O papel da burocracia e das instâncias de articulação federativa nas políticas sociais: o caso do Sistema Único de Assistência Social

Profa. Natália Guimarães Duarte Sátyro (DCP / UFMG) Profa. Eleonora Schettini Martins Cunha (DCP / UFMG)

Oficina Técnica do Edital CNPq/MDS – 24/2013 Brasília, 13-14 de Agosto de 2015

Objetivo

¡ Analisar a construção da capacidade burocrática tanto no nível federal quanto no municipal e o seu papel na estruturação e implementação da política nacional de assistência social.

¡ Tema: Capacidade do Estado (fatores políticos, institucionais, administrativos, técnicos) e sua relevância para a implementação das políticas.

¡ Objeto: Burocracia do Estado (níveis federal e municipal) da política de assistência social.

¡ Problema: Qual a capacidade dos governos federal e municipal de prover a política de assistência social nos marcos regulatórios atuais, ou seja, quais as condições institucionais que afetam sua implementação?

¡ Objetivo: Analisar a construção da capacidade burocrática tanto no nível federal quanto no municipal e o seu papel na estruturação e implementação da política nacional de assistência social.

¡ O pressuposto é de que a capacidade administrativa baliza a capacidade de execução das políticas tanto no nível federal quanto no nível municipal, ou seja, sem construção de burocracias não há como implementar os pressupostos da descentralização de competências.

Marco Teórico

¡  Capacidade do Estado

(Theda Skocpol, 1979; Charles Tilly, 1981; Theda Skocpol e Kennneth Finegold, 1982; Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985; Michael Mann, 1986; Chubb e Peterson, 1989; Barbara Guedes, 1994; Merilee Grindle, 1997; 2007).

¡  Papel das burocracias nas mudanças institucionais

(Faoro, 1958; Weber,1978; 1982; 2006; Ehrmann,  1973;  Nunes,  1984;  Wright, 1985; Evans, 1993; 1995; Gouvea, 1994; Silberman,1993; Loureiro e Abrucio, 1997; Santos e Avritzer, 2003; Figueiredo, 2009; D´Araújo, 2009; Falleti, 2009  ;  Souza,  2010).

¡  Coordenação federativa e políticas sociais

(Almeida, 2005; Arretche, 2006; Costa, 2007; Pallotti, 2009; Abrucio; Franzese; Sano, 2010).

Objetivos Específicos Analisar:

¡  a conformação da burocracia do MDS entre 2003 e 2012.

¡  o perfil e a construção da capacidade administrativa dos municípios, de forma geral e, em especial, os recursos humanos da assistência social, no mesmo período.

¡  como essas capacidades administrativas determinam a implementação da política.

¡  os impactos da NOB-RH/2006 na conformação do quadro de profissionais dos municípios.

¡  se essa burocracia tem sido construída em função da demanda municipal por assistência social (nível de pobreza, por exemplo), em função de uma capacidade administrativa do município que permite se qualificar melhor para a prestação de serviços ou de aspectos político-institucionais.

¡  Verificar em que medida os espaços de coordenação e pactuação federativos (CIT e CIB) produzem deliberações que incidem na capacidade administrativa e, consequentemente, na execução da política no nível local.

Equipe ¡  Coordenadoras:

¡  Natália Guimarães Duarte Sátyro

¡  Eleonora Schettini Martins Cunha

¡  Equipe Técnica:

¡  Ana Carolina de Oliveira – mestre pela FJP

¡  Ana Carolina Silva – mestranda do DCP/UFMG

¡  Caroline Ferreira Rosa – mestranda do SOA/UFMG

¡  Danúbia Godinho Zanetti – mestranda do DCP/UFMG

¡  Denisson Silva – doutorando do DCP/UFMG

¡  Isabella Dias Cunha – bacharel em Ciências Sociais pela UFMG

¡  Ismael Deyber O. Silva – graduando em Gestão Pública pela UFMG

¡  Járvis Campos – doutorando da FACE/UFMG

¡  Mayara M A. Magalhães – graduanda em Gestão Pública pela UFMG

Metodologia ¡ Pesquisa de natureza descritiva inferencial

¡ Estratégias quantitativas e qualitativas: ¡ Estudo da literatura e de documentos – reuniões. ¡ Estruturação dos dados disponíveis sobre a gestão

municipal e sobre a gestão da assistência social (Censo SUAS, Data SUAS, Ipeadata, Censo Demográfico, MUNIC/IBGE, RAIS, SIAFI e TSE.

¡ Consulta aos Boletim Estatístico de Pessoal e Informações Organizacionais (MPOG), o Boletim de Políticas sociais (Ipea) e o banco de dados dos servidores públicos federais do Portal da Transparência (CGU).

Metodologia ¨  Cont.

