Observatório Urbano: Suporte ao Governo Eletrônico

8/3/2019 Observatrio Urbano: Suporte ao Governo Eletrnico

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Observatrio Urbano: Suporte ao Governo Eletrnico

Arton Jos Ruschel1 , Esperidio Amin Helou Filho1

1 Programa de Ps Graduao em Engenharia e Gesto do Conhecimento (EGC)da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC),

Campus Universitrio, 88040-970Florianpolis-SC, Brasil.

[email protected] [email protected]

Resumo. Este artigo objetiva explorar as possibilidades de modernizao daAdministrao Pblica brasileira com a efetivao do Governo Eletrnico, atravsda utilizao de um sistema de indicadores e ndices de desempenho que se usam daTecnologia da Informao e da Comunicao (TIC) e da Gesto por Resultados.Este Observatrio Urbano, dentro de uma viso sistmica, e a utilizao datecnologia apropriada permite que os indicadores adotados com transparncia ecautelas inteligentes e necessrias possam ser estudados, modelados,acompanhados, particularmente, nos aglomerados urbanos, por observatriosimplantados segundo preceitos da ONU (Organizao das Naes Unidas) e pororganizaes no-governamentais (ONGs). Desta forma assegura-se legitimidade ecredibilidade aos dados e s informaes que devem exprimir nveis de resultadosde metas de interesse social, bem como um aumento do fluxo de comunicao dogoverno com o cidado, instituies e empreendimentos, principalmente com o usode portais na internet. Estas anlises iro servir de subsdio para a tomada de decisona criao de polticas pblicas e que possam ter seu impacto social medido eavaliado.

Palavras-chave. Governo Eletrnico. Observatrio Urbano. Sistema de Indicadores.Gesto por Resultados. Tecnologia da Informao e da Comunicao.

1. Introduo

As condies em que vivem os aglomerados urbanos passaram a ser foco de preocupaocrescente de governos e entidades no-governamentais responsveis por avaliao dessas

condies. As razes fundamentais dessa preocupao crescente decorrem da evoluo doprocesso de urbanizao que caracterizam a expanso populacional do Brasil. Segundodados do IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica) [10], a populao urbanabrasileira evoluiu de 12,8 milhes de habitantes, em 1940, para mais de 137 milhes em2000. As demandas destas novas configuraes sociais precisam ser entendidas eatendidas, mas com muito planejamento. Essa transformao da demografia do Brasil tem


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se manifestado atravs de desequilbrio que situa nosso Pas como um dos campees dadesigualdade social [18].

No errado agregar a tal fenmeno a incapacidade da Administrao Pblica diantedos desafios que se apresentam, principalmente pela falta de informaes e peladesagregao sistmica das informaes existentes. A falta de preocupao inteligentecom o resultado seria corrigida pela adoo de gesto orientada para o cidado e para oresultado [16].

A Administrao Pblica brasileira no conseguiu consolidar um modelo dotado daautocrtica indispensvel sua permanente atualizao de sorte a faz-la competentediante de uma realidade to complexa. Como integrante da teoria padro de organizao, a

administrao pblica, entendida como exemplo das organizaes formais de variadosobjetos, tm existido em todas as sociedades, embora s se tenham transformado emobjeto de estudo sistemtico num estgio recente da histria [19].

Para que os objetivos de uma melhoria social permanente sejam perseguidos eacompanhados, a ONU [13] apresenta um projeto de Observatrio Urbano, o qual umsistema de indicadores sociais, que permite s administraes implementarem a Gestopor Resultados. O Observatrio, que pode ser percebido como o prprio sistema, permiteuma viso holstica da situao, e possibilita uma anlise da interdependncia dos seuselementos, os quais podem ser outros subsistemas. O Sistema um conjunto de partesinteragentes e interdependentes que, conjuntamente, formam um todo unitrio comdeterminado objectivo e efetuam determinada funo [12]. As partes isoladas ou os sub-sistemas considerados, ao serem analisados em conjunto, na forma do Observatrio,permitem um grau de informao diferente, do que quando isolados.

