Oficina 1 – Planejamento Estratégico, Planejamento

Governamental e Orçamentação

Apresentação

Caro (a) aluno (a)!

Seja bem-vindo(a) à Oficina 1 sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação!

Você se encontra no ambiente virtual de aprendizagem (AVA) da Rede de Inovação em Gestão do Turismo do Estado da Bahia.

Esta Oficina faz parte do Eixo III - Novos Processos e Instrumentos de Gestão Pública do Programa Rede de Inovação em Gestão do Turismo promovido pela SETUR e tem como principal finalidade aproximar você das questões relacionadas ao funcionamento da estrutura de planejamento estratégico, planejamento governamental e orçamentação que orientam instrumentos e técnicas da nova gestão pública brasileira.

Você terá oportunidade de conhecer o sistema complexo que fundamenta o planejamento e a gestão pública federal, estadual e municipal, tendo como referência central a análise dos princípios constitucionais da administração pública, instituídos com base na Lei nº 4.320/64, no Decreto Lei nº 200/67 e na Constituição Federal de 1988, que regulamentam a prática do planejamento, organização e programação orçamentária e financeira.

Introdução

Tela 01

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Um galo sozinho não tece uma manhã:

ele precisará sempre de outros galos.

De um que apanhe esse grito que ele

e o lance a outro; de um outro galo

que apanhe o grito de um galo antes

e o lance a outro; e de outros galos

que com muitos galos outros galos se cruzem

os fios de sol de seus gritos de galo,

para que amanhã, desde uma teia tênue,

se vá tecendo, entre todos os galos.

João Cabral de Melo Neto

Tela 02

Dica A esta altura, você já deve ter tomado conhecimento das informações constantes do Guia do Aluno. Se ainda persistirem dúvidas a respeito da navegação pelas várias unidades temáticas e dos recursos disponíveis noambiente virtual de aprendizagem, retorne ao guia para rever o que for necessário.

Durante a realização desta Oficina, um Tutor estará interagindo com você e seus colegas, tirando suas dúvidas e acompanhando seu aprendizado e desempenho. Você já sabe como proceder para se conectar com o tutor e fazer perguntas. E, ainda, não deve esquecer que pode, a qualquer momento, acessar oGlossário, as Referências Bibliográficas e outros documentos, para obter outras informações de que necessite, ou o Fórum, para a troca de ideias e a realização de debates.

Utilizamos o negrito para destacar palavras importantes no texto. Fique tranquilo(a), pois estamos em uma rede amigável.

Tela 03

E agora, caro(a) aluno(a)? Já se sente pronto para iniciarmos nossos estudos sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação?

Sabemos que cada aluno(a) é o sujeito da sua própria história e carrega consigo um conjunto de experiências, saberes e competências, pois já vem atuando na área de turismo nas Prefeituras Municipais do Estado da Bahia. Isto lhe possibilitará cultivar a vontade de aprender, apreender e partilhar os conhecimentos com os colegas que integram a Rede de Inovação em Gestão do Turismo e, ao final desta Oficina, tenha desenvolvido as seguintes competências:

Tela 04

Compõem esta Oficina 3 Unidades Temáticas:

Unidade Temática 1 – Política

Discutir o conceito de Política, Espaço Público, Bem Comum, Estado e Políticas Públicas numa perspectiva sócio-histórica;

Destacar a complexidade da relação entre Estado-Sociedade na contemporaneidade, considerando os limites, desafios e perspectivas do papel e funções que o Estado tem assumido, a partir da reconfiguração e/ou reestruturação do sistema econômico capitalista (global e nacional).

Unidade Temática 2 - Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas no Brasil: Modelos Institucionais

Apresentar uma abordagem selecionada dos principais conceitos/teorias e práticas que conformam as recentes discussões sobre administração pública, com ênfase nos instrumentos de planejamento, orçamentação e finanças públicas;

Reconhecer os conceitos básicos para uma melhor compreensão dos temas políticas públicas, planejamento, organização e programação orçamentária e financeira;

Compreender a lógica que orienta a atual gestão orçamentária, financeira e patrimonial do Estado no Brasil, com ênfase nos instrumentos PPA, LDO, LOA e LRF;

Identificar o sistema de classificação das receitas e despesas governamentais aplicada à realidade municipal;

Identificar as formas de gestão financeira atuais, nos órgãos da administração pública direta e indireta do município, com ênfase nos programas, políticas, projetos e ações de turismo;

Analisar, de forma crítica e contextualizada, a capacidade de desempenho das atividades de planejamento e gestão orçamentária e financeira municipal.

Apresentar para os alunos-gestores a base legal que fundamenta o sistema nacional de planejamento e orçamentação e seus reflexos na gestão municipal.

Unidade Temática 3 - Metodologias e Práticas em Planejamento e Orçamentação Municipal

Apresentar a metodologia de Planejamento Estratégico Situacional-PES como método referencial para o desenvolvimento de competências práticas em Planejamento e Orçamentação proposto para a Oficina;

Estimular os alunos-gestores a aplicarem a metodologia do PES como instrumento para o planejamento e gestão de políticas públicas de turismo no município e zona turística.

Tela 05

Caro (a) aluno (a).

Nesta primeira unidade você obteve informações sobre o ambiente em que a Oficina será desenvolvida, suas unidades temáticas, os recursos disponibilizados para sua realização, e o seu principal objetivo que é:

Desenvolver competências técnicas e políticas no âmbito dos novos instrumentos do planejamento e da gestão municipal.

Esperamos que, ao desenvolver novas e fundamentais capacidades e habilidades operacionais, você possa contribuir, na qualidade de gestor público e também como cidadão, para a transformação progressiva das práticas administrativas na Prefeitura em que atua.

Desejamos que o material didático disponibilizado permita uma leitura agradável e produtiva, contribuindo para sistematizar seu processo de aprendizagem, individual e coletivo, sobre os temas abordados e, ainda, oriente e estimule o seu interesse em aprofundar os conhecimentos e práticas em Planejamento e Orçamentação Pública. Com este espírito, certamente, você poderá contribuir para a consolidação dos objetivos da Rede de Inovação em Gestão de Turismo.

Atenção Ao final desta Oficina, serão apresentados exercícios de avaliação da aprendizagem. Para os alunos que não assistiram à Oficina Presencial, os exercícios de avaliação serão obrigatórios e contarão como frequência da Oficina. Para os alunos que assistiram à Oficina Presencial, os exercícios são para fixação dos conceitos.

Bons estudos e sucesso no seu processo de aprendizagem!

UNIDADE TEMÁTICA 1 - POLÍTICA

1.1 Uma Aproximação ao Conceito

de Política, Poder Político, Espaço

Público e Bem Comum

1.1.1 Política

Tela 1

E então, caro(a) aluno(a)? Já se sente pronto(a) para iniciarmos nossos estudos sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação?

Na 1ª unidade, você tomou conhecimento da programação desta Oficina. Agora estamos tratando de Política, Estado e Políticas Públicas.

Nesta unidade, vamos iniciar uma aproximação aos conceitos de Política, Poder Político, Espaço Público e Bem Comum, fazendo uma breve reflexão sobre Política.

Tela 2

Reflexão Que imagem vem a sua cabeça quando você ouve a palavra “política”?

Para muitas pessoas, essa palavra evoca imagens de campanhas eleitorais, partidos, propagandas, poluição visual às vésperas de eleição.

Outros podem lembrar-se da atuação de políticos profissionais, na maioria das vezes, de maus políticos.

Isto faz com que as pessoas tomem aversão a tudo o que diz respeito à política.

Mas será que política é isso mesmo?

Tela 3

Conceito O termo grego Polis (política) se refere ao conceito de cidade-estado, compreendida como uma comunidade organizada, formada pelos cidadãos - homens livres nascidos no território (chamado de demos) e, portanto, iguais para dialogarem para a construção do ideal do que acreditavam ser uma boa cidade para todos os cidadãos ali viverem.

Mas com o decorrer do tempo, o conceito de política passou a significar um campo dedicado apenas ao estudo das atividades humanas, isto é, as ações humanas passaram a ser progressivamente articuladas estritamente aos interesses do Estado. Neste sentido, o termo política na atualidade passou a referir-se quase que exclusivamente ao conjunto de atividades que estão sob a responsabilidade do poder público (Estado) ou que dele derivam.

Tela 4

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Esperamos que você tenha aprofundado seus conhecimentos sobre o conceito de Política e que tenha aproveitado a oportunidade para começar a utilizar os recursos disponíveis neste ambiente virtual de aprendizagem em que se encontra.

Em sua definição clássica, o termo política emana do

adjetivo politikós, originado da palavra polis que se refere a tudo

que se relaciona com a cidade, portanto ao urbano, ao público, aos

interesses comuns da cidade.

Lembre-se: você e seus colegas contam com a Tutoria e com o Fórum para esclarecer dúvidas. Podem, ainda, acessar o Glossário, as Referências Bibliográficas e outros documentos que se encontram disponibilizados.

Na próxima unidade vamos mergulhar no conceito de Poder Político.

1.1.2 Poder Político

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade vamos nos aprofundar no conceito de Poder Político.

Para aproximar esse importante conceito ao dia a dia da população brasileira, João Ubaldo, em seu livro sobre Política traz essa discussão para uma linguagem mais acessível ao cidadão comum e introduz as seguintes perguntas: Quem manda? Por que manda? e Como Manda? Com essa provocação o autor nos estimula a refletir, de uma forma mais ampla, sobre o conceito e a prática da Política, introduzindo nessa discussão o conceito de poder político.

Dar destaque às provocações e contribuições feitas por João Ubaldo permite que você repense e ressignifique um dos conceitos mais importante para o estabelecimento e a consolidação de valores e princípios democráticos. Assim concebido, o termo e a prática política se distanciam de uma compreensão vulgar do termo que tem sido vulgarmente associado às ações dos políticos profissionais (deputados, senadores, vereadores, prefeitos, governadores, Presidentes da República).

Tela 2

Reflexão Assim, com o objetivo de ampliar sua visão sobre o conceito de política, o convidamos a alargar essa concepção, de forma que possa integrar o pensamento e a filosofia da política às suas ações cotidianas, do fazer gestão, do ser profissional, do ser cidadão. Fica então a sugestão para você pensar: política se faz cotidianamente, pois integra todas as ações e relações humanas e sociais, pois está relacionada com as diversas e variadas

formas de poder que se manifestam em todas as relações sociais, profissionais e organizacionais. Em síntese, pensar sobre o conceito de Política implica, necessariamente, pensar sobre o conceito de poder, tendo em vista que praticar política sugere uma ação concreta e consequente de todos os indivíduos e atores sociais.

Conceito POLÍTICA é a ação humana em sociedade, com o objetivo de transformar a realidade individual e social em bem comum.

POLÍTICA implica, portanto, vida social, vida coletiva; implica a integração do Eu + Outros.

Tela 3

Saiba Mais Diversos outros autores, como Hannah Arendt (1906-1975), Michel Foucault(1926-1984), entre outros, consideram a política como o espaço público, espaço voltado para o bem comum. A Ágora como símbolo maior do espaço público criado pelos Gregos (no Século III AC) era o espaço do exercício pleno das atividades políticas e de interesse publico/coletivo – onde são deliberadas e decididas todas as ações relacionadas aos interesses dos indivíduos e do conjunto da sociedade. A Política é vista, então, como instrumento que determina sempre as formas de sociabilidades (socialização) e que irão definir e legitimar, por sua vez, as relações sociais em cada sociedade.

Tela 4

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Fonte: http://educaterra.terra.com.br/voltaire/politica/aristoteles_politica2.htm

Tela 5

Trazendo esse debate para a Modernidade, para nosso tempo, é fundamental citar o pensamento de outro filósofo muito conhecido: Nicolau Maquiavel (1469-1527). Considerado um dos mais importantes filósofos

políticos de todos os tempos nasceu em Florença, Itália. Identificado como um dos autores mais relevantes para essa análise é considerado um dos precursores do debate moderno sobre o conceito de Política e Poder.

Saiba Mais É possível que você já tenha ouvido falar dos termos maquiavélico e/ou maquiavelismo.

Se quiser conhecer mais sobre a vida e obra de Nicolau Maquiavel, pode consultar o artigo disponível em:

http://www.10emtudo.com.br/aula/ensino/nicolau_maquiavel/. Acessado em: 12 de fevereiro de 2009.

Tela 6

Atenção A seguir apresentamos algumas frases famosas retiradas da obra-prima de Maquiavel “O Príncipe”, considerada “uma guia de conselhos para governantes” reflete grande parte de seu pensamento sobre política e sobre poder político e até hoje, influenciam a visão, muitas vezes distorcida, que chegou até nossa sociedade sobre esses conceitos.

"Os homens ofendem mais aos que amam do que aos que temem."

"O desejo de conquista é algo natural e comum; aqueles que obtêm sucesso na conquista são sempre louvados, e jamais censurados; os que não têm condições de conquistar, mas querem fazê-lo a qualquer custo, cometem um erro que merece ser recriminado."

"Nada faz o homem morrer tão contente quanto o recordar-se de que nunca ofendeu ninguém, mas, antes, ajudou a todos."

"Quem do prazer se priva e vive entre tormentos e fadigas, do mundo não conhece os enganos."

"Todos os profetas armados venceram, e os desarmados foram destruídos."

"A ambição é uma paixão tão forte no coração do ser humano, que, mesmo que galguemos as mais altas posições, nunca nos sentimos satisfeitos."

"Os homens quando não são forçados a lutar por necessidade, lutam por ambição."

"O homem que tenta ser bondoso todo tempo está fadado à ruína entre os inúmeros outros que não são bons."

"O homem esquece de forma mais fácil a morte do pai do que a perda do patrimônio".

"Na política, os aliados atuais são os inimigos de amanhã.”

Fonte: http://www.arqnet.pt/portal/teoria/principe.html

Tela 7

Caro (a) aluno (a).

Reflexão Reflita sobre os pensamentos apresentados e tente relacioná-los com a forma de fazer política na atualidade, dando especial

destaque para as práticas políticas que fundamentam a política e o poder político em seu espaço ou território (município)!!!

Até a próxima unidade onde você vai ter a oportunidade de aprofundar seus conhecimentos sobre o conceito de Espaço Público!

1.1.3 Espaço Público

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Agora que você já conhece um pouco mais sobre os conceitos de Política e Poder Político, podemos avançar para outros termos importantes que acompanham essa discussão: trata-se do conceito de público ou mais especificamente do conceito de “espaço público” e de “bem comum”.

Tela 2

Saiba Mais Espaço público - termo criado pelos gregos, assumido pelos romanos e que ganha relevância no discurso e nas práticas sociais da modernidade e da contemporaneidade. Entretanto, observe que a evolução desse conceito vem assumindo, historicamente, várias conotações e utilizações nem sempre muito claras.

Uma primeira ideia que diferencia este conceito está relacionada à oposição ao conceito de espaço privado e que representa, portanto, o que é comum a todos. Essa oposição entre interesse público e interesse privado tem

Segundo o dicionário online de português temos que público “se refere ao povo em geral: interesse público. Relativo ao governo de um país: negócios públicos. Manifesto conhecido por todos: rumor público. A que todas as pessoas podem comparecer: reunião pública” http://www.dicio.com.br/publico/ - Acessado em 01 de março de 2014.

origem nos modelos de organização das cidades-estados gregas e do Império Romano.

Tela 3

Há, porém, outros sentidos para o termo espaço público conforme você pode ler na síntese apresentada no quadro a seguir:

Conceito Um primeiro significado relaciona público ao que é visível, remetendo ao modelo histórico de representação social. O espaço público diz respeito, portanto, aos lugares públicos em que os atores sociais representam o seu papel de homens públicos, respeitando, pois, as convenções que definem a vida social ou as relações públicas. Nesta concepção, a noção de espaço público aproxima-se da noção de cena pública, como palco onde as ações humanas ganham visibilidade. Esta concepção se aproxima do caráter relevante de espaço público proposto por Hannah Arendt (1906-1975).

Outro significado relevante está relacionado às ideias de Immanuel Kant (1724-1804), que associa a noção de vida pública à noção de publicidade e de uso público da razão. Para Kant a vida pública pressupõe tornar públicas as opiniões, submetendo-as à apreciação do juízo tanto estético quanto político; ou seja, à prova do exame público da razão. A compreensão do público como instância mais elevada da razão está na origem da ideia de opinião pública como “opinião verdadeira”.

Tela 4

Conceito Um terceiro significado que remete a compreensão atual sobre o termo espaço público indica que podemos falar de uma multiplicidade de espaços públicos que institucionalizam os processos de formação das opiniões. As diversas formas de comunicação – a imprensa, o rádio, a televisão, a internet – difundem uma multiplicidade de discursos, em diferentes contextos, contribuindo para a criação de uma rede diferenciada

de espaços públicos locais, regionais, nacionais, bem como de campos literários, científicos, de organizações políticas, midiáticos, etc. Segundo Habermas (1997) esses são espaços públicos plurais e inacabados, de fronteiras permeáveis que se cruzam entre si e convergem para um espaço público global.

Tela 5

Reflexão Como você pode perceber, a partir dos conceitos tratados acima, as discussões sobre política, poder político, espaço público e bem comum são ricas e complexas e envolvem pontos de vistas distintos e que, na maioria das vezes, são contraditórios.

Para aprofundar um pouco mais essa reflexão, sugerimos que você possa avançar (se lhe interessar esse tema) nos estudos sobre o princípio da publicidade na modernidade, que veio a opor-se ao princípio de segredo predominante no Estado Absoluto (estado autoritário). Este conceito nasce articulado à ideia de opinião pública próprio do conceito de espaço público moderno e contemporâneo.

Tela 6

Saiba Mais No quadro a seguir uma sugestão para você aprofundar os estudos sobre o termo espaço público na modernidade e contemporaneidade:

Habermas (1986) considera a existência de duas formas de publicidade em concorrência no espaço público

1. A publicidade crítica, que remete ao modelo do princípio da publicidade; e

2. A publicidade como manifestação “de demonstração e de manipulação”, que veio a se impor nas relações da sociedade contemporânea, sobretudo através dos meios de comunicação de massa.

Para Habermas, o espaço público designa o lugar de formação das opiniões e das vontades políticas, representando, pois, a garantia da legitimidade do poder. É o lugar do debate e do uso público da razão argumentativa, onde são discutidas as questões práticas e políticas. Concepção que remete ao conceito de esfera pública liberal burguesa.

Tela 7

Saiba Mais Segundo Habermas, o espaço público é um espaço de discussão e, simultaneamente, um conceito normativo, cujos principais usos são (Habermas, 1984):

1. A teoria da democracia que considera o espaço público como o espaço no qual se discutem as questões prático-morais e políticas, e no qual se formam a opinião e a vontade coletivas;

2. A análise político-administrativa e a teoria do Estado social em que o espaço público é percebido como a instância que media as relações entre a sociedade civil e o Estado, e entre os cidadãos e o poder político-administrativo;

3. Os meios de comunicação social em que o espaço público é considerado como o lugar de uma comunicação democrática.

Tela 8

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Certamente o assunto tratado nesta unidade deve ter contribuído para acrescentar conhecimentos e informações à grande experiência que você já adquiriu atuando na área de turismo, em Prefeituras Municipais do Estado da Bahia.

Você teve a oportunidade de conhecer os diversos sentidos do termo Espaço Público que foi criado pelos gregos e cuja conceituação foi evoluindo com o passar do tempo. Ficou sabendo que Habermas define o espaço público como um espaço de discussão e, simultaneamente, um conceito normativo e indica seu principais usos.

Na próxima unidade trataremos da conceituação de Bem Comum.

Até lá! Estaremos a sua espera!

1.1.4 Bem Comum

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Agora que você já conhece os conceitos de Política, Poder Político e Espaço Público, podemos avançar para outro termo importante que acompanha essa discussão: trata-se do conceito Bem Comum.

O Bem Comum (bem público) é visto como um bem culturalmente produzido e considerado como essencial para a preservação da convivência social. Bem comum tem sido definido como um bem temporal e espacialmente definido e que não se extingue pelo seu uso ou consumo, mas se degrada pelo NÃO USO ou consumo desequilibrado _ ou seja, se não o utilizamos esse bem se degrada ou desaparece. O que implica afirmar que quanto mais acessível e difuso for o bem comum, mais forte fica.

Tela 2

Conceito Saiba mais sobre o conceito de Bem Comum/Bem Público:

O conceito de Bem Comum e Bem Público tem sido definido em oposição ao conceito de bem privado, conforme definido por diferentes correntes de pensamento:

Perspectiva Socioeconômica (liberal)

Bens Públicos

Bens Semi-Públicos

Bens Privados

Perspectiva Socioeconômica (critica clássica - marxista)

Bens Públicos

Bens Privados

Perspectiva Socioeconômica (critica progressista atual)

Bens Públicos

Bens Semi-Públicos

Bens Privados

Tela 3

Reflexão: Com base nos conceitos e sentidos indicados sobre Espaço Público REFLITA.

Qual o sentido que relaciona público ao que é vísivel?

Qual o sentido que associa a noção de vida pública à noção de publicidade e de uso público da razão?

Qual o sentido que reconhece a existência de uma multiplicidade de espaços públicos que institucionalizam os processos de formação das opiniões?

Com base na questão anterior você acha que estes são espaços públicos plurais e inacabados, de fronteiras permeáveis que se cruzam entre si e convergem para um espaço público global?

Tela 4

Parabéns! Você concluiu com êxito os estudos sobre os conceitos de Política, Poder Político, Espaço Público e Bem Comum.

A partir dessa breve exposição, você poderá dar sequência às reflexões conceituais sobre Políticas Públicas e Planejamento Governamental. Temos certeza de que você, agora, se sente mais preparado para compreender as relações complexas entre Estado-Sociedade e para avançar nos estudos técnicos e práticos

sobre Planejamento e Programação Orçamentária e Financeira do setor público municipal.

Tela 5

Vamos Relaxar Agora é hora de uma parada para descanso. Respire com total consciência, acompanhando o movimento de inspiração e de expiração. Este simples exercício é de um valor inestimável.

Levante-se. Caminhe um pouco com toda a atenção no seu corpo, a partir dos pés até a cabeça. Assim que se sentir refeito(a), retorne à programação da oficina.

O próximo tema a ser abordado será Políticas Públicas: uma aproximação aos conceitos, elementos básicos, tipos, dimensões e finalidade.

Ate lá e boa sorte!

1.2 Políticas Públicas: uma

aproximação aos conceitos,

elementos básicos, tipos,

dimensões e finalidade

1.2.1 Considerações Gerais

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Como você pode perceber, vamos agora tratar de outro tema interessantíssimo! Políticas Públicas! Como você já tem conhecimento dos conceitos de política, poder político, espaço público e bem comum, certamente terá mais facilidade para entender que a definição de Políticas Públicas exige refletir sobre os seguintes questionamentos:

Quem decide o quê?

Quando decide?

Com que consequências decide?

Para quem está dirigida a decisão (a política pública)?

Tela 2

Suas respostas a essas questões refletirão, direta ou indiretamente, em outras questões também relevantes sobre a concepção e execução de políticas públicas:

Reflexão Qual o perfil e tradição do regime político?

Qual o grau de organização da sociedade civil?

Qual o padrão da cultura política predominante no território?

