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OBZ - a solução adequada para os municípios financeiramente desequilibrados,

em contexto de SNC – AP

Francisco José Alveirinho Correia, CC n.º 41 270

alveirinhocorreia@hotmail.com

Área Temática: Contabilidade Orçamental

Palavras chave: orçamento base zero, contabilidade pública, finanças locais, plano oficial de

contabilidade das autarquias locais, sistema de normalização contabilístico para as administrações

públicas.

Metodologia de investigação usada: M8 Other

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Resumo

Glossário

Introdução

1 – Enquadramento

2 – O que é o OBZ

2.1 – Conceito

2.2 – Pontos fortes e fracos

2.3 – Requisitos para a sua implementação

2.4 – Limitações na sua aplicação

3 – Municípios financeiramente desequilibrados - principais práticas adotadas

3.1 – A nível do sistema contabilístico

3.1.1 – Regras previsionais

3.1.2 – Compromissos anos futuros

3.2 – A nível das finanças locais

3.2.1 – O sistema financeiro

3.2.2 – Endividamento

4 – Discussão da solução de aplicabilidade do OBZ em contexto SNC-AP

4.1 – O estado da matéria

4.2 – A ineficácia dos mecanismos adotados

4.3 – O OBZ e os municípios financeiramente desequilibrados

4.4 – O impacto e as exigências do SNC-AP

5 – Conclusões

6 – Referências Bibliográficas

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Resumo

O Orçamento Base Zero (OBZ), consubstanciado num processo orçamental, de utilização cíclica,

ignorando o passado, constitui uma ferramenta de gestão virada para resultados, visando a redução de

custos e estruturas, permite a eliminação de ineficiências e sobreposições, fomenta a transparência e

favorece a comunicação e a “accountability” e, bem assim, pode servir de elo motivador na administração

autárquica para os intervenientes no processo, apesar das experiências públicas negativas de insucesso e

de abandono desta técnica já registadas.

Durante os últimos 40 anos, na Administração Autárquica vigoraram três sistemas contabilísticos e seis

leis das finanças locais, sendo hoje inquestionáveis os aspetos positivos decorrentes dos referidos

sistemas. Todavia, algumas das suas fragilidades, aliadas a muita imprudência financeira, a uma onda

despesista cíclica eleitoral e à inobservância de algumas regras e procedimentos contabilísticos,

conduziram vários municípios a uma situação de forte desequilíbrio financeiro, até mesmo de “falência

técnica”. Não obstante a criação nos últimos 10 anos de vários mecanismos legais, com clara intenção

corretiva e de apoio financeiro, esses municípios ainda não conseguiram inverter a situação, limitando-

se a gerir os pagamentos em atraso e a procurar diminuir o nível de endividamento, sem que se vislumbre

o tão almejado equilíbrio financeiro.

Com a adoção próxima do Sistema de Normalização Contabilístico para as Administrações Públicas

(SNC – AP), suas exigências ao nível da uniformização de procedimentos e do aumento da fiabilidade

da consolidação de contas, a imposição legal do OBZ a esses municípios, devidamente regulamentada

no quadro do atual regime jurídico de finanças locais, poderia constituir, por um lado, um caso de

sucesso, contrariando assim algumas experiências internacionais, ao mesmo tempo que poderia constituir

um verdadeiro ensaio, que poderia ser estendido, com sucesso e, no futuro, a outros setores da

administração pública e, por outro lado, um instrumento facilitador da implementação segura e adequada

do SNC-AP, designadamente em matéria de contabilidade e relato orçamental e do cumprimento da

LCPA.

Palavras chave: Orçamento base zero, contabilidade pública, finanças locais, plano oficial de

contabilidade das autarquias locais, sistema de normalização contabilístico para as administrações

públicas

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Abstract

The Zero Based Budgeting (ZBB), embodied in a budget process, of cyclic use, ignoring the past,

constitutes a management tool seeking for results, aiming at the reduction of costs and structures, allows

the elimination of inefficiencies and superposition, fosters transparency, “accountability” and

communication, and may also serve as the motivating link to those who are involved in this process,

despite the negative experiences of failure and abandonment already registered with this model.

During the last 40 years, three accounting systems and six laws on local finances were in force in Local

Government, being unquestionable nowadays the positive aspects arising from such systems. However,

some of its weaknesses, combined with a lot of financial recklessness, to a electoral cyclical spender

wave and failure to comply with certain rules and accounting procedures led several municipalities to a

strong financial imbalance and even on a "technical failure" status. Despite the creation, in the last 10

years, of various legal mechanisms, with clear corrective intention and financial support, these

municipalities have failed to reverse the situation and continue managing merely late payments and

seeking to reduce the level of debt, without a glimpse of the much desired financial equilibrium.

With the upcoming adoption of the Accounting Normalization System for Public Administrations (SNC

-AP), and their requirements in terms of standardization of procedures and the increasing of the reliability

of the consolidated accounts, the legal imposition of ZBB on these municipalities, properly regulated

under the current legal system of local finance, could be on the one hand, a case of success, thus

contradicting some international experience at the same time it could be a real test, which could be

extended, and successfully, in the future, to other sectors of public administration and, on the other hand,

an instrument facilitating the safe and proper implementation of the SNC-AP, in particular what concerns

accounting and financial reporting and compliance with the Law of Commitments and Delayed Payments

(LCPA).

Keywords: zero-based budgeting, public accounting, local finance, official plan of accounting of local

government, accounting normalization system for public administrations.

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Glossário

AMR – Ações Mais Relevantes

CRP – Constituição da República Portuguesa

DGAL – Direção Geral das Autarquias Locais

EUA – Estados Unidos da América

FAM – Fundo de Apoio Municipal

IGF – Inspeção Geral de Finanças

IMI – Imposto Municipal sobre Imóveis

IRS – Imposto sobre o Rendimento de Pessoas Singulares

GOP – Grandes Opções do Plano

LCPA – Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso

LEO – Lei de Enquadramento Orçamental

LOE – Lei do Orçamento de Estado

OBZ – Orçamento Base Zero

OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

OE – Orçamento do Estado

PAEL – Programa de Apoio à Economia Local

PIB – Produto Interno Bruto

POCAL – Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais

POCP – Planos Oficial de Contabilidade Pública

PPTH – Programa Pagar a Tempo e Horas

PPI – Plano Plurianual de Investimentos

PREDE – Programa de Regularização Extraordinária das Dívidas do Estado

RAFE – Regime de Administração Financeiro do Estado

RFALEI – Regime Financeiro das Autarquias Locais e Entidades Intermunicipais

RJAEL – Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e das Participações Locais

SNC-AP – Sistema de Normalização Contabilístico para as Administrações Públicas

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Introdução

O presente trabalho técnico, focado no âmbito do processo orçamental municipal, visa aferir sobre a

aplicabilidade e respetiva viabilidade do OBZ, aos cerca de 33 municípios que atualmente se encontram

ainda financeiramente desequilibrados. Apesar dos pontos fortes e fracos desta “filosofia” orçamental,

tentar-se-á demonstrar as suas virtudes e vantagens, num contexto de latente endividamento legal, que

teimosamente tem persistido, não obstante a criação de vários mecanismos tendentes ao equilíbrio

financeiro.

Assim, após um breve enquadramento no ponto 1, onde são abordados de uma forma muito breve o OBZ

e a existência de muitos municípios desequilibrados financeiramente, segue-se o ponto 2, que desenvolve

de uma forma mais pormenorizada, com vista a perceber-se a técnica, os pontos fortes e fracos, os

requisitos para a sua implementação e limitações do OBZ. Em seguida, no ponto 3, enumeram-se as

causas determinantes do desequilíbrio financeiro dos municípios, quer em sede do sistema contabilístico,

especialmente em relação aos compromissos de anos futuros e regras previsionais, quer a nível da lei das

finanças locais, designadamente em matéria de financiamento e dos limites legais ao endividamento.

Em contexto de uma próxima adoção do SNC-AP, no ponto 4, é apresentada a discussão de uma solução

baseada na aplicabilidade do OBZ aos municípios financeiramente desequilibrados, o estado atual da

matéria, a ineficácia dos mecanismos legais criados nos últimos dez anos, é também abordada, ainda que

de uma forma breve, colocando toda a pertinência num exercício “base zero”, por forma à adoção de um

adequado controlo de gestão e, concomitantemente, à redução da despesa desses municípios.

A terminar, no ponto 5, são apresentadas umas breves conclusões sobre a temática abordada, seguindo-

se-lhe a bibliografia consultada.