2. Governo Eletrnico e Sistemas de Indicadores

Os avanos tecnolgicos da TIC e engenharia e gesto do conhecimento produzemdesafios para as empresas e para a respectiva competitividade. Igualmente, os governos,se preocupados com os resultados que oferecem sociedade, so instados a modernizar aprpria gesto e a apropriao dos atos, fatos e atendimentos que geram e/ou produzem.

As tendncias de concepo geral de gerncia de redes apontam para a convergnciade tecnologias, indicando que todas as redes caminham no sentido da utilizao dainternet como meio de comunicao e transmisso de informaes e dados [23]. Estaintegrao possibilitada pelo uso intensivo da TIC facilita que os sistemas que hoje estoisolados, principalmente pelo uso da internet, possam ser integrados num sistema maior,

ou super-sistema, que o prprio Observatrio. Os nveis sistema, super-sistema, ousubsistema dependem da percepo do observador [1].

O governo eletrnico (e-gov) tem sido definido com o uso da TIC para promover umgoverno mais eficiente e efetivo. Isto : para facilitar a acessibilidade ao serviogovernamental, atravs de um maior acesso pblico informao e para fazer um governomais prestador de contas aos cidados [6].


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Vrios sistemas, que consistem de informaes e servios, podem ser abrangidos pelogoverno eletrnico:

G2G, governo para governo; G2C, governo para cidado; e G2B, governo para negcio (business).

O fluxo das informaes pode acontecer nos dois sentidos e em volumes que variamnas diversas esferas governamentais. Neste contexto de globalizao, tanto o Brasilquanto os demais pases da Amrica Latina e do mundo, investem com maior ou menorintensidade no governo eletrnico. Uma das primeiras intenes de conhecer o grau dedesenvolvimento do governo eletrnico est nos trabalhos do cientista poltico Darell M.

West, que foi quem construiu um ndice composto de sete indicadores sobre os seguintesconceitos: servios on-line, servios eletrnicos, poltica de privacidade, poltica desegurana, qualidade informtica do site, modalidades de financiamento e alcance pblicode interao [6]. Este ndice desenvolvido desde 2001 e no informativo de 2004, foramanalisados 1.935 sites de governos de 198 pases diferentes.

Com este maior envolvimento do sistema governo com os elementos que o compe,pode-se ressaltar que o governo eletrnico pode tambm incrementar a democracia(eletrnica), permitindo [6]:

Incrementar a transparncia do processo poltico; Elevar o envolvimento direto e participativo dos cidados; e Melhorar a qualidade na informao da opinio pessoal, abrindo novos

espaos de informao e deliberao.Alm de levar a todo aquele que tenha passado por um processo de incluso digital, os

direitos e deveres do cidado perante o governo, muita criatividade pode aflorar com asnovas informaes e com a maneira que so acessadas, assimiladas e retransmitidas,gerando oportunidades. preciso lembrar que o governo eletrnico tambm traz novasoportunidades de negcios para empresas de tecnologia e modificar a forma como sofeitas as compras pblicas, dando oportunidades a empresas que antes tinham seu acessodificultado s licitaes pblicas [17]. A autora tambm entende que isto um processo equer saber como isto influenciar nas expectativas dos cidados e no modo defuncionamento dos governos [17].

Ser um includo digital representa primeiramente ter confiana no sistema, no sentidode que ao interagir com uma interface Web de um portal de governo eletrnico, o usuriotenha vantagens, pois mesmo que a internet parea estvel, ela muitas vezes alvo depessoas mal intencionadas, ou seja, os criminosos digitais. Os crimes digitais prejudicamos consumidores, empresas e governos, pois fazem com que os usurios hesitem em

fornecer seus dados atravs da internet, por falta de segurana e privacidade de suainformao [20]. Mesmo assim, pode-se perceber que as vantagens so grandes e oaprimoramento da internet ser feito com seu uso massivo e intensivo.

Um aumento da interao do cidado e do governo (G2C), com o aperfeioamento doinstrumento de comunicao, levar o sistema a um aprimoramento em diversos aspectos.Entre eles a segurana do processo (com o uso de assinaturas digitais), qualidade no


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contedo dos portais (utilizao de tcnicas de Inteligncia Artificial, Web Semntica,Ontologias e Design) e colaborao. Neste sentido foi conceituado o governo eletrnicocomo sendo a contnua otimizao da prestao de servios do governo, da participaodos cidados e da administrao pblica pela transformao das relaes internas eexternas atravs da tecnologia, da Internet e dos novos meios de comunicao [8].