A partir das leituras já realizadas, você pode concluir que é por meio do discurso dos sujeitos (dos indivíduos) que o espaço público ganha vida. Ao propor uma política pública, os atores sociais em cena – governantes, políticos, gestores, servidores públicos e cidadãos – confrontam pontos de vistas que expressam diferentes projetos de sociedade, dando, assim, sentido, efetivo, tanto ao processo de elaboração de políticas públicas quanto, principalmente, à sua implantação e avaliação.

Tela 3

Assim você pode observar, com base no que afirma Gomes, que:

Conceito (...) o traço mais característico de uma política pública diz respeito ao debate e à disputa sobre a organização da sociedade, pelo que se traduz sua dimensão teleológico-normativa. Daí afirmar que não existe política (pública) sem participação e não existe participação sem discurso. Os objetivos e todo o detalhamento das políticas públicas não podem ser expressos a não ser no e por meio do discurso. Portanto, não existem políticas públicas fora do discurso. (2011: 22-23)

Neste momento, você conhecerá algumas definições e conceitos de Políticas Públicas.

As diretrizes são os princípios norteadores de ação do poder público:

Tela 4

O termo políticas públicas pode ser empregado de muitas maneiras, podendo designar:

Conceito Campo de atividade ou envolvimento governamental (social,

econômica), embora com limites nem sempre definidos.

Objetivo ou situação desejada do Estado/governo (estabilidade econômica).

Propósito específico – com vistas a reduzir/controlar a inflação em geral relacionado a outros de menor ou maior ordem.

Decisões do governo frente a situações emergenciais.

Autorização formal mediante o diploma legal, ainda que sem viabilidade de implantação.

Regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade;

Mecanismos de mediação entre atores da sociedade e do Estado;

Formas de exercício do poder político (que envolve processo de definição de agenda, formulação, implementação, monitoramento, avaliação e também seus resultados).

Tela 5

Os processos pelos quais são elaborados e implementados programas de ação pública são os seguintes:

Conceito Dispositivos político-administrativos coordenados por

princípios em torno de objetivos;

Diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público;

Regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade;

Mecanismos de mediação entre atores da sociedade e do Estado;

Formas de exercício do poder político que envolvem os seguintes processos:

o Definição de agenda;

o Formulação, implementação, monitoramento, avaliação;

o Resultados.

Tela 6

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade tratamos de algumas definições, conceitos e elementos básicos das políticas públicas. Pudemos observar que o termo políticas públicas pode ser empregado de diversas maneiras.

Você deve, ainda, ter notado que o tema aqui tratado é de fundamental importância, principalmente para quem já vem atuando como gestor em Prefeitura Municipal do Estado da Bahia e que pretende implementar melhorias estratégicas na gestão de serviços de turismo prestados aos cidadãos!

Na próxima unidade você vai continuar os estudos sobre este mesmo tema. Vai conhecer as 3 (três) novas definições de políticas públicas!

Boa sorte!

1.2.2 Três novas definições de

Políticas Públicas

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Para você compreender melhor os debates atuais sobre os conceitos de políticas públicas, apresentaremos a seguir uma síntese de três novas definições. É importante ressaltar que esse debate tem exercido forte influência na concepção, implantação e avaliação das ações públicas do governo federal brasileiro na atualidade, conforme será discutido nas unidades subsequentes que integram esta oficina.

A síntese aqui apresentada integra o material didático elaborado pela professora Rosana de Freitas Boullosa que nos autorizou a utilizar os desenhos.

Observe que a 3ª Dimensão se subdivide em três abordagens diferentes, ainda que complementares identificadas como Dimensão (a, b e c).

Tela 2

1ª DEFINIÇÃO: Políticas Públicas como escolha do governo (de fazer ou não fazer algo):

Uma definição tradicional que considera o papel central do poder público

“A análise das políticas públicas se preocupam com o que fazem e não fazem os governos, porque o fazem e quais consequências” (Thomas Dye, 1972:1)

2ª DEFINIÇÃO: Políticas Públicas não somente como escolha, mas como processo/como meio.

Outra definição tradicional que considera o papel central do poder público (Estado)

“uma política pública é o produto da atividade de uma autoridade que detêm

poder público e legitimação institucional”. (Meny, Thoening, 1991:105)

Tela 3

3ª DEFINIÇÃO (a): Políticas Públicas como solução de problemas.

Uma abordagem de public policy (Políticas Públicas) que assume a pluralidade dos sujeitos de policy (políticos) - Presença de múltiplos atores.

“Uma política pública é um conjunto de decisões inter-relacionadas, tomadas de um ator político ou de um grupo de atores, a partir da seleção de objetivos e dos meios usados para o seu alcance, dentro de uma situação específica na qual os atores têm, em princípio, o poder de tomar decisões”. (William Jenkins)

Tela 4

3ª DEFINIÇÃO (b): Políticas Públicas como solução de problema percebido como de Pública relevância (POLICY ANALYSIS - ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS)

“Uma política pública é a resposta a um problema percebido como público” (William N. Dunn)

Política Pública não é só processo decisório é processo.

Tela 5

3ª DEFINIÇÃO (c): Política Pública não é só decisão é constructo social e político.

“A unidade analítica fundamental é constituída por um específico problema de relevância pública; ou seja, uma diferença (gap) qualquer entre o que um grupo de cidadãos deseja e o que percebe como um dado de fato: as estradas sujas, os mortos de sábado à noite, a imigração” clandestina, etc.” (Glória Regonini)

Tela 6

E então caro (a) aluno (a)? Gostou de conhecer as 3 (três) novas definições de Políticas Públicas? Agora vai ficar mais fácil prosseguir nos estudos sobre este tema, não acha?

Você sabe que entender de políticas públicas é fundamental para o bom desempenho do gestor público. Você sabe, também, que não há como o gestor público ser apenas um bom político ou um bom técnico pois,

obrigatoriamente, vivencia todas as dimensões do seu papel, a todo instante da sua prática.

Na próxima unidade vamos concluir este tema ao tratar dos Tipos e Dimensões de Políticas Públicas.

Até lá! Estaremos a sua espera!

1.2.3 Tipos e Dimensões de

Políticas Públicas

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

A esta altura dos acontecimentos, você pode observar que entender de Políticas Públicas interessa a todos nós, cidadãos, principalmente quando estamos atuando no setor público.

Esperamos que você já tenha se familiarizado com o tema. Agora, convidamos você a aprofundar seus conhecimentos observando os tipos e dimensões de Políticas Públicas apresentados nesta unidade.

Tela 2

Na literatura sobre o tema você irá observar que as políticas públicas têm sido definidas pela maioria dos estudiosos em tipologias que se subdividem da seguinte forma:

Tipos de Políticas Públicas Quanto à sua natureza

Estrutural

Conjuntural/assistencial (sociais)

Quanto à abrangência dos benefícios

Universais

Segmentais/Setoriais

Fragmentadas

Quanto aos impactos que podem causar

Distributivas

Redistributivas

Regulatória

Tela 3

Conceito Dimensões de Ação das Políticas Públicas

Diferenciando os Conceitos de Política e de Política Pública

No que se refere às dimensões de ação, as Políticas Públicas têm sido compreendidas pelos estudiosos em três grandes dimensões:

Dimensão Institucional (polity) – regras, incentivos etc.

Dimensão do Processo Político (politics) – relações de poder

Dimensão das Políticas Públicas (policy) – ações

É preciso ficar atento para o fato de que, embora as políticas públicas estejam divididas em dimensões para efeito didático desta oficina, as mesmas se influenciem, de forma recíproca e permanente. O que implica concluir que a dimensão institucional influencia os processos políticos, que, por sua vez, influenciam as políticas públicas.

Tela 4

Atividade 1 – Sistematizando Conhecimentos e Práticas sobre os Temas Abordados na Unidade Temática:

Contextualizando a atividade

Com base no conceito de Política Pública como resposta a um problema percebido como de pública relevância, reflita e discuta com seus colegas sobre as questões indicadas abaixo.

Questões Norteadoras do Fórum de Discussão

1. O que é um problema de Política Pública?

2. Quais as principais abordagens para a definição dos problemas de política pública de pública relevância?

3. Quais as características de um problema de pública relevância?

Tela 5

Caro (a) aluno (a).

Parabéns! Ao concluir esta unidade você também está concluindo os estudos sobre a Unidade Temática 1 – Política. Se sentir necessidade, retorne à programação apresentada na introdução desta oficina e cheque.

Vamos Relaxar Agora é hora de uma parada para um bom e merecido descanso. Respire com total consciência, acompanhando os movimentos da inspiração e da expiração. Este simples exercício é de um valor inestimável.

Você pode aproveitar para cantar com Almir Sater e Renato Teixeira em “Tocando em frente”:

“É preciso amor pra poder pulsar

É preciso paz pra poder sorrir

É preciso chuva para florir”. Clique aqui

Caminhe um pouco com toda a atenção no seu corpo, a partir dos pés até a cabeça. Assim que se sentir refeito(a), retorne ao estudo da próxima Unidade Temática desta oficina: Novos Instrumentos de Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira.

Toda a comunidade formada por alunos e tutores desta oficina está à sua espera. Retorne com a mesma dose de entusiasmo e dedicação com que percorreu este roteiro que ora se conclui. Ate lá!

UNIDADE TEMÁTICA 2 - NOVOS

INSTRUMENTOS DE

PLANEJAMENTO, E GESTÃO

ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA

2.1 O que é Planejamento?

2.1.1 Conceituação, Etapas e

Dimensões

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Vamos nos situar? Esta oficina é sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação. Estamos na unidade temática que trata dos Novos Instrumentos de Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira. E esta unidade tem como objetivo central introduzir você nos conhecimentos e práticas básicas sobre as normativas, os instrumentos e as técnicas que estruturam o atual sistema de planejamento e gestão orçamentária e financeira brasileiro que envolve todos os entes federativos (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Tela 2

Dica Você já sabe que um Tutor interage com você e seus colegas para tirar dúvidas e acompanhar seu aprendizado e desempenho. Sabe, também, que utilizamos o negrito para destacar palavras importantes no texto e que pode, a qualquer momento, acessar as Referências Bibliográficas, o Glossário e outros documentos, para obter outras informações de que necessite, ou o Fórum, para a troca de ideias e a realização de debates. Se persistirem dúvidas, releia o Guia do Aluno.

Tela 3

A estrutura e a organização do sistema planejamento do setor público brasileiro consistem em conceitos, instrumentos e classificações utilizadas para definir os processos geradores de informações sobre as políticas públicas e a estrutura orçamentária e financeira das organizações governamentais brasileiras.

Integra esse conjunto de normativas a legislação maior do país – a Constituição Federal de 1988, que incorporou aspectos relevantes de outras legislações anteriores, a exemplo da Lei nº 4320/64 e do Decreto Lei nº 200/67 – que consagra a estrutura do planejamento governamental sustentado nos seguintes instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Lei de Orçamento Anual (LOA).

Tela 4

Legislações Dispositivos Tema/Assunto

Lei nº 4.320 de 1964 Títulos I e II Dispõe sobre a composição da proposta e da lei de orçamento.

Decreto Lei nº 200 de 1967

Títulos I, II, III e V

Dispõe sobre a Organização da Administração Federal, Estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa.

Constituição Federal de 1988

Art. 37 ao 43 Dispõe sobre os princípios Constitucionais da Administra¬ção Pública.

Art. 165

Dispõe sobre a conceituação e composição dos documentos que integram o sistema de planejamento e orçamento – PPA, LDO e LOA.

Lei Complementar nº 101 de 200

Art. 4º ao 7º Dispõe sobre a composição da LDO e da LOA

Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Nºs. 163, 180, 219

Dispõe sobre a classificação de receitas e despesas públicas.

Portarias do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Nº 42 Dispõe sobre a classificação funcional-programática das despesas públicas.

Fonte: Elaboração própria com base nas legislações referenciadas.

Conheça um pouco mais sobre a base normativa que estrutura o planejamento e a gestão orçamentária e financeira brasileira!

Tela 5

Saiba Mais “O Decreto Lei nº 200/67 é ato normativo infraconstitucional e anterior à CF/88, de forma que somente foi recepcionado pela Carta de 1988 naquilo que com ela se revele compatível.

Assim, os princípios expressos que regem a Administração Pública são os dispostos no artigo 37, "caput", CF/88, podendo haver outros veiculados por lei infraconstitucional, como os constantes no Decreto Lei nº 200/67 (Planejamento, Coordenação, Descentralização, Delegação de competência e Controle) que devem ser interpretados em conformidade com os princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência.

Acima do decreto há que se considerar esses princípios constitucionais e, somente de forma subsidiária, aplicar os princípios do decreto-lei, que são, inclusive, muito menos genéricos do que os do artigo 37, "caput", CF.”

Ver Paulo Lacerda

Disponível em: http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=7&sqi=2&ved=0CGIQFjAG&url=http%3A%2F%2Fwww.fortium.com.br%2Fblog%2Fmaterial%2FO.decreto.200.doc&ei=zrB1U8bMF4XJsQTH5YLwAg&usg=AFQjCNHU8kEjkrLeTHiFes8WZvWw9gHUIw&sig2=RnqyO3D0FHVDXa-OnPfVWQ. Acesso em: 13/05/2014.

Tela 6

O que é Planejamento?

A ampla literatura que trata desse tema define Planejamento como:

Conceito O processo contínuo de tomadas de decisão, voltado para o futuro e para a perseguição de um ou mais fins.

Estudiosos mais críticos veem esse instrumento como a possibilidade dos atores sociais (Estado, governo, empresários,

entre outros) fazerem escolhas entre rumos de ação, ou seja, implica distribuir prioridades definidas coletivamente em um dado espaço- tempo.

Especialistas mais pragmáticos definem planejamento como modo de executar estratégias e o definem como medida teórico-metodológica para a ação consciente e intencional.

A função do Planejamento é, portanto, tornar as ações administrativas (gestoriais e gerenciais) claras, precisas, eficazes, eficientes, orgânicas, direcionadas para assumir, de fato, um papel transformador sobre os processos de trabalho na organização.

Tela 7

Etapas do Planejamento O planejamento se desenvolve em 3 (três) fases que se integram e articulam reciprocamente, são elas:

1. Elaboração - significa ver a ação global que se deseja planejar, decidir o tipo de organização social que se deseja construir ou consolidar, vislumbrar a realidade desejada, verificar a distância para o alcance desse ideal e propor ações, definir atitudes e estabelecer normas orgânicas para viabilizar essa realidade;

2. Execução – significa agir em conformidade com o que foi proposto e planejado na etapa anterior (concepção);

3. Avaliação – significa monitorar, avaliar e revisar cada uma das etapas previstas e executadas, acompanhar cada uma das atitudes, normas, processos e documentos estabelecidos para o êxito do planejamento.

Tela 8

Atenção Esta etapa especifica do planejamento e gestão de projetos será objeto da Oficina 4 deste Eixo de Aprendizagem denominada de Monitoramento e Avaliação de Projetos.

É importante ressaltar para sua compreensão sobre os processos que envolvem as etapas de planejamento que as três fases são inseparáveis, visto que integram um mesmo processo. A separação aqui proposta tem objetivos didáticos para melhorar a aprendizagem sobre o tema.

Tela 9

Preste atenção no quadro a seguir onde aparecem resumidas as Dimensões do Planejamento.

Dimensão Política

(Planejamento Estratégico)

Dimensão Operacional

(Planejamento Governamental)

Reflete a capacidade de conceber, implantar, fazer opção entre um conjunto de valores, conhecimentos e práticas que constituem uma dada sociedade ou organização, para atender aos interesses de um conjunto de pessoas envolvidas.

Em síntese, a dimensão política do planejamento se reflete no pensamento critico ou dialética que envolve o horizonte uma compreensão (leitura) da cultura organizacional, do momento atual (o aqui e agora) e projeta o futuro (o amanha). Portanto, essa dimensão política deve ser construída coletivamente, tendo na dialética, portanto, uma forma de perceber que “mundo é possível construir” e quais os beneficiários desse esforço.

Reflete a organização e a dinâmica das relações entre as opções feitas no planejamento político (Planejamento Estratégico), sustentadas em metodologias, modelos e técnicas que garantam uma coerência entre o discurso e a prática.

Assim, o planejamento, em sua dimensão ampliada e complexa deve ser a síntese de uma pratica administrativa e social comprometida; isto é, deve integrar duas dimensões indissociáveis: a reflexão (concepção política) e a ação (práticas).

Em síntese, pode-se afirmar que o planejamento envolve pensamento e ação simultânea (que reflete o conceito de práxis).

• Práxis – “Na filosofia marxista, conjunto de atividades que visam a transformar o mundo e, particularmente, os meios e as realizações de produção, sobre a qual repousam as estruturas sociais.” <http://www.dicio.com.br/praxis/>.

Tela 10

Caro(a) aluno(a).

Espera-se que você tenha aproveitado ao máximo os ensinamentos desta unidade onde enfocamos a estrutura e a organização do sistema de planejamento do setor público brasileiro e procuramos conceituar planejamento e descrever suas etapas de elaboração, execução e avaliação e suas dimensões: política (Planejamento Estratégico) e operacional (Planejamento Governamental).

Espaireça um pouco e, ao seu tempo, retorne aos estudos. Na próxima unidade você

vai ter a oportunidade de ampliar seus conhecimentos sobre Planejamento Governamental.

Até mais!

2.2 O que é Planejamento

Governamental?

2.2.1 Conceituação, Etapas e

Dimensões

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Você está pronto(a) para continuar esta viagem rumo aos conhecimentos sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação que se constitui no objetivo desta oficina? Esperamos que sim.

A metodologia adotada nesta oficina permite a troca de informações e estimula o contato com colegas e com o tutor. E, ainda, suas dúvidas podem gerar uma sessão do fórum permitindo debates.

Nesta unidade, vamos procurar responder à pergunta “O que é Planejamento Governamental?” mediante sua conceituação e definição de suas etapas e dimensões.

Tela 2

Considerando essas definições cabe fazer um primeiro questionamento para que você possa aprofundar um pouco mais seus conhecimentos sobre o tema.

Tela 3

QUAL O PAPEL DO PLANEJAMENTO

GOVERNAMENTAL? Responder a essa questão exige que você reveja os conceitos de Política, Espaço Público, Bem Comum e Políticas Públicas para que possa compreender o Planejamento Governamental como uma ação deliberada do Estado baseada no conhecimento da realidade que se deseja intervir. O Planejamento Governamental está identificado como ferramenta de política pública ou de política estatal no âmbito da relação complexa entre Estado-Sociedade.

O QUE É PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL?

É o planejamento que se faz no âmbito das administrações públicas, considerando suas diferentes escalas de gestão (união, estados e municípios).

Também é definido como o método de ação do governo para definir, implantar, acompanhar e avaliar as ações do Estado/Governo – políticas públicas.

Outros vêm o planejamento governamental como método de ação/caminho para transformar a sociedade.

Tela 4

Conceito Desse modo, ao ser definido como ação estatal, o Planejamento Governamental se manifesta de diversas formas:

Como política econômica, permitindo à burocracia estatal e as grandes empresas (articuladas com o Estado) um horizonte de tempo mais amplo para a realização e consolidação dos negócios (para garantir as políticas de desenvolvimento econômico), ampliando, assim, a capacidade de preverem trajetórias da economia global, nacional, regional e local; e/ou

Como política social, possibilitando ao Estado atender as demandas por políticas sociais transformadoras ou apenas para manter o equilibro possível em um contexto marcado por desigualdades.

Ao conhecer as definições acima citadas como referências para que você possa compreender melhor esse conceito citamos uma expressão de Marcos Kaplan(1982) que afirma que o Planejamento Governamental representa o conjunto de atos que configuram um processo singular (técnico) dentro de um outro processo mais geral, o das decisões do poder político.

Tela 5

Reflexão Agora que você já reconhece o conceito de Planejamento Governamental vamos avançar para outra perspectiva de análise sobre o tema para descobrir e discutir:

POR QUE O ESTADO NECESSITA PLANEJAR?

Para responder a essa questão foram destacados os seguintes aspectos que, de algum modo, correspondem aos conceitos definidos por diversas correntes do pensamento sobre o tema (estudiosos, políticos, gestores e técnicos) que assim respondem que:

O Estado Planeja para:

Atender/melhorar aspectos econômicos;

Atender/melhorar aspectos políticos e sociais;

Atender/melhorar aspectos técnicos;

Atender/melhorar aspectos normativos das ações assumidas pelo Estado.

Tela 6

Saiba Mais Essas respostas permitem que você reconheça que o Planejamento serve, portanto, como instrumento político e técnico para a definição de estratégias para os Estados Nacionais, como por exemplo:

1. Alguns Estados optaram por modelos de Planejamento Governamental (intervenção estatal) - mais ampla (típicos dos países socialistas e os países subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, como foi o caso do Brasil e muitos outros países latino-americanos e asiáticos);

2. Outros Estados optaram por modelos de Planejamento Governamental (intervenção estatal) indireta (compartilhada com a sociedade);

3. E há outros que assumiram uma orientação conservadora, pautados fortemente no modelo de livre mercado, e que revelam uma experiência de Planejamento Governamental com uma sólida base normativa-jurídica onde:

O “mercado” é responsável pela distribuição e ordenação do investimento social; e

O Estado condiciona e regula os mercados internos através de diversos mecanismos.

Tela 7

Reflexão Para finalizar o conteúdo das primeiras sessões dessa Unidade Temática, estimulamos você a fazer uma reflexão crítica sobre o conceito de Planejamento e Planejamento Governamental com base nas indicações do quadro a seguir.

Podemos afirmar que:

Planejamento Governamental é considerado como um instrumento de gestão tecnicamente melhor articulado para implementar/realizar políticas públicas (econômicas, sociais etc.), conforme destaca Pedrão (2002). Para o autor, o planejamento se revela como ferramenta tecnicamente superior porque possibilita analisar, explicitamente, a estruturação política em que opera ou que representa. Mas é importante ressaltar, conforme destaca o referido autor, que esse instrumento não substitui, nem restringe, o campo das Políticas Públicas, ao contrário, possibilita a viabilização e resultados mais efetivos das ações públicas/estatais; isto é, tem o papel político e técnico de racionalizar/articular todas as ações públicas em torno de um projeto/objetivo mais amplo.

Políticas Públicas, conforme já definido anteriormente, é o campo no qual se definem diretrizes, objetivos, programas, projetos e ações do estado ou públicas. Considerado, portanto, como o campo no qual se trata, explicitamente, da articulação entre a Esfera Política e a Esfera Administrativa.

Tela 8

Síntese do processo de aprendizagem!

Após essa breve síntese sobre os conceitos de Planejamento e Planejamento Governamental, você já sabe que a ação de planejar reflete nosso modo de pensar e agir sobre o mundo, sobre a realidade social. O que significa afirmar que a ação de planejamento implica:

Ter clareza da concepção de mundo e de sociedade que se deseja construir;

A opção política que deve orientar o pensar e o agir administrativo;

O compromisso social que deve guiar essa concepção e ação;

Reconhecer os interesses complexos e diversos que conformam a sociedade;

Reconhecer os desafios das relações interpessoais que orientam as práticas administrativas;

Dimensionar as expectativas e os resultados esperados dessa ação coletiva.