1 – Enquadramento

O OBZ foi criado em 1969, nos Estados Unidos da América (EUA), mais concretamente na Texas

Instruments, por Pyhrr (1981), no âmbito da racionalização da gestão. Esta ferramenta de gestão,

consubstanciada numa técnica orçamental, tem vido a ser aplicada quer no sector privado, quer no sector

público, mostra-se ao nível do seu conteúdo técnico, muito mais restrita do que noutros sistemas, porque

se limita quase exclusivamente à hierarquização seletiva da alocação de recursos e à sua quantificação

orçamental.

Focada em resultados, pretende assim romper com o passado e eliminar a prática habitual da técnica do

incrementalismo, adotada quase sempre de forma automática, em especial, em sede de despesas correntes

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(funcionamento). Poder-se-á mesmo afirmar que o OBZ tem subjacente uma alteração substancial no

ajustamento do processo orçamental e do orçamento, à real capacidade de recursos disponíveis, sejam

eles de natureza financeira, material ou humana.

Perfeitamente delimitado às funções planeamento e execução orçamental, o OBZ estratifica o orçamento

em funções, projetos e ações com vantagens para os municípios, enfatizando estudos, atividades e

investimentos, analisando-os de forma individual e isolada, na medida em que permite a elaboração de

pacotes de decisões que são objeto de discussão e possibilitam a sua avaliação económico-financeira de

forma individual para cada uma das atividades e funções. Viabiliza e fomenta não só uma correta tomada

de decisões ao nível estratégico, mas também adequadas políticas de trabalho ao menor custo possível,

porquanto permite conhecer com precisão os encargos legais, éticos e sociais, na medida em que também

personaliza as atividades futuras, define os métodos de trabalho e permite, assim, a oportunidade de

ajustar os municípios à satisfação das necessidades locais.

Por outro lado, os autarcas passam a ser adequadamente responsabilizados e avaliados, situação vista

num contexto de órgão colegial e equipa, podendo constituir um estímulo bastante positivo para os eleitos

que, ao acompanharem a sua execução e através da comparação entre o previsto e o realizado, lhes

permite uma rápida alteração e modificação em tempo oportuno e de forma mais adequada.

O OBZ posiciona-se assim como uma ferramenta de planeamento que pode proporcionar aos autarcas

uma razoável segurança, no exercício rigoroso de escolhas de novas soluções não descurando os riscos

inerente e a responsabilidade subjacente.

Por outro lado, a problemática dos municípios desequilibrados financeiramente tem sido objeto de

discussão no seio do Poder Local, no sentido de se encontrarem as justificações tendentes a compreender

o seu percurso gestionário, em sede do sistema de informação contabilístico e da Lei das Finanças Locais,

suas decisões controversas, erros de gestão, imprudências, irregularidades, práticas orçamentais

inadequadas e procedimentos sem observância das leis, princípios e regras vigentes.

Também a independência orçamental e a submissão ao princípio da tutela de legalidade, meramente

inspetiva, aliada a uma insuficiência de receitas, para fazer face a volumoso valor de despesas, têm tido

forte impacto e grandes implicações no estrito cumprimento, designadamente dos sucessivos regimes

legais de endividamento.

Ao longo destas últimas quatro décadas o poder local viu publicar seis Leis das Finanças Locais. Se as

primeiras quatro, regulamentando a capacidade de endividamento quer a curto, quer a médio prazos,

colocaram o enfoque no incentivo ao investimento através do recurso ao endividamento, as duas mais

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recentes (2007 e 2013), centraram-se no endividamento líquido, passando a relevar as limitações ao

endividamento, sendo de salientar que os limites legais estabelecidos nunca estiveram diretamente

relacionados com o nível das receitas municipais, em especial as arrecadadas.

De salientar que os municípios portugueses, à semelhança dos governos locais dos países da Organização

para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (OCDE), estão sujeitos a regras de disciplina

orçamental, como seja, a do equilíbrio orçamental e dos limites à despesa, à orçamentação da receita, ao

endividamento e à autonomia fiscal1. Em matéria de receita, embora não exista qualquer limitação, tem

sido uma prática comum o empolamento orçamental, baseado em desajustadas previsões orçamentais,

que as regras previsionais previstas no Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais (POCAL),

não conseguiram resolver.

Tem sido também sintomático o empolamento dos orçamentos municipais, em resultado de práticas

adotadas na sua elaboração, o incumprimento dos limites legais de endividamento municipais, bem como

a ineficácia dos contratos de saneamento e reequilíbrio financeiros municipais, situações que conduziram

ao desequilíbrio financeiro de cerca de centena e meia de municípios.

Também o limite legal de endividamento, quer de médio e longo prazo, quer mesmo o líquido, nunca

esteve relacionado com o volume de receita de cada município, tendo, com a atual lei em vigor, sido

reportada à dívida total do grupo autárquico, que passou a incluir, não só o município, mas também as

entidades participadas.

Contudo, a adoção de vários mecanismos legislativos que visaram corrigir a situação dos municípios

desequilibrados, não surtiu o efeito desejado, pelo que mais de três dezenas continuam ainda num estado

longínquo do equilíbrio financeiro. Após a adoção de vários mecanismos com objetivos corretivos, e

caminhando-se rapidamente para a implementação do SNC-AP, com forte incidência ao nível da

contabilidade e relato orçamental, o OBZ surge assim como um instrumento de gestão que pode resolver

de uma vez por todas, o problema do desequilíbrio financeiro de cerca de 33 municípios.

1 Conselho de Finanças Públicas. Análise dos determinantes de desequilíbrio financeiro nos municípios portugueses.

Consultado em janeiro de 2016: http://www.cfp.pt/wp-content/uploads/2014/05/Seminario-fin-locais.pdf

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2 – O que é o OBZ

2.1 – Conceito

O OBZ é um tipo de orçamento “de baixo para cima” que parte do princípio de que na sua elaboração

não devem ser consideradas as receitas e as despesas realizadas nos exercícios anteriores, nem mesmo

os saldos que transitam da gerência anterior, como é o caso dos municípios, por gozarem de autonomia

administrativa, financeira e deterem património próprio.

Este tipo de orçamento rompe, assim, com o passado de qualquer município. É a partir de um detalhado

programa de planeamento das atividades e funções a prosseguir, que se procede à elaboração do

orçamento que deve ter subjacente uma clara definição das metas e objetivos a atingir, bem como das

necessidades de recursos, sejam eles humanos, materiais e financeiros, definidos num quadro realista e

tendo em atenção a situação económica, financeira e patrimonial do respetivo município.

Todavia, o sucesso da metodologia subjacente ao OBZ reside no facto das direções política (eleitos

locais) e técnico-administrativa (dirigentes) deverem possuir sólidos conhecimentos sobre a legislação

vigente, a estrutura orgânica aprovada, regulamento interno, planos, normas, regras e princípios

aplicáveis, do mapa de pessoal aprovado e atividades desenvolvidas.

De salientar que o conhecimento exigido às direções política e técnico-administrativa deve ser bastante

minucioso e apurado, porquanto na elaboração do orçamento para determinada atividade ou função,

implica saber quantos postos de trabalho são necessários, qual o nível remuneratório a praticar e os

requisitos dos respetivos conteúdos funcionais. Só na posse de toda a informação detalhada e necessária,

se poderá optar com rigor pelas despesas envolvidas, incluindo as diversas despesas correntes e de capital

que caem na área de responsabilidade de cada interveniente que, por sua vez, devem sustentar os seus

objetivos, estabelecendo um programa de monitorização para poder acompanhar de forma permanente a

execução do OBZ, introduzindo as correções julgadas necessárias, desde que devidamente

fundamentadas.

2.2 – Pontos fortes e fracos

O OBZ evidencia vários pontos fortes decorrentes da sua implementação que segundo Alveirinho (2007),

podem ser resumidas da seguinte forma:

a) melhoria dos documentos previsionais - Quadro Plurianual, Grandes Opções do Plano

(GOP), Ações Mais Relevantes (AMR) e Orçamento - na medida em que, na sequência

de um adequado planeamento das atividades municipais previstas, são fixados e

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aprovados objetivos realistas e que servirão de base a decisões mais racionais,

eficientes e eficazes em termos de alocação de recursos disponíveis;

b) identificação e fixação de níveis de despesa corrente e de capital, através da aprovação

de pacotes de despesas para cada atividade, com a possibilidade de relevar os custos e

os proveitos, separando-os dos outros custos gerais do município;

c) apuramento, à priori, a alocação de recursos para a prossecução das metas e dos

objetivos fixados e privilegiam-se os aspetos qualitativos, em especial, em sede de

execução física;

d) adoção das melhores soluções melhores e mais baratas, ou seja, o máximo de resultados

com o mínimo dispêndio possível;

e) identificação das atividades e funções que podem ser reduzidas, que podem ser

desnecessárias ou que se encontram em duplicado, permitindo hierarquizar e dentro

destas estabelecer prioridades ao nível de projetos e ações, os quais devem ser incluídos

no Plano Plurianual de Investimentos (PPI), consoante a sua hierarquização;

f) avaliação do grau de importância de cada unidade orgânica da estrutura orgânica

nuclear e flexível dos municípios, posicionando-as por ordem de importância, podendo

ocasionar, se for caso disso, a redistribuição da alocação de recursos entre elas;

g) avaliação do desempenho dos trabalhadores e dirigentes dos departamentos, divisões,

serviços municipais e unidades orgânicas;

h) apuramento de erros, omissões e desvios e facilitando as correções e ajustes necessários

a um bom desempenho funcional e profissional;

i) fomenta e melhora contínua da comunicação e respetivos canais, entre a direção

política e a direção técnico-administrativa municipal.