O governo eletrnico com o uso da TIC no s acelerou a comunicao entre as partes(G2G, G2C, G2B), mostrando muitas vezes a fragilidade e a deficincia dos sistemasexistentes. Exposto o problema, passou a sofrer uma presso para qualificar estessistemas, melhorando a infra-estrutura de TIC e novos modelos de gesto, passando pelainovao, em busca da satisfao da expectativa do cidado. Muitas demandas surgem da

prpria sociedade organizada que clama por melhores servios e transparncia dogoverno, de alguns nichos do governo que bem capitaneados se destacam de outros,ONGs, mas tambm de organismos internacionais como a ONU e Banco Mundial.

No sentido de qualificar a governana surgiram instituies que buscam sistematizardados e informaes vindas de diversos sistemas existentes, sociais e econmicos, eoutros a serem construdos. Isto feito de forma cientfica e organizada, para mostrar aosgovernos que possvel melhorar de forma significativa e continuada, os sistemas e amaneira de governar existentes at ento, objetivando uma melhoria social.

O observatrio ORBIS MC, implantado na Regio Metropolitana de Curitiba,apresenta uma soluo prtica para conjugar a varivel tempo-real com a disponibilidadedos dados para todos os agentes. Ao descrever a inovao adotada, a direo doobservatrio apresenta a verso on-line de software de monitoramento de indicadorescomo uma ferramenta destinada a permitir que os gestores pblicos, as organizaes

sociais, pesquisadores e representantes de entidades privadas interajam numa funocooperativa [14].Este sistema uma inovao porque o acesso atravs da Web e d total liberdade ao

usurio para trabalhar com os indicadores. Permite fazer cruzamento de dados e criartemas de monitoramento, alm de contar com um mdulo de entrada de informaes quepossibilita a descentralizao na alimentao do banco de dados [14].

As consultas so apoiadas em recursos visuais, tais como mapas, grficos, tabelas combase nos indicadores, favorecendo aferio de dados estticos, tendncias e comparaes,selecionando abordagens e criticando desempenhos, em nveis diferentes do sistema, poisfuncionalidades observadas em um nvel hierrquico, no se mantm, necessariamente,em outros nveis [1]. De outra parte, a concepo de um sistema de informao e decomunicao, numa viso sistmica, integrada e orgnica, deve levar em conta quatroaspectos [9]:

Analisar e entender os processos de governo eletrnico (e-gov); Considerar as necessidades de informao de todos os atores envolvidos; Trabalhar de forma colaborativa e realizar projetos em rede; e, Dar prioridade adoo de padres internacionais estabelecidos de forma

colaborativa.


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3. Gesto por resultados

A forma de avaliar, isto , medir os resultados traduz-se em indicadores. Estes, segundoHardi e Berg, so utilizados para simplificar informaes sobre fenmenos complexos epara tornar a comunicao sobre eles mais compreensvel e quantificvel [3]. Aconstruo de um sistema de indicadores, o Observatrio Urbano, pode ser consideradoum fenmeno teleolgico, pois ... fenmenos teleolgicos so fenmenos que acontecemde forma planejada, projetada, isto , so dirigidos por algum tipo de objetivo, paracumprir algum tipo de finalidade [1].

No planejamento e construo de um sistema de indicadores, a partir de cenriosvisualizados, existe uma preocupao com a satisfao de requisitos, como:

Relevncia poltica; Simplicidade; Validade; Srie temporal de dados; Disponibilidade de dados de boa qualidade; Habilidade de agregar informaes; Sensitividade; e Confiabilidade.

Visualizar cenrios extremamente importante para elaborarem-se projetos, isto , aoelaborarem-se projetos j h que se ter em mente o que se pretende construir [1].