Podemos resumir, então, a concepção e ações que envolvem o planejamento da seguinte forma:

Planejamento é reflexão;

Planejamento é processo mental;

Planejamento é abordagem teórica e metodológica;

Planejamento é tomada de decisão;

Planejamento é previsão de ações concretas e consequentes;

Planejamento é intencionalidade;

Planejamento é, portanto, ação permanente, continuada, é processo.

Caro (a) aluno (a): Na próxima unidade vamos tratar das Condições Históricas da Emergência do Planejamento no Estado Capitalista. Esperamos por você!

2.3 Condições Históricas da

Emergência do Planejamento no

Estado Capitalista

2.3.1 Fundamentação Empírica e

Teórica

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade vamos nos concentrar nas Condições Históricas da Emergência do Planejamento no Estado Capitalista.

Como já foi ressaltado anteriormente, o planejamento e as políticas públicas como instrumentos (políticos e técnicos) da ação do Estado, emergem no final do século XIX e inicio do século XX. Assim, para que você possa compreender melhor as condições históricas que fundamentam a emergência desses instrumentos de gestão, reflita sobre as dimensões empíricas e teóricas (nessa ordem de análise) que explicam as decisões dos políticos (governos) e, em seguida, o esforço dos teóricos e técnicos para explicar esse novo fenômeno administrativo e social.

Tela 2

Conceito Os fundamentos empíricos (fundados na realidade social histórica) que explicam o surgimento e expansão dos instrumentos de planejamento nos Estados nacionais, em especial nos países capitalistas se encontram, inicialmente, nas exigências da própria empiria, conforme destacado abaixo:

Aumento da exclusão social, em razão das condições inadequadas de distribuição de renda feita pelo mercado – que se agrava a partir do final do século XIX e no período entre as duas Guerras Mundiais do século XX;

Consolidação da experiência do socialismo real: as ideias marxistas e a Revolução Russa de 1917 avançam na Europa;

As consequências graves da crise do capitalismo em 1929/30;

Os impactos das 1ª e 2ª Guerras Mundiais, especialmente para os países europeus e para o Japão;

O surgimento de novas nações independentes (Índia, Paquistão, Filipinas, Ceilão, Líbano, Israel, etc.); e

O aprofundamento do alto grau de pobreza no chamado Terceiro Mundo.

Tela 3

Fundamentação Teórica Após a necessária intervenção estatal com objetivo de resolver ou minimizar os graves problemas empíricos já destacados – para a superação da crise estrutural e conjuntural que vivia o capitalismo à época – demanda esforços dos estudiosos e técnicos do governo a desenvolverem teorias e metodologias de intervenção na sociedade para (re)orientar o Estado a atuar como ator responsável pela mediação de uma relação cada vez mais complexa entre Estado-Sociedade-Mercado.

Tela 4

Saiba Mais Nesse sentido, convidamos você para conhecer um pouco mais sobre os estudos de John Maynard Keynes, especialmente a obra clássica do autor sobre “A Teoria da Moeda”, publicada em 1936, que vai desenvolver uma das teorias mais relevantes sobre o novo papel e funções do Estado Capitalista contemporâneo. O autor buscando afastar-se das teorias intervencionistas amplas que fundamentavam o socialismo real (na Ex URSS), define formas próprias do planejamento e das políticas estatais, de modo a determinar estratégias, diretrizes, objetivos, metas, políticas, programas, projetos e atividades que deveriam ser assumidas, então, pelo Estado.

Tela 5

Saiba Mais Para ampliar os conhecimentos sobre o tema abordemos, nos quadros a seguir, uma síntese das experiências históricas de Planejamento Governamental, assim como dos tipos de Intervenção Estatal na economia.

Síntese das experiências históricas de Planejamento

Governamental

1º momento: Planejamento Nacional na URSS (a partir de 1920);

2º momento: Durante a Grande Depressão em 1929;

3º momento: As novas formas de intervenção e o surgimento do Capitalismo Monopolista de Estado (pós anos 30);

4º momento: Universalização do planejamento/capitalismo gerenciado (pós 2ª Guerra).

Tipos de intervenção do Estado na economia (1930-1980)

Intervenção Indireta - organiza industrialmente produção (modelo americano e, parcialmente, o japonês);

Intervenção Substitutiva - Estado substitui o capital privado (modelo europeu);

Intervenção Constitutiva - Estado assume posição de Vanguarda no processo de desenvolvimento do capitalismo industrial (modelo dos países subdesenvolvidos, incluindo nesse grupo, o Brasil).

Tela 6

Fundamental A partir do Pós-Segunda Guerra Mundial, fica consolidado, portanto, o modelo/padrão de Administração Política do Capitalismo, tendo o Estado como líder/orientador das políticas socioeconômicas. Você pode concluir, então, que naquele contexto estavam abertas as possibilidades para a utilização do instrumento de Planejamento e de Políticas Públicas como ferramentas orientadores das ações do Estado junto à Sociedade (Mercado).

Na próxima unidade vamos iniciar os estudos sobre a Evolução do Planejamento no Brasil. Você vai conhecer detalhes sobre o Período de Construção: Ideias Originais do Planejamento do Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro (1930-1979).

Aproveite para descansar um pouco, antes de retomar os estudos, ouvindo suas músicas preferidas!

2.4 Evolução do Planejamento no

Brasil

2.4.1 Período de construção: Ideias

originais do Planejamento do

Nacional-Desenvolvimentismo

Brasileiro (1930-1979)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Seja bem-vindo(a) a esta etapa da Oficina que trata de Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação e que faz parte do Curso Gestão em Políticas Públicas do Turismo.

Temos certeza que você já se encontra familiarizado com os recursos de aprendizagem disponíveis neste ambiente virtual que faz parte da Rede de Inovação em Gestão do Turismo do Estado da Bahia.

Neste momento, vamos explorar o tema Evolução do Planejamento do Brasil. Nesta unidade, trataremos mais especificamente do Período de construção: Ideias originais do Planejamento do Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro (1930-1979).

Preparado(a) para prosseguir? Então, vamos lá!

Tela 2

Conceito A evolução do planejamento no Brasil data dos anos 30 do século passado, tendo como fundamento a concepção e consolidação dos padrões de estruturação e modernização do Estado e da concepção e implantação do padrão do chamado Nacional-Desenvolvimentismo, tendo o Presidente da República Getúlio Vargas como líder político desse processo que se aprofunda com Juscelino Kubitschek (entre os anos 1956 e

1960) e se consolida nos governos militares (1964-1979). (Santos e Ribeiro, 1993 e 2004).

Para facilitar sua compreensão sobre esse processo histórico da construção das bases do Estado brasileiro e da indústria nacional, esse período da história da administração pública e política brasileira foi dividido em dois macros períodos:

Tela 3

Nesta unidade vamos tratar do Período de Construção.

O período de 1930 a 1979 do século passado foi marcado pelo esforço teórico, político e técnico dos governos brasileiro de construção das bases conceituais e técnicas para viabilizar a concepção e implantação do projeto nacional-desenvolvimentista (projeto de industrialização). A principal característica desse movimento de transformação e modernização do Estado e da sociedade brasileira está, justamente, no papel de liderança assumido pelo poder público de não apenas regular as relações sociais de produção, mas de representar a liderança intelectual, política e técnica de implantação da nossa matriz econômica.

Ao assumir esse papel de liderança para conceber, definir as prioridades e o modo de execução, operacionalização da matriz de modernização econômica nacional, o Estado brasileiro assume o status de amplo poder na condução (exclusivo) dos destinos da sociedade brasileira.

Tela 4

Saiba Mais Veja nos quadros a seguir os períodos e os principais eventos que marcaram a administração pública brasileira nesse macro período.

Fonte: Elaboração própria com base no texto de Santos e Ribeiro (1993)

Período de Construção: Ideias Originais do Planejamento do Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro (1930-1979)

Período de Desconstrução: crise do Planejamento e das Políticas Públicas no Brasil (a partir dos anos 80 até hoje)

Atenção Anos 30 e Início da Década de 40 - primeiro Governo Vargas foi marcado pelos impactos da crise internacional e nacional do capitalismo para superar esses desafios o Presidente tomou as seguintes medidas:

→ Reformulação das estruturas do Estado e modernização da administração pública brasileira:

Autarquização da administração pública (criação IBC, ICB, DASP etc.);

Elaboração e/ou implantação dos primeiros planos de desenvolvimento:

1. Plano de Infraestrutura e Segurança Nacional (1937);

2. Plano Especial de Obras Públicas e Preparo da Defesa Nacional (1939);

3. Plano de Obras e Equipamentos (1944).

→ Criação da indústria de base:

Orientar e disciplinar, com sentido estratégico, os investimentos do setor público – ainda sem preocupação com os investimentos do setor privado.

Tela 5

Atenção Segunda Metade dos Anos 40 – preservação do movimento de modernização das estruturas do estado e modernização da administração pública.

→ Eurico Gaspar Dutra: os primeiros passos para a adoção do método de Planejamento Governamental (através da aprendizagem junto as equipes das Missões norte-Americanas: Missão Abbink, Missão Cooke;

→ Elaboração do Plano SALTE (1949):

Governo busca orientar os investimentos do setor público;

Se afastou das linhas de ação liberais em função da crise econômica;

Buscou ação coordenada em torno de objetivos que seriam alcançados através de Programa de investimentos planejados;

Principais problemas a serem resolvidos pelo Plano SALTE: saúde, alimentação, transporte e energia;

Críticas ao Plano SALTE:

1. Visto por alguns estudiosos como o maior desastre como esforço de Complemento da frase. Planificação no Brasil; mas é reconhecido como plano que cumpriu a função de disciplinar a política econômica brasileira;

2. Foram cumpridos apenas dois dos 5 anos previstos da Política “50 anos em 5” de JK.

Tela 6

Atenção Anos 50/60 - 2º Governo Vargas, Juscelino Kubistchek, Jânio Quadros e João Goulart

Ampliação do processo de autarquização (criação de empresas estatais) do Estado.

Ampliação e diversificação do setor produtivo Estatal (criação do setor financeiro, criação da Petrobrás e formação de holdings estatais).

Tentativa de montar o sistema financeiro-bancário nacional (com a criação do BNDE, do BNB, do Banco do Sul, do BASA e da modernização do Banco do Brasil e da Caixa Econômica Federal);

Consolidação do processo de institucionalização da divisão social do trabalho no Brasil: participação do capital estatal, capital privado nacional e capital privado internacional.

Concepção do Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social e as grandes propostas de reformas (1962), elaborado por Celso Furtado.

Tela 7

Atenção O Período Militar (1964-1979): Necessidade de recomposição dos interesses econômicos nacionais e internacionais e de consolidação da base industrial nacional:

1. PAEG – Programa de Ação Econômica do Governo (1964/67)

2. PED - Programa Estratégico de Desenvolvimento (1968/70):

3. I e II PNDs - Planos Nacionais de Desenvolvimento (1972/74 e 1975/79)

II PND é visto como o mais bem estruturado e mais efetivo plano governamental do Brasil.

Tela 8

Saiba Mais Veja algumas críticas sobre o modelo de planejamento governamental normativo brasileiro (1930-1979)!

Criticas Positivas

Estado assumiu papel de vanguarda no processo de modernização do país.

Temporalidade teórica supera o tempo burocrático (tempo administrativo, tempo do mandato):

1. Tempo necessário para a implantação projeto mais amplo;

2. De 1930 a 1985 houve um continuísmo para o alcance do Projeto de Nação: implantar e consolidar matriz industrial nacional;

3. Projeto nacional-desenvolvimentista foi identificado com uma visão de planejamento de longo prazo (planejamento estratégico).

Regimes políticos ratificam projeto nação (Estado Novo, Democracia e Autoritarismo militar).

As condições políticas estavam dadas para a concepção e implantação do Projeto Nacional-Desenvolvimentista (base da industrialização brasileira).

Novo padrão/modelo de Administração Política brasileira ocorreu simultaneamente ao movimento internacional.

Essa posição do Brasil confirma, pois, o movimento mais amplo da Administração do capitalismo global, no sentido de incorporar novos espaços no processo de reprodução e acumulação do capital.

A despeito de certos insucessos, há consenso quanto aos méritos do II PND, principalmente quanto à implantação de grandes investimentos em indústrias de base (bens de capital e insumos básicos).

Tela 9

Saiba Mais Críticas Negativas

→ A Ação do Estado visava ocupar espaços vazios:

Representa pobreza enquanto instrumento de planejamento social, ainda que represente um relativo êxito enquanto ação transformadora no âmbito administrativo e econômico.

→ Minimizados os conflitos sociais o Estado pode fazer muito do que desejava, sem grandes resistências, mas também sem compromissos sociais e políticos importantes.

O planejamento normativo reforçou cultura de favores na relação entre os interesses privados e os interesses públicos (preservando a cultura do patrimonialismo)

A ação acordada entre o Estado e a Sociedade Civil foi:

1. Superficial.

2. Desarticulada

3. Descomprometida.

Aqui cabe perguntar: o que movia, então, o governo nas ações de planejamento? A resposta a esta pergunta depende da perspectiva ideológica de quem está avaliando:

1. Para alguns representou a vontade difusa de afirmação nacional.

2. Para outros representou a necessidade do regime legitimar-se.

3. Enquanto alguns afirmam que buscavam responder positivamente aos interesses do capital externo e das elites industriais nacionais.

E, por fim, outros ressaltam a necessidade dos militares consolidarem o projeto nacional-desenvolvimentista para alcançar a posição de potência média no cenário internacional.

Tela 10

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade você obteve informações sobre o Período de Construção do Planejamento do Brasil e as ideias originais do Planejamento do Nacional-Desenvolvimentismo Brasileiro (1930-1979). Tomou conhecimento também das críticas positivas e negativas a este modelo de planejamento governamental normativo brasileiro.

Para facilitar o entendimento dos assuntos, procure trocar ideias com seus colegas utilizando os recursos tecnológicos que estão disponíveis neste ambiente virtual de aprendizagem, como por exemplo o fórum. Você sabe que os alunos e os tutores desta Oficina formam uma grande rede de conhecimento, já que cada um possui diferentes experiências profissionais e de vida.

Como o tema abordado nesta unidade exigiu de você um alto grau de concentração e de raciocínio, está na hora de um merecido momento de descanso físico.

Estaremos esperando por você na próxima unidade!

2.4.2 Período de desconstrução:

Crise do Planejamento e Políticas

Públicas no Brasil (anos 80)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade, vamos continuar estudando o tema Evolução do Planejamento do Brasil, agora enfocando o Período de Desconstrução que se caracterizou pela crise do Planejamento e Políticas Públicas no Brasil (anos 80).

Conforme apontam Santos e Ribeiro (2004), esse período é marcado pelo processo recente de desconstrução das bases políticas e técnicas da capacidade de planejamento e de gestão das políticas públicas brasileiras, comparadas com o relativo êxito alcançado no Período de Construção (1930-1979) já descrito na unidade anterior.

Tela 2

Comentário Ao aprofundar um pouco mais sobre os estudos relativos à nova organização do Estado e da sociedade brasileira, a partir dos anos 80 do século passado, você irá perceber que, apesar da relevância dada à organização e estrutura do Estado e da Administração Pública pela Constituição de 1988, especialmente, no que diz respeito aos novos princípios administrativos, constata-se que, a partir do processo de redemocratização, se consolida uma tendência de desestruturação e desarticulação das ações do Estado, especialmente no âmbito das políticas sociais.

Tela 3

Comentário Esse contexto adverso para a consolidação dos direitos e deveres individuais e sociais, consagrados na nova Carta Constitucional de 1988, revelam os desafios que o país tem ainda a superar para recompor o papel e as funções relevantes que o Estado brasileiro tem assumido historicamente.

A relevância da presença do Estado na sociedade nacional se deve não apenas a necessária concepção de um novo Projeto de Nação pautado em valores e princípios democráticos, mas principalmente na implantação de políticas sociais inclusivas que permita à sociedade brasileira avançar no processo de redução das graves desigualdades sociais que ainda persistem (e, em alguns casos, parecem se aprofundar) e que definem a posição baixa que o Brasil ocupa no indicador de PIB per capita (está hoje no 84º, comparado com aproximadamente 200 nações). Essa posição contradiz, portanto, o status de 7ª economia global que o país ocupa na atualidade no indicador de produção econômica.

Tela 4

Conceito Convidamos você a conhecer um pouco mais sobre as características que marcaram as três últimas décadas no que se refere à concepção e desempenho do planejamento e políticas públicas. Vamos começar pela década de 80:

Anos 80 – Marca o esgotamento do Padrão Normativo de Planejamento e a Crise do Projeto Nacional-Desenvolvimentista.

O esforço empreendido pelo Estado para garantir os instrumentos e desenvolver competências para dar conta das responsabilidades assumidas para a concepção, implantação e consolidação da matriz de desenvolvimento industrial, no período de 1930 a 1979, se esvazia nos anos 80.

Esse movimento reflete, pois, o esgotamento do padrão do nacional-desenvolvimentismo e, em consequência desse processo de crise, assiste-se à queda acentuada de legitimidade do regime militar.

Tela 5

Como ressalta Cardoso Jr (2011), apesar do esforço exitoso de estruturação do Estado e da institucionalização da modernização administrativa – estruturação das instâncias, das organizações, dos instrumentos e dos procedimentos – empreendida por Vargas e pelos Militares, assim como do aperfeiçoamento trazido pela Constituição de 1988, os anos 80 se caracterizam pela desestruturação do planejamento como instrumento norteador das ações do poder público brasileiro.

Pode-se concluir, portanto, que o processo de montagem das bases materiais e institucionais, necessárias para o alcance das transformações das estruturas socioeconômicas nacionais com o objetivo de concluir a matriz de desenvolvimento nacional, têm sido destruídas (sucateadas) progressivamente a partir dos anos 80 e ganha uma dimensão de maior gravidade, a partir dos anos 90.

Tela 6

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Antes de acessar o conteúdo da próxima unidade, que tal aproveitar o momento para apreciar o Quadro Síntese dos anos 80 que resume as informações desta unidade?

Ciclos Econômicos Padrão Estado Contexto Econômico Contexto Político Dimensões do

Planejamento

Dimensões

Gestão

Publica

1980-1989

Redemocratização e

crise do

Desenvolvimentismo

Dominância

Dominância

Liberal

Democrática

Estagnação econômica:

- Inflação

- Endividamento

externo (1974-1989)

Redemocratização

Reconstitucionalização

Planos de

estabilização:

Plano Cruzado

(1986)

Plano Bresser (1987)

Patrimonial

burocrática –

CF (1988)

Liberal Plano Verão (1988)

Plano Maílson

(1989)

Fonte: Cardoso Junior (2011: 13)

2.4.3 Período de desconstrução:

Crise do Planejamento e Políticas

Públicas no Brasil (anos 90)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Seja bem-vindo(a)! Vamos nos situar?

Você está participando da Oficina que trata de Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação e que faz parte do Curso Gestão em Políticas Públicas do Turismo. O tema é Evolução do Planejamento do Brasil.

Vamos continuar estudando o Período de Desconstrução: Crise do Planejamento e Políticas Públicas no Brasil, agora enfocando os Anos 90 que se caracterizaram pela Reforma Gerencial do Estado cuja consequência foi o enfraquecimento do Planejamento e da gestão pública como instrumentos para orientar as ações do Estado.

Tela 2

Os anos 90, ao invés de aperfeiçoar e consolidar uma nova institucionalidade dos instrumentos de planejamento e gestão instituídos pela Constituição Federal de 1988, ganha notoriedade justamente por um esforço contrário a essa expectativa. Nesse período, assiste-se, pois, a um movimento progressivo de desmonte da estrutura administrativa e organizativa do Estado, mediante a redução do papel e funções do Estado (neoliberalismo).

O resultando dessa decisão você pode perceber, de forma explícita, pela excessiva tecnificação do planejamento que, ao invés de avançar no processo de politização das relações sociais, como previa a Constituição, reduziu a função de planejar a uma atividade técnico-

operacional, destituído de sentido estratégico ou mesmo discricionário, como afirma Cardoso Jr. (2011).

Outro fator negativo destacado pelo autor é a incapacidade de integrar e articular planejamento e gestão como ferramentas – política e técnica – inseparáveis para o alcance dos princípios constitucionais da administração pública, consagrados nos artigos 37 a 43 da Constituição Federal de 1988.

Tela 3

Conheça mais sobre o tema!

Caracteriza esse momento da nova concepção do planejamento governamental, o predomínio do pensamento liberal que se institui no alinhamento automático que o governo assume em relação às recomendações emanadas pelo Consenso de Washington. Esse movimento conservador possibilita que uma ampla agenda de reforma do Estado ganhe força e unifique os interesses das elites nacionais (progressistas e liberais se unem, pois, em torno dos objetivos e metas definidos pela ideologia econômica e política neoliberal).

No contexto de liberalismo econômico o planejamento no seu sentido mais amplo e político perde prioridade, devido, portanto, ao fato dos princípios do Estado mínimo prescindirem e até negarem uma maior ingerência de ações do poder público na gestão dos interesses da sociedade – com prioridade para as demandas do mercado. O novo conceito de desenvolvimento, diferentemente da concepção que pautou o nacional-desenvolvimentismo, passa a ser compreendido como esforço resultante das forças sociais e de mercado, ambas reguladas privadamente.

A síntese mais grave dessa trajetória de desestruturação do planejamento e das políticas públicas no Brasil na atualidade se revela no fato da função planejamento passar, progressivamente, a ser uma mera função técnica da administração pública, limitada a cuidar de aspectos menores da gestão financeira, a exemplo de atender as demandas da folha de pagamento dos servidores ou mesmo de cumprir a meta de informatizar as repartições públicas.

Assim, a dimensão política e estratégica assumida na etapa anterior, foi rapidamente destituída para ganhar contornos de instrumento para garantir as prioridades do caixa do governo, limitando-se a atender apenas às demandas de curto e/ou curtíssimo prazos.

Fonte: Cardoso Junior (2011: 13)

Tela 4

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Vamos, então, apreciar este Quadro Síntese onde se encontra discriminada a delimitação das áreas de atuação do Estado Gerencial, na concepção original do Plano Diretor do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE.

Delimitação das Áreas de Atuação do Estado Gerencial,

na Concepção Original do Plano Diretor do Mare – 1995

Atividades Exclusivas

de Estado

Processo de publicização

do Estado

Produção de Bens

e Serviços para Mercado

Atividades Principais

Estado

Processo de publicização

do Estado

Processo de privatização

do Estado

Atividades Auxiliares

Processo de terceirização do Estado

Setor Público não estatal

Mercado

Fonte: ENAP e Mare (1995).

Agora você pode prosseguir. Na próxima unidade você concluirá os estudos sobre Evolução do Planejamento do Brasil, conhecendo o Período de Desconstrução: Crise do Planejamento e Políticas Públicas no Brasil (Anos 2000).

2.4.4 Período de desconstrução:

Crise do Planejamento e Políticas

Públicas no Brasil (anos 2000)

Tela 1

Caro (a) aluno (a):

Nesta unidade, finalmente você vai poder concluir os estudos sobre a Evolução do Planejamento do Brasil, agora com enfoque nos anos 2000, quando ocorreu a tentativa frustrada da retomada do papel do planejamento como instrumento de inovação da gestão pública.

Se tiver dúvidas quanto ao significado das siglas utilizadas, consulte o Glossário.

Como já ressaltado anteriormente, o tipo de planejamento que se busca implementar a partir das diretrizes Constitucionais de 1988 tem méritos, mas também revela alguns problemas. (Cardoso Jr, 2011).

