O!que!a!implementação!do!Plano!de! Desenvolvimento...

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O!que!a!implementação!do!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!

Xingu!nos!ensina?!!

GRANDES!OBRAS!DE!INFRAESTRUTURA!E!MINERAÇÃO!NA!AMAZÔNIA!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!

Centro'de'Estudos'em'Sustentabil idade'da'Fundação'Getulio'Vargas '(FGVces)'Agosto/2018'

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O!que!a!implementação!do!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!nos!ensina?!GRANDES!OBRAS!DE!INFRAESTRUTURA!E!MINERAÇÃO!NA!AMAZÔNIA!

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!Realização!

Centro!de!Estudos!em!Sustentabilidade!da!Fundação!Getulio!Vargas!(FGVces)!

Coordenação!Geral!Mario!Monzoni!

Coordenação!Técnica!Daniela!Gomes!Pinto,!Leticia!Artuso!e!Marcos!Dal!Fabbro!

Equipe!Técnica!Kena!Chaves!e!Carolina!Derivi!

Fotografia!Kena!Chaves!

Apoio!Mott!Foundation

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Contexto'da'Pesquisa!'

Este!documento!traz!resultados!preliminares!da!pesquisa!aplicada!realizada!pelo!Centro!de!Estudos!

em!Sustentabilidade!da!Fundação!Getulio!Vargas! (FGVces),!com!apoio!da!Mott$Foundation,! com!o!

objetivo! de! compreender! os! desafios! da! governança! territorial! no! contexto! de! grandes!

empreendimentos! de! infraestrutura! na! Amazônia.! O! foco! do! estudo! é! a! experiência! de!

implementação!do!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!(PDRSX),! instrumento!

de!planejamento!e!governança!instituído!na!região!que!recebe!a!Usina!Hidrelétrica!de!Belo!Monte,!

no!Pará.!!

Com!início!em!junho!de!2017!e!término!em!junho!de!2019,!a!pesquisa!envolve!análise!documental!e!

entrevistas! com! atorescchave! em! Altamira,! Itaituba,! Belém! e! Brasília.! Este! produto! preliminar,!

centrado! no! papel! da! governança! territorial,! é! baseado! em! 38! entrevistas! semicestruturadas! com!

representantes!de!instituições!participantes!do!processo!de!construção!do!PDRSX,!bem!como!análise!

da! literatura.! Contou! também! com! as! discussões! de! um! grupo! de! especialistas! reunidos! em! São!

Paulo,! em! maio! de! 2018,! com! representantes! do! governo! federal! e! IBAMA,! organizações! nãoc

governamentais,!e!academia.!

Com!a! intenção!de!potencializar!o!monitoramento!do!desenvolvimento!na! região!de!Belo!Monte,!

concomitantemente!à!realização!da!pesquisa,!o!trabalho!também!inclui!o!processo!de!apropriação!

local!da!ferramenta!Indicadores$de$Belo$Monte,!desenvolvida!pelo!FGVces!entre!2014!e!2015!para!o!

monitoramento!da!efetividade!de!condicionantes!do!licenciamento!ambiental!de!Belo!Monte1.'

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Índice'

Principais'resultados'da'pesquisa'até'o'momento' 5'

Um'convite'à'reflexão' 6'

Por'que'governança'territorial?! 9!

1.! PORQUE!OS!DESAFIOS!DE!GRANDES!EMPREENDIMENTOS!EXTRAPOLAM!O!LICENCIAMENTO!AMBIENTAL! 9!2.! A!SOCIEDADE!QUER!DISCUTIR!DESENVOLVIMENTO,!NÃO!SÓ!LICENCIAMENTO! 12!3.! APESAR!DA!TURBULÊNCIA,!O!DESENVOLVIMENTO!EVENTUALMENTE!NÃO!CHEGA?! 14!4.! O!OLHAR!TERRITORIAL!PODE!POTENCIALIZAR!OS!PROCESSOS!DE!DESENVOLVIMENTO! 15!