Ainda, segundo Alveirinho (2007), o insucesso deste processo orçamental, permite também, enumerar

um conjunto de pontos fracos, ou seja, de problemas e obstáculos subjacentes à sua implementação ou

aplicação, como sejam:

a) nem sempre é possível obter o apoio da direção política para este tipo de metodologia

orçamental;

b) existe sempre muita dificuldade em optar pela alternativa mais favorável, seja mediante

critério técnico, de risco económico, financeiro, de resultado, seja pela experiência ou

mesmo pelo “feeling”;

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c) é bastante difícil escolher indicadores ou rácios, dentro de sua grande diversidade, que

permitam medir o que efetivamente é necessário avaliar;

d) nem sempre as intenções, as necessidades, as decisões e as soluções aprovadas

encaixam nas GOP, designadamente as AMR;

e) pode gerar problemas internos entre eleitos e mesmo dirigentes nas hierarquização e

priorização das atividades, podendo mesmo provocar choques de interesses e

incompatibilidades;

f) cria receios nos eleitos e dirigentes que têm de apresentar e justificar com alguma

antecedência as suas atividades e ações, ficando assim comprometidos com as decisões

tomadas;

g) o processo de decisão envolve mais pessoas o que torna a comunicação mais morosa,

pesada e crítica.

2.3 – Requisitos para a sua implementação

Possuindo os municípios como documentos previsionais as GOP e o Orçamento, sendo a primeira dos

quais constituído pelas AMR e o PPI, parecem, assim, estarem reunidos os principais formalismos para

a aplicabilidade do OBZ. Todavia, existem outros requisitos específicos que devem também ser

cumpridos, como sejam:

a) Identificação de cada responsável autárquico, bem como a sua área de competências;

b) Existência de uma contabilidade de custos, conforme estatuída no POCAL que permita

apurar o custo das funções, das atividades, projetos e ações, bem como o custo unitário

dos produtos, bens e serviços;

c) Justificação por parte de cada responsável autárquico (órgão executivo, presidente ou

vereador com competência delegada), não só quanto pretendem gastar, mas também

em quê e como tencionam fazê-lo;

d) Responsabilização pela execução das atividades a desenvolver, bem como da

competência exclusiva dos autarcas que devem justificar detalhadamente não só os

objetivos, mas também todos os recursos necessários, respetivos custos, alternativas

adicionais e consequência decorrentes da sua não execução.

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2.4 – Limitações na sua aplicação

Regendo-se os municípios também pelo principio da legalidade, suportados em leis, sistemas e princípios

e de gestão pública, nem sempre as respetivas regras, procedimentos e métodos se encontram

corretamente implementados ou em funcionamento, pelo que, por vezes, se constata que determinados

requisitos, que se revelam necessários à boa implementação do OBZ, não permitem que o objetivo seja

alcançado.

A este propósito refira-se que ainda existem alguns municípios que, apesar do POCAL ter entrado em

vigor no ano de 2002, ainda não têm implementada a contabilidades de custos, sendo no âmbito desta, a

definição dos centros de custos, uma tarefa fundamental para o sucesso do OBZ, pois só com esta vertente

contabilística em funcionamento, poderá ser obtida a informação contabilística detalhada sobre os custos

das atividades, funções, bens, produtos e serviços.

Por outro lado, deverá existir e em vigor, uma adequada estrutura orgânica, suportada na nuclear e na

flexível, suportada num atualizado e moderno regulamento interno, bem com o um sistema de informação

contabilístico que permitam obter, em cada momento, o grau de execução orçamental das funções,

programas, ações, produtos, bens e serviços, bem como informação precisa e rigorosa sobre os respetivos

custos da respetiva execução física.

Outro requisito essencial necessário ao sucesso do OBZ, prende-se com a necessária formação dos eleitos

e dirigentes, situação que, regra geral não se verifica, em especial em relação aos autarcas. Um bom

funcionamento dos canais de comunicação é também fundamental para que a informação chegue ao local

certo, na hora certa e possa ser utilizada em tempo útil. Também um bom trabalho e espírito de equipa,

muitas vezes difícil de conseguir, designadamente ao nível dos órgãos executivos e deliberativos, uma

vez que o regime jurídico das autarquias locais não prevê ainda governos locais monocolores.

Como nota final, mas não menos importante, saliente-se que o OBZ é aconselhável em determinadas

situações que deve ser aplicado periodicamente como forma de, através de um processo de planeamento,

orçamentação e controlo, se justifiquem todas as despesas e quais os recursos a afetar na prossecução das

atribuições municipais. A ser assim, e dado que o mandato autárquico é de quatro anos, cada novo

executivo municipal deveria elaborar o Quadro Plurianual, o PPI para os quatro anos e os respetivos

OBZ, ou seja, romper com o passado e eleger melhores opções decisórias, com vista à elaboração de um

conjunto de boas decisões composto pelas atividades a desenvolver, com vista à recuperação financeira.

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3 – Municípios financeiramente desequilibrados - Principais práticas adotadas

3.1 – A nível do sistema contabilístico

3.1.1 – Regras previsionais

As regras previsionais previstas no POCAL visam constituir-se como um instrumento referencial de

uniformização dos critérios de previsão, especialmente da receita e fixam, regra geral, critérios baseados

na média da receita arrecadada nos últimos 24 meses que antecedem a elaboração dos orçamentos, como

é o caso dos impostos, das taxas e das tarifas. Também as transferências financeiras apenas podem ser

inscritas com a efetiva atribuição pela entidade competente, com exceção das receitas comunitárias e os

produtos de empréstimos que só podem ser considerados, após a sua contratação. Contudo, para a

previsão de venda de bens de investimento, constata-se uma grande lacuna legislativa, não existindo

qualquer regra reguladora, pelo que o equilíbrio orçamental foi sempre obtido, até aos orçamentos de

2014, por via do empolamento desta rubrica.

Essa foi a principal razão dos orçamentos municipais terem registado sempre um forte empolamento,

com o objetivo de dar cobertura a elevados montantes de despesa comprometida e para as quais não

dispunham de disponibilidades financeiras, aliada à falta de articulação das despesas assumidas com as

receitas efetivamente cobradas, permite concluir que a elaboração e aprovação dos documentos

previsionais, não evidenciavam aderência à realidade, no tocante à previsão das receitas, conduzindo,

necessariamente a execuções orçamentais desequilibradas.

Muito bem andou o legislador, mas julgamos que tarde demais, ao fixar no art.º 253 da Lei n.º 83-C/2013,

de 31/12 – Lei do Orçamento do Estado (LOE) para o ano de 2014, que “os municípios não podem, na

elaboração dos documentos previsionais para 2015, orçamentar receitas respeitantes à venda de bens

imóveis em montante superior à média aritmética simples das receitas arrecadadas com a venda de bens

imóveis nos últimos 36 meses que precedem o mês da sua elaboração”, norma que veio reduzir

drasticamente o valor global dos orçamentos municipais, combatendo desta forma simples, mas objetiva

e eficaz, o sistemático empolamento que vinha sendo praticado.

Poder-se-á então concluir que a inexistência de regras previsionais para aquelas receitas de capital,

conduziu os municípios a uma sobrevalorização orçamental das receitas, as quais viabilizavam a

realização da quase totalidade da dotação das despesas, situação que esteve na origem de inúmeras ruturas

de tesouraria municipais, por força do baixo nível registado na arrecadação de receitas.

Aliás, esta conclusão encontra-se plasmada no Relatório de “Controlo do Endividamento e da Situação

Financeira da Administração Local Autárquica” da Inspeção Geral de Finanças – Inspeção Geral das

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Finanças (IGF) 2, que concluiu, sobre a referida situação ”Manifesta inaptidão das regras previsionais

do POCAL (ponto 3.3.), pois o seu eventual cumprimento não é suficiente para evitar o empolamento

orçamental, que é realizado através da sobrevalorização das receitas previstas em rubricas para as quais

não existe regra previsional (especialmente, a venda de bens de investimento).”