Podemos prosseguir?

Tela 2

Vamos, então, conhecer o principal mérito e o principal problema do planejamento como instrumento de inovação da gestão pública.

O principal mérito está no esforço de transformar a atividade de planejamento governamental em um processo contínuo da ação estatal, com o objetivo de não apenas garantir os princípios constitucionais, mas também para reduzir e controlar os graus de discricionariedades intrínsecas desta atividade.

O principal problema é identificado pelos críticos nas limitações

do diagnóstico e prognóstico que justifica a concepção de que,

ao se reduzir o horizonte de ação possível do planejamento para o

curto/médio prazo e seu consequente condicionamento ao

orçamento prévio disponível, contribuiu para transformar esta

atividade em mais uma ação operacional cotidiana do Estado.

Tela 3

Reflexão A partir da reflexão crítica proposta por Cardoso Jr (2011), convidamos você a analisar que, ao longo das duas últimas décadas, marcadas por um ambiente hostil à ampliação do estado, a função planejamento tem assumido atribuições muito diferentes daquelas que originaram seu papel no passado recente.

O efeito mais perverso desse movimento conservador de mudança do papel político do planejamento foi o seu esvaziamento como instrumento de política estratégica, fundamental para orientar e garantir uma ação proativa do Estado na condução de um Projeto de Nação, comprometido com a preservação do bem estar social e não apenas em garantir o desempenho positivo dos interesses econômicos (internacionais, nacionais e locais).

Tela 4

Reflexão Assim, assiste-se na última década, mesmo sob a administração de um grupo político de tradição progressista, há uma excessiva instrumentalização do planejamento e da gestão para atender a objetivos microssociais, isto é, a objetivos técnico-operacionais, destacados pelas funções, cada vez mais sofisticadas de gestão orçamentária e financeira (Cardoso Jr, 2011).

Os reflexos dessa decisão você pode observar claramente na completa desestruturação das ações públicas que se caracterizam, na atualidade, como políticas públicas difusas (diluídas nos diversos níveis e instâncias governamentais), inconclusas e, em consequência, com baixa efetividade e reduzido poder de transformação social (Santos e Ribeiro, 2004).

Tela 5

Vamos antecipar para efeitos didáticos alguns dos

temas centrais da próxima seção! Apesar da exigência constitucional de elaboração do planejamento governamental também em nível estratégico, a função planejamento tem se limitado fundamentado na elaboração dos Planos Plurianuais (PPAs). Conforme será visto nas seções subsequentes desta Unidade Temática, trata-se, até o presente momento, de Planos estruturados e preocupados fundamentalmente em cumprir 2 (dois) princípios norteadores:

Tela 6

Saiba Mais Veja, agora, algumas características dos Instrumentos de Planejamento vigentes na gestão pública brasileira: OGU, PPA, LDO, LOA e LRF.

Definições Gerais e Mecanismos de Articulação O OGU é formado pelo orçamento fiscal da seguridade e pelo orçamento de investimento das empresas estatais federais. É nele que o cidadão identifica a destinação dos recursos recolhidos sob a forma de impostos. Nenhuma despesa pública pode ser realizada sem estar fixada no orçamento. O OGU autoriza e as verbas são liberadas de acordo com a receita. Nenhuma

A ideia de institucionalização do processo contínuo e ininterrupto do Planejamento Governamental, de modo a garantir uma continuidade mínima da gestão pública entre os gestores que se alternam no poder, a cada 4 anos; e

A ideia de junção entre orçamento do plano (da gestão dos recursos financeiros) e sua execução/gestão (cumprimento de metas físicas), de modo a garantir, por meio de um detalhamento/desdobramento do PPA em programas e ações, setorialmente organizados e coordenados pelos instrumentos complementares da LDO e da LOA.

despesa pública pode ser executada fora do orçamento, mas nem tudo é feito pelo governo federal. As ações dos governos estaduais e municipais devem estar registradas nas respectivas leis orçamentárias, conforme define a CF/88.

A União repassa 47% do produto da arrecadação do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) aos fundos de participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, bem como aplica este percentual em programas de financiamento ao setor produtivo das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Os governos estaduais contam também para financiar seus gastos com 75% da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) e com o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA). As prefeituras têm auxílio, além do repasse da União, feito de acordo com o número de habitantes de cada cidade, definido pelo censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), dos impostos municipais, como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com 25% da arrecadação do ICMS e com 50% da receita do Imposto Territorial Rural (ITR).

Para seu cálculo, o OGU se baseia nas estimativas para o produto interno bruto (PIB), na previsão de inflação e em outros parâmetros. Nestes cálculos, é estimada uma receita para o exercício seguinte e, de acordo com ela, são definidos os gastos. Este projeto é levado ao Congresso Nacional, onde deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Planos, Orçamento Público e Gestão a proposta enviada pelo Executivo. Compete a esta casa remanejar os investimentos para as áreas e as regiões consideradas prioritárias e estas alterações são conhecidas como “emendas parlamentares” – isto é: modificações feitas em uma lei já existente ou que está em discussão. O orçamento deve ser votado e aprovado até o fim de cada legislatura. Depois de aprovado, é sancionado pelo presidente da República e se transforma em lei.

Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei (PL) de crédito adicional.

Apenas para se ter uma ideia, o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas finalísticos, 91 programas de apoio e 5.081 ações, entre ações de apoio e finalísticas.

O Poder Executivo é responsável pelo sistema de planejamento e orçamento, seguindo os princípios básicos para elaboração e controle definidos na Carta Magna, na Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, no PPA e na LDO. Os fundamentos são os da transparência orçamentária, da unidade – pela qual cada esfera do governo terá apenas um orçamento –, da universalidade – ou seja, deve ser capaz de incorporar despesas e receitas de todas as instituições públicas – e da anualidade – isto é, deve compreender o período de um exercício anual.

O PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve conter as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital, e outras delas decorrentes, e para as

relativas aos programas de duração continuada. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de médio prazo e a LOA.

A LDO estabelece as metas e as prioridades para o exercício financeiro subsequente, orienta a elaboração do orçamento, dispõe sobre alteração na legislação tributária e estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com base nesta lei, a SOF/MPOG elabora a LOA, a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os ministérios e as unidades orçamentárias dos Poderes Legislativo e Judiciário.

Vale registrar, por fim, que a LRF, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos estados e dos municípios, como limite de gastos com pessoal, proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, entre outras. A lei introduziu a restrição orçamentária na legislação brasileira e procurou criar uma cultura de disciplina fiscal para os três poderes.

Fonte: Elaborado por Cardoso Junior (2011) com base nos dados da SOF/MPOG.

Tela 7

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade, você pode observar o principal mérito e o principal problema do planejamento como instrumento de inovação da gestão pública que vem sendo adotado nos anos 2000. Ficou conhecendo, também, algumas características dos Instrumentos de Planejamento vigentes na gestão pública brasileira: OGU,PPA, LDO, LOA e LRF, assim como suas definições gerais e mecanismos de articulação.

Para saber mais detalhes sobre a Evolução do Planejamento do Brasil, você pode utilizar as referências bibliográficas e o glossário que se encontram disponibilizados no ambiente virtual de aprendizagem ou entrar em contato com o Tutor para tirar dúvidas.

Vamos nos reenergizar? Que tal parar e relaxar por algum tempo?

Assim que se sentir refeito(a), retorne ao estudo. Na próxima unidade vamos tratar sobre um novo tema que é Orçamento Público, fazendo uma introdução ao seu conceito.

Sucesso nos estudos!

2.5 Orçamento Público

2.5.1 Introdução ao Conceito de

Orçamento Público

Tela 1

Caro (a) aluno (a):

Agora, que você já sabe a que se propõe esta Oficina e já se familiarizou com os recursos de que dispõe neste ambiente virtual de aprendizagem (AVA) que faz parte da Rede de Inovação em Gestão do Turismo do Estado da Bahia, vamos estudar um novo tema que é Orçamento Público. Se precisar, retorne à primeira unidade desta Oficina para se situar.

Afinal, o que é Orçamento Público?

Como você pode observar, iniciamos esta unidade conceituando Orçamento Público.

Tela 2

O Orçamento Público é um instrumento de gestão que demonstra em termos financeiros o destino do dinheiro público em um determinado período, fixando as despesas e prevendo as receitas, de forma planejada, afim de que as ações do governo sejam concretizadas e que as metas prioritárias da sociedade sejam atendidas.

Segundo a Associação Brasileira de Orçamento Público - ABOP:

“Orçamento Público é uma lei de iniciativa do Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo, que estima a receita e fixa a despesa da administração governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte”.

Tela 3

O modelo do Orçamento atual é um modelo de responsabilidade social, em que os gestores públicos, ao elaborarem o Orçamento, não se preocuparão apenas com os aspectos financeiros, que é de grande importância, principalmente quanto ao equilíbrio de suas contas, mas também deverão preocupar-se com as ações que os mesmos irão implantar em suas políticas e programas de governo, visando o benefício da população e o bem estar social, objetivo maior da sua função como gestor público.

Essa introdução ao tema de orçamento permite que você entenda que o gestor não pode falar de Elaboração Orçamentária sem considerar a dimensão estratégica e operacional do Planejamento, uma vez que este servirá como elemento fundamental para a elaboração e concretização do plano orçamentário e financeiro.

Tela 4

Atenção Será através do Planejamento, então, que orientamos você a analisar detalhadamente as ações a serem implantadas na administração da gestão pública (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A partir desse esquema de estudo proposto, estamos certos que você será capaz de verificar os seguintes aspectos:

O porque daquela dada situação (identificação do problema)?

O que a ocasiona?

O que se poderia fazer para mudá-la?

Como e o quanto custaria o desenvolvimento de tal ação?

“É uma lei de iniciativa do Poder Executivo e aprovada pelo poder Legislativo, que estima a receita e fixa a despesa da administração governamental. Essa lei deve ser elaborada por todas as esferas de governo em um exercício para, depois de devidamente aprovada, vigorar no exercício seguinte”.

Ao responder a essas perguntas básicas, será capaz, portanto, de reconhecer os mecanismos que estabelecem os elementos de decisão prioritários para a elaboração do Orçamento Público e do Planejamento Financeiro.

Tela 5

Atenção Como já foi ressaltado na sessão anterior, o modelo orçamentário atual exige a interligação entre planejamento e orçamento que, conforme a Constituição Federal de 1988 (art. 165, I, parágrafo 1º) prevê a elaboração dos instrumentos de planejamento orçamentário que são:

PPA – Plano Plurianual de Aplicação

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

A integração e a articulação desses 3 (três) instrumentos poderão determinar, teoricamente, quais os objetivos e metas a serem alcançados pela gestão, de forma regionalizada e setorializada, através das políticas, programas, projetos e atividades do governo.

Tela 6

Fundamental Caro (a) aluno (a):

O objetivo desta unidade foi conceituar Orçamento Público. Você percebeu que o gestor não pode falar de Elaboração Orçamentária sem considerar a dimensão estratégica e operacional do Planejamento. Ficou ciente, também, de que a Constituição Federal de 1988 prevê a elaboração dos seguintes instrumentos de planejamento orçamentário que são o PPA – Plano Plurianual de Aplicação, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias e a LOA – Lei Orçamentária Anual.

Na próxima unidade, você vai continuar explorando o tema Orçamento Público ao conhecer quais são os Princípios Orçamentários!

Boa sorte!

2.5.2 Princípios Orçamentários

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Para que o Orçamento seja um instrumento de gestão e ainda reflita as demandas da sociedade, observando as diversas condições principalmente as disponibilidades de recursos e obedeça a legislação em vigor, é indispensável que atenda a determinados princípios, entre os quais destacamos os mais relevantes e comumente usados. São eles:

Princípio de Programação - Ocorre da própria natureza do orçamento que é a expressão dos programas de cada um dos órgãos, entidades e fundos do setor público. O orçamento deve ter o conteúdo e a forma de programação, uma vez que consiste no detalhamento dos programas de governo, assim como determina as ações que permitam atingir tais fins, controlando os recursos humanos, materiais e financeiros, para a realização das ações.

Tela 2

Princípio da Unidade - Este princípio estabelece que todas as despesas e receitas devem estar contidas numa mesma lei orçamentária e deverá estar integrado num mesmo ato político.

Saiba Mais A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o princípio da unidade quando definiu que a LOA compreenderá o orçamento fiscal, referente aos poderes públicos, seus órgãos e entidades da administração direta e indireta (exceto as entidades, inclusive fundações) e ainda o orçamento de investimentos e da seguridade social.

Este princípio também está relacionado com a prática da movimentação financeira do Tesouro que será chamado de princípio de unidade de caixa e significa que não deve haver recursos separados e independentes, pois todos os recursos devem manter sob um só comando de disponibilidades.

Tela 3

Princípio da Anuidade - Este princípio estabelece que o orçamento deve ter vigência limitada a um período anual, uma vez que, as autorizações para realizar determinadas despesa são votadas pelo Poder Legislativo para o período de um ano.

Saiba Mais A regra da anualidade do orçamento tem fundamentos econômicos e institucionais, pois seria complicado realizar previsões de gastos para um período superior, principalmente quando se trata de despesas com custeio que dependem de fatores que interferem na economia como, por exemplo, o aumento de salário anual de servidores públicos.

O período de um ano é adequado à realização das atividades sociais e econômicas, pois permite estabelecer parâmetros de comparação de um ano com o outro.

Tela 4

Princípio da Universalidade - Este princípio é de fundamental importância, porque estabelece que todas as receitas e despesas devem constar na Lei do Orçamento por seus totais, vedadas quaisquer deduções; ou seja, o orçamento deve compreender todas as receitas e despesas necessárias à manutenção dos serviços públicos. É também denominado também de Princípio do Orçamento Bruto.

Princípio da Exclusividade - O Orçamento é exclusivo e determinado a um fim específico que é a previsão de receitas e fixação de despesas, por isto não deve conter elementos que sejam estranhos a este fim. Desta forma, deverão ser incluídos no orçamento elementos que lhe sejam pertinentes, ressalvada a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito e outros aspectos constantes na legislação.

Tela 5

Princípio da Clareza - O orçamento deve ser expresso de forma clara, compreensível para qualquer cidadão. Apesar de sua formalidade e amplitude, o orçamento deve constar de clareza adequada para o entendimento de todos os cidadãos, independente de sua classe social.

Princípio do Equilíbrio - Este princípio é muito importante, pois do ponto de vista financeiro, o orçamento deverá conter o equilíbrio entre os valores das receitas e das despesas.

Principio da Não Afetação das Receitas - Este princípio estabelece que as receitas públicas não deverão estar direcionadas ou destinadas a suprir necessidades de um determinado órgão ou objetivo específico, já que visam ao atendimento das necessidades prioritárias da sociedade.

Tela 6

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Como você pode perceber, para que o Orçamento seja um instrumento de gestão e reflita as demandas da sociedade, é imprescindível que atenda a princípios, entre os quais os mais importantes são: programação, unidade, anuidade, universalidade, exclusividade, clareza, equilíbrio e não afetação das receitas. Todos eles foram descritos. Se persistirem dúvidas, faça uma revisão do assunto ou troque ideias com seus colegas ou com o Tutor desta Oficina.

Na próxima unidade você vai saber porque o PPA – Plano Plurianual de Aplicação é um dos instrumentos essenciais para a real efetivação da execução orçamentária!

E então, preparado(a) para continuar os estudos com entusiasmo?

2.5.3 Plano Plurianual de Aplicação

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Na elaboração do orçamento, é necessário seguir, conforme exigências da Constituição Federal de 1988, as 3 (três) etapas de planejamento indispensáveis para sua concretização, conhecidas como instrumentos de planejamento.

Os instrumentos essenciais para a real efetivação da execução orçamentária, conforme já indicados anteriormente, são:

Nesta unidade, vamos aproveitar para conhecer mais de perto o Plano Plurianual de Aplicação (PPA).

Tela 2

O PPA é um plano de governo que deverá ser preparado, pelo Poder Executivo, no primeiro ano de mandato de gestão para ser aplicado nos quatro anos subsequentes. Nele deverá constar: diretrizes, metas e objetivos que o gestor pretende realizar no seu período de mandato. Estas discriminações deverão estar regionalizadas contendo o Anexo das Metas Plurianuais Fiscais e deve, ainda, verificar as despesas fixadas, a previsão das receitas arrecadadas, o resultado primário e o estoque da dívida.

O PPA surgiu para substituir o Orçamento Plurianual de Investimentos que abrangia apenas três exercícios. Atualmente, na elaboração desse instrumento, o gestor deverá apresentar além das despesas de capital (como construções e reformas de estradas, praças, etc.), as metas físicas a atingir e as despesas relativas aos programas de duração continuada, evidenciando e consolidando, assim, o planejamento orçamentário de longo prazo.

O PPA deverá ser enviado ao Poder Legislativo para sua devida discussão e aprovação pelo Congresso Nacional até os quatro meses anteriores ao encerramento do primeiro exercício de governo e sancionado até o dia 15 de Dezembro. Vale ressaltar que este prazo pode diferenciar-se

PPA – Plano Plurianual de Aplicação

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

entre Estados e Municípios que tem autonomia para estabelecer seus próprios prazos, conforme definido nas Constituições Estatuais e Lei Orgânica Municipal, respectivamente.

Tela 3

Saiba Mais Para sua melhor compreensão sobre o assunto é importante ressaltar que o PPA é elaborado visando sua execução em quatro anos de governo e será elaborado, conforme já destacado, no primeiro ano de exercício da gestão. O que implica que o gestor só terá três anos de mandato para concretizar esse plano já que o quarto ano será executado pelo seu sucessor.

Esse foi um meio encontrado para que os políticos, ao iniciarem uma nova gestão, pudessem dar continuidade aos trabalhos do governo anterior, ou seja, o objetivo desse novo instrumento é evitar que alguns governantes parem obras ou serviços públicos iniciados pela gestão anterior apenas por questões políticas.

Com essa metodologia, o PPA será executado, portanto, nos três anos de gestão já que o quarto ano será executado pelo novo gestor que assumirá a responsabilidade legal de concretizar os programas, projetos e ações em andamento.

Tela 4

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Você já percebeu que está avançando nos estudos sobre o Orçamento Público que é um dos novos instrumentos de Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira.

O assunto tratado nesta unidade − Plano Plurianual de Aplicação (PPA) lhe permitiu compreender a importância do cumprimento dos prazos estabelecidos para evitar que alguns governantes parem obras ou serviços públicos iniciados pela gestão anterior, apenas por questões políticas. Este tema é um dos mais importantes deste curso. Esperamos, assim, que você tenha assimilado bem.

Agora siga em frente! A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) espera por você!

2.5.4 Lei de Diretrizes

Orçamentárias (LDO)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é constituída por todas as prioridades e metas de governo, inserindo-se nesse instrumento as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente que irá orientar a LOA e disporá sobre as alterações na Legislação Tributária. Segundo o § 2° do art.165 da Constituição Federal de 1988, a LDO.

Você pode concluir, portanto, que um dos objetivos da LDO é estabelecer, antecipadamente, as diretrizes a serem atingidas, as normas e as prioridades dos gastos públicos, as metas estabelecidas no PPA orientando, assim, a elaboração da LOA para o exercício posterior.

Tela 2

Atenção Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO deverá conter os seguintes anexos: Metas Fiscais e os Riscos Fiscais onde devem constar os resultados primários previstos para o exercício posterior e os passivos contingentes que são as

“Compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual, disporá sobre as alterações da legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras de fomento”.

dívidas não contabilizadas, mas que poderão aumentar a dívida pública, conforme decisão judicial.

O prazo para o Poder Executivo apresentar ao Congresso Nacional o projeto de LDO é 15 de abril de cada ano. O Congresso Nacional o examinará e o aprovará, até o dia 30 de abril do referido ano. Mas como já ressaltado na descrição do PPA, este prazo pode diferenciar-se entre Estados e Municípios. Depois de sancionada e publicada, o Poder Executivo deve elaborar um Manual Técnico de Orçamento para orientar os órgãos públicos na elaboração de suas respectivas propostas orçamentárias.

Tela 3

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade, você obteve diversas informações importantes. Ficou sabendo, por exemplo, que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é constituída por todas as prioridades e metas de governo e que o prazo para o Poder Executivo apresentar ao Congresso Nacional o projeto de LDO é 15 de abril de cada ano e, ainda, que a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece que a LDO deverá conter os seguintes anexos: Metas Fiscais e Riscos Fiscais.

Vamos, então, à próxima unidade conhecer a Lei Orçamentária Anual (LOA).

2.5.5 Lei Orçamentária Anual (LOA)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

A Lei Orçamentária Anual (LOA) representa a síntese do orçamento público. Nela estarão inseridos os planos e programas de governo a serem realizados de acordo com os recursos disponíveis para aquele ano. Esse instrumento deverá ser elaborado observando as compatibilidades com os demais instrumentos (PPA e LDO) e cumprir também as normas definidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) para esse fim.

Tela 2

A LOA deverá:

Conter, em anexo, demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do documento de que trata o § 1º do art. 4º;

Ser acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, Federal de 1988, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

Conter Reserva de Contingência cuja forma de utilização e montante definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na Lei de Diretrizes Orçamentárias, e destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos, conforme discriminado abaixo:

1. Todas as Despesas relativas à dívida pública mobiliária ou contratual e as receitas que as atenderão constarão da Lei Orçamentária Anual;

2. O refinanciamento da dívida pública constará separadamente na lei orçamentária anual e nas de crédito adicional;

3. A atualização monetária do principal da dívida mobiliária refinanciada não poderá superar a variação do índice de preços previsto na Lei de Diretrizes Orçamentárias ou em legislação específica.

Tela 3

Saiba Mais Nesse instrumento deverá constar, ainda, o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento e o Orçamento da Seguridade Social:

Orçamento Fiscal – São aqueles que são incluídas todas as receitas e despesas dos poderes da União, suas administrações diretas, compreendendo as Autarquias, Fundações e Fundos.

Orçamento de Investimento – Relativo às empresas não-dependentes em que a união detém maior parte do capital social;

Seguridade Social – Relativo a todos os órgãos, entidades, fundos, autarquias e fundações, da administração direta e

indireta, mantidas pelo poder público vinculadas à saúde, previdência e assistência social.

Tela 4

Atenção O Projeto de Lei Orçamentária Anual deverá ser encaminhado até o dia 31 de Agosto ao Congresso Nacional onde uma Comissão Mista de Orçamento o examinará, juntamente com as emendas parlamentares integradas pelos parlamentares a posteriori.

Logo após o exame e alterações feitos pela Comissão Mista o projeto de Lei será submetido à apreciação do Plenário do Congresso que o encaminhará para ser sancionado junto ao Poder Executivo, até 31 de Dezembro. Como já mencionado na descrição do PPA e da LDO, este prazo pode diferenciar-se entre Estados e Municípios para atender os termos definidos por estes entes federativos.

Tela 5

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Agora você já está ciente de que a Lei Orçamentária Anual (LOA) representa a síntese do orçamento público e nela devem estar inseridos os planos e programas de governo a serem realizados de acordo com os recursos disponíveis para determinado ano. Nela deverão constar, ainda, o Orçamento Fiscal, o Orçamento de Investimento e o Orçamento da Seguridade Social.