O'PDRSX:'questões'iniciais! 17'

1.! QUAL!A!MISSÃO!DE!UM!ARRANJO!DE!GOVERNANÇA!NO!CONTEXTO!DE!GRANDES!OBRAS?! 18!2.! DESENVOLVIMENTO!E!LICENCIAMENTO!AMBIENTAL!PODEM!CAMINHAR!JUNTOS! 20!3.! AÇÕES!E!RECURSOS!INCIDENTES!NO!TERRITÓRIO?!ANTECIPAR,!ARTICULAR!E!COMPLEMENTAR! 23!4.! DINHEIRO!É!PROBLEMA!OU!SOLUÇÃO?! 25!5.! QUEM!GOVERNA!A!GOVERNANÇA?! 27!

Notas'e'referências'bibliográficas! 30!

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!O!que!a!implementação!do!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!nos!ensina?!

GRANDES!OBRAS!DE!INFRAESTRUTURA!E!MINERAÇÃO!NA!AMAZÔNIA!

5!

Principais'resultados'da'pesquisa'até'o'momento'''! A! missão! de! uma! governança! territorial! no! contexto! de! grandes!

empreendimentos! pode! e! deve! ser! dinâmica,! mas! é! fundamental! que! haja!pactuação! continua! entre! todas! as! partes! para! complementar! e! articular!esforços,!e!não!sobrepôclos!

!! Dinheiro!é! solução!e! também!um!problema!na!ausência!de! regras!claras! sobre!

como! gericlo;! uma! governança! robusta! favorece! projetos! estratégicos! e!investimentos!específicos,!mediando!conflitos!de!interesse!e!valorizando!o!bem!comum!voltado!ao!desenvolvimento!territorial!

!! O!licenciamento!ambiental!se!fortalece!à!medida!que!uma!governança!territorial!

voltada!ao!desenvolvimento!complemente!suas!ações!e!propósitos,! tornandoco!mais!efetivo!e!transparente!

!! Territórios! com! potencial! de! grandes! investimentos! em! infraestrutura! e!

mineração! beneficiariamcse! de! uma! política! nacional! de! desenvolvimento!regional! !que!organizasse!os!investimentos,!as!demandas!locais!extraordinárias,!peculiares!em!tais!contextos,!e!as!respostas!a!esses!desafios!

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6!

Um'convite'à'reflexão' Entre 2010 e 2011, em seus primeiros anos de funcionamento, um dos diversos projetos apresentados ao Comitê Gestor do Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do

Xingu (PDRSX) foi uma usina de asfalto. O espaço de governança do PDRSX - que coaduna setores de governo e da sociedade civil – e que decide a designação de recursos

financeiros para a execução de projetos em benefício de 12 municípios da região do Médio

Xingu, no Pará, decidiria pela instalação do pequeno empreendimento no município de Uruará, polo regional madeireiro situado entre a rodovia transamazônica e a Terra Indígena

(TI) Cachoeira Seca. Nessa mesma época Cachoeira Seca era a TI com maior incremento do desmatamento em todo o Pará2. Se por um lado, a usina de asfalto contribuiria com uma

demanda por transporte e logística considerada estruturante, por outro, poderia facilitar ainda mais a atividade madeireira ilegal.

Dilemas como esse são característicos de uma abordagem territorial sobre o desenvolvimento. Quando se trata de um território, conceito que poderia ser traduzido como

a vida concreta, na forma com que ela se dá – dinâmica, plena de contradições, intersecções e disputas – os problemas são sistêmicos, assim como as possíveis soluções.

É uma visão diferente da trajetória desenhada pelas políticas setoriais, cujo desempenho e

gargalos em geral estão circunscritos a um determinado campo de atuação. Em teoria, o prisma territorial seria capaz de revelar não só obstáculos mais complexos, como também

oportunidades em maior sinergia.