De referir ainda que esta situação teve sempre um forte impacto no aumento dos prazos médios de

pagamento dos municípios que viram o seu stock da dívida aumentar significativamente, sendo de

salientar que em dezembro de 2014, segundo a Direção Geral das Autarquias Locais (DGAL) 3, cerca de

67 municípios ainda evidenciavam prazos superiores a 90 dias.

3.1.2 – Compromissos anos futuros

Ao longo dos últimos anos foi adotado, pela maioria dos municípios que atualmente evidenciam um

elevado grau de desequilíbrio e de endividamento, um irregular procedimento contabilístico, por

omissão, ao nível da contabilidade orçamental, mais concretamente em matéria de encerramento e

abertura de contas da classe zero, em sede de fecho de contas e transição de saldos.

Com efeito, de acordo com o estipulado no Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e no POCAL,

em sede de contabilidade de compromissos, no final de cada exercício económico, torna-se necessário

analisar e apurar os compromissos assumidos e registados na conta 027-Compromissos e verificar se

foram ou não processados, liquidados (252) e pagos (11/12) nesse exercício, ou se, pelo contrário, não

deram origem a pagamentos, devendo, neste caso, transitar para o exercício seguinte e ser objeto dos

seguintes movimentos de regularização na classe zero:

Orçamento Exercício Corrente

Compromissos ---------------------------------------------------- 027/026

Cabimentos -------------------------------------------------------- 026/023

Orçamento exercício corrente ------------------------------------ 023/01

Orçamentos exercícios futuros - Compromissos ---------------- 04/05

2 Inspeção Geral de Finanças. (2010). Controlo do Endividamento e da Situação Financeira da Administração Autárquica -

Resultados Globais e Fragilidades do Quadro Legal.

3 Direção Geral das Autarquias Locais. (2014). Lista do prazo médio de pagamento registado por município em dezembro de

2014.

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Com todas as contas saldadas, deve então encerrar-se o ano económico ao nível da contabilidade

orçamental, ficando assim também saldadas as contas 04 – Orçamento – exercícios futuros e 05 -

Compromissos – exercícios futuros.

Contudo, no início do ano seguinte, o montante dos Compromissos – exercícios futuros e do Orçamento

– exercícios futuros, como explica o POCAL, deverão obrigatoriamente ser registados a débito da conta

01 – exercício corrente, por contrapartida da conta 021 – Dotação inicial da despesa, sendo

posteriormente registados nas contas 023 – Dotações disponíveis, 026 – Cabimentos e 027 –

Compromissos, ficando assim registados nos compromissos do novo ano, no caso de dizerem respeito

exclusivamente a esse ano. Caso contrário, deverá ser evidenciada na conta 04 – Orçamento – exercícios

futuros, por contrapartida da conta 05 – Compromissos – exercícios futuros.

Ora, este procedimento foi, desde a implementação do POCAL, omitido, ignorado e violado por muitos

municípios, revelando um grande desconhecimento deste importante procedimento contabilístico de

fecho e abertura de contas. O seu cumprimento obrigaria, logo após o carregamento inicial do orçamento

corrente (01), à inscrição, cabimentação e compromisso dos encargos assumidos e não pagos no ano

anterior, como aliás decorre da contabilidade de compromissos prevista no artigo 10.º do Regime de

Administração Financeira do Estado (RAFE), que obriga ao registo das obrigações decorrentes da lei ou

contratos, como primeiro movimento da gestão do novo ano económico.

A esta irregularidade também se refere o Relatório de “Controlo do Endividamento e da Situação

Financeira da Administração Local Autárquica” da IGF 2, ainda que de uma forma breve e “tímida”,

quando se reportou à qualidade e fiabilidade da informação financeira, tendo referido “Não utilização,

de forma sistemática e adequada das relativas a compromissos de exercícios futuros (04 e 05)” quando,

na realidade, se tratava de uma omissão grave que condicionava de forma substancial a execução

orçamental do ano seguinte, na medida em que a operação de cabimentar e efetuar os compromissos

transitados do ano anterior, reduziria logo à partida as dotações iniciais disponíveis em cada novo

orçamento. Acresce que a adoção deste procedimento, aliás obrigatório e previsto no POCAL, evitaria o

endividamento de muitos municípios, uma vez que serviria de “travão” à execução da despesa, por

inexistência de dotações disponíveis, no decurso dos diversos exercícios económicos.

Acrescente-se que, no caso dos municípios, a inexistência do período complementar de despesa, veio

beneficiar e facilitar os procedimentos anuais de encerramento e abertura de contas transitadas, bem

como o respeito por alguns princípios orçamentais e contabilísticos, designadamente o da anualidade

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(fazendo coincidir o ano económico com o ano civil) e da continuidade (operam continuamente, com

duração ilimitada).

3.2 – A nível das finanças locais

3.2.1 – O sistema financeiro

Os contributos decorrentes das sucessivas leis das finanças locais que se mostraram decisivas para a

consolidação do Poder Local, foram, regra geral, responsáveis em geral pelo grande desenvolvimento

económico e social das autarquias locais, pelo que se poderá depreender o bom desempenho legislativo

das mesmas que, sem grandes complexidades e dificuldades interpretativas, permitiram obter um

resultado global muito positivo ao nível da satisfação das necessidades das populações e coletividades

locais que, desde o 25 de Abril de 1974, permitiram colmatar diversas lacunas ao nível do abastecimento

de água, saneamento básico, desenvolvimento económico, acessibilidades, educação, cultura, turismo,

desporto, lazer, etc.

Se melhores resultados não foram alcançados, apenas pode ser explicado pela escassez de recursos

colocados à disposição do poder local, uma vez que empregando cerca de 24% a 25% dos funcionários

públicos, cujo peso das despesas de pessoal representava cerca de 7% a 8% do Produto Interno Bruto

(PIB), evidenciava um endividamento que nunca ultrapassou mais de 4% da dívida pública portuguesa,

apresentando, no entanto, níveis de investimentos reprodutivos superiores a 50% do investimento público

total, naturalmente alavancado pelos fundos comunitários.

Todavia, uma leitura atenta das referidas leis, permite-nos também concluir pela existência de alguns

pontos negativos, consubstanciados na incerteza e na descontinuidade das linhas e medidas orientadoras,

em resultado de várias ruturas com os sistemas anteriores vigentes, quer ao nível da repartição dos

recursos públicos pelas autarquias locais, quer no plano das inovações e das diversas limitações no acesso

ao crédito a curto, médio e a longo prazos e, ainda, em relação a uma grande dependência do Poder

Central, patenteada nas leis anuais do Orçamento de Estado, nas quais eram definidas e fixadas as

respetivas transferências, tendo levado a uma desmobilização de muitas autarquias na potenciação das

suas receitas próprias, e bem assim, na procura de uma situação de independência financeira (relação

entre receitas próprias e as receitas totais).

Ficou igualmente demonstrado que os municípios nem sempre souberam utilizar os poderes tributários

transferidos pelo Poder Central, pelo que a utilização da fiscalidade foi sempre muito reduzida, não

desempenhando, assim, o papel que o legislador lhe cometeu, no sentido de poder assumir-se como um

17

instrumento de correção da escassez, ou do excesso, na arrecadação de receitas, tributando ou isentando,

consoante os casos, no sentido da condução a um equilíbrio financeiro municipal.

De referir ainda a excessiva carga burocrática, associada aos sistemas financeiros vigentes, por força da

criação das plataformas de suporte, que têm de ser alimentadas com volumosa informação, muitas vezes

despicienda e em duplicação, a par de uma falta de transparência informativa e “accountability”

(“prestação de contas”). A estas situações deve aliar-se ainda uma enorme passividade dos órgãos de

controlo de 1.º e 2.º níveis que permitiram, não só o elevado nível de endividamento da maioria dos

municípios, mas também a falta de acompanhamento daqueles que, evidenciando uma situação de

desequilíbrio estrutural ou de eminente rutura financeira, nada lhes foi imposto ou aplicado, antes pelo

contrário, foi sempre disponibilizado um mecanismo de apoio na resolução, em especial, das pontuais

dificuldades de tesouraria.

Acrescente-se que a atual lei em vigor também não pode ser totalmente levada à prática, porquanto ainda

hoje se aguarda, passados mais de dois anos, a publicação da regulamentação prevista no seu artigo 47.º

que estabelece que o Plano Plurianual e os Orçamentos Municipais devem ser “regulados por decreto-

lei, a aprovar até 120 dias após a publicação da presente lei.”

