Administraccedilatildeo Puacuteblica que age de forma contraacuteria agrave moral puacuteblica quando o conteuacutedo
do seu ato eacute avesso ―ao senso comum de honestidade retidatildeo equiliacutebrio justiccedila
respeito agrave dignidade do ser humano agrave boa-feacute ao trabalho agrave eacutetica das instituiccedilotildees538
Desta forma a moralidade administrativa se observada no ordenamento
juriacutedico ―passou a ser conceito elaborado com forccedila de elemento autocircnomo na
formaccedilatildeo e informaccedilatildeo do comportamento administrativo juridicamente vaacutelido539
Sendo norma que juridicamente por si soacute impotildee ―a honestidade na gerecircncia da res
publica540
pois sua obediecircncia eacute cogente ao agente puacuteblico e ainda como lastreia o
controle objetivo dos atos administrativos possibilita de forma autocircnoma sua
invalidaccedilatildeo541
e consequente ―responsabilizaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se afastaram
dessas diretrizes obrigatoacuterias542
Por isto pode-se dizer que a accedilatildeo popular eacute ―marco imprescindiacutevel na sede de
moralidade administrativa543
que a lastreia natildeo apenas como um princiacutepio mas como
um instrumento de resguardo do proacuteprio interesse puacuteblico mesmo porque qualquer
537 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei
Impetus 2005 Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo p 29 538 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Atlas 2012 p178 Nos dizeres de Celso Antocircnio Bandeira de Mello ―tal princiacutepio assume foros de pauta
juriacutedica porque ―compreendem-se em seu acircmbito () os chamados princiacutepios da lealdade e boa-feacute () Curso de
Direito Administrativo 14ordf ediccedilatildeo Satildeo Paulo Malheiros 2002 p 101 539 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p187 540 FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais 3ordf ed Malheiros 2004
p56 541 Conforme Ives Gandra Martins ―A primeira consequecircncia a nosso ver da encampaccedilatildeo desse princiacutepio eacute o
aumento do acircmbito do controle jurisdicional sobre a atividade administrativa Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do Brasil
3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992 p 38 542 MORAES Alexandre de Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada e legislaccedilatildeo constitucional 6ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2006 p 816 Neste sentido Maria Sylvia Zanella de Pietro afirma ―A partir do momento em que a Constituiccedilatildeo
Federal no artigo 37 inseriu o princiacutepio da moralidade entre os de observacircncia obrigatoacuteria pela Administraccedilatildeo
Puacuteblica e no artigo 5ordm inciso LXXIII colocou a lesatildeo agrave moralidade administrativa como um dos fundamentos da
accedilatildeo popular ela veio permitir duas conclusotildees a primeira eacute a de que o ato administrativo que infrinja a moralidade
administrativa eacute tatildeo invaacutelido quanto o ato ilegal a segunda () eacute a que sendo invaacutelido o ato administrativo imoral
pode ser apreciado pelo Poder Judiciaacuterio para fins de decretaccedilatildeo de sua invalidade DI PIETRO Op cit p 186 543 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit 220 A autora ainda informa que a ―Constituiccedilatildeo de 1934 introduz em
seu art 113 inciso 38 a accedilatildeo popular e que foi ―reintroduzida na esfera Constitucional em 1946 pelo artigo 141 sect
38 porque tinha sido ―excluiacuteda da Carta de 1937 Outrossim assevera que em 1957 foi publicada a Lei n 3164 que
tratava da accedilatildeo popular e que novamente em 1958 foi inserida outra lei no ordenamento juriacutedica a Lei n 3502 que
trouxe agrave lume uma accedilatildeo popular especiallsquo Afirma a autora que a primeira tinha como finalidade ―coibir o
enriquecimento iliacutecito dos servidores puacuteblicos () e dos dirigentes e empregados de autarquias e dos que lhe satildeo
equiparados e que a segunda visava ―a anulaccedilatildeo ou decretaccedilatildeo de nulidade dos atos lesivos ao patrimocircnio E por
fim que ―em 1965 foi editada a Lei n 4717 regulamentando o artigo 141 sect38 da Constituiccedilatildeo de 46 Ibidem p
220-222
104
cidadatildeo pode intentar a citada accedilatildeo com ―a pretensatildeo de anular atos do Poder
Puacuteblico544
por terem sido realizados em dissonacircncia com a moralidade administrativa
Neste ensejo ao se capitular o nepotismo como um ato imoral isto eacute lesivo agrave
moralidadelsquo545
pode-se requerer sua anulaccedilatildeo por meio da accedilatildeo popular
De outro lado ao pensar na moralidade como uma norma autocircnoma que
produz efeitos no mundo juriacutedico natildeo haacute como natildeo fazer referecircncia agrave probidade
administrativa sua descendente dita ―particular aspecto da moralidade administrativa
que recebeu da Constituiccedilatildeo Federal um tratamento proacuteprio546
Tamanha a sua
importacircncia que natildeo apenas estaacute explicita no sect4ordm do art 37 do texto constitucional
como tambeacutem regulamentada por meio da Lei n 842992 denominada Lei de
Improbidade Administrativa que veda todo e qualquer ato que configure ―grave
violaccedilatildeo do senso meacutedio superior da moralidade e () inequiacutevoca intenccedilatildeo
desonesta547
Nesse diapasatildeo imprescindiacutevel destacar que esta lei consagrou ―a Moral no
acircmbito do Direito ao considerar como atos de improbidade os que atentam contra os
princiacutepios da Administraccedilatildeo548
e por conseguinte tornou o nepotismo ato que atenta
contra os princiacutepios da moralidade impessoalidade e eficiecircncia que regem a
Administraccedilatildeo tambeacutem um ato de improbidade administrativa
Diante disto constata-se que a moralidade puacuteblica obriga que os atos dos
administradores puacuteblicos se adequem aos valores albergados por ela natildeo bastando aos
agentes puacuteblicos brasileiros cumprir apenas os estritos termos da lei vez que tambeacutem
devem agir em conformidade com os ―valores morais juridicizados549
544 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 17 545 Artigo 5ordm inciso LXXIII da CF 88 546 GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 10ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2005 p11 A partir dos comentaacuterios
de Diogo de Figueiredo Moreira Neto a probidade ―() consiste no dever de o funcionaacuterio servir agrave Administraccedilatildeo
com honestidade procedendo no exerciacutecio das suas funccedilotildees sem aproveitar os poderes ou facilidades delas
decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer Mutaccedilotildees do Direito Administrativo 2ordf ed
Satildeo Paulo Renovar 2001 p95 Segundo Joseacute dos Santos Carvalho Filho ―()abrange todo e qualquer agente
puacuteblico seja qual for a situaccedilatildeo que o vincule ao Poder Puacuteblico bem como aqueles que natildeo sendo agentes
concorram para as condutas de improbidade ou delas se beneficiem Op cit p50 E conforme Juarez Freitas ―O
princiacutepio da moralidade tornou-se assim pedra de arrimo do edifiacutecio juriacutedico () Logo o agir eticamente
universalizaacutevel desponta como imposiccedilatildeo vaacutelida para as relaccedilotildees juriacutedicas independentemente de assumirem
natureza puacuteblica ou privada FREITAS Juarez Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e
Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) 2008
p 196 547 Ibidem p 204 548 PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo
Editora Altas 2012 p 189 549 CAMMAROSANO Maacutercio Princiacutepio Constitucional da Moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p78 Nesse enredo o autor afirma que o administrador puacuteblico ―() ao interpretar as
105
E assim seja ao encampar550
―outros princiacutepios ou inserida no contexto do
dever de boa administraccedilatildeo551
visa obstar a ―postura de quem se considera o dono da
coisa puacuteblica552
fundamentar e direcionar o sistema553
normativo que rege o poder
puacuteblico como sua pedra angular554
possuindo portanto ―primazia sobre os outros
princiacutepios constitucionalmente formulados555
Isto porque o conteuacutedo da moralidade administrativa retrata o comportamento
puacuteblico ideal de forma que toda atuaccedilatildeo administrativa deveria partir dela e a ela se
voltar556
abarcando o determinado por outros princiacutepios que regem a administraccedilatildeo
que estatildeo tatildeo intimamente ligados a ela como elos em uma cadeia que o agente puacuteblico
ao inobservaacute-la estaraacute automaticamente infringindo os demais
Tanto que se observa o elo da moralidade com a substacircncia de outro princiacutepio
basilar da Administraccedilatildeo Puacuteblica o da impessoalidade pois para que o ato
administrativo seja moral prioritariamente haacute de ser impessoal557
desprovido de
qualquer motivaccedilatildeo ou manifestaccedilatildeo de caraacuteter pessoal agente puacuteblico558
Ela obsta ―desmandos de maus administradores que almejam satisfazer ―seus
proacuteprios interesses ou ateacute ―interesses inconfessaacuteveis relegando para o uacuteltimo plano os
preceitos morais de que natildeo deveriam se afastar de forma que resta vulnerada quando
normas nas quais se refletem visando sua aplicaccedilatildeo e ao avaliar situaccedilotildees de fato para detectar sua incidecircncia natildeo
pode ignorar o sentido que os conceitos que expressam valores tecircm no seio da coletividade de que promanam e em
dado momento histoacuterico mas sempre atentos ao enfoque contextual do sistema normativo Op cit p 85 550 ―Este princiacutepio substantivo () informa vaacuterios institutos atinentes ao controle da Administraccedilatildeo Puacuteblica
notadamente os que datildeo suporte ao desempenho dos agentes poliacuteticos e administrativos MOREIRA NETO Diogo
de Figueiredo Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo in Direito Administrativo
Coordenador Valter Shuenquener de Arauacutejo Niteroacutei Impetus 2005 p 30 551 ARAUacuteJO Florivaldo Dutra de Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ediccedilatildeo Horizonte Del Rey
2005 p 99 552 CAMMAROSANO Marcio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 115 553 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del
Rey 1994 p186 554 Conforme Juarez Freitas ―() a inserccedilatildeo de preocupaccedilotildees com a moralidade () no acircmbito do Direito positivo
() constitui-se condiccedilatildeo sine qua nonlsquo para a sustentaccedilatildeo democraticamente fundamentaacutevel do Estado () em
realidade soacute haacute direito legiacutetimo se promover um devido processo justo no tocante aos meios e resultados moralmente
aceitaacuteveis Princiacutepio da moralidade administrativa In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis
Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 199 555 ROCHA Carmem Luacutecia Antunes Op cit p 214 556 Eacute por isto que Carmem Luacutecia afirma ―Assim o que se exige () eacute a legalidade moral vale dizer a legalidade
legiacutetima da conduta administrativa () A moralidade tem sua certeza na diferenciaccedilatildeo entre o puacuteblico e o privado e
na imprescindiacutevel prevalecircncia daquele sobre este segundo as bases normativas Op cit p 214 557 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade administrativa Belo
Horizonte Ed Foacuterum 2008 p 319-321 558 Eacute neste sentido a anotaccedilatildeo de Emerson Garcia e Rogeacuterio Pacheco Alves ―Ao valorar os elementos delineadores
da moralidade administrativa eacute defeso ao agente puacuteblico direcionar seu obrar por criteacuterios de ordem ideoloacutegica ou de
estrita subjetividade Ao interpretar e aplicar a norma deve o agente considerar os valores norteadores do sistema
juriacutedico ainda que se apresentem dissonantes de sua visatildeo pessoal Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem
Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002 p43-44
106
ocorre ―()tratamento discriminatoacuterio positivo ou negativo dispensado ao
administrado 559
estando ferido tambeacutem o princiacutepio da impessoalidade
Desta forma o princiacutepio da moralidade densificado pelo da impessoalidade
que encerra ―a relaccedilatildeo fiduciaacuteria que ―investe todo aquele que exerce uma funccedilatildeo
puacuteblica ndash pois o faz em nome da coletividade exige que o comportamento deste siga a
―um padratildeo objetivo de honestidade e impessoalidade560
Aleacutem disso como a nomeaccedilatildeo se faz fundada na intimidade haacute quem
questione a eficiecircncia do ato relacionando-a com a moral tanto quanto agrave gestatildeo da
autoridade quanto agrave eficiecircncia do parente nomeado561
E por fim mas natildeo menos importante a densificaccedilatildeo da moralidade pelo
princiacutepio da finalidade decorrente do princiacutepio da legalidade e que prima pelo fato de o
ato administrativo ser motivado e executado de acordo com os fins legais e com o
interesse puacuteblico Seja este ato vinculado ou que possua elementos discricionaacuterios o
agente natildeo pode se descuidar de realiza-lo tendo em vista o interesse puacuteblico e
objetivando o bem comum
Tanto que a relaccedilatildeo de conteuacutedo normativo eacute facilmente detectada entre a
moralidade e a finalidade pois para que o ato administrativo seja classificado como
moral antes deve primar pelo interesse puacuteblico almejando-o verdadeiramente562
vez
que ―o referencial da moralidade administrativa eacute a finalidade puacuteblica () elemento do
ato administrativo () regra moral interna do governo da coisa puacuteblica563
e o
administrador puacuteblico a atinge quando realiza o ato ―com vistas a resultados divorciados
559 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 16 560 PIRES Luis Manoel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN
Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) p 247 561Destarte Dioacutegenes Gasparini afianccedila que ―O fundamento juriacutedico para o enfrentamento do nepotismo eacute o
princiacutepio da moralidade () O ato e a atividade da Administraccedilatildeo Puacuteblica devem obedecer natildeo soacute a lei mas agrave
proacutepria moral porque nem tudo que eacute legal eacute honesto conforme afirmavam os romanos () veda-se agrave Administraccedilatildeo
Puacuteblica qualquer comportamento que contrarie os princiacutepios da lealdade da boa-feacute e da eficiecircncia Nepotismo
Poliacutetico In Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires Mauriacutecio Zockun Renata
Porto Adri (Coordenadores) p 86 562 Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto seguindo a esteira de Oliveira Franco Sobrinho o enfoque da
moralidade administrativa deve ser adotado para saber ser o ―motivo e objeto foram manipulados pelo agente puacuteblico
para produzir a falsa impressatildeo de que suportam lidimamente a inafastaacutevel finalidade puacuteblica Segundo ele eacute
―necessaacuterio ir adiante na anaacutelise da accedilatildeo administrativa para investigar se o conjunto dos seus elementos realmente
sustenta o interesse puacuteblico ou apenas datildeo a falsa impressatildeo de que o fazem Mutaccedilotildees do direito administrativo 2ordf
ed Satildeo Paulo Renovar 2001p64-65 Para Juarez Freitas satildeo ―atos () que atentam contra a moralidade e
simultaneamente contra outros princiacutepios reitores da Administraccedilatildeo Puacuteblica seja por accedilatildeo ou por inoperacircncia
transgredindo deveres de retidatildeo e lealdade ao interesse puacuteblico in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa
PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Princiacutepio da moralidade
administrativa p 216 563 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Op cit p62-63
107
do estrito interesse puacuteblico a que deveria atender564
ou seja desvia o ato do seu fim
institucional565
Deste modo quando o agente pratica o nepotismo ele motiva o ato de forma
imoral e ainda desvia o ato administrativo de sua finalidade pois natildeo estaacute embasado
no bem da coletividade mas em um interesse particular proveniente da vontade pessoal
e que visa o bem de um grupo sua famiacutelia o que enseja o interesse privado em
detrimento do puacuteblico totalmente agraves avessas agrave finalidade como princiacutepio ou como
elemento do ato administrativo bem com infringe o princiacutepio da Supremacia do
Interesse Puacuteblico
Neste acircmbito o ato administrativo antes de ser ilegal pois natildeo visa o fim
disposto em lei eacute imoral vez que seu motivo o eacute Ocorrendo o viacutecio quando o motivo eacute
incompatiacutevel com o ato ou seja quando haacute a eleiccedilatildeo do objeto sem o motivo
compatiacutevel o que ―() trai a finalidade puacuteblica do ato prejudicando ou beneficiando
um administrado sem qualquer relaccedilatildeo com o seu dever de bem administrar 566
E assim sua imoralidade enseja sua ilegalidade por meio da viciaccedilatildeo do
motivo do ato e do consequente desvio de finalidade Esta relaccedilatildeo eacute tatildeo densa que
Maurice Hauriou ao analisar os desvios do ato formulou a noccedilatildeo de moralidade
puacuteblica
Desta feita para que o ato seja moral deve haver uma ―relaccedilatildeo harmocircnica entre
a situaccedilatildeo faacutetica a intenccedilatildeo do agente e o ato praticado sendo analisadas no contexto
deste a motivaccedilatildeo declinada e a finalidade almejada567
pois a ―moralidade torna
564 MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo in Direito Administrativo Coord Valter Shuenquener de Arauacutejo
Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito Administrativo Niteroacutei Impetus 2005 p29 565 Diogo de Figueiredo Moreira Neto explica que ―() para que o administrador puacuteblico vulnere esse princiacutepio basta
que administre mal os interesses puacuteblicos () atraveacutes de atos com desvio de finalidade puacuteblica para perseguir
interesses que natildeo satildeo aqueles para os quais deve agir () atos sem finalidade puacuteblica () com deficiente finalidade
puacuteblica reveladores de uma ineficiecircncia () atos com a utilizaccedilatildeo de meios ilegiacutetimos como a traiccedilatildeo da finalidade
satildeo exemplos de maacute administraccedilatildeo da coisa puacuteblica caracterizando a imoralidade administrativa e trazendo como
consequecircncia a anulaccedilatildeo do ato Ibidem p 30 566 Diogo de Figueiredo Moreira Neto ensina que o ―objeto eacute desconforme () quando ocorrer uma incompatibilidade
loacutegica entre sua escolha (discricionaacuteria) e o interesse puacuteblico contido na regra da finalidade Aqui a conformidade que
interessa eacute com o dever da boa administraccedilatildeo que eacute o ocircnus do administrador () assume () o ocircnus moral de bem
administrar Mutaccedilotildees do Direito Administrativo Satildeo Paulo Renovar 200 p 68 567 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002p 48 Para Luis Manuel Fonseca Pires ―()natildeo basta o cumprimento dos fins mas eacute preciso
que os meios que o comportamento puacuteblico atenda a padrotildees objetivos de moralidade administrativa In
Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata
Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal
Federal p 246
108
obrigatoacuterio que o moacutevel do agente e o objetivo visado estejam em harmonia com o
dever de bem administrar 568
E como a moralidade administrativa ―atua como um verdadeiro mecanismo
aglutinador extraindo o sumo569
natildeo soacute dos princiacutepios da impessoalidade e da
finalidade como tambeacutem de todos os outros princiacutepios que regem a atividade estatal
condensando-os ―em standards que podem ser mais facilmente percebidos do que
definidos570
o nepotismo a atinge em seu cerne em sua substacircncia normativa Ela ao
avesso seja por si soacute ou densificando os outros princiacutepios eacute sempre o principal e mais
recorrente substrato de vedaccedilatildeo do nepotismo571
atuando como um antiacutedoto que visa
obstar que os interesses privados sejam ―beneficiados com a accedilatildeo estatal572
24 Consideraccedilotildees Parciais
O nepotismo foi assente no direito costumeiro puacuteblicolsquo brasileiro como
heranccedila portuguesa antidemocraacutetica e antirrepublicana historicamente contemplado
por aqueles que dominam o poder puacuteblico desde a colonizaccedilatildeo do Brasil de fazer da
administraccedilatildeo puacuteblica coisa sua infringe assim moralidade puacuteblica
Como uma espeacutecie dos atos vinculados ao personalismo faz do Estado
instrumento beneficiador de famiacutelias e persecutoacuterio de seus inimigos traduzindo
portanto a supremacia da vontade particular em detrimento da puacuteblica a qual motiva o
seu ato administrativo em prejuiacutezo agrave coletividade e transforma a administraccedilatildeo puacuteblica
em negoacutecio de natureza familiar573
que a distribuir cargos entre os familiares maculando
568 CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio de JaneiroEd Lumen Juris
2007 p 44 Segundo ele a atuaccedilatildeo do administrador puacuteblico ―() deve em qualquer hipoacutetese pautar-se pelos
princiacutepios da honestidade e moralidade quer em face dos administrados quer em face da proacutepria Administraccedilatildeo Natildeo
se deve cometer favorecimento nem nepotismo cabendo-lhe optar sempre pelo que melhor servir agrave Administraccedilatildeo
Idem p 49 569 GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf tiragem Rio de Janeiro
Ed Lumen Juris 2002 p 45 E ainda afirmam que ―talvez por esse motivo que a jurisprudecircncia paacutetria ao
fundamentar suas decisotildees com base no princiacutepio da moralidade administrativa normalmente o faz com outro
princiacutepio dotado de maior especificidade para o caso concreto Op cit p 45 570 Os mesmos autores ainda afirmam que ―longe de arranhar a autonomia do princiacutepio da moralidade demonstra
apenas que os valores extraiacutedos do outro princiacutepio utilizado concorrem de maneira mais incisiva na conformaccedilatildeo do
standard adotado como padratildeo de bom administrador naquela situaccedilatildeo Idem p 45-46 571 Segundo Carmem Luacutecia Antunes Rocha eacute ―aplicaacutevel em sede democraacutetica ―faz parte da democracia e se
justifica com ela e por ela Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994 p
225 572 De acordo com Carmem Luacutecia ―A moralidade administrativa () eacute uma questatildeo que comeccedila e termina () na
qualidade dos sistemas juriacutedico poliacutetico e administrativo vigentes em determinada sociedade estatal () a
moralidade administrativa pode e deve ser imposta juridicamente () a imoralidade () verificada apurada e punida
() dificultada controlada () eacute viacutecio da razatildeo() Op cit p 184-185 573 RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash Revista Juriacutedica Consulex
ano IX nordm 200 p 30
109
a ideia da boa-feacute e a proacutepria conduta eacutetica pela qual deveria se pautar o administrador
puacuteblico574
Sua vedaccedilatildeo pelo descrito vale aduzir que mesmo que ao longo do texto
constitucional natildeo se vislumbre nenhum dispositivo que faccedila direta e expressa
referecircncia a ela natildeo significa que tal praacutetica natildeo esteja proibida pelo contraacuterio eacute
incompatiacutevel com ordenamento juriacutedico pois a Constituiccedilatildeo Federal de 1988
estabeleceu o princiacutepio republicano a inelegibilidade reflexa os princiacutepios expressos no
caput artigo 37 e ainda o concurso puacuteblico vedando o domiacutenio familiar estatal e
direcionando a Administraccedilatildeo Puacuteblica por meio da moralidade puacuteblica575
E pela moralidade administrativa eacute obstada a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos
―eivadas de maacute-feacute deslealdade dolo fraude favoritismo perseguiccedilatildeo comportamentos
e atos enfim incompatiacuteveis com o escorreito exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa 576
De forma que aquele que convive e aceita ―o nepotismo como uma praacutetica
comum e corriqueira na Administraccedilatildeo Puacuteblica natildeo se preocupando ―com a eticidade
que deve nortear a atuaccedilatildeo dos agentes puacuteblicos que se utilizam do poder577
a infringe
em seu cerne
Ainda mais se se observar que a moralidade administrativa ao fundamentar a
accedilatildeo popular e a accedilatildeo de improbidade concretamente obsta o nepotismo vez que
embasa a primeira na perquiriccedilatildeo da anulaccedilatildeo do ato que a lesa e lastreia a segunda a
viabilizar a responsabilizaccedilatildeo do agente que deu causa ao nepotismo sendo fundamento
juriacutedico suficiente para justificar a intervenccedilatildeo judicial ou para impedir a nomeaccedilatildeo ou
para invalidaacute-la578
permitindo dessa forma o controle judicial do nepotismo
574 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 103 575 Contudo ressalta-se que o Supremo Tribunal mesmo antes da Constituiccedilatildeo Federal de 1988 jaacute proibia o
nepotismo por meio de dos artigos arts 355 sect 7ordm e 357 paraacutegrafo uacutenico do seu Regimento Interno de 1980 ―Art
355 () sect7deg Salvo se funcionaacuterio efetivo do Tribunal natildeo poderaacute ser nomeado para cargo em comissatildeo ou designado
para funccedilatildeo gratificada cocircnjuge ou parente (artigos 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha reta ou colateral ateacute o
terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade () Art 357 () Paraacutegrafo uacutenico Natildeo pode ser
designado Assessor ou Auxiliar na forma deste artigo cocircnjuge ou parente (arts 330 a 336 do Coacutedigo Civil) em linha
reta ou colateral ateacute o terceiro grau inclusive de qualquer dos Ministros em atividade 576 CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da funccedilatildeo administrativa
Belo Horizonte Foacuterum 2006 p72 577 CORREcircA Gustavo Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito
Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p75 578 PIRES Luis Manuel Fonseca in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Luis Manuel Fonseca Pires
Mauriacutecio Zockun Renata Porto Adri (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal p 249
110
Assim a moralidade pelo ―vieacutes objetivo ―impotildee agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica o
dever de ser leal integra honesta e pelo ―vieacutes subjetivo ―impotildee ao agente puacuteblico o
dever de ser honesto de forma que faz com que o agente ―motivado por compadrio
ainda que ―a conduta pareccedila atender ao interesse puacuteblico579
arque com sua
responsabilidade
Mas a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo natildeo apenas por a posteriori
fundamentar instrumentos processuais a inviabiliza-lo por sua anulaccedilatildeo e
responsabilizaccedilatildeo do agente mas antes por impedi-lo pois sua substacircncia dispotildee sobre
a conduta ideal do agente puacuteblico e por isto mesmo eacute densificada pelo conteuacutedo de
outros princiacutepios que regem a Administraccedilatildeo
Tendo em vista a relaccedilatildeo inversa e direta do princiacutepio da impessoalidade com o
nepotismo ele se destaca como o princiacutepio que prima pela neutralidade e
imparcialidade do agente e da Administraccedilatildeo e por isto mesmo quanto ao nepotismo
densifica o disposto pela moralidade puacuteblica580
jaacute que o nepotismo ato parcial de
caraacuteter particular que enseja o favorecimento de familiares de autoridade e servidores
puacuteblicos um grupo portanto seleto em detrimento dos demais cidadatildeos
transformando a maacutequina puacuteblica em negoacutecio de famiacutelia infringe tanto a
impessoalidade como enfim a moralidade puacuteblica581
Desta feita eacute viacutecio rechaccedilado como praacutetica antirrepublicana que desrespeita a
diretriz igualitaacuteria do Estado de Direito582
e fere os princiacutepios que regem a
579 MARTINS Ricardo Marcondes in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa PIRES Luis Manuel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle judicial do nepotismo para aleacutem da
13ordf suacutemula vinculante do Supremo Tribunal Federal p326 580 Conforme Luis Manuel Fonseca Pires ―() natildeo eacute suficiente a invocaccedilatildeo geneacuterica do princiacutepio da moralidade
administrativa para enfrentarmos a questatildeo do nepotismo () pois eacute preciso densificar () em razatildeo da vagueza e
larga amplitude que o signo proporciona () Nesse contexto a noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica () a densificar o princiacutepio
constitucional () de honestidade de transparecircncia e de impessoalidade in Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade
Administrativa PIRES Luis Manuel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio ADRI Renata Porto (Coordenadores) Controle
judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf Suacutemula Vinculante do Supremo Tribunal Federal p 242 e 244 581 De acordo com Gustavo Hermont Correcirca ldquoEacute notoacuteria a distorccedilatildeo dessa praacutetica com o princiacutepio da moralidade
administrativa jaacute que fere o senso comum imaginar que a Administraccedilatildeo Puacuteblica possa ser transformada em um
negoacutecio de famiacutelia visando favorecer interesses exclusivamente pessoais Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da
Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p72 Conforme Ives Gandra
Martins ―A administraccedilatildeo puacuteblica tem que ser impessoal sem favorecimentos a quem quer que seja aplicando as
leis do paiacutes por igual a todos os cidadatildeos () Agrave evidecircncia natildeo se pode falar em impessoalidade sem falar em
moralidade eis que eacute esta que daacute a coloraccedilatildeo maior daquela tonando o administrador um justo servidor puacuteblico na
medida em que natildeo cria privileacutegios nem oferta tratamentos desisonocircmicos e preferenciais Os princiacutepios da
moralidade puacuteblica e da impessoalidade da administraccedilatildeo ndash necessidade de licitaccedilatildeo para contratar agecircncias de
publicidade ndash a funccedilatildeo constitucional da imprensa para preservaccedilatildeo do estado de direito Boletim de Direito
Administrativo ndash BDA Jan 92 p06 582 De acordo com Gustavo Correcirca ―() o nepotismo fere princiacutepios constitucionais expliacutecitos () e acima de tudo
fere a teleologia constitucional pois se preocupa () com interesses () familiares () afeta a todos () parte do
Estado Democraacutetico de Direito Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese ndash
Direito Administrativo v 6 n 66 jun 2011 p 76
111
Administraccedilatildeo em especial o da impessoalidade o da finalidade e o da eficiecircncia vez
que seus efeitos tecircm ampla dimensatildeo infratora pois o agente ao praticar o ato revela
um ―injustificaacutevel tratamento diferenciado dos administrados viola os mais diversos
fundamentos eacuteticos-normativos e por isto transgride o princiacutepio da moralidade
administrativa ―densificado a partir dos standards de conduta colhidos no ambiente
institucional e inerentes ao bom administrador583
ao transformar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica em um negoacutecio de famiacutelia584
Diante disso constata-se que o STF extraiu elementos tanto da noccedilatildeo de
nepotismo criada a partir da evoluccedilatildeo administrativopoliacutetica brasileira como da noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo vez que as poucas e raras vezes que os Ministros do STF se
voltaram especificamente agrave noccedilatildeo de nepotismo remontaram ao seu histoacuterico a ser uma
heranccedila portuguesa e um viacutecio que se destaca dos demais por ser favorecimento
familiar conforme se verifica por seus votos nos precedentes da SV585
Todavia como foi visto o STF ao elaborar a Suacutemula natildeo seguiu tambeacutem a
maioria das noccedilotildees expostas pelo magisteacuterio doutrinaacuterio sendo a noccedilatildeo expressa no
corpo textual da SV uma noccedilatildeo nova diacutespar das demais o que tambeacutem demonstra que
o STF natildeo deveria ter sumulado a noccedilatildeo de nepotismo mas apenas sua vedaccedilatildeo a partir
dos princiacutepios do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal jaacute que este foi o fundamento
recorrente e uniacutessono presente nos precedentes da Suacutemula
Essa nova noccedilatildeo quanto ao nepotismo e sua vedaccedilatildeo construiacuteda pelo STF
partiu das noccedilotildees jaacute existentes mas natildeo guarda compatibilidade com elas pois abarca
como elementos a um o agente infrator a autoridade e o servidor ocupante de cargo
comissionado a dois como parente o familiar ateacute de terceiro grau por afinidade a trecircs
como acircmbito da vedaccedilatildeo a pessoa juriacutedica a quatro a vedaccedilatildeo natildeo apenas aos cargos
comissionados mas ateacute as funccedilotildees de confianccedila proacuteprias dos servidores efetivos
Por fim observa-se que a Suacutemula Vinculante n 13 natildeo abarcou todos os casos
de privilegiamento de nepotismo contraacuterios agrave moralidade puacuteblica vez que foi exclui de
583 GARCIA Emerson O nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho 2003 p 462 584 Assim tal conduta - que espelha o domiacutenio familiar do poder puacuteblico e transforma a maacutequina administrativa em
negoacutecio privado parental - macula a Administraccedilatildeo Puacuteblica e fere seus princiacutepios a comeccedilar pelo da moralidade
densificado pelos estandartes da impessoalidade da eficiecircncia e da finalidade que guiam e orientam ―os
administradores na praacutetica dos atos administrativos de sua competecircncia a fim de ―assegurar uma boa correta
eficiente e honesta administraccedilatildeo puacuteblica PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo
puacuteblica e da Suacutemula vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional
Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas vol 25 n 34 janjun 2009 p 102 585 Jaacute expostos no capiacutetulo 1 deste trabalho
112
seu acircmbito a aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo agrave indicaccedilatildeo do parente da autoridade ao cargo
poliacutetico e tambeacutem natildeo levantou qualquer questionamento quanto agrave situaccedilatildeo das
primeiras-damas ambos vistos como nepotismo em perspectiva da moralidade puacuteblica
Diante do exposto conclui-se que eacute incontestaacutevel a necessidade de se vedar o
nepotismo expressamente e de maneira uniforme em todos os poderes de todos os entes
federados Mas o STF o fez por meacutetodos teacutecnicas e argumentaccedilotildees apropriadas
conforme a hermenecircutica juriacutedica e em especial a constitucional Esta eacute a problemaacutetica
que seraacute tratada no proacuteximo capiacutetulo a partir de teses doutrinarias de autores que
enfocam a dinacircmica de decidir do magistrado
113
3 HERMENEUTICA E PODER NORMATIVO COMO OS MAGISTRADOS
DECIDEM E COMO DEVERIAM DECIDIR
O objetivo desse capiacutetulo eacute apreciar a atividade interpretativa do magistrado586
subdividida em trecircs toacutepicos um referente agrave maneira como eles decidem conforme as
elucidaccedilotildees de Hans Kelsen Alf Ross e Eros Grau o outro pertinente agrave forma como
deveriam decidir segundo os meacutetodos e criteacuterios hermenecircuticos de controlabilidade do
processo decisoacuterio judicial propostos por Friedrich Karl Von Savigny Chaiumlm Perelman
Karl Larenz e Inocecircncio Maacutertires Coelho e um terceiro atinente agrave interpretaccedilatildeo dos
princiacutepios de acordo com a norma constitucional em conformidade com as liccedilotildees de
Inocecircncio Maacutertires Coelho Ronald Dworkin Robert Alexy Humberto Aacutevila Marcelo
Neves e Karl Larenz
31 Hermenecircutica Juriacutedica e a aplicaccedilatildeo judicial
311 Como os magistrados decidem
3111 Hans Kelsen
Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo eacute uma ―operaccedilatildeo mental que eacute utilizada no
decorrer de todo o procedimento de ―aplicaccedilatildeo do Direito587
tendo como objeto as
normas juriacutedicas588
e dentre elas a constitucional589
Nesse enredo afirma que existem duas espeacutecies de interpretaccedilatildeo sendo uma
―autecircntica a realizada pelo oacutergatildeo aplicador do Direito por meio da qual este cria
direito outra ―natildeo-autecircntica que eacute feita pela ciecircncia juriacutedica e se voltando agrave
interpretaccedilatildeo autecircntica explica que ― todo o ato juriacutedico em que o Direito eacute aplicado
seja ele de ―criaccedilatildeo juriacutedica590
ou natildeo eacute ―em parte determinado pelo Direito e em
parte indeterminado seja pelas disposiccedilotildees faacuteticas ou pela proacutepria ―intenccedilatildeo do
oacutergatildeo que estabeleceu a norma a aplicar591
Da ―expressatildeo verbal da norma se extrai uma diversidade de ―significaccedilotildees
possiacuteveis592
do que resulta que a interpretaccedilatildeo juriacutedica eacute a ―fixaccedilatildeo da moldura que
586 O STF utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto
para julgar os precedentes quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo 587 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 387 ―() no seu progredir de um escalatildeo superior para um escalatildeo inferior 588 Kelsen afirma que devem ser interpretadas ―() todas as normas juriacutedicas na medida em que hajam de ser
aplicadas Ibidem p 387 589 ―() haacute tambeacutem uma interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo na medida em que de igual modo se trata de aplicar esta
()Ibidem p 387 590Ibidem p 388 591 Ibidem p 389 592 Ibidem p 389
114
representa o Direito a interpretar593
e de que haacute diversas possibilidades interpretativas
no acircmbito desta ―moldura kelsiana onde a norma individual continua o processo de
determinaccedilatildeo da norma geral da qual decorre594
tanto que de uma norma geral
transcorrem diversas normas individuais
Por isto a interpretaccedilatildeo de uma lei natildeo conduz ―a uma uacutenica soluccedilatildeo como
sendo a uacutenica correta mas possivelmente a vaacuterias soluccedilotildees595
dentre as quais uma se
tornaraacute a decisatildeo judicial do caso596
Kelsen dispotildee ainda que natildeo haacute ―qualquer meacutetodo de ―Direito positivo que
possibilite a escolha de apenas uma significaccedilatildeo agrave norma como ―a correta597
e que a
eleiccedilatildeo de uma das soluccedilotildees possiacuteveis eacute ―um problema de poliacutetica do Direito598
de
maneira que o oacutergatildeo aplicador do direito ao aplicaacute-lo realiza uma operaccedilatildeo de
conhecimento do Direito a ser empregado conjugada com um ―ato de vontade 599
ndash
provenientes da moral da justiccedila e dos ―juiacutezos de valor sociais dentre outras ndash por
meio do qual escolhe um significado agrave norma entre as vaacuterias possibilidades Deste ato
de vontade eacute que decorre a interpretaccedilatildeo juriacutedica ndash designada por Kelsen como
interpretaccedilatildeo autecircntica que pode ser executada apenas pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito600
o qual eacute capaz de criar direito601
Assim a produccedilatildeo do ato juriacutedico pelo oacutergatildeo aplicador do Direito no acircmbito
da moldura de uma determinada norma juriacutedica eacute livre pois ―realiza-se segundo a livre
593 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 390 594 Ibidem p 389 ―() que constitui o sentido da seriaccedilatildeo escalonada ou gradual das normas juriacutedicas 595Ibidem p 390 ―O Direito a aplicar forma em todas estas hipoacuteteses uma moldura dentro da qual existem vaacuterias
possibilidades de aplicaccedilatildeo pelo que eacute conforme ao Direito todo ato que se mantenha dentro deste quadro ou
moldura que preencha esta moldura em qualquer sentido possiacutevel p 390 596 Diante disto observa-se que uma decisatildeo judicial que eacute uma norma juriacutedica de natureza individual eacute realizada a
partir da lei dentro da moldura de Direito e eacute apenas uma das vaacuterias normas individuais que podem decorrer da
norma geral inovando a ordem juriacutedica e criando um novo direito 597KELSEN Op cit p 391 ―Todos os meacutetodos de interpretaccedilatildeo ateacute ao presente elaborados conduzem sempre a um
resultado apenas possiacutevel nunca a um resultado que seja o uacutenico correto Ibidemp 392 598 ―() a questatildeo de saber qual eacute dentre as possibilidades aquela que se apresenta nos quadros do Direito a aplicar a
correta natildeo eacute sequer uma questatildeo de conhecimento dirigido ao Direito positivo natildeo eacute um problema de teoria do
Direito mas um problema de poliacutetica do Direito A tarefa que consiste em obter a partir da lei a uacutenica sentenccedila justa
(certa) ou o uacutenico ato administrativo correto eacute no essencial idecircntica agrave tarefa de quem se proponha nos quadros da
Constituiccedilatildeo criar as uacutenicas leis justas (certas) Assim como da Constituiccedilatildeo atraveacutes da interpretaccedilatildeo natildeo podemos
extrair as uacutenicas leis corretas tampouco podemos a partir da lei por interpretaccedilatildeo obter as uacutenicas sentenccedilas
corretas Ibidem p 393 599 Ibidem p 394 600 Para Kelsen a aplicaccedilatildeo do direito eacute simultaneamente sua produccedilatildeo 601 ―Atraveacutes de uma interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo pode criar-se Direito natildeo soacute no caso em que a interpretaccedilatildeo
tem caraacuteter geral em que portanto existe interpretaccedilatildeo autecircntica no sentido usual da palavra mas tambeacutem no caso
em que eacute produzida uma norma juriacutedica individual atraveacutes de um oacutergatildeo aplicador do Direito desde que o ato deste
oacutergatildeo jaacute natildeo possa ser anulado desde que ele tenha transitado em julgado Eacute fato bem conhecido que pela via da
interpretaccedilatildeo autecircntica deste tipo eacute muitas vezes criado direito novo ndash especialmente pelos tribunais de uacuteltima
instacircncia KELSEN Op cit p 394-395
115
apreciaccedilatildeo do oacutergatildeo chamado a produzir o ato602
dentro da moldura kelsiana uma vez
que no seu acircmbito o magistrado atua como cocriador e pode quase tudo tendo que
observar apenas a moldura da norma geral
E eacute esta liberdade na produccedilatildeo do ato que pode criar direito que diferencia a
interpretaccedilatildeo autecircntica de todas as outras formas de interpretaccedilatildeo603
inclusive da natildeo
autecircntica realizada pela ciecircncia juriacutedica604
que soacute aponta ―as possiacuteveis significaccedilotildees de
uma norma juriacutedica605
Desta forma Kelsen entende que a decisatildeo quanto agrave eleiccedilatildeo de uma
interpretaccedilatildeo dentre as vaacuterias significaccedilotildees compete ao oacutergatildeo aplicador do Direito606
pois natildeo haacute uma uacutenica correta o que possibilita que o tribunal decida como bem
entender a seu criteacuterio
E nesse diapasatildeo ressalta um ponto imprescindiacutevel a refletir quanto ao
presente trabalho ao afirmar que aquele que observa apenas uma interpretaccedilatildeo como a
correta estaacute agindo em uma funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica607
Outra liccedilatildeo de Kelsen - de que a aplicaccedilatildeo de ―uma interpretaccedilatildeo estritamente
cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis estabelecidas na ―foacutermula
verbal () escolhida da norma inclusive as ―politicamente indesejaacuteveis ndash tambeacutem
merece ser observada ao se refletir sobre a decisatildeo do STF608
3112 Alf Ross
Alf Ross propotildee a teoria do ―meacutetodo juriacutedico de interpretaccedilatildeo como forma de
explicar a atividade do magistrado ao aplicar ―o direito formulado verificando
analiacutetica e descritivamente a partir daiacute com base na ―praacutetica dos tribunais quais ―os
602 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 393 603 Ibidem p 394 ―Atraveacutes desse ato de vontade se distingue a interpretaccedilatildeo juriacutedica feita pelo oacutergatildeo aplicador do
Direito A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelo juiz mas pelos demais 604 A interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica eacute aquela que natildeo eacute feita pelos magistrados mas pelos demais 605 Ibidem p 395 Segundo Kelsen a interpretaccedilatildeo feita pela ciecircncia juriacutedica natildeo deve afirmar que uma norma
juriacutedica permite somente uma interpretaccedilatildeo para ―todos os casos uma vez que pela pluralidade dos significados das
normas juriacutedicas este ideal que a ―jurisprudecircncia tradicional utiliza ―para consolidar o ideal de seguranccedila juriacutedica
―somente eacute realizaacutevel aproximativamente p 396 606 Ibidem p 396 607 Ibidem p 396 Em suas palavras ―Natildeo se pretende negar que esta ficccedilatildeo da univocidade das normas juriacutedicas
vista de uma certa posiccedilatildeo poliacutetica pode ter grandes vantagens Mas nenhuma vantagem poliacutetica pode justificar que
se faccedila uso desta ficccedilatildeo numa exposiccedilatildeo cientifica do Direito positivo proclamando como uacutenica correta de um ponto
de vista cientiacutefico objetivo uma interpretaccedilatildeo que de um ponto de vista poliacutetico subjetivo eacute mais desejaacutevel do que
em uma outra igualmente possiacutevel do ponto de vista loacutegico Neste caso com efeito apresenta-se falsamente como
uma verdade cientiacutefica aquilo que eacute tatildeo somente um juiacutezo de valor poliacutetico p 396 608 Ibidem p 396 Em suas palavras ―() pode ter um efeito praacutetico que supere de longe a vantagem poliacutetica da
ficccedilatildeo do sentido uacutenico Eacute que a uma tal interpretaccedilatildeo cientifica pode mostrar agrave autoridade legisladora quatildeo longe
estaacute a sua obra de satisfazer agrave exigecircncia teacutecnico-juriacutedica de uma formulaccedilatildeo de normas juriacutedicas o mais possiacutevel
inequiacutevocas ou pelo menos de uma formulaccedilatildeo feita por maneira tal que a inevitaacutevel pluralidade de significaccedilotildees
seja reduzida a um miacutenimo e assim se obtenha o maior grau possiacutevel de seguranccedila juriacutedica Idem p 396-397
116
princiacutepios ou regras que realmente os norteiam no tracircnsito da regra geral agrave decisatildeo
particular609
De acordo com seu entendimento pela ideologia do meacutetodo pode-se ―no
maacuteximo obter ―um estilo de meacutetodo ou estilo de interpretaccedilatildeo610
E ao dividir o
estudo em duas partes uma doutrinaacuteria e outra de teoria geral afirma que primeira parte
eacute da ciecircncia do direito destinada a averiguar ―o meacutetodo seguido pelos tribunais num
ordenamento juriacutedico especiacutefico e a segunda eacute aquela que611
tambeacutem explica os
―estilos de meacutetodo e interpretaccedilatildeo que realmente ocorrem612
Nesse diapasatildeo613
passa a analisar a teoria geral do meacutetodo tendo como base o
sistema que vige no Brasil de que toda interpretaccedilatildeo do direito legislado principia com
um texto isto eacute uma foacutermula linguiacutestica escrita614
e que por uma fundamentaccedilatildeo
semacircntica se deve observar as palavras e as frases formadas por elas dentro de um
contexto jaacute que este contexto eacute que de acordo com Ross demonstra como ―a palavra
tem sido usada em cada caso individual615
e que por meio da constataccedilatildeo dos diversos
significados razoaacuteveis616
dados agrave palavra se observa o seu ―campo de referecircncia
correspondente617
e dentre eles o significado ―mais provaacutevel618
de forma que pela
interpretaccedilatildeo se busca o ―significado da expressatildeo619
609 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 136 Natildeo tendo a mesma precisatildeo de
uma ideologia das fontes do direito especialmente no que diz respeito agrave ―interpretaccedilatildeo do direito legislado E assim
afirma que a ―doutrina do meacutetodo para efetivamente nortear a interpretaccedilatildeo deve visar a anaacutelise descritiva de ―como
se comportam de fato os tribunais na aplicaccedilatildeo do direito vigente a situaccedilotildees especiacuteficas Op cit p 137 610 Ibidem p 136 611 Aleacutem explicitar os fatos que levam aos problemas dos meacutetodos 612 Ibidem p 137 Elucida que os problemas dos meacutetodos satildeo diversos de acordo com o sistema juriacutedico adotado e
que por isso os que satildeo observados no sistema inglecircs ―no qual os precedentes (jurisprudecircncia) constituem a fonte
predominante do direito natildeo satildeo os mesmos que os de ―um sistema em que a legislaccedilatildeo eacute a fonte principal pois
enquanto no primeiro o ―problema do meacutetodo consiste em como extrair uma regra geral dos precedentes existentes e
aplicaacute-la ao caso a ser decidido no segundo ―a atenccedilatildeo se concentra aqui na relaccedilatildeo existente entre uma dada
formulaccedilatildeo linguiacutestica e um complexo especiacutefico de fatos p 138 A elaboraccedilatildeo da Suacutemula Vinculante eacute realizada
com base em precedentes ou seja na forma do sistema inglecircs ndash de precedentes jaacute que eacute a anaacutelise dos julgados
qualificados como precedentes que subsidiaraacute a construccedilatildeo da Suacutemula Vinculante 613 Lembrando que no sistema de precedentes a ―regra geral frequentemente se modifica ―durante o curso do
desenvolvimento de um caso para outro Ibidem p 138 Por isso afirma () haver continuidade ou alteraccedilatildeo
dependeraacute do juiz ao examinar as semelhanccedilas e as diferenccedilas entre o caso presente e o precedente () ou em outras
palavras decidir que eacute mister introduzir uma distinccedilatildeo com o auxiacutelio de outros conceitos Neste uacuteltimo caso a regra
geral adquiriu um conteuacutedo distinto No comeccedilo de uma linha de precedentes a regra geral pressuposta teraacute de
ordinaacuterio um conteuacutedo muito pouco definido Uma doutrina natildeo foi ainda cristalizada Por isso a tarefa que tem
diante de si o juiz natildeo consiste tanto em aplicar uma regra geral a um caso especiacutefico mas em decidir se o caso difere
do precedente de tal maneira que existam fundamentos para chegar a uma decisatildeo distinta O raciociacutenio juriacutedico