O caso da usina de asfalto ilustra também os conflituosos debates sobre a necessidade de

governança territorial no contexto da instalação de empreendimentos na Amazônia. Investimentos em infraestrutura, ainda que necessários, sejam pequenos ou massivos, não

estão livres de efeitos colaterais perniciosos e menos ainda garantem por si só uma trajetória de desenvolvimento local sustentável. E nesse aspecto, o licenciamento

ambiental, hoje o principal eixo articulador de todas as demandas de um território, mostra-se insuficiente. Daí a necessária reflexão sobre os contornos de uma governança territorial

voltada ao planejamento do desenvolvimento de regiões que recebem grandes

investimentos de infraestrutura.

Instituído em 2010, o PDRSX, integrante da Política Nacional de Desenvolvimento Regional,

“nasceu da concepção de que a implantação de grandes obras de infraestrutura fosse uma

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7!

oportunidade para prover uma região historicamente caracterizada pela presença frágil do Estado de políticas públicas necessárias para seu desenvolvimento, durante e após a

construção dessas obras”3. Na prática, opera com recursos da ordem de R$ 500 milhões, atrelados ao leilão da usina hidrelétrica de Belo Monte, portanto uma obrigação da empresa

vencedora, a Norte Energia S.A.

As experiências de inserção de grandes empreendimentos de infraestrutura e mineração na

Amazônia vêm demonstrando a necessidade de planejamento territorial – e da governança correspondente – de modo que os territórios não sejam tratados apenas na perspectiva dos

impactos negativos que sofrem ou mesmo das oportunidades restritas à instalação e à operação dos empreendimentos, mas como lócus dotados de vocações prévias e visões de

futuro diversas que demandam ações complexas em direção ao desenvolvimento, de forma

que possa ser reconhecido local e regionalmente como tal.

A iniciativa do PDRSX, guardadas as limitações, é hoje o principal caso de constituição de

um plano de desenvolvimento regional no contexto de grandes empreendimentos no Brasil, com a composição de um comitê gestor, no qual estão representadas as três esferas de

governo e a sociedade civil e de recursos destinados especificamente para sua implementação. Este tipo de arranjo (planejamento, governança e recursos financeiros) é

tido como promissor em diversos processos voltados para o desenvolvimento. Mas se em Belo Monte os elementos fundamentais de uma governança territorial estão presentes,

quais são os desafios que ainda persistem para que as oportunidades de tais investimentos sejam efetivamente aproveitadas? O que pode ser aprimorado? O que não deve ser

reproduzido em novas experiências?

O estágio preliminar da pesquisa já revela que o arranjo a partir do qual o espaço de governança do PDRSX opera e a direção que deve assumir são desafios relevantes para

debate. Nem mesmo a missão está plenamente consensuada, já que diferentes interlocutores enxergam de maneira diversa os propósitos e as prioridades do plano e sua

implementação. Assim, a experiência do PDRSX traz novos aprendizados, mas sobretudo enseja novas perguntas sobre o modelo de governança de um território, que podem orientar

o debate em torno de grandes obras na Amazônia. Não apenas se planejamento territorial é necessário, embora mesmo esse pressuposto ainda não esteja estabelecido, mas

fundamentalmente com quais arranjos e parâmetros ele deve operar. É esse exame minucioso de práticas, erros e acertos que em última análise poderá ajudar a construir

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8!

respostas para a questão: podem os grandes empreendimentos de infraestrutura e mineração promover prosperidade compartilhada e contribuir para o desenvolvimento

sustentável dos territórios que os recebem?

Nesse contexto, o conflito é justamente em torno dos critérios que substanciam a ideia de

desenvolvimento. Esse conflito é sobre tempo, na medida em que confunde-se aquecimento econômico temporário com vitalidade econômica de longo prazo, esta última

baseada antes em resiliência que em dependência de um único acontecimento. É sobre

escala, considerando-se que o discurso hegemônico trata da perspectiva do

desenvolvimento nacional e demonstra menos aderência a trajetórias de desenvolvimento local e regional. É sobre conteúdo, uma vez que geração de empregos e impostos, embora

fundamental, dificilmente pode prescindir da garantia de direitos e de liberdades. E é sobre

equidade, quando se observa que certos grupos, como povos tradicionais e indígenas, mulheres e crianças, costumam suportar a parcela mais grave dos impactos sem alcançar

benefícios proporcionais. Em outras palavras, desenvolvimento pode ser asfalto mas deve também ser floresta. É esse o desafio.