3.2.2 – Endividamento

Apesar dos princípios da autonomia do poder local e da descentralização se encontrarem consagrados na

Constituição da República Portuguesas (CRP), o sistema de financiamento local, vigente desde o 25 de

abril de 2014, evidenciou sempre uma forte dependência do Poder Central, quer através das

transferências que o Orçamento de Estado consagra anualmente, quer mediante acordos de cooperação

técnica e financeira que permitiam a celebração de contratos programa de desenvolvimento ou de

contratos de reordenamento litoral, que ao mesmo tempo criavam uma grande discricionariedade entre

os municípios que a eles se candidatavam e os viam aprovados.

Contudo, face à elevada dependência estatal e ao fraco nível de arrecadação de receitas próprias, os

municípios, fortemente enraizadas no despesismo inerente aos ciclos eleitorais, porquanto, se pretendia

“apresentar obra”, foram sempre resolvendo os seus problemas de financiamento com o recurso ao

crédito (que se foi tornando mais difícil e caro) e aos contratos de locação financeira, para além do recurso

a outas práticas que tão pouco assentavam no princípio da legalidade (títulos da dívida, factoring,

transformação de empréstimos de curto em médio e longo prazo e omissão de registo de faturas).

18

Concomitantemente, ao longo dos anos, as sucessivas leis foram fixando limites ao endividamento legal

municipal, os quais foram alterados e modificados de forma avulsa e descontinuada, situação que não se

mostrou eficaz, pois em 2006, já 57 municípios tinham ultrapassado o limite legal de endividamento, não

obstante a prática legislativa de excecionar daquele, vários tipos de empréstimos.

Com efeito, as últimas leis das finanças locais foram contemplando várias exceções, como por exemplo,

os empréstimos e amortizações destinados ao financiamento de projetos, seja com comparticipação

comunitária, seja com programas de reabilitação, seja ainda com investimentos na recuperação de

infraestruturas municipais afetadas por situações de calamidade pública. A estas situações, acresce uma

outra, que foi consagrada na LOE, no caso, os empréstimos relacionados com o Euro 2004 que vieram

introduzir sérias distorções no conceito de endividamento líquido e que conduziram alguns municípios a

situações de “falência técnica” (o passivo excede o valor do ativo, ou seja, situação líquida negativa), em

virtude da totalidade do valor daqueles empréstimos contraídos, não contarem para o limite legal de

endividamento.

Esta situação de alguma complexidade que se mostrou de difícil controlo, gerando mesmo alguma

confusão, foi recorrentemente contornada e ultrapassada, chegando-se a constatar que muitos municípios,

possuindo uma fraca capacidade financeira e contando com vários empréstimos excecionadas,

evidenciavam sempre uma razoável capacidade legal de endividamento, se comparados com outros que

não detinham quaisquer empréstimos excecionados.

Para o forte nível de endividamento local, também contribuiu o facto da despesa pública local, sempre

desligada do nível de arrecadação de receitas, raras vezes ter obedecido a critérios de hierarquização e

de seletividade da mesma, tendo registado um crescimento desmesurado, quer com a realização de

algumas obras desproporcionadas e descontextualizadas das reais necessidades locais, implicando

elevados custos de manutenção, conservação e funcionamento, quer ainda com a criação de empresas e

associações locais que passaram a proliferar pelos mais diversos municípios e que dependiam quase

exclusivamente dos orçamentos municipais, os quais começaram a mostrar-se insuficientes, não só para

financiar toda a atividade dos respetivos grupos municipais, mas também para sustentar a crescente

despesa social local.

Aliás, a onda crescente de criação de empresas municipais apenas começou a sofrer um revés, com a

publicação da Lei 50/2012, de 31/8, que aprovou o Regime Jurídico da Atividade Empresarial Local e

das Participações Locais (RJAEL), uma vez que a necessidade destas em obter cada vez mais recursos

financeiros, começou desde logo a provocar problemas à gestão e sustentabilidade financeira dos

19

municípios. Assim, das cerca de 325 empresas locais existentes, no final de 2011, mais de um terço já

foram extintas, tendo a quase totalidade dos cerca de 12 000 trabalhadores sido integrados nos respetivos

municípios.

De referir ainda que o atual regime das finanças locais Lei n.º 73/2013, de 3/9, no seu artigo 56.º, veio

introduzir e bem, um mecanismo de alerta precoce, sempre que a dívida total atinja ou ultrapasse a média

da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores, ou que a dívida total prevista atinja ou

ultrapasse 1,5 vezes a média da receita corrente líquida cobrada nos três exercícios anteriores. O mesmo

mecanismo aplica-se ainda quando um município registar, durante dois anos consecutivos, uma taxa de

execução inferior a 85% da receita prevista no orçamento respetivo, esperando-se, assim, no futuro, uma

maior eficácia, relativamente a eventuais situações de desvios das respetivas execuções orçamentais.

A alteração ao conceito de dívida total, que passou a englobar a totalidade dos passivos das entidades do

grupo municipal, ou seja, para além das dívidas do município, passa a incluir também as referentes às

entidades participadas, situação que que reflete de uma forma mais consentânea a realidade municipal

em matéria de endividamento legal.

4 – Discussão da solução de aplicabilidade do OBZ, em contexto de SNC-AP

4.1 – O estado da matéria

4.1.1 – A nível nacional

Desde longa data que em Portugal se vem falando das medidas que deveriam ser adotadas no âmbito da

Reforma da Administração Pública, entre as quais, se tem vindo a abordar a técnica da base zero, sem

que, todavia, alguma vez se tenha passado das palavras à prática.

Muito recentemente Moreno (2014), veio relembrar que o que se ouviu sobre o Orçamento do Estado

(OE) projetado para 2015 fazia-o seriamente recear que a história orçamental que viveu há 35 anos se

viesse a repetir, afirmando que “a minha curiosidade, o meu interesse e a minha adesão à filosofia e aos

princípios fundadores de orçamento base zero nasceram nessa época (1980) e ainda hoje me

acompanhavam”.

Cravinho (2000), numa reflexão sobre o novo paradigma da Organização e Gestão da Administração

Pública, enfatizou o compromisso Português de passar a elaborar o OE de acordo com a metodologia da

base zero, em oposição ao incrementalismo habitual onde se arbitram crescimentos da despesa com base

em orçamentos anteriores.

20

Por outro lado, Jorge (2001) concluiu que “a principal razão porque o OBZ ainda está “vivo” no Setor

Público é porque é uma solução conveniente (do nosso ponto de vista, apenas teoricamente) para aqueles

cujas intenções são mudar radicalmente a estrutura, políticas e programas das organizações públicas.”,

tendo ainda acrescentado que a “utilização do OBZ, essencialmente no sentida de aumentar a qualidade

da despesa pública, em nossa opinião e considerando as experiências falhadas noutros países, fará com

que aqueles objetivos se fiquem pelo campo das “boas intenções”, resultando a iniciativa num acréscimo

considerável de esforço financeiro para o País, para não se alcançar o pretendido.”, pondo assim em causa

os resultados que se iriam obter se um elevado investimento no OBZ fosse efetuado, não obstante a sua

forte teoria de sustentação.

Mais tarde, Passos Coelho sugeriu que o Governo na preparação do OE para 2011, adote aquilo que os

economistas chamam de OBZ”, ou seja, ”obrigar toda a gente a explicar o que quer fazer com o dinheiro

que propõe vir a receber” (Simões, 2010).

Posteriormente, em 2011, já como Primeiro Ministro, afirmou igualmente, aquando da apresentação do

Documento Verde para o Setor Local, que considerava essencial que se caminhasse no sentido de ter os

chamados OBZ nas 308 câmaras municipais, para garantir a sustentabilidade financeira dos municípios.

Embora a atual Lei de Enquadramento Orçamental (LEO), aprovada pela Lei nº Lei n.º 151/2015 de 11/9,

nada refira sobre o OBZ, de referir que a oitava alteração à anterior LEO, consagrava um título

“Orçamentação de base zero”, composto pelos artigos 21.º- A - “Processo de orçamentação de base

zero”, artigo 21.º-B –“Análise e avaliação da orçamentação de base zero”, artigo 21.º- C - “Aplicação da

orçamentação de base zero às empresas públicas”, artigo 21.º - D - Adoção da orçamentação de base zero

pelos institutos públicos e pelas entidades públicas empresariais” e artigo 21.º- E “Enquadramento

orçamental da orçamentação de base zero” que, não obstante o requisito legal, nunca chegou a ser

implementado em Portugal.

Saliente-se que também nas disposições finais do mesmo diploma, no seu artigo 98.º encontrava-se

definida a “Regulamentação da orçamentação de base zero”, estabelecendo que “para efeitos do previsto

nos artigos 21.º -A e seguintes, compete ao Governo definir: a) A adaptação ao processo de orçamentação

de base zero das regras relativas ao modo e à forma de definição concreta dos programas e medidas a

inscrever no Orçamento do Estado e das respetivas estruturas; b) O modo de aplicação do processo de

orçamentação de base zero na organização e elaboração dos orçamentos dos serviços e fundos

autónomos, no orçamento da segurança social, bem como no âmbito dos programas plurianuais dos

21

serviços públicos nas áreas da saúde, educação, segurança social, justiça e segurança pública.” que

igualmente nunca passou do papel.