(meacutetodo juriacutedico) num sistema como esse eacute raciociacutenio por via de exemplos e a teacutecnica de argumentaccedilatildeo exigida por
esse meacutetodo visa a mostrar as semelhanccedilas e diferenccedilas exibidas pelos casos e asseverar que as diferenccedilas satildeo ou natildeo
satildeo relevantes Ibidem p 138 614 Ibidem p 139 615 Ibidem p 141 616 Ibidem p 143 Contudo parece que natildeo foi isso que o STF fez 617 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 141 Parece que natildeo foi o que o STF
fez 618 Ibidem p 144 ―() que pode ser aceito conforme as circunstacircncias como contexto e situaccedilatildeo O contexto se
estende ateacute onde se possa supor que uma expressatildeo foi formulada tendo outra em mente () abrange todos os fatos e
117
Ainda diferencia a interpretaccedilatildeo subjetiva da objetiva afirmando que pela
primeira620
se toma ―em consideraccedilatildeo natildeo apenas a expressatildeo linguiacutestica como tambeacutem
todos os outros relevantes o contexto e a situaccedilatildeo621
e pela segunda622
se ―restringe os
dados aos discerniacuteveis pelo destinataacuterio na situaccedilatildeo em que ele se acha ao apreender a
expressatildeo sendo portanto divergentes natildeo quanto ao ―propoacutesito da interpretaccedilatildeo623
mas quanto ao que consideram ao interpretar
Nesse ensejo discorre sobre os problemas da interpretaccedilatildeo iniciando pelos
concernentes a sintaxe624
e em seguida os loacutegicos625
dentre os quais se destaca a
inconsistecircncia626
que podem ser resolvidos de algumas formas627
e tambeacutem pelos
―princiacutepios de peso relativo que gravitam em torno da interpretaccedilatildeo ao lado de outras
consideraccedilotildees a propiciar que a lei ―esteja de acordo com o senso comum com a
consciecircncia juriacutedica popular ou com os objetivos sociais supostos628
Daiacute aponta os problemas semacircnticos de interpretaccedilatildeo que concernem ao
significado das palavras individuais ou das frases629
e nessa toada ao considerar que
nenhum ―texto pode ser tatildeo claro a ponto de ser impossiacutevel que suscite duacutevidas quanto agrave
sua interpretaccedilatildeo apresenta uma teoria sobre meacutetodos de interpretaccedilatildeolsquo por meio dos
quais os magistrados buscam solucionar ―esses problemas na administraccedilatildeo da
circunstacircncias que podem indicar qual era ()razatildeo provaacutevel () toda a situaccedilatildeo fatual fiacutesica e social de vida que
condicionou a expressatildeo Ibidem p 144-145 Parece que natildeo foi o que o STF fez 619 Seja pelo todo pois ―somente o contexto e o desejo de descobrir um significado bom ou razoaacutevel em relaccedilatildeo a
uma dada situaccedilatildeo determinam o significado das palavras individuais ou pelo proacuteprio ―contexto e da situaccedilatildeo em
que a expressatildeo eacute formulada onde a ―conexatildeo externa da expressatildeo natildeo eacute dada de modo imediato associada a esta
de forma que em ambos ―o contexto eacute codeterminativo Ibidem p 146 620 Natildeo eacute como muitos acham a interpretaccedilatildeo que ―visa a descobrir o significado que se buscou expressar Ibidem
p 149 621 ―O propoacutesito declarado e o propoacutesito presumido Ibidem p 149-150 622 Natildeo eacute a que ―visa estabelecer o significado comunicado Ibidem p 149 623 Ibidem p 150 624 Que se referem agrave ligaccedilatildeo entre as palavras ―na estrutura da frase e cuja soluccedilatildeo eacute a descoberta do ―significado
bom ou razoaacutevelrdquo Ibidem p 151 625 Que se referem ―agraves relaccedilotildees de uma expressatildeo com outras expressotildees dentro de um contexto Ibidem p 157 626 ―Existe inconsistecircncia entre duas normas quando satildeo imputados efeitos juriacutedicos incompatiacuteveis agraves mesmas
condiccedilotildees fatuais e isto pode ocorrer de ―trecircs maneiras distintas ia) Inconsistecircncia total-total () quando nenhuma
das normas pode ser aplicada sob circunstacircncia alguma sem entrar em conflito com a outra () 2a) Inconsistecircncia
total-parcial () quando uma das duas normas natildeo pode ser aplicada sob nenhuma circunstacircncia sem entrar em
conflito com a outra enquanto esta tem um campo adicional de aplicaccedilatildeo no qual natildeo entra em conflito com a
primeira Ibidem p 158-162 627 Pela aplicaccedilatildeo das regras de vigecircncia da lei especial da lei posterior e superior ―Pensa-se frequentemente que
quando se trata da relaccedilatildeo entre leis diferentes as inconsistecircncias podem ser resolvidas mediante duas simples regras
convencionais de interpretaccedilatildeo Lex posterior significa que de duas leis do mesmo niacutevel a segunda prevalece sobre a
anterior e () soacute se aplica na medida em que em termos subjetivos o legislador teve a intenccedilatildeo de substituir a lei
mais antiga (anterior) Entretanto pode tambeacutem ter tido a intenccedilatildeo de que a nova regra se incorporasse
harmoniosamente ao direito existente como um suplemento dele () Lex superior quer dizer que num conflito entre
previsotildees legislativas de niacutevel diferente a lei de niacutevel mais elevado qualquer que seja a ordem cronoloacutegica se acharaacute
numa situaccedilatildeo de preferecircncia relativamente a de niacutevel mais baixordquo Ibidem p 158-162 628 Ibidem p 163-164 629Sendo sua soluccedilatildeo a interpretaccedilatildeo da ―expressatildeo como um todo com seu contexto pois ―o problema do
significado das palavras individuais estaacute sempre unido a esse conceito ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson
Bini BauruSP Edipro 2000 p 164
118
justiccedila630
e afirma que o problema que deve ser enfrentado eacute o referente a como o
magistrado na praacutetica realiza a interpretaccedilatildeo
Diz que a soluccedilatildeo eacute analiacutetico-descritiva e que por isso a atividade do juiz - ―de
interpretar e aplicar a lei a um caso especiacutefico - ―eacute um problema praacutetico e que a sua
decisatildeo - aleacutem de ser fundada em ―processos cognitivos por sua proacutepria natureza -
tambeacutem configura ―um ato de vontade631
E assim ao se posicionar contrariamente agraves
teorias positivistas-mecanicistas632
assevera que o juiz ao decidir faz uma escolha
embasada natildeo apenas em um processo cognoscitivo mas tambeacutem em uma
―valoraccedilatildeo633
sendo ―sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) ―um ato de
natureza construtiva e natildeo ―de puro conhecimento uma vez que ―seus motivos natildeo se
reduzem ao desejo de acatar uma determinada diretiva634
E assevera que ―a tarefa de administrar justiccedila eacute muito maior que o ato de
―interpretar a lei vez que o juiz eacute agente que realiza funccedilatildeo criadora que ao decidir
utiliza sua percepccedilatildeo quanto aos ―valores juriacutedicos e assim transcende ―o respeito
pelo texto da lei e ateacute ―deixa o texto da lei de lado embora natildeo admita635
Dessa forma a decisatildeo judicial eacute ato de ―administraccedilatildeo do direito e natildeo ato
interpretativo ―de mera atividade intelectual mas construtivo realizado por meio de
um processo onde se observa concomitantemente ―a funccedilatildeo valorativa e a
cognoscitiva636
que se fundem na praacutetica ao envolverem ―conhecimento e valoraccedilatildeo
passividade e atividade637
Nesse enredo ressalta que ―administraccedilatildeo da justiccedila apresenta niacutetida
dualidade jaacute que se por um lado haacute uma ―atividade puramente cognoscitiva por outro
haacute ―uma atividade emotivo-volitiva fundada em valoraccedilotildees sociais e em observaccedilotildees
630Ibidem p 165 631 Ibidem p 166 632 Segundo Ross esta teoria eacute equivocada e que para se perceber o disposto ―basta assinalar que a interpretaccedilatildeo - no
sentido de determinaccedilatildeo do significado como fato empiacuterico amiuacutede natildeo conduz a qualquer resultado certo () Idem
p 167 633 ―O juiz eacute um ser humano Por traacutes da decisatildeo tomada encontra-se toda sua personalidade Mesmo quando a
obediecircncia ao direito (a consciecircncia juriacutedica formal) esteja profundamente enraizada na mente do juiz como postura
moral e profissional ver nesta o uacutenico fator ou moacutevel eacute aceitar uma ficccedilatildeo O juiz natildeo eacute um autocircmato que de forma
mecacircnica transforma regras e fatos em decisotildees Eacute um ser humano que presta cuidadosa atenccedilatildeo em sua tarefa social
tomando decisotildees que sente ser corretas de acordo com o espiacuterito da tradiccedilatildeo juriacutedica e cultural Seu respeito pela lei
natildeo eacute absoluto A obediecircncia a esta natildeo constitui o uacutenico motivo Aos seus olhos a lei natildeo eacute uma foacutermula maacutegica mas
uma manifestaccedilatildeo dos ideais posturas padrotildees ou valoraccedilotildees que denominamos tradiccedilatildeo cultural()rdquo Ibidem p
168 634 Ibidem p 167 635 Ibidem p 169 636 ―() o juiz natildeo pode deixar de cumprir sua tarefa Tem que escolher e esta escolha teraacute sua origem qualquer que
seja seu conteuacutedo numa valoraccedilatildeo Sua interpretaccedilatildeo da lei (num sentido mais amplo) eacute nessa medida um ato de
natureza construtiva natildeo um ato de puro conhecimento Seus motivos natildeo se reduzem ao desejo de acatar uma
determinada diretiva ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 167 637 Ibidem p 169
119
socioloacutegico-juriacutedicas638
e que a diferenciaccedilatildeo quanto agrave forma de administrar esta
justiccedila ou este direito estaacute ancorada no estilo da interpretaccedilatildeo - administraccedilatildeo da justiccedila
- que varia a uma de acordo com os ―fatores e dados que convencionalmente satildeo
levados em consideraccedilatildeo a duas com o ―grau de liberdade do juiz podendo haver
portanto uma ―interpretaccedilatildeo (relativamente) livre diferenciada natildeo ― tanto no grau de
liberdade de que goza o juiz mas ―na franqueza com que essa liberdade eacute
reconhecida639
e a trecircs em conformidade com a ―amplitude em que se tomam em
consideraccedilatildeo elementos de juiacutezo alheios agraves palavras da lei por interpretaccedilatildeo subjetiva
ou objetiva640
De forma que a ―atitude do juiz em relaccedilatildeo agrave lei seraacute sempre influenciada por
uma seacuterie de fatores produtos da situaccedilatildeo e pela conexatildeo entre a lei e o resto do
direito641
e quanto maior a liberdade maior a possibilidade de o juiz ―desconsiderar as
claras manifestaccedilotildees que aparecem nos antecedentes legislativos642
e utilizar ―os
fatores pragmaacuteticos na administraccedilatildeo da justiccedila643
realizando uma ―interpretaccedilatildeo
pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que possa encontraacute-
lo644
seja pela interpretaccedilatildeo especificadora (quando as consideraccedilotildees pragmaacuteticas satildeo
decisivas para a eleiccedilatildeo entre vaacuterias interpretaccedilotildees todas elas possiacuteveis e razoaacuteveis
dentro do significado linguiacutestico do texto)645
restritiva (quando ao recorrer ao propoacutesito
provaacutevel da lei as consideraccedilotildees pragmaacuteticas excluem a aplicaccedilatildeo de uma regra que
segundo o sentido linguiacutestico do texto seria aplicaacutevel ou extensiva (quando as
consideraccedilotildees pragmaacuteticas se traduzem na aplicaccedilatildeo da regra a situaccedilotildees que
638 Ibidem p 170 E assim afirma que ―toda interpretaccedilatildeo juriacutedica em sentido proacuteprio inclui presunccedilotildees que tangem
aos criteacuterios e valores sociais que motivaram o legislador Ibidem p170 639 Ibidem p 171 No caso do STF haveria entatildeo uma ampla liberdade tanto em grau como em reconhecimento 640 Ibidem p 172 Segundo o autor a ―interpretaccedilatildeo objetiva rejeita certos dados de interpretaccedilatildeo (os antecedentes da
lei) e se ateacutem exclusivamente ao proacuteprio texto conduziraacute frequentemente a resultados menos precisos que a
interpretaccedilatildeo subjetiva deixando assim maior raio de alcance para a liberdade do juiz Num certo sentido
consequentemente a interpretaccedilatildeo objetiva eacute mais subjetiva do que a subjetiva Ibidem p 172 641 ―() inconcebiacutevel um estilo de interpretaccedilatildeo completamente objetivo no sentido de que se funde exclusivamente
nas palavras da lei Ibidem p 172 ―Jamais seraacute possiacutevel evitar levar em consideraccedilatildeo que o texto que tem diante de
seus olhos natildeo eacute uma peccedila de ficccedilatildeo nem um artigo cientiacutefico mais precisamente uma lei isto eacute um instrumento de
direccedilatildeo poliacutetica que nasce do seio de interesses e ideias conflitantes e que aponta para certos objetivos sociais
Ibidem p 172 642 Ibidem p 182 Em parte parece que foi isto o que o STF fez ao considerar ao final apenas a Resoluccedilatildeo n 72005
do CNJ e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 da qual foi objeto como ―antecedentes da SV
n13 643 E explica que ―Este tipo de raciociacutenio eacute o que estamos habituados a chamar de argumentos baseados em
consideraccedilotildees praacuteticas (razatildeo) ()A interpretaccedilatildeo pragmaacutetica pode considerar natildeo soacute os efeitos sociais previsiacuteveis
como tambeacutem a teacutecnica da interpretaccedilatildeo e sua concordacircncia com o sistema juriacutedico e as ideias culturais que servem
de base a esse sistema () eacute a integraccedilatildeo de uma multiplicidade de valoraccedilotildees e o propoacutesito da lei indica somente
uma consideraccedilatildeo uacutenica dentro dessa multiplicidade Ibidem p 176-177 644 Ibidem p 182 645 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 178
120
contempladas agrave luz do sentido linguiacutestico natural se encontram claramente fora de seu
campo de referecircncia)646
mas com ―caraacuteter construtivo647
raramente assumido648
Mas que tal decisatildeo natildeo tem qualquer debilidade ao contraacuterio que representa
a ―verdade fundamental de que as maacuteximas de interpretaccedilatildeo satildeo ―implementos de uma
teacutecnica que () habilita o juiz a atingir a conclusatildeo que julga desejaacutevel nas
circunstacircncias e concomitantemente ―reserva a ficccedilatildeo de que soacute estaacute obedecendo a lei
e os princiacutepios objetivos de interpretaccedilatildeo649
e assim administram a justiccedila em ―uma
atividade poliacutetico-juriacutedica650
de forma que os ―meacutetodos de interpretaccedilatildeo apenas
estabelecem ―limites agrave liberdade do juiz na administraccedilatildeo da justiccedila determinando a
aacuterea de soluccedilotildees justificaacuteveis651
Assim Alf Ross pelo meacutetodo juriacutedico proposto traduz os ―argumentos
teacutecnicos utilizados pelos magistrados como razotildees presentes ―na sua consciecircncia
juriacutedica652
fundada nas normas e tambeacutem nas ―exigecircncias sociais e por consideraccedilotildees
socioloacutegico juriacutedicas653
traduzem sua consciecircncia juriacutedica material presente em todas
as suas decisotildees judiciais654
3113 Eros Grau
Segundo o autor a atividade de interpretar o direito eacute vista como a
―compreensatildeo do significado das normas juriacutedicas seja pela identificaccedilatildeo ou pela
determinaccedilatildeo do significado da norma Dessa forma observada pelo prisma do ato de
646 Ibidem p 179 Como quando haacute ―as condiccedilotildees para o uso da analogia estatildeo reunidas p 182-183 Diante disto
seria possiacutevel vislumbrar que os ministros do STF ao construiacuterem a SV n13 estabeleceram os significados das
palavras com base em tais interpretaccedilotildees 647 Ibidem p 182 Assim a palavra final eacute do uacuteltimo inteacuterprete da lei o uacuteltimo juiz ou tribunal a apreciar o caso
Nesse enredo o que se pode avaliar eacute que o STF como tribunal maacuteximo do Brasil tem a liberdade para decidir em
grau e em reconhecimento e que eacute quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante o uacuteltimo interprete e quanto agrave sua
ediccedilatildeo seu uacutenico inteacuterprete 648 Ibidem p 181 ―() o segredo dessa teacutecnica de argumentaccedilatildeo consiste em natildeo haver criteacuterio que indique qual
regra de interpretaccedilatildeo deveraacute ser empregada () Numa certa medida a escolha pode ser motivada pelos dados da
interpretaccedilatildeo () Essas teacutecnicas de argumentaccedilatildeo satildeo recursos integrantes do equipamento de todo jurista
experimentado Ele tem que saber como justificar tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo
juriacutedica que considera justa ou desejaacutevel p 183 649Ibidem p 184 E por isto aduz que ―as teorias do movimento do direito livre se acham mais proacuteximas da verdade
do que as teorias positivistas jaacute que explicam como o ―direito eacute administrado ou seja como os magistrados
decidem - administram a justiccedila e natildeo fazem apenas um raciociacutenio loacutegico com base nas normas positivadas p 185 -
186 650 Ross explica que pelas ―teorias do meacutetodo da escola do direito livre - correspondentes agraves teorias juriacutedicas
idealistas - a validade do direito eacute oriunda de uma ideia princiacutepio ou propoacutesito inerentes ao direito a ideia de
justiccedila as atitudes eacutetico-juriacutedicas predominantes do povo o princiacutepio de solidariedade o princiacutepio de justiccedila social
etc () Nos tempos modernos eacute corrente o referir-se particularmente a consideraccedilotildees de propoacutesito social e agrave
ponderaccedilatildeo dos interesses como diretrizes para a interpretaccedilatildeo livre Ibidem p 186 651 Ibidem p 183 E afirma ―()administraccedilatildeo da justiccedila eacute o resultante de um paralelogramo de forccedilas no qual os
vetores dominantes satildeo a interpretaccedilatildeo cognoscitivamiddot da lei e a atitude valorativa da consciecircncia juriacutedica p 168 652 Ibidem p 183 653 Ibidem p 186-187 654 Ibidem p 168
121
conhecer ou do ato de vontade tem o seu pilar de significaccedilatildeo estabelecido no fato de
que interpretar eacute ―identificar ou determinar (= compreender) a significaccedilatildeo de algo No
caso compreender o significado da norma juriacutedica655
Daiacute realiza uma apresentaccedilatildeo descritiva de ―como se processa a interpretaccedilatildeo
do direito e afirma que a ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo do direito satildeo uma soacute operaccedilatildeo
sendo portanto a interpretaccedilatildeo do direito ―constitutiva e natildeo apenas declaratoacuteria vez
que ela vai aleacutem da ―mera compreensatildeo dos textos e dos fatos 656
e por isto eacute
―atividade que se presta a transformar textos ndash disposiccedilotildees preceitos enunciados - em
norma657
Nesse ensejo aduz que o magistrado ao realizar a interpretaccedilatildeo extrai ―normas
de decisatildeo658
como ―interprete autecircntico659
que eacute pois ―revestido do poder de criar
normas e ―pronunciar o discurso do direito660
sobrepondo-se nesse processo a
interpretaccedilatildeo e concretizaccedilatildeo vez que a primeira natildeo existe sem a segunda sendo esta a
―derradeira etapa daquela661
vez que ―o inteacuterprete desvencilha a norma do seu
involucro (o texto) e ―opera a inserccedilatildeo do direito na vida662
655 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
21 656 Ibidem p 22 E assim o autor explica que ―o inteacuterprete procede agrave interpretaccedilatildeo dos textos normativos e
concomitantemente dos fatos de sorte que o modo sob o qual os acontecimentos que compotildeem o caso vai tambeacutem
pesar de maneira determinante na produccedilatildeo da(s) norma(s) aplicaacutevel(is) ao caso p 22 657 Ibidem p 23 E complementa sua ideia afirmando que o ―significado do texto (isto eacute a norma) eacute o resultado da
tarefa interpretativa e ainda que ―a interpretaccedilatildeo se pode descrever como um processo intelectivo atraveacutes do qual
() alcanccedilamos a determinaccedilatildeo de um conteuacutedo normativo p 23 e 26 Assim ―o significado da norma eacute produzido
pelo inteacuterprete Ele eacute o que o inteacuterprete diz que ele eacute p 23 658 Que de acordo com o autor eacute ―a norma juriacutedica aplicada ao caso concreto Segundo ele para ―se passar da
normatividade mediata para a normatividade concreta a norma juriacutedica precisa de revestir o caraacuteter de norma de
decisatildeo Ibidem p 98-99 659 Ibidem p 24 Segundo o autor ―() todos os operadores do direito o interpretam mas apenas uma certa categoria
deles realiza plenamente o processo de interpretaccedilatildeo ateacute o seu ponto culminante que se encontra no momento da
definiccedilatildeo da norma de decisatildeo () o juiz p 24 Assim ―o interprete cria direito no sentido de definir normas de
decisatildeo p 85 660 Ibidem p 87 Segundo o autor esse discurso eacute ―prescritivo produzido pelos juiacutezes e tribunais autorizados a dizecirc-
los p 96 Diante disto se observa que os Ministros do STF ao interpretarem os princiacutepios constitucionais
produziram norma juriacutedica e ao decidirem aos quatro julgados que foram precedentes da SV n13 elaboraram as
normas de decisatildeo Segundo o autor ―A concretizaccedilatildeo somente se realiza em sua plenitude () quando eacute definida a
norma de decisatildeo apta a dar soluccedilatildeo ao conflito que consubstancia o caso concreto p 25 661 Ibidem p 25 Mais agrave frente o autor explica ―interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo natildeo se realizam autonomamente ―Assim
existe uma equaccedilatildeo entre interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo () uma soacute operaccedilatildeo () p 31 Nesse enredo Eros Grau
compara o direito agrave musica (p 102) e ao teatro afirmando que todos satildeo alograacuteficos ―Isso significa que o texto
normativo () reclama um inteacuterprete (primeiro inteacuterprete) que compreenda e reproduza () a fim de que um
determinado conflito seja decidido (p 79) vez que precisam da ―compreensatildeo e da reproduccedilatildeo e que ―tal
classificaccedilatildeo se aplica ao direito pois o texto normativo se completa ―quando o sentido por ele expressado eacute
produzido como nova forma de expressatildeo pelo inteacuterprete e que este sentido eacute novo diferente do texto eacute a norma
p 26 662 Ibidem p 27 O inteacuterprete cria a norma no sentido reproduccedilatildeo pois se por um lado a norma estaacute parcialmente
―involucrada no texto em ―estado de potecircncia por outro o inteacuterprete ao interpretar o texto a ―desnuda ―a partir
de elementos do caso ao qual seraacute ela aplicada e desta forma ―produz a norma ao fazecirc-la ―brotar do texto p 27 e
83 E mais agrave frente elucida―() a interpretaccedilatildeo do direito tem caraacuteter constitutivo ndash natildeo meramente declaratoacuterio pois
ndash e consiste na produccedilatildeo pelo interprete a partir dos textos normativos e dos fatos atinentes a um determinado caso
de normas juriacutedicas a serem ponderadas para a soluccedilatildeo desse caso mediante a definiccedilatildeo de uma norma de decisatildeo
Interpretar eacute assim dar concreccedilatildeo (=concretizar) ao direito Neste sentido a interpretaccedilatildeo (=intepretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo)
122
E afirma que a ―moldura da norma proposta por Kelsen deve ser aplicada para
tambeacutem emoldurar o caso vez que o inteacuterprete ao ―empreender a produccedilatildeo praacutetica do
direito aleacutem de interpretar o texto tambeacutem interpreta o caso pois como natildeo existe
soluccedilatildeo preacutevia a cada caso o ―trabalho juriacutedico de construccedilatildeo da norma aplicaacutevel a cada
caso deve ser ―artesanal tendo para cada caso concreto uma nova ―soluccedilatildeo
juriacutedica663
Ao se voltar agrave interpretaccedilatildeo dos fatos alega que ―o inteacuterprete os reconforma e
que por isso ―o direito institui a sua proacutepria realidade mas ressalta que haacute fragilidade
entre o relato e o relatado pois o relato dos fatos estaacute ligado agrave maneira como se observa
a realidade sendo considerado verdadeiro o depreendido pelo inteacuterprete no momento da
―criaccedilatildeo da norma664
Nesse enredo afirma que a preacute-compreensatildeo665
eacute ―momento inicial do
―processo de interpretaccedilatildeo dos textos normativos666
―qual ganha dinamismo em um
movimento circular que compotildee o ciacuterculo hermenecircutico e traduz os conflitos do
inteacuterprete tanto que ―a norma de decisatildeo por ele produzida possui ―as marcas desse(s)
conflito(s)667
Assim conforme as liccedilotildees de Eros Grau o juiz decide de acordo com o
contexto histoacuterico em que vive e com a ―consciecircncia social de seu tempo668
mas
sopesando o ―direito todo e natildeo apenas um determinado texto normativo669
e que ele
―ao produzir as normas juriacutedicas realiza como inteacuterprete autecircntico ―juris prudentia e
opera a inserccedilatildeo do direito na realidade opera a mediaccedilatildeo entre o caraacuteter geral do texto normativo e sua aplicaccedilatildeo
particular () opera a inserccedilatildeo das leis (=do direito) no mundo do ser (=mundo da vida) GRAU Eros Ensaio e
discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p 34 663 Ibidem p 32 e 93 Ao aplicar os ensinamentos de Eros Grau agrave apreciaccedilatildeo do caso da SV n13 constata-se que
para cada um dos julgados que formaram seus precedentes os Ministros chegaram a uma soluccedilatildeo juriacutedica especiacutefica
diferente vez que em cada um deles o nepotismo foi analisado de forma diversa e ensejou consequecircncias diferentes
quanto agrave conceituaccedilatildeo dos elementos que compotildeem a sua noccedilatildeo De acordo com Eros Grau isso seria possiacutevel mas se
suscita a duacutevida eles ensejariam desta forma ―jurisprudecircncia reiterada ndash um dos criteacuterios para a ediccedilatildeo da Suacutemula
Vinculante Esta eacute uma das hipoacuteteses que se almeja responder ao final do estudo 664 Ibidem p 33 665 Segundo o autor a preacute-compreensatildeo eacute a ―representaccedilatildeo antecipada do resultado da tarefa de interpretaccedilatildeo ndash
parametra o empreendimento dessa tarefa () Nesse momento o interprete opera juiacutezos de valor seus E ainda
elucida que ela ―natildeo eacute conceito metodoloacutegico () eacute conceito que se desenvolve em um plano essencialmente
descritivo Ibidem p 111-112 666 Ibidem p 37 e 108 De acordo com o autor ―() Isso natildeo implica que o interprete deve abandonar todas as suas
opiniotildees preacutevias sobre o conteuacutedo do texto ou todas as posiccedilotildees proacuteprias poreacutem simplesmente que esteja aberto
para a opiniatildeo do texto quem deseja compreender um texto tem de estar em princiacutepio disposto a deixar-se dizer algo
por ele uma consciecircncia formada hermeneuticamente tem de mostrar-se receptiva desde o princiacutepio agrave alteridade do
texto Ibidem p 109 667 Ibidem p 37 Assim () ―a decisatildeo judicial considera e eacute determinada dentre outros ―() pelas expectativas de
justiccedila nutridas pela consciecircncia da sociedade () pelas convicccedilotildees do proacuteprio juiz que pode estar influenciado de
forma decisiva por preceitos de eacutetica religiosa ou social () ou por instacircncias de ordem poliacutetica p 37 668 Ibidem p 38 e 113 E por isto segundo o autor a ―decisatildeo judicial implica necessariamente elementos emotivos e
volitivos p 113 669 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
123
natildeo juris scientia670
pois ao interpretar o texto escolhe seguindo uma ―loacutegica da
preferecircncia671
uma dentre as diversas ―interpretaccedilotildees possiacuteveis devendo ser a
escolhida a mais adequada672
A partir deste enredo assevera que natildeo haacute no direito o binocircmio
―verdadeirofalso673
mas apenas o ―aceitaacutevel (justificaacutevel) e que como ―o justo
comporta sempre mais de uma soluccedilatildeo a norma eacute ―objeto de justificaccedilatildeo674
pois ―a
problematizaccedilatildeo dos textos normativos () se opera no acircmbito da prudecircncia675
devido
agrave ―existecircncia de muacuteltiplas soluccedilotildees corretas para a mesma questatildeo676
E que como os ―cacircnones hermenecircuticos natildeo possuem hierarquia eles satildeo
utilizados pelo inteacuterprete ―se e quando lhe aprouver ―como justificativas a legitimar
os resultados677
funcionando como ―reservas de recursos de argumentaccedilatildeo em poder
dos inteacuterpretes678
mas que a interpretaccedilatildeo deve ser adequar ―a algumas pautas dentre
elas ―agrave interpretaccedilatildeo do direito no seu todo ―agrave finalidade do direto e ―aos
princiacutepios679
em concordacircncia com o sistema juriacutedico do qual faz parte de acordo com
a Constituiccedilatildeo680
pois um ―texto de direito desprendido do sistema juriacutedico natildeo
expressa significado normativo algum681
670 Ibidem p 35 e 101 671Ibidem p 101 672Ibidem p 35 Em conformidade com os ensinamentos de Larenz 673Ibidem p 35 e 114 Devido ao fato de que ―as soluccedilotildees atribuiacuteveis aos problemas juriacutedicos natildeo satildeo definiacuteveis
exclusivamente a partir da atribuiccedilatildeo de um ou outro significado a determinado texto podendo haver ―ponderaccedilatildeo
de variaacuteveis muacuteltiplas p114 674 Ibidem p 35 675Ibidem p 35 e102 676Ibidem p 35 e 102 E ao negar ―a existecircncia de uma uacutenica resposta correta para cada caso juriacutedico ndash ainda que o
interprete esteja atraveacutes dos princiacutepios vinculado pelo sistema juriacutedico assevera que nem ―o juiz Heacutercules de
Dworkin pode ―encontrar para cada caso uma resposta verdadeira pois natildeo existe ―a uacutenica resposta correta E
conclui que a ―concepccedilatildeo dworkiana () perece no momento em que sustentada sobre a busca da melhor teoria
possiacutevel como ideal absoluto () Segundo ele ―nem os princiacutepios nem a argumentaccedilatildeo segundo um sistema de
regras que funcione como um coacutedigo da razatildeo praacutetica ()permitiratildeo o discernimento da uacutenica resposta correta E
assim novamente conclui ―Essa resposta verdadeira (uacutenica correta) natildeo existe p 36 e 103 Diante deste
entendimento pode-se constatar que segundo Eros Grau natildeo haacute nada de equivocado em os Ministros do STF
decidirem cada caso de nepotismo de uma forma desde que a escolha seja a mais adequada e a justificaacutevel ao caso
concreto pois natildeo haacute apenas uma soluccedilatildeo correta Mas este raciociacutenio tambeacutem se aplica agrave ediccedilatildeo da SV n13 A sua
ediccedilatildeo foi a mais adequada e a justificaacutevel ao caso concreto 677Ibidem p 39 678 Ibidem p 104 679 Ibidem p 39 680 Ibidem p 40 De acordo com o autor ―o significado normativo de cada texto somente eacute detectaacutevel no momento
em que se o toma como inserido com contexto do sistema para apoacutes afirmar-se plenamente no contexto funcional
p 128 681 Ibidem p 40 e 128 Nesse enredo o autor ainda afirma que os texto normativos satildeo ―instrumentos de governo
―que consubstanciam ―normas-objetivo (―que explicitam resultados e fins em relaccedilatildeo e cuja realizaccedilatildeo estatildeo
comprometidas outras normas ndash estas de conduta e organizaccedilatildeo) determinam ―os processos de interpretaccedilatildeo do
direito reduzindo a amplitude da moldura do texto e dos fatos e fazem com que natildeo caibam na interpretaccedilatildeo
―soluccedilotildees que natildeo sejam absolutamente adequadas a tais normas-objetivo positivando ―os fins para os quais o
sistema estaacute voltado GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p 129
124
Ainda assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser adequada aos princiacutepios expliacutecitos
no texto constitucional ou na lei os impliacutecitos resultado da apreciaccedilatildeo ―de um ou mais
preceitos constitucionais ou de uma lei ou conjunto de textos normativos da legislaccedilatildeo
infraconstitucional ou ainda gerais de direito682
taacutecitos ―no interior do ordenamento
juriacutedico683
e reconhecidos ―no instante de seu descobrimento684
sendo portanto
declarado pelo juiz e natildeo constituiacutedo por este685
cuja forccedila deve dominar a interpretaccedilatildeo
do direito pois ―satildeo eles que conferem coerecircncia ao sistema686
mas que embora eles
vinculem o inteacuterprete natildeo garantem a sua ―neutralidade poliacutetica pois esta na praacutetica
―do direito se dissolve sempre vez que ― todas as decisotildees juriacutedicas porque juriacutedicas
satildeo poliacuteticas 687
mas que isto natildeo quer dizer que existe a ―discricionariedade
judicial688
pois o ―juiz natildeo produz normas livremente689
mas como inteacuterprete
autecircntico realiza um juiacutezo de legalidade que eacute ―desenvolvido no campo da prudecircncia
detido tanto pelo texto normativo especialmente ―pelos que veiculam princiacutepios690
como pelos fatos
Assim ressalva que a ―abertura dos textos do direito permite que este
―permaneccedila ao serviccedilo da realidade mas ―natildeo eacute absoluta 691
pois o interprete estaacute
―atado retido pelos texto do direito ―sua funccedilatildeo estaacute contida nos lindes da legalidade
(e da constitucionalidade) e ao ―interpretar o direito formula ―juiacutezos de legalidade692
que ―embora desenvolvido no campo da prudecircncia eacute realizado ―atado ao texto
normativo e aos fatos693
de forma que o ―rompimento dessa retenccedilatildeo pelo inteacuterprete
682 Ibidem p 43 Embora natildeo estejam ―enunciados em texto escrito ―estatildeo contemplados em estado de latecircncia no
ordenamento de que faz parte p 147-148 683 Ibidem p 43 684 ―A autoridade judicial ao tomaacute-los () simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento juriacutedico
do direito que aplica declarando-os Ibidem p 44 e 145 685 Ibidem p 47 Ainda segundo o autor o juiz ―simplesmente comprova a sua existecircncia no bojo do ordenamento
juriacutedico do direito que aplica p 149 686 Ibidem p 51 e 200 Segundo o autor ―a interpretaccedilatildeo do direito eacute dominada pela forccedila dos princiacutepios p 200-
201 687 Ibidem p 51 204-205 688 Segundo Eros Grau a discricionariedade enseja ―juiacutezo de oportunidade que eacute a ―escolha entre indiferentes
juriacutedicos mas como cabe ao magistrado apenas o ―juiacutezo de legalidade e natildeo de oportunidade natildeo haacute que se falar
em discricionariedade judicial Idem p 52 -53 151 208 e 209 689 Ibidem p 52 e 207 690 Ibidem p 52 Os ―princiacutepios atuam como mecanismo de controle da produccedilatildeo de norma pelo inteacuterprete como
―medida do controle externo da produccedilatildeo de normas p 203 691 Ibidem p 52 e 116 ―A interpretaccedilatildeo do direito encaminha a atualizaccedilatildeo do direito p 52 115-116 e 207 692 Ibidem p 52 e 208 A ―interpretaccedilatildeo eacute a expressatildeo de uma manifestaccedilatildeo constitutiva que envolve uma decisatildeo
() assumida () mediante a formulaccedilatildeo de um juiacutezo de legalidade ndash natildeo de um juiacutezo de oportunidade
(=discricionariedade) p 52 e 209 693 Ibidem p 209
125
autecircntico resultaraacute a subversatildeo do texto694
em que o binocircmio norma versus ideologia
natildeo guarda equivalecircncia695
Nesse ensejo Eros Grau conclui que a interpretaccedilatildeo do direito696
eacute o ―caminhar
de um ponto a outro do universal ao singular atraveacutes do particular697
primando pela
atualizaccedilatildeo do direito mesmo que ―pereccedila a certeza em benefiacutecio da esperanccedila698
vez
que o direito eacute ―um organismo vivo peculiar que ―natildeo envelhece ―eacute contemporacircneo agrave
realidade e eacute disso que extrai sua ―forccedila ―fasciacutenio e ―beleza699
312 Como os magistrados deveriam decidir
3121 Friedrich Karl Von Savigny
Ao propor uma metodologia juriacutedica a partir da ―apresentaccedilatildeo das normas de
elaboraccedilatildeo absoluta da ciecircncia do direito700
Savigny afirma que a lei ―deveria ser ()
tatildeo perfeita que quem a aplicasse natildeo teria que adicionar nada de si proacuteprio e que
assim o juiz ao tomar a decisatildeo aplicaria ―a proacutepria lei cabendo a ele apenas
reconhecer ―as normas e as aplica no caso particular sendo portanto sua uacutenica
atividade realizar uma ―uma interpretaccedilatildeo puramente loacutegica701
por meio de uma
jurisprudecircncia sistematicamente elaborada de forma coerente e uniforme702
levando em
conta o histoacuterico e o filosoacutefico703
Daiacute Savigny propotildee uma ―metodologia completa e absoluta composta por trecircs
partes uma ―filoloacutegica destinada agrave interpretaccedilatildeo da jurisprudecircncia outra histoacuterica
referente agrave elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia e uma terceira ―sistemaacutetico-
filosoacutefica pertinente agrave elaboraccedilatildeo sistemaacutetica da jurisprudecircncia704
694 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
52 e 207 695 Ibidem p 211 696 Segundo o autor ―processo de contiacutenua adaptaccedilatildeo de seus textos normativos agrave realidade e seus conflitos Ibidem
p 55 e 125 697 Ibidem p 56 698 Afirma que o juiz ndash interprete autecircntico - realiza uma interpretaccedilatildeo correta quando ela estaacute a uma inserida ―no
quadro (na moldura) do direito a duas justificada por um ―discurso que () se processa de maneira racional e a
trecircs de acordo com ―coacutedigo de valores dominantes p 211 699 Ibidem p 55 Para o autor ―() a realidade social eacute o presente o presente eacute a vida ndash e vida eacute movimento 2005
p 55 ―Assim o significado vaacutelido dos textos eacute variaacutevel no tempo e no espaccedilo histoacuterica e culturalmente p 126 700 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 1 701 Ibidem p 3-4Nesse interim o autor explica que isto inclui que ―a jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia puramente
filoloacutegica p 4 702 Nesse diapasatildeo Savigny afirma que como a filosofia ―mediante uma completa deduccedilatildeo deve indicar todo o
conteuacutedo da tarefa geral pode-se concluir que a ―jurisprudecircncia eacute uma ciecircncia filosoacutefica p 5 703 Ibidem p 7 O autor ainda afirma que o sistema ―deve ser concebido como em progresso constante e estar
relacionado com o todo (histoacuteria interior do direito) mas natildeo deve elaborar somente questotildees isoladas do direitop
7 704 Ibidem p 7-8 Assevera que a interpretaccedilatildeo deve ser feita ―histoacuterica e sistematicamente e que nela estaacute
―pressuposto algo diretamente dado um texto Ainda afirma ―toda lei deve expressar um pensamento de maneira tal
que seja vaacutelido como norma de maneira que quem interpreta uma lei deve analisar o pensamento contido na lei
deve pesquisar o conteuacutedo da lei p 9
126
E daiacute explica que a interpretaccedilatildeo eacute ―triacuteplice constituiacuteda pela loacutegica que
apresenta a ―geneacutetica do pensamento da lei que deve ser expresso pela gramaacutetica
condiccedilatildeo necessaacuteria loacutegica e pela parte histoacuterica mas que ―todas as premissas da
interpretaccedilatildeo devem se encontrar na proacutepria lei ou em conhecimentos gerais e que o
inteacuterprete assim ao se colocar ―no ponto de vista da lei teraacute sua interpretaccedilatildeo
vinculada agrave ―intenccedilatildeo do legislador705
Nesse esteio conceitua a interpretaccedilatildeo como ―a reconstruccedilatildeo do pensamento
(claro ou obscuro eacute o mesmo) expresso na lei enquanto seja possiacutevel conhececirc-lo na lei
e elucida que sua ―tarefa suprema eacute restaurar o ―sentido a um texto corrompido por
meio dos elementos ―loacutegicos gramaticais e histoacutericos podendo advir do proacuteprio texto
mas que quando se destina a reconstruir o sentido do texto corrompido se caracteriza
como ―criacutetica superior que ―prescinde da arbitrariedade ―pressupotildee uma
necessidade e deve ser norteada pela certeza
706
Nesse contexto alega que existem dois ―princiacutepios fundamentais para a
interpretaccedilatildeo em geral o princiacutepio da ―individualidade da interpretaccedilatildeo707
e o
princiacutepio da ―universalidade708
haja vista que toda interpretaccedilatildeo deve ser
concomitantemente ―individual e universal capaz de ―unir os diferentes709
vez que a
―interpretaccedilatildeo natildeo pode seguir por uma uacutenica trilha710
sendo para tanto
imprescindiacutevel atrelar este dois princiacutepios ―em um todo pois seu objetivo eacute ofertar
―um resultado para o sistema711
Daiacute Savigny discorre sobre a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica da jurisprudecircncia
afirmando que como ―muitos aspectos da jurisprudecircncia ―natildeo podem ser
compreendidos sem um certo conhecimento histoacuterico preacutevio ela eacute necessaacuteria mesmo
porque ―toda a legislaccedilatildeo eacute mais ou menos o resultado da sua histoacuteria anterior712
705 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001 p 9-10 ―Que traduz ―as condiccedilotildees histoacutericas para captar o
pensamento da lei Ibidem p 10 Isto porque segundo o autor ―Soacute eacute possiacutevel a apresentaccedilatildeo da lei atraveacutes da
apresentaccedilatildeo do momento em que existe a lei p 10 706 Ibidem p 11 Tal criacutetica eacute formulada por ―simples suposiccedilotildees engenhosas p 12 707 Ibidem p 15 Aquele por meio do qual ―o inteacuterprete deve () descobrir o particular de cada texto que soacute pode ser
extraiacutedo do mesmo e que eacute ―o melhor meio de realizar tal descoberta pois possibilita ao interprete ―descobrir a
singularidade de expressotildees teacutecnicas mas ressalta sua utilizaccedilatildeo estaacute vinculada agrave ―qualidade da legislaccedilatildeo que se
pretende interpretar pois quanto maior a perfeiccedilatildeo da ―legislaccedilatildeo tanto mais aplicaacutevel seraacute o princiacutepio p 15-17 708 Por meio dele ―cada parte eacute entendida e concebida ―em relaccedilatildeo com o todo Ibidem p 18 709 Ibidem p 15 710 Ibidem p 19 711 Ibidem p 21 712 Ibidem p 28-29 E explica que a ―elaboraccedilatildeo histoacuterica eacute possiacutevel a uma por meio ―de uma vinculaccedilatildeo histoacuterica
e a duas por ―uma separaccedilatildeo histoacuterica sendo a primeira traduzida pela pesquisa sobre ―como uma questatildeo especial
foi respondida de distintos modos em diversas eacutepocas da legislaccedilatildeo devendo-se observar o sistema ―na sua
totalidade e ser considerado progressivo e a segunda pela apreciaccedilatildeo da jurisprudecircncia a partir da ―separaccedilatildeo
completa de suas fontes p 29-31 Seja da maneira que for de acordo com Savigny a jurisprudecircncia tanto pode ser o
127
Assim Savigny analisa a ―elaboraccedilatildeo sisteacutemica da jurisprudecircncia713
e afirma
que para tanto eacute necessaacuterio o conhecimento de todo o conteuacutedo da legislaccedilatildeo para
avaliar os princiacutepios em parte de forma particular em parte na sua conexatildeo714
e
assim montar um verdadeiro sistema por meio do qual eacute possiacutevel por exemplo
―estabelecer a relaccedilatildeo entre norma e exceccedilatildeo715
―dar definiccedilotildees e fazer distinccedilotildees716
Por fim Savigny ―interpretaccedilatildeo extensiva e restritiva natildeo eacute uma ―verdadeira
interpretaccedilatildeo podendo ser denominada ―interpretaccedilatildeo material porque ―diz que por
meio do juiz algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei e soacute na interpretaccedilatildeo material
eacute possiacutevel esta arbitrariedade717
E entatildeo conclui que eacute apenas ―possiacutevel um aperfeiccediloamento da lei atraveacutes do
legislador mas nunca atraveacutes do juiz718
e que por isso mesmo ―aquilo que for exceccedilatildeo
a uma regra legal natildeo pode ser estendido pelo juiz ―por analogia para outros casos
semelhantes719
3122 Chaiumlm Perelman
Perelman diferentemente dos demais autores propotildee temperar o positivismo
juriacutedico de Kelsen com a realizaccedilatildeo de um raciociacutenio loacutegico pelo magistrado embasado
em valores da realidade social maacuteximas e princiacutepios do direito visando moldar o
direito aos fatos720
com o fito de decidir nos termos da legalidade do ordenamento
juriacutedico mas tambeacutem aplicando a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel razoaacutevel justa de acordo
com a realidade do caso concreto
Ao explicar ―Loacutegica Juriacutedica a fim de demonstrar que existiria uma loacutegica na
aplicaccedilatildeo dos juiacutezos de valor defende que os juiacutezos de valores embora subjetivos
poderiam ser analisados objetivamente e tenta realizar um consenso entre o pensamento
positivista e a concepccedilatildeo natildeo positivista721
tema principal como tambeacutem pode ser instrumento de criacutetica agrave poliacutetica ou de anaacutelise comparativa entre a legislaccedilatildeo e
seu resultado p 33 713 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 34 714 Com o fim de ―desenvolver a determinaccedilatildeo dos princiacutepios particulares e ainda ―ordenar a vinculaccedilatildeo de vaacuterios
princiacutepios particulares e sua conexatildeo Idem p 37 715Ibidem p 40 716Ibidem p 37 717 Ibidem p 41 Segundo ele ―Esta operaccedilatildeo eacute tatildeo arbitraacuteria que natildeo eacute possiacutevel falar em uma verdadeira
interpretaccedilatildeo porque o que o juiz deve adicionar agrave lei () natildeo pode ser objetivo p 42 718 Ibidem p 46 719 Ibidem p 47 720 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 135 721 ―Que utiliza tatildeo somente o criteacuterio da legalidade na aplicaccedilatildeo do direito por operaccedilatildeo dedutiva restringindo a
funccedilatildeo da loacutegica e da utilizaccedilatildeo praacutetica da razatildeo sem considerar o razoaacutevel o justo Ibidem p 136-137 721 Ibidem p 137
128
Daiacute afirma que eacute justo tratar situaccedilotildees semelhantes da mesma forma mas que
para isso deve se aplicar a justiccedila ao juiacutezo de valor e agrave apreciaccedilatildeo loacutegica dos valores
passando nesse iacutenterim a ponderar sobre as teacutecnicas de argumentaccedilatildeo e a elucidar
sobre a dialeacutetica722
e a retoacuterica723
E entatildeo por meio da sua teoria intitulada nova retoacuterica ou tratado de
argumentaccedilatildeo demonstra o valor da nova retoacuterica especialmente para a loacutegica juriacutedica
pois aquela objetiva persuadir as mentes a consentir as teorias apresentadas por meio do
discurso visando angariar a adesatildeo do auditoacuterio e aleacutem disso deteacutem uma relaccedilatildeo com a
loacutegica formal pois quando esta natildeo eacute capaz de clarear algo confuso a soluccedilatildeo da
questatildeo e realizada por meio da apreciaccedilatildeo dos argumentos que depende da retoacuterica724
Ainda afirma que ―a adesatildeo a uma tese pode ter intensidade variaacutevel (o que eacute
imprescindiacutevel quando o assunto remete a valores) e que a retoacuterica (diversamente da
loacutegica formal e das ciecircncias positivas) tem maior relaccedilatildeo com ―a adesatildeo do que com a
verdade porque a adesatildeo eacute pessoal visa um auditoacuterio725
Neste contexto informa que na retoacuterica o ―auditoacuterio eacute parte central e que
para que o discurso seja eficaz eacute imprescindiacutevel sua especificidade ao respectivo
auditoacuterio e ainda que seja tatildeo persuasiva e convincente que possa ser capaz de
convencer qualquer auditoacuterio726
E assim afirma que a argumentaccedilatildeo do raciociacutenio eacute na nova retoacuterica o pano
de fundo do discurso juriacutedico727
e almeja a adesatildeo a uma determinada tese por ser a
mais oportuna conveniente razoaacutevel ou uacutetil quer dizer a argumentaccedilatildeo invoca o juiacutezo
de valor728
por meio do qual o orador deve realizar a escolha dos valores e fatos que
722 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p139
Segundo o autor a dialeacutetica eacute ―arte da discussatildeo e ―se mostra o meacutetodo apropriado a soluccedilatildeo dos problemas praacuteticos
os que concernem aos fins da accedilatildeo que envolvem valores 723 Para o autor diferentemente do conceito aristoteacutelico (―arte de procurar em qualquer situaccedilatildeo os meios de
persuasatildeo disponiacuteveis) eacute por meio da retoacuterica que se estuda ―as teacutecnicas discursivas que visam provocar ou a
aumentar a adesatildeo das mentes agrave tese apresentada a seu assentimento Ibidem p 141 724Ibidem p 142-143 725 ―A retoacuterica visa o convencimento da pessoa que por motivos pessoais adere agrave tese disposta por meio da retoacuterica
Ibidem p 143 726 Ibidem p 143-144 Diante disto elucida que se deve utilizar argumentos universais que sejam admitidos por todo
e qualquer ser racional mas que tambeacutem na sua concepccedilatildeo de uma nova retoacuterica deve-se conhecer o auditoacuterio e
adaptar a argumentaccedilatildeo quanto ao mesmo porque a forma de se dirigir a ele de abordaacute-lo eacute o que faraacute a diferenccedila no
discurso especificamente de forma a realizar uma melhor conexatildeo entre aqueles que compotildeem o auditoacuterio que escuta
e o orador que visa persuadi-los a aderir agrave sua tese p 144-146 Nesse enredo afirma que existem trecircs espeacutecies de
oratoacuterias sendo uma delas a judiciaacuteria que ―desde agrave eacutepoca de Aristoacuteteles visava os aspectos teacutecnicos do raciociacutenio
praacutetico da deliberaccedilatildeo e da loacutegica dos juiacutezos de valores com vista a um fim mas que natildeo havia qualquer discussatildeo
quanto ao valor deste fim e que as outras duas satildeo a ―deliberativa referente a questatildeo poliacutetica controvertida e a
epidiacutetica relacionada ao espetaacuteculo mas que a primeira tanto quanto a judiciaacuteria objetiva uma decisatildeo e na uacuteltima
apenas o ―apreccedilo ao talento do orador Ibidem p 147 727 Ibidem p 154 728Segundo o autor quando o orador que natildeo se preocupa com as reaccedilotildees do auditoacuterio que visa convencer e natildeo
conhece previamente as teses agraves quais o determinado auditoacuterio eacute adepto cai na peticcedilatildeo de princiacutepio devendo a fim de
129
abordaraacute em sua argumentaccedilatildeo e que as opccedilotildees incidiratildeo tanto sobre a tese que defende
como sobre a maneira que a formula729
assentando-os na consciecircncia daqueles que
compotildeem a plateia por meio das teacutecnicas de apresentaccedilatildeo730