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9!

Por'que'governança'territorial?'!!

1. Porque'os'desafios'de'grandes'empreendimentos'extrapolam'o' l icenciamento'ambiental '!Em 2015, uma carta aberta4 dos servidores da carreira de especialista em meio ambiente

do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) em resposta a afirmações de sua presidência, declarava que a quase totalidade dos grandes

empreendimentos licenciados pelo Ibama são, de fato, destinados a localidades “de

precário desenvolvimento social”. Assim, na hipótese de o licenciamento não se encarregar de enfrentar os impactos socioeconômicos, os técnicos enxergavam basicamente duas

alternativas: ou “implantar previamente as condições de desenvolvimento social necessárias para evitar tais impactos” ou negar com mais frequência as licenças devido à “inviabilidade

locacional” dos projetos.

Para além da discussão técnica sobre o vínculo entre impactos ambientais e sociais, a

manifestação dos servidores dá a dimensão da fragilidade territorial com que grandes obras se deparam, em especial na Amazônia. Quase todos os municípios da região (98%) estão

abaixo da média do País no Índice de Progresso Social (IPS)5. Simbolicamente, os dez municípios com os piores Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) em todo o território

nacional também estão situados na Região Norte6. A renda per capita é 26% inferior à

marca nacional7. Enquanto se coloca como a região mais defasada em relação ao saneamento básico, com seis das dez piores cidades nesse quesito8, no campo a Amazônia

é o principal palco de conflitos fundiários violentos do Brasil9.

Nesse cenário, os desafios começam quando o número de migrantes atraídos pela oferta

de emprego e outros aspectos decorrentes do aquecimento econômico criado por grandes obras é maior do que a capacidade das localidades para ofertar infraestrutura e serviços

públicos fundamentais.

Em agosto de 2006, a mineradora Onça Puma, empresa controlada pela Vale, instalou-se

na cidade de Tucumã, no Pará, oferecendo cerca de 1.800 postos de trabalho. Em março de 2007, a prefeitura decretou estado de emergência, alegando “a deterioração das

condições de governabilidade e sustentabilidade” devido ao súbito aumento populacional10.

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10!

Estima-se que Porto Velho tenha recebido cerca de 20 mil novos moradores apenas no ano de 2008, quando foi concedida a licença ambiental de instalação para o Complexo

Hidrelétrico do Rio Madeira11. À época, somente 50% dos 380 mil habitantes recebiam abastecimento de água, 99% não tinham acesso à rede de esgoto e havia um déficit de

aproximadamente 13 mil novas moradias12. E essas dinâmicas não são recentes. Entre 1978 e 1980, a primeira grande hidrelétrica da Amazônia, a usina de Tucuruí, atraiu por

volta de 55 mil migrantes, entre os quais 20 mil operários13, e na década seguinte quatro municípios novos se formaram14 ali, somando aproximadamente 70 mil pessoas a partir da

hidrelétrica.

No caso da hidrelétrica de Belo Monte, os estudos de impacto ambiental projetaram um

afluxo populacional da ordem de 100 mil pessoas, o equivalente, em 2010, à toda

população de Altamira, principal cidade na área de influência da usina15. Embora não seja possível confirmar ou rechaçar essa estimativa, em 2014, no pico das obras, mais de 20

mil trabalhadores estavam ativos, e há que se considerar tantos outros que passaram em busca de emprego e/ou oportunidades, assim como seus familiares16.

Não se trata de questionar a consistente urbanização da Amazônia, hoje uma característica irrevogável, mas a sustentabilidade de uma expansão abrupta e as condições para tanto.

