O que são políticas públicas e como são produzidas?

Prof. Eduardo de Lima CaldasEACH-USP (USP-Leste)

2008eduardocaldas@usp.br

Política pública: origem

• Europa– Desdobramento das Teorias que buscam entender o papel do

Estado

• EUA– Estudo das Instituições para limitar a tirania e as paixões

(Madison)– Estudo das organizações locais como espaços capazes de

promover o bom governo (Tocqueville)– Estudo sobre os processos de tomadas de decisões

Política pública: definição

• É um conjunto articulado de decisões orientadas para a resolução de um problema ou para a realização de um objetivo considerado de interesse público.

• As decisões constituem um padrão de atividade governamental a respeito do assunto.

• Aquilo que é de fato realizado e não um conjunto de intenções.

Entende-se por Políticas Públicas:

1) “o conjunto de ações coletivas voltadas para a garantia dos direitos sociais, configurando um compromisso público que visa dar conta de determinada demanda, em diversas áreas. Expressa a transformação daquilo que é do âmbito privado em ações coletivas no espaço público” (Guareschi et al., 2004).

2) o campo de conhecimentos que analisa o governo à luz de grandes questões públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006).

3) a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou através de delegação e que influenciam a vida dos cidadãos (Peters, 1986, apud Souza 2006).

4) o que o governo escolhe fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud Souza 2006).

Em última instância, pode-se dizer que os temas relativos às políticas públicas dizem respeito a entender quem ganha o quê, por que e que diferença isso faz.

Características

• As PP são desenvolvidas por instituições governamentais e seus responsáveis por meio de processos políticos.

• Sua implementação pode ou não envolver organizações da sociedade, empresas etc.

• As PP envolvem não somente a decisão de elaboração legal, mas os atos subsequentes relacionados à implementação, interpretação e cumprimento da lei.

Um problema é considerado público quando um grupo considerável de pessoas

considera que deve receber atenção por parte do

governo.e o governo passa a prestar atenção no referido

problema

O ciclo das Políticas Públicas

• Formação do problema• Inclusão na agenda• Formulação de política• Decisão da política• Implementação da política• Avaliação da política

Será que este ciclo é realmente linear?

O contexto da política pública

• Cultura política• Opinião pública• Sistema social ( diferentes interesses)• Sistema econômico• Contexto institucional• Relações federativas• Separação de poderes• Sistema partidário

Quem faz parte do jogo?

• Formuladores• Implementadores• Interessados• Beneficiários• Políticos• Burocratas• Imprensa

Onde se Joga?

–Movimentos Sociais– Conselhos e Conferências– Câmaras e Assembléias

– Poder Judiciário–Ministério Público

– Secretarias de Governo– Comunidades Epistêmicas

– Outros

PPs e direitos

• Direitos são construções sociais, fruto das disputas entre diversos setores da sociedade.

• As políticas públicas podem ser instrumento de afirmação e materialização de direitos:– Provendo o acesso direto aos direitos

– Removendo barreiras ao acesso aos direitos:

• Políticas de ações afirmativas.• Construção de infra-estruturas físicas e institucionais.• Acesso à informação sobre acesso a direitos.

Cuidado!Nem sempre uma política amplia os

direitos

• As políticas podem ser excludentes quando:– Restringem o acesso aos serviços públicos.

– Criam serviços de segunda categoria para setores com menos poder.

– São apropriadas por setores específicos em detrimento de objetivos universalizantes.

Debate:

• Qual é a relação entre políticas públicas e direitos?

• Exemplos de políticas que ampliam e que restringem direitos.

Como são feitas as salsichas, as leis... e as políticas públicas?

A formação da agenda

• Nem todos os problemas para os quais as pessoas buscam apoio governamental atraem atenção suficiente para entrar na agenda. Há uma disputa.

• Para isso é preciso que os grupos sejam numerosos, poderosos e/ou tenham status.

• Dirigentes políticos tem papel central na conversão de problemas em agenda.

Formulação e adoção de uma política

• Envolve a escolha de caminhos de ação/estratégias.

• A questão do conhecimento: A dificuldade na formulação do diagnóstico sobre o problema, complexidade dos problemas sociais.

• Atores que dão sustentação à política e mecanismos de concertação, dominação e negociação.

Implementação de políticas

• As organizações da administração pública são os atores implementadores mais importantes das PP.

• A própria burocracia também desempenha um papel importante e colabora para o sucesso ou fracasso da PP.