Na próxima unidade, você vai saber mais sobre a Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Esta Lei tem como principal objetivo a busca do equilíbrio das contas públicas. Daí a sua importância para gestores públicos como você!

2.5.6 Lei de Responsabilidade

Fiscal (LRF)

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Como você pode observar, continuamos tratando do tema Orçamento Público que faz parte da unidade temática Novos Instrumentos de Planejamento e Gestão Orçamentária e Financeira!

E você já sabe que a Constituição Federal de 1988 (art. 165, I, parágrafo 1º) prevê a elaboração dos instrumentos de planejamento orçamentário que são:

Agora chegamos à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)!

Tela 2

A Lei Complementar nº 101, de 04 de Maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é o instrumento regulamentador das finanças públicas e visa dar maior responsabilidade à gestão fiscal do setor público. Para alcançar essa finalidade, definiu normas e regulamentos que obrigam os gestores públicos a seguir, obrigatoriamente, para que não sofram sanções e/ou punições.

O grande enfoque desta Lei foi criar normas mais rígidas para garantir a responsabilidade da administração financeira pelos gestores públicos, realizada através de controles e acompanhamentos detalhados e continuados das contas públicas.

PPA – Plano Plurianual de Aplicação

LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias

LOA – Lei Orçamentária Anual

Tela 3

Atenção A LRF define mecanismos para a correção de possíveis desvios de recursos públicos como também cria meios para o cumprimento de metas que têm grandes possibilidades de não serem concretizadas.

Além disso, esta Lei impõe limites e estabelece obrigações para:

Gastos com pessoal

Endividamento

Aumento das despesas com a Seguridade Social

Aumento da Dívida Consolidada e Mobiliária

Operações de Créditos

Concessão de Garantias

Inscrição de Restos a Pagar

Tela 4

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Com base nessas informações, você pode concluir que o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) é, fundamentalmente, a busca do equilíbrio das contas públicas, através de um trabalho planejado, detalhado, transparente, responsável e feito com seriedade pelo governante. Entretanto, a LRF também trás um forte conteúdo de moralização da gestão pública, assumindo, também, o compromisso de resgatar valores éticos de respeito ao dinheiro e interesses públicos.

Antes de acessar a próxima unidade, veja a seguir o fluxograma das etapas do Orçamento Público para que possa compreender melhor como se dá esse complexo processo de planejamento e gestão orçamentária e financeira!

Fonte: CONORF, Cartilha de Planos e Orçamentos Públicos – Conceitos, Elementos

Básicos e Resumos dos Projetos de Leis do Plano Plurianual/2000/2003 e do

orçamento /2002, Brasília, Março de 2002.

2.5.7 Ciclo Orçamentário

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

A finalidade última do Estado é garantir e preservar o bem estar social. O alcance desse fim se dará mediante a produção de bens e serviços públicos com vistas a atender e satisfazer as demandas e necessidades da sociedade. Para cumprir tal obrigatoriedade e compromisso social, o Estado necessitará criar e consolidar instrumentos efetivos de planejamento, conforme já trabalhados nas unidades anteriores, para que possa identificar as principais demandas e dificuldades do contexto organizacional e social para a concretização desses objetivos.

Dentro dos processos administrativos que envolvem planejamento e gestão, o Orçamento atuará como ferramenta para materializar os programas, projetos e atividades definidos no PPA, mediante a inserção das origens dos recursos e os centros de custos para a efetivação de tais ações.

Tela 2

Com essa breve descrição, esperamos que você compreenda que Ciclo Orçamentário é o período que integra os processos de elaboração, aprovação, execução e controle dos programas governamentais, sendo composto das seguintes etapas:

Tela 3

Elaboração da Proposta Orçamentária A etapa de Elaboração da Proposta Orçamentária é de responsabilidade do Poder Executivo e deve ser compatível com os planos e diretrizes de governo. O Órgão Central do Sistema de Orçamento da União (MPOG) estabelece diretrizes a serem adotados em cada Órgão/Unidade Orçamentária.

A proposta orçamentária consolida-se, então, em duas etapas:

A primeira etapa ocorre através de discussões realizadas, de forma planejada, entre as unidades que integram cada órgão público; e

A segunda etapa ocorre no âmbito do Órgão Central do Sistema de Orçamento e os diversos órgãos da Administração Pública federal.

Após o alcance do consenso possível estabelecido entre os diversos órgãos da administração, e que irão refletir disputas de diversos interesses, resulta a proposta orçamentária consolidada que deverá ser encaminhada, anualmente, pelo Presidente da República ao Congresso Nacional.

Tela 4

Discussão e Aprovação da Lei Orçamentária Ao chegar no Legislativo, o Projeto de Lei é encaminhado à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização que, após discussão e votação, é submetida a aprovação do Plenário do Congresso Nacional.

Aprovada a redação final do documento é, então, encaminhado à sanção do Presidente da República que o devolverá antes do encerramento da sessão legislativa.

Tela 5

Execução Orçamentária e Financeira Sendo publicada a Lei Orçamentária, a administração orçamentária e financeira se desenvolve dentro do exercício definido como o ano civil que é definido entre o dia 01 de janeiro a 31 de dezembro do mesmo ano, conforme dispõe o art. 34 da Lei nº 4.320/64.

É importante para sua aprendizagem sobre o tema que compreenda que o ciclo e exercício financeiro são denominações bastante distintas, conforme destacado abaixo:

1. Ciclo financeiro – refere-se ao período de elaboração, aprovação, execução e controle dos programas de governo;

2. Exercício financeiro - corresponde a determinação do período compreendido entre 01 de Janeiro a 31 de Dezembro de cada ano.

Tela 6

Controle e Avaliação O controle e a avaliação constituem a última fase do ciclo orçamentário, consideradas as mais importantes do processo (ciclo) de orçamentação, pois é nesta fase que será possível identificar:

Os resultados obtidos no exercício financeiro;

Estabelecer comparações dos objetivos e metas atingidas;

Identificar o que gerou problemas durante sua execução e quais suas causas;

Analisar medidas corretivas adotadas;

Entre outros aspectos relevantes para a análise critica do planejamento orçamentário e financeiro do governo.

Tela 7

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Esperamos que você tenha aproveitado a oportunidade para conhecer as 4 etapas que compõem o Ciclo Orçamentário que são:

Elaboração da Proposta Orçamentária

Discussão e Aprovação da Lei Orçamentária

Execução Orçamentária e Financeira

Controle e Avaliação

Parabéns pelo desempenho e interesse demonstrado até aqui!

Na próxima unidade, vamos continuar tratando de Orçamento Público ao enfocarmos a questão da Definição do Conceito de Orçamento-Programa. Você sabia que a concepção de Orçamento-Programa foi criada e implantada pelo governo Norte-Americano (EUA)?

2.5.8 Definição do Conceito do

Orçamento Programa

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Conforme combinado, nesta unidade vamos conceituar o Orçamento-Programa. E vamos direto ao assunto!

A concepção de Orçamento-Programa foi criada e implantada pelo governo Norte-Americano (EUA), a partir dos relatórios da Comissão Hoover que ressaltam que no orçamento deveria constar os seguintes aspectos:

Objetivos

Metas

Custos

Receitas

Despesas

Fontes de recursos da ação a implementar

Com a integração desse conjunto de informações, esse novo processo orçamentário foi denominado de “Orçamento para Realizações” (Perfomance – Budget).

Tela 2

No caso brasileiro, essa inovação foi introduzida mediante a Lei nº 4.320, de 17 de Março de 1964, evidenciando no seu Art. 2° que:

Mas é somente com o Decreto-Lei n° 200 de 1967, que o Orçamento-Programa se consolidou visto que o orçamento se tornou, a partir da implementação deste instrumento jurídico, um elemento de união entre o planejamento e o sistema financeiro do Estado.

Tela 3

Saiba Mais Como base nessa breve descrição sobre Orçamento-Programa, você pode chegar a conclusão de que a concepção que fundamenta esse novo processo de gestão orçamentária e financeira é racionalizar e qualificar o gasto público. Assim, a nova metodologia defende um melhor uso do dinheiro público de modo gerar maior eficiência na implantação das políticas, programas e projetos públicos.

O alcance desse objetivo permitiria, assim, aos gestores públicos verificar os recursos necessários para a execução das políticas, programas, projetos e/ou ações governamentais, delimitando, pois, os objetivos e, a partir da identificação dessas metas seria possível, então, fixar as despesas e prever a origem da(s) fonte(s) de recursos disponíveis para tal fim.

O orçamento, que antes era tido como orçamento tradicional, somente com demonstrações de classificação de receitas e despesas como ordinárias e extra-ordinárias, passou a ser visto como um instrumento de planejamento e de execução dos programas de governo, com prazo de um exercício financeiro.

Segundo a definição de Jesse Burkhead (1971), Orçamento-Programa é:

Tela 4

Fundamental Agora você pode concluir que o Orçamento-Programa, ao controlar a execução das ações de governo e os gastos originários das despesas efetuadas, possibilitará ao governo ter um maior controle sobre as políticas, programas, projetos e/ou ações em desenvolvimento ou a serem desenvolvidos.

Você deve ter percebido a importância do Orçamento-Programa! E temos certeza de que você já o conhecia. Mas valeu a pena relembrar o seu conceito, não acha? Isto vai facilitar o entendimento do assunto da próxima unidade que é Classificação Orçamentária!

Até lá, estamos a sua espera!

Aquele que apresenta os propósitos, objetivos e metas para os quais a administração solicita as dotações necessárias, identifica os custos dos programas propostos para alcançar tais objetivos e os dados quantitativos que medem as realizações e o esforço despendido em cada programa.

2.5.9 Classificação Orçamentária

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Agora convidamos você a entender melhor a classificação orçamentária, aspecto extremamente técnico do processo de planejamento orçamentário e financeiro, mas que será muito útil para sua atuação como gestor público, visto que permitirá que desenvolva competências para compreender melhor os processos orçamentários e para acompanhar, efetivamente, as políticas, programas e projetos sob sua coordenação.

Tela 2

As Classificações Orçamentárias são ferramentas de suma importância, pois servem como codificadores das receitas e despesas, facilitando, assim, que os gestores públicos possam verificar a qual instituição, qual programa e/ou qual projeto de gestão aquela dada numeração se refere. Esses mecanismos tornam-se fundamentais para o planejamento, execução e acompanhamento das ações do governo e também auxilia a tomada de decisões.

As Receitas são classificadas quanto a:

Dimensão Institucional

Natureza

Fonte de recursos

As Despesas são classificadas, também, quanto a:

A classificação orçamentária pode ser conceituada como o conjunto de procedimentos técnicos com o objetivo de organizar o orçamento obedecendo a regras e critérios definidos de padronização, de modo a permitir a compreensão geral das funções deste instrumento de planejamento, propiciando informações adequadas para a tomada de decisão pela administração pública. (Tácito Carnaúba - Curso Básico de Execução Orçamentário Financeiro).

Dimensão Institucional

Natureza

Dimensão Funcional-Programática

Tela 3

A Classificação Institucional identifica o órgão e a unidade orçamentária que os recursos estão sendo destinados. A codificação é composta de 05 dígitos, assim, discriminados:

A classificação de Unidade Administrativa indica o setor ou órgão subordinado à Unidade Orçamentária.

A classificação Unidade Orçamentária indica a unidade executora. É com essa codificação que você realiza as solicitações da Unidade Administrativa.

Tela 4

A Classificação Funcional-Programática do Orçamento identifica as ações que o governo visa implementar ou dar continuidade em sua gestão, permitindo, assim, direcionar as dotações orçamentárias aos objetivos dos

Trataremos com mais profundidade sobre Receitas e Despesas em capítulos posteriores.

planos do governo expressos nas políticas, programas e projetos que são viabilizados.

Esta categorização é dividida em:

Função A Função representa o acúmulo das ações do governo, em seu grau máximo, onde se verifica o real objetivo do governo na prática daquela ação.

Subfunção A Subfunção determina a natureza da ação de uma dada Função.

Exemplo: Capacitação dos professores do ensino fundamental em toda a rede estadual:

12 (Educação) → Função

361 (Ensino Fundamental) → Subfunção

Programa O Programa é o desdobramento das funções onde se pretende, através dele, direcionar e orientar as ações do governo. Em um Programa poderá estar contido vários projetos ou atividades que se articularão entre si para concretização de produtos ou serviços especificados nos objetivos e metas da ação governamental.

Tela 5

Saiba Mais O Programa visa solucionar um Problema ou o atendimento de uma necessidade ou demanda da sociedade.

Cada Programa deverá conter pelo menos os objetivos, o indicador quantitativo da situação que o mesmo visa alterar e os produtos necessários para atingir os objetivos.

Existem quatro tipos de programas:

I. Programas Finalísticos

São todos aqueles que geram bens ou serviços oferecidos diretamente à sociedade, sendo medido através de indicadores estabelecidos previamente.

II. Programas de Gestão de Políticas Públicas

Aqueles que englobam as atividades de orçamento, planejamento, coordenação/

supervisão, controle interno e avaliação e programação das políticas públicas.

III. Programas de Serviços do estado

São todos aqueles que geram bens ou serviços ofertados diretamente ao estado, sendo realizados para instituição criada para tal fim.

IV. Programas de Apoio Administrativo

São aqueles destinados às despesas administrativas ou àquelas que visam à aplicação dos objetivos dos programas finalísticos ou não finalísticos.

Tela 6

Saiba Mais O produto do Programa dará origem a um projeto ou a uma atividade.

O Projeto e a Atividade são a concretização dos objetivos e metas estabelecidos nos Programas. Mas, apesar de terem os mesmos objetivos, estes possuem diferenças significativas entre si como os descritos abaixo.

Projeto Projetos são operações limitadas ao tempo e que terão como resultado algum produto final específico de expansão ou aperfeiçoamento de alguma ação governamental. Os projetos geralmente dão origem a uma atividade e inicia-se com número Impar.

Atividade As Atividades são operações voltadas à manutenção da ação governamental e tem um caráter contínuo e permanente exatamente por ser essencial para o funcionamento destas ações. As Atividades iniciam-se com número par.

Em síntese, você pode deduzir que a Funcional Programática é a articulação da Função, Subfunção, Programa, Projeto ou Atividade e da Ação desenvolvida ou a desenvolver pelo governo.

Tela 7

Veja na figura abaixo o exemplo da função programática:

Quando se fala em ação se está falando do interesse essencial que o governo tem

quanto à concretização de um objetivo.

Tela 8

É importante ressaltar, como você verá mais adiante, na seção sobre despesas, que estas serão classificadas de acordo com sua natureza e fonte de recursos. Servindo-os também como codificadores de forma a fazer com que os recursos financeiros transferidos para a mesma venham se adequar ao tipo de despesa efetuada.

Para a Função e Subfunção Cultura e Difusão Cultural, respectivamente, tem-se como ação a promoção de eventos e espaços culturais.

Esses codificadores determinarão o tipo de categoria econômica da despesa (se de capital ou corrente); o grupo de natureza da despesa (se de pessoal, investimentos, amortização, etc.); o tipo de modalidade de aplicação (se de transferências para municípios ou para estados ou para a união, ONGs, entre outras instituições) e, por último, o elemento de despesa ao qual se alocará o recurso e os gastos que devem ser mostrados conforme demonstrados nas figuras abaixo:

Tela 9

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Esta unidade teve por objetivo fornecer informações detalhadas sobre classificação orçamentária. Como você pode perceber, o assunto é extremamente técnico e se refere ao processo de planejamento orçamentário e financeiro, mas saber como se processa a classificação orçamentária é fundamental para sua atuação como gestor público.

Você conheceu, também, os fundamentos da Classificação Institucional, que identifica o órgão e a unidade orçamentária que os recursos estão sendo destinados, e da Classificação Funcional-Programática do Orçamento, que identifica as ações que o governo visa implementar ou dar continuidade em sua gestão.

Você pode observar, inclusive, um exemplo de Classificação Orçamentária relacionado a sua área de atuação!

Até a próxima unidade onde você vai se informar sobre Dotação Orçamentária e outros aspectos do Orçamento Público!

2.5.10 Dotação Orçamentária

Tela 1

Tela 2

Tela 3

Tela 4

Tela 1

Caro (a) aluno (a)!

Já estamos chegando ao final dos estudos sobre Orçamento Público. Vamos conclui-los na próxima unidade. Se sentir necessidade, retorne à primeira unidade para se situar apreciando a programação desta Oficina

sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação. É sempre bom fazer um retrospecto.

Agora vamos tratar de Dotação Orçamentária e da Receitas e Despesas Orçamentárias versus Receitas e Despesas Extra-Orçamentárias.

Tela 2

Veja o exemplo!

A FUNCEB necessita pagar passagens aéreas para os músicos convidados pela

Orquestra Sinfônica da Bahia para participação do XXXIII Fórum de Música Erudita

Brasileira. Logo, na Dotação Orçamentária13.392.019.1858.339033.00 teremos R$

12.000.000,00 para despesas de passagens para o projeto 1858. Salvo evidenciar que

a codificação 339033 refere-se ao elemento de despesa a ser pago (passagens) e a

codificação 00alude à fonte de recursos que irá se retirar à receita. Sendo interessante

ressaltar, ainda, que tais fontes poderão vir a ser originadas ou não da Fonte do

Tesouro. Mas esse tema será abordado com mais profundidade na seção sobre

Receitas.

O valor da receita transferida para um Programa e, por

consequência, para um projeto ou atividade chama-se

Tela 3

No processo de elaboração do orçamento anual e, por consequência, sua execução, deve ser verificada a arrecadação das Receitas do exercício anterior para que, assim, as Despesas possam ser fixadas.

Tanto as Receitas quanto as Despesas poderão vir a ser originárias ou não do orçamento, sendo classificadas em Orçamentárias e Extra-Orçamentárias.

Receitas e Despesas Orçamentária versus Receitas e

Despesas Extra-Orçamentárias

As Receitas Orçamentárias são aquelas que estão inseridas no orçamento e irão servir como fonte de recursos para as despesas também nele fixadas, que se classificam como Correntes ou de Capital.

As Receitas Extra-Orçamentárias são aquelas que não estão previstas no orçamento, ou seja, receitas que o Estado não tem condição de prevê a sua arrecadação ou serve como meros depositários destes valores que, logo após um período específico serão devolvidos ao responsável. Exemplo: Cauções.

As Despesas Orçamentárias são aquelas que estão fixadas no orçamento daquele ano.

As Despesas Extra-Orçamentárias possuem a mesma concepção das Receitas Extra-Orçamentárias, ou seja, as Despesas avulsas que não foram inseridas ou fixadas no Orçamento anual.

Tela 4

Fundamental Você pode perceber que os assuntos desta unidade são de fácil entendimento. Você teve até um exemplo de Dotação Orçamentária específico da sua área de atuação. E tomou conhecimento dos conceitos de Receitas Orçamentárias, Receitas Extra-Orçamentárias, Despesas Orçamentárias e Despesas Extra-Orçamentárias.

Na próxima unidade vamos concluir os estudos sobre Orçamento Público ao tratar dos Créditos Adicionais que são classificados em:

E então? Pronto(a) para prosseguir?

2.5.11 Créditos Adicionais

Tela 1

Caro (a) aluno (a)!

Os Créditos Adicionais são mecanismos de correções ou ajustes do orçamento estabelecido em lei que visa reforçar suas dotações ou atender a situações não previstas durante sua elaboração do Orçamento. São autorizações de despesas não inseridas no orçamento ou fixadas com valores mais baixos.

A Lei nº 4.320/64, em seu Art. 40, conceitua Créditos Adicionais da seguinte forma:

Créditos Suplementares

Créditos Especiais

Créditos Extraordinários

"São autorizações de despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei do Orçamento”.

Os Créditos Adicionais deverão ser constituídos através de Decretos, Autorizações Legislativas e quando houver recursos suficientes para cobrir tais despesas.

Os Créditos Adicionais e são classificados em:

Créditos Suplementares

Créditos Especiais

Créditos Extraordinários

Tela 2

Os Créditos Suplementares visam reforçar uma Dotação Orçamentária já existente no exercício financeiro; ou seja, quando a Dotação Orçamentária for insuficiente para cobrir determinada despesa poderá o Legislativo aprovar o crédito suplementar na própria Lei Orçamentária até o limite por ela fixado ou por lei específica.

Veja como a Lei nº 4.320/64, em seu artigo 7º, define Créditos Suplementares:

Tela 3

Os Créditos Especiais visam cobrir as Despesas essenciais e eventuais que não existem Dotação Orçamentária previstas no orçamento. Para a realização do Crédito Especial, o Poder Executivo enviará um Projeto de Lei solicitando autorização para a abertura do crédito especial e o Poder Legislativo, que representa o povo, analisa e concede ou não esse pleito. Caso a publicação do ato de abertura ocorra no período de setembro a dezembro do exercício financeiro poderá ser reaberto no exercício subsequente, sendo seu saldo incorporado ao orçamento do ano atual.

“A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para:

I – abrir créditos suplementares até determinada importância, obedecidas as disposições do artigo 43”.

É necessário você entender que os créditos suplementares e especiais necessitam de autorização legislativa para serem abertos, conforme destacado no Art. 42 da Lei nº 4.320/64:

Tela 4

Os Créditos Extraordinários visam atender a despesas urgentes e imprevisíveis, como no caso de guerra ou calamidade pública. São despesas de difícil previsão para o orçamento, uma vez que não se tem como prevê-las. São abertos por Decreto pelo Poder Executivo que logo encaminhará ao Legislativo para que seja convertido em lei no prazo de trinta dias.

Vejamos, agora os Recursos para Abertura de Créditos Adicionais!

Para que um Crédito Adicional seja aberto será necessário que existam recursos financeiros para supri-los, já que, como mencionado anteriormente, o orçamento é um produto de planejamento. À medida que venham a surgir despesas eventuais o gestor terá noção de onde encontrar as receitas para cobrir estas despesas no orçamento.

Tela 5

Veja no quadro abaixo as fontes disponíveis de recursos para suprir os Créditos Adicionais:

Superávit Financeiro

É a diferença positiva entre o ativo e o passivo financeiro apurado em Balanço Patrimonial do final do exercício anterior, unindo-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais reabertos/transferidos no exercício e operações de créditos a eles vinculados.

Excesso de Arrecadação

Compreende a diferença positiva, acumulada mês a mês, entre a arrecadação prevista e a realizada, levando-se em consideração, também, a possibilidade de arrecadação efetiva do exercício.

Anulação Parcial ou Total de Dotações Orçamentárias

Compreende as anulações parciais ou totais de dotações orçamentárias autorizadas por Lei. Na prática, as anulações acontecem na medida em que se verifica não ser mais necessária contrair determinada despesa no exercício que esteja com dotação total ou parcial suficiente para atendê-la. O saldo da dotação será anulado e

"Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo."

transferido para outra dotação que seja considerada mais necessária para o órgão.

Produto das Operações de Crédito

As operações de crédito terão que ser autorizadas por Lei pelo Poder Executivo, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem como um de seus focos o controle do endividamento público.

Reserva de Contingência

Corresponde a uma dotação global sem especificação de dotação orçamentária ou programas definidos que servirão para abertura de créditos suplementares quando as dotações orçamentárias do exercício não forem suficientes para atender determinada despesa.

O valor do montante será estabelecido pela LDO do exercício e sua forma de utilização é regida pela Lei de Responsabilidade Fiscal.