Para se atingir a Gesto por Resultados, so recomendados alguns passos essenciais:

Deflagrar processo de reflexo nos diversos nveis de gesto da organizao, sepossvel a partir de levantamentos/pesquisas que revelem graus de insatisfao ede insucesso junto ao pblico-alvo, isto , a sociedade;

Socializar o conhecimento sobre o propsito da existncia da organizao comvistas a deslocar o eixo da anlise de gesto dos processos para os resultados eseus impactos junto ao pblico-alvo:

Conformar e/ou produzir indicadores e ndices que traduzam objetivamenteresultados, constituindo-os referncias para o aperfeioamento do processo detrabalho da organizao;

Conceber dinmica de atualizao peridica de tais indicadores de forma atransform-los em subsdio para a racionalizao das aes e do uso dosrecursos pblicos;

Indicadores atualizados passam a atuar como aferidores de situao, fornecendoinformaes necessrias para a adoo de medidas de gesto com vistas aaperfeioar os processos, identificando e, classificando resultados; e,

Transformar a srie histrica, isto , a evoluo dos resultados expressos atravsde indicadores em forma de avaliao/retribuio dos colaboradores e deprestao de contas a comunidade.


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O indicador nada mais do que um instrumento que oferece dados permitindo umconhecimento mais compreensivo da realidade analisada [5]. Segundo o mesmo autor, osprimeiros indicadores urbanos consideravam a qualidade de vida urbana atravs da infra-estrutura social existente. O indicador uma ferramenta que possibilita a obteno dadossobre uma dada realidade, tendo como objetivo sintetizar um conjunto de informaescomplexas, utilizando apenas a essncia do aspecto analisado. Ele uma medida, no uminstrumento de previso, pois apenas constata uma dada situao [11]. As possveiscausas, conseqncias ou previses so feitas de forma abstrata pelo observador, deacordo com sua bagagem de conhecimento e sua viso de mundo.

A alimentao de dados e a prpria dinmica do processo dependem da disponibilidade

de informao de comunicao, tal dependncia pode ser constatada e comprovada em setratando, por exemplo, de uma rede de postos de sade, escolas ou de outras infra-estruturas que se queira gerenciar. Uma tal aplicao favorecida porque os indicadorespermitem um diagnstico da realidade local e revelam a diversidade existente, mesmodentro do municpio e da regio, disponibilizando variveis quantificveis e comparveis[2].

Da decorre que as experincias de sistemas locais de informao convivem com odesafio de bem disporem trs atividades bsicas: entrada confivel e atual, processamentoem tempo real e sada em tempo real com resultados mensurveis. Mais uma vez, odesafio da TIC est presente na viabilizao do objetivo do trabalho. Alm dessas trsatividades, a realimentao (feedback) fundamental para corrigir processos erecomendar revises.

Para que um observatrio cumpra finalidades teis gesto pblica, alguns requisitos

so indispensveis: Atualizao constante dos trabalhos, permitindo que as informaes reflitam com

preciso a realidade e contribuam para formular, gerir e avaliar; Anlise territorializada, de forma a vincular indicadores componente espacial,

ou seja, a uma jurisdio; Inteligibilidade dos indicadores, ou seja, utilizao de ndices compreensveis e

comunicveis; e Expresso de condies efetivamente importantes para a sociedade a que se volta

o observatrio.O papel do observatrio no o de definir polticas pblicas, mas sim disponibilizar

dados e informaes teis para que os tomadores de decises possam saber o que melhore por que razo. As duas agendas propostas pela ONU convergem, em nvel local eregional [13]. Os objetivos da Agenda Habitat [22] desdobram-se nos seguintes

indicadores: Acesso gua potvel; Acesso a servios essenciais; Coleta de lixo; Durabilidade das habitaes; rea suficiente para viver;


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Crescimento da populao; Famlias pobres; Indicador chave de mortalidade em menores de cinco anos; Alfabetizao; Emprego informal; Desemprego; PIB (Produto Interno Bruto); Arrecadao de impostos; Ocupao segura / regime de ocupao;

Segurana da propriedade (loteamentos irregulares); Preo da gua; Esgoto e efluentes tratados; Criminalidade (homicdios); e Tempo de translado.

Valores como liberdade, igualdade, solidariedade, tolerncia, respeito natureza eresponsabilidade comum foram considerados no documento como essenciais para asrelaes internacionais no sculo XXI.