Sendo assim inegaacutevel que a uma a arte da argumentaccedilatildeo possui uma funccedilatildeo
extremamente persuasiva e a duas que o orador pode por meio das teacutecnicas de
apresentaccedilatildeo unir as proposiccedilotildees coordenaacute-las hierarquizar os acontecimentos
acentuar sua singularidade ou frisar sua generalidade731
ao buscar as soluccedilotildees dos
problemas e das dificuldades no mundo juriacutedico732
Daiacute passa a elucidar sobre os princiacutepios afirmando que estes se referem muito
mais a presunccedilotildees que a evidecircncias e assim apresenta trecircs princiacutepios o conservador
que eacute aquele que presume a importacircncia aos precedentes da vida social e do direito733
o
liberal que eacute melhor deixar que os homens decidam livremente e o socialista que eacute o
que dispotildee sobre presunccedilatildeo de igualdade sendo cada um deles um lugar-comum ―um
princiacutepio geral de conduta presumiacuteveis 734
mas que como satildeo incompatiacuteveis ensejam
satildeo escolha ao orador que ao optar por um deve usaacute-lo como ponto de partida de sua
argumentaccedilatildeo735
E assevera que a influecircncia maior ou menor que o orador exerce sobre o
auditoacuterio estaacute diretamente ligada ao discurso como um todo seja por cada argumento
isolado seja pela conexatildeo que apresentam entre si seja ainda pelos argumentos iacutentima
e espontaneamente assimilados por aqueles que ouvem o discurso736
a fim de garantir a
sua eficaacutecia que depende do seu efeito sobre o auditoacuterio737
Diante disto propotildee a obtenccedilatildeo de soluccedilotildees judiciais aceitaacuteveis recorrendo-se
agraves teacutecnicas da argumentaccedilatildeo necessaacuterias a conciliar ―a melhor interpretaccedilatildeo da lei com evitaacute-la conhecer o que o seu auditoacuterio pensa PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed
Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 156-157 729 Segundo o autor ―() aquele que argumenta e procura exercer com o seu discurso uma influecircncia sobre o seu
auditoacuterio natildeo pode evitar fazer escolhas Estas incidiratildeo tanto sobre a sua tese como sobre a maneira de formulaacute-las
p 165 730 Ibidem p 160 731 Ibidem p 162 O que quer dizer que afinal tudo depende do que eacute mais conveniente agrave tese do orador Pela teacutecnica
de argumentaccedilatildeo ele vai apresentar os fatos como melhor lhe convier Ao se observar os argumentos dos ministros
do STF durante os debates que precederam a ediccedilatildeo da SV n13 natildeo eacute isto que se constata 732 Segundo o autor ―Ao se aplicar o geral ao concreto () no raciociacutenio juriacutedico muitas vezes eacute necessaacuterio opor o
ponto de vista pragmaacutetico ao formal o espiacuterito da lei agrave sua letra fria reinterpretar ao inveacutes de interpreta-la
literalmente Ibidem p 163 Isto porque ―o direito busca solucionar a questatildeo posta uma vez que seu objetivo eacute que
as lides cheguem a termo em um tempo razoaacutevel Ibidem p 166-167 733 Ibidem p 168 734 Referente agrave presunccedilatildeo da liberdade Tudo que natildeo fosse proibido seria permitido A proibiccedilatildeo eacute a exceccedilatildeo e a
permissatildeo eacute a regra Idem p 169 735 Ibidem p 170 736 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 172-180 737 Nesse iacutenterim Perelman afirma que o orador pode modificar o discurso de acordo com a plateia e apresentar os
argumentos a partir do momento que percebe que o puacuteblico estaacute pronto para assimilaacute-los positivamente Ibidem p
180-181 Mas o STF natildeo se importou com isso
130
a melhor soluccedilatildeo dos casos particulares temperando assim o direito positivo tambeacutem
por meio dos princiacutepios gerais do direito e das regras de direito natildeo escritas e tendo em
voga o valor de equidade738
Segundo ele eacute possiacutevel que os colegiados natildeo hesitem em utilizar ateacute a ficccedilatildeo
juriacutedica739
para justificar as decisotildees poreacutem lembra que podem ateacute fazecirc-lo mas que a
argumentaccedilatildeo utilizada para motivar a soluccedilatildeo deve ser juridicamente soacutelida a mais
aceitaacutevel socialmente conciliando a decisatildeo aceitaacutevel agrave sociedade com e agrave legislaccedilatildeo
posta740
Desta feita o papel do magistrado eacute obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel e
aceitaacutevel741
e somente pode determinar como a lei deve ser aplicada quando haacute
omissatildeo do legislativo742
pois deve interpretaacute-la tornaacute-la mais flexiacutevel por meio de sua
decisatildeo quanto ao caso concreto mas natildeo lhe compete criaacute-la743
Desta feita juiz deve motivar sua decisatildeo expressar o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto pois assim afasta a
tentativa de mera persuasatildeo expressa razotildees pelas quais optou por aquela determinada
soluccedilatildeo744
e consequentemente afasta a arbitrariedade essencial agrave boa administraccedilatildeo da
justiccedila e imprescindiacutevel ao convencimento do auditoacuterio745
738 Ibidem p 186 Mas vale questionar como natildeo se ao realizar a apreciaccedilatildeo do valor de equidade no caso concreto
o juiz elabora um juiacutezo discricionaacuterio em que a linha com o arbitraacuterio eacute extremamente tecircnue e o raciociacutenio realizado
estaacute intimamente ligado agraves convicccedilotildees subjetivas do magistrado Isto eacute temeraacuterio O juiacutezo elaborado pelo magistrado
eacute de legalidade natildeo de discricionariedade como afirma Eros Grau E o equiacutevoco dos ministros do STF ao comporem
a SV n13 pode ter sido este natildeo realizar estritamente o juiacutezo de legalidade 739 Ibidem p 191O uso da ficccedilatildeo eacute temeraacuterio pois remete agrave discussatildeo sobre verdade e justiccedila Seu uso eacute
recomendado apenas em casos extrema necessidade quando natildeo haacute outro recurso para resolver o binocircmio legislaccedilatildeo
aplicaacutevel e equidade quando o formalismo juriacutedico acarreta consequecircncias socialmente inaceitaacuteveis 740 Ibidem p 193 ―Eacute raro entretanto que os tribunais se realmente o desejam natildeo encontrem na teacutecnica juriacutedica
um meio de conciliar sua preocupaccedilatildeo de uma soluccedilatildeo aceitaacutevel com sua fidelidade agrave lei p 193 741 Ibidem p 200 742 Ibidem p 203-204 743 Ibidem p 206 O autor ressalta que o magistrado ―ao colocar-se no lugar do legislador () torna-se por assim
dizer independente dele tendo a missatildeo de criar a lei em vez de se limitar a aplica-la Ibidem p 206 E completa ―a
corte suprema e o legislador atual eacute que torna atraente a teacutecnica de interpretaccedilatildeo sugerida pois ela transforma a busca
da vontade do legislador em uma presunccedilatildeo suscetiacutevel de ser derrubada Ibidem p 207 E ainda afirma ―De fato
o papel especiacutefico dos juiacutezes eacute dizer o direito ndash e natildeo o criar ndash embora frequentemente a obrigaccedilatildeo de julgar imposta
ao juiz leve-o a completar a lei reinterpretaacute-la e tornaacute-la mais flexiacutevel Ibidem p 209 744 Ibidem p 210-211Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais juristas entendem
porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao
requisito legal mas tambeacutem ao valor de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel Ibidem p 213 No caso da SV n13 ―os demais
juristas natildeo entenderam ―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como ―a
soluccedilatildeo mais aceitaacutevel 745 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 216
Desta forma fica clara a conclusatildeo de que o objetivo do magistrado ao prolatar a sentenccedila natildeo eacute soacute decidir mas
tambeacutem convencer com os argumentos expostos por meio dos motivos natildeo apenas os demandantes como tambeacutem a
opiniatildeo puacuteblica e as instacircncias superiores Tanto que hoje em dia eacute de notoacuterio saber que o magistrado de primeira
instacircncia antes de decidir normalmente busca conhecer como os magistrados de segundo instacircncia estatildeo decidindo
quanto ao tema jaacute que possuem competecircncia para reformar sua decisatildeo E isto ocorre em todas as instacircncias ateacute
chegar ao STF que possui a palavra final A questatildeo em tela eacute ainda maior no caso da ediccedilatildeo da SV n13 a palavra
do STF natildeo eacute a final eacute a uacutenica e exclusiva
131
Aleacutem disso o magistrado deve ter em mente o ramo e a mateacuteria de direito em
voga bem como o auditoacuterio ao qual se dirige746
trazendo a soluccedilatildeo viaacutevel de acordo
com a legislaccedilatildeo e com a sociedade ao problema concreto747
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor748
Diante disto se constata que a teoria de Perelman - nova retoacuterica por meio da
loacutegica juriacutedica aleacutem de propor argumentaccedilotildees - destaca a funccedilatildeo do magistrado na
busca de argumentos com base na doutrina e jurisprudecircncia que deve sopesar tudo
motivar e tomar a sua decisatildeo com o fito de convencer os auditoacuterios de que a soluccedilatildeo
tomada a escolha feita sua decisatildeo eacute legal e eacute a mais aceitaacutevel749
3123 Karl Larenz
Segundo Larenz a interpretaccedilatildeo eacute ―uma atividade de mediaccedilatildeo pela qual o
inteacuterprete traz agrave compreensatildeo o sentido de um texto que se lhe torna problemaacutetico
devido a existir na linguagem da lei ―termos mais ou menos flexiacuteveis cujo significado
possiacutevel oscila dentro de uma larga faixa e que pode ser diferente segundo as
circunstacircncias750
e sua missatildeo eacute ―evitar a contradiccedilatildeo entre normas responder a
questotildees sobre concurso de normas e concurso de regulaccedilotildees e delimitar uma face agraves
outras as esferas de regulaccedilatildeo sempre que tal seja exigiacutevel751
Por isto o autor dispotildee que o objeto da interpretaccedilatildeo eacute o texto legal e que
mediante a interpretaccedilatildeo faz-se falar o sentido do texto tornando-o assim
―comunicaacutevel mas que para que o texto ―fale a algueacutem que esta pessoa tem que
entender ―alguma coisa daquilo que ele trata pois ele apenas ―responde a quem o
746 Ibidem p 216 Pois a finalidade do direito eacute regulamentar a vida em sociedade e para isto o magistrado deve
aplicar a lei de forma que ―()os tribunais () eacute que satildeo encarregados de dizer o direito motivando suas decisotildees
Ibidem p 221Diante da forma que a SV n13 foi editada (debates e redaccedilatildeo) parece que os Ministros do STF se
esqueceram que a normativa atingiria vaacuterios auditoacuterios natildeo soacute o executivo ndash poliacutetico como tambeacutem o legislativo o
judiciaacuterio e seria mateacuteria de anaacutelise do magisteacuterio doutrinaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo vez que os argumentos
apresentados pelo STF natildeo forem entendidos juridicamente e muito menos convenceram a todos estes auditoacuterios 747 Ibidem p 222 Afirma que a decisatildeo deve ser ―conforme ao direito em vigor e aceitaacutevel como tal por aqueles que
a examinaratildeo Ibidem p 223 Mas parece que os ministros do STF ao editarem a SV n13 apenas se ocuparam com
o poder executivo sob o argumento de que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorria do anseio da sociedade 748 Ibidem p 240 O autor ressalva ainda que o magistrado ao realizar o raciociacutenio juriacutedico pode realizar o
silogismo poreacutem pela loacutegica juriacutedica deve ser ater a demonstrar a aceitabilidade das premissas que resultam da
confrontaccedilatildeo das provas das argumentaccedilotildees dos valores e de tudo o mais apresentado na demanda 749 Ibidem p 241-242 Parece ser esta uma das falhas no procedimento de ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF 750 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 439 Tanto eacute assim que uma mesma expressatildeo eacute usada em diferentes leis e inclusivamente na
mesma lei em diferentes sentidos Neste iacutenterim o autor ainda lembra da necessidade da interpretaccedilatildeo quando ―duas
proposiccedilotildees juriacutedicas prescrevem para a mesma situaccedilatildeo duas consequecircncias juriacutedicas que reciprocamente se excluem
sendo tambeacutem neste momento imprescindiacutevel aplicar a interpretaccedilatildeo 751 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 441
132
interroga corretamente E por assim ser conforme o autor o inteacuterprete ―precisa
conhecer a linguagem da lei e o contexto de regulaccedilatildeo em que a norma se encontra752
Contudo Larenz ressalta que cada nova interpretaccedilatildeo transforma a aplicaccedilatildeo
efetiva da respectiva norma e que por isso natildeo haacute como admitir a ideia de que o
inteacuterprete eacute passivo de apenas ―deixar falar a norma753
Dessa forma o juiz ao interpretar um determinado termo ou proposiccedilatildeo
juriacutedica deve fazecirc-lo ―natildeo apenas precisamente para este caso concreto mas de maneira
que a sua interpretaccedilatildeo possa ser efetiva para todos os outros casos similares e ainda
com ―conhecimento adequado apoiado em razotildees compreensiacuteveis mesmo natildeo
havendo ―uma interpretaccedilatildeo absolutamente correta754
O autor informa que a correccedilatildeo da decisatildeo eacute de acordo com ordem juriacutedica e o
momento e que os tribunais natildeo estatildeo ―presos a determinada interpretaccedilatildeo mas sempre
que ―mudem ou pretendam mudar de orientaccedilatildeo estatildeo obrigados a expor suas razotildees e
estas tecircm que ser de tal ordem que possam sustentar a nova interpretaccedilatildeo Dessa
maneira ―a atividade interpretativa do juiz eacute conforme ensina Larenz subordinada agrave
exigecircncia de ―correccedilatildeo dos seus resultados755
A partir disso afirma que ―toda interpretaccedilatildeo de texto deve iniciar-se com o
sentido literal mas que tambeacutem deve observar o ―contexto significativo da lei vez
que um termo ―segundo o uso da linguagem pode ter vaacuterios significados de acordo
com o contexto da lei 756
Contudo ressalva que como tais criteacuterios ainda ―deixam em aberto diferentes
possibilidades de interpretaccedilatildeo e que por isso deve-se observar qual ―a interpretaccedilatildeo
que melhor corresponde agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador ou agrave sua ideia
752Ibidem p 441 753 Ibidem p 441-442 754 Ibidem 442-443 ―No sentido de que seja tanto definitiva como vaacutelida para todas as eacutepocas devido agrave ―variedade
inabarcaacutevel e permanente da mutaccedilatildeo das relaccedilotildees da vida que colocam aquele que aplica a norma constantemente
perante novas questotildees bem como de acordo com a ―totalidade do ordenamento juriacutedico respectivo e com ―as
pautas de valoraccedilatildeo que lhe satildeo subjacentes p 443 755 Ibidem 359 Nesse iacutenterim constata que embora existam duas teorias contrapostas sobre a interpretaccedilatildeo da lei a
―subjetivista ou de vontade e a ―objetivista ou da interpretaccedilatildeo imanente agrave lei que ambas possuem uma parte de
verdade mas que devem ser aceitas ―com limitaccedilotildees Ibidem p 445
Nesse contexto o autor ainda explica que ―A verdade da teoria subjetivista eacute que a lei juriacutedica () eacute expressatildeo de
uma vontade dirigida agrave criaccedilatildeo de uma ordem tanto quanto possiacutevel justa e adequada agraves necessidades da sociedade
E que por isso ―Por detraacutes da lei estaacute uma determinada intenccedilatildeo reguladora estatildeo valoraccedilotildees aspiraccedilotildees e reflexotildees
substantivas que nela acharam expressatildeo mais ou menos clara De outro lado o autor afirma que ―A verdade da
teoria objetivista eacute que uma lei logo que seja aplicada irradia uma accedilatildeo que lhe eacute peculiar que transcende aquilo que
o legislador tinha intentado Ibidem p 446 756 Ibidem p 450 Conforme o autor ―o sentido literal a extrair do uso linguiacutestico () serve agrave interpretaccedilatildeo ()
como uma primeira orientaccedilatildeo assinalando por outro lado enquanto sentido literal possiacutevel () o limite da
interpretaccedilatildeo propriamente dita Delimita de certo modo o campo em que se leva a cabo a ulterior atividade do
inteacuterprete Ibidem p 457
133
normativa757
indo o inteacuterprete ateacute ―aleacutem da vontade do legislador entendendo-a de
acordo com a sua proacutepria racionalidade758
Daiacute expotildee sobre os criteacuterios de interpretaccedilatildeo759
teleoloacutegico-objetivo760
e
princiacutepios eacutetico-juriacutedicos761
que devem nortear a interpretaccedilatildeo e assim afirma que o
―preceito da interpretaccedilatildeo conforme a constituiccedilatildeo tem ―uma importacircncia acrescida aos
princiacutepios elevados a niacutevel constitucional762
pois satildeo ―princiacutepios e decisotildees
valorativas763
que determinam a invalidade da legislaccedilatildeo ordinaacuteria contraacuteria quando
esta natildeo pode ser ―interpretada em conformidade com a Constituiccedilatildeo764
E entatildeo elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis
aleacutem de natildeo poder ―ultrapassar os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do
contexto significativo da lei765
eacute ―aquela que melhor concorda com os princiacutepios da
Constituiccedilatildeo766
Nesse diapasatildeo afirma que o inteacuterprete deve preferir aquela interpretaccedilatildeo que
melhor se ajuste ―agrave intenccedilatildeo reguladora do legislador e ao escopo da norma em causa
pois o juiz ao realizar a interpretaccedilatildeo ―estaacute vinculado por princiacutepio aos fins da lei e agraves
757 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 462 758 Ibidem p 468 759 Aqui vale ressaltar que o autor afirma que ―os criteacuterios de interpretaccedilatildeo natildeo satildeo apenas diferentes meacutetodos de
interpretaccedilatildeo entre os quais o inteacuterprete possa escolher segundo o seu arbiacutetrio mas pontos de vistas metoacutedicos que
devem ser todos tomados em consideraccedilatildeo para que o resultado da interpretaccedilatildeo deva poder impor a pretensatildeo de
correccedilatildeo (no sentido de um enunciado adequado) E ainda acrescenta que ―os diversos criteacuterios como o sentido
literal e tambeacutem frequentemente a conexatildeo de significado da lei deixam sempre em aberto diferentes possibilidades
de interpretaccedilatildeo outros frequentemente natildeo funcionam porque por exemplo o entendimento da norma por parte do
legislador histoacuterico jaacute natildeo eacute possiacutevel de se constatar E que por isto ―Natildeo raramente necessita-se de uma
laquoponderaccedilatildeoraquo de diferentes pontos de vistardquo Ibidem p 450 760 Conforme o autor ―() trata-se das estruturas do acircmbito material regulado dados factuais em relaccedilatildeo aos quais
nem o legislador pode alterar o que quer que seja e que ele toma em consideraccedilatildeo de modo racional a propoacutesito de
qualquer regulaccedilatildeo Idem p 469 761 De acordo com as liccedilotildees do autor ―estatildeo antepostos a uma regulaccedilatildeo nos quais a referecircncia de sentido dessa
regulaccedilatildeo agrave ideia de Direito se torna apreensiacutevel manifesta Ibidem p 469-470 762 Ibidem p 479 763 Os valores que satildeo reconhecidos na Lei Fundamental podem estar dispostos como princiacutepios ou como direitos
fundamentais e ―se relacionam uns com os outros de acordo com o sentido e por isso podem tanto complementar-se
como delimitar-se entre si Ibidem p 483 764 Ibidem p 479 765 Ibidem p 480-481 Parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao estabelecerem uma Suacutemula
Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios
constitucionais que regem a administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a
redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de
nepotismo que nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo
de tais princiacutepios 766 Ibidem p 480 Nesse sentido assevera que ―quando a interpretaccedilatildeo mais antiga estaacute em contradiccedilatildeo com um
princiacutepio constitucional haacute de verificar-se se eacute possiacutevel uma interpretaccedilatildeo conforme a Constituiccedilatildeo se o for haacute de
preferir-se esta se natildeo haacute de denegar-se validade agrave norma como contraacuteria agrave Constituiccedilatildeo Ibidem p 488- 489
134
decisotildees valorativas do legislador a ele subjacente767
e que como os criteacuterios guardam
relaccedilatildeo entre si que o peso deles depende do modo como se apresentam no caso
concreto podendo apoiar-se reciprocamente768
Ainda ressalta que natildeo haacute como definir em que momento uma interpretaccedilatildeo
―originariamente legitimada haacute de ceder agrave outra que se orienta por pautas atuais mas
que a interpretaccedilatildeo ―eacute uma atividade criadora do espiacuterito e que aquele que a realiza tem
―uma margem de livre apreciaccedilatildeo dentro da qual satildeo plausiacuteveis diferentes resoluccedilotildees
mas desde que ―fundamente as razotildees porque considera algum criteacuterio como
determinante769
Nesse enredo ainda dispotildee que quando o inteacuterprete tiver ―esgotado todas as
possibilidades de alcanccedilar um resultado metodologicamente assegurado ele ainda pode
―encontrar uma decisatildeo de sua exclusiva responsabilidade mas que nesse contexto ele
deve explicar a valoraccedilatildeo pessoal que foi realizada770
uma vez que tudo gira em volta
do ―caso concreto que tem de resolver771
Daiacute tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um
imperativo de ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de
soluccedilotildees que satisfaccedilam a justiccedila mesmo que esta ―natildeo possa ser sempre alcanccedilada
Nesse diapasatildeo ainda explica que o juiz mesmo detendo ―uma opiniatildeo preliminar
relativa agrave resoluccedilatildeo que haacute de achar eacute obrigado a ―permitir que a sua opiniatildeo
preliminar seja retificada pela lei772
Natildeo sendo portanto liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja extrair dela
pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador vez que a ―justiccedila da
resoluccedilatildeo do caso eacute ―uma meta desejaacutevel de atividade judicial que deve ser realizada
nos termos das leis vigentes e dos princiacutepios juriacutedicos reconhecidos em conformidade
767 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 485-486 768 Ibidem p 488 Como o criteacuterio do sentido literal e o contexto que delimitam as diversas interpretaccedilotildees possiacuteveis
Contudo Larenz ressalta que como ―o sentido literal delimita a interpretaccedilatildeo possiacutevel de uma disposiccedilatildeo eacute
recomendaacutevel comeccedilar por ele com isso eacute-se logo conduzido ao contexto significativo Ibidem p 488 Nesse
contexto aduz que os criteacuterios teleoloacutegicos satildeo decisivos pois satildeo por um lado ―as estruturas materiais do acircmbito da
norma e por outro lado os princiacutepios juriacutedicos imanentes ao ordenamento juriacutedico Ibidem p 487 769 Ibidem p 489 Mas parece que tal accedilatildeo tambeacutem natildeo foi clara e completamente explicitada pelos Ministros do
STF ao editarem a SV n13 770 Ibidem p 489 Muitas das valoraccedilotildees apresentadas pelos Ministros nos debates que antecederem a SV n13 se
assemelham mais a valoraccedilotildees pessoais que juriacutedicas 771 Ibidem p 491 Natildeo parece que com a ediccedilatildeo da SV n13 o STF tenha dado a resoluccedilatildeo mais justa aos casos
concretos posteriores a ela 772 Idem p 492-493
135
com ―o auxiacutelio das regras de interpretaccedilatildeo mencionadas no decurso de um
desenvolvimento jurisprudencial do Direito que seja admissiacutevel773
Nesse diapasatildeo nota que o Estado se encontra em situaccedilatildeo perigosa pois se
por um lado haacute a ―perda de autoridade do legislador atual que soacute raras vezes se ocupa
do tempo necessaacuterio () a examinar cuidadosamente as suas formulaccedilotildees e natildeo raro se
omite em absoluto quanto agrave regulaccedilatildeo quando esta deve esperar-se dele por outro haacute
o juiz ―que sorteia o Direito estatuiacutedo para substituir as pautas legais pela sua ideia
pessoal de justiccedila774
E sintetiza esse toacutepico afirmando que a modificaccedilatildeo da interpretaccedilatildeo anterior
ocorre quando a ―alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa motiva a revisatildeo devido agrave variaccedilatildeo
das relaccedilotildees faacuteticas ―de tal modo que a norma dada deixou de se ajustar agraves novas
relaccedilotildees devido ao passar do tempo que natildeo estaacute na quietude775
Desta feita para Larenz a ―aplicaccedilatildeo correta do direito () natildeo soacute autoriza o
juiz a desenvolvecirc-lo no sentido de continuar a formaacute-lo atraveacutes da interpretaccedilatildeo como
ateacute mesmo obriga-o a isso podendo ao realizar a interpretaccedilatildeo do direito ―aplicar a
formulaccedilatildeo integradora e ndash em determinados limites ndash corretora ou modificativa do
direito pois intriacutenseca agrave atividade judicante mas resta questionar sobre os limites
dessa faculdade776
3124 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Inocecircncio Maacutertires Coelho elucida que existem ―traccedilos comuns a atividade
interpretativa e que ―uma preacutevia formulaccedilatildeo teoacuterica sobre a interpretaccedilatildeo juriacutedica em
geral eacute imprescindiacutevel para que se possa desenvolver posteriormente a ―hermenecircutica
constitucional sem ―transgressotildees metodoloacutegicas inoportunas777
773 LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 493 E ainda acrescenta que a decisatildeo equitativa tem ―o papel na interpretaccedilatildeo de ―repensar de
novo a interpretaccedilatildeo da lei e ―achar novos pontos de vistas Ibidem p 493 ―A aspiraccedilatildeo a uma justiccedila de caso eacute
assim um fator legiacutetimo no processo de decisatildeo judicial conquanto natildeo induza o juiz a manipular a lei de acordo
com as suas convicccedilotildees () as indicaccedilotildees metoacutedicas ajudam pouco aqui em caso de conflito () da fidelidade agrave lei
que lhe eacute preceituada e a justiccedila do caso por ele buscada o juiz soacute em uacuteltimo termo pode decidir segundo sua proacutepria
consciecircncia Ibidem p 494 Na realidade os Ministros do STF elaboraram uma normativa segundo suas
consciecircncias mas natildeo asseguraram a justiccedila 774 Ibidem p 494 775 Entretanto o autor ressalta que ―natildeo eacute toda modificaccedilatildeo que provoca alteraccedilatildeo do conteuacutedo da norma mas quando
ocorre pode impelir a uma soluccedilatildeo ndash por via de uma interpretaccedilatildeo modificada ou de um desenvolvimento judicial do
direito Ibidem p 495Com isto poder-se-ia aduzir que a SV n13 reviu a noccedilatildeo de nepotismo e a sua consequente
vedaccedilatildeo disposta pela legislaccedilatildeo anterior devido ao tempo 776 Ibidem p 424 777 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 35Nesse enredo expotildee
sobre a hermenecircutica juriacutedica e como deveria ser a sua aplicaccedilatildeo no acircmbito judicial ndash como os magistrados deveriam
decidir
136
E ensina que o processo interpretativo observado como procedimento de
resposta a um problema ―eacute uacutenico e idecircntico em seus elementos fundamentais778
embora seja diverso quanto agraves suas variadas formas de aplicaccedilatildeo e que a Constituiccedilatildeo e
a lei embora sejam ―objetos culturais materialmente idecircnticas divergem quanto aos
―aspectos externos779
Nesse diapasatildeo assevera o professor que ―a interpretaccedilatildeo de qualquer norma
juriacutedica eacute uma atividade intelectual e que ao extrair o sentido do enunciado normativo
possibilita sua aplicaccedilatildeo agraves situaccedilotildees faacuteticas concretas pois retira o sentido do texto e
diminui a extensatildeo que haacute entre a ―generalidade da norma e a singularidade do caso
concreto780
E entatildeo constata que por meio da concretizaccedilatildeo ocorrida com a aplicaccedilatildeo do
texto juriacutedico ao caso concerto ―eacute que se revela () o conteuacutedo significativo da norma
e que esse processo ―nunca apresenta um termo final ou seja eacute uma atividade
infinita781
Diante disto Inocecircncio Coelho ressalta que no acircmbito do judiciaacuterio ―as
exigecircncias sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas
leituras dos mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras
que chegam a criar modelos juriacutedicos inteiramente novos782
E nota que ―quando os juiacutezes e tribunais emprestam sentidos novos a um
mesmo enunciado normativo produzem ―novos enunciados e funcionam ―como
instacircncias heterocircnomas de criaccedilatildeo abreviada do direito783
natildeo apenas porque os fatos
que exercem influecircncia sobre os modelos juriacutedicos alterando o sentido da norma mas
tambeacutem porque constituem ―o significado das regras de direito sendo a adaptaccedilatildeo das
normas a eles ―requisito sine qua non da proacutepria efetividade do direito que soacute funciona
na medida em que se manteacutem sintonizado com a realidade social da qual emerge e
sobre a qual atua784
778 Ibidem p 36 779 Ibidem p 35 780 Ibidem p 36 781 Ibidem p 37 ―infinita pela razatildeo de que uma interpretaccedilatildeo que parecia adequada pode ser demonstrada
incorreta e porque sempre satildeo possiacuteveis novas e melhores interpretaccedilotildees possiacuteveis porque a cada vez conforme a
eacutepoca histoacuterica em que vive o inteacuterprete e com base no que ele sabe natildeo se excluem interpretaccedilotildees que
precisamente para aquela eacutepoca e para o que na eacutepoca se sabe satildeo melhores ou mais adequadas do que outras
Giovanni Reale amp Dario Antiseri (1991 v III p 630) apud Inocecircncio Maacutertires Coelho p 37 782 Ibidem p 37 783 COELHO Inocecircncio Maacutertires Op cit p 39 Nesse enredo o autor explica que agrave ―luz da experiecircncia juriacutedica
verificamos que isso ocorre em razatildeo das mudanccedilas que se operam continuamente no prisma histoacuterico-social de
aplicaccedilatildeo do direito exigindo soluccedilotildees novas e imediatas Idem p 39 784 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 41
137
Daiacute afirma o doutrinador que o magistrado ao ―ajustar normas e fatos realiza
uma atividade que une ―a compreensatildeo a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo dos modelos
juriacutedicos e que dessa forma exerce ―o papel de agente redutor da distacircncia entre a
generalidade da norma e a singularidade do caso concreto e cria ―a norma de decisatildeo
concreta ou a norma do caso () decidindo em vistas das particularidades da situaccedilatildeo
posta a seu julgamento realizando enquanto inteacuterprete-aplicador do direito um
processo - imprescindiacutevel agrave compreensatildeo do ―modelos juriacutedicos que deve aplicar785
-
de refazimento do ―caminho do legislador a partir do questionamento do texto quanto
aos problemas sociais que ensejaram determinada resposta normativa786
Por isto o autor elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive 787
Desta feita arremata que a ―aplicaccedilatildeo de qualquer norma juriacutedica visa
solucionar as intempeacuteries do momento em conformidade com os valores do tempo do
inteacuterprete e por decisatildeo deste como autoridade legitimada a ―criar modelos juriacutedicos e
dotaacute-los de eficaacutecia e ainda que o magistrado-inteacuterprete deve com o fito de
―reconhecer o significado juriacutedico da lei realizar a adequaccedilatildeo da lei agraves necessidades
reais a fim de solucionar de forma praacutetica a demanda a ele apresentada788
Assim Inocecircncio Maacutertires dispotildee que isso representa o ―significado exemplar
ou paradigmaacutetico da hermenecircutica juriacutedica pois a partir daiacute se integram ―os horizontes
significativos do texto normativo e o de seu aplicador jaacute que possibilita que o
inteacuterprete aplicador expanda seu ―horizonte ao ―fundi-lo com o horizonte do texto789
785 Ibidemp 43-44 E ressalta que segundo Gadamer ―compreender eacute sempre aplicar que ―a tarefa da interpretaccedilatildeo
consiste em concretizar a lei em cada caso isto eacute na sua aplicaccedilatildeo e que a ―aplicaccedilatildeo natildeo eacute uma etapa derradeira e
eventual do fenocircmeno de compreensatildeo mas um elemento que a determina desde o princiacutepio e no seu conjunto
Ibidem p 44 786 Ibidem p 44 O autor lembra a partir de Larenz que para se questionar o texto deve se saber sobre o que ―ele
trata pois ele ―soacute responde a quem o interroga corretamente Larenz (1989 p 337) apud Inocecircncio (1997p 44) E
ainda conclui que por isto ―parece liacutecito considerar que uma pergunta bem feita jaacute representa mais de meio caminho
para se chegar agrave resposta Ibidem p 44 787 Ibidem p 46Nesse contexto o autor ainda cita Richard Palmer que afirma ―() tanto ao transmitir um juiacutezo
como ao pregar um sermatildeo a interpretaccedilatildeo deve incluir natildeo soacute a interpretaccedilatildeo do que o texto representava no seu
proacuteprio mundo na circunstacircncia em que produziu como tambeacutem aquilo que significa no momento atual porque em
todo o ato de compreensatildeo se daacute uma aplicaccedilatildeo ao presente Ibidem p 46 788 Ibidem p 47 789 Ibidem p 47
138
Nesse ensejo afirma que interpretar eacute essencial ao magistrado inteacuterprete -
aplicador do direito pois possibilita a ele que amplie e aprimore sua visatildeo e sua
persuasatildeo por meio de novos elementos analiacuteticos790
Contudo o autor lembra que se por um lado tal atividade abre o ―campo
visual do magistrado-inteacuterprete por outro remonta agrave necessidade de o aplicador do
direito ―prestar contas do seu trabalho interpretativo para que este se demonstre
legiacutetimo ―haacute de ser racional objetivo e controlaacutevel pois natildeo se coaduna com a ideia de
Estado de Direito a figura de um oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha acima
da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo Sendo portanto imprescindiacutevel aplicar
criteacuterios em ―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo
demonstram os ―passos do processo do pensamento essenciais a evidenciar ―a
racionalidade do seu desenvolvimento791
Daiacute assevera que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a lei vincule
por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes quanto os
governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo transparece o
raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o convencimento
daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam792
Ainda elucida que satildeo obrigatoacuterias a publicidade e a motivaccedilatildeo das decisotildees
dos magistrados pois traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem como a
sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de ordenaccedilatildeo
justa e racional da convivecircncia humana sendo a motivaccedilatildeo da decisatildeo natildeo apenas o
elemento assecuratoacuterio da racionalidade da decisatildeo como tambeacutem da proacutepria decisatildeo
pois eacute ―condiccedilatildeo de legitimidade e de eficaacutecia do seu labor hermenecircutico cujo resultado
soacute se tornaraacute coletivamente vinculante se obtiver o consenso social que no caso
funcionaraacute senatildeo como prova pelo menos como sintoma de racionalidade793
E que esse consenso deve ser de todos aqueles que ―possam ser afetados pela
decisatildeo por meio de um procedimento em que ―participem como livres e iguais da
busca cooperativa da verdade na qual ―a uacutenica forma de coerccedilatildeo que se pode exercer eacute
a coerccedilatildeo das coerccedilotildees que exercem os bons argumentos pois ―o ideal de
racionalidade de objetividade e mesmo de seguranccedila juriacutedica aponta para o 790 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997p 47 791 Ibidemp 47-48 792 Ibidem p 48 793 Ibidem p 49 O autor assevera na p 26 da ediccedilatildeo de sua obra em 2011 que considera vaacutelido ―() utilizar como
paracircmetros de controle e legitimaccedilatildeo da atividade hermenecircutica a consciecircncia juriacutedica geral e o devido processo
legalrdquo uma vez que ambos ―tecircm-se mostrado pelo menos razoaacuteveis na medida em que impedem os voluntarismos
mas natildeo inibem a necessaacuteria criatividade dos inteacuterpretes e aplicadores do direito
139
imperativo de se evitar ao maacuteximo ―o momento puramente subjetivo da
interpretaccedilatildeo e com isto diminuir o ―resiacuteduo incocircmodo de voluntarismo que se faz
presente inevitavelmente em todo trabalho hermenecircutico794
Assim Inocecircncio Maacutertires elucida que as decisotildees judiciais - para serem
―modelos jurisdicionais por excelecircncia devem estar ―revestida de legitimidade e
eficaacutecia795
e que o exerciacutecio da hermenecircutica juriacutedica eacute delimitado por quatro
condiccedilotildees gerais destacando dentre elas ―o caraacuteter linguiacutestico - que eacute comum a
qualquer interpretaccedilatildeo796
―o caraacuteter necessaacuterio da atividade interpretativa que
desmistifica a existecircncia de legislaccedilatildeo cujo dispositivo natildeo suscita quaisquer ―duacutevidas
obscuridades ou contradiccedilotildees
o fato de que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que impede que o inteacuterprete atribua significaccedilatildeo arbitraacuteria aos
enunciados legais - proibido dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal - esse eacute o limite da
interpretaccedilatildeo797
e por fim o ―caraacuteter unitaacuterio do seu procedimento que resulta em
uma ―unidade de compreensatildeo onde se integram todos ―instrumentos
hermenecircuticos798
E entatildeo o autor constata que a interpretaccedilatildeo das normas juriacutedicas eacute vista
atualmente como ―um conjunto de meacutetodos desenvolvidos pela doutrina e
jurisprudecircncia com base em criteacuterios ou premissas diferentes mas reciprocamente
complementares799
o que faz inexistir qualquer hierarquia entre tais criteacuterios e assim
garante por um lado maior ―liberdade ao juiz800
e por outro demonstra a inocorrecircncia
de qualquer competiccedilatildeo entre os ―chamados meacutetodos de interpretaccedilatildeo do direito801
794 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 49-50 Entretanto
informa que o ponto de vista subjetivo ocorre natildeo de cada um mas do ponto de vista comum ndash denominador comum
dos inteacuterpretes - dito ―intersubjetivo transcendental pelo qual ―poderatildeo chegar a resultados semelhantes que
edificam o ―entendimento objetivo da decisatildeo Ibidem 50-51 Isso foi observado nos precedentes da SV n13
apenas quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo pela autoaplicaccedilatildeo dos princiacutepios dispostos no caput do artigo 37 da CF88 795 Ibidem p 38 796 Ibidem p 54 Descortina a prescindibilidade da disputa entre aqueles que entendem que a finalidade da
interpretaccedilatildeo eacute decifrar ―por traacutes da norma juriacutedica ―a vontade do legislador e os que compreendem que eacute se
―curvar agraves palavras e agrave vontade da lei demonstrando que o verdadeiro ―objeto de interpretaccedilatildeo natildeo eacute a questatildeo
volitiva seja do legislador ou da lei mas a maneira como foi expressada por meio do ―feito ou falado 797 Ibidem p 55 Por isso se constata a necessidade de se interpretar o significado das palavras do dispositivo legal
natildeo apenas literalmente mas de forma contextualizada respeitando a ―autonomia do texto - ―condiccedilatildeo de
objetividade da interpretaccedilatildeo p 56 798 Ibidem p 61 799 Ibidem p 61-62 O que faz lembrar como afirmado pelo proacuteprio autor que Savigny jaacute elucidava que os
elementos ―gramatical loacutegico histoacuterico e sistemaacutetico satildeo ―quatro operaccedilotildees que se integram na atividade
interpretativa que sem a unificaccedilatildeo deles natildeo obtecircm ecircxito p 62 800 Ibidem p 62 ―Natildeo existe uma relaccedilatildeo hieraacuterquica fixa entre os diversos criteacuterios de interpretaccedilatildeo essa
pluralidade de meacutetodos torna-se um veiacuteculo de liberdade do juizlsquo (Martin Kriele) ateacute certo ponto acaba podendo
escolher o meacutetodo em funccedilatildeo do objeto e mesmo do resultado que ele estimando correto e justo pretende alcanccedilar
em cada caso Idem p 62 801 Ibidem p 63 ―Agrave vista dessa interdependecircncia dos procedimentos interpretativos ndash que se entrelaccedilam sob a ideia
de que a decisatildeo do caso concreto para se qualificar como juriacutedica () os chamados meacutetodoslsquo de interpretaccedilatildeo do
direito () devem ser utilizados em conjunto e complementarmente para que o resultado afinal obtido possa refletir
140
Poreacutem afirma que isto natildeo quer dizer que o inteacuterprete por intermeacutedio de
―resultados preconcebidos possa ―afeiccediloar a norma com uma pseudo argumentaccedilatildeo e
assim realizar uma interpretaccedilatildeo discricionaacuteria dando uma significaccedilatildeo diversa da
delimitada pelo enunciado legal e ainda legitimar tais resultados pois tal ato natildeo soacute
desqualificaria a anaacutelise do resultado como ―instrumento de controle da interpretaccedilatildeo
como infringiria a lei pois sua liberdade eacute ―objetivamente vinculada devendo sua
decisatildeo ser ―correta e justa para ser considerada juriacutedica802
32 Hermenecircutica Constitucional o poder normativo e a intepretaccedilatildeo dos
princiacutepios e postulados constitucionais
Nesse item se trata da interpretaccedilatildeo dos postulados e princiacutepios constitucionais
no acircmbito da Hermenecircutica Constitucional e tambeacutem do poder normativo que tal
atividade interpretativa pode suscitar ao Supremo Tribunal Federal no exerciacutecio da
jurisdiccedilatildeo constitucional
Partindo das liccedilotildees de Gadamer deve-se atentar que a hermenecircutica
constitucional transformou-se na teoria do conhecimento juriacutedico ou ―no conhecimento
do conhecimento do direito pois ela tem a tarefa ―de interpretar as diferentes
interpretaccedilotildees do fenocircmeno juriacutedico a partir da anaacutelise criacutetica das muacuteltiplas leituras da
lei fundamental e dos vaacuterios mundos constitucionais que podem emergir dessas
leituras803
Do que se passa agrave apreciaccedilatildeo e constataccedilatildeo de que se a questatildeo hermenecircutica eacute
melindrosa no acircmbito da aplicaccedilatildeo judicial de forma ampla o eacute ainda mais quando
aposta estritamente pelo Supremo Tribunal Federal
321 Inocecircncio Maacutertires Coelho
Na hermenecircutica aplicada no acircmbito da jurisdiccedilatildeo constitucional eacute ainda mais
intrigante o fato de que a ―criatividade exercida pelos ministros ―a rigor natildeo conhece
limites natildeo apenas porque a proacutepria corte constitucional estaacute ―fora e acima da
triparticcedilatildeo dos poderes como tambeacutem porque os ―enunciados constitucionais satildeo
―abertos indeterminados e polissecircmicos fazendo com que o tribunal constitucional
―inteacuterprete final da Constituiccedilatildeo e juiz uacuteltimo de sua proacutepria autoridade seja ― variante
do poder legislativo 804
toda a complexidade dos afazeres hermenecircuticos como atividade na qual se fundem necessariamente a compreensatildeo
a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo de modelos juriacutedicos Ibidem p 63 802 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 62-63 803 GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414 804 COELHO Op cit p 38
141
Nesse iacutenterim o autor afirma que a hermenecircutica constitucional eacute diversa da
legal vez que a Constituiccedilatildeo devido agrave sua ―natureza estrutura e finalidade apresentar-
se ―como um sistema aberto de regras e princiacutepios que necessitam da mediaccedilatildeo de
legisladores e juiacutezes para lograrem efetividade805
e sua respectiva hermenecircutica visa
obstar os ―procedimentos que ultrapassam os limites da interpretaccedilatildeo e produzem
resultados hermenecircuticos incompatiacuteveis com os princiacutepios estruturais da lei
fundamental806
Assim no acircmbito da interpretaccedilatildeo constitucional as normas positivadas aleacutem
de natildeo traduzirem ―decisotildees inequiacutevocas do legislador tambeacutem natildeo exprimem uma
―suposta ou imaginaacuteria vontade da proacutepria Constituiccedilatildeo limitando-se na maioria das
vezes a proclamar princiacutepios ou a apontar os objetivos sendo nela que ―mais se
manifesta a criatividade dos aplicadores do direito Mas que isso natildeo significa que - no
―domiacutenio hermenecircutico807
- admitir ―alteraccedilotildees no acircmbito ou na esfera da norma
traduz rupturas ou revisotildees apoacutecrifas a ensejar ―uma realidade inconstitucional
manifestamente incomportaacutevel no programa da norma constitucional808
pois se por
um lado as ―viragens da jurisprudecircncia evidenciam que houve alteraccedilatildeo no
significado que se dispunha a algum texto legal por outro devem estar expressamente
fundamentadas nos motivos que as balizaram e que tenham calccedilado o afastamento do
inteacuterprete de um criteacuterio normalmente utilizado 809
E dessa forma o doutrinador alega parecer que ―em decorrecircncia do modo
como se altera a realidade social a escolha do caso ou do momento em que se deve
atribuir um novo significado a determinado texto de lei eacute ateacute certo ponto uma decisatildeo
discricionaacuteria dos aplicadores do direito810
e nesse enredo passa a elucidar sobre a
―interpretaccedilatildeo constitucional e a criaccedilatildeo judicial do direito asseverando que a corrente
interpretativista considera ―incompatiacutevel com o princiacutepio democraacutetico qualquer
criatividade judicial que proporcione ―interpretaccedilatildeo dos enunciados normativos aleacutem
do ―significado linguisticamente possiacutevel da lei e assim imprima aos juiacutezes ―uma
805 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 26 806 Ibidem p 40 807 Ibidem p 54-55 808 Ibidem p 40 Na mesma linha de Gomes Canotilho 809 Ibidem p 60 Nesse iacutenterim o autor cita Robert Alexy ―Quem resolve desprezar um precedente assume o ocircnus
da argumentaccedilatildeo pois natildeo parece sensato renunciar sem justificaccedilatildeo ao que ateacute entatildeo vinha sendo adotado como
prevalecente p 60 Nesse diapasatildeo cumpre afirmar que os ministros do STF inovaram jurisprudecircncia nos
precedentes da Suacutemula especialmente no terceiro e quarto quanto a entendimento referentes agraves disposiccedilotildees legais e
constitucionais mas natildeo fundamentaram criteriosamente nenhuma destas inovaccedilotildees 810 Ibidem p 60
142
legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos 811
e que a corrente
natildeo-interpretativista defende que eacute fidedigno por meio de valotildees como justiccedila
igualdade e liberdade se conceber aos magistrados-aplicadores do direito uma
―competecircncia interpretativa em sentido forte especialmente porque a Constituiccedilatildeo eacute
formada de ―princiacutepios juriacutedicos abertos indeterminados 812
Daiacute conclui que a corrente natildeo-interpretativa como ―pano de fundo
substanciou ―ensaios rumo agrave autonomia e agrave especificidade da interpretaccedilatildeo
constitucional que exige do inteacuterprete ―situar-se em perspectiva metodologicamente
adequada ao objeto do seu afazer hermenecircutico 813
Nesse diapasatildeo Inocecircncio Maacutertires afianccedila que a Constituiccedilatildeo ―determina a
escolha do meacutetodo adequado a seu conhecimento e em poder do inteacuterprete cria os
―objetos hermenecircuticos num processo aberto e infinito mas que sua ―consistecircncia
deve ser controlada por meio da verificaccedilatildeo de seus ―resultados a partir de um
―criteacuterio de verdade baseado na justiccedila da decisatildeo em cada caso concreto natildeo
podendo as decisotildees dos inteacuterpretes constitucionais ser arbitraacuterias pois mesmo
havendo o resquiacutecio ―incocircmodo do ―voluntarismo deve-se controlar o proacuteprio criteacuterio
que foi utilizado no ―procedimento legitimador do ―ponto de vista formal por meio
da ―exigecircncia do devido processo legal e do ―ponto de vista substancial pela
―consciecircncia juriacutedica geral - que eacute formada por criteacuterios traduzidos pelos princiacutepios
juriacutedicos ―pelos valores eacuteticos reconhecidos na comunidade juriacutedica pela ―natureza
das coisas e pela ―consciecircncia axioloacutegica da comunidade juriacutedica814
- e natildeo apenas
pela individual do juiz
Nesse enredo o doutrinador explicita que ―a peculiaridade da estrutura
normativo-material da parte dogmaacutetica da Constituiccedilatildeo - que ―justifica a existecircncia de
uma interpretaccedilatildeo especificamente constitucional - decorre do fato de que ―as normas
constitucionais natildeo contecircm uma previsatildeo por elementos limitando-se a enunciar
princiacutepios ou criteacuterios gerais de valoraccedilatildeo que () soacute se tornam operantes depois de
densificados e concretizados pelo inteacuterprete aplicador e que por isso sua interpretaccedilatildeo
811 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 67 - 68 Segundo o
autor os adeptos desta corrente explicam que interpretar natildeo eacute criar mas aplicar e que desequilibraria a ―balanccedila se
aos juiacutezes fosse delegada a competecircncia de criar normas juriacutedicas por meio da interpretaccedilatildeo sendo imprescindiacutevel
rechaccedilar ―qualquer espeacutecie de ativismo judicial porque incompatiacutevel com a ordem juriacutedico-poliacutetica plasmada na
Constituiccedilatildeo p 68 812 Ibidem p 69 813 Ibidem p 73 814 Ibidem p 76
143
eacute especifica - realizada a partir do estudo da ―estrutura normativo-material815
dos
princiacutepios 816
que satildeo ―mandamentos de otimizaccedilatildeo de ―importante dimensatildeo
institucional que atuam como ―fatores de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de unidade poliacutetica
pois ―graccedilas agrave amplitude e indeterminaccedilatildeo dos seus enunciados 817