Tela 6

Saiba Mais Veja no quadro abaixo a vigência dos Créditos Adicionais!

Para os créditos suplementares, a vigência vigora da data de sua abertura até o último dia do exercício financeiro em que foram abertos.

Já os créditos especiais e extraordinários, quando autorizados por Lei, dentro dos primeiros oito meses do exercício financeiro, têm vigência até o final do mesmo exercício financeiro. Mas se a autorização legal acorrer nos últimos quatros meses do exercício seus saldos serão transferidos para o exercício financeiro subsequente.

Em se tratando de créditos adicionais, vigência refere-se ao intervalo de tempo através do qual a autorização legislativa tem eficácia.

Tela 7

Atenção Síntese Processo de Aprendizagem da Unidade Temática

Para avaliar os conteúdos trabalhados iremos realizar atividades das quais você e seus colegas deverão participar. A seguir, faremos a descrição detalhada das atividades. O cronograma de orientação e data de entrega será definido oportunamente e publicado no AVA (fique atento!!!!).

Atividade 1 – Sistematizando e Discutindo

Conceitos: A partir dos conceitos de Planejamento, Planejamento Governamental e Orçamentação apresentados, debata com os colegas da sua Zona Turística sobre os Desafios do Planejamento Participativo das Políticas Públicas de Turismo no seu município e zona como Prática Social e Política, com base nas perguntas apresentadas a seguir:

1. O que seu município e zona pretendem construir na área de políticas públicas de turismo?

2. Por que, para que e como?

3. Para que?

4. Como?

5. Com quais recursos podem contar (humanos, financeiros, técnicos, logísticos etc.)?

6. Qual a temporalidade necessária para o alcance desse projeto?

7. Por onde pretendem e podem começar?

8. Qual a sequência de ações adequadas para sua realidade (municipal e zona turística) de modo a alcançar as metas definidas?

9. Que conhecimentos teóricos, metodológicos e práticos são necessários para realizar esse projeto?

10. Quem pode ajudar; em que momento essa ajuda é relevante?

11. Quais atores estão direta ou indiretamente envolvidos?

12. Qual o custo desse projeto?

13. Quais os resultados e impactos esperados, considerando a necessidade de transformar as políticas de turismo em ações transversais a gestão publica municipal, regional, Estadual e Nacional?

14. Qual a relevância de se verificar se ocorreu o planejado e se ocorreu como se esperava?

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Fundamental Você concluiu os estudos referentes à Unidade Temática 2 - Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas no Brasil: Modelos Institucionais que tem como objetivo:

Apresentar uma abordagem selecionada dos principais conceitos/teorias e práticas que conformam as recentes discussões sobre administração pública, com ênfase nos instrumentos de planejamento, orçamentação e finanças públicas;

Apresentar para os alunos-gestores a base legal que fundamenta o sistema nacional de planejamento e orçamentação e seus reflexos na gestão municipal.

Parabéns! Reconhecemos o esforço que você tem feito para, ao lado de suas múltiplas atividades, estar se dedicando com esmero ao estudo dos assuntos desta Oficina.

Agora é hora de descansar, dar uma esticadinha nos braços e pernas, uma parada com uma respiração bem consciente. Aproveite para conversar com os companheiros e/ou familiares, procure relaxar.

Assim que se sentir pronto(a), acesse a próxima unidade para iniciar os estudos sobre a 3ª Unidade Temática: Metodologia e Práticas em Planejamento e Orçamentação Municipal!

Tela 9

Vamos Relaxar Agora é hora de descansar, dar uma esticadinha nos braços e pernas, uma parada com uma respiração bem consciente. Aproveite para conversar com os companheiros e/ou familiares, procure relaxar.

Assim que se sentir pronto(a), acesse a próxima unidade para iniciar os estudos sobre a 3ª Unidade Temática: Metodologia e Práticas em Planejamento e Orçamentação Municipal!

UNIDADE TEMÁTICA 3 –

METODOLOGIA E PRÁTICAS EM

PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO

MUNICIPAL

3.1 Metodologia de Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES

3.2 Concepção e Práticas em Orçamento

3.1 Metodologia de Planejamento

Estratégico Situacional para o Setor

Público – PES

3.1.1 O que é o Planejamento

Estratégico Situacional (PES)?

Tela 1

Caro (a) aluno (a)!

Seja bem-vindo(a) à Unidade Temática 3 da Oficina sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação que faz parte do Curso Gestão em Políticas Públicas do Turismo.

Esta unidade temática permitirá que você possa reconhecer, num primeiro momento, quais as metodologias que têm orientado o governo brasileiro na função de planejamento e orçamentação, a partir dos anos 90 do século XX. E, no segundo momento, será convidado a desenvolver competências práticas (habilidades) em Planejamento Estratégico e Governamental Municipal (PPA-M) e em Planejamento Orçamentário e Financeiro.

O objetivo fundamental dessas práticas é, portanto, capacitá-lo para o exercício pleno das funções políticas e técnicas como gestor público municipal com ênfase no turismo.

Tela 2

Neste momento, vamos enfocar o tema: Metodologia de Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES.

Para situá-lo sobre a principal metodologia que tem orientado a atuação do governo brasileiro no campo do Planejamento e Orçamentação, a partir dos anos 90 do século passado, apresentamos, de forma breve, o conceito e métodos do Planejamento Estratégico Situacional – PES.

O que é o Planejamento Estratégico Situacional?

O Planejamento Estratégico Situacional é uma metodologia inovadora de elaboração de planejamento governamental que tinha por objetivo atender às especificidades do setor público e planejar suas ações em um momento de crise dos modelos de planejamento normativos oriundos das experiências dos regimes autoritários, vigentes em vários países da América Latina entre os anos 30 e 79 do século XX.

Tela 3

Conheça um pouco mais sobre o autor do PES!

Saiba Mais Carlos Matus foi Ministro do Governo Allende (1973), no Chile, e consultor do ILPES/CEPAL falecido em Dezembro de 1998. Ministrou vários cursos sobre a metodologia do PES no Brasil nos anos noventa, em Escolas Sindicais, IPEA, Ministérios, Governos Estaduais e Municipais.

Criou a Fundação Altadir com sede na Venezuela para difundir o método e capacitar dirigentes. Introduzido no Brasil, a partir do final dos anos oitenta, o PES disseminou-se e foi adaptado amplamente nos locais onde foi utilizado, particularmente no setor público.

Para aprofundar um pouco mais sobre a vida e obra do autor, sugerimos que consulte o acervo da Fundação de Desenvolvimento Administrativo – FUNDAP(www.fundap.sp.gov.br), vinculada ao Governo do

Estado de São Paulo que tem editado as principais obras de Matus e é considerado um bom centro de referência sobre o tema planejamento público, possuindo, inclusive um curso regular de Especialização em Ciências e Técnicas de Governo de inspiração matusiana. Confirme se esta informação procede e divulgue no Portal da rede de Inovação em gestão do Turismo.

Tela 4

O PES é visto por Matus como a ciência e a arte de construir instrumentos para garantir uma maior governabilidade do Estado e se fundamenta em um conjunto de princípios teóricos, procedimentos metodológicos e técnicas de planejamento em grupo – base para o planejamento participativo – que podem ser aplicados a qualquer tipo de organização pública ou social que demande um objetivo e que persiga, portanto, o desafio de construir bases para promover o que o autor denomina de uma mudança situacional futura.

Conforme já destacado na Unidade Temática 2, o Planejamento não trata apenas das decisões sobre o futuro, mas questiona qual é o futuro de nossas decisões atuais, com vistas a possibilitar o alcance de um dado Projeto de Nação ou Projeto de Sociedade, idealizado coletivamente.

Tela 5

Caro(a) aluno(a).

Nesta primeira unidade sobre o tema Metodologia de Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES, você pôde refletir sobre o conceito do PES e conheceu um pouco sobre seu autor, Carlos Matus que foi Ministro do Governo Allende (1973), no Chile, e consultor do ILPES/CEPAL e que faleceu em Dezembro de 1998.

O PES é visto por Matus como a ciência e a arte de construir instrumentos para garantir uma maior governabilidade do Estado.

Até a próxima unidade onde você terá mais informações sobre a metodologia do PES e sobre os conceitos de Governança e Governabilidade.

3.1.2 Governança e

Governabilidade

Tela 1

Caro(a) aluno(a).

A ênfase situacional do planejamento reflete, pois, a proposta de Matus em criar bases teórico-metodológicas para orientar o poder público a pensar e projetar suas ações respeitando o ritmo das capacidades e potencialidades de desenvolvimento de cada contexto social e organizacional (situacional).

Em síntese, o autor pretendia disponibilizar para os gestores públicos e os atores sociais instrumentos que ajudassem a construção da governança e da governabilidade, adaptáveis às situações complexas que marcavam cada sociedade e organização naquele contexto.

Matus compreendia que, para o Estado atingir seus objetivos e alcançar as finalidades das funções e atribuições públicas, deveria entender e ultrapassar muitos preconceitos em relação à atividade de planejamento do setor público. Ou seja, ressalta que o setor público poderia e deveria planejar sim suas ações, ainda que tivesse que investir em técnicas adaptadas à realidade e especificidades da administração pública regional e local.

Tela 2

Saiba Mais Conheça mais sobre os conceitos de Governança e Governabilidade, fundamentais para a concepção e práticas do PES!

Conceito O conceito Governança surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado “eficiente" (Diniz, 1995: 400). Segundo Diniz, no relatório do Banco Mundial de 1992, intitulado Governance and Development a definição geral de governança é "o exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo". Precisando melhor, "e a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos

recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento", implicando ainda "a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções".

No entanto, o conceito de boa governança reforça o fato de que o governo local é um ator importante, mas não o único, na elaboração e implementação das políticas. O papel do governo local é articular e facilitar, ao invés de implementar, as políticas urbanas dentro de um sistema de redes de atores locais, composta por empresas e suas associações, sindicatos de trabalhadores, ONGs, organizações comunitárias, universidades, centros de pesquisa e a imprensa local, entre outros (Diniz e Coelho, 1995).

Tela 3

Já Alcindo Gonçalves, se bem reconhece a dificuldade em “fazer distinções precisas entre os dois conceitos – governabilidade e governança” delimita os campos entre eles:

GOVERNABILIDADE GOVERNANÇA

Refere-se mais à dimensão estatal do exercício do poder. Tem que ver com a arquitetura institucional desse poder.

São três as dimensões envolvidas neste conceito:

o Capacidade do governo para identificar problemas críticos e formular políticas adequadas ao seu enfrentamento;

o Capacidade de mobilizar os meios e recursos necessários à execução dessas políticas; bem como a sua implementação;

o Capacidade de liderança do Estado, sem a qual as decisões tornam-se inócuas.

Tem caráter mais amplo que governabilidade. Pode englobar dimensões presentes na governabilidade, mas vai além. Não se restringe aos aspectos gerenciais e administrativos do Estado, tampouco ao funcionamento eficaz do aparelho de Estado.

Refere-se também a padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através da fronteira do sistema econômico, incluindo não apenas os partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais informais (fornecedores,

Esta situada no plano do Estado. Representa um conjunto de atributos essencial ao exercício do governo, sem os quais nenhum poder será exercido.

Tem uma dimensão essencialmente estatal, vinculada ao sistema politico-institucional.

famílias, gerentes etc.) e associações de diversos tipos.

Tem uma dimensão mais ampla, englobando a sociedade como um todo

Fonte: GONÇALVES, Alcindo. A legitimidade na Governança Global. In: Conselho Nacional de Pesquisa e Pós Graduação em Direito - CONPEDI, Anais, Manaus, 2006. Disponível em: <http://conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/XIVCongresso/078.pdf>. Acesso em: 11/05/2014.

Tela 4

Caro(a) aluno(a).

Ao concluir esta unidade, desejamos que você tenha internalizado os conceitos de Governança e de Governabilidade tão bem explicados por autores como Diniz e Alcindo Gonçalves e que tenha entendido as diferenças que há entre eles. O conhecimento sobre este assunto é fundamental para sua atuação na área de turismo, como gestor público!

Se persistirem dúvidas, procure interagir com o Tutor desta Oficina. Certamente ele vai lhe orientar prestando os esclarecimentos necessários.

Na próxima unidade você vai ter a oportunidade de conhecer alguns mitos que existem nas sociedades latino-americanas, e na brasileira em especial, sobre planejamento governamental!

3.1.3 Mitos do Planejamento

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Para demarcar as diferenças conceituais e metodológicas que desejava consolidar, mas especialmente para redefinir as bases de práticas administrativas democráticas (gestão democrática), Matus procura, inicialmente, esclarecer alguns mitos que foram sendo construídos e cristalizados nas sociedades latino-americanas e brasileira, em especial, sobre planejamento governamental.

Vamos, então, aproveitar a oportunidade para conhecer cada um dos

Mitos do Planejamento Governamental

Fonte: Extraído das obras clássicas de Matus sobre o tema

Tela 2

Atenção Primeiro Mito

“planejar é uma coisa, fazer é outra...”: frase utilizada com frequência para tentar minimizar ou ridicularizar o esforço de planejamento na organização de sistemas. Esta visão surge normalmente em contextos institucionais que tem precário ou nenhum planejamento, opõe processos supostamente antagônicos, mas que, na verdade, são parte de um único momento, é na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminha para o diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o “planejar” com o “fazer”.

Segundo Mito

“o planejamento engessa a organização...”: ao invés da decisão meramente intuitiva e lotérica, da administração do dia-a-dia, estabelecem-se critérios, metas, objetivos, diretrizes de longo prazo, enfim, o planejamento é um exercício sistemático de antecipação do futuro e é intensivo em gestão. A crítica ao planejamento como uma “camisa-de-força” normalmente surge das organizações que perdem a base clientelística ou corporativa quando sistemas de planejamento participativo são implantados. Uma organização que pensa e planeja estrategicamente cria condições para o surgimento da liderança baseada na democracia interna e na delegação de autoridade, o monolitismo político e o dirigente autoritário surgem, quase sempre, no ambiente de ausência de planejamento estratégico e participativo.

Terceiro Mito

“O Planejamento é um rito formal, falado em código e desprovido de substância...”: este preconceito está muito associado com o próprio elitismo intelectual que o planejamento

tradicional e seus defensores construíram ao longo de décadas venerando modelos abstratos e inúteis. Neste caso será sempre verdade o ditado que diz ser o improviso sempre preferível ao planejamento malfeito, isto é, burocrático, formalista. O ritualismo mata o “bom” planejamento e condena à mediocridade dirigentes e funcionários. No mercado das consultorias organizacionais é comum o surgimento de “novas” técnicas e modelos esotéricos de planejamento ou temas afins. As siglas se proliferam e poucas delas tem realmente conteúdo prático e a aplicabilidade necessária. Quando se caminha para níveis cada vez mais abstrato de raciocínio, variáveis cada vez mais agregadas e grandes sínteses políticas é fácil descolar-se da realidade concreta e esta armadilha tem apanhado muitos planejadores. Nesta situação é sempre recomendável associar a intuição e o bom-senso - a expertise que falta para muitos - com as técnicas e modelos racionais adotados em qualquer manual de planejamento.

Quarto Mito

“o planejamento é obra de pura técnica, deve ser neutro...”: é evidente que os planejadores devem ter conhecimento técnico mínimo sobre o que planejam. Tais conhecimentos podem ser apreendidos de forma padrão e uniforme, estão acumulados historicamente nos mais diversos setores do conhecimento humano. Entretanto, no setor público especialmente, seria um suicídio “planejado”, fazer planos sem incluir as variáveis de poder e da política na sua concepção e execução. Não existe planejamento neutro, pelo simples fato de que planejar é priorizar e resolver problemas e isto pressupõe uma determinada visão-de-mundo, concepção de Estado, de organização social e assim por diante. Planejar estrategicamente implica necessariamente em manipular variáveis políticas, em situações de poder compartilhado, onde os “outros” também planejam e formulam estratégias. O planejamento que se diz meramente técnico na verdade resulta em simples adivinhação e charlatanismo intelectual.

Tela 3

Caro (a) aluno (a).

Com esta breve síntese sobre a visão negativa acerca dos instrumentos tradicionais de planejamento, Matus permite que você pense sobre os

desafios que as administrações públicas de origem autoritária como a nossa tem, ainda, para introduzir novas metodologias que possibilitem iniciar uma mudança radical no âmbito teórico e prático em relação ao papel e funções do Estado, especialmente no que se refere às atividades de planejamento e gestão governamental.

Agora que você já está ciente dos mitos do Planejamento Governamental, segundo Matus, pode acessar a próxima unidade onde faremos uma Reflexão sobre os Mitos do Planejamento. Você vai gostar!

3.1.4 Reflexão sobre os Mitos do

Planejamento

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Neste momento, o autor nos convida para refletir sobre um dos mitos mais graves que deveria ser superado rapidamente:

Conceito É preciso que os gestores públicos e os cidadãos reconheçam que não cabe ao planejamento “predizer/prever” o futuro, mas, ao contrário desse caráter mágico, esse instrumento deveria buscar garantir a viabilidade para criar o futuro desejado pela sociedade, liderado pelo ativismo e comprometimento do Estado (Matus, 1993)

Você pode concluir, pois, que para o autor do PES, o planejamento deveria ser visto como uma ferramenta que poderia ampliar as possibilidades humanas e sociais, assumindo, assim, uma oportunidade de melhorar a qualidade da gestão pública e, em consequência, garantir o bem-estar social.

Tela 2

Saiba Mais Conheça um pouco mais sobre algumas entre muitas outras metodologias, adaptadas da concepção do PES, que têm sido aplicadas por diversas administrações públicas no Brasil!

Inspiradas na filosofia do PES surgem várias outras adaptações metodológicas, a exemplo dos seguintes métodos de planejamento:

MAPP – Método Altadir de Planejamento Popular - é um “resumo” do PES feito pelo próprio Carlos Matus.

PED – Planejamento Estratégico e Democrático – aplicado por A. K. Sato no Governo Cristóvão Buarque, em Brasília, Brasil.

PEP - Planejamento Estratégico Participativo, a partir da experiência do Governo do Rio Grande do Sul.

Tela 3

Atenção Veja, a seguir, o resumo da “visão situacional” que fundamenta

a metodologia do PES!

Fonte: Jackson de Toni. O que é o Planejamento Estratégico Situacional? Revista Espaço Acadêmico, nº 32, jan. 2004,

Disponível em:http://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm.

Acesso em: 12/05/2014

I. Mediação entre o Presente e o Futuro Todas as decisões que tomamos hoje têm múltiplos efeitos sobre o futuro porque dependem não só da sua avaliação sobre fatos presentes, mas da evolução futura de processos que não controlamos, fatos que ainda não conhecemos. Portanto, os critérios que utilizamos para decidir as ações na atualidade serão mais ou menos eficazes se antecipadamente pudermos analisar sua eficácia futura, para nós mesmos e para os outros. Qual o custo da postergação de problemas complexos? Que tipo de efeitos futuros determinada política pública resultará? Estes impactos futuros aumentarão ou diminuirão a eficácia do nosso projeto de governo? Tais perguntas dizem respeito ao necessário exercício de simulação e previsão sobre o futuro, quando devemos adotar múltiplos critérios de avaliação e decisão.

Tela 4

II. É necessário prever possibilidades quando a

predição é impossível Na produção de fatos sociais, que envolvem múltiplos atores criativos que também planejam, a capacidade de previsão situacional e suas técnicas devem substituir a previsão determinística, normativa e tradicional que observa o futuro como mera consequência do passado. Decorre desta percepção a necessidade de elaborar estratégias e desenhar operações para cenários alternativos e surpresas, muitas vezes, não imagináveis.

III. Capacidade para lidar com surpresas O futuro sempre será incerto e nebuloso, não existe a hipótese de governabilidade absoluta sobre sistemas sociais, mesmo próximo desta condição há sempre um componente imponderável no planejamento. Devemos então, através de técnicas de governo apropriadas, preparar-nos para enfrentar surpresas com planos de contingência, com rapidez e eficácia, desenvolvendo habilidades institucionais capazes de diminuir a vulnerabilidade do plano.

Tela 5

IV. Mediação entre o Passado e o Futuro O processo de planejamento estratégico se alimenta da experiência prática e do aprendizado institucional relacionados aos erros cometidos. Portanto será preciso desenvolver meios de gestão capazes de aprender com os erros do passado e colocar este conhecimento a serviço do planejamento.

V. Mediação entre o Conhecimento e a Ação O processo de planejamento pode ser comparado a um grande cálculo que não só deve preceder a ação, mas presidi-la. Este cálculo não é obvio ou simples, é influenciado e dependente das múltiplas explicações e perspectivas sobre a realidade, só acontece, em última instância, quando surge a síntese entre a apropriação do saber técnico acumulado e da expertise política. É um cálculo técno-político, pois nem sempre a decisão puramente técnica é mais racional que a política, e vice-versa. O cálculo estratégico dissociado da ação será completamente supérfluo e formal, por sua vez, se a ação não for precedida e presidida pelo cálculo estratégico então a organização permanecerá submetida à improvisação e ao ritmo da conjuntura.

Tela 6

Fundamental Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade você pôde refletir sobre os Mitos do Planejamento ao conhecer outras metodologias, adaptadas da concepção do PES, que têm sido aplicadas por diversas administrações públicas no Brasil, como por exemplo o MAPP – Método Altadir de Planejamento Popular, o PED – Planejamento Estratégico e Democrático e o PEP - Planejamento Estratégico Participativo. Conheceu, também, o resumo da “visão situacional” que fundamenta a metodologia do PES, no entendimento de Jackson de Toni.

Na próxima unidade, você vai poder comparar a metodologia do Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES com a Concepção Tradicional do Planejamento.

Vamos lá!

3.1.5 Comparação com a

Concepção Tradicional do

Planejamento

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Com base na síntese apresentada na unidade anterior, você pode resumir que o enfoque proposto pelo PES pretende superar o rito burocrático ou um conhecimento restrito a poucos (técnicos iluminados) e estimular, assim, a transformação da função e da finalidade de planejar do setor público em uma capacidade pessoal e institucional de governar, que deve integrar e articular, em um movimento simultâneo, perícia e arte.

Tela 2

Para Matus o planejamento reflete, direta e indiretamente, o fazer política no sentido filosófico e, portanto, mais amplo deste termo. Mas o autor ressalta, porém, que o processo de planejamento não substitui a competência dos gestores públicos, nem tão pouco o carisma da liderança pública. Ao contrário disso, o planejamento estratégico deve aumentar a eficácia e eficiência dos líderes ou gestores governamentais, tendo em vista que permite aos atores sociais desenvolver aspectos fundamentais para a governança e governabilidade fundamentada, agora, em um projeto político e social, de fato, coletivo.

Com base nessa perspectiva estratégica e participativa do planejamento e da gestão pública, Matus acreditava que essa nova prática dificultaria o “monopólio” sobre o cálculo estratégico e sistemático em relação ao futuro. Comparativamente ao antigo conceito e práticas de “planejamento do nacional-desenvolvimentismo” a nova proposta teórico-metodológica de planejamento situacional busca inovar a tradição latino-americana e brasileira de planejar.

Tela 3

Agora você vai poder comparar os 2 modelos de

Planejamento Fonte: extraído do texto de Jackson de Toni. O que é o Planejamento Estratégico Situacional? Revista Espaço Acadêmico, nº 32, jan. 2004: Disponível em: http://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm. Acesso em 12/05/2014.