Exemplo disso são as implicações de eventual escalada de violência, especialmente relevante num momento em que Altamira é o município mais problemático do País nesse

aspecto17. Com média de 124 assassinatos por cem mil habitantes – superior à verificada em Honduras, apontado pela Organização das Nações Unidas como o país com a maior

taxa de homicídios do mundo – Altamira viu o número de homicídios crescer sem recuo

entre 2009 e 2015, período que coincide com a instalação de Belo Monte. Para o Conselho Nacional de Direitos Humanos, “o notável afluxo populacional ocasionado pela chegada do

empreendimento se deu desacompanhado de investimentos minimamente suficientes nas políticas sociais e na preparação da área, o que maximizou problemas já existentes e criou

outros”18.

Na educação, há que se considerar a disponibilidade de vagas nas escolas, mas também o

desengajamento de jovens do ensino formal e a rotatividade de professores que, atraídos por outras ofertas de trabalho, podem esvaziar o ambiente escolar19. Na saúde, a

suficiência do atendimento em diferentes níveis também é crucial, mas também faltam recursos para manutenção dos novos equipamentos no longo prazo, especialmente

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11!

hospitais20. Até mesmo uma espécie de “epidemia” de acidentes de trânsito costuma se deflagrar nesses contextos, como resultado do aumento vertiginoso da circulação de

veículos. O município paraense de Juruti, por exemplo, enfrentou um aumento de quase 400% nos acidentes envolvendo motociclistas, entre 2006 e 2010, após a instalação de um

grande empreendimento de mineração21.

Há ainda uma outra dimensão desse processo, não restrita à realidade urbana, que diz

respeito a uma reorganização do espaço por conta da chegada de uma grande obra. A influência do empreendimento resulta em que as formas sociais prévias de ocupação de

terras e de uso comum de recursos naturais tornam-se muitas vezes inviáveis. Essa ruptura é tão mais grave quanto maior a associação entre os modos de vida e de trabalho ao

ambiente físico e biótico local.22 Assim, grupos sociais como indígenas e ribeirinhos e

populações mais pobres do meio rural ficam mais vulneráveis e veem ameaçada sua possibilidade de reprodução sociocultural.

A reorganização do espaço segundo a lógica necessária ao empreendimento é também uma marca da atividade mineradora na Amazônia. É comum que se criem áreas protegidas

no entorno da operação e que acabam cumprindo a função de “zona-tampão”, como forma de controlar o acesso aos recursos naturais, o crescimento e a mobilidade populacional23. A

restrição de vias tradicionais de acesso aos recursos naturais gera conflitos e a não observância de aspectos históricos, culturais e políticos na implementação de estratégias de

conservação pode inclusive comprometer seriamente sua eficácia24.

A valorização fundiária nesses territórios, geralmente seguida da expansão e pavimentação

da malha viária, pode também intensificar conflitos agrários e resultar em mais

desmatamento, em lugar de ordenamento pacificado e efetivo. Segundo o Instituto do Homem e do Meio Ambiente, as 50 unidades de conservação mais ameaçadas da

Amazônia estão em áreas de influência de grandes empreendimentos25.

Por fim, o deslocamento compulsório de populações, que dá lugar aos empreendimentos e

à infraestrutura adicional que os acompanha, tem se mostrado extremamente problemático. O Conselho Nacional de Direitos Humanos, em sua análise de denúncias envolvendo sete

barragens em diferentes regiões do País, constatou a ocorrência de 16 direitos humanos sistematicamente violados26. Entre eles, o direito à moradia adequada, o direito de ir e vir, o

direito ao trabalho, à educação e à saúde são comprometidos pela prática recorrentes e

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reassentamentos em locais remotos, afastados dos centros urbanos e sem equipamentos públicos fundamentais ou opções viáveis de transporte. Populações tradicionais enfrentam

ainda a impossibilidade de manutenção de seus meios e modos de vida, devido ao afastamento em relação a rios e florestas.