A experincia mostra que a utilizao de indicadores, considerando as diferentesfrentes de ao, como listado acima, est sujeita a armadilhas e perigos, traduzidos nosseguintes elementos:

Viso de tnel nfase no que quantificvel, desprezando-se os aspectos dedesempenho no quantificveis;

Sub-otimizao prioridade para rotinas prejudicando objetivos mais amplos;

Miopia perda de objetivos de longo prazo; Fixao no nmero, em prejuzo do servio aferido; M representao fraude deliberada dos dados; M interpretao aceitao acrtica do resultado; Jogo produo de metas fceis para sucessos aparentes; e Ossificao inflexibilidade na fixao de objetivos.

Este conjunto de preocupaes est presente na avaliao propiciada pelo Radar Social,publicao do IPEA, rgo vinculado Secretaria de Planejamento e InvestimentosEstratgicos do Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto SPI/MP. A referidapublicao constata que, num universo de 130 pases, o Brasil encontra-se em penltimolugar no tpico Desigualdade [18].

Os indicadores no so partes isoladas; so, sim, instrumentos que, ordenados de

acordo com o conhecimento da biologia do sistema, servem para observar o estado deum sistema, e comparando dois ou mais estados, obter o desempenho de um sistema, paraaferio ou orientao de aes. O estado de um sistema a caracterizao formal de suasituao (fotografia) em um determinado instante de tempo [1].


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4. Meio Ambiente e Segurana

Para a questo do Meio Ambiente foi proposta a construo de um sistema de indicadores[5], o que possibilita melhores atuaes e intervenes pautando-se em 4 razesfundamentais como:

Medidas de polticas para o Meio Ambiente; Integrao das questes ambientais em polticas setoriais; Integrao mais geral entre as decises econmicas e ambientais; e Informar o poder pblico sobre o Meio Ambiente.

O proponente tambm cita que um dos melhores exemplos o caso de Seattle nosEUA, onde a construo, em 1991, desses indicadores de sustentabilidade, tiveram amaior repercusso mundial. Os indicadores foram construdos atravs de um frum civil evoluntrio Seattle Sustentvel, ... con el deseo de aumentar la vitalidad cultural,econmica, ambiental y social de la ciudad. [5].

O Tratado de Kyoto um acordo mundial feito em 1997 onde foram criados vriosindicadores que permitiram visualizar e entender o desempenho ambiental do planeta emrelao ao aquecimento global, aonde foram estabelecidos metas e prazos para adiminuio de gazes poluentes causadores do efeito estufa, tendo um papelimportantssimo na compreenso, elaborao, implementao e aferio [21].

A sustentabilidade urbana avaliada atravs da combinao de vrios ndices de estadopresso e reposta, contendo indicadores de capacidade poltica institucional que indiquemtendncias atravs de ndices de sustentabilidade que possam dar respostas a presses edesafios futuros [15]. A criao deste ndice de sustentabilidade a partir dos indicadorespoder ser utilizada para se fazer uma comparao da qualidade de vida na regioestudada, como para auxiliar no processo de planejamento das cidades e microrregiesrelacionando a integrao entre o desenvolvimento econmico e o meio ambiente.

Os indicadores de sustentabilidade urbana [7] [15] podem ser divididos em: Indicador de qualidade da gua; Indicador de qualidade da habitao; Indicador de conforto ambiental; Indicador de condies de vida; Indicador de renda; Indicador de presso urbana; Indicador de reduo da presso industrial; indicador da reduo da presso agropecuria e silvicultura;

Indicador de autonomia poltico - administrativa; Indicador de polticas pblicas ambientais; Indicadores de gesto ambiental na indstria; e, Indicadores de interveno na sociedade civil.

Na questo da Segurana Pblica, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp)j mantm um sistema que controla a aplicao de indicadores tradicionais, como:


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Taxas de crimes registrados; Taxas de esclarecimento/elucidao de crimes; Taxas de confeco de inquritos policiais; Taxas de condenao; Taxas de mortes, ferimentos e danos nas vias pblicas (acidentes de trnsito); Aumento/diminuio de denncias contra policiais; Aumento/diminuio da letalidade policial; e, Uso apropriado dos recursos pblicos nas operaes e atividades da polcia.