PLANEJAMENTO NORMATIVO

(Concepção tradicional)

Os métodos mais tradicionais de planejamento são extremamente normativos, impessoais e se dizem neutros, pois se pretendem amparados na “boa técnica de planejamento”. Vejamos como se estruturam teoricamente tais visões:

Há sempre um ator que planeja e os demais são simples agentes econômicos com reações completamente previsíveis. O planejamento pressupõe um “sujeito” que planeja, normalmente o Estado, e um “objeto” que é a realidade econômica e social. O primeiro pode controlar o segundo.

As reações dos demais agentes ou atores são previsíveis porque seguem leis e obedecem a prognósticos de teorias sociais bem conhecidas. O Diagnóstico é pré-condição para o planejamento, ele é verdadeiro e objetivo (segue do comportamento social), portanto, único possível, não explicações alternativas dos demais atores.

O sistema gera incertezas, porém são numeráveis, previsíveis enquanto tais, não há possibilidade de surpresas não-imagináveis.

O ator social que planeja não controla todas variáveis, mas as variáveis não-controladas não são importantes ou determinantes, não tem um comportamento criativo ou são controladas por outros atores.

Há nesta visão, uma aparente governabilidade, gerada pela ilusão de que as variáveis não controladas simplesmente não são importantes. A governabilidade e a capacidade de governar são reduzidas e absorvidos, em última instância, pela aparente pujança do projeto político (que é “verdadeiro” per si e portanto, auto-legitimado). Neste cenário só há uma teoria e técnica de planejamento, além do mais, suas deficiências não aparecem como problema a ser resolvido, os dirigentes se concentram mais nas relações de mando e hierarquia e no tempo gasto na tentativa de corrigir a ineficácia dos projetos (gestados convencionalmente).

Tela 4

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL

(Nova concepção)

Uma concepção estratégica de planejamento – como a proposta pelo PES - parte de outros postulados. Na realidade social há vários agentes que planejam com objetivos conflitivos. A eficácia do meu plano depende da eficácia das estratégias dos meus oponentes e aliados. Não

uma única explicação para os problemas, tampouco uma única técnica de planejamento. Neste modelo de poder compartilhado a teoria normativa e tradicional do planejamento perde toda sua validade. Normalmente pensamos que se nada deve mudar o planejamento é muito eficaz, embora desnecessário, por outro lado, se tudo está rapidamente mudando o planejamento é pouco eficaz, embora muito necessário. Este paradoxo aparente se dissolve quando abandonamos a ideia equivocada que associa o planejamento ao exercício inconsequente da pura futurologia. Pensar estrategicamente neste novo enfoque pressupõe colocar as relações iniciativa-resposta de agentes criativos no lugar das relações causa-efeito, típica dos sistemas naturais.

O cálculo de planejamento é sempre interativo porque, sendo a eficácia do nosso plano dependente da eficácia do plano dos outros atores, há um componente de incerteza primordial, que é diferente de processos sociais repetitivos ou das relações das ciências naturais. Há, portanto, uma carga intensiva em formulação de estratégias e recursos de gestão, o oposto ao “plano-livro” estático e tradicional. O ator que planeja está inserido num jogo de final aberto, onde o próprio tempo já tem conceitos diferenciados conforme a percepção de múltiplos agentes em situação de poder compartilhado. Isto não quer dizer, entretanto que se rejeitem instrumentos e ferramentas

metodológicas comumente utilizadas no planejamento normativo, ao contrário, tais ferramentas adquirem uma utilização ainda mais pragmática e eficaz.

Podemos resumir os postulados teóricos deste enfoque metodológico nos seguintes argumentos:

O sujeito que planeja está incluído no objeto planejado. Este por sua vez é constituído por outros sujeitos/atores que também fazem planos e desenvolvem estratégias. Deste contexto surge o componente de incerteza permanente e o cálculo interativo que exige intensa elaboração estratégica e um rigoroso sistema de gestão. O caráter modular do enfoque estratégico deriva desta necessidade de redimensionar, agregar, combinar diferentes operações em diferentes estratégias.

O “diagnóstico” tradicional, único e objetivo, já não existe mais, no lugar surgem várias explicações situacionais. Como os demais atores possuem capacidades diferenciadas de planejamento, a explicação da realidade implica em diferentes graus de governabilidade sobre o sistema social.

Não há mais comportamentos sociais previsíveis e relações de causa-efeito estabelecidas. O “juízo estratégico” de cada ator determina a complexidade do jogo aberto e sem fim. A realidade social não pode mais ser explicada por modelos totalmente analíticos, a simulação estratégica assume nesse contexto uma relevância destacada.

O planejamento deve centrar sua atenção na conjuntura, no jogo imediato dos atores sociais, o contexto conjuntural do plano representa uma permanente passagem entre o conflito, a negociação e o consenso, é onde tudo se decide. Na conjuntura concreta acumula-se ou não recursos de poder relacionados ao balanço político global das ações de governo. É por isso que “planeja quem governa”, e “governa” quem, de fato planeja. Quem tem capacidade de decisão e responsabilidade de conduzir as políticas públicas deve obrigatoriamente envolver-se no

planejamento. A atividade de coordenação, assim, é indissociável do planejamento, que é, também, uma opção por um tipo organização para a ação que se refere a oportunidades e problemas reais.

Os problemas sociais são mal estruturados, no sentido de que, não dominamos, controlamos e sequer conhecemos um conjunto de variáveis que influenciam os juízos estratégicos dos demais agentes sociais envolvidos. Não há portanto como determinar com exatidão as possibilidades de eficácia do plano ou os resultados esperados em cada ação. Governar com plano estratégico mais do que resolver problemas significa promover um intercâmbio de problemas quando nosso objetivo é que problemas mais complexos e de menor governabilidade cedam lugar a outros menos complexos e de maior governabilidade.

O planejamento não é monopólio do Estado, nem de uma força social situacionalmente dominante. O planejamento sempre é possível e seu cumprimento não depende de variáveis exclusivamente econômicas, qualquer ator, agente ou força social tem maior ou menor capacidade de planejamento e habilidades institucionais.

A visão normativa e a visão estratégica não existem em “estado puro” na prática do planejamento e nas técnicas de governo, embora a maioria dos

órgãos públicos e da geração de técnicos trabalhe sobre influência predominante da primeira.

Tela 5

Caro (a) aluno (a).

E então? Leu com atenção e comparou os 2 modelos de planejamento descritos nesta unidade, segundo o entendimento de Jackson de Toni? O Planejamento Normativo (concepção tradicional) e o Planejamento Estratégico Situacional (nova concepção)?

Se for preciso, releia os textos antes de prosseguir nos estudos. E troque ideias com colegas e o Tutor desta Oficina. Vale a pena!

A próxima unidade descreve as Etapas da Aplicação do PES.

Boa sorte!

3.1.6 Etapas da Aplicação do PES

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Vejamos agora as Etapas da Aplicação do PES.

O enfoque participativo e estratégico do planejamento proposto por Matus foi estruturado em 4 grandes fases – definidas pelo autor em etapas recursivas e não-lineares – e representam um sequenciamento lógico da elaboração teórica e prática do planejamento do setor público.

Observe, a seguir, as 4 fases e características básicas das etapas do PES

Fonte: extraído do texto de Jackson de Toni. O que é o Planejamento Estratégico Situacional? Revista Espaço Acadêmico, nº 32, jan. 2004. Disponível em: http://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm. Acesso em: 12/05/2014.

1ª FASE - MOMENTO EXPLICATIVO

O planejamento estratégico situacional propõe trabalhar com o conceito de problemas. A realidade é composta de problemas, oportunidades e ameaças. Esta categoria permite sintetizar a noção de explicação da realidade em suas múltiplas dimensões (interdisciplinar) com a noção de direcionalidade do ator: saber selecionar e identificar problemas reais (atuais ou potenciais) e distinguir causas de sintomas e consequências já é mudar radicalmente a prática tradicional dos “diagnósticos” convencionais. Explicar a realidade por problemas também permite o diálogo e a participação com setores populares que afinal sofrem problemas concretos e não “setores” de planejamento, além de facilitar a aproximação entre “técnicos” e “políticos”. Na explicação da realidade temos que admitir e processar a informação relativa a outras explicações de outros atores sobre os mesmos problemas, isto é, a abordagem deve ser sempre situacional, posicionada no contexto.

2ª FASE - MOMENTO NORMATIVO

Após a identificação, seleção e priorização de problemas, bem como o debate sobre as causas, sintomas e efeitos estamos prontos para desenhar o conjunto de ações ou operação necessárias e suficientes para atacar as causas fundamentais dos problemas – também chamadas de Nós Críticos. Esta é a hora de definir o conteúdo propositivo do plano. O central neste modelo de planejamento é discutir a eficácia de cada ação e qual a situação objetivo que sua realização objetiva, cada projeto e isso só pode ser feito relacionando os resultados desejados com os recursos necessários e os produtos de cada ação. Os planos normativos normalmente terminam aqui, onde o planejamento situacional apenas começa, para que ações tenham impacto efetivo e real na causa dos problemas há ainda dois passos ou momentos fundamentais, o estratégico e o tático-operacional.

3ª FASE – MOMENTO

ESTRATÉGICO

Se a realidade social não pode ser fragmentada em diferentes “setores”, se outros “jogadores” existem e tem seus próprios planos, se o indeterminismo e as surpresas fazem parte do cotidiano, então o debate sobre a viabilidade estratégica das ações planejadas não é só necessário como indispensável. Toda estratégia é uma exploração consciente do futuro, ela resulta da situação diferenciada dos vários atores em relação à problemas, oportunidades e ameaças. A parte a grande quantidade de conceitos envolvendo o termo “estratégia” aqui vamos adotá-la como um conjunto de procedimentos práticos e teóricos para construir viabilidade

para o plano, para garantir sua realização com máxima eficácia. Dois instrumentos-processos cabem aqui: a análise de cenários e a análise criteriosa dos demais atores sociais ou agentes. Os cenários representam distintas reflexões, limitadas pela qualidade da informação disponível, sobre possíveis “arranjos” econômicos, institucionais, políticos, sociais, etc., capazes de influenciar positiva ou negativamente a execução das ações planejadas. Ao permitir a simulação sobre as condições futuras os cenários permitem a antecipação das possíveis vulnerabilidades do plano e a elaboração de planos de contingência necessários para minimizar os impactos negativos. Já a análise dos demais agentes envolvidos no espaço do problema-alvo do plano é imprescindível para identificar o possível interesse e motivação de cada um e o tipo de pressão que é (ou será) exercida em relação às ações planejadas. É obvio dizer que a elaboração de cenários e o “estudo do outro” só tem um grande objetivo: desenhar as melhores estratégias para viabilizar a máxima eficácia ao plano.

4ª FASE - MOMENTO TÁTICO-

OPERACIONAL

É o momento de fazer, de decidir as coisas, de finalmente agir sobre a realidade concreta. É quando tudo se decide e por isso do ponto de vista do impacto do plano é o momento mais importante. Neste momento é importante debater o sistema de gestão da organização e até que ponto ele está pronto para sustentar o plano e executar as estratégias propostas. Para garantir uma resposta positiva será preciso acompanhar a conjuntura detalhadamente e monitorar não só o andamento das ações propostas, mas também a situação dos problemas originais. Deve-se reavaliar criticamente todo o processo interno de tomada de decisões, o sistema de suporte à direção, como os sistemas de informações, devem ser revistos e reformulados. Outros temas vitais neste momento são a estrutura organizacional, o fluxo interno de informações, a coordenação e avaliação do plano, o sistema de prestação de contas, as ferramentas gerenciais existentes e necessárias e finalmente a forma, dinâmica e conteúdo da participação democrática na condução do plano. Não podemos esquecer que o planejamento estratégico só termina quando é executado, é o oposto à visão tradicional do “plano-livro” que, separando planejadores dos executores, estabelecia uma dicotomia insuperável entre o conhecer e o agir.

Tela 6

Caro (a) aluno (a).

Você teve a oportunidade de conhecer a descrição das 4 fases e características básicas das etapas do PES extraídas do texto de Jackson de Toni: O que é o Planejamento Estratégico Situacional?

Se ainda persistirem dúvidas ou se quiser ampliar seus conhecimentos sobre este assunto, acesse o linkhttp://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm

Relembrando: Você está estudando o tema Metodologia de Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES que faz parte da Unidade Temática Metodologia e Práticas em Planejamento e Orçamento Municipal. Este tema vai ser concluído na próxima unidade quando vamos, finalmente, tratar dos Instrumentos Metodológicos da Tecnologia de Gestão do PES.

3.1.7 Instrumentos Metodológicos

da Tecnologia de Gestão do PES

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Como você já se encontra familiarizado com as Etapas da Aplicação do PES, assunto da unidade anterior, vai poder avançar, com facilidade, nos estudos sobre os Instrumentos Metodológicos da Tecnologia de Gestão do PES. Então, vamos lá!

O PES foi concebido para se ajustar a cada realidade (contexto/situação concreta). Por essa razão é um método que pressupõe constante adaptação aonde venha a ser aplicado. Apesar desta característica adaptativa, o autor definiu alguns instrumentos metodológicos que servem como orientadores da prática proposta.

Fonte: extraído do texto de Jackson de Toni. O que é o Planejamento Estratégico Situacional? Revista Espaço Acadêmico, nº 32, jan. 2004. Disponível emhttp://www.espacoacademico.com.br/032/32ctoni.htm. Acesso em: 12/05/2014.

Tela 2

I. Momento Explicativo (substitui o antigo

“diagnóstico”): Análise do ator que planeja (Estado), buscando identificar limites e

potencialidades, cenário do ambiente interno e externo;

Identificação e seleção de problemas estratégicos;

Montagem os fluxos de explicação dos problemas com as cadeias causais respectivas, seleção das causas fundamentais – chamadas de Nós Críticos como centros práticos de ação;

Construção da Árvore de Resultados, a partir de uma Situação-Objetivo definida pela equipe de planejadores.

II. Momento Operacional: Desenhar ações ou projetos concretos sobre cada Nó Crítico – as

chamadas Operações do Plano;

Definir para cada Operação os recursos necessários, os produtos esperados e os resultados previstos;

Construir cenários possíveis onde o plano será executado;

Analisar a trajetória do conjunto das operações em cada cenário de modo a tentar diminuir a vulnerabilidade do Plano.

Tela 3

III. Momento Estratégico: Analisar os Atores Sociais envolvidos no Plano, seus interesses,

motivações e poder em cada uma dasOperações previstas e cenários imaginados;

Definir a melhor estratégia possível para cada trajetória traçada;

Estabelecer um programa direcional para o plano;

Construir viabilidade estratégica para atingir a Situação-Objetivo.

IV. Momento Tático-Operacional (sistema de

gestão): Debate sobre as formas organizativas, a cultura organizacional e

o modus operandi da organização, de modo a garantir a execução do plano;

Encaminhar os seguintes temas: funcionamento da agenda da direção, sistema de prestação de contas, participação dos envolvidos, gerenciamento do cotidiano, sala de situações e análise sistemática da conjuntura.

Tela 4

A tecnologia de aplicação do PES revela ser simples considerando os seguintes fatores:

a) Apoia-se em visualização permanente das atividades, mediante o uso cartelas

b) Define ambientes normais para planejar o que implica que não ser necessário nenhum tipo de sofisticação nesse ambiente.

c) Define uma temporalidade curta de atividade, estimado nos casos de trabalho intensivo o tempo de duração da atividade esta previsto para aproximadamente 40 ou 50 horas de trabalho.

Tela 5

Cabe ressaltar, ainda, que a metodologia do PES se caracteriza também por mobilizar tensões internas, o que implica em estimular o aflorar de conflitos interpessoais e intra e interorganizacionais, muitas vezes ocultos pelas rotinas dos processos e trabalho (burocracia). Por esta razão, o autor recomenda o uso de técnicas e dinâmicas de grupo, (como por exemplo, cita alguns jogos dramáticos, entre outras metodologias

O “Projeto de Desenvolvimento de Sistema de Suporte ao Planejamento e Gestão”, desenvolvido pelo Laboratório Nacional de Computação Científica (MCT), desenvolveu produtos informatizados para ajudar a capacitação no método bem como sua aplicação concreta segundo o enfoque do PES (www.lncc.br).

integrativas), com vistas a transformar as tensões entre os atores sociais envolvidos em estímulo para avançar no processo de planejamento.

Em síntese, o Método do Planejamento Estratégico e Situacional é um potente enfoque metodológico como instrumento de gestão, fundamentado em alguns princípios e visões filosóficas relativos à produção social, à liberdade humana e ao papel do Estado, dos governos, dos governantes e governados, no processo decisório que orienta as ações do poder público.

Tela 6

Pelas razões expostas, você pode reconhecer que o PES se diferencia positivamente dos demais métodos de planejamento, especialmente em se tratando da capacidade de planejar do setor público que envolve um grau de complexidade e dificuldades de articulação de atores e processos muito maior do que as organizações corporativas.

Outro aspecto que diferencia positivamente esse método é integrar, na análise estratégica das organizações públicas, as questões relativas às relações de poder entre atores sociais, isto é, inclui a variável política como principal vetor da elaboração e implantação do Plano. Esta é, portanto, uma vantagem metodológica fundamental para as práticas de planejamento do setor público onde as questões políticas são parte indissociável da produção de políticas públicas.

Tela 7

Atividade para sistematização dos conhecimentos

da Unidade: • Sugerimos que pesquise um pouco mais sobre as experiências do PES no Brasil ou em outros países, com ênfase na aplicação no planejamento municipal.

• Após os resultados da pesquisa integre as informações conseguidas no AVA (veja o melhor espaço para socializar esse conhecimento junto à Coordenação do Programa, conforme orientações estabelecidas pela governança da Rede de Inovação em Gestão de Turismo).

• Assim estará não só contribuindo para dar continuidade ao processo de aprendizagem proposto nesse curso, mas estará também ajudando a consolidar os princípios colaborativos que fundamentam a concepção e praticas de uma Rede Social.

Tela 8

Fundamental Caro (a) aluno (a)!

Nesta unidade, você viu que o Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES foi concebido para se ajustar a cada realidade (contexto/situação concreta) e, por esta razão, Matus definiu alguns instrumentos metodológicos que servem como orientadores da prática proposta. Finalmente, desenvolveu a atividade que foi proposta para sistematização dos conhecimentos adquiridos!

Parabéns! Ao concluir esta unidade você concluiu, também, os estudos de mais um tema desta Oficina: Metodologia de Planejamento Estratégico Situacional para o Setor Público – PES.

Agora você já pode acessar a próxima unidade: Considerações Gerais. Observe que ela é a primeira a abordar outro tema desta Oficina: Concepção e Práticas em Orçamento Participativo.

3.2 Concepção e Práticas em

Orçamento

3.2.1 Considerações Gerais

Tela 1

Caro (a) aluno (a)!

Chegamos ao último tema da Unidade Temática 3 da Oficina sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação que faz parte do Curso Gestão em Políticas Públicas do Turismo. Trata-se de Concepção e Práticas em Orçamento Participativo!

Esta unidade tem por objetivo situá-lo sobre o conceito e práticas mais recentes em Orçamento Participativo na administração pública brasileira.

Segundo a Constituição Federal de 1988, o orçamento participativo é expressão do exercício da democracia visto que, historicamente, tem sido objeto de intensas ‘lutas sociais' até se alcançar à conotação atual de participação efetiva do cidadão no planejamento orçamentário e financeiro estatal.

Tela 2

Você pode encontrar respaldo legal para a concepção e orientações de uma prática orçamentária participativa em três princípios constitucionais:

Soberania Popular – que garante as concepções jurídicas e política.

Dignidade da Pessoa Humana – que simboliza a viga mestra de toda a Constituição; e a

Unidade da Constituição – que representa a ideia de ponderação.

Como você pode comprovar, diferentemente da concepção de Orçamento Público do Estado Liberal, onde o único fator a ser considerado para o planejamento e execução era o equilíbrio orçamentário, a partir de 1988 a eficiência passou a ser um fator preponderante no que se refere à concretização dos direitos fundamentais por parte do Estado, através do Orçamento.

Tela 3

Assim, pode-se concluir que o Orçamento Público deveria, então, levar em conta tanto fatores de ordem quantitativa quanto qualitativa da gestão do setor público.

Reforça essa nova e democrática concepção outro aspecto fundamental que irá garantir, pelo menos em termos institucionais (legais), a implantação na prática da gestão orçamentária brasileira: foi aconquista da municipalização, legitimada pela Constituição Federal de 1988. A partir daquele momento, o Município passou a ser um ente autônomo da mesma forma que a União, os Estados e o Distrito Federal. Essa autonomia municipal se constitui, então, em um dos princípios constitucionais sensíveis arrolados no Art. 34 da Constituição Federal.

Tela 4

Saiba Mais Saiba mais sobre a concepção, institucionalização e as práticas de planejamento orçamentário no Brasil!

Entretanto, você deve considerar que, apesar dos avanços relevantes em nível institucional (legal), em relação à autonomia municipal, para ser efetivamente autônomo é fundamental acabar com a dependência econômica dos Municípios perante a União e os Estados.

Não se pode deixar de reconhecer que os instrumentos de participação social implantados, a partir de 2003, com ênfase nos Conselhos Gestores, indicam avanços importantes em direção ao alcance desse processo. Mas, ao observar melhor a dinâmica e, principalmente, os resultados (ou a efetividade) trazida por esses novos e relevantes instrumentos de políticas públicas, você irá constatar que ainda falta credibilidade destes órgãos para que cumpram sua função plena de concretizar e potencializar a qualidade da participação da sociedade no controle da gestão pública.

Tela 5

Nesta Oficina, já tivemos a oportunidade de ver que o conceito prático de Orçamento Público consiste em uma autorização do Legislativo para a realização de despesas e receitas. Em síntese, significa dizer que o Legislativo tem a prerrogativa de autorizar o Executivo a fazer os gastos programados dentro dos princípios constitucionais administrativos previstos para fazer face aos gastos estimados para um dado exercício financeiro-fiscal.

Tela 6

Caro (a) aluno (a)!

Historicamente você pode observar que a evolução do processo democrático orçamentário foi bastante lenta e demandou vários séculos de disputas de interesses até chegar ao momento atual onde as sociedades democráticas têm buscado avançar na democratização dessa atividade fundamental para a garantia das demandas da sociedade.

Inicialmente esses avanços têm se revelado muito mais explícitos no que se refere aos seus aspectos legais, revelando ainda a necessidade de um grande esforço no âmbito das práticas sociais (dimensão cultural) para se alcançar a plenitude do significado transformador do Orçamento Participativo.

Na próxima unidade, você vai poder ampliar seu conhecimentos sobre: O Orçamento como Prática de Gestão Social.

A peça orçamentária deve evidenciar, em um dado período, quais os custos do governo com o aparato estatal, assim como em relação às demais políticas, programas, projetos e atividades governamentais.

3.2.2 Orçamento como Prática de

Gestão Social

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade vamos procurar entender o Orçamento como Prática de Gestão Social, tomando como referência que o Orçamento Participativo tem por principal objetivo o controle dos recursos públicos que são custeados por toda a sociedade para manutenção dos serviços públicos necessários para que o Estado possa atender tanto aos interesses econômicos quanto aos sociais.