¨  Localização espacial dos dados (mapas). ¨  Estruturação dos dados e informações relativos às

resoluções da CIT (142, entre 1999 e 2014), do CNAS (301 entre 1994 e 2014) e Portarias MDS (236 de 1993 a 2012).

¨  Estruturação dos dados e informações relativos às resoluções das CIB (730 de MS, PI, PR, SC, SP, TO) e dos CEAS (1.843 de MG, PR, RJ, SC, SE, SP, TO).

¨  Realização de 12 entrevistas semiestruturadas com gestores municipais de assistência social de municípios de pequeno e médio porte das regiões N, NE, CO, SE.

Metodologia

¡ Cont. ¡ 4 grupos focais com gestores municipais /

assessores / coordenadores de municípios de todos os portes de Minas Gerais.

¡ Survey com 1.742 gestores e coordenadores de Fundos de 1.357 municípios de todos os portes (menos AP).

¡ Técnicas: process tracing, análise espacial, grounded theory, análise documental.

Produtos

¡  Construção de 9 bancos de dados.

¡  Produção de relatório final.

¡  Produção de artigos e Livro ¡  Building institutional capacity at the local level: the case of social assistance in Brazil (Foco:

Análise sobre Capacidades Institucionais) FINALIZADO

¡  Um exame das concentrações espaciais dos recursos humanos da gestão da assistência social nos municípios brasileiros: notas para uma reflexão sobre a capacidade de gestão dessa política (Foco: Análise quantitativa – espacial) FINALIZADO

¡  Radiografia dos trabalhadores municipais do SUAS (Foco: Análise quantitativa – espacial FINALIZADO

¡  Jogando luzes sobre os determinantes burocráticos e de gestão da política de assistência social nos municípios brasileiros usando Grounded Theory (Foco: Análise qualitativa)

¡  Coordenação Federativa no Brasil: Uma análise de fóruns federativos na implementação do Sistema Único de Assistência Social (Foco: Análise das Resoluções CIT e CIBs)

¡  Sistemas Nacionais de Políticas Públicas e Processos Decisórios Articulados entre Estado, Sociedade e Níveis de Governo: o caso da Política de Assistência Social (Foco: Análise das Resoluções CIT e CNAS)

¡  A incidência dos pactos e deliberações na indução dos processos de municipalização da política de assistência social no estado do Paraná (Foco: Análise das resoluções CIB e CEAS)

Produtos

¡ Apresentação de trabalhos em eventos científicos ¡ Congreso Nacional y IV Congreso Internacional

sobre Democracia: Entre el malestar y la Innovación. Los Nuevos retos para la Democracia en America latina - Rosário, Argentina.

¡ Catching Up To the Future? Advances and Challenges in the Politics, Society, and Social Policies of Contemporary Brazil, Brow University, Providence.

¡ 8º Congresso da Associacion Lationamericana de Ciencia Política, Lima, Peru.

¡  XXIII Semana de Iniciação Científica/PRQP/UFMG - Belo Horizonte, Minas Gerais

¡ 38º Encontro Anual da ANPOCS – GT30 Políticas Públicas - Caxambu

Produtos ¡ Dissertações ¡  Ana Carolina Silva

¡  Danúbia Godinho Zanetti.

¡  Seminário sobre política social na América Latina (Grupo de Investigación em Políticas Publicas, da Associação Latino-americana de Ciência Política (ALACIP), em Lima – Peru, no dia 23 de julho de 2015) ¡  Painel 1 - Las rereformas de la seguridad social en America Latina

¡  Painel 2 - Políticas públicas en America Latina: la coordinación intragubernamental y los partidos de izquierda

¡  Painel 3 - Políticas Públicas: la diversidad de dimensiones qué pensar

¡  Painel 4 - Políticas Públicas: quatro perspectivas

Resultados

¡ Instâncias de deliberação: ¡  11,1% das resoluções da CIT de 1999 a 2014 tratam da temática

“trabalho / recursos humanos” no SUAS, a maioria delas sem caracterizar potencial de conflito interfederativo. As resoluções sobre gestão (18,37%) e financiamento (33,33%) predominam.

¡  A CIT emitiu 6 resoluções sobre a temática “trabalho / recursos humanos” no período de 2011 a 2014 enquanto o CNAS emitiu 19 no mesmo período (sendo 6 sobre capacitação e 7 sobre processos de trabalho). Principal tema – financiamento (25 resoluções CIT e 35 do CNAS).

¡  O estudo de caso (estado do PR) mostra que o CEAS apenas deliberou sobre o tema “trabalho / recursos humanos” mais recentemente (2012 e 2013 – 9% do total das resoluções de 2005 a 2013) e versava sobre capacitação. A CIB demonstra o mesmo padrão, mas com menos resoluções para o período – 2%.