ensejam variadas
leituras devendo ser aplicados em ―diferentes graus de efetivaccedilatildeo818
Daiacute se extrai que a interpretaccedilatildeo constitucional eacute especiacutefica e autocircnoma
―enquanto atividade hermenecircutica que opera com princiacutepios isto eacute com preceitos cuja
estrutura normativo-material eacute aberta e indeterminada e por isto geradora de
significados muacuteltiplos819
e que existem criteacuterios e meacutetodos que induzem aspectos
―emancipadores820
a ela
Por isto afirma que a ―interpretaccedilatildeo constitucional eacute um conjunto de meacutetodos
embasados em ―criteacuterios ou premissas complementares que demonstram o ―caraacuteter
unitaacuterio das atividades interpretativas que deve ser realizada a partir das ―regras
tradicionais da hermenecircutica821
Nesse ensejo o autor ensina que a uma o criteacuterio toacutepico-problemaacutetico se volta
ao ―caraacuteter praacutetico da interpretaccedilatildeo e privilegia a interpretaccedilatildeo a partir de um
―processo aberto de argumentaccedilatildeo a duas que o hermenecircutico concretizador enseja a
interpretaccedilatildeo a partir da ―preacute-compreensatildeo que o inteacuterprete tem do texto (a quem cabe
―concretizar a norma) a trecircs que o meacutetodo que destaca a atividade criativa de quem
interpreta a Constituiccedilatildeo pois enseja a relaccedilatildeo entre o texto e o contexto e transforma ―o
ato interpretativo em movimento de ir e vir o chamado ciacuterculo hermenecircutico a
quatro que o cientiacutefico-espiritual cujo objetos satildeo os ―valores subjacentes agrave
Constituiccedilatildeo traduz sentido e realidade face agrave ―integraccedilatildeo comunitaacuteria e que por
fim a cinco o normativo estruturante permite ao inteacuterprete-aplicador - ao concretizar a
norma constitucional - realizar a conexatildeo entre a norma e a ―situaccedilatildeo normada
conformando o texto e a realidade 822
815COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 77-78 816 Ibidemp 83 Nesse diapasatildeo destaca que ―a atribuiccedilatildeo de maior importacircncia a um determinado princiacutepio natildeo
invalida nem sequer desqualifica a pauta que deixou de ser aplicada porque a sua pretericcedilatildeo teraacute decorrido
exclusivamente da anaacutelise das circunstacircncias do caso e que eles natildeo apresentam tensatildeo entre si mas que se isso
ocorrer ao serem aplicados caberaacute ao inteacuterprete realizar um ―meacutetodo de ponderaccedilatildeo entre eles que pode ser diversa
em cada um dos casos a fim de solucionar a questatildeo posta Ibidem p 84 817 Ibidem p 126 818 Ibidem p 84 819 Ibidem p 85 820 Ibidem p 87 821 A fim de revelar elementos como loacutegico histoacuterico teleoloacutegico Ibidem p 89 822 Ibidem p 89-90
144
Elucida ainda que os ―princiacutepios de interpretaccedilatildeo constitucional823
devem
ser aplicados pelo inteacuterprete conjuntamente quais sejam da unidade constitucional que
ensina que as normas constitucionais satildeo ―preceitos desconexos num sistema interno
unitaacuterio de regras e princiacutepios de efeito integrador que dispotildee que se deve preferir os
criteacuterios que garantam a ―integraccedilatildeo poliacutetica e social da maacutexima efetividade que
orienta a se dar o sentido que assegura ―maior eficaacutecia ou efetividade agrave norma da
concordacircncia praacutetica ou da harmonizaccedilatildeo que se volta a garantir a afirmaccedilatildeo de um
bem juriacutedico sem o ―sacrifiacutecio do outro da forccedila normativa da constituiccedilatildeo que
direciona o inteacuterprete a ―dar primazia agraves soluccedilotildees que densificam as normas
constitucionais tornando-as permanentes e enfim o princiacutepio da interpretaccedilatildeo
conforme a Constituiccedilatildeo que assegura que se decirc agraves normas infraconstitucionais um
―sentido compatiacutevel e natildeo conflitante com a Constituiccedilatildeo824
Por fim Inocecircncio Maacutertires conclui que o inteacuterprete-constitucional como
uacuteltimo aplicador eacute o verdadeiro legislador pois a interpreta em caraacuteter definitivo825
tendo portanto a palavra final sobre aquilo que eacute ou natildeo compatiacutevel com a
Constituiccedilatildeo826
que deve ser dada por intermeacutedio de uma ―hermenecircutica de princiacutepios
que substitui a ―retrospectiva de interpretaccedilatildeo pela prospectiva de concretizaccedilatildeo827
322 Consideraccedilotildees a partir de Ronald Dworkin e Robert Alexy
Dworkin volta-se agrave anaacutelise da decisatildeo judicial na praacutetica agrave maneira com que os
magistrados interpretam e decidem os casos concretos e entende que o direito depende
―de convenccedilotildees sociais distintas designadas de ―convenccedilotildees juriacutedicas sobre as quais
instituiccedilotildees deveriam ter o poder de elaborar as leis 828
Nesse contexto explica que os casos denominados hard cases829
natildeo satildeo
solucionados via convenccedilatildeo juriacutedica (lei precedentes etc) seja porque quanto a eles
natildeo haacute convenccedilatildeo estabelecida ou porque natildeo haacute consenso quanto a qual convenccedilatildeo eacute
823COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 90 824 Ibidem p 91-92 Diante disto conclui que da ―interaccedilatildeo dialeacutetica entre pauta e realidade () decorrem a abertura
e a infinitude do processo interpretativo ou da espiral hermenecircutica Ibidem p 92 825 Embora suscite variadas ―controveacutersias doutrinaacuterias quanto ao ―caraacuteter acentuadamente poliacuteticolsquo e ainda ―ateacute
certo ponto arbitraacuteriolsquo da interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo da Carta Magna pelas ―cortes constitucionais Ibidem p 27 826 Prerrogativa tatildeo extraordinaacuteria esta que enseja reflexatildeo quanto ao modelo brasileiro de jurisdiccedilatildeo constitucional
Ibidem p 57 827 Ibidem p 98 828 Segundo o autor o convencionalismo ―explica de que maneira o conteuacutedo das decisotildees poliacuteticas do passado pode
tornar-se expliacutecito e incontestaacutevel DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes
2002 p 141-142 829 O autor elucida que satildeo aqueles casos que natildeo podem ser submetidos a regras de direito claras estabelecidas de
antematildeo por alguma instituiccedilatildeo Ibidem p 127
145
viaacutevel para se realizar a interpretaccedilatildeo e a aplicaccedilatildeo do direito830
e que por isso a
decisatildeo do juiz nos casos difiacuteceis natildeo eacute discricionaacuteria831
Ao repelir o pragmatismo832
propotildee uma teoria que resulte na reconstruccedilatildeo
racional do direito a partir de uma concepccedilatildeo principioloacutegica da comunidade poliacutetica
pois se por um lado ―a comunidade poliacutetica estaacute fundada nos princiacutepios de convivecircncia
em comum por outro o Direito se faz a partir da ―reconstruccedilatildeo interpretativa das
fontes normativas agrave luz de tais princiacutepios833
Daiacute assevera que soacute existe uma sociedade poliacutetica a partir de certos princiacutepios
que satildeo vetores da poliacutetica e do Direito834
e que da estrutura da convivecircncia poliacutetica
resulta a integridade que constitui mantem e legitima natildeo soacute o Estado mas o Direito e
a Constituiccedilatildeo835
E entatildeo sendo o Direito mais que sistema de regras estritas pois tambeacutem de
princiacutepios que por sua vez provecircm da comunidade poliacutetica836
afirma que ele eacute
modificado desenvolvido e interpretado de forma global e fundado em princiacutepios837
e
ainda que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as regentes dos
casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo conjugados com o
fito de realizar a justiccedila no caso838
Nesse enredo afirma que o princiacutepio de integridade induz que ―os
responsaacuteveis por decidir o que eacute a lei a vejam e faccedilam cumprir como sendo coerente
nesse sentido e que para que o juiz exerccedila seu papel com integridade e coerecircncia eacute
imprescindiacutevel que ele analise o Direito ―como um todo839
orientados no sistema
juriacutedico pelas regras pelos princiacutepios e pelas denominadas policies840
E dispotildee que o princiacutepio ―enuncia razatildeo que conduz o argumento em uma
certa direccedilatildeo841
830 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 148-149 153 e165 831 Ibidem p 143 O autor explica que como a ―extensatildeo expliacutecita dessas convenccedilotildees ―natildeo conteacutem absolutamente
nada de denso que de acordo com o convencionalismo os juiacutezes podem utilizar de discricionariedade ao analisarem
os casos difiacuteceis sendo ―liberados da legislaccedilatildeo e do precedente Ibidem p 158 832 Que ―justifica a coerccedilatildeo na justiccedila na eficiecircncia ou em alguma outra virtude contemporacircnea da proacutepria decisatildeo
coercitiva como e quando ela eacute tomada por juiacutezes Ibidem p 185 833 Ibidem p 202 834 Ibidem p 204 835 Ibidem p 228 836 Ibidem p 256-257 837 Ibidem p 258 838 Ibidem p 259-260 839 Ibidem p 203 840 Ibidem p 35-38 De acordo com o autor as policies satildeo definidas ―[] como um tipo de padratildeo que estabelece
um objetivo a ser alcanccedilado p 36 841 Ibidem p 41 Conforme Dworkin se um princiacutepio for relevante ―deve ser levado em conta pelas autoridades
puacuteblicas com (se fosse) uma razatildeo que inclina numa ou noutra direccedilatildeo p 41 E quando haacute uma tensatildeo entre dois
princiacutepios haacute a mensuraccedilatildeo de sua importacircncia de seu peso no caso concreto de sua dimensatildeo quanto ao caso
146
Assim Dworkin compara o magistrado com a figura do Heacutercules842
e propotildee a
teoria da decisatildeo judicial de Heacutercules em que o juiz natildeo escolhe ―entre suas convicccedilotildees
poliacuteticas e aquelas que ele considera como as convicccedilotildees poliacuteticas do conjunto da
comunidade mas aplica ―uma concepccedilatildeo particular de comunidade comunitaacuteria como
um fator decisivo para os problemas juriacutedicos de maneira que o princiacutepio da
moralidade comunitaacuteria seria ―a moralidade poliacutetica que as leis e as instituiccedilotildees da
comunidade pressupotildeem843
e do qual advecircm os princiacutepios juriacutedicos que orientam o
magistrado a tomar a uacutenica decisatildeo correta ou oferecer o melhor julgamento superando
desta forma qualquer discricionariedade nos chamados hard cases844
Jaacute para Robert Alexy que tambeacutem se debruccedila quanto agrave distinccedilatildeo entre regras e
princiacutepios elucida que os ―princiacutepios satildeo normas que ordenam algo que seja realizado
na maior medida possiacutevel dentro das possibilidades juriacutedicas e faacuteticas existentes
―mandamentos de otimizaccedilatildeo caracterizados por poderem ser satisfeitos em graus
variados conforme as possibilidades faacuteticas e juriacutedicas 845
Nesse enredo realiza a distinccedilatildeo entre a aplicaccedilatildeo da regra e do princiacutepio em
caso de possiacutevel coalisatildeo846
e informa que no caso dos princiacutepios haacute uma anaacutelise de
precedecircncia que natildeo importa em validade847
porque os princiacutepios ―natildeo contecircm um
mandamento definitivo mas apenas prima facie848
concreto Ibidem p 43 Nos termos de Inocecircncio Maacutertires Coelho de acordo com o criteacuterio de Dworkin a
diversidade entre regras e princiacutepios adveacutem do modo de aplicaccedilatildeo de cada um uma vez que enquanto as regras
―determinam consequecircncias precisas e reciprocamente excludentes os princiacutepios ―enunciam motivos para decidir
num certo sentido e natildeo causam como pode ocorrer com as regras conflito ou colisatildeo pelo contraacuterio ―eles admitem
convivecircncia e conciliaccedilatildeo entre si em um ―complexo sistema de freios e contrapesos em que atuam como ―fatores
de criaccedilatildeo e manutenccedilatildeo de ―pactos de convivecircncia COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional
Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 79 a 82 842 Heroacutei grego filho de Zeus 843 DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 197 844 Ibidem p 429 845 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
90-91 E as regras ―satildeo normas que satildeo sempre ou satisfeitas ou natildeo satisfeitas caso uma tenha validade se deve
fazer ―aquilo que ela exige sendo a distinccedilatildeo entre ambos ―qualitativa e natildeo ―de grau Ibidem p91 846 No caso das regras haacute a soluccedilatildeo a partir da validade de uma diante do caso concreto Segundo Alexy no caso de
colisatildeo entre os princiacutepios diferentemente do criteacuterio adotado para as regras natildeo a apreciaccedilatildeo da validade ou
invalidade mas em verificar qual princiacutepio tem maior peso na situaccedilatildeo concreta o que natildeo quer dizer que o princiacutepio
que natildeo aplicado naquele caso seja invaacutelido ()Na verdade o que ocorre eacute que um dos princiacutepios tem precedecircncia
em face do outro sob determinadas condiccedilotildees Sob outras condiccedilotildees a questatildeo da precedecircncia pode ser resolvida de
forma oposta Isso eacute o que se quer dizer quando se afirma que nos casos concretos os princiacutepios tecircm pesos diferentes
e que os princiacutepios com o maior peso tecircm precedecircncia Ibidem p 93-94 847 Diferentemente de Dworkin assevera que o aplicador - inteacuterprete do direito - ao se encontrar diante de uma tensatildeo
entre os princiacutepios deve fazer um sopesamento entre eles e escolher aquele que seja mais adequado como
mandamento de otimizaccedilatildeo da justiccedila 848 ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo Paulo Malheiros 2008 p
104 Diferentemente das regras que dispotildeem de ―uma determinaccedilatildeo da extensatildeo de seu conteuacutedo p 104
147
323 Marcelo Neves
Marcelo Neves diferente dos demais propotildee um modelo a partir de uma
metaacutefora mitoloacutegica onde as regras satildeo o Heacutercules e os princiacutepios a Hidra e que devem
ser analisados no Estado Constitucional por um magistrado - designado Iolau que seja
capaz de ―desparadoxizar o enlace circular entre princiacutepios e regras nos diversos casos
constitucionais de maior complexidade quer dizer que nem seja hercuacuteleo preso agraves
regras e nem hidraforme totalmente subordinado aos princiacutepios849
Assim o juiz Iolau seria o magistrado que ―natildeo isola o direito do seu contexto
social e que ―percebe o limite de suas regras para solucionar controveacutersias juriacutedicas
complexas e que procura ―outros caminhos aleacutem do formalismo das regras e do
substancialismo dos princiacutepios e da ponderaccedilatildeo entre eles850
Daiacute aduz que ―a relaccedilatildeo paradoxal entre princiacutepios e regras estaacute associada
intimamente ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula de contingecircncialsquo que motiva a
accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico e que como a justiccedila tem duas dimensotildees uma
interna pertinente ―agrave tomada de decisatildeo juridicamente consistente e outra externa
referente agrave decisatildeo ―adequadamente complexa agrave sociedade ela tem que apresentar
―consistecircncia constitucional a demonstrar ―a racionalidade do direito e a ―adequaccedilatildeo
social do direito para que seja feita com racionalidade juriacutedica851
Desta forma o autor constata que a ―adequaccedilatildeo social do direito
constitucionalmente amparada deve legitimar os ―procedimentos constitucionalmente
estabelecidos mas que como a ―relaccedilatildeo entre a justiccedila interna e externa eacute paradoxal
natildeo haacute como imaginar ―o equiliacutebrio perfeito entre consistecircncia juriacutedica e adequaccedilatildeo
social do direito a saber entre justiccedila constitucional interna e externa pois mesmo que
a ―justiccedila do sistema juriacutedico como foacutermula de contingecircncia importe sempre uma
orientaccedilatildeo motivadora de comportamentos e expectativas que buscam esse equiliacutebrio
este ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto 852
E entatildeo conclui que se por um lado a busca pura da ―consistecircncia
constitucional pode gerar a ―inadequaccedilatildeo social do direito por outro o enfoque na
―mera adequaccedilatildeo social pode conduzir a ―um realismo juridicamente inconsistente853
o que consequentemente demonstra que o paradoxo nunca seraacute totalmente superado e 849 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 221-222 850 Ibidem p 222-223 851 Ibidem p 223-224 852 Ibidem p 224-225 853 Fazendo com que este perca a ―capacidade de reorientar as expectativas normativas e portanto de legitimar-se
socialmente Ibidem p 225
148
que natildeo pode e natildeo deve secirc-lo pois como eacute ―condiccedilatildeo da proacutepria existecircncia do
direito854
Contudo afirma diante disso que cabe ao juiz Iolau confrontar-se com o
paradoxo da justiccedila buscando superaacute-lo ―em cada caso constitucional controverso mas
sem a ― pretensatildeo hercuacutelea de eliminaacute-lo definitivamente e que deve fazecirc-lo
conjugando em sua decisatildeo tanto a anaacutelise das regras constitucionais quanto dos
princiacutepios pertinentes a interesses e variaacuteveis sociais mesmo sabendo que ―esse
equiliacutebrio eacute sempre instaacutevel pois seu objetivo eacute estabelecer ―criteacuterios definitoacuterios que
minimizem o ―valor surpresa das decisotildees do porvir855
Para Marcelo Neves o juiz Iolau trataria―os princiacutepios e as regras
constitucionais como foacutermula de transcendecircncialsquo da sociedade desenvolvendo um
papel de ―observador da sociedade como um todo com o fito de resolver as demandas
afastando tanto a ―absolutizaccedilatildeo das regras e dos princiacutepios de forma que o que vai
dizer ou definir se um enunciado seraacute regra ou princiacutepio eacute a seguranccedila juriacutedica e a
leitura do inteacuterprete que utiliza o princiacutepio e formula a regra de decisatildeo856
Por fim Marcelo Neves observa que a relaccedilatildeo paradoxal existente entre
princiacutepios e regras estaacute realmente associada ao paradoxo da justiccedila como uma foacutermula
de contingecircncialsquo agrave medida que motiva a accedilatildeo e a comunicaccedilatildeo no acircmbito juriacutedico mas
que como natildeo haacute ainda uma jurisprudecircncia sedimentada que seja capaz de construir
precedentes orientadores de julgamentos do porvir e o fundamento das decisotildees podem
ser deficientes quanto ao quesito clareza - o que faz com que os julgadores cheguem aos
mesmos resultados por meio de argumentos diferentes857
- pode-se ter um julgamento
final inconsistente agrave medida que mesmo com a maioria ou a unanimidade decidindo no
sentido da parte dispositiva os argumentos sejam incompatiacuteveis entre si858
324 Humberto Aacutevila
Humberto Aacutevila apresenta uma tese diferenciada vez que critica a distinccedilatildeo
realizada entre princiacutepios e regras ao afirmar que normas satildeo princiacutepios ou regras mas
que o que interessa observar eacute que por um lado os princiacutepios explicitam valores e
―indiretamente estabelecem espeacutecies precisas de comportamentos e por outro as
regras explicitam condutas em que o comportamento preliminarmente previsto dependa
854 NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila paradoxal do
sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 226 855 Ibidem p 226-227 856 Ibidem p 227 857 Ibidem p 199 858 Ibidem p 201-202
149
do preenchimento de algumas consideraccedilotildees mas tambeacutem pode ser objeto de
ponderaccedilatildeo859
Assim ao propor ultrapassar tanto a exaltaccedilatildeo dos valores por meio dos
princiacutepios quanto a aplicaccedilatildeo automaacutetica das regras dispotildee sobre uma teoria que
analise as espeacutecies normativas mas por meio da ―ponderaccedilatildeo estruturada no processo
de aplicaccedilatildeo e da utilizaccedilatildeo de ―criteacuterios materiais de justiccedila na argumentaccedilatildeo
viabilizando uma ―reconstruccedilatildeo analiacutetica do uso concreto dos postulados normativos
especialmente da razoabilidade e da proporcionalidade sem obstar o ―controle
intersubjetivo da argumentaccedilatildeo necessaacuterio a evitar o decisionismo judicial860
Nesse enredo alega que um dispositivo natildeo eacute princiacutepio ou regra e que
―normas natildeo satildeo textos nem o conjunto deles mas os sentidos construiacutedos a partir da
interpretaccedilatildeo sistemaacutetica de textos normativos861
e que a interpretaccedilatildeo eacute um ―ato de
decisatildeo que constitui a significaccedilatildeo e os sentidos de um texto de forma que ―o
inteacuterprete tatildeo somente ―constroacutei versotildees de significadosndashsentidos862
mas que isto natildeo
quer dizer que natildeo haacute significado anterior ao processo de interpretaccedilatildeo863
Assim segundo o autor o inteacuterprete ―constroacutei e reconstroacutei sentido tendo em
vista a existecircncia de significados incorporados ao uso linguiacutestico e construiacutedos na
comunidade do discurso e nesse ensejo afirma que o Judiciaacuterio constroacutei significados
mas que deve fazecirc-lo dentro de certos limites existentes os quais caso sejam
inobservados redundaratildeo em um ―descompasso entre a previsatildeo constitucional e o
direito constitucional concretizado e ainda ressalta que o STF vem ultrapassando tais
limites e que devido a isto hodiernamente estaacute a sofrer diversas criacuteticas 864
Tambeacutem afirma que natildeo eacute porque as normas satildeo construiacutedas pelo inteacuterprete a
partir dos dispositivos que o inteacuterprete tem liberdade para realizar as conjunccedilotildees que
quiser entre ―normas e fins a cuja realizaccedilatildeo elas servem pois o ordenamento juriacutedico
estabelece os fins e a manutenccedilatildeo dos valores o que obsta ao inteacuterprete a pretericcedilatildeo
859 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 18 860 Ibidem p 18 861 Ibidem p 22 Assim segundo o autor nem sempre onde haacute um dispositivo haacute uma norma e vice-versa de forma
que texto e os seus sentidos satildeo desvinculados Ibidem 23 862 Que se ―concretizam no uso ou como uso Ibidem p 24 863 Ibidem p 25 Pois de acordo com Humberto Aacutevila ―[] haacute traccedilos de significados miacutenimos incorporados ao uso
ordinaacuterio ou teacutecnico da linguagem como o uso ―comunitaacuterio da linguagem do qual deriva alguns criteacuterios de ―uso
da proacutepria linguagem como ―condiccedilotildees dadas da comunicaccedilatildeo E exemplifica dizendo que termos como ―vida
―morte ―apresentam significados intersubjetivados que natildeo precisam a toda nova situaccedilatildeo ser fundamentados 864 Ibidem 25 Pois ―interpretar eacute construir a partir de algo ndash ―reconstruir seja porque ―utiliza como ponto de
partida os textos normativos que oferecem limites agrave construccedilatildeo de sentidos ou porque ―manipula a linguagem agrave
qual satildeo incorporados nuacutecleos de sentidos instituiacutedos pelo uso e preexistentes ―ao processo interpretativo individual
p 25
150
desse ―ponto de partida e que por isto ―o inteacuterprete deve interpretar os dispositivos
constitucionais de modo a explicitar suas versotildees de significado de acordo com os fins e
valores entremostrados na linguagem constitucional865
Nesse diapasatildeo reprocha os criteacuterios de distinccedilatildeo entre princiacutepios e regras866
e
afirma que eacute equiacutevoco entender que as regras devem ser ―aplicadas de modo absoluto
tudo ou nada e que os princiacutepios ―satildeo aplicados de modo gradual mais ou menosrdquo867
sugerindo portanto sua reformulaccedilatildeo vez que ―o modo de aplicaccedilatildeo natildeo estaacute
determinado pelo texto objeto de interpretaccedilatildeo mas decorre das ―conexotildees axioloacutegicas
que satildeo construiacutedas (ou no miacutenimo coerentemente intensificadas) pelo inteacuterprete868
tendo sentido apenas aplicar o ―modo tudo ou nada agrave regras ―se todas as questotildees
relacionadas agrave validade ao sentido e agrave subsunccedilatildeo final dos fatos jaacute estiverem
superadas869
Aleacutem disso quanto criteacuterio do ―relacionamento normativo870
propotildee seu
aperfeiccediloamento871
pois afirma que embora ―o tipo de ponderaccedilatildeo quanto aos
princiacutepios e agraves regras sejam diversos a tarefa de ponderar eacute uma ―qualidade geral de
qualquer aplicaccedilatildeo de norma 872
de forma que ambos se submetem a ela diante do
caso concreto pois se diferenciam apenas quanto agrave ―determinaccedilatildeo da prescriccedilatildeo da
conduta que resulta de sua interpretaccedilatildeo devendo se ter em conta o tipo de ponderaccedilatildeo
que eacute feito quanto agraves regras e o modo como elas deveratildeo ser ―validamente
fundamentadas873
865 AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo
Malheiros Editores 2004 p 26 866 Ibidem p 26 Quanto ao de ―caraacuteter hipoteacutetico condicional - que dispotildee que as regras possuem ―uma hipoacutetese e
uma consequecircncia que predeterminam a decisatildeo sendo aplicadas no modo se entatildeo e ―os princiacutepios apenas indicam
o fundamento a ser utilizado pelo aplicador para futuramente encontrar a regra para o caso concreto - afirma que eacute
incorreto asseverar que ―os princiacutepios ao contraacuterio das regras natildeo possuem nem consequecircncias normativas nem
hipoacuteteses de incidecircncia porque natildeo eacute que eles natildeo tem ― prescriccedilatildeo de comportamentos ou natildeo resultem em
consequecircncias o que eacute preciso observar eacute que possuem um ―tipo da prescriccedilatildeo de comportamentos e de
consequecircncias diverso p 30 e 35 867 Ibidem p 31 868 Ibidem p 36 869 Ibidem p 39 Tal proposiccedilatildeo faz-se importante vez que os Ministros natildeo aplicaram sequer a forma mais moderna
de anaacutelise da aplicaccedilatildeo de princiacutepios e regras ao estabelecerem os limites juriacutedicos da noccedilatildeo de vedaccedilatildeo do
nepotismo 870 Voltado ao fato de que enquanto a antinomia entre as regras conduz agrave declaraccedilatildeo de invalidade de uma delas ou agrave
criaccedilatildeo de uma exceccedilatildeo a tensatildeo entre os princiacutepios eacute solucionada a partir da ―ponderaccedilatildeo que atribua uma dimensatildeo
de peso a cada um deles Ibidem p 31 871 Porque as regras gerais e excepcionais e os princiacutepios natildeo se imbricam ―quanto agrave existecircncia de ponderaccedilatildeo de
razotildees mas divergem quanto ―agrave intensidade da contribuiccedilatildeo institucional do aplicador na determinaccedilatildeo concreta
dessa relaccedilatildeo e quanto ao modo de ponderaccedilatildeo pois enquanto o aplicador deteacutem ―menor e diferente acircmbito de
apreciaccedilatildeo quanto agrave relaccedilatildeo entre as regras gerais e excepcionais ―possui maior espaccedilo de apreciaccedilatildeo Ibidem p
47-48 872 Ibidem p 50 873 Vez que se por um lado os princiacutepios natildeo dispotildeem ―diretamente a conduta a ser seguida por outro as regras
preveem ―frontalmente a conduta Ibidem p 55
151
Nesse enredo tambeacutem reprocha o criteacuterio do ―fundamento axioloacutegico874
e
propotildee que o modelo de dualidade entre princiacutepios e regras seja superado agrave um
―modelo tripartite de dissociaccedilatildeo regrasprinciacutepiospostulados que aleacutem de
desconectar as regras dos princiacutepios875
acresce ―a figura dos postulados876
-
instrumentos normativos metoacutedicos - que impotildeem condiccedilotildees a serem observadas na
aplicaccedilatildeo das regras877
e dos princiacutepios878
natildeo se confundindo com eles879
Dentre tais postulados estatildeo a ponderaccedilatildeo como uma teacutecnica voltada a
―atribuir pesos a elementos que se entrelaccedilam880
como interesses881
e valores882
- e
intensamente estruturada a qual tem uma fase de ―preparaccedilatildeo883
depois uma fase de
―realizaccedilatildeo884
e por uacuteltimo de ―reconstruccedilatildeo quando haacute a ―formulaccedilatildeo de regras de
relaccedilatildeo inclusive de primazia entre os elementos objetos de sopesamento885
Diante disto o autor constata que tanto os princiacutepios constitucionais como as
regras de argumentaccedilatildeo ―podem ser construiacutedas a partir dos diversos criteacuterios de
ponderaccedilatildeo886
Outros postulados que destaca satildeo a uma o da concordacircncia praacutetica - que
possui a finalidade de direcionar a ponderaccedilatildeo - e que significa ―dever de realizaccedilatildeo
maacutexima de valores que se imbricam887
e a duas o da proibiccedilatildeo do excesso que
estabelece um limite agrave ―promoccedilatildeo das finalidades constitucionalmente postas vez que
874 Utilizado apenas quanto aos princiacutepios e natildeo agraves regras AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave
aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 31 875 Ibidem p 62Tanto ―quanto ao dever que instituem quanto agrave ―justificaccedilatildeo que exigem e a maneira pela qual
―contribuem para solucionar conflitos 876 ―Deveres estruturais Idem p 70 877 ―Normas imediatamente descritivas Cuja aplicaccedilatildeo demanda ―avaliaccedilatildeo da correspondecircncia sempre focada
―na finalidade que lhes daacute suporte ou nos princiacutepios que lhes satildeo axiologicamente sobrejacentes entre a construccedilatildeo
conceitual da descriccedilatildeo normativa e a construccedilatildeo conceitual dos fatos Ibidem p 70 878 ―Normas imediatamente finaliacutesticas Cuja aplicaccedilatildeo depende de uma ―avaliaccedilatildeo da correlaccedilatildeo entre o estado de
coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessaacuteria agrave sua promoccedilatildeo Dessa forma se
observa que os princiacutepios satildeo normas finaliacutesticas pois determinam um fim a ser atingido e todavia sejam conectados
aos valores com eles natildeo se confundem pois enquanto os princiacutepios especificam ―a obrigatoriedade da adoccedilatildeo de
condutas necessaacuterias agrave promoccedilatildeo gradual de um estado de coisas os valores tatildeo somente conferem uma ―qualidade
positiva a determinado elemento Idem p 70 879 Ibidem p 62-63 880 ―Situaccedilotildees estados ou propriedades essenciais agrave promoccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos Ibidem p 95 881 ―Satildeo os proacuteprios bens juriacutedicos na sua vinculaccedilatildeo com algum sujeito que os pretende obter Ibidem p 95 882 ―Constituem o aspecto axioloacutegico das normas na medida em que indicam que algo eacute bom e por isso digno de ser
buscado ou preservado Ibidem p 95 883 Quando seratildeo apreciados todos ―os elementos e argumentos o mais exaustivamente possiacutevel Ibidem p 95 884 Na qual a relaccedilatildeo entre os elementos eacute fundamentada Ibidem p 96 885 Ibidem p 96 886 Ibidem p 96 887 E como a ponderaccedilatildeo natildeo indica ―os criteacuterios formais ou materiais por meio dos quais deve ser feita a promoccedilatildeo
das finalidades entrelaccediladas vez que eacute ―estruturas exclusivamente formais e despidas de criteacuterios Ibidem p 96
152
proiacutebe ―a restriccedilatildeo excessiva de qualquer direito fundamental888
por meio de um
―meacutetodo de controle889
que diverge do relativo ao postulado da proporcionalidade
Tambeacutem ressalta890
a igualdade como o postulado que ―estrutura a aplicaccedilatildeo do
Direito em funccedilatildeo de elementos e da relaccedilatildeo entre eles891
e enseja distinccedilatildeo relevante
no sentido material quando as pessoas ―passam a ser iguais ou diferentes de acordo
com um mesmo criteacuterio dependendo da finalidade a que ele serve892
a razoabilidade
como postulado que dentre outras eacute utilizado em trecircs acepccedilotildees ―como diretriz que
exige a relaccedilatildeo das normas gerais com as individualidades designada razoabilidade
como equidade ―como diretriz que exige uma relaccedilatildeo das normas juriacutedicas893
com o
mundo exterior denominada ―razoabilidade com congruecircncia894
e a terceira ―como
diretriz que exige a relaccedilatildeo de equivalecircncia entre duas grandezas895
- ―medida adotada
e o criteacuterio que a dimensiona - intitulada ―razoabilidade como equivalecircncia e que
somada agrave eficaacutecia ―dos princiacutepios constitucionais do Estado do Direito e do devido
processo legal e agrave do princiacutepio da igualdade ―impede a utilizaccedilatildeo de criteacuterios
distintivos inadequados896
Daiacute o autor dispotildee que o ―controle pelo Poder Judiciaacuterio e a exigecircncia de
justificaccedilatildeo da restriccedilatildeo a um direito fundamental seraacute menor quanto mais impreciso
for ―o efeito futuro da lei ―difiacutecil e teacutecnico for o juiacutezo exigido para o tratamento da
mateacuteria e ainda for aberta ―a prerrogativa de ponderaccedilatildeo atribuiacuteda ao Poder
Legislativo pela Constituiccedilatildeo897
E enfim assevera que o postulado da proporcionalidade que enseja medidas
proporcionais eacute diferenciado pelos ―fins internos e externos agrave medida que exige
proporcionalidade em sentido estrito898
888 Ibidem p 97 889 Ibidem p 101 890 Dentre os postulados inespeciacuteficos ou incondicionais 891 Embora tambeacutem possa funcionar como regra ao prever ―a proibiccedilatildeo de tratamento discriminatoacuterio e como
princiacutepio ―ao instituir um estado igualitaacuterio como fim a ser promovido AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios
da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 101 892 Ibidem p 101 ―Fins diversos levam agrave utilizaccedilatildeo de criteacuterios distintos pela singela razatildeo de que alguns criteacuterios
satildeo adequados agrave realizaccedilatildeo de determinados fins outros natildeo Mais do que isso fins diversos conduzem a medidas
diferentes do controle Haacute fins e fins no Direito Ibidem p 101 893 Ibidem p 103 894 Eacute a ―harmonizaccedilatildeo das normas com suas condiccedilotildees externas de aplicaccedilatildeo Ibidem p 106 895 Ibidem p 103 896 Ibidem p 109 897 Ibidem p 126 898 Ibidem p 116 Sendo ―um meio eacute adequado quando promove minimamente o fim e necessaacuterio quando natildeo
houver meios alternativos que possam promover igualmente o fim sem restringir na mesma intensidade os direitos
fundamentais afetados Ibidem p 131
153
33 Consideraccedilotildees Parciais
De todo o disposto o que se observa eacute que o STF extrapolou natildeo apenas as
liccedilotildees dos doutrinadores que elucidam como os magistrados decidem na realidade
como ainda mais os ensinamentos dos doutrinadores que se voltam a como os
magistrados deveriam efetivamente decidir
De Kelsen se extrai que a dita uacutenica interpretaccedilatildeo correta eacute um ―juiacutezo de valor
poliacutetico e natildeo uma ―verdade cientiacutefica899
como aquele que a diz o qual exercita uma
funccedilatildeo juriacutedico-poliacutetica
Mas natildeo foi isto que o STF fez ao reconstruir a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo
Ao editar a Suacutemula Vinculante o STF tatildeo somente construiu a partir dos votos dos
ministros nos quatro julgados (no acircmbito dos quais poucos deles tocaram sobre os
assuntos que constroem a figura do nepotismo) uma noccedilatildeo de nepotismo embasada
naquilo que deveria ser vedado segundo um ideal social e natildeo segundo uma noccedilatildeo
juriacutedica de nepotismo
Desta forma a noccedilatildeo de nepotismo apresentada pela Suacutemula como uma noccedilatildeo
juriacutedica seria na verdade uma noccedilatildeo embasada em ―um juiacutezo de valor poliacutetico Por
isto se poderia pensar que as liccedilotildees de Hans Kelsen estatildeo embasando natildeo ―como os
magistrados decidem mas ―como deveriam decidir
Outra liccedilatildeo de Kelsen que merece ser observada eacute que a aplicaccedilatildeo de ―uma
interpretaccedilatildeo estritamente cientiacutefica pode revelar ―todas as significaccedilotildees possiacuteveis
estabelecidas na ―foacutermula verbal () escolhida900
da norma inclusive as
―politicamente indesejaacuteveis e parece que a interpretaccedilatildeo realizada pelo STF quanto agrave
ediccedilatildeo da SV n13 pelo STF foi realizada por esse vieacutes jaacute que o que motivo o tribunal
a elaborar a SV n13 foi a necessidade de tambeacutem vedar o nepotismo no Poder
Executivo em termos similares agrave ocorrida no Poder Judiciaacuterio devido agrave publicaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo n 0705
Das liccedilotildees de Alf Ross se retira que pela interpretaccedilatildeo se busca o significado da
palavra e que tal atividade eacute realizada ao se observar o campo de referecircncia
correspondente agrave ela seus diversos significados razoaacuteveis bem como
dentre eles o
significado ―mais provaacutevel mas da decisatildeo do STF natildeo eacute isto que se observa tanto que
a expressatildeo ―pessoa juriacutedica passou a significar poder pelo simples fato de que se
899 KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo Paulo WMF Martins Fontes
2009 p 396 900 Ibidem p 396
154
deveria vedar o nepotismo no poder Executivo e como o Presidente ―nomeia tudo
seria melhor uma vedaccedilatildeo mais ampla em todo o poder901
Tambeacutem se pode aplicar ao caso em tela os dizeres de Alf Ross de que o juiz
pode desconsiderar as manifestaccedilotildees dos antecedentes legislativos e realizar uma
―interpretaccedilatildeo pragmaacutetica que busca ldquoapoio para o resultado desejado onde quer que
possa encontraacute-lo902
vez que o STF considerou apenas a Resoluccedilatildeo n 72005 do CNJ
e as manifestaccedilotildees quanto agrave mesma no julgado da ADC n12 como ―antecedente da
SV n13 e a partir daiacute decidiu da forma que lhe conveio embasando sua decisatildeo em
algumas argumentaccedilotildees ora aplicadas por interpretaccedilatildeo restritiva como no caso de se
excluir a vedaccedilatildeo do nepotismo ao cargo poliacutetico por meio do argumento de que a
moralidade disposta no caput do artigo 37 da Constituiccedilatildeo Federal rege a nomeaccedilatildeo dos
cargos administrativos comissionados e natildeo os cargos poliacuteticos jaacute que os primeiros
estatildeo na esfera da Administraccedilatildeo Puacuteblica e os segundos na esfera de Governo fora das
disposiccedilotildees do artigo 37
Mas se a base da vedaccedilatildeo do nepotismo eacute a moralidade puacuteblica como
demonstrado nos debates que antecederam a Suacutemula como nos votos dos ministros nos
precedentes da mesma natildeo seria contraditoacuterio vedar o nepotismo quanto aos cargos
comissionados e natildeo quanto aos poliacuteticos soacute porque a moralidade estaacute insculpida no
caput do artigo 37 como princiacutepio administrativo e natildeo puacuteblico
Conforme observado pelas manifestaccedilotildees dos Ministros este foi o
entendimento derivado de uma interpretaccedilatildeo restritiva tanto quanto ao conceito de
cargo puacuteblico de confianccedila como quanto ao de moralidade Isto eacute expressamente
disposto pelo Ministro Gilmar Mendes que ao se manifestar lembra que Bob Kennedy
irmatildeo do Presidente Kennedy ocupava cargo de governo durante o mandato de
presidente do irmatildeo
O que significa dizer que configura nepotismo a nomeaccedilatildeo de um tio do
Presidente da Repuacuteblica para exercer o cargo administrativo em comissatildeo de Secretaacuterio-
Executivo de um Ministeacuterio mas que tal praacutetica natildeo ocorreraacute caso o tio do Presidente da
Repuacuteblica seja nomeado como Ministro de Estado
Outrossim observa-se que a decisatildeo do STF tem ―caraacuteter construtivo
raramente assumido903
dito por Alf Ross vez que o STF teve a liberdade para decidir
901 Conforme se extrai dos dizeres da Ministra Carmem Luacutecia e do Ministro Gilmar Mendes no segundo debate
ocorrido anterior agrave ediccedilatildeo da SV n13 902 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 182 903 Ibidem p 181-182
155
em grau e em reconhecimento quanto aos precedentes da Suacutemula Vinculante e quanto agrave
sua ediccedilatildeo Mas diferentemente do que dispotildee o autor natildeo soube ―como justificar
tecnicamente mediante argumentos interpretativos a soluccedilatildeo juriacutedica que considerou
―justa ou desejaacutevel904
vez que o STF ao construir a Suacutemula reconstruindo a noccedilatildeo de
nepotismo e sua consequente vedaccedilatildeo natildeo indicou expressamente as regras de
interpretaccedilatildeo e os dados interpretativos utilizados a embasar a decisatildeo que considerada
desejaacutevel
Por fim parece que o STF natildeo aplicou as liccedilotildees de Alf Ross vez que os
argumentos teacutecnicos utilizados pelos ministros como razotildees provenientes de suas
consciecircncias juriacutedicas fundados nas normas e nas exigecircncias sociais natildeo se fizerem
presente em toda a decisatildeo judicial905
Natildeo haacute argumento teacutecnico que justifique ―parente afim ateacute o terceiro grau
inclusive no contexto da vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da Suacutemula jaacute que contraacuterio
ao conceito determinado pelo Coacutedigo Civil que natildeo classifica em graus o parentesco
por afinidade e mesmo se classificasse seria ateacute segundo grau jaacute que a afinidade abarca
os irmatildeos do cocircnjuge ou seja os cunhados
Mas agindo em funccedilatildeo poliacutetica e natildeo juriacutedica os Ministros justificaram tal
elaacutestica interpretaccedilatildeo aduzindo que se fazia necessaacuterio proibir uma rede familiarlsquo na
ocupaccedilatildeo de cargos comissionados da Administraccedilatildeo Puacuteblica Soacute nela jaacute que tal rede
natildeo importa no acircmbito governamental pois natildeo abarca a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico
Eacute imoral a rede familiar em acircmbito menor ndash administrativo mas eacute moral no maior ndash
governamental
Conforme ensina Eros Grau o juiz deve decidir sopesando o ―direito todo e
natildeo apenas um determinado texto normativo906
contudo natildeo foi o que o STF vez que
aleacutem de inobservar determinados dispositivos constitucionais e legais sobre
determinados elementos do nepotismo como o pertinente a funccedilatildeo comissionada e o
relativo a parentesco por afinidade respectivamente fundamentou a redaccedilatildeo sumular
efetivamente apenas no texto da Resoluccedilatildeo n 0705 do CNJ e ainda ao discutir sua
redaccedilatildeo a fim de aprimoraacute-la tambeacutem dela se distanciou pois ao inveacutes de estabelecer a
vedaccedilatildeo do nepotismo na mesma pessoa juriacutedica estabeleceu no mesmo poder
904 ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000 p 183 905 Ibidem p 168 906 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
38
156
Por fim nota-se que o autor afirma que a interpretaccedilatildeo deve se adequar ―a
algumas pautas dentre elas ―agrave finalidade do direto e ―aos princiacutepios907
de acordo
com o sistema juriacutedico do qual faz parte e com a Constituiccedilatildeo visto que um texto de
direito ―desprendido do sistema juriacutedico natildeo expressa significado normativo algum908
e constata-se que a interpretaccedilatildeo do STF natildeo se adequou nem agrave finalidade do direito em
questatildeo que eacute garantir a moralidade puacuteblica quanto ao nepotismo e muito menos
efetivou integralmente o referido princiacutepio
Pois bem se o STF natildeo decidiu efetivamente conforme os ensinamentos dos
autores que se debruccedilam agrave questatildeo de como os magistrados decidem menos ainda ao
analisar sua decisatildeo sob a perspectiva das teorias doutrinaacuterias de como os magistrados
deveriam decidir
Do que se tira das liccedilotildees de Savigny observa-se que a elaboraccedilatildeo da
jurisprudecircncia deve ser sistecircmica e histoacuterica909
contudo tal natildeo ocorreu quando da
elaboraccedilatildeo da SV n13910
Outrossim nota-se que as interpretaccedilotildees extensiva e restritiva ditas natildeo
verdadeiras por Savigny porque ―algo de fora eacute adicionado agrave expressatildeo da lei
configurando arbitrariamente forma utilizadas pelo STF na interpretaccedilatildeo de elementos
da noccedilatildeo de nepotismo dando aos mesmos ora limitaccedilatildeo ora elasticidade em prol de
uma redaccedilatildeo desejada pelos Ministros mas nem de longe a mais justa para a sociedade
ou para o paiacutes911
Ainda nota-se que o STF inobservou as liccedilotildees de Perelman quanto ao fato de
que discurso juriacutedico apresentado pelo orador deve apresentar a tese mais oportuna
conveniente razoaacutevel ou uacutetil devendo se preocupar em conhecer as teses agraves quais o
auditoacuterio que visa convencer eacute adepto e se fundamentar em teorias comuns ao senso
geral da coletividade especialmente quando o puacuteblico eacute heterogecircneo vez que a SV n13
foi editada em termos contraacuterios ao disposto caindo o STF no que o autor designa como
―Peticcedilatildeo de Princiacutepio
E ao utilizar ficccedilatildeo juriacutedica912
para justificar sua decisatildeo ao contraacuterio do que
ensina Perelmam natildeo utilizou argumentaccedilatildeo juridicamente soacutelida e mais aceitaacutevel
907 Ibidem p 39 908 GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2005 p
40 e 128 909 SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti Marenco e Regina Ceacutelia de
Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001p 8 910 Conforme se observa do descrito no capiacutetulo I deste trabalho 911 SAVIGNY Op cit p 41 -42 912PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 191
157
socialmente913
bem como natildeo exerceu seu papel de obter uma decisatildeo legal ―razoaacutevel
e aceitaacutevel914
e ainda editou a normativa sem omissatildeo do legislativo
915
Aleacutem disso o STF tambeacutem natildeo expressou todo o raciociacutenio juriacutedico
desenvolvido no transcorrer do caminho agrave soluccedilatildeo do caso concreto916
nem quanto aos
elementos que compotildeem o conceito de nepotismo nem quanto agrave redaccedilatildeo final da
proacutepria Suacutemula
Em conformidade com os dizeres de Perelman com a motivaccedilatildeo os demais
juristas entendem porque foi proferida aquela decisatildeo e a opiniatildeo puacuteblica a conhece e
desta forma o magistrado natildeo apenas obedece ao requisito legal mas tambeacutem ao valor
de soluccedilatildeo mais aceitaacutevel mas no caso da SV n13 ―os demais juristas natildeo entenderam
―porque foi proferida aquela decisatildeo nos termos em que foi e natildeo a observaram como
―a soluccedilatildeo mais aceitaacutevel
Desta feita Perelman elucida que a loacutegica judiciaacuteria fundamenta-se na adesatildeo
cabendo ao magistrado convencer a todos de que a decisatildeo tomada eacute a legal e mais
aceitaacutevel ―mais equitativa e a mais conforme o direito em vigor917
contudo natildeo foi o
que os ministros do STF fizerem tanto ao julgar os precedentes como ao elaborarem a
SV n13 como a soluccedilatildeo legal mais aceitaacutevel a solucionar a questatildeo vedar o nepotismo
Larenz elucida que a ―interpretaccedilatildeo em conformidade com a Constituiccedilatildeo eacute
―um criteacuterio de interpretaccedilatildeo preferiacutevel dentre ―as vaacuterias interpretaccedilotildees possiacuteveis e
que natildeo ultrapassa ―os limites que resultam de sentido literal possiacutevel e do contexto
significativo da lei918
Todavia parece que os Ministros do STF ultrapassaram este limite ao
estabelecerem uma Suacutemula Vinculante que veda minuciosamente o nepotismo como
decorrente apenas do conteuacutedo dos princiacutepios constitucionais que regem a
administraccedilatildeo especialmente o da moralidade da imparcialidade e da eficiecircncia
Realmente a vedaccedilatildeo do nepotismo eacute consequecircncia da autoaplicaccedilatildeo de tais
princiacutepios mas isto natildeo quer dizer que a redaccedilatildeo da Suacutemula na forma em que estaacute eacute
decorrente de apenas deles vez que tece minucias quanto agrave noccedilatildeo de nepotismo que
913 PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins Fontes 1999 p 193
Como no caso do parentesco por afinidade ateacute 3ordm grau 914 Ibidem p 200 915 Ibidem p 203-204 Parece que no caso da SV n13 o Judiciaacuterio fez mais que isto Ele natildeo determinou como a lei
deve ser aplicada ele legislou 916 Ibidem p 210-211 917 Ibidem p 240 918LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 480-481
158
nem mesmo em uma interpretaccedilatildeo ampla podem ser observadas como consequecircncia da
autoaplicaccedilatildeo de tais princiacutepios
Tambeacutem afirma que a aspiraccedilatildeo ―legiacutetima do magistrado eacute ―um imperativo de
ordem moral e que por isso ele deve procurar na lei ―possibilidades de soluccedilotildees que
satisfaccedilam a justiccedila919
contudo pode-se dizer que os Ministros do STF ao elaborarem a
SV n 13 natildeo vislumbraram as soluccedilotildees justas vez que a redaccedilatildeo do instrumento
sumular tanto natildeo corresponde a tal valor que seu alcance foi posteriormente
questionado pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica e ―regulamentado por Decreto
Presidencial no acircmbito do Poder Executivo
Outrossim ensina que natildeo eacute liacutecito ao juiz ―introduzir na lei o que deseja
extrair dela pois natildeo pode ―sobrepor-se agrave decisatildeo valorativa do legislador920
Entretanto a decisatildeo dos Ministros do STF se sobrepocircs agrave decisatildeo valorativa do
legislador tanto em relaccedilatildeo ao legislador constitucional como ao infraconstitucional
inclusive quanto ao legislador da Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ que foi a principal
normativa que subsidiou a redaccedilatildeo da SV n13
Inocecircncio Maacutertires Coelho ensina que no acircmbito do judiciaacuterio ―as exigecircncias
sociais satildeo absorvidas e racionalizadas pelo aplicador do direito por ―novas leituras dos
mesmos enunciados normativos e que essas podem ser ―tatildeo inovadoras que chegam a
criar modelos juriacutedicos inteiramente novos e parece que foi exatamente isto que o STF
fez ao editar a Suacutemula
Mas o que se observa eacute que o STF extrapolou vaacuterios dos limites juriacutedicos em
prol de uma motivaccedilatildeo natildeo juriacutedica pois como uacuteltimo inteacuterprete por meio da normativa