A nível legislativo, a anterior LEO – Lei n.º 91/2001, de 20/8, que contou com 8 alterações, e que foi

recentemente revogada pela nova LEO - Lei n.º 151/2015, de 11/9, consagrava no seu Titulo III –

Conteúdo e Estrutura do Orçamento do Estado, Capítulo I – Secção II – Orçamentação de Base Zero.

Apesar daquele normativo definir o processo de orçamentação, a análise e avaliação, estabelecendo a sua

aplicação às empresas públicas, institutos públicos e entidades públicas empresariais, bem como o seu

enquadramento orçamental, estes procedimentos, embora se mantenham em vigor durante três anos, nos

termos do n.º 2 do artigo 7.º da Lei n.º 151/2015, de 11/9, foram abandonados pela nova Lei, o que denota

que esta técnica jamais se poderá vir a aplicar aos conteúdos e estrutura do OE.

4.1.2 – A nível internacional

As aplicações do OBZ que são mais frequentemente referenciadas a nível internacional, a nível do Setor

Público, como casos de insucesso, reportam-se aos EUA, mais concretamente ao Departamento

Americano da Agricultura, cuja experiência foi apenas de um ano (1962) e quando Jimmy Carter o adotou

ao ano fiscal de 1973, no Estado da Geórgia e também o pretendeu implementar no Processo Orçamental

Federal (1977).

Todavia, no setor privado, contam-se muitos casos de sucesso, como foi o caso da Texas Instruments

Inc., para além de muito recentemente existirem casos de sucesso em organizações de menor dimensão,

mas com elevada performance, como são os casos da Ambev, Lojas Americanas, Grupo Pão de Açúcar,

Santos Brasil, ALL; Dasa, Coral, todas do Brasil, país onde o OBZ está bastante enraizado e tem vindo

a evidenciar bons níveis de estudo, investigação, implementação, aplicação prática e desenvolvimento.

4.2 - A ineficácia dos mecanismos adotados

Segundo o Conselho de Finanças Públicas 1, cerca de 66% dos mecanismos de ajuda com vista à

recuperação financeira dos municípios foram ineficazes, podendo concluir-se que, não obstante a atenção

prestada pelo legislador para com os municípios desequilibrados, os resultados obtidos são bastante

negativos. Com efeito, a análise da legislação a seguir referenciada, ressalta que, na última década, o

legislador parece que pretendeu sempre “premiar” os municípios desequilibrados e que excederam

largamente a sua capacidade legal de endividamento, com a criação de um conjunto de medidas pontuais,

com vista a apoiar a sua recuperação financeira e que a seguir se abordam de uma forma muito breve.

22

4.2.1 – Programas diversos

Em 2008 foram publicados o “Programa Pagar a Tempo e Horas” (PPTH) - Resolução do Conselho de

Ministros n.º 34/2008, de 14/2 e, de seguida, o “Programa de Regularização Extraordinária das Dívidas

do Estado” (PREDE) – Resolução do Conselho de Ministros n.º 191-A/2008, de 27/11, medidas que não

surtiram o efeito desejado, apenas permitiram resolver alguns problemas de tesouraria a alguns

municípios.

Em março de 2013, na sequência da entrada em vigor da Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso

– LCPA, Lei n.º 8/2012, de 21/2, foi publicado o “Programa de Apoio à Economia Local” (PAEL) - Lei

n.º 43/2012, de 28/8, que disponibilizou cerca de mil milhões de euros para os municípios procederem

ao pagamento das dívidas aos fornecedores, com mais de 90 dias, dos quais apenas foram utilizados

pouco mais de 600 milhões.

4.2.2 – Saneamento e reequilíbrio financeiro municipal

Os contratos de empréstimos para fazer face a planos de saneamento e de reequilíbrio financeiros

municipais foram, desde sempre, um instrumento para acorrer a situações de desequilíbrio conjuntural e

estrutural, se bem que nem sempre se mostraram eficazes, quer pela inadequação de levar à prática

algumas das medidas previstas nos respetivos planos, quer por falta de acompanhamento e avaliação dos

mesmos. Também o desajustamento patenteado entre as diversas leis das finanças locais e o regime

previsto no Dec. - Lei n.º 38/2008, de 7/3, que densifica as regras referentes aos regimes jurídicos do

saneamento financeiro municipal e do reequilíbrio financeiro municipal, não favoreceram e potenciaram

as vantagens de tais instrumentos, tanto mais que em 31/12/2011 (data marcante para a “entrada em

vigor” da LCPA), 174 municípios encontravam-se em situação de desequilíbrio conjuntural e, 50 em

desequilíbrio estrutural.

De qualquer forma, em 31/12/2013, apenas cerca de 31 municípios encontravam-se em desequilíbrio

conjuntural e 34 em desequilíbrio estrutural, cuja dívida rondava os 2 000 milhões de euros, ou seja,

cerca de um terço da dívida total dos municípios portugueses. Até à presente data, aquela terá sido

reduzida para cerca de metade do valor registado em 31/12/2011 (12 000 milhões de euros, equivalente

a cerca de 4% da dívida pública portuguesa).

23

4.2.3 - Fundo de Apoio Municipal - FAM

Mais recentemente, foi publicado o Fundo de Apoio Municipal – FAM, criado pela Lei n.º 53/2014, de

25/8, previsto no art.º 64 da Lei n.º 73/2013, de 3/9 – Regime Financeiro das Autarquias Locais e das

Entidades Intermunicipais (RFALEI), que segundo Ferreira e Oliveira (2014), veio impor uma restrição

da autonomia municipal, consiste num mecanismo que visa não só a recuperação financeira dos

municípios que se encontrem em situação de rutura financeira, mas também a prevenção de situações de

rutura financeira. Este Fundo é constituído por um valor total de 650 milhões de euros, financiados em

50% pelo Estado e 50% pelos municípios e que para estes, irá render juros, dado o seu carácter mutualista.

Até à presente data ainda não chegaram aos 17 municípios candidatos quaisquer montantes referentes à

fase regular dos financiamentos pretendidos pelos municípios desequilibrados, tendo apenas 6,

evidenciando sérias dificuldades financeiras, recebido 25 milhões para fazer face a despesas urgentes

(apoio transitório de urgência essencialmente para pagar salários) e que serão descontados quando

receberem os respetivos montantes que vierem a ser aprovados.

O objetivo do reequilíbrio financeiro subjacente ao FAM, prevê um conjunto de medidas para os

municípios financeiramente desequilibrados, tais como a adoção de taxas máximas de participação

variável no Imposto sobre o Rendimento sobre as Pessoas Singulares (IRS), da derrama, do Imposto

Municipal sobre Imóveis (IMI), revogação de benefícios fiscais e isenção de taxas, cuja concessão seja

da competência do município, identificação de novos preços e tributos municipais, bom como património

municipal e serviços alienar, e limitação da despesa corrente, no tocante à racionalização dos custos com

pessoal e da elaboração de um plano de redução de pessoal e de aquisição de bens e serviços.

O FAM surgiu assim como o último recurso para “salvar” alguns municípios de uma situação de rutura

financeira irreversível (Ferreira & Oliveira, 2014), mas tal missão só será possível com uma mudança

estrutural que passe pela racionalização da despesa e pela maximização da receita municipal e, se os

mesmos “mudarem de vida”, devendo otimizar a gestão do seu património. Simultaneamente, defendem

uma maior responsabilização dos eleitos locais e uma mudança de comportamentos, devendo, no entanto,

salvaguardar os interesses dos credores e das populações locais.

O FAM está atualmente a ser objeto de um estudo tendente à introdução de ajustamentos, tendo em vista

conferir uma maior celeridade aos respetivos processos, uma vez que quase ano e meio depois da sua

aprovação, ainda nenhum município recebeu o montante pretendido, por força de ainda não ter sido

“visado” qualquer processo pelo Tribunal de Contas.

24

De referir ainda que a criação do FAM tem sido alvo de várias críticas, não só pela atividade parabancária

que desenvolve, mas também pela perceção de que parece “tirar a uns para dar a outros”, sem que

qualquer sinal de discriminação positiva tivesse sido prescrito na lei, em relação aos municípios que se

encontram em situação de equilíbrio financeiro, designadamente em matéria de financiamento ao

investimento reprodutivo.

4.3 – O OBZ e os municípios financeiramente desequilibrados

Os municípios defrontam-se, atualmente, com diversos problemas entre eles o de natureza orçamental,

decorrente dos pagamentos em atraso e do elevado nível de endividamento.