¡  O tema “trabalho / recursos humanos” tem gerado poucas resoluções nas CIT e CIB/PR, menos que nos CNAS e CEAS/PR. No entanto, algumas delas têm repercussões significativas para a política, como a NOB-RH (2006).

Resultados

¡ Capacidade de gestão x burocracia ¡ Capacidade transformativa do MDS – indução da

criação de burocracias municipais. ¡ Papel estratégico das normativas para a indução. ¡ Aprendizado institucional – a cada patamar

alcançado induz-se novo patamar, com regras adaptativas e de estímulo.

¡ Aprendizado da burocracia do MDS quanto à capacidade administrativa e capacidade política.

¡ Municípios têm priorizada a construção da capacidade burocrática para a oferta de serviços e de benefícios.

Resultados

¡ Cont.

¡ Alta produtividade na entrega dos serviços não corresponde a número de trabalhadores suficientes.

¡ A distribuição espacial das atividades é semelhante para todo o país, mas a distribuição dos trabalhadores não; sul de MG, SP, SC e RS apresentam número insuficiente / regular de trabalhadores; o mesmo com Pernambuco e Paraíba, se consideradas as regiões do semiárido e agreste.

¡  Taxa de execução dos recursos federais (2010, 2011 e 2012): melhora no período, em geral; regiões mais desenvolvidas não executam mais, mas as menos desenvolvidas sim – onde mais se necessita de recursos públicos é onde se gasta melhor; municípios com menos de 20 mil hab e com mais de 500 mil executam melhor.

¡ DEMANDAS POR PROTEÇÃO SOCIAL SÃO FATOR RELEVANTE.

Resultados

¡  Burocracia municipal ¡  RAIS – prevalência de estatutários para a maioria do território nacional,

sendo que SP prevalece celetistas. ¡  MUNIC e Censo SUAS – prevalecem vínculos temporários no NE, N e parte

do CO; SP prevalece celetistas. ¡  Assistentes sociais apresentam vínculos mais formais, em todo o território;

a informalidade prevalece nos agentes sociais (nível médio). ¡  Há “vazios” de psicólogos. ¡  CRAS e CREAS estão com melhor estrutura de trabalhadores. ¡  A rotatividade está relacionada ao salário e não ao tipo de vínculo. ¡  A LRF tem sido utilizada como argumento para restrição de gastos com

RH. ¡  Os profissionais estão chegando com muito pouco / nenhum preparo

para trabalhar no SUAS. ¡  NÃO FOI ENCONTRADA CORRELAÇÃO ENTRE PROPORÇÃO DE

ESTATUTÁRIOS OU DE TRABALHADORES SEM VÍNCULO E CAPACIDADE DE EXECUÇÃO.

Resultados ¡ A capacidade de gestão dos municípios independe do tipo de

vínculo dos profissionais e da existência de uma burocracia nos moldes weberianos, assim como da localização geográfica e do nível de desenvolvimento econômico dos municípios. O porte parece ser relevante.

¡  Fatores que incidem na capacidade de gestão:

¡ Desconhecimento do gestor da AS quanto aos trâmites burocráticos da gestão;

¡  Pouca estruturação das funções de gestão nas secretarias, inclusive com acúmulo de funções por um trabalhador;

¡ Ausência / insuficiência de burocracia preparada para a gestão (os serviços estão cobertos) – técnicos acumulam função de gestão, sem preparo;

Resultados

¡ Cont.

¡ Desconhecimento / pouco conhecimento do prefeito sobree a política, que insiste em fazer a gestão “do seu jeito”;

¡ Ausência / baixa capacidade de planejamento dos recursos e consequente incapacidade de gasto (falso superávit);

¡  Incidência da opinião do contador e da secretaria de planejamento para planejar e executar os recursos;

¡ Morosidade dos processos licitatórios e irregularidade nas entregas (gerando pendências judiciais), agravada pela posição geográfica do município (relatos de 2 anos para completar o processo);

¡  Irregularidade nos repasses gera impossibilidade de planejar e gastar com eficiência;

¡  Inexistência de rede de internet ou de baixa qualidade;

IGDSUAS - 2014

Auto correlação espacial do IGDSUAS: Brasil, por municípios – 2012 - 2014

Distribuição espacial dos estabelecimentos dos CREAS, municipal e regional: Brasil, por municípios - 2012

Distribuição espacial da taxa de execução financeira: Brasil, por municípios – Censo SUAS, 2011

Distribuição espacial da diferença do(a)s assistentes sociais entre SUAS e RAIS: Brasil, por municípios – 2013

Distribuição espacial da prevalência dos vínculos do(a)s profissionais da assistência social nos CRAS: Brasil, por municípios – Censo SUAS, 2013

Obrigada. Natália Sátyro Eleonora Cunha