Tais dinâmicas, complexas e socioterritorializadas, demandam um olhar sistêmico e integrado entre os aspectos ambientais, sociais, econômicos e culturais, e também um olhar

sob os passivos históricos – e a necessidade de preparo – de determinado território. O licenciamento ambiental tem se aprimorado cada vez mais para dar conta dessa

complexidade, mas tem seus limites. Não parece ser possível depender de apenas um instrumento para dar conta das dinâmicas territoriais que se apresentam no contexto de

grandes obras. Acrescente-se a essa constatação que o licenciamento ambiental tem uma

abordagem por projetos, e necessita avançar para uma visão mais sinérgica dos impactos de distintos empreendimentos. É aí que uma governança territorial pode apoiar o

licenciamento e reunir outros instrumentos e políticas que façam frente às distintas demandas.

2. A'sociedade'quer'discutir 'desenvolvimento,'não'só'l icenciamento'!Na ausência de um projeto de desenvolvimento para a região, as demandas da sociedade

local eventualmente encontram no licenciamento ambiental de um grande empreendimento a possibilidade de respostas às suas demandas e suas aspirações para o seu

desenvolvimento.

As audiências públicas, promovidas regularmente nos estágios iniciais do licenciamento de

grandes empreendimentos, são exemplos de como o panorama mais amplo de disputa em torno de prioridades e critérios de desenvolvimento se engargalam no instrumento. Tendo o

mandato de gerir impactos socioambientais de projetos, o licenciamento propõe que as audiências sejam o espaço de discussão das medidas mais adequadas de mitigação e

compensação, além de identificar outros riscos que porventura não tenham sido

computados. No entanto, acaba se deparando com públicos que desejam discutir a pertinência do empreendimento em si, o que transforma a ocasião frequentemente num

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13!

embate entre partes contrárias e favoráveis27. Também é comum que emerjam questões relativas a impactos cumulativos e sinérgicos em relação a outros empreendimentos na

mesma região, ou passivos históricos ainda não equacionados28. Mais uma vez, as comunidades participantes deparam-se com uma limitação de escopo. O que se tem é uma

carência clara de participação e representatividade em outras esferas, escalas e fases da tomada de decisão, bem como de informações mais qualificadas.

As oportunidades de participação também são consideradas inadequadas porque não se tem clareza da abertura do saber técnico-científico ao conhecimento local e tradicional29.

Exemplo disso é que dificilmente se realiza consulta pública para elaboração de termo de referência que orienta os estudos de impacto ambiental, oportunidade que poderia incluir,

de forma consistente, as preocupações das comunidades que virão a ser afetadas. Talvez

por consequência, o procedimento de estudos segue uma lógica cartesiana, de separação entre os componentes ambiental e socioeconômico, perdendo-se de vista “a diversidade de

implicações que os [processos biofísicos] têm quando referenciados aos modos de uso e significação próprios aos distintos grupos sociais que compartilham o território”30.

No decorrer do processo, as chances de participação paritária em fóruns abertos tornam-se ainda mais escassas31, assim como mecanismos de monitoramento efetivos que apontem

com clareza o desenvolvimento das condicionantes da obra e seus desdobramentos. Em acórdão de 2009, o Tribunal de Contas da União constata falha no acompanhamento de

médio e longo prazo da efetividade de medidas condicionantes das licenças. Após estabelecidas essas condições, mantém-se o foco na dicotomia “atendida e não atendida”,

enquanto faltam indicadores de monitoramento e critérios para subsidiar com informações

claras todas as partes32.

Muito além da discussão hoje prevalecente sobre celeridade e segurança jurídica, os

desafios do licenciamento são em larga medida desafios de governança. Por isso a associação direta ao debate sobre abordagem territorial e representatividade durante todo o

processo. Na visão de que uma governança pode acolher uma discussão sobre modelos de desenvolvimentos, abarcando inclusive as contestações inerentes aos projetos de

infraestrutura, em que medida uma governança poderia contribuir como um espaço de articulação e discussão com a sociedade?

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14!