Conforme destaca Marques (2005:100), a função principal do Orçamento é o controle dos recursos com que a sociedade terá de contribuir para manter em funcionamento os serviços públicos necessários ao atendimento das necessidades econômicas e sociais da população, bem como da aplicação desses recursos por parte do Estado

Ver livro de Roberta Lia S. de A. Marques. Democracia participativa e orçamento público. 2005:100.

Tela 2

O autor destaca que o Orçamento abrange vários aspectos além da manutenção do custo das atividades do aparelho do Estado e ressalta que esse processo envolve tanto a dimensão do que (re)orienta como se pretende que o Orçamento seja executado (dimensão do planejamento), como também se preocupa em como será feita a execução do orçamento (aplicação do que foi planejado).

A garantia constitucional brasileira de avançar o conceito de equilíbrio financeiro permite que a prática orçamentária do Estado ganhe uma multiplicidade de aspectos, conforme destaca Marques: “político, jurídico, econômico, financeiro, social e administrativo”. Fato que impõe diversas mudanças no que tange ao conceito e práticas de planejamento e execução orçamentária do poder público.

Tela 3

O Orçamento dentro da nova concepção trazida na Constituição de 1988 traz uma grande novidade ao garantir que o orçamento público não se resuma a uma mera previsão de receita ou estimativa de despesa;

mas, ao contrário desse conceito tradicional e limitado, revela-se em um documento que deve manifestar a real situação das contas públicas, isto é, o retrato fiel da situação do tesouro público que envolve, portanto, toda a sociedade e não apenas os administradores e contadores.

Tela 4

Caro (a) aluno (a).

Nesta unidade, você obteve informações importantes e úteis para sua atuação como gestor público na área de turismo, tais como:

O Orçamento abrange vários aspectos além da manutenção do custo das atividades do aparelho do Estado e ressalta que esse processo envolve tanto a dimensão do que (re)orienta como se pretende que o Orçamento seja executado (dimensão do planejamento), como também se preocupa em como será feita a execução do orçamento (aplicação do que foi planejado).

O Orçamento dentro da nova concepção trazida na Constituição de 1988 deve manifestar o retrato fiel da situação do tesouro público que envolve, portanto, toda a sociedade e não apenas os administradores e contadores.

Agora você vai acessar, finalmente, a última unidade desta Oficina que abordará o assunto: O Modelo Federativo e a Autonomia Municipal. Parabéns pela persistência demonstrada!

3.2.3 O Modelo Federativo e

Autonomia Municipal

Tela 1

Caro (a) aluno (a).

Finalmente, chegamos à última unidade desta Oficina sobre Planejamento Estratégico, Planejamento Governamental e Orçamentação que faz parte do Curso Gestão em Políticas Públicas do Turismo promovido pela SETUR!

Esta unidade trata do modelo federativo e da autonomia municipal. Este modelo tem se constituído em desafios de uma prática imposta pelos novos princípios constitucionais.

Ao avançar o modelo de federação, criado com a implantação da República Federativa do Brasil (em 1889)no que se refere à autonomia

municipal, a Constituição Federal de 1988 buscou, através da distribuição de competências, concretizar um modelo de autonomia, a fim de que os Estados, a União, o Distrito Federal e os Municípios possam realizar um planejamento político e orçamentário (PONTE NETO, 2008:118).

Ver PONTE NETO, José Júlio da. Poder público local e cidadania: atores políticos sociais na construção da democracia participativa no município de Fortaleza- uma análise dos anos de 1990 a 2004. Fortaleza: Universidade de Fortaleza, 2008.

Tela 2

Saiba Mais Saiba mais sobre a concepção, institucionalização e as práticas de planejamento orçamentário no Brasil!

A Constituição Federal de 1988 inovou na distribuição de competências entre União, Estados, Distrito Federal e municípios e dispôs expressamente sobre a autonomia municipal como um princípio constitucional sensível (Art. 34, VII, “c”).

Ver PONTE NETO, José Júlio da. Poder público local e cidadania: atores políticos sociais na construção da democracia participativa no município de Fortaleza- uma análise dos anos de 1990 a 2004. Fortaleza: Universidade de Fortaleza, 2008.

Entretanto, ao observar a realidade do seu município, que não difere muito da maioria das municipalidades brasileiras e baianas, em particular, você irá constatar que a consolidação desse propósito é, ainda, uma árdua missão a concretização do federalismo brasileiro, conforme ressalta o supracitado autor.

Tela 3

Estas dificuldades de um planejamento e gestão orçamentária participativa revelam limitações técnicas – baixa capacidade de competências dos servidores e gestores municipais no trato com esse tema específico – e principalmente política, considerando que representa uma ferramenta imprescindível para a concepção de um novo padrão de relações sociais de produção e distribuição, tendo em vista implicar a redução das enormes desigualdades sociais e regionais que ainda marcam a sociedade brasileira.

Após essa breve reflexão sobre o conceito e práticas de planejamento e gestão orçamentária participativa, você esta preparado para avançar em uma discussão mais aprofundada sobre o tema considerando essa

realidade na gestão das políticas de turismo. Assim, será capaz de reconhecer que, para que seja considerado efetivamente autônomo, o município deverá ter uma dúplice autonomia: autonomia política e autonomia financeira.

Tela 4

Essa conclusão implica afirmar que, somente quando forem concretizadas as duas autonomias citadas acima (a política e a financeira), aliadas ao desenvolvimento de competências técnicas, a autonomia municipal prevista no Art. 34, VII, “c” da CF de 88 será, efetivamente, plena.

É preciso reconhecer, portanto, que a autonomia municipal é um princípio constitucional sensível visto que a autonomia que você observa atualmente é somente a autonomia política (na sua dimensão formal), mas a autonomia financeira ainda não é uma realidade.

Tela 5

Reflexão Erros Evitáveis em Execução Orçamentária Municipal

1. Nenhuma despesa pode ser realizada sem empenho prévio;

2. Os critérios para efetivação da limitação de empenho deverão ser estabelecidos pela LDO;

3. As dotações orçamentárias que não tiverem disponibilidade durante o exercício poderão ser reforçadas e alteradas de acordo com a vontade do Poder Executivo, porém deverá ser emitido Decreto Financeiro com as alterações e respeitando os limites da LDO e LOA vigentes;

4. É proibido o aumento de despesa com pessoal nos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular de Poder ou órgão;

5. Parcelas a serem pagas no exercício seguinte devem ter correspondente disponibilidade de caixa (dinheiro);

6. A não arrecadação dos tributos de obrigação Municipal é considerada renúncia de receita;

7. A receita corrente é referência para a fixação dos limites de despesas como, por exemplo, as de pessoal, que não poderá superar 60% da própria receita corrente líquida dos Municípios;

8. O Município só poderá firmar convenio se possuir lei municipal especifica autorizativa e ainda a indicação na LDO vigente;

9. A LOA conterá demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

10. A LOA não consignará dotação para investimento, com duração superior a um exercício financeiro, que não esteja previsto no Plano Plurianual ou em lei que autorize sua inclusão.

Tela 6

Parabéns!

Você conseguiu concluir a Oficina 1 que integra o Eixo de Aprendizagem III do Curso de Gestão de Políticas Públicas em Turismo – Novos Processos e Instrumentos de Gestão Pública!

Agora para avançar nos conteúdos da Oficina 2 – Monitoramento e Avaliação de Políticas Públicas, você precisa testar seus conhecimentos sobre os temas estudados nas Unidades Temáticas 1, 2 e 3 desta Oficina.

Glossário

A

Análise situacional Análise de uma determinada situação, ou da situação de uma empresa ou organização, visando identificar problemas, pontos fortes, pontos fracos, oportunidades de melhoria, etc.

Ação Conjunto de atividades ou tarefas que levam a um resultado observável ou a um evento que pode ser dado como realizado em um plano de ação

Acompanhamento ou Monitoramento de Projeto Parte indispensável da gestão de projetos, constituindo o processo de acompanhamento contínuo, sistemático e detalhado de todas as ações

programadas que procura verificar se a implementação do projeto está sendo feita conforme o planejado e se os produtos ou serviços estão sendo entregues ou realizados da forma esperada.

Análise de risco Avaliação dos efeitos de hipóteses condicionantes no desenvolvimento do projeto.

Atividade Conjunto de tarefas que resultam em um trabalho realizado, podendo ser observado e/ou medido em termos de percentual executado.

Atividades de rotina Atividades realizadas para cumprir, de forma regular e repetitiva, diversas funções em uma organização.

Atividades de projetos Atividades que são executadas para realizar os processos necessários para dar suporte aos projetos desenvolvidos.

Avaliação É a análise dos resultados obtidos através da realização das atividades do projeto, verificando em que medida os objetivos foram alcançados; a avaliação mede os resultados e impactos, com foco na eficácia (ou efetividade) do projeto.

C

Ciclo de vida de um projeto A condução de projetos, como um tipo de processo de gerenciamento, se desenvolve seguindo um ciclo de 5 fases: inicialização, planejamento, execução, controle e encerramento.

Competências em gerenciamento de projetos É o conjunto de conhecimentos de uma pessoa e a capacidade de sua aplicação adequada. Traduz as responsabilidades atribuídas a uma pessoa ou grupo de pessoas. Em termos educacionais, é a capacidade de mobilizar conhecimentos para a solução original de problemas.

Concepção ou inicialização A primeira das cinco fases sequenciais do ciclo de vida de um projeto genérico, na qual são analisadas as possíveis alternativas, objetivos, resultados e recursos, e que termina com uma decisão formal se um determinado projeto será ou não iniciado.

Cronograma Representação gráfica da linha de tempo do projeto, com detalhamento de início e fim de atividades e tarefas, atribuição de responsáveis, etc. É o mesmo que “Gráfico de Gantt”.

D

Desempenho Diz respeito à execução de um trabalho, atividade ou tarefa que exige competência e/ou eficiência. Assim, um bom desempenho de um processo denota que algo está sendo realizado com eficiência, de forma produtiva, com acerto, agilidade, conforme objetivos estabelecidos.

Documentação Coleção e registros sistemáticos de informações relevantes para o projeto seja em forma de relatório ou não. A documentação serve para a produção e distribuição de informações específicas, assim como registro de todos os acontecimentos importantes durante o ciclo de vida do projeto.

E

EAP Estrutura Analítica de Projetos.

EGP Escritório de Gerenciamento de Projetos.

Eficácia Fazer uma coisa com eficácia significa fazer o que deve ser feito, fazendo a coisa certa. Expressa o grau com que são atingidas as expectativas de alguém (um cliente de uma organização, por exemplo). A eficácia é uma medida do grau de sucesso de um projeto ou de um programa quanto à realização de seus objetivos.

Eficiência Relação entre o volume de esforços e o nível de resultados alcançados, representando quão bem se utilizam tempo e recursos para obter determinados resultados. Eficiência significa executar com qualidade o que foi planejado, otimizando processos, produzindo alternativas criativas, com salvaguarda de recursos e melhor custo benefício.

Efetividade Termo utilizado na definição de Qualidade e vem da união dos termos "Eficácia" e "Eficiência".

Estratégia Caminho escolhido para posicionar a organização de forma produtiva e garantir sua sobrevivência no longo prazo. É um conjunto de decisões que orientam a definição das ações a serem tomadas pela organização. As estratégias podem ser construídas ou conduzir a novos mercados, crescimento das receitas, redução de custos, aquisições, etc. As estratégias podem depender ou exigir que a organização desenvolva diferentes tipos de capacidades, tais como; agilidade de resposta, individualização, compreensão do mercado, rede de relacionamentos, inovação rápida, gestão tecnológica e gestão da informação.

Encerramento de projeto É a última fase de um projeto, sendo realizada quando já se concluiu as atividades previstas, compreendendo várias tarefas, como: prestação de contas, consolidação de resultados e relatórios finais, atividades de avaliação e obtenção de indicadores de impacto, implementação de soluções, treinamentos, identificação e/ou proposição de novos projetos.

Entradas (Inputs) As entradas de um processo ou de um projeto são os recursos humanos, recursos financeiros, bens materiais, insumos em geral, documentos, produtos resultantes de outros processos. São, geralmente, indicadores de que um ou mais tipo de processos deverão transformar estes recursos em produtos, ao agregar-lhes valor.

Escopo Representa o conjunto de realizações que se pretende colocar sob a forma de um projeto; expressa o “tamanho” ou amplitude do projeto, estabelecendo o seu “raio de ação” ou “cobertura”.

Escopo do projeto Expressa a “extensão” ou “amplitude” do projeto (em termos do que se pretende realizar, abarcar ou abranger), estabelece o seu “raio de ação” ou “cobertura”, definindo, portanto, seus “limites”. O “escopo” é, em síntese, a alma do projeto, porque expressa sua essência e identidade. É formado de: definição do problema; justificativa; objetivos; resultados esperados; e abrangência do projeto.

Estimativa Cálculo antecipado de resultados quantitativos, geralmente aplicado aos custos, recursos e duração de um projeto.

Estrutura organizacional Modo de arranjo das unidades e subunidades de uma organização, com previsão de atribuição de poder, responsabilidades e de instrumentos para o gerenciamento, envolvendo a tomada de decisões, o fluxo de informações e a distribuição de recursos.

G

Gerenciamento por Projetos Abordagem sistêmica de gerenciamento de uma organização pela qual se organizam os processos gerenciais em projetos, utilizando instrumentos e técnicas de gerenciamento de projetos.

Gestão (ou gerenciamento) É o processo, atividade, técnica e prática de conduzir uma ação, ideia, intenção ou organização na direção dos objetivos estabelecidos. Abrange múltiplos aspectos, com destaque para os papéis, as funções e os objetos (pessoas, instituições, materiais, bens e serviços).

Gestão de Projetos É a ação, arte, técnica ou maneira de gerenciar, controlar ou conduzir as atividades de um projeto.

I

Impacto Impacto é o resultado estendido do projeto (vai além da sua conclusão) e pode sofrer influência de outros projetos correlatos. Os impactos estão associados à realização do objetivo geral do projeto.

Incerteza É uma característica de todo projeto e se refere à probabilidade de atingir os objetivos e resultados esperados e às condições de realização de projetos.

Indicador Um indicador é uma definição de medida de desempenho estabelecido (de forma consensual) para obter uma maneira de avaliar em que medida uma atividade está ocorrendo ou produzindo os efeitos esperados.

Indicador de desempenho É uma medida (em geral quantitativa) que identifica características de impactos, resultados, saídas, processos e entradas de um projeto. São medidas que descrevem quão bem um projeto está cumprindo seu Plano de Ação e alcançando seus objetivos.

Informação É o resultado de dados interpretados e colocados em determinado contexto (de um projeto, por exemplo). A transformação de um dado em informação depende não somente do uso que se quer fazer dele, mas também do contexto (p. ex., conceitos relacionados) que afeta sua interpretação.

Instrumento (de gerenciamento) Ferramenta que faz parte de um método de trabalho ou um procedimento e é aplicada com determinada técnica.

J - M

Justificativa do projeto Procura esclarecer as razões ou o porquê se pretende realizar aquilo que está apresentado nos objetivos do projeto.

Matriz de Planejamento de Projeto Estruturação dos elementos mais importantes de um projeto e que permite a sua apresentação sistemática, lógica e sucinta. Também chamada Quadro Lógico.

Matriz de Resultados e Produtos Quadro com resumo dos resultados esperados e produtos de um projeto.

Meta Ponto ou objetivo a ser atingido em determinada medida e prazo. Enquanto o objetivo apenas explicita o propósito, intenção ou fim que se deseja alcançar, a meta quantifica e define um prazo. Uma meta é um objetivo quantificado a ser atingido dentro de um prazo especificado

Metodologia do Quadro Lógico O Quadro Lógico (Logical Framework ou Log Frame) é uma metodologia que tem sido utilizada tanto para o planejamento como para o monitoramento e avaliação de projetos. Uma de suas características importantes é a de reunir, em um único quadro, a visão geral e os principais elementos da estrutura de um projeto.

MGP-SISP Metodologia de Gerenciamento de Projetos do SISP.

Monitoramento Monitoramento é o acompanhamento das ações de um projeto por meio da leitura de seus indicadores de entrada, de processo e de saída, com especial interesse em melhorar sua eficiência.

Monitorar Acompanhar e verificar alguma coisa, especialmente dados obtidos por algum sistema de medição; acompanhar o comportamento de processos ou sistemas, visando detectar desvios em relação ao plano inicial.

O

Objetivo É a expressão de um propósito, intenção ou fim que se deseja alcançar por meio da realização de um projeto.

Objetivo específico É uma declaração de caráter bem definido sobre o que se pretende realizar para alcançar aquilo que está expresso no objetivo geral.

Objetivo geral É uma declaração de caráter geral e abrangente que expressa a intenção de resolver o problema ou necessidade que está descrita na situação geradora do projeto. Assim, o objetivo geral expressa a razão de ser do projeto, ou seja, refere-se ao para quê o projeto será implementado.

Organização funcional Modelo de organização no qual as pessoas se agrupam conforme as atividades e funções que exercem, formando setores, divisões e departamentos, exercendo atividades de rotina, cumprindo funções e responsabilidades bem delineadas.

P

Pesquisa Atividade que tem como finalidade a produção de um conhecimento.

Planejamento Uma das fases do ciclo de vida de um projeto na qual predominam as atividades de detalhamento dos planos operacionais e organização da equipe do projeto.

Plano de ação É um documento que apresenta de forma estruturada todos os procedimentos e recursos que serão mobilizados para a execução daquilo que foi expresso no escopo do projeto. O Plano de Ação de um projeto especifica ações, atividades, tarefas e recursos, logicamente encadeados, tendo em vista maximizar a eficiência na realização dos objetivos do projeto.

Plano de controle e avaliação É o documento que apresenta, de forma estruturada, todos os procedimentos necessários para acompanhamento e avaliação sistemática da execução do projeto e dos resultados alcançados. Este plano estabelece procedimentos para realizar observações e verificações das condições em que se encontra o projeto, em pontos estratégicos ao longo de sua execução. Permite também avaliar em que medida os resultados esperados estão sendo alcançados.

Plano de projeto É um documento que apresenta toda a concepção, fundamentação, planejamento e meios de acompanhamento e avaliação do projeto. No modelo Skopos, o Plano de Projeto é constituído pelo Escopo, Plano de Ação e Plano de Monitoramento e Avaliação.

Problema gerador Refere-se ao problema ou situação observada em uma organização ou sistema educacional que pode ser tomado como ponto de partida para a formulação de um projeto, tendo em vista a busca de soluções para o mesmo.

Processo Conjunto de recursos e atividades inter-relacionadas que transformam insumos (entradas) em produtos (saídas). Essa transformação deve agregar valor na percepção dos clientes do processo e exige um conjunto de recursos. Os recursos podem incluir pessoas, recursos financeiros, conhecimentos, instalações, equipamentos, métodos e técnicas, numa sequência de etapas ou tarefas. O processo poderá exigir que a sequência de etapas seja documentada por meio de especificações, de procedimentos e de instruções de trabalho, com etapas de medição e controle bem definidas.

Processo gerencial ou operacional Atividade operacional para gestão administrativa e de produção de bens/serviços apropriados para o desempenho estratégico desejado

Processo produtivo Conjunto das práticas, dos meios e recursos para a produção de bens e serviços (produtos), envolvendo a integração de funções gerenciais e produtivas, a partir de procedimentos, instrumentos, equipamentos, recursos (financeiros, humanos, matérias primas, água, energia, etc.), técnicas (habilidades humanas), tecnologia (combinação do trabalho e saber humano, meios e materiais, para saber o que fazer e como fazê-lo), entre outros.

Projeto Empreendimento que tem por finalidade produzir algo novo, com início e fim definidos, conduzido em função de objetivos claros, em função de um problema, oportunidade ou interesse de um grupo ou uma organização. Podem ser classificados quanto ao tamanho, complexidade e grau de sua incerteza.

Projetos de Desenvolvimento (ou de Produto) São projetos que ocorrem com a finalidade de produção ou implantação de novas atividades, serviços ou “produtos”. Exemplos de projetos deste tipo são: desenvolvimento de novos materiais didáticos; desenvolvimento de nova organização curricular; desenvolvimento de um novo curso; desenvolvimento de softwares educacionais, etc.

Projeto de Ensino São projetos elaborados dentro de uma (ou mais) disciplina(s), dirigidos à melhoria do processo ensino-aprendizagem dos elementos de conteúdos relativos a essa disciplina (este tipo de projeto é próprio da área educacional e refere-se ao exercício das funções do professor).

Projeto de Intervenção São projetos desenvolvidos no âmbito de um sistema educacional ou de uma organização, com vistas a promover uma intervenção propriamente dita no contexto em foco, através da introdução de modificações na estrutura (organização) e/ou na dinâmica (operação) do sistema ou organização, afetando positivamente seu desempenho em função de problemas que resolve ou de necessidades que atende (este tipo de projeto ocorre também em outras instituições e contextos, tais como: setores produtivos, comerciais, etc.).

Projetos de Pesquisa São projetos que têm por objetivo a obtenção de conhecimentos sobre determinado problema, questão ou assunto, com garantia de verificação experimental.

Projeto de Trabalho São projetos desenvolvidos por alunos em uma (ou mais) disciplina(s), no contexto escolar, sob orientação de professor, e têm por objetivo a aprendizagem de conceitos e desenvolvimento de competências e

habilidades específicas. Esses projetos são conduzidos de acordo com uma metodologia denominada Metodologia de Projetos, ou Pedagogia de Projetos.

Proposta de Projeto É um documento inicial destinado à avaliação, por uma instância superior, das possibilidades e das vantagens de desenvolvimento de um determinado projeto.

PES Planejamento Estratégico Situacional.

PMBOK Project Management Body of Knowledge, Guia do conhecimento em gerenciamento de projetos.

PMI - Project Management Institute, Instituto de Gerenciamento de Projetos.

R

Rede de tarefas É a representação lógica das tarefas que define a sequência do trabalho a ser feito, tornando-se um recurso gráfico muito útil para acompanhamento e controle de um projeto. Ver “caminho crítico”.

Relatório Final Contém uma breve história do projeto e uma avaliação final de desempenho em suas diversas instâncias.

S

Sistema Conjunto de itens (componentes, partes, elementos) que interagem entre si, formando um todo unificado para cumprir um objetivo comum ou realizar uma determinada função.

Sistema de gerenciamento Conjunto de estruturas organizacionais, instrumentos gerenciais e procedimentos administrativos que definem como uma organização ou um projeto é gerenciado.

Sistema de informações Processo estruturado e interativo que envolve pessoas, máquinas e procedimentos, desenhado para transformar dados em informações.

Sistema de informações gerenciais O processo, estruturado e interativo, que envolve pessoas, máquinas e procedimentos, desenhado para transformar dados em informações que são utilizadas na estrutura decisória da organização. O processo inclui a coleção, o registro, a seleção e distribuição de informações pertinentes para as partes interessadas.

Sistema educacional Conjunto formado por pessoas (educadores, educandos, etc.), conteúdos, processos, materiais, métodos, infra-estrutura e diretrizes, organizados e articulados em determinado contexto para cumprir finalidades específicas de formação humana.

Stakeholders Conjunto de pessoas ou organizações que têm interesse na realização de um determinado projeto.

SISP Sistema de Administração de Recursos de Tecnologia da Informação.

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