• Redes de implementação: agentes governamentais e não-governamentais

• A implementação é um palco ativo de negociação e barganha entre agentes e beneficiários.

Políticas Públicas e conflito social

• Podemos ver as PPs como reflexo nas ações do Estado dos conflitos e disputas por recursos no interior da sociedade:– Quem será o beneficiário direto e indireto?

– Que recursos irão para onde?

– Quem deixará de receber esses recursos?

Um exemplo: Passe Livre no Transporte Coletivo para estudantes

• Quem lucra com ele? • Quem paga a conta? • Que argumentos são utilizados a favor e

contra?

Cuidado com a nova tecnocracia!

• O discurso “técnico” das políticas públicas pode mascarar as disputas sociais: – As escolhas de método, dados e critérios para formulação do

diagnóstico influenciam o rumo que a política tomará: o diagnóstico não é isento. Diagnósticos implicam escolhas.

– Por trás da frieza técnica dos números, estão preconceitos, ideologias, interesses etc. Não há neutralidade.

– Quem pode dizer que uma política é melhor que outra? Com que critérios? É melhor para quem?

– É possível falar de uma política tecnicamente perfeita?

Quais são os argumentos para que uma posição prevaleça no processo

das PPs?

• Promoção do bem comum.• Defesa de setores vulneráveis.• Defesa de interesses difusos.• Promoção da justiça e igualdade.• Aumento de eficiência do uso dos

recursos.

Os argumentos reacionários (Hirschmann)

• Ameaça: podemos fazer, mas há um sério risco de perdermos Direitos já conquistados por causa dessa tentativa de ampliá-los...

• Futilidade: podemos fazer, mas é desnecessária nossa ação. Quando a situação tiver que ser resolvida, ela será... Por enquanto, o problema continuará o mesmo...

• Perversidade: efeito adverso. Se fizermos isso, o problema que queremos resolver vai piorar. As conquistas sociais aumentam a indolência...

Além dos argumentos apresentados por Hirschmann

• Impossibilidade: a idéia é boa, mas não vai ser possível implementá-la por conta de dificuldades jurídicas, econômicas, políticas, culturais, técnicas, administrativas etc.

Trabalho em grupo

• Para uma política pública, analisar os principais argumentos favoráveis e contrários.

• O que está por trás deles?

Avaliação de PP

• O que se quer saber ao avaliar uma política: – Eficiência na aplicação dos recursos

– Eficácia na realização dos objetivos prescritos

– Efetividade em termos de transformação da realidade: resultados e impactos.

• A avaliação não é neutra, também...• O fetiche dos indicadores.

Controle social e participação

• Controle social:– Está diretamente associado à transparências dos atos dos

agentes públicos.

– Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das políticas públicas.

– Cria condições para o estabelecimento de relações de confiança.

– Exige a existência de mecanismos de prestação de contas.

Principais Instrumentos de Controle Social

– Fiscalização de contratações.– Acompanhamento da execução orçamentária.– Estudos orçamentários sobre assuntos

específicos.– Monitoramento de projetos.– Acompanhamento permanente de políticas.– Participação em conselhos gestores de políticas

públicas.

• Fóruns de políticas públicas• Fóruns de acompanhamento do

orçamento público.• Redes de monitoramento de políticas.• Iniciativas de avaliação independente de

políticas públicas.• Participação em conselhos gestores de

políticas públicas e de unidades

O Papel da Sociedade Civil Organizada

• Participação individual ou por meio de organizações representativas de interesses.• Muitas vezes, a participação é apenas

superficial ou de fachada, para legitimar as ações dos agentes públicos.• Efetividade da participação exige

institucionalidades: ferramentas e instâncias.

Participação

• Conselhos gestores de políticas públicas.• Audiências públicas.

• Conferências de políticas públicas.

Principais Instrumentos de Participação

• Assimetria de informações governo-sociedade civil.

• Capacidade de processamento de informações pelas organizações da sociedade.

• Articulação de iniciativas de controle social de vários setores.

• Participação setorizada: cada um puxa a sardinha para sua brasa…

• Resistência governamental e burocrática à participação e controle social.

Dificuldades

• Quais são as principais possibilidades de participação e controle social em políticas públicas de interesse da juventude?• Quais são as maiores dificuldades

enfrentadas?

Discussão em Grupo

Bibliografia Geral

• Análise de políticas públicas – mecanismos, processos e atores

• LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del paso. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 1. Brasília: ENAP, 2006.

• LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de caso y teoria política. In: VILLANUEVA, Luis (editor). La hechura de las políticas. México: Miguel Algel Porrua, 2000.

• SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8, número 16, julho a dezembro, 2006, páginas 20-45.

• http://www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf• WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração. Revista do

Serviço Público Brasília 56 (3): 349-366 Jul/Set 2005.• http://www.enap.gov.br/index.php?

option=com_docman&task=cat_view&gid=849&Itemid=129

Bibliografia Específica• A formação das Agendas de Governo• CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de

Formulação de Políticas Públicas. BIB – Boletim de Informações Bibliográficas, São Paulo, n°61, 1° semestre de 2006, páginas 25-52.

• COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). “A garbage can model of organizational choice”. In: administrative science quarterly, n°17, pp: 1-25.

• DOWNS, Anthony. Up and down with ecology: the issue-attention cicle. The Public Interest, n°28, páginas 38-50, 1972.

• FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos: conflitos ambientais e a emergência do meio ambiente enquanto problema social no Rio de Janeiro. Dados – Revista de Ciências Sociais, v.1, n°41, páginas 87-113, 1998.

• KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and public policies. New York: HarperCollins, 1995 (especialmente capítulos 8 e 9).

• Implementação de Políticas Públicas• HILL, M. Implementação: uma visão geral. In: SARAVIA, Enrique e

FERRAREZI, Elisabete (org.). Políticas Públicas – Coletânea – Volume 2. Brasília: ENAP, 2006.

Bibliografia Específica• Inovação e Disseminação das Políticas Públicas• CANADA. Canada School of Public Service. Uma Exploração inicial da

Literatura sobre a Inovação. In: Cadernos ENAP, 30. Brasília: ENAP, 2006.

• http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=258&Itemid=69

• CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na formulação de políticas públicas. II Encontro de Administração Pública e Governança. São Paulo, 22 a 24 de novembro de 2006.

• PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em Gestão Local. XXV Congresso da LASA, Las Vegas, Nevada, EUA, outubro de 2004.

• http://www.polis.org.br/download/64.pdf• SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos inovadores. IX Congreso

Internacional del CLAD, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004.• http://www.clad.org.ve/fulltext/0049806.pdf• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos:

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Bibliografia Específica• Avaliação de Políticas Públicas

• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de programas públicos: desafios conceituais e metodológicos. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro de 2003, páginas 969-992.

• http://www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_rap_artigos.asp?cd_edi=24

• FARIA, C. A. P. A política da avaliação de políticas públicas. RBCS – Revista Brasileira de Ciências Sociais, São Paulo, volume 20, n°59, outubro de 2005, páginas 97-109.

• http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v20n59/a07v2059.pdf

• FIGUEIREDO, A. e FIGUEIREDO, M. 1986. Avaliação política e avaliação de políticas: um quadro de referência teórica”. In: Análise e Conjuntura, 1(3).

• GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para Organizar Avaliações da Ação Governamental. – Texto para Discussão nº 776 – Brasília: IPEA,2001.

• KAYANO, Jorge e CALDAS, Eduardo. Indicadores para o diálogo. In: CACCIA-BAVA, S., PAULICS, V. e SPINK, P. (org.). Novos contornos da gestão local: conceitos em construção. São Paulo: Instituto Pólis; Programa Gestão Pública e Cidadania/EAESP/FGV, 2002.

• http://www.polis.org.br/obras/arquivo_152.pdf

• PEREZ, J. R. Avaliação do processo de implementação: algumas questões metodológicas. In: Nobre, M. e Brant, M (org.) Tendências e perspectives na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC.

• SPINK, Peter. Avaliação Democrática: Propostas e Práticas. simpósio de avaliação em HIV/Aids. Associação Brasileira Interdisciplinar de Aids – ABIA. Rio de Janeiro, 4 – 5 Outubro, 2000

• http://www.fgvspace.br/spink/conteudo/documentos/metodos/avaldemocrat.pdf

• VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em políticas públicas. RAP – Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 30 (2), março-abril de 1996, páginas 5-43.

Histórico Profissional do Professor

• Economista (FEA-USP)• Mestre em Administração Pública e Governo

(EAESP-FGV)• Mestre em Ciência Política (FFLCH-USP)• Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP)• Pesquisador do Instituto Pólis• Coordenador do CIC-SJDC• Professor da EACH-USP