Poderá então o OBZ dar uma resposta positiva e concreta a este problema de desequilíbrio financeiro?

Até ao momento, quase nenhum município tentou adotar o OBZ, situação que denota uma fraca

preferência e adesão por esta técnica orçamental.

A sua não adoção prende-se, em geral, com o facto do desconhecimento generalizado desta técnica

orçamental. Com efeito, debatendo-se vários municípios com desequilíbrios financeiros com uma forte

escassez de recursos, apenas podem encontrar no OBZ um valioso instrumento de avaliação das

alternativas, na medida em que lhes permite aplicar os recursos de uma forma mais económica, eficiente

e eficaz, através de um conjunto de decisões que terão de ser previamente aprovadas pela direção política.

Outra virtude, é que permite quantificar corretamente quando se pode e deve gastar, mediante uma

priorização das atividades e funções a prosseguir e dos recursos necessários à prossecução das mesmas.

Ao questionar se as atividades e funções atualmente desenvolvidas devem continuar a ser realizadas, este

instrumento orçamental permite aferir sobre as que têm de ser reduzidas, subdimensionadas ou mesmo

abandonada, para que os respetivos recursos possam financiar outras atividades, programas ou projetos

e ações mais relevantes e prioritárias.

Por outro lado, no plano da execução orçamental, o seu acompanhamento permanente permite corrigir e

alterar objetivos e metas, numa perspetiva dinâmica e racional de alocação de recursos.

Em face de um conjunto de cerca de três dezenas de municípios financeiramente desequilibrados e com

um elevado nível de endividamento, poder-se-ão encontrar no OBZ várias vantagens com vista à

prossecução do reequilíbrio financeiro e a redução do endividamento, a curto e médio prazo.

Com efeito, esses municípios possuem habitualmente estruturas pesadas em custos fixos,

designadamente em despesas com pessoal e assim torna-se muito difícil reduzir de forma rápida a sua

despesa corrente, sob pena de se inviabilizar a prossecução e desenvolvimento das atribuições e

25

competências municipais. Todavia, não raras vezes, esses municípios têm-se visto confrontados com

medidas legislativas apertadas de contenção orçamental que visam a redução gradual da despesa, como

foi o caso da LCPA, que, no entanto, não produziu os efeitos esperados, encontrando-se atualmente em

revisão e aguardando-se a quinta alteração à Lei, no âmbito do OE para 2016.

Note-se que a DGAL4 vem divulgando mensalmente um conjunto de municípios que continuam a violar

a LCPA, evidenciando permanentemente fundos disponíveis negativos, abrangendo em dezembro de

2015, um total de 33 municípios, correspondente a um terço do total das entidades públicas que não

cumprem a Lei dos Compromissos.

Acrescente-se que relativamente às despesas correntes, é sempre possível reduzi-las gradualmente,

podendo mesmo ser fixadas na base zero. Entre estas despesas, ressaltam os apoios ou subsídios

atribuídos a outras entidades ou associações, as horas extraordinárias, ajudas de custo, os contratos de

tarefa ou avença, as aquisições de bens e serviços.

Por outro lado, outra vantagem do OBZ que pode ser explorada nesses municípios, prende-se com o facto

de não ser necessário aplicá-lo a todas as funções, departamentos, divisões e unidades orgânicas. A título

experimental, poderá ser aplicado só a uma ou mais unidades orgânicas e, se redundar em sucesso, poder-

se-á estender a outros departamentos ou divisões.

Outra vertente positiva do OBZ, centra-se no facto de se mostrar um instrumento útil na alocação de

recursos pelos diversos departamentos, tendo em conta a necessidade de definição das prioridades das

atividades, a participação da gestão na tomada de decisões e, ainda, das eventuais compensações que

podem vir a ser feitas entre funções, serviços, programas, atividades, ações e tarefas.

Igualmente a participação dos responsáveis na elaboração dos orçamentos conduz à melhoria acentuada

da qualidade dos orçamentos, porquanto cada um terá que justificar os gastos que pretende realizar

anualmente e, também a uma melhor compreensão dos objetivos, alocação de recursos e utilização dos

adequados canais de comunicação.

Como desvantagens, poderão ser destacadas, entre outras, as seguintes situações:

a) a implementação e aplicação do OBZ ocupa demasiado tempo aos intervenientes, implica

muito trabalho diário, prejudicando a gestão corrente que é primordial nos municípios, face ao

elevado volume de solicitações diárias e à carga burocrática subjacente a cada processo; e

4 Direção Geral das Autarquias Locais. (2014). Lista dos municípios que se encontram em incumprimento nos termos dos n.ºs

5 e 6 do artigo 7.º do Dec. Lei n.º 127/2012, de 21/6, alterado e republicado pelo Dec. Lei n.º 99/2015, de 2/6. Reporte de

dezembro de 2015.

26

b) tratando-se de funções, atividades, programas e ações “incontroláveis”, ou seja, de funções

cuja prossecução decorre da lei e, por isso, oriundas do Estado que por sua vez, não podem ser

cortadas de forma radical e são por isso, muitas vezes, inoperantes.

4.4 – O impacto e as exigências do SNC-AP

O SNC-AP foi para criado para ultrapassar os pontos fracos e as fragmentações que o atual sistema

contabilístico, em especial, a vertente do relato orçamental, vinham evidenciando, e insere-se no âmbito

da nova reforma da contabilidade pública que tem por base a nova LEO - Lei n.º 151/2015, de 11/9 e o

SNC-AP.

O novo subsistema de contabilidade orçamental vai assim registar algumas melhorias no processo

orçamental, em resultado da adoção da IPSAS 24 – Apresentação de Informação Orçamental nas

Demonstrações Financeiras e da NCP 26 – Contabilidade e Relato Orçamental, permitindo conhecer, em

cada momento, designadamente os cabimentos, os compromissos, as obrigações e os pagamentos

líquidos, respetivos valores e a transitar. Também no âmbito do novo ciclo orçamental da despesa,

englobando a dotação orçamental, o cabimento, o compromisso, a obrigação e o pagamento, deixa de

existir a fase de autorização de pagamento. Quanto aos períodos futuros, passa a contemplar também o

orçamento da receita, contrariamente ao POCP que só considerava a despesa. De salientar ainda que as

novas demonstrações orçamentais vão permitir conhecer, entre outras, os cabimentos, compromissos,

obrigações e receitas liquidadas e o grau de execução orçamental da despesa e receita.

Outro aspeto não menos importante em contexto de implementação do SNC-AP, prende-se com o facto

de os municípios terem de continuar a cumprir a LCPA, embora num regime mais flexível, que deverá

ser previsto na LOE para o ano de 2016, designadamente em matéria de cálculo de fundos disponíveis,

uma vez que mais de trinta municípios, nos últimos quatro anos, ainda nunca apresentaram fundos

positivos e continuam em funcionamento, sem que qualquer tipo de penalidade recaia sobre a respetiva

gestão.

A este propósito, convirá questionar se a contabilidade orçamental adota um regime de base de caixa, na

elaboração do orçamento e, de caixa modificada, na sua execução, como será possível neste último

regime os municípios financeiramente desequilibrados poderem registar legalmente os compromissos,

quando os fundos disponíveis evidenciados vêm sendo negativos?

Será que as demonstrações e os indicadores orçamentais não serão afetados por esta situação

anteriormente descrita que tende a transformar-se em carácter estrutural?

27

Saliente-se que qualquer despesa só poderá ser autorizada, processada e paga se o respetivo compromisso

tiver sido assumido nos termos das regras e procedimentos previstos na LCPA, ou seja se existirem para

o efeito, dotação orçamental disponível e fundos disponíveis.

Por fim, saliente-se que as entidades públicas que vão adotar pela primeira vez o SNC-AP, devem, entre

outras, reconhecer todos os seus ativos e passivos nos termos das normas de contabilidade pública, não

devendo omitir qualquer bem, direito e obrigação, situação que poria em causa a fiabilidade,

fidedignidade da mensuração de todos os ativos e passivos, tarefa que deverá ter subjacente muito rigor

contabilístico para que a sua relevação seja o mais aderente possível à realidade.

5 – Conclusões

5.1. Ao longo de mais de quarenta anos de democracia local, vigoraram em Portugal três sistemas

contabilísticos completamente diferentes, mas tendencialmente convergentes no sentido de uma

contabilidade autárquica mais moderna, útil, informativa e integrada, bem como mais de seis leis de

finanças locais com aspetos bastante positivos, no entanto, evidenciando algumas situações

descontinuadas que vieram a prejudicar a consolidação sustentável do poder local.