vinculante (que parece natildeo ter alcanccedilado o objetivo da proacutepria Suacutemula Vinculante que
eacute de apaziguar controveacutersias de forma clara e objetiva) recriou a noccedilatildeo de nepotismo
bem como sua vedaccedilatildeo de forma ampla por meio de uma redaccedilatildeo que vai aleacutem do
disposto em todas as outras normas existentes e estancou as demais interpretaccedilotildees
quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo tanto do poder executivo quanto do legislativo e do
proacuteprio judiciaacuterio em todos os entes da federaccedilatildeo sem analisar as consequecircncias reais
do seu ato
Segundo Inocecircncio o magistrado cria norma de decisatildeo concreta ou a norma
do caso de acordo com as particularidades da situaccedilatildeo sob tutela jurisdicional921
919LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo Calouste
Gulbenkian 1997 p 492 920 Ibidem p 493 921 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 43
159
Contudo o STF ao editar a SV n13 impediu que isso ocorra pois a Suacutemula
Vinculante embora seja uma norma geral eacute uma norma de decisatildeo e ainda vinculante
que portanto natildeo permite que os demais agentes puacuteblicos que devem aplica-la tenham
outra forma de interpretaccedilatildeo senatildeo aquela que emana da sua proacutepria redaccedilatildeo o que
quer dizer que a normativa vinculante editada pelo STF natildeo permite que existam
decisotildees diversas conforme a particularidade do caso concreto apresentado
O autor tambeacutem informa que refazer o ―caminho do legislador a partir do
questionamento do texto922
quanto aos problemas sociais que ensejaram determinada
resposta normativa923
eacute ―recurso hermenecircutico a mais que natildeo deve ser desprezado
sobretudo quando se pretenda descobrir a razatildeo subjacente a um enunciado normativo
cujo significado seja de alguma maneira ―problemaacutetico
Contudo os ministros do STF natildeo o fizeram ao elaborar a SV n13 a partir da
Res nordm 0507 do CNJ vez que natildeo se fazia necessaacuterio descobrir a razatildeo subjacente ela
era clara eliminar o nepotismo no Judiciaacuterio Ao saberem disso e estarem motivados a
extirpar o nepotismo da administraccedilatildeo puacuteblica leia-se Poder Executivo partiram da
resoluccedilatildeo que para o Judiciaacuterio foi problemaacutetica e elaboraram uma disposiccedilatildeo
vinculante muito mais problemaacutetica ora em termos teacutecnicos juriacutedicos e natildeo apenas
isto ensejaram por meio desta a accedilatildeo interpretativa equiacutevoca por parte de todos a ela
submetidos
Inocecircncio tambeacutem elucida que o magistrado-inteacuterprete deve a fim de
compreender o significado do texto aleacutem de atentar para o passado observar ―a si
mesmo e a ―concreta situaccedilatildeo hermenecircutica em que se encontra924
pois eacute o inteacuterprete
que concretiza a norma juriacutedica e o faz no presente em que vive
No caso da ediccedilatildeo da SV n13 os ministros observaram a si mesmos mas
parece que a situaccedilatildeo hermenecircutica concreta de forma equivocada vez que os
precedentes utilizados natildeo eram bastante a demonstraacute-la tanto que a consequente
redaccedilatildeo da suacutemula restou problemaacutetica
Em conformidade com o autor a decisatildeo deve ser racional objetiva e
controlaacutevel natildeo podendo configurar um ―oraacuteculo despoacutetico ou iluminado que se ponha
acima da lei e dos criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo devendo o magistrado percorrer
922 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 44 923 Ibidem p 44 924 Ibidem p 46
160
―todo o itineraacuterio hermenecircutico onde as regras de interpretaccedilatildeo demonstram os
―passos do processo do pensamento925
Poreacutem o que se observa dos votos dos ministros proferidos nos quatro julgados
utilizados como precedentes da SV n13 e nas suas disposiccedilotildees acerca do tema nos dois
debates que antecederam agrave elaboraccedilatildeo do verbete sumular eacute que natildeo utilizaram
―criteacuterios usuais de interpretaccedilatildeo mas ao contraacuterio ―um oraacuteculo despoacutetico muitas
vezes aplicado aleacutem das disposiccedilotildees constitucionais e infraconstitucionais
O autor tambeacutem ensina que ―soacute eacute possiacutevel uma hermenecircutica juriacutedica onde a
lei vincule por igual a todos os membros da comunidade juriacutedica tanto os governantes
quanto os governados tanto os legisladores quanto os juiacutezes e que este processo
transparece o raciociacutenio desenvolvido e possibilita num ―imperativo eacutetico-poliacutetico o
convencimento daqueles a quem ―as decisotildees dos agentes puacuteblicos se destinam 926
Ocorre que natildeo foi isto que se obteve com a ediccedilatildeo da SV n13 vez que a
vedaccedilatildeo do nepotismo natildeo abarca todos vez que excepciona as nomeaccedilotildees de parentes
de autoridades para cargos poliacuteticos e mesmo abrangendo o sobrinho do marido de uma
autoridade excepciona do nepotismo a nomeaccedilatildeo de um primo desta autoridade
Normativa esta que aleacutem de natildeo vincular os possiacuteveis agentes por igual natildeo foi
realizada por meio de um processo hermenecircutico que convence a plateia pois feita em
um imperativo apenas poliacutetico e nada eacutetico
Por outro lado nota-se que foi pela obrigatoacuteria publicidade e a motivaccedilatildeo das
decisotildees dos magistrados que traduzem a validade ou natildeo do proacuteprio ato decisoacuterio bem
como a sua compatibilidade ou natildeo com ―a ideia do direito enquanto instrumento de
ordenaccedilatildeo justa e racional da convivecircncia humana que foi possiacutevel observar a
problemaacutetica juriacutedica que se encontra no cerne da SV do STF 927
Das liccedilotildees de Inocecircncio tambeacutem se extrai que a atividade interpretativa eacute
―contextualizada o que obsta significaccedilatildeo arbitraacuteria aos enunciados legais sendo
vedado dizer aleacutem da redaccedilatildeo do texto legal sendo a ―letra da lei o ―ponto de partida
da interpretaccedilatildeo e tambeacutem a sua delimitaccedilatildeo a ensejar uma decisatildeo ―razoaacutevel que eacute
demonstrada por meio dos motivos da interpretaccedilatildeo daquilo que a fundamentou de
acordo com o caso concreto do momento presente 928
925 COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 47-48 926 Ibidemp 48 927 Ibidem p 49 928 Ibidem p 55
161
Entretanto os ministros do STF natildeo fizeram o disposto acima jaacute que a letra da
lei seja ela constitucional ou infraconstitucional foi desconsiderada quanto a
determinados enunciados que passaram a ter significados arbitraacuterios havendo hoje
uma realidade inconstitucional incompatiacutevel com a norma constitucional929
Ainda pode-se dizer que o STF inobservou o fato de que natildeo foi dado aos
magistrados ―uma legitimidade que eacute privativa dos titulares dos mandatos poliacuteticos e
que deve-se evitar qualquer espeacutecie de ativismo judicial que fira a ordem juriacutedico-
poliacutetica plasmada na Constituiccedilatildeo 930
No acircmbito especiacutefico da hermenecircutica constitucional e poder normativo pelas
liccedilotildees de Dworkin que cabe ao seu operador descobrir dentre as fontes normativas as
regentes dos casos postos bem como a estrutura em que as regras e princiacutepios satildeo
conjugados com o fito de realizar a justiccedila no caso931
mas isto natildeo foi realizado pelos
Ministros do STF nem ao debater os precedentes da SV nem a ediccedilatildeo da proacutepria
normativa vinculante
Conforme Marcelo Neves os magistrados devem-se ater a almejar a ―justiccedila do
sistema juriacutedico que ―sempre eacute imperfeito e se define em cada caso concreto
Contudo o STF ao editar uma SV com uma redaccedilatildeo equiacutevoca fez foi agravar a
imperfeiccedilatildeo do sistema natildeo havendo possibilidade de se definir a situaccedilatildeo em cada caso
concreto932
Humberto Aacutevila defende que o Judiciaacuterio deve construir significados dentro de
certos limites existentes a fim de que natildeo acarrete um ―descompasso entre a previsatildeo
constitucional e o direito constitucional concretizado933
mas o caso da SV n13 soacute faz
exemplificar que o STF vem ultrapassando tais limites
Assim embora a Constituiccedilatildeo em poder do inteacuterprete crie os ―objetos
hermenecircuticos num processo aberto e infinito sua ―consistecircncia deve ser controlada
por meio da verificaccedilatildeo de seus resultados a partir de um ―criteacuterio baseado na justiccedila
da decisatildeo em cada caso concreto necessaacuterio a obstar decisotildees arbitraacuterias934
Contudo se observa que o STF natildeo utilizou de teacutecnicas e meacutetodos pertinentes agrave
hermenecircutica juriacutedica especialmente a constitucional tanto para julgar os precedentes
929
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997 p 40 930
Idem p 67 - 68 931
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002 p 259-260 932
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como diferenccedila
paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013 p 225 933
AacuteVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios juriacutedicos 3 ed
Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004 p 25 934
COELHO Op cit p 76
162
quanto para construir a noccedilatildeo judicial de nepotismo por meio da SV n13 pois natildeo
aplicou os paracircmetros racionais e despersonalizados da atividade hermenecircutica
163
4 A JURISDICcedilAtildeO CONSTITUCIONAL E A SUacuteMULA VINCULANTE N 13
Diante do fato de que o Supremo Tribunal Federal reconheceu por meio da SV
n13 que o nepotismo eacute vedado em todos os poderes de todos os entes da Federaccedilatildeo
cabendo agraves autoridades dos demais poderes somente reconhecer a existecircncia de
nepotismo e aplicar as medidas cabiacuteveis o que se discute nesse capiacutetulo eacute se o STF ao
realizar a reconstruccedilatildeo normativa da vedaccedilatildeo do nepotismo por meio da Suacutemula
Vinculante n 13 exorbitou a normatividade do proacuteprio instituto avaliando se os quatro
julgados que embasam o enunciado vinculante configuram jurisprudecircncia reiterada
sobre a mateacuteria se qualitativamente a tornam consistente se sua redaccedilatildeo eacute coerente agrave
finalidade do instituto de ser clara objetiva e apaziguadora de controveacutersias e ainda se
o texto sumular estaacute de acordo com o princiacutepio da legalidade
41 A Suacutemula Vinculante no sistema normativo brasileiro
No decorrer do seacuteculo XX a proteccedilatildeo judicial da Constituiccedilatildeo consolidou-se
como um importante mecanismo de defesa do Estado Constitucional se consagrando
dois sistemas um americano e outro europeu935
Nesse esteio no Brasil foi desenvolvido um sistema que apresenta
―particularmente os limites de cada um dos modelos mas que tambeacutem possui
―dificuldades de mesclar os elementos para solucionar os problemas936
fazendo com
que a justiccedila constitucional seja ―pautada pelos problemas decorrentes da convivecircncia
entre controle difuso e concentrado e seja recorrente a divergecircncia entre ―as decisotildees
tomadas pelo STF e pelas demais instacircncias do Judiciaacuterio sendo um mesma demanda
decidida vaacuterias vezes diferentemente pelos demais juiacutezes e tribunais e pelo STF
ensejando a proposiccedilatildeo de diversos recursos extraordinaacuterios no mesmo sentido
E entatildeo foram adotadas medidas a solucionar as demandas causadas por
―divergecircncia jurisprudencial sobre a interpretaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo estando dentre elas
as Suacutemulas Vinculantes que se caracterizam ―como mecanismo de prevenccedilatildeo da
935 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p 81 Contudo enquanto nos Estados Unidos ―a posiccedilatildeo do judiciaacuterio como defensor do
cidadatildeo contra o poder legislativo permite a qualquer indiviacuteduo ameaccedilado por ato legal buscar o remeacutedio judicial
na Europa ― a defesa da ordem constitucional de competecircncias requer a criaccedilatildeo de um tribunal ad hoc e a limitaccedilatildeo da
legitimidade ativa p 83 936 Ibidem p84
164
divergecircncia sobre a interpretaccedilatildeo constitucional e visam que os juiacutezes se adaptem agraves
orientaccedilotildees jurisprudenciais do STF937
Assim a Emenda Constitucional n 45 estabeleceu938
a Suacutemula Vinculante
como ferramenta para contribuir na celeridade processual939
sob um conjunto de
criteacuterios a subsidiar sua ediccedilatildeo dispostos no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal940
e
dentre eles dois ―que dependem de um juiacutezo de caraacuteter substantivo941
sendo o
primeiro a ―controveacutersia atual que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante
multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo idecircntica942
e o segundo ―reiteradas decisotildees
de mateacuteria constitucional do que se pode extrair que a existecircncia apenas do primeiro
natildeo autoriza a ediccedilatildeo da SV sendo necessaacuterio que a similitude entre os casos que
justifica trataacute-los como questatildeo idecircnticalsquo ensejem reiteradas decisotildeeslsquo943
Ainda nota-se que a Suacutemula Vinculante desde que de acordo com tais
paracircmetros constitucionais eacute autorizada por decisatildeo de no miacutenimo 23 dos ministros do
STF
E a Lei n 11417 de 19122006944
que regulamenta o art 103-A da
Constituiccedilatildeo Federal disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado
de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal por sua vez aleacutem replicar alguns
937 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila nordm8 ndash julset2009 p 84-85 938 Em 30122004 939 Tem-se em vista com a Suacutemula Vinculante evitar processos desnecessaacuterios e protelatoacuterios e tornar mais ceacutelere a
justa aplicaccedilatildeo do Direito PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo na Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria constitucional Revista da
Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas V 25 n 34 Rio de Janeiro janjun 2009 p 108 940 Art 103-A O Supremo Tribunal Federal poderaacute de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo mediante decisatildeo de dois terccedilos dos
seus membros apoacutes reiteradas decisotildees sobre mateacuteria constitucional aprovar suacutemula que a partir de sua publicaccedilatildeo
na imprensa oficial teraacute efeito vinculante em relaccedilatildeo os demais oacutergatildeos do Poder Judiciaacuterio e agrave administraccedilatildeo puacuteblica
direta e indireta nas esferas federal estadual e municipal bem como proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na
forma estabelecida em lei (grifos nossos)sect 1ordm A Suacutemula teraacute por objetivo a validade a interpretaccedilatildeo e a eficaacutecia de
normas determinadas acerca das quais haja controveacutersia atual entre os oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica (grifos nossos) sect2ordm Sem prejuiacutezo de que vier a ser estabelecido em lei a aprovaccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento
da suacutemula poderaacute ser provocada por aqueles que podem propor a accedilatildeo direta de inconstitucionalidadesect3ordm Do ato
administrativo ou decisatildeo judicial que contrariar a suacutemula aplicaacutevel ou que indevidamente a aplicar caberaacute
reclamaccedilatildeo ao Supremo Tribunal Federal que julgando-a procedente anularaacute o ato administrativo ou cassaraacute a
decisatildeo judicial reclamada e determinaraacute que outra seja proferida com ou sem a aplicaccedilatildeo da suacutemula conforme o
caso 941 MAUEacuteS Op cit p 86 942 ― A controveacutersia deve ser atual e natildeo ultrapassada ou superada por entendimento subsequente A
contemporaneidade do dissenso eacute um requisito importante () A controveacutersia haacute de ter grave intensidade capaz de
provocar inseguranccedila juriacutedica e multiplicidade de processos a impedir a celeridade de sua tramitaccedilatildeo PACHECO
Joseacute da Silva Op cit p 108 ― a multiplicidade de demandas e recursos sobre teses juriacutedicas absolutamente idecircnticas
jaacute definidas inclusive na suprema corte do paiacutes sabido ainda que o descumprimento das diretrizes promana em
percentual muito elevado da proacutepria Administraccedilatildeo Puacuteblica Ibidem p 109 943 MAUEacuteS Op cit p 86 ― A imprescindibilidade de resguardar o princiacutepio da seguranccedila juriacutedica assegurando a
previsibilidade das decisotildees judiciais em causas idecircnticas PACHECO Joseacute da Silva Op cit p 109 944 Art 1o Esta Lei disciplina a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo
Tribunal Federal e daacute outras providecircncias
165
dos dispositivos jaacute expresso no artigo 103-A da Constituiccedilatildeo Federal esmiuccedilou o jaacute
previsto constitucionalmente e ainda estabeleceu detalhes sobre o procedimento de
criaccedilatildeo revisatildeo e extinccedilatildeo do instrumento sumular
Nesse ensejo vale enfocar que o sect2ordm do art 3ordm dispotildee sobre a possibilidade de
haver nos termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal manifestaccedilatildeo de
terceiros quanto agrave questatildeo945
que o art 4ordm estabelece ser possiacutevel a restriccedilatildeo dos efeitos
vinculantes da mesma e sua eficaacutecia para outro momento ambas por motivo de
seguranccedila juriacutedica ou excepcional interesse puacuteblico946
que o art 5ordm determina a revisatildeo
da SV quando da revogaccedilatildeo ou modificaccedilatildeo da lei em que se embasou947
e que o art 10
da lei prevecirc que o procedimento referente agrave Suacutemula observaraacute tambeacutem dispositivos do
Regimento Interno do STF948
Ainda se extrai que se natildeo houver a observacircncia de algumas das condiccedilotildees
insculpidas nos dispositivos constitucionais e legais quando da elaboraccedilatildeo da suacutemula
ela natildeo teraacute efeito vinculante apoacutes sua publicaccedilatildeo Nesse caso configuraria entatildeo outra
espeacutecie de suacutemula a de ―jurisprudecircncia predominante do Supremo Tribunal Federal949
Assim a Suacutemula caso natildeo verse sobre mateacuteria constitucional e natildeo tenha sido
editada em face de controveacutersia atual entre oacutergatildeos judiciaacuterios ou entre esses e a
administraccedilatildeo puacuteblica que acarrete grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo
de processos sobre questotildees idecircnticas natildeo seraacute vinculante
Aqui vale ressaltar que o efeito vinculante da suacutemula aleacutem de o ser quanto ao
enunciado tambeacutem chega aos motivos determinantes expostos nos seus precedentes
vez que ―a atribuiccedilatildeo de efeito vinculante agraves suacutemulas a exemplo do que sucede em
relaccedilatildeo agraves decisotildees do Supremo Tribunal Federal em controle abstrato de normas tem
945 Como faculta o sect 2o do artigo 3ordm da lei ―No procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado da
suacutemula vinculante o relator poderaacute admitir por decisatildeo irrecorriacutevel a manifestaccedilatildeo de terceiros na questatildeo nos
termos do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 946 Conforme expresso no Art 4o ―A suacutemula com efeito vinculante tem eficaacutecia imediata mas o Supremo Tribunal
Federal por decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes ou decidir que soacute
tenha eficaacutecia a partir de outro momento tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse
puacuteblico 947 Verbis ―Art 5o Revogada ou modificada a lei em que se fundou a ediccedilatildeo de enunciado de suacutemula vinculante o
Supremo Tribunal Federal de ofiacutecio ou por provocaccedilatildeo procederaacute agrave sua revisatildeo ou cancelamento conforme o caso 948 ―Art 10 O procedimento de ediccedilatildeo revisatildeo ou cancelamento de enunciado de suacutemula com efeito vinculante
obedeceraacute subsidiariamente ao disposto no Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal 949LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 Expressatildeo
utilizada na nota de rodapeacute n 539 da p 176
166
como resultado praacutetico a imposiccedilatildeo de seus fundamentos determinantes aos oacutergatildeos e
poderes especificados na norma constitucional950
Isso porque como a Suacutemula Vinculante eacute um instrumento a uniformizar a
―jurisprudecircncia constitucional sobre a mateacuteria com base na orientaccedilatildeo do STF951
faz-
se imprescindiacutevel agrave sua aplicaccedilatildeo o conhecimento dos precedentes que levaram agrave sua
ediccedilatildeo sem o qual natildeo se pode identificar as ―circunstacircncias do caso que autorizam
aplica-la952
Assim mesmo natildeo sendo possiacutevel que seu enunciado expresse todo o seu
processo hermenecircutico deve conter ―os fundamentos que se quer generalizar de modo
contextualizado pois eacute imprescindiacutevel ao juiz que faraacute ―o processo de aplicaccedilatildeo da
suacutemula vinculante o ―conhecimento do modo como os fatos tratados nos precedentes
foram interpretados pelo STF a fim de que possa ―decidir se cabe ou natildeo sua aplicaccedilatildeo
em determinado caso953
Desta feita como o marco da suacutemula eacute constituiacutedo por seus precedentes ela
deve se ajustar ―tanto agraves decisotildees passadas guardando coerecircncia com as circunstacircncias
dos casos e o fundamento de suas decisotildees quanto justificar sua vinculatividade como a
soluccedilatildeo correta para os casos futuros Para tanto o STF deve desenvolver ―um juiacutezo de
igualdade fundamentando sua conclusatildeo nas similitudes dos casos954
Por isso deve-se ―evitar que o enunciado das suacutemulas se afaste do processo
hermenecircutico que conduziu aos precedentes bem como que natildeo apenas reafirme os
princiacutepios constitucionais mas antes garanta a ―concretizaccedilatildeo deles diante das
situaccedilotildees especiacuteficas955
Eacute dessa forma que as suacutemulas vinculantes obrigam os magistrados a aplicarem
o disposto pelo STF956
tanto pelo seu enunciado como tambeacutem por sua
950 LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 176 951 ―Quando da discussatildeo sobre a conveniecircncia da introduccedilatildeo ou natildeo no ordenamento juriacutedico da Suacutemula
Vinculante argumento de peso brandido pelos contraacuterios era a sua utilizaccedilatildeo pelo judiciaacuterio como instrumento de
dominaccedilatildeo sobreposto ateacute agrave lei Seus defensores afastavam tal receio e viam a Suacutemula como afastamento das
incertezas possibilitando uma prestaccedilatildeo jurisdicional mais segura () e mais raacutepida DIZ Nelson Nascimento
Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de Direito do Estado - RDE v 3 n
12 outdez 2008 p 391 952 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p85 953 Ibidem p87 954 Ibidem p95 955 Ibidem p95 956 ― o efeito vinculante natildeo retira do julgador a sua liberdade de decidir mas apenas o impede que decirc curso agrave
renovaccedilatildeo de teses jaacute apreciadas e decididas anteriormente de forma reiterada por oacutergatildeos colegiados
presumivelmente detentores de maior conhecimento da mateacuteria PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do
167
fundamentaccedilatildeo957
funcionando o efeito vinculante como meio que ―aleacutem de preservar
iacutentegros os elementos conceituais do instituto minimiza o perigo das imperfeiccedilotildees que
natildeo raro recaem sobre a simplificaccedilatildeo de complexas questotildees juriacutedicas em verbetes
condensadores da jurisprudecircncia dominante cabendo ―aos destinataacuterios do efeito
vinculante observar natildeo soacute o enunciado da suacutemula mas tambeacutem as condiccedilotildees e
circunstacircncias em que tem aplicaccedilatildeo958
Tambeacutem haacute de se ressaltar que por sua natureza a Suacutemula Vinculante
diferentemente das disposiccedilotildees constitucionais e legais natildeo enseja aplicaccedilatildeo de
hermenecircutica necessaacuteria a iluminar o seu entendimento jaacute que como deve ser clara
objetiva e apaziguadora de controveacutersias parte-se do pressuposto que se basta em si
proacutepria e por si soacute sendo auto-suficiente auto-explicativa e auto-aplicaacutevel
dispensando portantoalgum texto adicional que explique ou traduza o seu espiacuterito E
nesse esteio se diz que a interpretaccedilatildeo da redaccedilatildeo Suacutemula Vinculante deve ser literal
Contudo eacute interessante destacar que o STF ao se editar a primeira SV
consignou em seu enunciado ―a necessidade de anaacutelise das particularidades de cada caso
para sua aplicaccedilatildeo959
Dessa forma as SVs passaram a ser editadas e com elas vieram as dificuldades
como o fato de a diversidade de circunstacircncias dos precedentes por ―em duacutevida a
correccedilatildeo do enunciado que deve ser objeto do maacuteximo cuidado quando se trata de
decisotildees que restringem direitos e de a Suacutemula ser ―fiel agraves reiteradas decisotildeeslsquo que
devem antecedecirc-la960
nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que
envolvam mateacuteria constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v 25 n 34
janjun 2009 p 109 957 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 Aqui vale realizar uma explicaccedilatildeo sobre o efeito vinculante da suacutemula que se refere
natildeo apenas ao proacuteprio verbete sendo vinculante quanto ao seu enunciado como tambeacutem agrave ratio decidendi ou seja
aos fundamentos determinantes das suacutemulas que ―satildeo os fundamentos determinantes dos precedentes que lhes deram
origem alcanccedilando assim ―os princiacutepios e interpretaccedilotildees asseverados na motivaccedilatildeo dos reiterados julgados que
embasaram a sua ediccedilatildeo LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006 p 176 958 Ibidem p177 959 MAUEacuteS Op cit p87 960 O que aconteceu na ediccedilatildeo da SV n5 ―A falta de defesa teacutecnica por advogado no processo administrativo
disciplinar natildeo ofende a Constituiccedilatildeo Conforme informa Maueacutes ―Neste caso os proacuteprios Ministros reconhecem
que natildeo havia decisotildees reiteradas sobre a mateacuteria e ainda que ―o STF natildeo verifica a adequaccedilatildeo dos precedentes
citados na decisatildeo que leva agrave aprovaccedilatildeo da Suacutemula P89 Isso porque foram listados como precedentes julgados
que natildeo trataram de processo administrativo disciplinar e entre os que tratavam apenas um veiculou duacutevida sobre a
defesa teacutecnica o qual natildeo envolvia sanccedilatildeo grave como a demissatildeo ndash RE-AgR n 244027
168
Dito isto eacute que se passa a observar a maneira pela qual a Suacutemula Vinculante n
13 foi editada - pois potildee ―em duacutevida o cumprimento pelo STF dos dispositivos
constitucionais961
42 Sentido e Alcance da Suacutemula Vinculante n 13
A Constituiccedilatildeo Federal atribui ao STF competecircncia para expedir Suacutemula
Vinculante962
na forma estabelecida em lei Lei esta nordm 114172006 que determinou
no paraacutegrafo 2ordm do seu artigo 3ordm a possibilidade de haver a participaccedilatildeo de terceiro
interessado no procedimento da Suacutemula a criteacuterio do relator e conforme disposto no
Regimento Interno da Corte
Por isso se diz que a lei ao admitir a presenccedila de terceiro no procedimento de
ediccedilatildeo de suacutemula vinculante teve ―em conta o sadio princiacutepio de que no processo de
formaccedilatildeo e extroversatildeo da vontade do Estado ndash e a suacutemula expressa vontade do Estado
exteriorizada pela via jurisdicional ndash eacute a prudente ouvir antes de fazer obedecer
realccedilando assim ―a cidadania ativa princiacutepio fundamental da Repuacuteblica Federativa do
Brasil a preservar ―o Estado de decisotildees unilaterais e de vieacutes autoritaacuterio mutiladas por
visatildeo solitaacuteria e agraves vezes distorcida ou equivocada963
Todavia natildeo foi o que ocorreu e a omissatildeo ou negligecircncia do STF em observar
tal dispositivo e que sua aplicaccedilatildeo seria vaacutelida no caso em tela resultou em uma
normativa de ―vieacutes autoritaacuterio motivada pelo ativismo judicial em face do Poder
Executivo e ―mutilada por uma ―visatildeo distorcida pois parcial e desprovida de um
marco teoacuterico do magisteacuterio doutrinaacuterio paacutetrio vez que natildeo foi utilizada qualquer noccedilatildeo
doutrinaacuteria especiacutefica a delimitar a noccedilatildeo de nepotismo e sua vedaccedilatildeo e ainda
equivocada jaacute que se distanciou inclusive do seu marco legal a Resoluccedilatildeo do CNJ nordm
0705 natildeo apenas porque aumentou o acircmbito de vedaccedilatildeo do nepotismo de pessoa
juriacutedica para poder como tambeacutem porque natildeo acompanhou suas alteraccedilotildees dizendo
hoje menos do que a proacutepria Resoluccedilatildeo jaacute que natildeo veda como esta o nepotismo em
contrataccedilotildees diretas seja de que forma for
961 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p87 962 Artigo 103-A 963 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 14-15
169
E mesmo que se alegue que ―o Pleno supriria a exigecircncia da audiccedilatildeo preacutevia da
Comissatildeo de Jurisprudecircncia pois o Pleno pode muito natildeo se pode levar isso em conta
jaacute que o Pleno
―() natildeo pode tudo Natildeo pode substituir oacutergatildeos criados pelo Regimento de
caraacuteter normativo com atribuiccedilotildees proacuteprias e relativamente agraves quais o que
vigora eacute o princiacutepio da indisponibilidade das competecircncias puacuteblicas aleacutem do
que em vaacuterias ocasiotildees nem todos os integrantes da Comissatildeo estatildeo presentes
agrave sessatildeo em que apresentada proposta de suacutemula O afatilde do STF de acelerar a
prestaccedilatildeo jurisdicional e de viabilizar-se como oacutergatildeo de maacutexima jurisdiccedilatildeo
natildeo lhe daacute o direito de atropelar nem a Constituiccedilatildeo nem a lei A esse preccedilo
natildeo vai o princiacutepio da eficiecircnciardquo964
Ainda como a Resoluccedilatildeo n0705 do CNJ base normativa da ediccedilatildeo da SV
n13 foi alterada pela Resoluccedilatildeo n 09 e ainda esmiuccedilada por diversos enunciados do
mesmo Conselho a SV n13 nos termos do artigo 5ordm da lei regulamentar deveria ter
sido revista mas natildeo o foi
E embora o Ministro Marco Aureacutelio tenha persistido na necessidade de se
submeter a proposta da suacutemula vinculante previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia
como previsto no proacuteprio RI observando o disposto no artigo 10 da lei em questatildeo e
sob o fundamento de que ―a finalidade do exame preacutevio () reside em prevenir
eventuais desacertos que bem podem resultar da redaccedilatildeo do verbete no calor das
discussotildees durante sessatildeo do Pleno965
a proposta da Suacutemula 13 natildeo foi submetida
previamente agrave Comissatildeo de Jurisprudecircncia do STF
Por fim o artigo 4ordm da mesma lei dispotildee que ―o Supremo Tribunal Federal por
decisatildeo de 23 (dois terccedilos) dos seus membros poderaacute restringir os efeitos vinculantes
() tendo em vista razotildees de seguranccedila juriacutedica ou de excepcional interesse puacuteblico e
a partir do disposto em seguida se observaraacute se este eacute um caso que poder-se-ia aplicar
tal hipoacutetese normativa
Como disposto no primeiro capiacutetulo deste a SV n13 foi embasada em quatro
precedentes que versaram sobre nepotismo mas que foram julgados diferentemente
pelo STF966
964 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009p 15 965 DJe nordm 1722008 pp 30 31 e 32 966 Na ADI 1521RS o STF decidiu foi pela constitucionalidade da proibiccedilatildeo de nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo
grau no acircmbito da respectiva autarquia fundaccedilatildeo instituiacuteda ou mantida pelo Poder Puacuteblico empresa puacuteblica ou
sociedade de economia mista ―Note-se bem no acircmbito da respectiva entidade E natildeo de qualquer outra embora
integrada na mesma Administraccedilatildeo ALEGRE Op cit p8 ―Tambeacutem avanccedilou na questatildeo de saber se o parente
ocupante de cargo efetivo poderia ocupar cargo em comissatildeo o ―que foi respondido afirmativamente pelo Min
170
A apreciaccedilatildeo de cada caracteriacutestica dos julgados nos precedentes deve ser
realizada de forma acurada a ensejar uma ―correta generalizaccedilatildeo dos fundamentos do
enunciado da Suacutemula Vinculante sendo nesse processo indissociaacuteveis ―o fundamento
da decisatildeo e o caso que se integram em um mesmo processo hermenecircutico onde os
―fundamentos satildeo elaborados nos precedentes de acordo com determinadas
circunstacircncias sendo possiacutevel saber se se deve solucionar da mesma forma situaccedilotildees
posteriores se houver o conhecimento dessas circunstacircncias967
Ocorre que como jaacute explicado anteriormente o STF natildeo analisou detidamente
as circunstacircncias de cada caso e ao elaborar a SV n13 ainda se distanciou dos seus
precedentes inclusive do uacutenico julgado que realmente poderia ser tido como seu
precedente a ADC 126-DF que teve por objeto a Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ que
embasou a redaccedilatildeo da SV n13
Desta feita o STF natildeo apenas julgou cada um dos quatro precedentes de forma
diversa quanto agrave noccedilatildeo do nepotismo e de sua vedaccedilatildeo como tambeacutem produziu uma
Suacutemula que natildeo condiz com os mesmos
Nos dois primeiros precedentes ADI n 1521 e MS n23780 o STF julgou a
adequaccedilatildeo das normativas agrave Constituiccedilatildeo Federal ―reconhecendo a liberdade do
legislador para dispor sobre a mateacuteria e se por um lado entendeu na ADI n 1521 pela
vedaccedilatildeo do nepotismo ateacute o segundo grau como dispunha a Emenda Constitucional
atacada por outro no MS n23780 acolheu a vedaccedilatildeo do nepotismo aos parentes de ateacute
terceiro grau
Ainda no terceiro precedente o RE n 679951 dispocircs sobre nepotismo
cruzado e a natildeo vedaccedilatildeo do nepotismo no que concerne a cargo poliacutetico e no quarto
precedente ndash a ADC 126-DF ambos julgados na mesma sessatildeo decidiu fazer da
Resoluccedilatildeo n 705 do CNJ a base da Suacutemula Vinculante n 13 mas tambeacutem dela se
afastou ao incluir na redaccedilatildeo sumular o elemento ―pessoa juriacutedica
CARLOS VELLOSO que contudo restou vencido e essa questatildeo natildeo foi discutida em nenhuma outra
oportunidaderdquo No MS 23780MA o STF entendeu pela proibiccedilatildeo do nepotismo ao terceiro grau mas tudo ficou
reduzido ao seu caso concretordquo ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF
Decifra-me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de
Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009 p 8-9 967 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
171
Igualmente eacute de notoacuterio saber que a finalidade do instituto SV eacute apaziguar
―controveacutersias que acarretem ―grave inseguranccedila juriacutedica e relevante multiplicaccedilatildeo de
processos sobre questatildeo idecircntica
Contudo no caso da SV n13 sua ediccedilatildeo ocorreu mesmo natildeo havendo
―controveacutersia atual a causar ―grave inseguranccedila juriacutedica e ―multiplicaccedilatildeo de processos
sobre questatildeo idecircntica vez que no primeiro precedente a ADI n 1521 o STF julgou a
validade da Emenda Constitucional agrave Constituiccedilatildeo do Estado de Rio Grande do Sul no
segundo o MS n 23780 analisou a interpretaccedilatildeo das Leis n 942196 e n843292
referente a um uacutenico caso e no terceiro precedente o RE 579951 analisou a demanda
por meio da auto-aplicabilidade dos princiacutepios constitucionais e no quarto precedente a
ADC 126ndashDF resolveu estender a vedaccedilatildeo do nepotismo disposta pela Resoluccedilatildeo nordm
0705 do CNJ aos demais poderes Dessa forma configuraram todos eles demandas
uacutenicas e singulares e que natildeo envolveram nenhuma norma que estivesse causando
―grave inseguranccedila juriacutedica e muito menos ―multiplicaccedilatildeo de processos sobre questatildeo
idecircntica968
Aleacutem disso o STF inovou a redaccedilatildeo da SV n13 em relaccedilatildeo agrave legislaccedilatildeo
existente inclusive em relaccedilatildeo agrave vedaccedilatildeo disposta na normativa que a embasou a
Resoluccedilatildeo nordm 0705 do CNJ fugindo das ―interpretaccedilotildees desenvolvidas nos
precedentes e formulando ―novas interpretaccedilotildees para casos que natildeo foram tratados o
que eacute ―constitucionalmente inadmissiacutevel969
criando mais controveacutersias ao inveacutes de
dirimiacute-las970
Assim o STF fugiu do seu tradicional campo de atuaccedilatildeo - jaacute que natildeo atuou
como simples inteacuterprete da Constituiccedilatildeo - ―mediante hermenecircutica a que estaacutevamos
habituados e ao ―agir como tiacutepico legislador positivo e editou a SV n13 que ao
contraacuterio ―natildeo interpretou direito existente mas manifestou-se como tiacutepico ato
968 Salvo a Resoluccedilatildeo do CNJ que estava ―causando no Judiciaacuterio 969 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 970 () natildeo constitui objeto da suacutemula a ediccedilatildeo de norma juriacutedica aqui entendida como regra de direito dotada de
generalidade e abstraccedilatildeo cujo objeto seja a regulaccedilatildeo de condutas sociais A inovaccedilatildeo na ordem juriacutedica natildeo constitui
propoacutesito da suacutemula vinculante Diversamente edita-se um enunciado vinculante exatamente para se interpretar a
Lei regra de Direito Positivo jaacute existente A ediccedilatildeo da suacutemula pressupotildee pois a vigecircncia de regras juriacutedicas
abstratas jaacute criadas pelo Legislador sobre as quais haja controveacutersia interpretativa Adveacutem a () criacutetica ao conteuacutedo
da suacutemula vinculante nordm 13 nos termos em que editada e redigida a suacutemula desatende os contornos constitucionais
que conformam o instituto jaacute que ao editaacute-la o Pretoacuterio Excelso agiu () como Legislador Positivo criando uma
regra geral e abstrata a partir da interpretaccedilatildeo e aplicaccedilatildeo de princiacutepios constitucionais (impessoalidade e moralidade)
cujos conteuacutedos satildeo dotados de um alto grau de vagueza semacircntica FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade
Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor
Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 136
172
normativo primaacuterio que foi buscar fundamento de validade diretamente no texto
constitucional ou seja no art 37 caput da Carta Federal971
Dessa forma o STF ao inveacutes de editar uma suacutemula vinculante a garantir
interpretaccedilatildeo validade e eficaacutecia a normativas controversas como determinam os
dispositivos constitucionais e legais reconstruiu a noccedilatildeo juriacutedica da vedaccedilatildeo do
nepotismo por meio da SV n13 - que inovou o tema e sua limitaccedilatildeo a partir de uma
redaccedilatildeo nada clara e objetiva incompatiacutevel com o que deve estear uma Suacutemula
Vinculante972
Eacute o que fica ainda mais patente ao se apreciar cada um dos cinco elementos
que constituem a noccedilatildeo de nepotismo disposta em sua redaccedilatildeo quais sejam parente por
afinidade ateacute terceiro grau inclusive autoridade nomeante ou () servidor ()
investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento da mesma pessoa juriacutedica
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila () compreendido o
ajuste mediante designaccedilotildees reciacuteprocas
421 Parentesco por consanguinidade e afinidade ateacute o terceiro grau
Primeiramente se aventa a questatildeo quanto agrave vedaccedilatildeo do nepotismo a parente
por afinidade ateacute terceiro grau inclusive
O STF ―inovando primariamente na ordem juriacutedica foi aleacutem do que dispotildee
a lei civil brasileira que no sect 1ordm do artigo 1595 dispotildee claramente que o parentesco por
afinidade estaacute adstrito aos ascendentes descendentes e irmatildeos do cocircnjuge ou
companheiro natildeo havendo especificaccedilatildeo de graus e determinou pela redaccedilatildeo da SV 13
―dentro do ciacuterculo de vedaccedilatildeo que o parentesco por afinidade no que concerne ao
nepotismo eacute ateacute de terceiro grau973
Contudo no ramo civilista a expressatildeo sofre duras criacuteticas pois a suacutemula natildeo
poderia dispor diferentemente do CCB designando como parente quem natildeo eacute parente
por lei Tanto que o Ministro CARLOS BRITTO ―chegou ateacute a propor interpretaccedilatildeo
971 ROCHA Zeacutelio Maia da Nepotismo e concurso puacuteblico criteacuterio objetivo de ausecircncia de moralidade e
impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Juriacutedica Consulex ano XII n 286 15122008 p 40 972 Bem analisado o conteuacutedo da suacutemula seraacute possiacutevel perceber que o STF definiu mediante escolha e valoraccedilotildees de
cunho poliacutetico as modalidades de parentesco (consanguiacuteneo ou por afinidade) determinou ateacute que grau (terceiro)
estendeu a vedaccedilatildeo do nepotismo prescreveu o acircmbito espacial de aplicaccedilatildeo da vedaccedilatildeo () A mateacuteria foi regulada
de maneira ampla descendo-se a detalhes e minuacutecias que refogem aos objetivos de uma suacutemula de caraacuteter
vinculante ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF
e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 139 973 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209
173
conforme a fim de excluir relaccedilatildeo de parentesco que o CC natildeo contempla qual seja
aquela que leva para aleacutem do cunhado o viacutenculo da colateralidade por afinidade (nordm 45
I do seu voto na ADC ndash 12) mas infelizmente no segundo debate sobre a ediccedilatildeo da
SV n13 preferiu ―aderir agrave tese da extensatildeo ao terceiro grau como criteacuterio de inibiccedilatildeo
de abusosrdquo974
Na realidade o STF natildeo apenas inovou ao criar contagem de parentesco por
afinidade em grau como tambeacutem a limitou aleacutem do que seria em lei vez que conforme
o disposto no CCB o parentesco por afinidade seria limitado ao segundo grau da linha
colateral representado pelo irmatildeo (atilde) do cocircnjuge ndash cunhado (a)
E o mais interessante eacute que o tribunal em que criteacuterio se embasou o STF para
escolheu este grau com limite agrave inibiccedilatildeo sem estar embasado em qualquer criteacuterio
efetivamente juriacutedico vez que os Ministros natildeo utilizaram qualquer meacutetodo ou teacutecnica
hermenecircutica a explicar os motivos de tal escolha mas apenas reproduziram a redaccedilatildeo
da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ tendo em vista que ―a questatildeo da adequaccedilatildeo dos graus
de parentesco estabelecidos no ato normativo especialmente o problema do parentesco
por afinidade ateacute o terceiro grau975
jaacute havia sido enfrentada quanto a ela quando do
julgamento da ADC n126-DF
Assim a SV n 13 trouxe ―inovaccedilatildeo no mundo juriacutedico qual seja a definiccedilatildeo
do terceiro grau de parentesco por afinidade ateacute entatildeo desconhecido na legislaccedilatildeo e
literatura brasileira976
E natildeo eacute apenas isto se a SV n13 por um lado alargou o parentesco por
afinidade por outro restringiu o de consanguinidade pois ao determinar a vedaccedilatildeo ateacute
o seu terceiro grau excluiu o parentesco de quatro grau (primos) previsto no Coacutedigo
Civil o que tambeacutem foi ocasionado pela reproduccedilatildeo do disposto na Resoluccedilatildeo do CNJ
quanto a esse elemento
Assim o parentesco ―consanguiacuteneo de quarto grau natildeo foi considerado pelo
STF como haacutebil a macular a indicaccedilatildeo para a ocupaccedilatildeo de cargos de provimento em
comissatildeo977
974 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro ReRE ndash
Revista Eletocircnica sobre a Reforma do Estado N 16 ndash dezembrojaneirofevereiro 2009 Salvador- Bahia ndash Brasil ndash
ISSN 1981 -1888 IBDP p 2 975 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 976CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35
174
Dessa forma observa-se duas situaccedilotildees no miacutenimo irrazoaacuteveis provocadas
pela redaccedilatildeo da SV n13 pois se por um lado ―um primo de uma autoridade ou servidor
pode ser indicado para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo sem configurar nepotismo
por outro seu ex-sogrolsquo natildeo pode ―vez que de acordo com o art 1595 sect 2ordm do Coacutedigo
Civil na linha reta a afinidade natildeo se extingue com a dissoluccedilatildeo do casamento ou uniatildeo
estaacutevel978
Assim o STF ao desconsiderar a definiccedilatildeo de parentesco prevista na lei civil
pelo que se extrai do teor da SV n 13 quanto ao assunto provocou tais incoerecircncias e
outras controveacutersias979
Dentre elas vale destacar as duacutevidas suscitadas quanto agrave possibilidade de
nomeaccedilatildeo anteriormente agrave concretizaccedilatildeo de fato impeditivo como por exemplo um
casamento posterior agrave nomeaccedilatildeo para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo
Tendo em vista a falta de clareza da Suacutemula quanto a este ponto dentre
outros o que se pode dizer eacute que caso natildeo haja sua devida interpretaccedilatildeo de acordo com
os princiacutepios como o da razoabilidade e proporcionalidade para solucionar a questatildeo
seratildeo provocadas injusticcedilas ―pois na frieza do verbete sumular tal situaccedilatildeo natildeo estaacute
devidamente esclarecida980
Desta feita deve-se interpretar a questatildeo agrave luz de tais princiacutepios tendo em vista
que apesar de a redaccedilatildeo da SV n13 natildeo ser clara tem-se certo que sua ―intenccedilatildeo natildeo foi
proibir o afeto entre os agentes puacuteblicos mas sim que este natildeo representasse a razatildeo da
contrataccedilatildeo ou qualquer outra vantagem em detrimento do interesse puacuteblico981
Ainda vale ressaltar que o STF seguindo a redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n 0705 do
CNJ982
inobservou natildeo apenas o CCB mas outras normativas referentes agrave delimitaccedilatildeo
de parentesco Dentre elas a uacutenica passagem da Constituiccedilatildeo Federal ―que trata de
demarcaccedilatildeo de parentesco para efeito de inibiccedilatildeo ou exclusatildeo de exerciacutecio de direito
poliacutetico de natureza fundamental em detrimento de certas pessoas onde ―a
Constituiccedilatildeo eacute parcimoniosa e adota o limite do segundo grau (inclusive este) o art
977 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 35 978 Ibidem p 35 979 Ibidem p 35 980 Ibidem p 35-36 981 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 030313 982 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93
175
14 sect 7ordm983
o assentado no primeiro precedente sumular a ADI n 1521 no acircmbito da
qual o STF ―declarou constitucional uma emenda agrave Constituiccedilatildeo do Rio Grande do Sul
que proibia a nomeaccedilatildeo de parentes ateacute o segundo grau (art 20 sect5ordm)984
e o princiacutepio de
hermenecircutica juriacutedica que dispotildee que ―onde a lei natildeo distingue natildeo cabe ao inteacuterprete
fazecirc-lo985
Diante disso a opccedilatildeo do STF causou perplexidade e ensejou ―duacutevida seacuteria
sobre se houve o devido processo legal ―em sentido substantivo a que estatildeo sujeitos
todos os Poderes da Repuacuteblica inclusive e sobretudo o proacuteprio STF guardiatildeo preciacutepuo
da Constituiccedilatildeo986
422 Parentesco com autoridade ou servidor ocupante de cargo comissionado
Uma segunda criacutetica quanto agrave Suacutemula recai quanto agrave expressatildeo ―autoridade
nomeante ou de servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramentordquo
Primeiramente insta dizer que conforme a redaccedilatildeo sumular ―a mera
possibilidade da influecircncia da autoridade ou do servidor que ocupa cargo em comissatildeo
―basta para a configuraccedilatildeo do viacutecio987
Assim interpretando-se literalmente o dispositivo sumular natildeo poderaacute exercer
cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada aquele que deteacutem ―relaccedilatildeo de consaguinidade
ou afinidade com a autoridade nomeante ou com outro servidor puacuteblico988
ocupante de
cargo comissionado o que natildeo eacute aplicaacutevel aos vereadores deputados federais estaduais
983 ―Satildeo inelegiacuteveis no territoacuterio de jurisdiccedilatildeo do titular o cocircnjuge e os parentes consanguiacuteneos ou afins ateacute o
segundo grau ou por adoccedilatildeo do Presidente da Repuacuteblica de Governador de Estado ou Territoacuterio do Distrito Federal
de Prefeito ou de quem os haja substituiacutedo dentro dos seis meses anteriores ao pleitoAfirma Ivan Barbosa Rigolin
―E nossa Constituiccedilatildeo nada menciona em especiacutefico nem remotamente sobre o tema do empregode parentes e correl
atos das autoridades nomeadoras na Administraccedilatildeo Puacuteblica Nem uma breveeferecircncia a esse tema consta de modo ex
pliacutecito ou mesmo impliacutecito da Carta de 1988 O assuntoeacuteshylhe por completo estranho e inusitado shy como de resto o eacute
desde a primeira Constituiccedilatildeobrasileira que como todas ateacute o presente jamais se abalanccedilou a restringir nepotismos na
Administraccedilatildeo Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum Administrativo ndash FA
Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 984 Rodrigues Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 209 985 COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante n 13 do egreacutegio supremo tribunal federal a
improbidade administrativa ndash jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de Direito Administrativo ndash BDA julho 2012 p
785-789 p788 986 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 5 987 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 31 988 ANTONIO Alice Barroso O Nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Criacuteticas e Proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM janmar 2009 Belo Horizonte ano 10 n31 p75
176
ou distritais989
magistrados e membros no Ministeacuterio Puacuteblico990