A prpria Senasp vendo que isto no suficiente para o seu gerenciamento, baseadoem Bayley [4]), prope que o sistema seja ampliado, e que sejam tambm feitas pesquisasde vitimizao, para a obteno de:

Taxas de vitimizao; Registros de mudana nos nveis de medo do crime; Registros de mudana nas estratgias de auto-defesa; Aumento/diminuio da utilizao de parques e espaos pblicos; e, Satisfao com o servio da polcia.

Um outro aspecto importante da pesquisa de vitimizao a possibilidade de medir ataxa de sub-notificao de violncia e corrupo policial, portanto, comparando osindicadores de diferentes sistemas. Isto mostra que por muito tempo, diferentes sub-sistemas com o mesmo objetivo, tero que conviver e concorrer pelos limitados recursosoramentrios para a sua manuteno.

5. Concluso

Pelo que apresentamos neste artigo, o apoio e as diretrizes da ONU so fundamentais, etambm uma vantagem, para a ampliao da rede de observatrios no Brasil, a exemplodo ORBIS MC de Curitiba. Uma dificuldade para a implantao de novos observatrios a heterogeneidade das instituies e esferas governamentais brasileiras, que relutam naqualificao efetiva dos seus recursos humanos e dos modelos de gesto. Este artigotambm serve de orientao para aqueles que instituram um governo eletrnico e queprecisam dar qualidade s funes de governo eletrnico, o qual s pode se efetivarplenamente com o uso de um sistema de indicadores como suporte, ou seja, oobservatrio.

Os Observatrios Urbanos podem converter-se em instrumento importante para

estimular o desenvolvimento da Administrao Pblica nas diversas esferas (municpio,estado, unio, ou outros arranjos). Mas par isto preciso uma dotao de mecanismos demotivao e emulao, com o uso de sistemas de indicadores, pela fixao de metasobjetivas e pela comparao de resultados entre organizaes governamentais e no-governamentais locais. O observatrio deve ser parte integrante da gesto de governo,dando suporte efetivao do governo eletrnico.


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A emulao referida enseja a possibilidade de se construir um ciclo virtuoso no quala energia dos agentes pblicos seja estimulada a superar o desempenho alcanado por elamesma anteriormente ou por outra jurisdio, e com o apoio e reconhecimento dasociedade. A TIC e o governo eletrnico faro que o cidado e os elementos quecompem o sistema, encurtem o caminho de suas reivindicaes e ampliem acomunicao: sem rudos, distores ou intermedirios. Devemos considerar osindicadores de Meio Ambiente, Segurana Pblica, aqueles propostos pela ONU, bemcomo aqueles que sejam idealizados para solues locais.

Trabalhar com sistemas de indicadores requer um exerccio continuado, na busca deajustes finos nos sistemas de indicadores para solucionar problemas histricos ou

eventuais, como variveis e transio de estado de sistema mal monitorados ouinterpretados. Um problema apontado quando o gestor da empresa s enxerga umindicador, dos muitos possveis [1].

A sistematizao desses indicadores e a participao de agentes independentes naauditoria de seus elementos constitutivos e nos sistemas de informao e comunicaoque ensejam sua atualizao podem contribuir para sua legitimidade e confiabilidade. Oapoio da TIC, principalmente atravs dos portais Web, e das aes do governo eletrnico,determinar as possibilidades reais de alimentao dos sistemas organizacionais comdados atuais e em diferentes fontes, inclusive com trocas robotizadas de dados entresistemas permitindo a gerao de conhecimento e novos instrumentos e modelos degesto. A participao comprometida das pessoas integrantes de todos escalesgovernamentais e das organizaes comunitrias de forma organizada, aliada transparncia, requisito essencial.

Finalmente, a conjugao positiva e orgnica de Observatrios Urbanos, TIC, GovernoEletrnico, ONGs e a Gesto por Resultados apoiados por uma viso sistmica, a partir deboas prticas sociais, podem representar a reabilitao da Administrao Pblica,tornando-a til para a elevao efetiva e continuada da qualidade de vida do grandeSistema Social.

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