5.2. A nível contabilístico foram adotadas práticas imprudentes, irregulares e de relevantes omissões,

consubstanciadas no sistemático empolamento das receitas orçamentais, situações que desvirtuaram

a realidade, a fiabilidade e a fidedignidade da informação financeira e que contribuíram para um

aumento cada vez maior dos pagamentos em atraso e do endividamento municipal. Também as

exceções previstas nas leis das finanças locais, algumas descontinuidades normativas, uma excessiva

carga burocrática, aliada a uma grande passividade dos órgãos de controlo de 1.º e 2.º níveis,

permitiram que a maioria dos municípios caminhasse ao longo dos anos para desequilíbrios

financeiros conjunturais e estruturais.

5.3. Os desequilíbrios financeiros municipais atuais (cerca de 33 municípios encontram-se a funcionar

desde 2012 com fundos disponíveis negativos), encontram justificação nas práticas referidas nos

pontos 5.2 e também na forma como, quando e onde os municípios aplicaram os seus recursos

disponíveis, cuja despesa pública registou, ao longo dos anos, um forte crescimento, especialmente,

em resultado do aumento das receitas locais provenientes do OE e do recurso ao crédito bancário, a

taxas de juro muito convidativas.

5.4. Também os limites do endividamento líquido eram facilmente contornados ao nível dos ativos e

passivos financeiros, não englobando a totalidade das entidades do grupo municipal, pelo que,

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muitos municípios, evidenciando uma boa capacidade legal de endividamento, na realidade,

encontravam-se fortemente endividados e desequilibrados financeiramente, por força dos

empréstimos excecionados, que não contavam para o cálculo dos limites de endividamento.

5.5. O setor empresarial local, foi também responsável por um forte endividamento local, todavia, em

2012, viu aprovar um novo regime legal que veio imprimir um conjunto de novas regras e um maior

controlo sobre as empresas locais, obrigando mais de um terço das empresas existentes a

dissolverem-se, designadamente aquelas que eram deficitárias, registando-se atualmente um maior

controlo sobre a atividade das mesmas.

5.6. Face ao atual desequilíbrio financeiro, ao volumoso valor de pagamentos em atraso e ao elevado

nível de endividamento, abarcando mais de cerca de 10% dos municípios, a aplicação aos mesmos

do OBZ, pode evidenciar várias vantagens com vista à prossecução do seu reequilíbrio financeiro e

à redução do endividamento, não no primeiro ano, mas a médio/longo prazo. Com efeito, os

municípios possuem habitualmente estruturas pesadas em custos fixos e torna-se muito difícil

reduzir de uma forma célere a despesa corrente, sob pena de se inviabilizar o desenvolvimento das

atividades e funções autárquicas.

5.7. Apesar do elevado peso das despesas correntes, com carácter de obrigatoriedade, esses municípios

podem reduzir determinado tipo de despesas, se fixadas na base zero. Entre essas despesas, ressaltam

as relacionadas com o pessoal, horas extraordinárias, ajudas de custo, os contratos de tarefa ou

avença e os apoios ou subsídios atribuídos a entidades ou associações.

5.8. Algumas das vantagens da aplicação do OBZ prendem-se, por um lado, com o facto de não ser

necessário aplicá-lo a todas as funções, departamentos e divisões. A título experimental poderá ser

aplicado só a uma ou mais unidades orgânicas e se se obtiver sucesso, poder-se-á estender a todos

os demais departamentos e divisões. Por outro, o OBZ pode mostrar-se como um instrumento útil

na alocação de recursos pelos diversos departamentos, tendo em conta a necessidade da definição de

priorização das atividades, a participação da gestão na tomada de decisões e ainda das eventuais

compensações que daí podem advir e a ser utilizadas entre programas e ações.

5.9. Também a participação e responsabilização dos responsáveis na elaboração dos orçamentos pode

conduzir à melhoria acentuada da sua qualidade, porquanto cada um terá que justificar os gastos que

pretende realizar nos próximos anos e, também a uma melhor compreensão dos objetivos, racional

alocação de recursos e melhoria dos canais de comunicação. Contudo, as principais desvantagens do

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OBZ, focam-se no facto de ocupar demasiado tempo e exigir muito trabalho, ao mesmo tempo que

prejudica a gestão corrente diária, face ao elevado volume de trabalho burocrático.

5.10. Cerca de 2/3 dos mecanismos de ajuda com vista à recuperação financeira dos municípios foi

ineficaz, entre os quais se incluem o PAEL e o FAM, pelo que se poderá inferir da sua limitada

oportunidade, inadequação e ineficácia, tornando-se necessário monitorizar e avaliar os resultados

obtidos e adotar um novo instrumento alternativo, com maior impacto na resolução da situação dos

desequilíbrios financeiros latentes, tal como o OBZ que não tem em consideração o que ocorreu no

passado.

5.11. Saliente-se que Silveira (2007) afirmou que a flexibilidade é um benefício do OBZ, uma vez que

“pode ser implementado tanto em partes como em todo, em entidades administrativas isoladas, ou

em todo o setor público.”, o que vem confirmar que a sua aplicabilidade aos municípios

financeiramente desequilibrados poderia ser compatível com outros sistemas de administração,

como sejam, a lei das finanças locais e a lei de enquadramento orçamental. Mais concluiu que o

OBZ “pode ser usado em quaisquer atividades, funções, ou operações em que se possa identificar

uma relação custo/benefício – mesmo que esta avaliação seja altamente subjetiva.”, vantagem que

permite identificar prioridades em matéria de pacotes de decisão.

5.12. A este respeito, Bruni e Gomes (2010), referindo-se à necessidade de atualmente ser fundamental

a existência de um controlo mais rigoroso dos custos e das receitas, afirmou que “estudos mostram

que a implementação do OBZ nas organizações tem trazido resultados de redução de custos da ordem

de até 25%, consequentemente aumentando a rentabilidade.”, facto que contraria a ideia que o OBZ,

apresenta muitos argumentos no plano teórico, mas que falha quando levado à prática.

5.13. Por outro lado, só a adoção de medidas tão eficazes como a estatuída no art.º 153.º da LOE para

2014 – Previsão orçamental de receitas das autarquias locais na venda de imóveis, poderão contribuir

para alterar a prática sistemática de empolamento das receitas, de forma a viabilizar os necessários

ajustamentos orçamentais e, consequentemente, a redução da despesa pública, compatibilizando-a

com o nível de arrecadação das receitas.

5.14. Face à desatualização e falta de uma perspetiva estratégica do POCP e do POCAL, o SNC-AP,

poderá revelar-se como um instrumento adequado no sentido de poder vir a eliminar as

fragmentações e inconsistências existentes nos sistemas de informação setoriais públicos,

permitindo aliar a contabilidade orçamental, tão vital em matéria de acompanhamento e controlo da

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gestão das entidades públicas e dos municípios, a uma contabilidade financeira e a não menos

importante contabilidade de gestão.

5.15. A terminar, de referir que como o conceito de compromisso previsto no SNC-AP, é idêntico ao

estabelecido na LCPA, os cerca de 33 municípios que nunca evidenciaram fundos disponíveis

positivos, durante os últimos 4 anos, vão continuar a violar os requisitos legais em matéria de

compromissos, sejam eles pontuais ou permanentes, situação que irá prejudicar a contabilidade e

relato orçamental previstas no SNC-AP.

6 – Referências Bibliográficas

Bruni, A., & Gomes, S. (2010). Controladoria Empresarial – conceitos, ferramentas e desafios.

Salvador-BA: EDUFBA.

Alveirinho, F. (2007). Sobre a aplicabilidade do Orçamento Base Zero (OBZ) às Autarquias Locais.

GESTIN: Revista da Escola Superior de Gestão do Instituto Politécnico de Castelo Branco. Ano III,

4/5, p. 237-242.

Cravinho, J. (2000). Um contributo pessoal para um novo paradigma de organização e gestão da

Administração Pública. 2.º Encontro do INA, Lisboa.

Simões, B. (2010). Governo quer Câmaras Municipais com Orçamento Base Zero. Jornal Negócios.

Ferreira, E., & Oliveira, A. (2014). O Fundo de Apoio Municipal e o Princípio da Autonomia Financeira

das Autarquias. Questões Atuais de Direito Local, 01, p. 61-80.

Jorge, S. (2001). O Interesse do Orçamento de Base Zero (OBZ) para o Sector Público – Porquê o OBZ

ainda está “vivo” no Sector Público?, Revista da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas (TOC),

20, p. 34 - 39.

Moreno, C. (2014). Orçamento Base Zero. Jornal i.

Pyhrr, P. (1981). Orçamento Base Zero – Um instrumento administrativo prático para avaliação das

despesas. Rio de Janeiro: Editora Interciência

Silveira, M. (2007). Orçamento Base Zero e a Aplicação do Cota Base Zero. Porto Alegre: Universidade

Federal do Rio Grande do Sul. Escola de Administração.