quando natildeo forem
efetivamente a autoridade a nomear o seu parente991
uma vez que natildeo se enquadram
como servidor () investido em cargo de direccedilatildeo chefia ou assessoramentordquo pois natildeo
satildeo servidores mas agentes poliacuteticos ocupantes de cargo poliacutetico
Exemplificando
A nomeaccedilatildeo de parente de um desembargador de um procurador de justiccedila
(ou promotor de justiccedila) ou de um deputado nos lindes literais da SV 13
dificilmente constituiria nepotismo pois a autoridade nomeante seria o
presidente do Tribunal o Procurador-Geral de Justiccedila ou o Presidente da
Assembleia Legislativa E como os membros destes oacutergatildeos satildeo agentes
poliacuteticos natildeo () exercendo qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento impossiacutevel subsumir a praacutetica aos termos sumulares992
989 ―() quanto aos membros do Poder Legislativo que tambeacutem satildeo agentes poliacuteticos e natildeo servidores puacuteblicos em
sentido estrito portanto tambeacutem natildeo estaria vedada a nomeaccedilatildeo para exercer cargo em comissatildeo de confianccedila ou
funccedilatildeo gratificada de parentes consanguiacuteneos e afins dos senadores deputados e vereadores Entretanto o raciociacutenio
natildeo se aplica ao presidente da Cacircmara ou Senado nem ao Prefeito Governador ou Presidente pois embora sejam
agentes poliacuteticos eles satildeo autoridades nomeantes condiccedilatildeo prevista expressamente no texto sumular Ibidem p 75 990 Por isso se afirma que eacute ― () tambeacutem excessiva restriccedilatildeo afastar os membros da magistratura do Ministeacuterio
Puacuteblico e dos Tribunais de Contas do conceito de agentes poliacuteticos pois cada um deles de diferentes formas
exercitam funccedilatildeo de soberania com independecircncia regime juriacutedico peculiar e regime de responsabilidade igualmente
diferenciado em relaccedilatildeo aos demais agentes administrativos MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-
administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 21 O
que quer dizer que ―() aqueles que exercem as funccedilotildees de direccedilatildeo do Estado (funccedilatildeo de governo) integrando a
estrutura constitucional (central) de cada um dos poderes Eacute o caso do Presidente da Repuacuteblica Ministros de Estado
Deputados Senadores Segundo o STF tambeacutem o satildeo os Membros do Judiciaacuterio do Ministeacuterio Puacuteblico ()Com
base nisso podemos afirmar que enquadram-se na categoria de agentes poliacuteticos a) titulares de mandato eletivo b)
seus auxiliares diretos (Ministros de Estado Secretaacuterios de Estado e Secretaacuterios Municipais) c) membros do
Judiciaacuterio e do Ministeacuterio Puacuteblico FILHO Joatildeo Trindade Cavalcante e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao
nepotismo e as nomeaccedilotildees de agentes poliacuteticos - Uma anaacutelise sobre a jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante
STF ndeg13 Revista Siacutentese de Administrativo v1 n1 (jan 2006) Satildeo Paulo IOB ndash v5 n58 p93-115 p 99-
100Neste ensejo os autores explicam que Quanto aos uacuteltimos magistrados e membros do MP existe relevante
controveacutersia doutrinaacuteria Celso Antocircnio Bandeira de Mello (MELLO 2005 p 123) Maria Silvia Zanella Di Pietro
(DI PIETRO 2009 p 511) e Joseacute dos Santos Carvalho Filho (CARVALHO FILHO 2007 p 526) natildeo os incluem
entre os agentes poliacuteticos O fundamento eacute que eles natildeo satildeo eleitos mas recrutados por criteacuterios teacutecnicos Jaacute Hely
Lopes Meirelles defendeu sempre que os juiacutezes e promotores seriam agentes poliacuteticos pois tecircm as atribuiccedilotildees
regulamentadas constitucionalmente e exercem parcela do poder soberano do Estado (MEIRELLES 2000 p 84)Natildeo
se trata de uma discussatildeo meramente acadecircmica Ao contraacuterio a contenda ganha relevo praacutetico na medida em que a
consideraccedilatildeo desses agentes como agentes poliacuteticos ou administrativos possui reflexos no regime juriacutedico ao qual
seratildeo submetidos Embora esse seja um tema apenas incidental no presente trabalho adota-se o posicionamento
defendido por Hely Lopes Meirelles Realmente natildeo haacute como deixar de reconhecer na atividade judicante ou
ministerial puacuteblica o exerciacutecio de parcela do poder soberano do Estado Ademais a moderna hermenecircutica
constitucional reconhece que a atividade judicial eacute tambeacutem poliacutetica no sentido original do termo Os membros que
exercem essas funccedilotildees devem portanto ser enquadrados entre os agentes poliacuteticosNesse sentido tambeacutem jaacute se
posicionou expressamente o Supremo Tribunal Federal (BRASIL RE ndeg 228977 2002) Eacute tambeacutem o que se colhe de
uma interpretaccedilatildeo literal do art 37 XI da Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica ao se referir agrave remuneraccedilatildeo dos (hellip) membros
de qualquer dos Poderes da Uniatildeo dos Estados do Distrito Federal e dos Municiacutepios dos detentores de mandato
eletivo e dos demais agentes poliacuteticos Ibidem p 99-100 991 A proibiccedilatildeo do nepotismo no acircmbito do Poder Judiciaacuterio decorre da Resoluccedilatildeo n 0507 do CNJ e natildeo da Suacutemula
Vinculante da Corte Suprema veja-se a contradiccedilatildeo aplicaacutevel na praacutetica agraves contendas levadas agrave tutela jurisdicional
quanto aos casos de nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica dos diversos entes federados mesmo que muitos destes
diga-se de passagem jaacute haviam editado anteriormente agrave suacutemula normativa aplicaacutevel ao acircmbito de sua administraccedilatildeo
puacuteblica destinada agrave vedaccedilatildeo do nepotismo Quanto agrave proibiccedilatildeo no acircmbito do MP a mesma foi feita por meio da
Resoluccedilatildeo n 01 do Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico ndash CONAMP de 07 112005 992 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 8
177
Assim se tais autoridades em questatildeo natildeo forem aquele que investido em
cargo comissionado nomeia seu parente natildeo haveraacute nepotismo jaacute que natildeo satildeo
classificadas como servidor mas como agente poliacutetico ao qual a Suacutemula natildeo alcanccedila
423 Acircmbito da mesma pessoa juriacutedica
A terceira criacutetica recai sobre a expressatildeo da mesma pessoa juriacutedica A questatildeo
eacute problemaacutetica pois a pessoa juriacutedica de direito puacuteblico satildeo os proacuteprios entes federados
a Uniatildeo os Estados o Distrito Federal e os Municiacutepios e as entidades da administraccedilatildeo
indireta e tal conceituaccedilatildeo no que concerne agrave vedaccedilatildeo de nepotismo se por um lado
alarga o acircmbito da proibiccedilatildeo e alcanccedila situaccedilotildees questionavelmente tidas como
nepoacuteticas por outro possibilita o nepotismo em outras situaccedilotildees pois natildeo impede a
nomeaccedilatildeo de um parente de autoridade nomeante em um dos trecircs poderes dos entes da
federaccedilatildeo para uma entidade da administraccedilatildeo indireta uma vez que esta entidade eacute
outra pessoa juriacutedica
Isso porque os Ministro desconsideram o oacutergatildeo ndash tecnicamente considerado
como centro despersonalizado de formaccedilatildeo e expressatildeo da vontade imputada agrave pessoa
juriacutedica ndash para ater-se pessoa juriacutedica o que significa dizer que tudo fica acantonado agrave
mesma pessoa juriacutedica natildeo se estendendo a outra dela diversa993
A fim de explicar as situaccedilotildees exemplifica-se um ―servidor ocupante de cargo
efetivo que seja nomeado para exercer cargo de direccedilatildeo no Ministeacuterio das Cidades em
Brasiacutelia impediria por exemplo que seu irmatildeo ―tambeacutem servidor puacuteblico ocupante de
cargo efetivo fosse nomeado para exercer cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
em uma Superintendecircncia da Poliacutecia Federal mesmo que fosse em outro Estado da
Federaccedilatildeo ―em razatildeo de ser este oacutergatildeo pertencente agrave mesma pessoa juriacutedica na qual o
Ministeacuterio das Cidades estaacute entranhado 994
qual seja a Uniatildeo
Por outro lado ―o Secretaacuterio-Executivo do Ministeacuterio do Planejamento
Orccedilamento e Gestatildeo poderia ter seu irmatildeo nomeado para ocupar um cargo
comissionado na Fundaccedilatildeo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatiacutestica ndash IBGE
entidade da Administraccedilatildeo Indireta vinculada ao Ministeacuterio995
vez que natildeo
993 Alegre Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 8 994 FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites de
atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola
da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011p 142 995 Ibidem p144
178
configuraria nepotismo pois aleacutem de o Secretaacuterio natildeo ser a autoridade nomeante pois o
seu irmatildeo seria nomeado pelo presidente do IBGE este eacute pessoa juriacutedica diversa da
Uniatildeo pois tem personalidade juriacutedica proacutepria
Desta feita a literalidade da Suacutemula Vinculante leva agrave conclusatildeo de que o
primeiro caso seria ofensivo agrave Constituiccedilatildeo e o segundo natildeo quando parece ser o
oposto pois no primeiro exemplo natildeo se observa ―beneficiamento familiar e no
segundo sim
Contudo mesmo sendo intuitivo que situaccedilotildees dispares natildeo podem ser tratadas
da mesma forma996
pelas argumentaccedilotildees dos ministros no debate da suacutemula se
verifica que agrave pessoa juriacutedica disposta na suacutemula se deu a conotaccedilatildeo de poder ou seja
servidor de um poder investido em cargo de direccedilatildeo chefia e assessoramento natildeo
poderaacute ter parente consanguiacuteneo ou afim ateacute terceiro grau nomeado em cargo em
comissatildeo naquele mesmo poder997
pois os Ministro objetivavam com esta amplitude
mesmo acarretando situaccedilotildees contraditoacuterias obstar as nomeaccedilotildees realizadas pelo titular
do Poder Executivo que ―nomeia tudo
Todavia tal assentamento obsta tanto parentes de servidores puacuteblicos que
detenham cargo em comissatildeo e que sejam tambeacutem servidores puacuteblicos a ascender
profissionalmente como tambeacutem a outros parentes a adentrarem ao mesmo poder que
seu parente eacute servidor ocupante de cargo comissionado (seja efetivo ou natildeo) ou
autoridade nomeante seja nomeado soacute em cargo em comissatildeo mesmo que este parente
a adentrar seja lotado em oacutergatildeo completamente diferente do oacutergatildeo de seu parente
totalmente desvinculado e sem qualquer subordinaccedilatildeo
E sob esse prisma ―o enunciado vinculante estaria cerceando amplamente a
liberdade de atuaccedilatildeo de todos os oacutergatildeos de Poder pois ―impediria que cargos
comissionados em oacutergatildeos distintos sem relaccedilatildeo de subordinaccedilatildeo entre si fossem
providos por parentes998
mesmo que servidores de carreira (ocupantes de cargos
efetivos) de seus respectivos oacutergatildeos
996 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p 06 Disponiacutevel em www
pgespgovbr 997 Seja no Executivo Federal (todos os Ministeacuterios e demais oacutergatildeos do poder executivo) no Poder Judiciaacuterio Federal
(toda a justiccedila federal seja comum ou especializada) ou no Poder Legislativo Federal (Congresso Nacional ndash Cacircmara
e Senado) e assim nos poderes dos demais entes federados ( Estados Distrito Federal e Municiacutepios) 998ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 142
179
Situaccedilotildees como estas natildeo ferem de forma alguma o princiacutepio da moralidade
insculpido na Constituiccedilatildeo Republicana jaacute que natildeo haacute como servidor ocupante de cargo
comissionado de um oacutergatildeo ter poder de indicaccedilatildeo para nomeaccedilatildeo em outro oacutergatildeo pois
muitas vezes nem a autoridade nomeante em um oacutergatildeo tem este poder em relaccedilatildeo a
outro oacutergatildeo999
Tambeacutem se pode pensar que a vedaccedilatildeo ampla da Suacutemula ao obstar situaccedilotildees
esdruxulamente tidas como nepotismo na realidade infringe o princiacutepio da
impessoalidade pois desde jaacute independente de qualquer situaccedilatildeo se provoca uma
desigualdade quanto agrave qualquer parente consanguiacuteneo ou por afinidade ateacute terceiro
grau de servidor ocupante de cargo em comissatildeo seja este com viacutenculo (ocupante de
cargo efetivo tambeacutem) ou sem viacutenculo (ocupante soacute de cargo comissionado) de poder
ser nomeado no mesmo poder em que seu parente estaacute lotado
Isto eacute uma infraccedilatildeo ao princiacutepio da impessoalidade eacute um cerceamento da
liberdade deste cidadatildeo soacute por ele ser parente do outro o que foi lembrado inclusive no
primeiro precedente da SV n13 ―Efetivamente natildeo seria admissiacutevel que no regime
democraacutetico se impedisse determinada parcela de cidadatildeos de participar do serviccedilo
puacuteblico tatildeo-soacute pelo fato de manterem algum viacutenculo de parentesco com autoridades
dos Trecircs Poderes1000
O que se deve ter em mente eacute que se por um lado ―natildeo eacute admissiacutevel aceitar que
haja benefiacutecios e confortos evidentes e decorrentes do grau de parentesco ou do viacutenculo
conjugal por outro natildeo se pode ―estigmatizar o indiviacuteduo por ser parente de algueacutem
o que se deve entatildeo ―eacute evitar a concessatildeo de facilidades decorrentes do berccedilo ou dos
laccedilos de sangue ou do viacutenculo uxoacuterio ou marital1001
Diante disto o que se pode dizer eacute que o STF ―por natildeo se basear em um
exame cuidadoso dos casos e diante das oacutebvias dificuldades de estabelecer uma regra
geral para a questatildeo escolheu usar o termo pessoa juriacutedicalsquo no enunciado da SV
999 E diga-se mais dependendo do cargo de direccedilatildeo e assessoramento superior (DAS no Poder Executivo Federal)
que o servidor ocupa ele mal tem como se ―segurar no cargo muito menos indicar parente para cargo comissionado
mesmo no proacuteprio oacutergatildeo 1000 Neri da Silveira voto da ADI 1-521-4 precedente da Suacutemula fl 148 1001 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante n 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI n 75 2011 p 104
180
n131002
que tatildeo logo notado foi questionado1003
vez que estaacute a violar a
impessoalidade e a moralidade que nortearam o proacuteprio enunciado vinculante
424 Nomeaccedilatildeo de parente para cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila
Uma quarta criacutetica eacute que se proiacutebe a nomeaccedilatildeo de parente para cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila da qual decorrem trecircs questotildees problemaacuteticas a
primeira referente ao fato de que a nomeaccedilatildeo para cargo poliacutetico natildeo foi vedada a
segunda concernente ao fato de que os servidores efetivos parentes do outro servidor
que ocupa cargo comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo
comissionado tambeacutem e a terceira de que a vedaccedilatildeo abarca tambeacutem os servidores
efetivos designados para exercerem funccedilatildeo de confianccedila
Assim primeiramente faz-se imprescindiacutevel diferenciar o cargo em comissatildeo -
de natureza administrativa - do cargo poliacutetico Enquanto o primeiro integra a estrutura
da administraccedilatildeo vinculado ao ―cumprimento de diretrizes e determinada finalidade
preacute-fixada1004
o segundo eacute de governo envolve ―atividade primaacuteria de escolha de
decisatildeo ()1005
sendo ocupados respectivamente por servidores - que satildeo regidos
pelo regime juriacutedico estatutaacuterio geral e por os agentes poliacuteticos que ―tecircm seus direitos e
obrigaccedilotildees estabelecidos diretamente pela Constituiccedilatildeo Federal1006
diferenciados
tambeacutem quanto ao regime remuneratoacuterio e agrave responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos1007
Assim a SV n13 natildeo alcanccedila os Ministros de Estado Secretaacuterios de Estados e
Distritais bem como Secretaacuterios Municipais uma vez que ocupantes de cargos poliacuteticos
e desempenham funccedilotildees ―nitidamente superiores mais abstratas mais poliacuteticas menos
1002MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p94 1003 Por meio da Reclamaccedilatildeo n 6838 proposta pelo Procurador-Geral da Repuacuteblica - PGR 1004 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Op cit p97 1005 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p97 1006 Ibidem p 101 1007 ― ()ateacute mesmo o regime remuneratoacuterio eacute diferente Enquanto os agentes poliacuteticos ndash incluiacutedos expressamente os
Ministros de Estado (art 39 sect4ordm da CR88) ndash devem ser remunerados por regime de subsiacutedio os agentes
administrativos percebem sua contraprestaccedilatildeo pecuniaacuteria em regra pelo sistema de remuneraccedilatildeo 106 ―Tambeacutem a
responsabilizaccedilatildeo por atos iliacutecitos praticados no exerciacutecio da funccedilatildeo eacute distinta caso se trate de agente poliacutetico ou
administrativo Os Ministros de Estado respondem por crime de responsabilidade perante o Senado Federal ou
perante o Supremo Tribunal Federal caso o ato respectivamente seja ou natildeo conexo com o Presidente ou Vice-
Presidente da Repuacuteblica E esse foro diferenciado se justifica exatamente por serem agentes poliacuteticos Jaacute os agentes
administrativos podem ser responsabilizados por improbidade administrativa nos termos do art 37 sect4ordm da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Esse regime de responsabilizaccedilatildeo em geral natildeo se aplica aos agentes poliacuteticos conforme
jaacute decidiu o Supremo Tribunal Federal Ibidem p 105
181
vinculadas e mais ligadas agrave funccedilatildeo governativa voltadas a auxiliar na direccedilatildeo superior
da administraccedilatildeo federal1008
Ou seja nos termos jaacute dispostos por Carlos Ayres Britto os cargos
comissionados satildeo ― singelamente administrativo e os cargos poliacuteticos satildeo de governo
sendo esta a fundamentaccedilatildeo constitucional utilizadas pelos Ministros para diferenciar a
aplicaccedilatildeo do nepotismo quanto aos primeiros e natildeo aos segundos
Entatildeo na realidade a diferenccedila se deriva da natureza diversa dos cargos pois
enquanto o cargo em comissatildeo eacute administrativo ―espeacutecie do gecircnero cargo puacuteblico (em
sentido estrito) os cargos ocupados pelos Ministros satildeo considerados cargos poliacuteticos
de natureza especial que exige do seu ocupante que esteja no pleno gozo dos direitos
poliacuteticos o que jaacute denota o caraacuteter poliacutetico que caracteriza a funccedilatildeo1009
Desta forma a questatildeo de a Suacutemula proibir a nomeaccedilatildeo do parente do servidor
ou da autoridade nomeante para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo ou de confianccedila mas
natildeo vedar a nomeaccedilatildeo agente poliacutetico como observado no proacuteprio debate da suacutemula
bem como em votos dos ministros nos precedentes da mesma natildeo alcanccedila a nomeaccedilatildeo
de parente de autoridade nomeante para agente poliacutetico podendo os chefes dos poderes
executivos de cada um dos respectivos entes federados nomear parente para ser seus
respectivos Ministro ou Secretaacuterio Estadual Distrital ou Federal jaacute que seriam agentes
poliacuteticos e natildeo servidores ocupantes de cargo em comissatildeo
Segundo as razotildees apresentadas pelos Ministros do STF tal situaccedilatildeo natildeo se
qualificaria como nepotica pois esta soacute seria verificada quando o parente fosse
indicandonomeado em cargo comissionado o que eacute sintetizado pela seguinte exposiccedilatildeo
―natildeo se pode considerar para a anaacutelise da questatildeo posta apenas o contido no artigo 37 da
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica para concluir que toda a nomeaccedilatildeo de parente ofende o
princiacutepio da impessoalidade A nomeaccedilatildeo para cargos de agentes poliacuteticos eacute
diferenciada e deve reger-se pelo seu regime proacuteprio1010
Tanto foi assentado pelo STF que os agentes poliacuteticos estariam fora de sua
aplicabilidade que o entatildeo presidente do Tribunal Ministro Gilmar Mendes a fim de
1008 FILHO CAVALCANTI Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p103 ndash 104 1009 Ibidem p 104 Mas aqui haacute de se notar que da mesma forma que provimento dos cargos em comissatildeo eacute
excepcional jaacute que a regra eacute o provimento por concurso puacuteblico a investidura dos Ministros e Secretaacuterios sejam
estes Estaduais Distritais ou Municipais tambeacutem eacute excepcional pois por ad nutum e natildeo por eleiccedilatildeo que eacute a regra
neste caso 1010 Ibidem p 107
182
justificar essa ―contraditoacuteria hermenecircutica da Corte de Justiccedila sobre a mateacuteria procurou
legitimaacute-la como uma ―hipoacutetese de exceccedilatildeo agrave regra por meio do exemplo dos irmatildeos
Kennedy o que na realidade ratificou ―que ainda natildeo superamos a velha e discutiacutevel a
velha filosofia tupiniquim de que o que foi uma vez bom para os Estados Unidos eacute
bom tambeacutem para o Brasillsquo()1011
Aleacutem de o argumento ser ―anti-republicano desprovido de loacutegica tambeacutem
―ofende os princiacutepios da razoabilidade e da isonomia pois natildeo se vislumbra qualquer
loacutegica juriacutedica ou razoabilidade em natildeo se reconhecer nepotismo quanto aos cargos
poliacuteticos vez que gozam ―de um maior grau de confianccedila dos que os demais ocupantes
de cargos comissionados e como estes uacuteltimos ocupam cargos e funccedilotildees de livre
escolha gozando tambeacutem ―da estrita confianccedila da autoridade nomeante1012
A continuidade do raciociacutenio eacute a seguinte
() cabe ao Chefe do Poder Executivo nomear os titulares destes cargos que
satildeo tambeacutem demissiacuteveis ad nutum E tem que ser assim Natildeo poderiam eles
ser objeto de eleiccedilatildeo porquanto os seus titulares devem estar em perfeita
sintonia com o Presidente da Repuacuteblica o Governador ou o Prefeito
conforme o caso Trata-se sem duacutevida de uma transferecircncia de poder
poliacutetico ()Tem-se portanto que os integrantes do denominado primeiro
escalatildeo do governo e que natildeo satildeo eleitos exercem as suas funccedilotildees como
espeacutecie de delegaccedilatildeo de poder poliacutetico pelo mandataacuterio Essa circunstacircncia
lhes confere caracteriacutestica peculiar E daiacute natildeo se vedar por si soacute a
nomeaccedilatildeo1013
(grifos nossos)
Mas justamente por haver ―transferecircncia de poder isto seria tatildeo imoral quanto
o nepotismo podendo ensejar ateacute o ―monopoacutelio de uma mesma famiacutelia na cuacutepula de um
governo
Tambeacutem quanto a esta possiacutevel nomeaccedilatildeo natildeo convence a argumentaccedilatildeo de
que ―o regime juriacutedico dos agentes poliacuteticos justifica escolhas com a mais ampla
discricionariedade possiacutevel segundo criteacuterios realmente poliacuteticos podendo a escolha
recair inclusive em parentes ()1014
porque eacute pior ainda a indicaccedilatildeo para o cargo
poliacutetico ―que ajuda a formar a vontade superior do governo sendo sua vinculaccedilatildeo
1011 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23 1012 Ibidem p 23 1013 CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as
Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13
Revista Siacutentese Direito Administrativo v 5 n 58 out2010 p 108 - 109 1014 Ibidem p 110
183
―poliacutetica e natildeo profissional (administrativa)1015
vez que enseja ainda mais a dominaccedilatildeo
do Estado pela ―entidade familiar
Exemplificando ―o prefeito municipal natildeo poderia nomear a sua esposa para o
cargo de diretora de estabelecimento escolar mas poderia nomeaacute-la para Secretaacuteria
Municipal de Educaccedilatildeo Natildeo poderia nomear o irmatildeo motorista mas poderia nomeaacute-lo
Secretaacuterio de Transportes Servindo a vedaccedilatildeo da SV n13 para menos mas natildeo para
mais vez que a proibiccedilatildeo do nepotismo ―() entre noacutes parece dirigir-se para os cargos
de segundo escalatildeo e alcanccedilar apenas o servidor barnabeacute integrante dos extratos
administrativos mais singelos atribuindo-se aos escalotildees elevados da administraccedilatildeo
puacuteblica a qualidade de serem compostos por cargos de provimento exclusivamente
poliacutetico1016
O certo eacute que eacute imoralidade se nomear parente com agente poliacutetico tanto
quanto em cargo comissionado ou eacute ateacute pior vez que
() o princiacutepio constitucional da moralidade administrativa densificado pela
noccedilatildeo de funccedilatildeo puacuteblica persiste encarecido com a consciecircncia juriacutedica de
que haacute uma relaccedilatildeo fiduciaacuteria () que se investe todo aquele que exerce uma
funccedilatildeo puacuteblica ndash pois o fazem em nome de terceiro da coletividade ndash e
sobretudo aos chefes do executivo (Presidente de Republica Governadores
Prefeitos) e portanto igualmente eacute exigiacutevel a adequaccedilatildeo do comportamento
deles a um padratildeo objetivo de honestidade transparecircncia e impessoalidade o
que impede ndash por muito mais razatildeo pois os chefes do executivo encontra-se
no aacutepice da relaccedilatildeo hieraacuterquica deste Poder ndash que nomeiem para os cargos de
Ministros e Secretaacuterios os seus parentes e ateacute mesmo parentes de outros
agentes puacuteblicos integrantes de outro Poder (nepotismo cruzado) () vige a
noccedilatildeo juriacutedica de que o exerciacutecio da missatildeo puacuteblica natildeo se realiza para a
satisfaccedilatildeo de um interesse proacuteprio mas em cumprimento dos deveres que
surgem da relaccedilatildeo de confianccedila decorrente do princiacutepio republicano (a
elementar noccedilatildeo de coisa puacuteblica) 1017
Tais razotildees satildeo bastantes a combater o nepotismo junto aos cargos poliacuteticos em
qualquer esfera dos Poderes do Estado sendo exatamente essa a compreensatildeo que se
deve ter na anaacutelise das nomeaccedilotildees para cargos de agentes poliacuteticos pois muito embora
―natildeo se extraia da norma constitucional vedaccedilatildeo absoluta para que esta recaia sobre
algum parente do governante eacute preciso investigar natildeo apenas a legalidade do ato mas
1015 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 217 1016 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013 p 12 1017 PIRES Luis Manuel Fonseca Controle judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula vinculante do Supremo
Tribunal Federal Corrupccedilatildeo Eacutetica e Moralidade Administrativa Belo Horizonte EdFoacuterum 2008 p 235-252 P
248 249
184
tambeacutem a sua legitimidade De forma a ―repudiar todo o ato que embora revestido de
suposta legalidade natildeo se mostre conforme o Direito tornando-o ilegiacutetimo1018
Assim a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante trouxe agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica
brasileira casos esdruacutexulos pois se por um lado um servidor efetivo ocupante de um
cargo em comissatildeo no Ministeacuterio do Desenvolvimento Social e Combate agrave Fome em
Brasiacutelia natildeo pode ter uma tia nomeada para cargo em comissatildeo na Superintendecircncia
Federal de Agricultura no Estado do Sergipe por outro um prefeito nomear um irmatildeo
como Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio e a sogra como Secretaacuteria de Educaccedilatildeo
Municipal1019
Mas isto configura imenso risco agrave aplicabilidade do princiacutepio da moralidade
administrativa que constitucionalmente exposto vincula a Administraccedilatildeo Puacuteblica com
um todo ou seja natildeo soacute quanto aos cargos comissionados mas tambeacutem os poliacuteticos
nomeados da mesma forma ou seja pela aplicabilidade do poder discricionaacuterio natildeo se
podendo admitir que tal ―exceccedilatildeo converta-se em regra permitindo ―manobras triviais
destinadas a favorecer relaccedilotildees de parentesco nos cargos mais elevados do Estado em
1018 FILHO Joatildeo Trindade Cavalcanti e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de
Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese
Direito Administrativo v 5 n 58 out2010p 112 1019 Conforme Alegre a sintetiza toda a questatildeo ora disposta da seguinte forma() um parente natildeo pode nomear seu
proacuteprio parente natildeo importa a sua qualificaccedilatildeo e retidatildeo moral mas pode nomear os de outros inclusive seus
amigos filhos parentes e aderentes ainda quando desqualificados e de duvidosa moralidade E os agentes poliacuteticos
justamente aqueles que tecircm a responsabilidade graviacutessima de definir os rumos do governo de decidir a qualidade de
vida de um povo inteiro bem estes podem nomear parentes agrave vontade () E assim () a Suacutemula eacute impotente
inapta mesmo para coibir o tratamento favorecido por parte de agentes puacuteblicos por conta de relaccedilotildees de ―afeto
pessoal () haacute insuficiecircncia o que tambeacutem contraria o princiacutepio da proporcionalidaderazoabilidade () Com
efeito custa entender a loacutegica do razoaacutevel que presidiu a distinccedilatildeo entre agente administrativo e agente poliacutetico para
dar tratamento favorecido a este uacuteltimo A distinccedilatildeo eacute sem duacutevida rigorosamente teacutecnica Contudo o seu resultado eacute
desastroso () E aiacute eacute que estaacute a perplexidade Se eacute deles que mais se deve exigir especialmente no plano do
comportamento da excelecircncia eacutetica entatildeo como entender que no caso da nomeaccedilatildeo de parentes viola a Constituiccedilatildeo
a nomeaccedilatildeo daqueles que o sejam na qualidade de agentes somente administrativos e natildeo tambeacutem no caso de agentes
poliacuteticos Quem eacute mais importante na escala do poder Aquele que exerce funccedilotildees de Governo que define as
diretrizes e metas a serem buscadas administrativamente ou aqueles que apenas se limitam a executar tais metas e
diretrizes Entatildeo eacute honesto deixar de nomear mulher filhos sobrinhos companheira pai matildee avoacutes para cargos de
pequena expressatildeo na Administraccedilatildeo Puacuteblica inclusive de menor repercussatildeo financeira natildeo importando a boa
qualificaccedilatildeo que possam ostentar mas eacute honesto fazecirc-lo para cargo de Ministro de Estado Secretaacuterio de Estado ou de
Municiacutepio ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro
Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez
jan fev 2009 p18 Esse tambeacutem eacute o entendimento de Arakaki ―No que tange entatildeo aos cargos poliacuteticos como de
Secretaacuterio ou Ministro do Poder Executivo pode ser nomeado o parente da autoridade nomeante A tiacutetulo de
exemplo pode-se dizer que o Governador pode nomear seu irmatildeo como Secretaacuterio Estadual de Seguranccedila Puacuteblica
eou a sua mulher como Secretaacuteria de Transporte em razatildeo da natureza poliacutetica do proacuteprio cargo visto que foge agraves
hipoacuteteses previstas na redaccedilatildeo sumular segundo entendimento esposado pelo STF ARAKAKI Allan Thiago
Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional
e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun p113 Joatildeo Joseacute Leal tambeacutem
exemplifica na mesma linha ―() eacute legiacutetima a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos para cargos poliacuteticos exercidos por
agentes poliacuteticoslsquo Ou seja na esfera da administraccedilatildeo municipal o prefeito poderia nomear filhos irmatildeos cocircnjuges
ou sobrinhos para exercer o cargo de secretaacuterio municipal A mesma exceccedilatildeo valeria para permitir que o presidente
da Repuacuteblica e os governadores possam nomear parentes para exercer a funccedilatildeo poliacuteticalsquo de ministros federais e
secretaacuterios estaduais respectivamente LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o
Nepotismo Top Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal ano v n 26 p 18-24 outnov2008 p22
185
desfavor da meritocracia e da seriedade exigidas na gestatildeo puacuteblica1020
aleacutem de
reacender ―o debate sobre o alcance do conteuacutedo dos atos poliacuteticos cujo entendimento
atualmente ―eacute no sentido de que nenhuma categoria de ato estaacute excluiacuteda da observacircncia
da Constituiccedilatildeo e principalmente dos princiacutepios administrativos1021
Assim natildeo se justifica racionalmente ―a exclusatildeo dos agentes poliacuteticos
Ministros e Secretaacuterios de Estados Distrito Federal e Municiacutepios da regra estabelecida
para o nepotismo pois quando ―o Chefe do Executivo Municipal nomeia um irmatildeo
para ocupar o cargo de Secretaacuterio de Sauacutede do Municiacutepio obviamente que se configura
o nepotismo com a presenccedila dos dois aspectos o objetivo e o subjetivo natildeo havendo
portanto ―motivo de excluiacute-lo da regra geral uma vez que houve a violaccedilatildeo dos
princiacutepios da impessoalidade e da moralidade administrativa1022
Em verdade a ―exclusatildeo dos mencionados agentes poliacuteticos do alcance da
suacutemula vinculante n 13 revela um contrassenso em total desacordo com a moderna
doutrina dos atos poliacuteticos bem como o ―desconhecimento da Suprema Corte dos reais
problemas enfrentados nos milhares de municiacutepios brasileiros no que concerne agrave praacutetica
do nepotismo onde o ―beneficiamento de parentes com cargos de primeiro escalatildeo de
governo eacute nefasto agraves Administraccedilotildees Puacuteblicas locais1023
Por isso a accedilatildeo do STF em excepcionaacute-los aleacutem de ser preocupante eacute
perigosa profundamente lamentaacutevel ao ensejar na praacutetica a seguinte situaccedilatildeo
para a maioria dos cargos comissionados a nomeaccedilatildeo de parentes proacuteximos
estaria proibida por ofender os princiacutepios da moralidade e da impessoalidade
no entanto para os chamados cargos poliacuteticos a nomeaccedilatildeo de parentes seria
liacutecita e natildeo ofenderia a estes dois princiacutepios constitucionais tatildeo importantes
para a conduccedilatildeo da administraccedilatildeo puacuteblica brasileira de forma mais eficiente e
segundo os preceitos da eacutetica1024
Tal entendimento ocasiona
1020 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash
RBDP Belo Horizonte v 11 n 41 abrjun2013p 12 Tanto que o autor ainda exemplifica ―No interior do Brasil
e em Estados relevantes parentes estatildeo sendo nomeados Secretaacuterios para ajustar a estrutura administrativa aos
padrotildees decisoacuterios do STF e aparentar o cumprimento agrave Sumula Vinculante n 13 () o prefeito de Curitiba Gustavo
Fruet (PDT) nomeou a esposa Maacutercia Fuet para comandar a Fundaccedilatildeo de Accedilatildeo Social () e a irmatilde Eleonora Fruet
para assumir a Secretaria de Financcedilas Em Manga (MG) o prefeito Anastaacutecio Guedes (PT) designou trecircs parentes
para o primeiro escalatildeo do governo o cunhado assumiu a Secretaria de Agricultura Familiar a cunhada a Secretaria
de Assistecircncia Social e o sobrinho a Secretaria de Administraccedilatildeo Investido na prefeitura de Manaus o ex-senador
Arthur Virgiacutelio nomeou a mulher Goreth Garcia para a Secretaria de Assistecircncia Social p13 1021 RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13 In Revista de
Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p218 1022 Ibidem p218 1023 Ibidem p 218 1024 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 23
186
seacuterio risco de conviver com nocivos clatildes encastelados na administraccedilotildees
estaduais municipais e federal Todos respaldados por essa contraditoacuteria
hermenecircutica sumular da Suprema Corte Prefeitos e governadores deste paiacutes
agora confortados por esse entendimento jurisprudencial manteratildeo seus
parentes na elevada funccedilatildeo comissionada de secretaacuterios municipais e
estaduais1025
Mas haacute de se questionar como se pode aceitar juridicamente tal diferenciaccedilatildeo
entre as duas situaccedilotildees sendo uma configurada como ―perniciosa agrave vida da
administraccedilatildeo puacuteblica por ser imoral ilegiacutetima e ofensiva aos princiacutepios constitucionais
jaacute referidos e outra perfeitamente liacutecita compatiacutevel com tais princiacutepios pois a ―accedilatildeo
nepoacutetica em qualquer situaccedilatildeo apresentada tem a mesma natureza antieacutetica1026
infringindo da mesma maneira e os princiacutepios constitucionais consagrados no artigo 37
da CF natildeo sendo portanto possiacutevel dividir o nepotismo em duas classificaccedilotildees
opostas um legiacutetima e outra ilegiacutetima o que seria contraditoriamente ofensivo ao
princiacutepio da igualdade1027
No miacutenimo a ―interpretaccedilatildeo dada pelo STF revela-se desprovida de um exame
acurado das definiccedilotildees inseridas no texto da Suacutemula1028
Por fim vale ressaltar que tal entendimento do STF expresso no quarto
precedente da SV n13 foi reafirmado quando na RCL n 6650 MC ndash AgRPR1029
suspendeu decisatildeo judicial1030
que anulava a nomeaccedilatildeo de irmatildeo1031
do entatildeo
Governador do Estado do Paranaacute Roberto Requiatildeo para o cargo de Secretaacuterio Estadual
de Transporte sob o argumento de que essa situaccedilatildeo natildeo estava vedada pela SV
n131032
tendo em vista o RE n 579951RN precedente da citada SV que autorizou a
distinccedilatildeo dos agentes poliacuteticos1033
1025 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 23 1026 Ibidem p 23 1027 ― () natildeo podemos compreender que o STF venha a dar uma interpretaccedilatildeo ambiacutegua ao conteuacutedo normativo dos
princiacutepios constitucionais aqui examinados para admitir a existecircncia de duas formas de nepotismo uma legiacutetima e
outra ilegiacutetima Ibidem p 24 ―Como decorrecircncia dessa hermenecircutica sustentada pelo STF tem-se na praacutetica duas
modalidades de nepotismo o nepotismo iliacutecito (ofensivo aos princiacutepios constitucionais jaacute referidos) e outro
perfeitamente liacutecito (compatiacutevel com tais princiacutepios) Aleacutem disso esse entendimento jurisprudencial tem estimulado a
que muitos prefeitos e governadores criem novas secretarias com o intuito de promover seus familiares de funccedilotildees
comissionadas subalternas para cargos de natureza poliacutetica no primeiro escalatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica migrando
do nepotismo iliacutecito para o nepotismo liacutecito Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula Vinculante nordm 13
In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 218 1028 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1029 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1030 Do juiacutezo de Direito da Primeira Vara da Fazenda Puacuteblica Falecircncias e Concordatas do Foacuterum Central da Comarca
da Regiatildeo Metropolitana de CuritibaPR nos autos da Accedilatildeo Popular n 24242008 1031 Eduardo Requiatildeo de Mello e Silva 1032 A liminar foi deferida monocraticamente pelo Ministro Cezar Peluso e publicada no Dje n184 de 29072008
sendo registrado que a nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador como titular da autarquia designada Administraccedilatildeo dos
187
Interessante ressaltar que apesar de o Ministro Ricardo Lewandowski um dos
maiores defensores da SV n13 ter afirmado no julgamento da liminar da Reclamaccedilatildeo
que ―Eacute preciso examinar caso a caso para verificar se houve fraude agrave lei ou nepotismo
cruzado que poderia ensejar a anulaccedilatildeo do ato1034
o STF mesmo tendo conhecimento
da dissimulaccedilatildeo em questatildeo vez que o irmatildeo do Governador foi nomeado para o cargo
poliacutetico de Secretaacuterio Estadual para poder cumular o cargo comissionado de direccedilatildeo de
autarquia entendeu pela inaplicabilidade da SV n13 ao caso o que ocasionou a
proposiccedilatildeo de diversas outras Reclamaccedilotildees com base nesse julgado e no citado RE
precedente sumular o que posteriormente ensejou ao STF rever seu posicionamento
como se veraacute
O que parece eacute que estamos a ―conviver com uma forma mais selecionada
sofisticada e elitizado do nepotismo () nepotismo top por meio do qual ocorrem
nomeaccedilotildees de parentela de autoridades para cargos poliacuteticos
Mas natildeo eacute justamente nas nomeaccedilotildees para os cargos do primeiro escalatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica que a praacutetica nepoacutetica apresenta um maior grau de imoralidade e
perniciosidade Pois ―a partilha entre membros do clatilde familiar de cargos em
provimento sem concurso puacuteblico aleacutem do seu caraacuteter imoral e da ausecircncia do requisito
da impessoalidade na escolha eacute a que mais profundamente ofende os princiacutepios da
eficiecircncia e da igualdade Sendo fato puacuteblico e notoacuterio que o criteacuterio de escolha natildeo eacute
a capacidade nem a aptidatildeo para o trabalho ―mas a identidade de sangue que corre nas
veias do mandataacuterio e de seu parente protegido1035
Natildeo se pode preparar um lenitivo agrave margem do mal que se busca combater
esse sim eacute um caso de controveacutersia inseguranccedila juriacutedica muacuteltiplos processos que
deveria ter sido vedado por SV
Mas natildeo eacute soacute a segunda problemaacutetica eacute que de acordo com a literalidade da
SV n13 ateacute os servidores efetivos que satildeo parentes do outro servidor que ocupa cargo
Portos de Paranaguaacute e Antonina deveria ser analisada quando do julgamento do meacuterito da reclamaccedilatildeo Dessa forma a
mateacuteria foi a Plenaacuterio quando se verificou que o intuito na nomeaccedilatildeo do irmatildeo do Governador para Secretaacuterio de
Transportes tinha como objetivo encobrir a nomeaccedilatildeo do mesmo confirmado pela publicaccedilatildeo do Decreto Estadual n
33482008 dissimulando a aplicabilidade da SV n13 ao caso 1033 A Relatora Ministra Ellen Gracie votou pela manutenccedilatildeo da decisatildeo liminar com esteio nesse precedente e a
maioria dos Ministros a acompanhou 1034 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR Relatora Ministra Ellen Gracie
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 110214 1035 LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top Revista Magister de
Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008p 24
188
comissionado natildeo poderiam de forma alguma ocupar cargo comissionado tambeacutem1036
Isto traduz seacuteria discriminaccedilatildeo sofrida pelos servidores efetivos devido agrave sua parentela
o que contraria diretamente o disposto pelo princiacutepio da impessoalidade que rege a
Administraccedilatildeo Puacuteblica e pode ateacute mesmo configurar ―um tipo de perseguiccedilatildeo
qualificada pelo grau de parentesco com algum agente puacuteblico 1037
Primar pela impessoalidade no serviccedilo puacuteblico passa objetividade e
transparecircncia na ocupaccedilatildeo de cargos em comissatildeo mas natildeo significa vedar a ocupaccedilatildeo
de cargos comissionados por todos que forem parentes uns dos outros indistintamente
o que ―pode representar um radicalismo pouco saudaacutevel1038
Radicalismo esse que obsta a aplicaccedilatildeo da meritocracia ao servidor efetivo
visto que o impede de ser nomeado em qualquer cargo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento por meacuterito proacuteprio pois a Suacutemula presumiu que o alcance ao cargo
comissionado de servidor efetivo que eacute parente daquele que eacute apenas ocupante de cargo
comissionado ocorreraacute tatildeo somente devido ao viacutenculo familiar e natildeo por sua eficiecircncia
invertendo nesse caso o brocado do princiacutepio da inocecircncia
Tal fato ainda obsta a efetivaccedilatildeo tambeacutem do princiacutepio da eficiecircncia vez que
veda o acesso ao cargo agravequele servidor que tem parente comissionado mesmo que
detenha capacidade teacutecnica e perfil adequado para tanto
Ainda viola o princiacutepio da igualdade ao discriminar1039
tais servidores frente
aos demais servidores e aos cidadatildeos1040
pois a SV n 13 ao dispor ―um criteacuterio objetivo
para avaliar algo eminentemente subjetivo trata igualmente os desiguais colocando
1036 ―Se o servidor puacuteblico parente por afinidade ou consanguinidade da autoridade nomeante ou de outro servidor
puacuteblico de confianccedila eacute titular de cargo efetivo mas estaacute exercendo cargo comissionado ou funccedilatildeo gratificada
enquadra-se na vedaccedilatildeo da Sumula e por isso mesmo deve retornar ao exerciacutecio apenas do seu cargo efetivo que
natildeo eacute afetado em virtude das relaccedilotildees de parentesco ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal - RBDM Belo Horizonte
Ed Foacuterum ano 10 n 32 p 61-84 janmar 2009 p73 1037 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 33 1038 Ibidem p33 1039 ―Indevida a presunccedilatildeo de que todo parente de agente publico ingressa em cargos de comissatildeo ou funccedilotildees de
confianccedila apenas em virtude de seu vinculo familiar sem preencher qualquer outra condiccedilatildeo para o exerciacutecio do
serviccedilo puacuteblico Tal anaacutelise eacute preconceituosa () O que natildeo condiz com o que o proacuteprio STF firmou pelo MI n 58
DJ de 190491 que ―O princiacutepio da isonomia () deve ser considerado em sua preciacutepua funccedilatildeo de obstar
discriminaccedilotildees e de extinguir privileacutegios ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante
nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31
janmar 2009 p 79 1040 CABRAL NETO Cirino Adolfo A resoluccedilatildeo n 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zenite de Direito Administrativo e LRF ndash IDAF ano VII n 78 jan
20072008 p 531-536 p 533
189
todos ―em uma vala comum na medida em que a avaliaccedilatildeo eacute feita ―em razatildeo da
existecircncia de viacutenculo familiar e natildeo em decorrecircncia do meacuterito do servidor1041
Contudo se de um lado ―eacute imoral contratar algueacutem apenas em razatildeo do seu
viacutenculo com o administrador seria igualmente errado demiti-lo tatildeo somente por esse
fato1042
vez que ―o simples fato objetivo do parentesco natildeo configura o nepotismo
mas a consequente violaccedilatildeo dos princiacutepios da moralidade e impessoalidade dentre
outros―pois natildeo haacute lei que proiacuteba expressamente tal contrataccedilatildeo nem ela estaacute vedada
pelos princiacutepios gerais de direito 1043
e diga-se mais tal proibiccedilatildeo fere
direito constitucional e humano desta pessoa ao acesso agrave funccedilatildeo administrativa1044
Diante disso constata-se que tal situaccedilatildeo demanda esforccedilo interpretativo pois
se por um lado ―natildeo eacute razoaacutevel impor limites ao desenvolvimento profissional de
servidores efetivos pelo simples fato de serem parentes por vezes sem qualquer
viacutenculo afetivo por outro imprescindiacutevel preservar a Administraccedilatildeo Puacuteblica do
nepotismo por meio da proibiccedilatildeo de parentes ―trabalharem sob a subordinaccedilatildeo de um ao
outro fato que poderia gerar incompatibilidade e controveacutersias no desempenho probo
dos cargos ocupados1045
E a terceira referente ao fato de que a vedaccedilatildeo tambeacutem proiacutebe que os
servidores efetivos parentes da autoridade nomeante ou de servidor que ocupa tatildeo
somente cargo comissionado sejam designados agrave funccedilatildeo de confianccedila
Como eacute de notoacuterio saber o exerciacutecio da funccedilatildeo de confianccedila eacute destinado
apenas aos servidores efetivos nos termos do artigo 37 inciso V da Constituiccedilatildeo
Federal1046
vez que mesmo sendo como os cargos em comissatildeo preenchidas ―pela
escolha da autoridade competente deste uacuteltimo se difere pois ―eacute imperioso que o
nomeado seja do quadro interno da Administraccedilatildeo Puacuteblica1047
1041 PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1042 Ibidem 1043 POZZO Antocircnio Arnaldo dal O nepotismo no Poder Executivo Boletim de Direito Municipal ndash BDM n 8 ano
XXIV ago2008 1044 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo Uma reflexatildeo sobre a moralidade e o moralismo Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 7 n80 out2007 p 2 1045 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 36 1046 Verbis ldquoas funccedilotildees de confianccedila exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo ()rdquo 1047 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun
2011 p 112
190
Desta feita pela literalidade da Suacutemula chega-se ao absurdo de que o marido
ocupante de cargo comissionado na Controladoria-Geral da Uniatildeo em Brasiacutelia obsta
que sua esposa servidora efetiva seja designada agrave funccedilatildeo de confianccedila na
Superintendecircncia Federal de Agricultura no Distrito Federal vez que tal situaccedilatildeo
configuraria nepotismo conforme a literalidade da SV n13 pois ambos mesmo sendo
lotados em oacutergatildeos diversos e de carreiras distintas sem qualquer vinculaccedilatildeo ou
hierarquia satildeo da mesma pessoa juriacutedica (poder executivo federal conforme a leitura
dos Ministros)
Eacute por situaccedilotildees estremadas como esta que eacute imprescindiacutevel a anaacutelise de cada
caso concreto ―perquirindo suas especificidades suas finalidades e seus efeitos o que
natildeo se garante por meio de ―controle aprioriacutestico feito pela ediccedilatildeo de normas e sumulas
gerais e abstratas aplicaacuteveis a todas as hipoacuteteses indefinidamente mas sim pelo exame
apurado de cada situaccedilatildeo faacutetica1048
425 Nepotismo Cruzado
Uma quinta criacutetica agrave Suacutemula eacute quanto agrave vedaccedilatildeo sobre o nepotismo cruzado
pois o mesmo se qualifica por designaccedilotildees reciacuteprocas realizadas mediante acordo entre
as autoridades nomeante ou seja uma autoridade nomeia parente de outra em troca
desta nomear tambeacutem parente seu O que significa dizer que quando uma autoridade
de um poder tem parente nomeado em cargo comissionado de outro poder sem que
tenha havido designaccedilatildeo reciacuteproca natildeo existe nepotismo
Entatildeo se o prefeito de um municiacutepio nomeia parente de um vereador
presidente da Cacircmara Municipal para exercer as funccedilotildees de um cargo comissionado no
poder executivo municipal isto natildeo eacute nepotismo a uma porque o vereador ndash presidente
da Cacircmara - parente - natildeo eacute a autoridade nomeante de seu parente e a duas porque ele
natildeo nomeou nenhum parente do prefeito1049
natildeo configurando o nepotismo cruzado
Outro enfoque a se levantar eacute que para se configurar o dito nepotismo
cruzado haacute de ser provado o ajuste o que na praacutetica eacute extremamente complexo sendo
―aacuterduo identificaacute-los e sobretudo comprovar a existecircncia deles pois podem assumir
1048 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 83 1049 O que configuraria designaccedilatildeo reciacuteproca e portanto nepotismo cruzado
191
formas extremamente complexas e contornos tecircnues a fim de resguardar a sua
praacutetica1050
Ainda vale questionar e se fossem feitas sucessivas nomeaccedilotildees ―entre trecircs ou
mais autoridades nomeantes sem cruzamento Como no caso de ―um Desembargador
o Governador e um Conselheiro do TCE que possuem cargos comissionados para
serem preenchidos por sua nomeaccedilatildeo Pois bem os trecircs em conluio decidem que o
Desembargador nomearaacute a esposa do Governador que por seu turno nomearaacute o
sobrinho do Conselheiro do TCE que por sua vez nomearaacute o neto do Desembargador
Sendo sucessivas as nomeaccedilotildees natildeo se enquadrariam nas hipoacuteteses do que
dispotildee a suacutemula vinculante ora em comento mesmo havendo conluio pois pela
―interpretaccedilatildeo literal da Suacutemula Vinculante 13 por si soacute nada pode fazer1051
Assim se o intento do STF foi pela SV n13 moralizar a Administraccedilatildeo
Puacuteblica natildeo logrou ecircxito jaacute que aleacutem de radicalizar por um lado por outro sua
redaccedilatildeo deixou agrave margem vaacuterias outras situaccedilotildees imorais1052
43 Consequecircncias de seu sentido e alcance
431 Reclamaccedilatildeo n 6838DF
Logo apoacutes a ediccedilatildeo da SV n13 o entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza ingressou com a Reclamaccedilatildeo n 68381053
com pedido de liminar ao Supremo Tribunal Federal em face do Enunciado n 13 do
1050 ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo
Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 p 119 1051 Ibidem p118 1052 A suacutemula vinculante eacute tatildeo geneacuterica e abstrata quanto uma lei E como norma geneacuterica ela natildeo consegue prever
todos os casos possiacuteveis de ocorrer no comeacutercio cotidiano da vida Por sua proacutepria natureza eacute impotente para
fornecer por si soacute todas as soluccedilotildees reclamadas pela ordem juriacutedica (Lima 195595) natildeo se podendo exigir do STF
(no caso das SVlsquos) ou do legislador (no caso da lei) uma inatingiacutevel onisciecircncia Afirma-se com frequecircncia como
ensina Lumia (200386-87) que a completude e a coerecircncia satildeo caracteriacutesticas essenciais do ordenamento juriacutedico
mas a realidade eacute bem diferente porque nem sempre o discurso do legislador eacute imune agraves contradiccedilotildees nem a previsatildeo
normativa pode exaurir a casuiacutestica que a experiecircncia ou seja a proacutepria vida na multiplicidade das suas dimensotildees
―inventa em um processo sempre aberto e imprevisiacutevel Afirmar o contraacuterio seria como fechar os olhos diante da
realidade do direito em nome de um ideal que eacute proacuteprio de certa ideologia juspositivista mas que se procuraria em
vatildeo realizar em qualquer ordenamento historicamente existente No mais o proacuteprio legislador natildeo ignora essa
realidade no momento em que dita as diretivas para dirimir de fato os conflitos de normas e para preencher as
lacunas do ordenamento Sempre haveraacute diz Hart (2009 p 351) em qualquer sistema juriacutedico casos natildeo
regulamentados juridicamente sobre os quais em certos momentos o direito natildeo pode fundamentar uma decisatildeo em
nenhum sentido mostrando-se o direito portanto parcialmente indeterminado ou incompleto O instituto da SV natildeo
tem forccedila orgacircnica ou elasticidade ilimitada para abranger todos os casos concretos O proacuteprio constituinte derivado
sabedor dessa incompletude loacutegica da lei ou da norma escrita ao atribuir ao STF o poder de editar SVlsquos facultou-lhe
a possibilidade de ―proceder agrave sua revisatildeo ou cancelamento na forma estabelecida em lei (CF art 103-A caput) A
faculdade de revisatildeo da SV eacute claramente o reconhecimento de que o entendimento sumular vinculante natildeo abarca
todas as situaccedilotildees concretas da vida RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 224 1053 Em 21102008
192
Senado que dispocircs sobre o nepotismo de forma diversa do explicitado pela Suacutemula
Vinculante n 131054
Contudo a mesma foi julgada como prejudicada1055
em razatildeo da revogaccedilatildeo do
ato impugnado pelo Ato n 49 da Mesa do Senado1056
Mas tendo em vista que o Procurador-Geral da Repuacuteblica dispocircs no parecer da
Reclamaccedilatildeo que eram ―muacuteltiplas as situaccedilotildees que podiam ―provocar duacutevidas ao
aplicar-se do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 sendo imprescindiacutevel a realizaccedilatildeo
1054 ―DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORADecide aprovar o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal
editado com base no Ato da Comissatildeo Diretora nordm 7 de 2008 considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria e
a necessidade de que seus efeitos sejam estendidos aos oacutergatildeos administrativos bem como aos gabinetes
parlamentares desta Casa LegislativaA COMISSAtildeO DIRETORA DO SENADO FEDERAL no uso de suas
competecircncias regimentais e considerando a relevacircncia e a repercussatildeo da mateacuteria bem como a necessidade de que
seus efeitos sejam estendidos natildeo soacute aos oacutergatildeos administrativos mas tambeacutem aos gabinetes parlamentares desta Casa
Legislativa RESOLVEArt 1ordm Fica aprovado o Enunciado nordm 13 da Advocacia do Senado Federal anexo a esta
DecisatildeoArt 2ordm O Enunciado de que trata esta Decisatildeo teraacute efeito normativo e seraacute aplicaacutevel a todos os oacutergatildeos
administrativos e aos gabinetes parlamentares do Senado FederalArt 3ordm A Advocacia do Senado disponibilizaraacute a
todos os gabinetes e aos oacutergatildeos administrativos o texto do Enunciado nordm 13Art 4ordm Este Ato entra em vigor na data
de sua publicaccedilatildeoSala da Comissatildeo Diretora em 14 de outubro de 2008 Garibaldi Alves Filho - Alvaro Dias -
Efraim Morais - Gerson Camata - Ceacutesar Borges - Magno Malta - Papaleacuteo Paes - Flexa Ribeiro ENUNCIADO Nordm 13
Para a aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF no acircmbito do Senado Federal observar-se-atildeo as seguintes
orientaccedilotildees da Advocacia do Senado FederalI) eacute vedado o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por cocircnjuge companheiro
ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos Senadores e dos servidores
investidos em cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas de direccedilatildeo chefia ou assessoramento representados
pelos siacutembolos FC-8 FC-9 e FC-10 que teriam presumidamente por forccedila da Suacutemula nordm 13 o poder de influenciar
na respectiva nomeaccedilatildeoII) a vedaccedilatildeo para a nomeaccedilatildeo de parentes por afinidade na linha colateral limita-se aos
irmatildeos do cocircnjuge ou companheiro por forccedila do que dispotildee o sect 1ordm do art 1595 do Coacutedigo Civil Brasileiro conforme
entendimento constante do Parecer nordm 2212008-ADVOSFIII) a proibiccedilatildeo contida na Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo
alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a
designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta ou colateral inclusive por
afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia
ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290III) a proibiccedilatildeo contida na
Suacutemula Vinculante nordm 13 natildeo alcanccedila os servidores ocupantes de cargos efetivos do Senado Federal vedada em
qualquer caso a nomeaccedilatildeo ou a designaccedilatildeo para cargo ou funccedilatildeo de confianccedila de parentes ateacute o 2ordm grau na linha reta
ou colateral inclusive por afinidade para servir sob a chefia imediata de Senador ou servidor investido em cargo ou
funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou assessoramento conforme o disposto no inciso VIII do art 117 da Lei nordm 811290IV) a
proibiccedilatildeo constante da Suacutemula Vinculante nordm 13 tambeacutem natildeo abrange o cocircnjuge companheiro ou parente nomeado
em data anterior ao ingresso do Senador ou ao exerciacutecio do cargo em comissatildeo pelo servidor gerador da
incompatibilidade nem aqueles cuja uniatildeo estaacutevel ou casamento houver ocorrido posteriormente ao exerciacutecio dos
respectivos cargos ou funccedilotildees vedada em qualquer caso a subordinaccedilatildeo a que se refere o item IIIV) o viacutenculo
conjugal ou de parentesco com Senador ou servidor investido em cargo ou funccedilatildeo de direccedilatildeo chefia ou
assessoramento jaacute falecidos ou aposentados natildeo gera a incompatibilidade de que trata a Suacutemula Vinculante nordm 13VI)
eacute vedado o ajuste de nomeaccedilotildees reciacuteprocas para o exerciacutecio de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees comissionadas por
cocircnjuge companheiro ou parente em linha reta colateral ou por afinidade ateacute o terceiro grau inclusive dos
Senadores e dos servidores investidos em cargos ou funccedilotildees de direccedilatildeo chefia ou de assessoramentoVII) a
exoneraccedilatildeo motivada pela aplicaccedilatildeo da Suacutemula nordm 13 vincula o respectivo ato administrativo impondo-se a
observacircncia do devido processo legal assegurados o contraditoacuterio e a ampla defesa antes que se ultime a
exoneraccedilatildeoVIII) o nomeado ou designado para cargo em comissatildeo deveraacute declarar por escrito que natildeo tem relaccedilatildeo
familiar ou de parentesco que importe praacutetica de nepotismo vedada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF observadas
as orientaccedilotildees contidas neste Enunciado 1055 Em 150609 por intermeacutedio de Despacho monocraacutetico do Relator Ministro Cezar Peluso 1056 REVOGA DECISAtildeO DA COMISSAtildeO DIRETORA -ATO DO PRESIDENTE Nordm 49 de 2008 O PRESIDENTE
DO SENADO FEDERAL no uso de suas atribuiccedilotildees regimentais e regulamentares e considerando os termos da
RECLAMACcedilAtildeO nordm 6838 protocolada pelo Senhor Procurador-Geral da Repuacuteblica no Supremo Tribunal Federal
RESOLVE ad referendum da Comissatildeo Diretora DECIDE REVOGAR a Decisatildeo da Comissatildeo Diretora publicada
no Boletim Administrativo de Pessoal nordm 4072 de 15 de outubro de 2008 que aprovou o Enunciado nordm 13 da
Advocacia do Senado FederalSenado Federal 21 de outubro de 2008 Senador Garibaldi Alves Filho Presidente do
Senado Federal
193
de explicaccedilotildees sobre os elementos da mesma o que contribuiria ―de modo significativo
para aprimorar a concretizaccedilatildeo dos comandos nela inseridos1057
faz-se necessaacuterio
analisa-lo de modo pormenorizado pois dele se extrai as falhas dispostas no enunciado
da SV n13 anteriormente tratadas
Assim o PGR embora afirme em seu parecer que ―desde o iniacutecio de nossa
histoacuteria poliacutetica o nepotismo eacute fruto da renitente e odiosa confusatildeo entre as esferas
puacuteblica e privada tendo reflexos mais acentuados na Repuacuteblica sobretudo quando o
poder proveniente desta res publica eacute exercido pelo povo sendo ―um fardo a ancorar a
efetividade da construccedilatildeo concreta da democracia no paiacutes1058
aponta duacutevidas acerca da
redaccedilatildeo do enunciado sumular
Nesse diapasatildeo suscita sobre a possibilidade de os servidores efetivos serem
designados para o exerciacutecio de funccedilatildeo ou cargo em comissatildeo desde que natildeo haja
viacutenculo hieraacuterquico direto entre os parentes1059
ressalta que se faz necessaacuterio delimitar
o acircmbito de abrangecircncia da proibiccedilatildeo que deve ser o oacutergatildeo ou a entidade puacuteblica a qual
pertenccedila a autoridade nomeante ou contratante1060
que a proibiccedilatildeo sumular natildeo deve
aplicada a aqueles casos de chefia e assessoramento em que o servidor natildeo deteacutem poder
de decisatildeo ou posiccedilatildeo hieraacuterquica imediatamente superior agrave do servidor com quem
tenha parentesco1061
e ao alegar que eacute indispensaacutevel deixar claro que estatildeo
1057
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009Texto do parecer do PGR fl 175184 Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr Acesso em 030314 1058 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1059 ―O entendimento de se adotar interpretaccedilatildeo uniforme para a aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante n 13
em relaccedilatildeo ao servidor que ingressou no servidor puacuteblico mediante concurso puacuteblico e por isso eacute titular de cargo
efetivo e nessa condiccedilatildeo foi designado para o exerciacutecio de funccedilatildeo de confianccedila ou funccedilatildeo gratificadalsquo cujo o
exerciacutecio eacute exclusivo por servidores ocupantes de cargo efetivo () ou de cargo em comissatildeo que deve ser ocupado
prioritariamente por servidores de carreira na hipoacutetese de a respectiva funccedilatildeo de confianccedila ou o respectivo cargo em
comissatildeo guardar compatibilidade com o cargo efetivo de que o servidor eacute titular e ausente o viacutenculo hieraacuterquico
direto com o eventual parente integrante da Administraccedilatildeo Puacuteblica em relaccedilatildeo ao servidor que natildeo eacute titular do cargo
efetivo e foi designado para ocupar cargo em comissatildeo desprezando a flagrante diversidade faacutetica e juriacutedica no que
se refere ao ingresso de cada um no serviccedilo puacuteblico merece detida reflexatildeo e reclama esclarecimento dessa Corte
Suprema pois a aplicaccedilatildeo uniforme e linear do enunciado agraves duas situaccedilotildees pode albergar hipoacuteteses que se afastam
do conceito de nepotismo Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em
httpnoticiaspgrmpfmpbr 1060 ―A expressatildeo na mesma pessoa juriacutedicalsquo como o ente federal em sua totalidade (Uniatildeo Estado Distrito Federal
e Municiacutepios) tem gerado assimetria horizontes e verticais na aplicaccedilatildeo do enunciado da Suacutemula Vinculante a
alcanccedilar situaccedilotildees que substancialmente natildeo configuram nepotismo Se a expressatildeo oacutergatildeo eacute insuficiente para
combater eficazmente situaccedilotildees de nepotismo a identificaccedilatildeo da expressatildeo mesma pessoa juriacutedica como ente federal
em sua totalidade tem potencial de identificar como ilegiacutetimas situaccedilotildees que natildeo estatildeo maculadas pelo viacutecio em
questatildeo A delimitaccedilatildeo considerando os Poderes do Estado (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) e mesmo o oacutergatildeo
autocircnomo Ministeacuterio Puacuteblico compreendendo-se em conjunto ou individualmente os entes federados eacute uma das
alternativas para que se possa superar a insuficiecircncia ou o excesso das interpretaccedilotildees aventadas Trecho do Parecer do
PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1061 ― O tratamento uniforme e linear do enunciado quando a suposta situaccedilatildeo funcional vedada decorre de parentesco
ou de matrimocircnio com ocupante de funccedilatildeo de confianccedila ou de cargo em comissatildeo com atribuiccedilotildees de direccedilatildeo ou de
chefia ou de assessoramento () Se eacute incontroversa a caracterizaccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo quando um dos
servidores tem atribuiccedilotildees de direccedilatildeo que compreende o poder de decisatildeo o mesmo natildeo se pode dizer quando se
194
compreendidas todas as formas legais do viacutenculo familiar natural ou civil em linha
reta colateral ou por afinidade nos termos do Coacutedigo Civil lembra que a relaccedilatildeo de
parentesco ocorrida apoacutes a ocupaccedilatildeo do cargo ou funccedilatildeo natildeo caracteriza nepotismo1062
Assim o PGR afirma que mesmo que a revogaccedilatildeo do ato questionado tenha
gerado a perda do objeto da reclamaccedilatildeo
― () a situaccedilatildeo veiculada na reclamaccedilatildeo pela sua novidade e pela sua ampla
repercussatildeo no serviccedilo puacuteblico em geral transcende os limites do ato
normativo questionado visto que eacute do conhecimento puacuteblico que o
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 natildeo apenas no Senado Federal mas
tambeacutem em todas as esferas do poder puacuteblico tem recebido interpretaccedilatildeo
divergente e motivado por isso mesmo sua aplicaccedilatildeo de modo natildeo uniforme
situaccedilatildeo que estaacute a reclamar uma deliberaccedilatildeo dessa Suprema Corte que eacute a
uacutenica com autoridade para delimitar seu preciso alcance1063
Assim tendo em vista o fato de que ―natildeo se pode querer aplicar a Suacutemula
vinculante 13 em sua literalidade pois isso poderia gerar equiacutevocos os quais poriam em
risco o caraacuteter sem jaccedila dos princiacutepios constitucionais1064
o PGR asseverou em seu
parecer que ―se o enunciado da Suacutemula Vinculante pode ser editado de ofiacutecio () modo
pelo qual tambeacutem pode-se verificar a sua eventual revisatildeo ou ateacute mesmo o seu
cancelamento nada impede que essa Corte Suprema defina de ofiacutecio a sua precisa
compreensatildeo1065
E entatildeo conclui que como ―lhe compete atuar no sentido de impedir a
persistecircncia de praacuteticas que agridem o enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 eacute
fundamental que o Ministeacuterio Puacuteblico tenha conhecimento dos paracircmetros precisos de
sua compreensatildeo para que possa exercer com seguranccedila as atribuiccedilotildees e requereu
―independente do natildeo conhecimento da Reclamaccedilatildeo que o STF se pronunciasse sobre
a SV n13
trata de chefia que normalmente encerra atribuiccedilotildees circunscritas a departamentos burocraacuteticos quase sempre
subordinados a oacutergatildeos de direccedilatildeo ou exerce funccedilotildees de assessoramento logicamente desprovidas de conteuacutedo
deliberativo A duacutevida se instala porque alguns sustentam que na configuraccedilatildeo da situaccedilatildeo de nepotismo natildeo pode ser
irrelevante em relaccedilatildeo a um servidor a presenccedila do poder de decidir ou a capacidade de influenciar de modo
contundente a praacutetica de um ato direcionado agrave investidura em funccedilatildeo de confianccedila ou em cargo em comissatildeo
Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1062 ―As situaccedilotildees licitamente preacute-constituiacutedas e os eventuais impedimentos supervenientes de que o casamento
subsequente eacute um dos exemplos a despeito de natildeo explicitadas na Suacutemula Vinculante parecem encontrar conforto
numa compreensatildeo teleoloacutegica do enunciado em questatildeo bem como dos seus precedentes circunstancia que justifica
um pronunciamento capaz de afastar eventual duacutevida Tambeacutem merece explicitaccedilatildeo a eventual relevacircncia da
existecircncia de vinculo conjugal ou parentesco com membro de poder ou autoridades jaacute aposentados Trecho do
Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1063 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr 1064 OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes Da anaacutelise da Suacutemula vinculante 13 do Supremo Tribunal Federal alcance
precedentes e motivos determinantes da norma que veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais ndash
RT ano 98 v 890 dez2009 p9-32 p31 1065 Trecho do Parecer do PGR na Rcl n 6838DF Disponiacutevel em httpnoticiaspgrmpfmpbr
195
Entatildeo o Ministro Cezar Peluso considerou a necessidade de se definir
claramente os limites da vedaccedilatildeo ao nepotismo no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
se pronunciou pela definiccedilatildeo pela Corte de ofiacutecio quanto agrave ―precisa compreensatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante1066
E ao ser noticiado na miacutedia que o entatildeo presidente do STF Cezar Peluso o
mesmo que deu ensejo agrave SV n13 teria nomeado um casal para cargos comissionados no
STF o proacuteprio tribunal divulgou em 23 de junho de 2010 que
As justas e fundadas ponderaccedilotildees de entatildeo Procurador-Geral da Repuacuteblica
dr Antocircnio Fernando Barros e Silva de Souza sobre duacutevidas suscitadas pelo
texto da referida Suacutemula nos autos da Reclamaccedilatildeo n 6838 natildeo puderam na
ocasiatildeo ser ali conhecidas porque diante da revogaccedilatildeo do ato que a
provocara o processo ficou prejudicado e em consequecircncia teve de ser
extinto sem a apreciaccedilatildeo do meacuterito Para atender tais ponderaccedilotildees e
propoacutesitos igualmente manifestados por alguns Ministros da Corte bem
como para evitar absurdos que a interpretaccedilatildeo superficial e desavisada da
Suacutemula pode ensejar o Presidente do STF estaacute encaminhando os senhores
Ministros proposta fundamentada de revisatildeo da redaccedilatildeo da mesma Suacutemula
para restrigiacute-la aos casos verdadeiros de nepotismo proibidos pela
Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica O teor da proposta seraacute levado ao conhecimento
da imprensa e do puacuteblico apoacutes a apreciaccedilatildeo dos Senhores Ministros1067
Todavia ateacute o atual momento nada aconteceu embora aleacutem da Procuradoria da
Repuacuteblica tambeacutem tenha se manifestado concretamente sobre a SV n13 o Poder
Executivo federal que publicou o Decreto Presidencial n 6906 de 21 de julho de
2009 por meio do qual estabeleceu a obrigatoriedade de prestaccedilatildeo de informaccedilotildees
sobre viacutenculos familiares pelos Ministro de Estado ocupante de cargo de natureza
especial e ocupante de cargo do Grupo-Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores1068
a fim
de preliminarmente ―mapear a ocorrecircncia do nepotismo em seu acircmbito como
1066 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6838DF Relator Ministro Cezar Peluso julgada
em 150609 e publicada no DJe-116 de 24062009 Item 3 da decisatildeo monocraacutetica proferida Disponiacutevel em
wwwstfjusbr Acesso em 310713 1067 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 143 1068 Art 1o Eacute obrigatoacuteria a apresentaccedilatildeo de declaraccedilatildeo acerca da existecircncia de viacutenculo matrimonial de
companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau conforme
disposto no Anexo I com ocupantes de cargos em comissatildeo ou funccedilotildees de confianccedila no acircmbito do Poder Executivo
federal pelos agentes puacuteblicos a seguir indicados que se encontrem em exerciacutecio na data de publicaccedilatildeo deste
Decreto I - Ministro de Estado II - ocupante de cargo de natureza especial e III - ocupante de cargo do Grupo-
Direccedilatildeo e Assessoramento Superiores Paraacutegrafo uacutenico A declaraccedilatildeo referida no caput deveraacute incluir tambeacutem
informaccedilatildeo sobre a existecircncia de viacutenculo matrimonial de companheirismo ou de parentesco consanguiacuteneo ou afim
em linha reta ou colateral ateacute o terceiro grau com estagiaacuterio terceirizado ou consultor contratado por organismo
internacional que prestem serviccedilos para o oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica direta autaacuterquica ou
fundacional onde o agente exerce atividade
196
disposiccedilatildeo legal preacutevia e necessaacuteria a viabilizar posterior ato do chefe do poder
executivo a delimitar a questatildeo no respectivo acircmbito1069
432 Decreto Presidencial n 720310
Diante do resultado quanto agrave ocorrecircncia do nepotismo nos diversos oacutergatildeos e
entidades da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal foi publicado o Decreto Presidencial n
720310 que determina a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica
federal1070
Assim tal normativa uniformizou a proibiccedilatildeo da praacutetica do nepotismo nos
oacutergatildeos e entidades do poder executivo federal e embora contenha disposiccedilotildees de
alcance mais restrito que da Suacutemula Vinculante n 13 do STF apresenta normas mais
detalhadas que esta pois natildeo soacute veda mas tambeacutem especifica as condutas proibidas os
procedimentos a serem tomados e as exceccedilotildees
Em seu artigo 2ordm estabelece a configuraccedilatildeo do parentesco1071
conforme
disposto na Suacutemula Vinculante nordm 13 o que significa que no Poder Executivo Federal a
vedaccedilatildeo do nepotismo em comparaccedilatildeo com o disposto pelo artigo 117 VIII da Lei nordm
811290 foi ampliada abarcando tambeacutem os tios e sobrinhos que figuram na linha
colateral consanguiacutenea de terceiro grau
Ainda algumas das disposiccedilotildees do Decreto vieram a ―explicar os dispositivos
da Suacutemula como o artigo 3ordm que aleacutem de esclarecer que a ―autoridade nomeante
disposta na Suacutemula Vinculante eacute o ―Ministro de Estado ou autoridade administrativa
correspondente tambeacutem explanou que ―pessoa juriacutedica eacute ―cada oacutergatildeo ou entidade e
ainda veda o nepotismo aos parentes do Presidente e Vice-Presidente qualificando
diferentemente da SV n13 o nepotismo pelos agentes poliacuteticos natildeo soacute nomeados mas
tambeacutem eleitos1072
Outrossim o Decreto dispotildee neste mesmo artigo 3ordm que eacute nepotismo natildeo soacute a
nomeaccedilatildeo de familiares em cargos ou funccedilotildees de confianccedila mas tambeacutem sua
1069 E ainda determinou no seu artigo 3ordm a anaacutelise das declaraccedilotildees pela Controladoria-Geral da Uniatildeo ndash CGU
visando a identificar os possiacuteveis casos de nepotismo e posterior adoccedilatildeo de medidas nos termos de ato normativo a
ser editado pelo Poder Executivo Federal 1070 BRASIL Decreto n 7203 de 04062010 que dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito da administraccedilatildeo
puacuteblica federal Disponiacutevel em wwwingovbr
―Art 1o A vedaccedilatildeo do nepotismo no acircmbito dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal direta e indireta
observaraacute o disposto neste Decreto 1071 ldquoArt 2o Para os fins deste Decreto considera-se () III - familiar o cocircnjuge o companheiro ou o parente em
linha reta ou colateral por consanguinidade ou afinidade ateacute o terceiro grau 1072 ―Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
familiar de Ministro de Estado familiar da maacutexima autoridade administrativa correspondente ou ainda familiar de
ocupante de cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila de direccedilatildeo chefia ou assessoramento para ()sect 2o As
vedaccedilotildees deste artigo estendem-se aos familiares do Presidente e do Vice-Presidente da Repuacuteblica e nesta hipoacutetese
abrangem todo o Poder Executivo Federal
197
contrataccedilatildeo na modalidade de contrataccedilatildeo temporaacuteria direta estaacutegio sem processo
seletivo e ainda contrataccedilatildeo direta de empresa que seja de titularidade de parente do
servidor puacuteblico1073
Observa-se que todas as disposiccedilotildees satildeo pertinentes agraves contrataccedilotildees diretas ou
seja aquelas natildeo precedidas de processo seletivo tendo em vista que soacute nesta
modalidade eacute possiacutevel haver a ―indicaccedilatildeo o ―favoritismo e eacute isto que o Decreto veio a
proibir
E pelo sect 1ordm do artigo 3ordm veda qualquer ato que caracterize ajuste para burlar as
restriccedilotildees ao nepotismo no mesmo ensejo da Suacutemula ao dispor sobre ―designaccedilotildees
reciacuteprocas proibindo portanto o designado ―nepotismo cruzado1074
Amiuacutede o Decreto tambeacutem estabelece no seu artigo 4ordm as exceccedilotildees1075
quanto
aos casos de nepotismo particularizando situaccedilotildees que natildeo o configuram tratando cada
caso de acordo com sua especificidade acertada e diferentemente da Suacutemula Vinculante
em questatildeo pois apoacutes estudo praacutetico dos casos concretos levantados a partir do Decreto
nordm 690690 por meio do qual pode mapear todos os casos de suposto nepotismo no
acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica eacute que Poder Executivo Federal excepcionou situaccedilotildees
que natildeo configuram nepotismo
Pela primeira vez desde agrave disposiccedilatildeo Lei nordm 811290 tambeacutem trouxe no seu
artigo 5ordm determinaccedilotildees quanto ao procedimento apuratoacuterio1076
e ainda pelo seu artigo
1073 Art 3o No acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade satildeo vedadas as nomeaccedilotildees contrataccedilotildees ou designaccedilotildees de
() para ()I - cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedilaII - atendimento a necessidade temporaacuteria de excepcional
interesse puacuteblico salvo quando a contrataccedilatildeo tiver sido precedida de regular processo seletivo eIII - estaacutegio salvo se
a contrataccedilatildeo for precedida de processo seletivo que assegure o princiacutepio da isonomia entre os concorrentes
()sect 3o Eacute vedada tambeacutem a contrataccedilatildeo direta sem licitaccedilatildeo por oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica
federal de pessoa juriacutedica na qual haja administrador ou soacutecio com poder de direccedilatildeo familiar de detentor de cargo em
comissatildeo ou funccedilatildeo de confianccedila que atue na aacuterea responsaacutevel pela demanda ou contrataccedilatildeo ou de autoridade a ele
hierarquicamente superior no acircmbito de cada oacutergatildeo e de cada entidade 1074 ―()sect 1o Aplicam-se as vedaccedilotildees deste Decreto tambeacutem quando existirem circunstacircncias caracterizadoras de
ajuste para burlar as restriccedilotildees ao nepotismo especialmente mediante nomeaccedilotildees ou designaccedilotildees reciacuteprocas
envolvendo oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal 1075 ―Art 4ordm Natildeo se incluem nas vedaccedilotildees deste Decreto as nomeaccedilotildees designaccedilotildees ou contrataccedilotildees
I - de servidores federais ocupantes de cargo de provimento efetivo bem como de empregados federais permanentes
inclusive aposentados observada a compatibilidade do grau de escolaridade do cargo ou emprego de origem ou a
compatibilidade da atividade que lhe seja afeta e a complexidade inerente ao cargo em comissatildeo ou funccedilatildeo
comissionada a ocupar aleacutem da qualificaccedilatildeo profissional do servidor ou empregadoII - de pessoa ainda que sem
vinculaccedilatildeo funcional com a administraccedilatildeo puacuteblica para a ocupaccedilatildeo de cargo em comissatildeo de niacutevel hieraacuterquico mais
alto que o do agente puacuteblico referido no art 3ordm
III - realizadas anteriormente ao iniacutecio do viacutenculo familiar entre o agente puacuteblico e o nomeado designado ou
contratado desde que natildeo se caracterize ajuste preacutevio para burlar a vedaccedilatildeo do nepotismo ou IV - de pessoa jaacute em
exerciacutecio no mesmo oacutergatildeo ou entidade antes do iniacutecio do viacutenculo familiar com o agente puacuteblico para cargo funccedilatildeo
ou emprego de niacutevel hieraacuterquico igual ou mais baixo que o anteriormente ocupado 1076 ― Art 5ordm Cabe aos titulares dos oacutergatildeos e entidades da administraccedilatildeo puacuteblica federal exonerar ou dispensar agente
puacuteblico em situaccedilatildeo de nepotismo de que tenham conhecimento ou requerer igual providecircncia agrave autoridade
encarregada de nomear designar ou contratar sob pena de responsabilidadeParaacutegrafo uacutenico Cabe agrave Controladoria-
Geral da Uniatildeo notificar os casos de nepotismo de que tomar conhecimento agraves autoridades competentes sem prejuiacutezo
198
6ordm explicita a necessidade de apuraccedilatildeo dos casos em que o familiar seja ―indicado por
agente puacuteblico para ser contratado por empresa prestadora de serviccedilos terceirizados ou
contrato de outra forma natildeo prevista no Decreto englobando aqui natildeo soacute o servidor
ocupante de cargo comissionado e a autoridade mas todos os demais1077
Por fim visando tratar de maneira especiacutefica do assunto o Decreto no seu
artigo 8ordm determina agrave ControladoriandashGeral da Uniatildeo1078
a competecircncia para dirimir as
duacutevidas quanto ao tema1079
Diante deste contexto se observa que a forma como a mateacuteria foi regulada no
decreto veio a explicar e delimitar o disposto anteriormente na SV n13 comprovando
portanto que ―o desacerto do STF em procurar chamar para si atraveacutes da ediccedilatildeo de um
enunciado de suacutemula vinculante a tarefa de regulamentar tema envolto de tantas
particularidades1080
provocou ―a necessidade de um tratamento mais minudente
detalhado do tema a fim de facilitar a anaacutelise do assunto no caso concreto
433 Multiplicidade de Reclamaccedilotildees
Mas o impacto da SV n13 natildeo parou aiacute vez que provocou no proacuteprio STF
muacuteltiplos processos sendo ―objeto de interpretaccedilotildees diversas em julgados que ateacute
―estabeleceram exceccedilotildees agrave proibiccedilatildeo anunciada ou restringiram seus limites1081
Nesse ensejo o STF
() assentou em diversos julgados reservar-se a apurar caso a caso situaccedilotildees
de abuso e falta de razoabilidade no provimento de cargos poliacuteticos1082
a
apreciar em cada caso eventual nepotismo cruzado e apurar a ausecircncia de
qualificaccedilatildeo teacutecnica dos nomeados como indicativo de fraude agrave lei e aos
princiacutepios da impessoalidade moralidade e eficiecircncia na Administraccedilatildeo
da responsabilidade permanente delas de zelar pelo cumprimento deste Decreto assim como de apurar situaccedilotildees
irregulares de que tenham conhecimento nos oacutergatildeos e entidades correspondentes 1077 ―Art 6ordm Seratildeo objeto de apuraccedilatildeo especiacutefica os casos em que haja indiacutecios de influecircncia dos agentes puacuteblicos
referidos no art 3oI - na nomeaccedilatildeo designaccedilatildeo ou contrataccedilatildeo de familiares em hipoacuteteses natildeo previstas neste
DecretoII - na contrataccedilatildeo de familiares por empresa prestadora de serviccedilo terceirizado ou entidade que desenvolva
projeto no acircmbito de oacutergatildeo ou entidade da administraccedilatildeo puacuteblica federal Estes casos natildeo configuram efetivamente
nepotismo mas tambeacutem satildeo similarmente proibidos 1078 Oacutergatildeo do Poder Executivo Federal vinculado diretamente agrave Presidecircncia da Repuacuteblica cuja finalidade eacute garantir a
transparecircncia dos atos da Administraccedilatildeo Puacuteblica Federal por meio de controle correiccedilatildeo e combate agrave corrupccedilatildeo 1079ldquoArt 8o Os casos omissos ou que suscitem duacutevidas seratildeo disciplinados e dirimidos pela Controladoria-Geral da
Uniatildeo 1080 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e
os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e
Democracia - Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 146 1081 MODESTO Paulo Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos Revista Brasileira de Direito Puacuteblico Belo
Horizonte Foruacutem ano 11 ndash n 41 abrjun 2013 p 9-52 p11 1082 De outro norte natildeo se pode olvidar que o proacuteprio STF jaacute criou a exceccedilatildeo em relaccedilatildeo aos cargos poliacuteticos () se
pode verificar eacute que de fato a Suacutemula Vinculante 13 foi um grande marco mas seria oniacuterico crer no fim do
nepotismo apenas com a ediccedilatildeo do referido instrumento pelo STF ARAKAKIAllan Thiago Barbosa e ORTIZ
Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash
RDCI Ed RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 118
199
Puacuteblica ( STF Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie () Rcl n 6938
MCMG Rel Min Carmen Luacutecia () Trata-se de orientaccedilatildeo evidentemente
improacutepria para uma Suprema Corte que natildeo deve se ocupar de situaccedilotildees de
varejo do cotidiano da gestatildeo de pessoal da maacutequina puacuteblica cumprindo-lhe
antes fixar criteacuterios gerais e objetivos de aplicaccedilatildeo da Constituiccedilatildeo Federal
na mateacuteria1083
Desta feita sua consequecircncia foi tatildeo claramente oposta ao seu objetivo qual
seja a uniformizaccedilatildeo das decisotildees sobre a mateacuteria controvertida evidenciando sua
ineficiecircncia em cumpri-lo concretamente que o proacuteprio tribunal editor da Suacutemula
passou a rever a sua decisatildeo ao julgar contrariamente ao seu disposto diversas
reclamaccedilotildees interpostas e ainda firmou por meio destas o entendimento de que cada
caso deveria ser analisado de forma individualizada e subjetiva
Dentre as diversas reclamaccedilotildees1084
destaca-se a n 8625MG onde a Ministra
Ellen Gracie relatora da Rcl 6650 MC- AgRPR julgou diferentemente desta e
afirmou que o caso concreto tratado na Rcl 8625MG de nomeaccedilatildeo de parentes do
prefeito de Arapoatilde para os cargos de Secretaacuterios Municipais de Financcedilas de Sauacutede de
Obras Habitaccedilatildeo e Infra-estrutura e de trabalho e Accedilatildeo Social embora tenha sido
excluiacutedo da vedaccedilatildeo disposta na SV n 13 devido ao fato de que a ―jurisprudecircncia da
Corte eacute no sentido de que as nomeaccedilotildees para cargos poliacuteticos natildeo se enquadram a
princiacutepio nas hipoacuteteses elencadas na suacutemula ora em exame trata de ―conduta que
evidentemente ofende os princiacutepios da moralidade e razoabilidade e deve ser apurada
no esteio de que ―supostos casos de nepotismo deve ser realizada necessariamente de
acordo com cada caso concreto1085
A Ministra afirmando que o caso tratava-se de ―situaccedilatildeo teratoloacutegica em que
foram empossados por livre nomeaccedilatildeo oito parentes para cargo em comissatildeo e de
secretaacuterio municipal ―natildeo sendo criacutevel que natildeo exista no Municiacutepio de Araporatilde ()
de seis mil quinhentos e vinte e dois habitantes () pessoas competentes e capazes para
desempenhar tais misteres aleacutem do ciacuterculo familiar iacutentimo de seu prefeito deferiu a
liminar sob o fundamento de que que seria ―temeraacuterio o entendimento de que a Suacutemula
Vinculante 13 natildeo se aplicaria a todos os casos que envolvam agentes poliacuteticos pois
entendido com ―tamanha largueza poderia ocasionar ―em futuro proacuteximo o
preenchimento da maioria ou ateacute mesmo da totalidade dos cargos de secretaacuterio
1083 MODESTO Paulo Op cit p 13 1084 ―no acircmbito do STF se abateu verdadeira cisatildeo acerca da interpretaccedilatildeo sobre o alcance da mencionada sumula
cujo os julgamentos houveram por criar regras de exceccedilatildeo que vatildeo dilapidando a norma para situaccedilotildees casuiacutesticas
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza Suacutemula Vinculante n 13 a
―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico brasileiro Revista jus navegandi 102012 1085 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115
200
municipal por parentes de prefeitos e que esse natildeo era ―o espiacuterito da jurisprudecircncia do
STF que o levou ―a editar a Suacutemula Vinculante 13
Nesse ensejo ao alegar que ao STF guardiatildeo ―maior dos princiacutepios e valores
da Constituiccedilatildeo e a quem compete a ―nobre missatildeo de dizer o direito em sua uacuteltima e
derradeira acepccedilatildeo natildeo poderia ―se omitir diante de situaccedilotildees absurdas como a
presente de impeacuterio do nepotismo praacutetica repulsiva reiterada eleiccedilatildeo apoacutes eleiccedilatildeo
asseverou que a ele cabia ―coibir esses exageros balizado pelo bom senso tratando
―caso a caso com o objetivo de evitar injusticcedilas e ingerecircncias desproporcionais em
relaccedilatildeo agrave livre nomeaccedilatildeo para cargos de natureza poliacutetica1086
Ainda na Rcl n 6938 MCMG1087
a Relatora Ministra Carmen Luacutecia que
tambeacutem participou da ediccedilatildeo da SV n 13 concedeu a liminar e determinou o imediato
afastamento das pessoas nomeadas para cargos comissionados no Municiacutepio de
FronteiraMG aduzindo que
― O prefeito nomeou nove parentes de sete vereadores que compotildeem o Poder
Legislativo local para ocupar cargos em comissatildeo de natureza administrativa
no Poder Executivo municipal Portanto a situaccedilatildeo dos interessados parece
se subsumir em princiacutepio ao que dispotildee a Suacutemula Vinculante n 13 deste
Tribunal()1088
Desta feita a Ministra diferentemente do disposto na SV n13 julgou que
havia nepotismo no caso
Ainda o Ministro Joaquim Barbosa considerou ―sem justificativa de natureza
profissional curricular ou teacutecnica a nomeaccedilatildeo de agente ao cargo de Secretaacuterio
Municipal de Educaccedilatildeo e sob a justificativa de que ―os acoacuterdatildeos proferidos por este
Supremo Tribunal Federal no RE n 579951 e na Medida Cautelar na Rcl n 6650 natildeo
poderiam ―ser considerados representativos da jurisprudecircncia desta Corte e tampouco
poderiam ―ser tomados como reconhecimento definitivo da exceccedilatildeo agrave Suacutemula
Vinculante n 13 pois ―a redaccedilatildeo do verbete natildeo prevecirc a exceccedilatildeo mencionada
Segundo ele como dependeria ―da avaliaccedilatildeo colegiada da situaccedilatildeo concreta descrita nos
autos a afirmativa se tratar de nepotismo ou natildeo e que ao compulsar o entranhado no
processo constatou que natildeo havia ―qualquer justificativa de natureza profissional
curricular ou teacutecnica para a nomeaccedilatildeo do parente ao cargo de secretaacuterio municipal de
1086 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 8625MG Rel Min Ellen Gracie Jug 310510 e
publicada no Dje 84 de 080610 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1087 BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG Rel Min Carmem Luacutecia Julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 060115 1088 Ibidem Item 11 do Julgado
201
educaccedilatildeo e que tudo indicava que a nomeaccedilatildeo impugnada havia recaiacutedo sobre ―parente
do prefeito () por essa exclusiva razatildeo1089
44 Consideraccedilotildees Parciais
De tudo o relatado no presente capiacutetulo pode-se extrair que natildeo houve no caso
em voga ―decisotildees reiteradas sobre questatildeo idecircntica sobre a mateacuteria jaacute sua existecircncia
parte da anaacutelise das circunstacircncias dos casos concretos e especialmente dos ―criteacuterios
utilizados para qualificar juridicamente esses fatos e ainda se baseia no entendimento
de que ―os casos devem ser julgados no mesmo sentido apesar das suas
particularidades de forma que a interpretaccedilatildeo dada a eles tambeacutem seja ―vaacutelida como
paracircmetro de decisatildeo em outros1090
Aplicando-se este fato a um dos requisitos necessaacuterios agrave elaboraccedilatildeo da SV
qual seja ―a existecircncia de reiteradas decisotildees sobre questatildeo idecircntica1091
constata-se
que o STF editou a SV n13 sem observar tal hipoacutetese normativa
E que assim sua redaccedilatildeo restou viciada inconsistente com os seus ditos
precedentes que se por um lado natildeo configuram quantitativamente ―decisatildeo reiterada
por outro tambeacutem natildeo o satildeo qualitativamente vez que o STF ao contraacuterio do que
determina a Constituiccedilatildeo Federal a autorizar a ediccedilatildeo de uma SV natildeo interpretou
―corretamente um conjunto de casos como iguais1092
Aleacutem disso se observa que a SV n13 natildeo foi coerente agrave finalidade do instituto
jaacute que sua redaccedilatildeo da maneira como estaacute escrita se por um lado natildeo abarca outras
circunstacircncias que deveriam ser rechaccediladas por outro alcanccedila situaccedilotildees em que eacute no
miacutenimo esdruacutexulo se pensar em nepotismo e por isso mesmo pode-se dizer que seu
texto natildeo contribuiu ―efetivamente para o fim da desmoralizaccedilatildeo ou das benesses pois
1089BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 170215 1090 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86 1091 Ibidem Op cit p91 Nesses termos se extrai do magisteacuterio doutrinaacuterio que a grande e decisiva criacutetica que se faz
agrave SV 13 refere-se agrave sua ediccedilatildeo a toque de caixalsquo apoacutes dois pronunciamentos do STF sobre a mateacuteria numa uacutenica
Sessatildeo Plenaacuteria Esse procedimento contraria a Constituiccedilatildeo que exige a ediccedilatildeo de suacutemulas vinculantes apoacutes
―reiteradas decisotildees (CF art 103-A) Assim muitas questotildees envolvendo essa mateacuteria complexa natildeo conseguiram
ser abarcadas pela SV 13 talvez pela precipitaccedilatildeo com que foi aprovada (sem um debate e um estudo aprofundados)
() A despeito dos propoacutesitos moralizadores que animaram os Ministros do STF na elaboraccedilatildeo da Suacutemula ela eacute
passiacutevel de criacutetica quanto ao modo como se deu sua aprovaccedilatildeo bem como quanto agrave forma como foi redigida No que
concerne agraves circunstacircncias em que se deu a aprovaccedilatildeo merece registro que apenas quatro julgados serviram de
precedentes ao Verbete dois deles prolatados numa mesma ocasiatildeo agraves veacutesperas da ediccedilatildeo da Suacutemula RODRIGUES
Joatildeo Gaspar RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro Revista de Direito Administrativo
ndash RDA Rio de Janeiro v 260 maioago 2012 p 225 1092MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 86
202
pode em alguns casos ―servir de escudo para situaccedilotildees que deveriam ser afastadas e
em outros ―impedir o acesso a quem tem capacidade para servir ao paiacutes sem estar
afetado pelo mal nefasto do nepotismo na conceituaccedilatildeo dada pela Suacutemula ora em
anaacutelise1093
Desta feita contrariando a natureza do proacuteprio instituto a SV n13 natildeo pode
―ser aplicada em seu teor literal sendo necessaacuterio em diversas situaccedilotildees praacuteticas ―a
comprovaccedilatildeo do elemento aniacutemico1094
a configurar o nepotismo
Mas natildeo soacute isso ainda observa-se que o texto sumular natildeo estaacute de acordo com
o princiacutepio da legalidade natildeo apenas pelo STF ter inobservado o procedimento
constitucional e legal de ediccedilatildeo da SV n13 mas tambeacutem porque por isso extrapolou
sua competecircncia e a finalidade do proacuteprio instituto editando-o equivocadamente
Explica-se
O STF ao editar a SV n13 na maneira que estaacute redigida excedeu a sua
competecircncia ―exercendo claramente funccedilatildeo atiacutepica de legislador que natildeo o eacute1095
Enquanto guardiatildeo da Constituiccedilatildeo o STF pode ―dizer que o nepotismo
constitui sim praacutetica ilegiacutetima mas ―regulamentar a mateacuteria definindo o que se
entende por nepotismo quem satildeo as autoridades proibidas de nomear quem se sujeita agrave
vedaccedilatildeo quais as modalidades de parentesco se incluem na proibiccedilatildeo et coetera natildeo
constitui atribuiccedilatildeo do STF1096
O que quer dizer que ―a regulamentaccedilatildeo da mateacuteria nos termos assinalados natildeo
se insere no domiacutenio proacuteprio da funccedilatildeo jurisdicional1097
natildeo podendo o STF portanto
―em nenhuma circunstacircncia buscar a celeridade jurisdicional pelos meios que lhe
aprouver Natildeo pode raciocinar em termos de que se o Congresso natildeo faz faccedilo-o eu1098
pois em Direito ―os fins nunca legitimam os meios e sim estes agravequeles1099
1093 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante n 13 do STF Revista Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico Belo Horizonte ano 10 n 111 p 30-38
maio 2010 p 30 1094 RODRIGUES Op cit p214 1095 CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou Eticidade da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Siacutentese
de Direito Administrativo v 6 n66 jun 2011 p 63-77 p 65 1096 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 139 1097 Ibidem 139 1098 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 16 1099 Insiste a mais natildeo poder o Min MARCO AUREacuteLIO
203
Daiacute se extrai natildeo apenas duacutevidas quanto ao seu ativismo judicial como
tambeacutem quanto a falar de tal forma sobre a mateacuteria os motivos que o levaram a tanto e
ainda por suacutemula vinculante e natildeo por outro instrumento
Por isto haacute quem diga que o STF adotou ―circunstacircncias definidoras do que
seja nepotismo bem como abriu exceccedilotildees a ele mas que elas ―natildeo seriam dotadas de
forccedila vinculativa do legislador ordinaacuterio jaacute que natildeo decorrem imprescindivelmente do
texto constitucional mas de uma liberdade de conformaccedilatildeo que o STF adotou1100
E que como ―por forccedila do princiacutepio da separaccedilatildeo dos poderes a escolha eacute do
―legislador ordinaacuterio que ―natildeo pode ser substituiacuteda pela escolha do Judiciaacuterio ainda
que sujeita ao seu controle que o que o STF fez foi atuar ―verdadeiramente como
legislador positivo 1101
Assim o STF contrariou ateacute seu proacuteprio posicionamento jaacute assentado em
outros julgados de que
Natildeo cabe ao Poder Judiciaacuterio em tema regido pelo postulado
constitucional atuar na anocircmala condiccedilatildeo de legislador positivo () natildeo
dispotildee de funccedilatildeo legislativa ndash passaria a desempenhar a atribuiccedilatildeo que lhe eacute
inconstitucionalmente estranha (a de legislador positivo) usurpando desse
modo no contexto de um sistema de poderes essencialmente limitados
competecircncia que natildeo lhe pertence com evidente transgressatildeo ao princiacutepio
constitucional da separaccedilatildeo dos poderes1102
Tal questionamento quanto ao disposto na SV n13 eacute ainda mais seacuterio por
tratar da mateacuteria que versa de alta complexidade e ainda diretamente vinculada agrave
Administraccedilatildeo Puacuteblica que foi entatildeo regulamentada pelo Judiciaacuterio de uma forma
minimamente equivocada como jaacute se demonstrou natildeo se figurando
razoaacutevel defender sob o prisma da legitimidade constitucional que tema tatildeo
delicado ndash vedaccedilatildeo agrave praacutetica do Nepotismo ndash seja regulado por um ato
emanado de um oacutergatildeo jurisdicional a quem cabe aplicar a regras de direito
previamente existentes e natildeo ditar referidas regras com o fim de regular
diversas situaccedilotildees juriacutedicas criadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica de
todos os oacutergatildeos de poder (Executivo Legislativo e Judiciaacuterio) de todas as
entidades federadas (Uniatildeo Estados Municiacutepios e Distrito Federal)1103
Mesmo que se afirme que o entendimento do STF sobre a aplicaccedilatildeo direta do
artigo 37 ―pode fundamentar sua proacutepria competecircncia para dispor sobre a nomeaccedilatildeo de
1100 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 390 1101 Ibidem p 390 1102 BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC Rel Min Celso de Mello julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002 p 74 1103 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 137
204
parentes em outros poderes ele teria que ter exercido essa competecircncia ―a partir da
anaacutelise das particularidades dos poderes executivo e legislativo advinda de um conjunto
de decisotildees sobre o tema1104
mas natildeo o fez como jaacute visto
E natildeo eacute soacute isto tambeacutem haacute questionamento quanto aos motivos que levaram agrave
ediccedilatildeo da n13 que seria ―proveniente muito mais de uma escolha poliacutetica do que
estritamente juriacutedica pois o STF ―ao editar o enunciado vinculante vedando em termos
ampliacutessimos o nepotismo o que fez foi valorizar ―o seu papel no cenaacuterio Poliacutetico
Nacional1105
e natildeo vinculado agrave finalidade do instrumento
Daiacute tambeacutem decorre que a suacutemula vinculante natildeo seria o ―instituto adequado
para tratar de mateacuteria envolta a tantas peculiaridades e minuacutecias ademais tendo em
vista as ―implicaccedilotildees diretas na autonomia administrativa e organizacional do Poder
Executivo o que reforccedila ―a premissa de que o STF teria agido de maneira ilegiacutetima ao
editar o enunciado n 13 1106
Ainda a SV ―natildeo eacute nem pode ser um instrumento que substitua a lei como se
teme comece a ser pensado face ao que se esboccedila1107
na SV n 13 O que eacute vedado
quanto ao instrumento pelo o que dispotildee a Constituiccedilatildeo Federal e tambeacutem quanto agrave
mateacuteria por decisatildeo do proacuteprio STF que estabeleceu1108
―que soacute a lei em sentido formal
() pode estabelecer requisitos que condicionem o ingresso no serviccedilo puacuteblico1109
E ainda que se alegue que as suacutemulas vinculantes podem ser instrumento uacutetil
para reforccedilar o direito ao tratamento igual em determinadas situaccedilotildees natildeo foi isto que
ocorreu nesse caso
Explica-se Para que este objetivo seja cumprido ―eacute indispensaacutevel que o STF
se atenha aos comandos constitucionais pois a legitimidade do uso do precedente se
baseia no direito agrave igualdade a norma do caso formulada na ratio decidendi
generaliza-se quando as circunstacircncias do outro caso o exigem para que seja dado um
1104 MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 93 1105 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 138 1106 Ibidem p 132 1107 DIZ Nelson Nascimento Nepotismo suacutemula Vinculante n 13 Limitaccedilatildeo ao tratamento por lei Revista de
Direito do Estado- RDE ano 3 n12 outdez2008 p 385-391 P 391 1108 BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n1188DF Relator Ministro
Marco Aureacutelio julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
Acesso em 050215 1109 CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de Justiccedila e seus efeitos na
administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 jan 20072008
p 534
205
tratamento igual1110
e como foi visto natildeo eacute isto que ocorreu ou estaacute a acontecer o que
reforccedila ainda mais o equiacutevoco do STF em editar a SV n13
Ainda observa-se que a finalidade preciacutepua do efeito vinculante ―consiste em
coibir a recalcitracircncia dos demais oacutergatildeos e poderes do Estado agraves decisotildees proferidas em
sede de controle abstrato de constitucionalidade especialmente em relaccedilatildeo aos atos que
tenham por objeto a reproduccedilatildeo substancial de preceito normativo jaacute julgado
inconstitucional1111
mas natildeo como natildeo se vislumbra essa recalcitracircncia nos precedentes
da Suacutemula Vinculante n13 questiona-se a aplicaccedilatildeo da SV em detrimento da escolha
de outro instrumento que parece seria mais apropriado ao caso a suacutemula de
jurisprudecircncia predominante
Por isso se afirma que ―tambeacutem natildeo eacute um indiferente juriacutedico nem eacutetico que o
STF ao decidir dois precedentes pontuais natildeo tenha diante da relevacircncia do tema
sequer editado suacutemula de sua jurisprudecircncia predominante como lhe permitia e ainda
permite o Regimento Interno1112
Ou ainda que
ateacute no acircmbito da conveniecircncia natildeo era para a Suacutemula ser vinculante mas de
jurisprudecircncia dominantelsquo o que seria melhor uma vez que esta assenta a
orientaccedilatildeo da Corte a respeito de uma mateacuteria especiacutefica e assim direciona os
demais Colegiados paacutetrios bem como os magistrados quanto agraves suas
decisotildees mas natildeo os vincula sendo portanto quanto a este assunto
especiacutefico o mais adequado1113
Mas como mesmo diante de tudo isto foi editada a SV n13 o que resta eacute
analisar seu ―rigor com cautela a fim de evitar excessos e injusticcedilas1114
pois assim
como o STF deveria ―realiza um juiacutezo de igualdade para proferir reiteradas decisotildees
sobre uma mateacuteria tambeacutem o juiz (e o administrador) encarregado da aplicaccedilatildeo da
suacutemula a novos casos deve examinar suas caracteriacutesticas para concluir se estaacute diante
de uma questatildeo igual ou diferente1115
1110MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 julset 2009 p 95 1111 LEAL Roger StiefelmannO Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 2006 p 181 1112 ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-me ou te devoro Revista
Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev
2009 p 11 1113 MAUEacuteS Antonio Moreira Suacutemula Vinculante e proteccedilatildeo dos direitos fundamentais Direitos Fundamentais e
Justiccedila n8 ndash julset2009 p87 1114 BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma discussatildeo a respeito do
nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em 03 032013 1115 MAUacuteES Op cit p 87
206
Ainda mais quando se tratar dessa SV pois ao que parece ―constitui
atitude pouco teacutecnica e perigosamente tendente a um moralismo que nem sempre leva agrave
verdadeira moralidade ndash investir de forma indiscriminada e generalizante contra todo e
qualquer ato que parece ser nepotismo1116
Nesse enredo tendo o STF chamado para si a regulamentaccedilatildeo do tema por
meio de Suacutemula Vinculante restou tambeacutem agrave Administraccedilatildeo Puacuteblica considerando ―de
um lado as razotildees de ordem histoacuterica social e juriacutedica subjacentes agrave ediccedilatildeo do
enunciado da Suacutemula Vinculante n 13 e de outro as atuais incertezas quanto agrave
respectiva aplicaccedilatildeo reconhecidas pelo proacuteprio STF enquanto este natildeo se manifesta
―interpretar o enunciado em questatildeo da forma em que melhor compatibilize os
princiacutepios da moralidade e da impessoalidade com o princiacutepio da igualdade e da
eficiecircncia sem se omitir em relaccedilatildeo agrave SV n13 mas ao mesmo tempo ―procurando
enfrentar com razoabilidade e proporcionalidade as dificuldades acima referidas1117
Foi o que o chefe do Poder Executivo Federal procurou fazer por meio do
Decreto Presidencial 720310 que delimitou a aplicabilidade do enunciado da SV n13
no acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal de acordo com seus dispositivos
Ato este que tambeacutem pode ser feito pelo poder legislativo federal e pelos
poderes executivo e legislativo dos outros entres federados (Estados Municiacutepios e
Distrito Federal) pois ―eacute mateacuteria que reclama preferencialmente a ediccedilatildeo de lei ou de
ato normativo de caraacuteter infralegal a fim de que se regulamente a questatildeo ―levando-se
em conta as diversas peculiaridades faacuteticas passiacuteveis de ocorrecircncia nas diversas relaccedilotildees
juriacutedicas gestadas no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica1118
Contudo isso poderaacute suscitar ainda mais conflitos institucionais
Imagine-se o caso de um Estado da Federaccedilatildeo editar Lei regulamentando o
regime juriacutedico de seus servidores puacuteblicos Pense-se que esse mesmo
estado-membro com o escopo de coibir a praacutetica do nepotismo no acircmbito de
sua Administraccedilatildeo Puacuteblica regulamente a mateacuteria na referida Lei tratando
do tema de modo diverso ao disposto na suacutemula vinculante nordm 13 ao vedar
por exemplo o nepotismo em termos menos amplos () Poder-se-ia
entender que no caso desse estado-membro existiriam concomitantemente
dois regulamentos normativos distintos acerca da vedaccedilatildeo ao nepotismo
previsto na suacutemula vinculante nordm 13 e o outro disposto na Lei Estadual que
1116 RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo Foacuterum Administrativo ndash
Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 7 1117 ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 do Supremo Tribunal Federal
Interesse Puacuteblico Belo Horizonte Ed Foacuterum marabril 2009 v 10 n 54 p 246-274 1118 FILHO Joatildeo Pereira de Andrade A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os limites
de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia -
Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 141
207
define o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos Natildeo eacute difiacutecil imaginar o
significativo volume de problemas que poderiam advir dessa situaccedilatildeo no
campo institucional ter-se-ia um status em que se potildee em choque de um
lado a supremacia de uma determinaccedilatildeo judicial de caraacuteter vinculante e de
outro a autonomia legislativa dos estados-membros1119
E por conseguinte
No campo das questotildees juriacutedicas praacuteticas surgiriam duacutevidas diversas
envolvendo a situaccedilatildeo retratada Apenas agrave guisa de ilustraccedilatildeo poder-se-ia
imaginar na possibilidade de serem ajuizadas reclamaccedilotildees contra atos
administrativos praticados em obediecircncia aos termos da Lei Estadual mas
em desacordo com a suacutemula vinculante ou mesmo indagar se a posterior
ediccedilatildeo da Lei cujo conteuacutedo seja diverso daquele constante da suacutemula
vinculante teria o condatildeo de revogar ou afastar a aplicaccedilatildeo do entendimento
do STF1120
Assim se constata que o STF ―procedeu ao desdobramento de princiacutepios
constitucionais para aleacutem de seu campo de incidecircncia direta extraindo-lhes efeitos
impossiacuteveis de serem sustentados agrave luz da Dogmaacutetica Juriacutedica e nesse esteio
―malgrado a inspiraccedilatildeo republicana da Suacutemula Vinculante n 13 fez dela mais um
―caso modelar de ativismo judiciaacuterio que por sua vez provocou um efeito contraacuterio ao
almejado que seria diminuir as divergecircncias das decisotildees judiciais e administrativas
relacionadas agrave mateacuteria ventilada uma vez que ―como era previsiacutevel que acontecesse
inuacutemeras duacutevidas e questionamentos tecircm surgido no acircmbito da Administraccedilatildeo Puacuteblica e
do Poder Judiciaacuterio de todo paiacutes acerca da maneira correta de dar execuccedilatildeo agraves
prescriccedilotildees sumulares mesmo porque natildeo eacute faacutecil ―fixar balizamentos normativos em
mateacuteria tatildeo complexa que haacute deacutecadas havia desafiando o legislador (competente)
brasileiro1121
Dessa forma nota-se que ―a redaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante n 13 eacute um grande
empecilho agrave soluccedilatildeo do nepotismo na administraccedilatildeo puacuteblica natildeo apenas porque
―encerra conceitos data maacutexima vecircnia equivocados com tambeacutem porque ―cria outros
natildeo previstos em lei e despreza situaccedilotildees relevantes e caras agrave mateacuteria natildeo havendo
portanto ―como aplicar a suacutemula n 13 sem a necessidade de se realizar um esforccedilo
interpretativo 1122
1119 ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF e os
limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia
- Escola da Advocacia-Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 marabr 2011 p 140 1120 Ibidem p 140 1121 PA n 722010 de 280510 nos autos do processo nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www
pgespgovbr Acesso em 140514 1122 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34
208
Tudo isto insere consequentemente a mateacuteria do nepotismo e suas aplicaccedilotildees
em ―difiacutecil compreensatildeo e extensatildeo dificultando a orientaccedilatildeo aos agentes puacuteblicos1123
quanto ao fim dessa praacutetica nefasta sendo necessaacuterio ateacute que sua redaccedilatildeo seja revista
que as ―situaccedilotildees sejam analisadas com maior profundidade esclarecendo-se as
circunstacircncias faacuteticas de sua constituiccedilatildeo1124
Desta forma por todos os pontos aqui levantados como criacuteticas negativas agrave
Suacutemula n 13 na forma em que estaacute redigida se evidencia ―a inconveniecircncia a
impropriedade e sobretudo a ilegitimidade da aprovaccedilatildeo da suacutemula vinculante1125
que
induz agrave conclusatildeo de que ela exorbitou a proacutepria normatividade do instituto e que por
isto deve ser revista pelo STF pois ―o aclaramento completo do verdadeiro sentido e
alcance do verbete sumulante somente pode ser dado por seus criadores quais sejam os
nobres magistrados no Supremo Tribunal Federal1126
nos termos do procedimento
estabelecido na Constituiccedilatildeo Federal e regulamentado em lei
O que pode ser realizado natildeo soacute pela suspensatildeo do seu efeito vinculante diante
do interesse puacuteblico de solucionar as questotildees controversas provocadas por ela como
tambeacutem pela revisatildeo de sua redaccedilatildeo consistente com agrave sua uacutenica ratio decidendi - de
que a vedaccedilatildeo do nepotismo decorre dos princiacutepios constitucionais insculpidos no artigo
37 da Constituiccedilatildeo Federal e coerente com ela e com a finalidade do proacuteprio instituto
de apaziguar controveacutersias
E como moralizar a administraccedilatildeo puacuteblica brasileira ―mesmo porque o
princiacutepio da moralidade administrativa eacute princiacutepio constitucional () e o povo tem fome
de eacutetica natildeo quer dizer que o STF pode tudo pois deve fazecirc-lo de acordo com o
direito ―com a observacircncia da ordem juriacutedica mediante medidas e normas razoaacuteveis
constitucionais1127
Nesse esteio a soluccedilatildeo da questatildeo pode reclamar a accedilatildeo do Poder Legislativo
Federal nos termos do jaacute disposto no Decreto Presidencial n 720310 possibilitando
assim que o poder legislativo de todos os demais entes federados estabeleccedila com base
no que foi determinado pela lei federal a respectiva vedaccedilatildeo do nepotismo
1123 CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a soluccedilatildeo dada pela Suacutemula
Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 10 n111 mai 2010 p 34 1124 PA n 722010 de 280510 p14 Disponiacutevel em www pgespgovbr 1125ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de Op cit p 141 1126 ANTONIO Alice Barroso O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do STF criacuteticas e proposiccedilotildees
Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo Horizonte v 10 n31 janmar 2009 p 75 1127 Idem fl 140
209
CONSIDERACcedilOtildeES FINAIS
Como arremate desse trabalho que teve por escopo analisar a Suacutemula
Vinculante n 13 editada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) que veda o nepotismo
no acircmbito das trecircs esferas do Poder Puacuteblico de todos os entes da Federaccedilatildeo a fim de
verificar se o STF ao realizar a construccedilatildeo judicial e reconstruir a normativa da vedaccedilatildeo
do nepotismo por meio do citado enunciado vinculante exorbitou a normatividade do
proacuteprio instituto
Para discutir um pouco mais a fundo sobre o tema este trabalho se dispocircs a
verificar se o texto da suacutemula expocircs o que deveria expor - nos termos das normas
constitucionais e legais que regem o verbete vinculante em concordacircncia com seus
proacuteprios precedentes e ainda quais foram as suas consequecircncias
Tal enfoque possibilitou que viesse agrave tona a forma pela qual o STF construiu a
noccedilatildeo judicial sobre o nepotismo e sua vedaccedilatildeo quais foram os elementos especificados
na redaccedilatildeo a motivaccedilatildeo que acarretou a elaboraccedilatildeo da SV n13 e a hermenecircutica
juriacutedica utilizada pelo STF o que viabilizou observar a consistecircncia coerecircncia e
legalidade da mesma
Diante disso avalia-se como conveniente destacar os pontos que a pesquisa
apontou como sendo os mais relevantes
De pronto a pesquisa evidenciou que o nepotismo quer fruto da esfera
eclesiaacutestica quer praticado pelos governantes natildeo eacute uma conduta nova mas pelo
contraacuterio estaacute ensimesmado na Administraccedilatildeo Puacuteblica desde o preteacuterito como produto
viciado de accedilotildees viciosas daqueles que detinham o poder e que sob a perspectiva
brasileira eacute viacutecio atrelado a um complexo e acabado sistema de preceitos que remonta o
patrimonialismo estamental trazido pelos governantes portugueses ainda no seacuteculo XVI
e assentado no Estado brasileiro por meio das raiacutezes coloniais da solidariedade familiar
em um Estado de influecircncia deleteacuteria dos interesses anti-sociais criados e alimentados
em torno do poder puacuteblico e que ateacute hoje determinam graves consequecircncias culturais
natildeo soacute aterradas na Administraccedilatildeo Puacuteblica como na proacutepria sociedade
Enraizado como costume brasileiro o nepotismo - a forccedila das parentelas se
encrustou na cultura governamental do Brasil ainda no Brasil Impeacuterio e se alastrou ao
Brasil Repuacuteblica sendo no periacuteodo da Repuacuteblica Velha largamente aplicado por meio
210
do coronelismolsquo agrave parentela que se estendia dos parentes consanguumliacuteneos e afins aos
apadrinhados
Assim se observou a noccedilatildeo juriacutedica de nepotismo como ato que configura a
inversatildeo entre o puacuteblico e o privado e degrada a esfera administrativa-governamental
caracterizando o Estado como negoacutecio familiar por meio da nomeaccedilatildeo por agente
puacuteblico de seus parentes em detrimento da dignidade da funccedilatildeo puacuteblica mas que deteacutem
uma noccedilatildeo natildeo completamente acabada quanto aos seus limites da qual decorre mais
de espeacutecie de nepotismo
O estudo mostrou aleacutem disso que na ANC dentre os mais diversos assuntos
debatidos pelos constituintes envolvendo tanto o acircmbito governamental como o
administrativo esteve presente a necessidade de moralizar o poder puacuteblico fincaacute-lo na
moralidade puacuteblica e rechaccedilar os atos de personalismos costumeiros da praacutetica estatal
dentre eles o nepotismo sendo o princiacutepio da moralidade elevado a princiacutepio
constitucional e que ao reger a Administraccedilatildeo Puacuteblica submete o administrador
puacuteblico a uma honestidade profissional
Nesse enredo a moralidade puacuteblica obsta o nepotismo como princiacutepio
constitucional e tambeacutem como aglutinadora dos outros princiacutepios citados ou sendo
sensificada por eles em uma relaccedilatildeo simbioacutetica na previsatildeo eou vedaccedilatildeo do nepotismo
consagrando-se como o substrato fundamental da esfera administrativa-governamental
E o nepotismo por sua vez ao conflitar com um princiacutepio da administraccedilatildeo
viola outro mesmo que em diversos graus face agrave natural interligaccedilatildeo que os caracteriza
pois se nutrem e se constituem respectiva e mutuamente
Igualmente o trabalho demonstrou que a construccedilatildeo judicial da vedaccedilatildeo do
nepotismo foi realizada com base na vinculaccedilatildeo do parente nomeado agrave autoridade
nomeante ou servidor ocupante de cargo comissionado que alcanccedila os servidores
ocupantes de cargos efetivos e eacute limitado ao terceiro grau de parentesco inclusive afim
e embora alcance ateacute o nepotismo cruzado natildeo se aplica agrave nomeaccedilatildeo de parente em
cargo poliacutetico
Contudo a totalidade dos elementos natildeo foram tratados em todos os
precedentes e nos debates Como foi visto o STF construiu a noccedilatildeo de vedaccedilatildeo ao
nepotismo basicamente a partir dos elementos da noccedilatildeo exposta na redaccedilatildeo da
Resoluccedilatildeo do CNJ objeto do terceiro precedente dentre eles a extensatildeo de parentesco -
211
ratificada na primeira sessatildeo plenaacuteria sobre o assunto ndashacresceu de acordo com o RE -
quarto precedente - a vedaccedilatildeo ao nepotismo cruzado e exclui os cargos poliacuteticos da
incidecircncia do nepotismo e ainda seguindo apenas a ADI seu primeiro precedente
pois incluiu os servidores efetivos sob a incidecircncia da normativa sumular
Aleacutem disso devido ao debate travado na segunda sessatildeo plenaacuteria sobre o
assunto o STF alterou o acircmbito fiacutesico da vedaccedilatildeo do nepotismo inovando ateacute quanto agrave
redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo ao substituir ―mesmo oacutergatildeo por ―mesma pessoa juriacutedica no
corpo textual da Suacutemula
Desta feita a SV n13 foi construiacuteda por elementos pinccedilados pelo STF aqui e
acolaacute da forma que entendeu acertada embora nem de longe lembre a redaccedilatildeo de sua
―proposta original
Por isto considera-se que os Ministros natildeo chegaram a um resultado eficaz jaacute
que a SV13 da forma que estaacute redigida eacute questionaacutevel replicaacutevel criticaacutevel natildeo soacute por
contrariar seu proacuteprio objetivo como tambeacutem por natildeo ter se fundamentado em
jurisprudecircncia reiterada sobre a mateacuteria e ainda por sua redaccedilatildeo natildeo ter guardado
coerecircncia ou consistecircncia com os seus precedentes
Inobservado a maacutexima de que o direito natildeo se interpreta ―em tiras aos
pedaccedilos1128
o STF ao editar a SV n13 na forma em que estaacute redigida dentre outras
consequecircncias equivocadas natildeo coibiu que parentes da autoridade nomeante pudessem
ser nomeados ao cargo eacute poliacutetico
Diante disso o proacuteprio STF amargou as consequecircncias de sua decisatildeo vez que
posteriormente agrave ediccedilatildeo do texto sumular chegaram ao Tribunal diversas Reclamaccedilotildees
veiculando situaccedilotildees esdruacutexulas pertinentes agrave nomeaccedilatildeo de parentes pelos prefeitos e
governadores dos vaacuterios entes federados do Brasil
Dessa forma chega-se ao ponto nevraacutelgico do trabalho qual seja o STF com
base apenas na redaccedilatildeo da Resoluccedilatildeo n0507 do CNJ tambeacutem problemaacutetica editou a
SV n13 repleta de falhas e equiacutevocos a fim de obstar o nepotismo no acircmbito do Poder
Executivo agrave moda da proibiccedilatildeo daquela ao Poder Judiciaacuterio sem observar qualquer
meacutetodo ou teacutecnica da hermenecircutica e assim extrapolou a normatividade da proacutepria SV
inobservando tambeacutem os criteacuterios constitucionais e legais de sua ediccedilatildeo
1128
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2005 p40
212
Voltando agraves liccedilotildees de Larenz que dispotildee que alteraccedilatildeo da situaccedilatildeo normativa
pode conduzir agrave modificaccedilatildeo restriccedilatildeo ou extensatildeo do significado da norma
prevalecente motivada por situaccedilotildees diversas que ensejam um novo entendimento dos
criteacuterios teleoloacutegico-objetivos bem como a necessidade de adequaccedilatildeo do Direito preacute-
constitucional aos princiacutepios constitucionais poderia se argumentar que o proacuteprio STF
deveria jaacute ter revisto a SV n13 ou ao mesmo ter suspendido seu efeito vinculante como
previsto na lei regulamentar do dispositivo constitucional sobre o instituto Mesmo
porque esta alteraccedilatildeo natildeo eacute intempestiva
Entretanto como o tribunal permaneceu inerte tanto o Procurador-Geral da
Repuacuteblica questionou as falhas da SV n13 como tambeacutem o Poder Executivo Federal
editou o Decreto n 720310
Como agrave Constituiccedilatildeo cabe uma elevada funccedilatildeo de estabilizaccedilatildeo deve-se ter
uma especial atenccedilatildeo quando se cria norma ainda mais neste caso de SV que se trata
de decisatildeo judicial onde o STF ao contraacuterio do que deveria natildeo pocircs a claro o alcance
das ideias expressas nem delimitou-as separando os fundamentos da base da SV
Ainda os Ministros do STF natildeo apartaram no desenvolvimento do processo de
ediccedilatildeo da SV n13 a interpretaccedilatildeo da lei da interpretaccedilatildeo da concepccedilatildeo juriacutedica do
tribunal sendo esta de importacircncia decisiva para a ediccedilatildeo do texto sumular em
detrimento daquela
Eacute o que se extrai da proacutepria SV n13 reduzida a escrito mas que tambeacutem
demonstra que o seu sentido literal eacute dissonante do necessaacuterio contexto significativo
social
Verificadas as contradiccedilotildees e lacunas da SV n13 durante toda esta exposiccedilatildeo
com base na sua fundamentaccedilatildeo ndash precedentes se observa que por todos os criteacuterios
legais e constitucionais a SV n13 mais uma aberraccedilatildeo judicial pois o Supremo
Tribunal Federal impocircs a SV n13 a todos os poderes de todos os entes federados uma
nova noccedilatildeo da vedaccedilatildeo de nepotismo construiacuteda ao jeito de proposiccedilatildeo juriacutedica
criando-se a aparecircncia de que desligada da situaccedilatildeo de fato resolvida lhe cabe o caraacuteter
de uma regra estabelecida e uniformemente aplicaacutevel mas natildeo eacute a situaccedilatildeo veriacutedica jaacute
que se observou que os casos posteriores a ela continuam a carecer de interpretaccedilatildeo
Nesse contexto o que se constata eacute que o STF inobservado que o assunto ndash
como mateacuteria de grande alcance poliacutetico-administrativo - deveria ser analisado dentro
213
de sua ―responsabilidade poliacutetica na manutenccedilatildeo da ordem juriacutedico-estadual e da sua
capacidade de funcionamento1129
natildeo ponderou as consequecircncias de sua decisatildeo e
diferentemente do que lhe compete natildeo garantiu a manutenccedilatildeo ou aperfeiccediloamento da
capacidade funcional do Estado do Direito1130
e seguindo sua orientaccedilatildeo poliacutetica
subjetiva editou uma SV inconsistente incoerente ilegal e ateacute inconstitucional
Desta feita ateacute que a questatildeo seja solucionada pelo STF editor da norma
criticada por meio da revisatildeo da redaccedilatildeo da SV n13 ou da aplicaccedilatildeo do artigo 4ordm da Lei
1141706 agrave mesma suspendendo seu efeito vinculante cada um dos poderes dos entes
federados poderatildeo elaborar respectivas normativas a exemplo do Decreto Presidencial
n 720310 a fim de clarear o dispositivo sumular e aparar suas controveacutersias diante
das situaccedilotildees faacuteticas
Ainda nada impede que o Congresso Nacional cumpra sua funccedilatildeo e no esteio
do parecer do Procurador-Geral da Repuacuteblica e do Decreto Presidencial supra citado
vede o nepotismo ateacute que um dia o paiacutes passe por uma mudanccedila cultural extensa
envolvendo todos os segmentos da sociedade a partir do que se poderaacute indicar pessoas
para o exerciacutecio de cargo em comissatildeo por seus meacuteritos em relaccedilatildeo agrave qualificaccedilatildeo
requerida para o exerciacutecio do cargo natildeo importando que sejam parentes ou natildeo e sim
que sejam capazes de atuar em prol do sociedade quando se prescindiraacute de lei para se
moralizar o poder puacuteblico
1129
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa Fundaccedilatildeo
Calouste Gulbenkian 1997 p 517 1130
Ibidem p 517
214
REFEREcircNCIAS
1-Acadecircmicas
ACQUAVIVA Marcus Claacuteudio Dicionaacuterio juriacutedico Acquaviva 3ed Satildeo Paulo
Rideel 2009
ALEGRE Joseacute Seacutergio Monte Suacutemula Vinculante n 13 (Nepotismo) do STF Decifra-
me ou te devoro Revista Eletrocircnica sobre a Reforma do Estado - ReRE Salvador
Instituto Brasileiro de Direito Puacuteblico n 16 dez jan fev 2009
ALEXY Robert Teoria dos direitos fundamentais Trad Virgiacutelio Afonso da Silva Satildeo
Paulo Malheiros 2008
ANDRADE FILHO Joatildeo Pereira de A ilegitimidade Constitucional da Suacutemula
Vinculante n 13 do STF e os limites de atuaccedilatildeo da Administraccedilatildeo Puacuteblica In Revista
Publicaccedilotildees da Escola da AGU Direito Gestatildeo e Democracia - Escola da Advocacia-
Geral da Uniatildeo Ministro Victor Nunes Leal v3 n 9 p 131-148 marabr 2011
AMORA Luis Armando Saboya O Nepotismo o Recurso Extraordinaacuterio 579951RJ e
a Suacutemula Vinculante nordm13 do Supremo Tribunal Federal In MARIANO Cynara
Monteiro e LIMA Martonio MontlsquoAlverne Barreto O Supremo Tribunal Federal e os
casos difiacuteceis Florianoacutepolis Grupo conceito 2012 p 293-306
ANTONIO Alice Barroso de O nepotismo sob a oacutetica da Suacutemula Vinculante nordm13 do
STF criacuteticas e proposiccedilotildees Revista Brasileira de Direito Municipal ndash RBDM Belo
Horizonte v 10 n31 p 61-84 janmar 2009
ARAKAKI Allan Thiago Barbosa e ORTIZ Laudson Cruz Suacutemula Vinculante 13 e o
combate ao nepotismo Revista de Direito Constitucional e Internacional ndash RDCI Ed
RT Coordenaccedilatildeo Maria Garcia v 19 n 75 abrjun 2011 p 101-121
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra O nepotismo e os princiacutepios da administraccedilatildeo puacuteblica In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008 p117-128
ARAUacuteJO Florivaldo Dutra Motivaccedilatildeo e Controle do Ato Administrativo 2ordf ed Belo
Horizonte Editora Del Rey 2005
ASSIS Machado Quincas Borba Satildeo Paulo EDIGRAF 1889
AVILA Humberto Teoria dos princiacutepios da definiccedilatildeo agrave aplicaccedilatildeo dos princiacutepios
juriacutedicos 3 ed Satildeo Paulo Malheiros Editores 2004
BASTOS Celso Ribeiro MARTINS Ives Gandra Comentaacuterios agrave Constituiccedilatildeo do
Brasil 3ordm volume ndash tomo III arts 37-43 Satildeo Paulo Saraiva 1992
BASTOS Tatiana Quintela de Azeredo Direitos e deveres na relaccedilatildeo homoafetiva uma
discussatildeo a respeito do nepotismo Disponiacutevel em revista jus navegandi Acesso em
030313
215
CABRAL NETO Cirino Adolfo A Resoluccedilatildeo nordm 0705 do Conselho Nacional de
Justiccedila e seus efeitos na administraccedilatildeo puacuteblica municipal Revista Zecircnite de Direito
Administrativo e LRF- IDAF v 7 n78 p 531-536 jan 20072008
CAMMAROSANO Maacutercio O princiacutepio constitucional da moralidade e o exerciacutecio da
funccedilatildeo administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2006
CARDOZO Joseacute Eduardo Martins Princiacutepios constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica (de acordo com a Emenda Constitucional nordm 191998) In MORAES Alexandre
Os 10 anos da Constituiccedilatildeo Federal Satildeo Paulo Atlas 1999
CARVALHO FILHO Joseacute dos Santos Manual de Direito Administrativo 8ordf ed Rio
de JaneiroEd Lumen Juris 2007
CAVALCANTI Felipe Locke O conselho nacional de justiccedila e a efetividade dos
princiacutepios constitucionais Revista do advogado v 32 n 117 p 90-97 out 2012
CAVALCANTI FILHO Joatildeo Trindade e LAGO Rodrigo Pires Ferreira A vedaccedilatildeo
ao Nepotismo e as Nomeaccedilotildees de Agentes Poliacuteticos ndash Uma anaacutelise sobre a
Jurisprudecircncia do STF e a Suacutemula Vinculante STF nordm 13 Revista Siacutentese Direito
Administrativo v 5 n 58 p 93-115 out2010
COELHO Inocecircncio Maacutertires Interpretaccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo Saraiva 1997
COPOLA Gina O nepotismo cruzado e a suacutemula vinculante nordm 13 do egreacutegio supremo
tribunal federal A improbidade administrativa Jurisprudecircncia sobre o tema Boletim de
Direito Administrativo - BDA v 28 n 07 p 785-789 jul 2012
CORREcircA Gustavo Hermont Princiacutepio da Moralidade ou eticidade da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Revista Siacutentese ndash Direito Administrativo v 6 n 66 p 63-77 jun 2011
CORREIA Seacutervulo Noccedilotildees de Direito Administrativo Lisboa Danuacutebio 1982
CUNHA Marize Maria Gabriel de Almeida Pereira da Os males do nepotismo e a
soluccedilatildeo dada pela Suacutemula Vinculante nordm 13 do STF Foacuterum Administrativo ndash FA Belo
Horizonte ano 10 n111 p30-38 mai 2010
DAMATTA Roberto O que faz o Brasil Brasil Rio de Janeiro Rocco 1986
DIZ Nelson Nascimento Nepotismo Suacutemula Vinculante nordm 13 Limitaccedilatildeo ao
tratamento por lei Revista de Direito do Estado- RDE v 3 n 12 p 385-391 outdez
2008
DWORKIN Ronald Levando os direitos a seacuterio Satildeo Paulo Martins Fontes 2002
EMPIROTTI Gabriele Nepotismo e Fiscalizaccedilatildeo Suacutemula nordm13 e sua eficaacutecia Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte v 13 n 144 p 37-49 fev 2013
ESTRELLA Heron Nunes Nepotismo Aplicaccedilatildeo da Suacutemula Vinculante nordm 13 do
Supremo Tribunal Federal Interesse Puacuteblico V 10 n 54 p 245-278 marabr 2009
FAORO Raymundo Os Donos do Poder - formaccedilatildeo do patronato poliacutetico brasileiro
3ordf ed Satildeo Paulo Globo 2001
216
FERRAZ Seacutergio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa In ADRI Renata
Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FERREIRA Aureacutelio Buarque de Holanda Novo Dicionaacuterio da Liacutengua Portuguesa Rio
de Janeiro Nova Fronteira1984
FREITAS Juarez O controle dos atos administrativos e os princiacutepios fundamentais
3ordf ed Satildeo Paulo Malheiros 2004
______________ Princiacutepio da Moralidade Administrativa In ADRI Renata Porto
PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade
administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
FREITAS FILHO Roberto Freitas e LIMA Thalita Moraes Metodologia da Anaacutelise de
Decisotildees ndash MAD Univ JUS Brasiacutelia n 21 p1-17 jul dez2010
GADAMER Hans-Georg Verdad y meacutetodo Salamanca Siacutegueme v I p 396414
GARCIA Emerson e ALVES Rogeacuterio Pacheco Improbidade Administrativa 1ordf ed 2ordf
tiragem Rio de Janeiro Ed Lumen Juris 2002
______________ Nepotismo Origens e paroxismo Revista juriacutedica Consulex v 9 n
200 p24 -27 15 maio 2005
______________ Nepotismo Boletim de Direito Administrativo ndash BDA junho2003 p
461-463
______________ Repressatildeo agrave corrupccedilatildeo no Brasil entre a realidade e a utopia Rio
de Janeiro Ed Lumen Juris 2011
GASPARINI Dioacutegenes Direito Administrativo 5ordf ed Satildeo Paulo Saraiva 2000
_______________ Nepotismo Poliacutetico In ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum 2008 p71-98
GORDILLO Agustiacuten Tratado de Derecho Administrativo tomo II 8ordf ediccedilatildeo Buenos
Aires FDA 2006
GRAU Eros Ensaio e discurso sobre a interpretaccedilatildeoaplicaccedilatildeo do Direito 3ordf ed Satildeo
Paulo Malheiros 2005
HOBBES Thomas O Leviatatilde Satildeo Paulo Ed Martins Fontes 2003
HOLANDA Seacutergio Buarque Raiacutezes do Brasil Satildeo Paulo Companhia das Letras
2012
KELSEN Hans Teoria Pura do Direito 8ordf ed Trad Joatildeo Baptista Machado Satildeo
Paulo WMF Martins Fontes 2009
LARENZ Karl Metodologia da ciecircncia do direito Trad Joseacute Lamego 5ordf ed Lisboa
Fundaccedilatildeo Calouste Gulbenkian 1997
217
LEAL Joatildeo Joseacute e LEAL Rodrigo Joseacute Supremo Tribunal Federal e o Nepotismo Top
Revista Magister de Direito Penal e Processual Penal v 5 n 26 outnov 2008 p 18-
24
LEAL Roger Stiefelman O Efeito Viculante na jurisdiccedilatildeo constitucional Satildeo Paulo
Saraiva 2006
LEAL Victor Nunes Coronelismo enxada e voto ndash o Municiacutepio e o regime
representativo no Brasil 7ordf ed Satildeo Paulo Companhia das Letras 2012
MAQUIAVEL Nicolau O Priacutencipe comentado por Napoleatildeo Bonaparte Traduccedilatildeo de
Pietro Nassetti Satildeo Paulo Martin Claret 2002
MARTINS Ives Gandra da Silva Os princiacutepios da moralidade puacuteblica e da
impessoalidade da Administraccedilatildeo Boletim de Direito Administrativo p 01-12
janeiro de 1992
MARTINS Ricardo Marcondes Principio da moralidade administrativa In ADRI
Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e
moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum p 319-330 2008
MAUEacuteS Antocircnio Moreira Suacutemula Vinculante e Proteccedilatildeo dos Direitos Fundamentais
Direitos Fundamentais e Justiccedila n8 p 81-96 julset2009
__________________ Suacutemula Vinculante nordm 13 a raiz do problema Publicado em
010711 Disponiacutevel em http wwwoabpaorgbr
MEIRELLES Hely Lopes Direito Administrativo Brasileiro 25ordf ed Satildeo Paulo
Malheiros 2000
MELLO Celso Antocircnio Bandeira de Curso de Direito Administrativo 15ordf ed Satildeo
Paulo Editora Malheiros 2003
MELLO Oswaldo Aranha Bandeira de Princiacutepios gerais de direito administrativo 1
ed Rio de Janeiro Forense 1969 v I
MODESTO Paulo Eduardo Garrido Nepotismo em cargos poliacutetico-administrativos
Revista Brasileira de Direito Puacuteblico ndash RBDP Belo Horizonte v 11 n 41
abrjun2013 p 9-52
MORAES Alexandre Constituiccedilatildeo do Brasil Interpretada 4ordf ed Satildeo Paulo Atlas
2004
MOREIRA NETO Diogo de Figueiredo Moreira Mutaccedilotildees do direito administrativo
2ordf ed Satildeo Paulo Renovar 2001
_________________ Princiacutepios Informativos e Interpretativos do Direito
Administrativo in ARAUacuteJO Valter Shuenquener de (coord) Direito Administrativo
em Foco Niteroacutei Ed Impetus 2005
218
MOREIRA Egon Bockmann O princiacutepio da moralidade e o seu controle objetivo In
ADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo
eacutetica e moralidade administrativa Belo Horizonte Foacuterum 2008
MUSSETI Rodrigo Andreotti O nepotismo legal e moral nos cargos em comissatildeo da
administraccedilatildeo puacuteblica Revista de Direitos Difusos v 10 dez 2001
NEVES Marcelo Entre Hidra e Heacutercules princiacutepios e regras constitucionais como
diferenccedila paradoxal do sistema juriacutedico Satildeo Paulo WMF Martins Fontes 2013
OLIVEIRA George Feliacutecio Gomes de Da anaacutelise da Suacutemula Vinculante 13 do
Supremo Tribunal Federal alcance precedentes e motivos determinantes da norma que
veda a praacutetica do nepotismo no Brasil Revista dos Tribunais - RT v 98 n 890 p dez
20099-32
PACHECO Joseacute da Silva Da extinccedilatildeo do nepotismo da Administraccedilatildeo Puacuteblica e da
Suacutemula Vinculante do STF para agilizar a eficaacutecia de normas que envolvam mateacuteria
constitucional Revista da Academia Brasileira de Letras Juriacutedicas Rio de Janeiro v
25 n 34 p 101-113 janjun2009
PAacuteDUA Marsiacutelio O defensor da paz Traduccedilatildeo e notas Joseacute Antocircnio Camargo
Rodrigues de Souza introduccedilatildeo Joseacute Antocircnio Camargo Rodrigues de Souza Francisco
Berteloni e Gregorio Piaia Petroacutepolis RJ Vozes 1995
PASQUALINI Paulo Alberto Princiacutepios de Direito Administrativo 7ordf ediccedilatildeo Satildeo
Paulo Malheiros 2007
PASTORE Jose Nepotismo e Profissionalismo Revista Juriacutedica Consulex ano 9 n
200 p 28
PEGORER Mayara Alice Souza As primeiras damas da improbidade administrativa
do nepotismo agrave corrupccedilatildeo ndash Poliacuteticas puacuteblicas de efetivaccedilatildeo dos direitos sociais Foacuterum
Administrativo ndash FA Belo Horizonte ano 12 n141 p53 -59 nov 2012
PEREIRA JUacuteNIOR Jesseacute Torres Controle Judicial da Administraccedilatildeo Puacuteblica Da
Legalidade Estrita agrave Loacutegica Razoaacutevel 2ordf ed Belo Horizonte Editora Foacuterum 2006
PERELMAN Chaiumlm Loacutegica juriacutedica Trad Virgiacutenia K Pupi 2ordf ed Satildeo Paulo Martins
Fontes 1999
PEacuteRES Taynah Litaiff Isper Abrahim Carpinteiro SILVA Adriana Carla de Souza
Suacutemula vinculante n 13 a ―estrada dos tijolos amarelos do funcionalismo puacuteblico
brasileiro Revista jus navegandi 102012
PIETRO Maria Sylvia Zanella di Discricionariedade Administrativa na Constituiccedilatildeo
de 1988 3ordf ed Satildeo Paulo Editora Altas 2012
PIRES Luis Manoel Fonseca Controle Judicial do nepotismo para aleacutem da 13ordf suacutemula
vinculante do Supremo Tribunal Federal inADRI Renata Porto PIRES Luis Manoel
Fonseca ZOCKUN Mauriacutecio Corrupccedilatildeo eacutetica e moralidade administrativa Belo
Horizonte Foacuterum p235-252 2008
219
POLITO Andreacute Guilherme Michaelis dicionaacuterio escolar italiano italiano-portuguecircs
portuguecircs italiano Satildeo Paulo Ed Melhoramentos p 609 e 684 2007
POZZO Antocircnio Arnaldo Dal O nepotismo no Poder Executivo In Boletim de Direito
Municipal ndash BDM Editora NDJ v 24 n 8 p 598-599 ago 2008
RIBEIRO JUNIOR Joseacute Hortecircncio A ilegalidade do nepotismo no poder judiciaacuterio ndash
Revista Juriacutedica Consulex ano IX nordm 200 p 30
RIGOLIN Ivan Barbosa Sobre o nepotismo uma reflexatildeo da moralidade e moralismo
Foacuterum Administrativo ndash Direito Puacuteblico ndash FA Belo Horizonte ano 7 n 80 p 10-15
ROCHA Carmen Luacutecia Antunes Princiacutepios Constitucionais da Administraccedilatildeo
Puacuteblica Belo Horizonte Del Rey 1994
ROCHA Zeacutelio Maia Nepotismo e concurso puacuteblico Criteacuterio objetivo de ausecircncia de
moralidade e impessoalidade na Administraccedilatildeo Puacuteblica Revista juriacutedica Consulex v
12 n 286 p 40-41 15 de dezembro 2008
RODRIGUES Francisco Luciano Lima Os efeitos da resistecircncia a implantaccedilatildeo das
regras de combate ao nepotismo sobre o papel do judiciaacuterio na construccedilatildeo e
consolidaccedilatildeo do estado democraacutetico de direito In Neto Francisco Joseacute Rodrigues de
Oliveira Constituiccedilatildeo e Estado social os obstaacuteculos agrave concretizaccedilatildeo da constituiccedilatildeo
Satildeo Paulo Editora Revista dos Tribunais 2008 p149-156
RODRIGUES Joatildeo Gaspar Nepotismo no serviccedilo puacuteblico brasileiro e a Suacutemula
Vinculante nordm 13 In Revista de Direito Administrativo ndash RDA Rio de Janeiro v 260p
203-229 maioago2012
ROSILHO Andreacute Jajaacutecomo O poder normativo do CNJ e o sistema de justiccedila
brasileiro In Revista Brasileira de Estudos Constitucionais ndash RBEC Belo Horizonte v
4 n 14 p37-83
ROSS Alf Direito e Justiccedila Trad Edson Bini BauruSP Edipro 2000
SAtildeO PAULO Procudoria do EstadoPA n 722010 de 280510 nos autos do processo
nordm 18487-1859732010 p10 Disponiacutevel em www pgespgovbr Acesso em
140514
SAVIGNY Friedrich Karl Von Metodologia Juriacutedica Trad Hebe A M Caletti
Marenco e Regina Ceacutelia de Carvalho Paschoal Lima CampinasSP Edicamp 2001
SILVA Christine Oliveira Peter da Metodologia de Estudo de Precedentes
Observatoacuterio da Jurisdiccedilatildeo Constitucional Brasiacutelia ano 1 out 2007 p1-9 Disponiacutevel
emlthttpwwwidporgbr
VASCONCELLOS Telmo da Silva O princiacutepio constitucional da moralidade e o
nepotismo Revista L e C Brasiacutelia ano 5 n50 ago 2002 p 27-30
VIANA Francisco Joseacute de Oliveira Instituiccedilotildees poliacuteticas brasileiras Brasiacutelia
Conselho Editorial do Senado Federal 1999
220
2-Legislativa
BRASIL Constituiccedilatildeo da Repuacuteblica Federativa do Brasil DF Senado 2013 Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 5101988
BRASIL Decreto n 7203 de 462010 dispotildee sobre a vedaccedilatildeo do nepotismo no
acircmbito da administraccedilatildeo puacuteblica federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia
DF 762010
BRASIL Decreto n 1171 que aprova o Coacutedigo de Eacutetica do servidor puacuteblico civil do
Poder Executivo federal Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 22 061994
BRASIL Lei n 811290 dispotildee sobre o regime juriacutedico dos servidores puacuteblicos civis
da Uniatildeo das autarquias e das fundaccedilotildees puacuteblicas federais Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1941991 e 1831998
BRASIL Lei Complementar n75 que dispotildee sobre a organizaccedilatildeo as atribuiccedilotildees e o
estatuto do Ministeacuterio Puacuteblico da Uniatildeo Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF
20051993
BRASIL Lei n 9165 que altera a Lei Orgacircnica do Tribunal de Contas da Uniatildeo
Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 19121995
BRASIL Lei n 9421 que criou a carreira dos servidores do poder judiciaacuterio Diaacuterio
Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 24121996
BRASIL Lei n 10406 de 1012002 institui o Coacutedigo Civil Diaacuterio Oficial da Uniatildeo
Brasiacutelia DF 1112002
BRASIL Lei n 11417 de 191206 regulamenta o art 103-A da Constituiccedilatildeo Federal
e altera a Lei n 9784 de 2911999 disciplinando a ediccedilatildeo a revisatildeo e o cancelamento
de enunciado de suacutemula vinculante pelo Supremo Tribunal Federal e daacute outras
providecircncias Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 20122006
BRASIL Lei Federal n 11416 que revogou a lei que criou a carreira dos servidores do
poder judiciaacuterio Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 15122006
BRASIL Supremo Tribunal Federal Suacutemula Vinculante n 13 de 2182008 DJe n 162
de 2982008 e Diaacuterio Oficial da Uniatildeo Brasiacutelia DF 2982008
BRASIL Anais da Assembleia Nacional Constituinte - Comissatildeo de Sistematizaccedilatildeo ndash
Ata da Reuniatildeo Solene de entrega do Projeto de Constituiccedilatildeo 33ordf Reuniatildeo
Extraordinaacuteria em 24 de novembro de 1987 ndash Assembleia Nacional Constituinte ndash
Diaacuterio - Ano II sexta-feira 23 de setembro de 1988 Brasiacutelia DF Disponiacutevel em
httpwwwcamaradosdeputadosgovbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 7 de 18102005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 9 de 6122005 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
221
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1512 2005 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Resoluccedilatildeo n 21 2992006 Publicada e
Disponiacutevel em httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 0809 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 2504 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n1 1104 2006 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional de Justiccedila Enunciando n7 1906 2008 Disponiacutevel em
httpwwwcnjjusbr
BRASIL Conselho Nacional do Ministeacuterio Puacuteblico Resoluccedilatildeo CONAMP n 1 711
2005
BRASIL Senado Federal Ato n 7 da Comissatildeo Diretora publicado no Boletim
Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSenado Federal Enunciado n 13 da Advocacia Geral do Senado publicado no
Boletim Administrativo do Pessoal n 4071-S1 de 14102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASIL Senado Federal Ato n 49 do Presidente do Senado publicado no Boletim
Administrativo Pessoal do Senado n 4077 de 22102008 Disponiacutevel em
httpwwwsenadogovbr
BRASILSupremo Tribunal Federal Regimento Interno de 1980 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
3-Judiciais
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI n
1521-4RS julgada em 12397 publicada no DJ de 17032000 Ementaacuterio nordm 1983-1
Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Direta de Inconstitucionalidade ADI
n1188DF julgada em 23021995 e publicada no DJU de 20041995 p 9945
Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso em 050215
BRASIL Supremo Tribunal Federal Accedilatildeo Declaratoacuteria de Constitucionalidade ADc n
12-6DF julgada em 2082008 publicada no DJ n 237 de 18122009 Ementaacuterio n
2387-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal AgRgrE n 322348SC julgado em 12112002
publicado no DJU de 06122002
222
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 21ordf sessatildeo plenaacuteria ordinaacuteria de 2082008
Dje n 2142008 de 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacao sob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal Ata da 28ordf sessatildeo plenaacuteria extraordinaacuteria de
2182008 Dje n 2142008 12112008 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbrportalautenticacaosob o nuacutemero 314372
BRASIL Supremo Tribunal Federal MC - ADc n 12-6DF julgada em 1622006
publicada no DJ de 0192006 Ementaacuterio n 2245-1 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal MS n 23780-5MA julgada em 2892005
publicada no DJ de 3306 Ementaacuterio n 2223-1 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal RE n 579951RN julgado em 2082008
publicado no DJ n 202 de 24101008 Ementaacuterio n 2338-10 Disponiacutevel em
httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Recl n 6838DF julgada em 1562009
publicada no DJe n 116 de 2462009 Disponiacutevel em httpwwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl 6650 ndash MC ndash AgRPR
publicada no Dje 222 20112008 Disponiacutevel em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 12478-MCDF Disponiacutevel
em wwwstfjusbr
BRASIL Supremo Tribunal Federal Reclamaccedilatildeo Rcl n 6938MG julgada em
220811 e publicada no Dje ndash 169 de 020911 Disponiacutevel em wwwstfjusbr Acesso
em 060115
BRASIL Tribunal de Contas da Uniatildeo Relator Min Augusto Nardes Acoacuterdatildeo n
382007 de 3112007 aprovado em 122007 e publicado no DOU de 222007
Processo 0049662003-4Disponiacutevel em httpportal2tcugovbr Acesso em
25032013