3. Apesar'da'turbulência, 'o'desenvolvimento'eventualmente'não'chega?'!No debate sobre impactos socioambientais de grandes obras, é muito comum que se

avente a hipótese de “preço do progresso”. Supõe-se, de acordo com essa lógica, que as perturbações ocasionadas pela instalação e operação desses empreendimentos sejam

permutas a um só tempo válidas e inevitáveis por uma espécie de bem maior, associado à expectativa de crescimento econômico e possíveis desdobramentos sociais dessa

conjuntura.

Há que se considerar de imediato as implicações éticas desse tipo de inferência, uma vez que impactos e suas consequências de longo prazo não se abatem de forma equitativa

sobre toda a sociedade33. Ao contrário, são minorias éticas e outros grupos já fragilizados por desigualdades que enfrentam perdas mais significativas, por exemplo, em decorrência

do deslocamento compulsório sem condições adequadas para recomposição de meios e modos de vida e da precarização de serviços públicos.

No entanto, mesmo a hipótese geral de bom desempenho socioeconômico não encontra necessariamente respaldo na realidade. Estudos recentes demonstram a fragilidade da

associação automática entre grandes empreendimentos e desenvolvimento local. Embora

tenha sido verificado maior crescimento econômico nos municípios diretamente impactados por hidrelétricas, também se observa incremento de desigualdade, trabalho infantil e

problemas de esgotamento sanitário, o que sugere, segundo pesquisadores, baixa efetividade dos mecanismos de compartilhamento de benefícios34, e que a construção de

Usinas Hidrelétricas apresenta efeitos gerais modestos e não transforma as economias locais” 35. Uma dificuldade relevante justamente para capturar quais são as condições que

poderiam melhorar esse quadro é a falta generalizada de monitoramento das condições de vida nos territórios que recebem grandes obras, antes, durante e depois das intervenções36.

Mas talvez a principal condicionante desse tipo de aferição seja o acordo social em torno dos rumos do desenvolvimento, uma trajetória que não se espelhará exatamente de um

território ao outro, que demanda compreensão abrangente de vocações e fragilidades

específicas e que requer, para tanto, governança representativa dos diferentes segmentos, além de instrumentos para sua efetivação. Entendendo o desenvolvimento como um

conceito político, e não técnico37, falta à inserção de grandes obras em territórios

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15!

amazônicos um panorama de critérios claros e democraticamente definidos sobre condições e prioridades para a prosperidade compartilhada.

4. O'olhar'terr itorial 'pode'potencial izar'os'processos'de'desenvolvimento'

Se o licenciamento ambiental não parece ser suficiente para lidar com todas as questões

socioambientais, em especial as socioeconômicas, que se configuram a partir de problemas históricos e sistêmicos em muitas regiões do país, ele ainda atua fundamentado pela

unidade de “projeto”, invariavelmente planejados sem o suporte de avaliações estratégicas e integradas, assumindo um ônus para o qual não está preparado.

O Banco Mundial, em documento de 2008, destaca esta limitação, ao enfatizar que “é necessário que os planos, programas e políticas do setor elétrico considerem as questões

sociais e ambientais desde o início da sua elaboração e permitam a participação dos diferentes grupos de interesse. De modo geral, o processo de licenciamento ambiental de

projetos com base no Estudo de Impacto Ambiental para cada projeto em separado, o qual é adotado mundialmente, inclusive no Brasil, por si só, em função do seu limitado escopo,

não é o instrumento mais adequado para tomada de todas as decisões com considerável

impacto social e ambiental”38. E ainda que exista um instrumento apropriado de Avaliação Ambiental Estratégica, que poderia ser utilizado para um planejamento mais integrado das

obras de infraestrutura e demais investimentos, é pouco ou mal utilizado no país39.

O ponto que se coloca, então, é a mudança desse olhar com base no projeto para uma

abordagem de território, com uma estrutura com mandato no desenvolvimento territorial, cooperativa ao licenciamento, e que possa atuar em avaliações mais integradas,

incorporando saberes, visões, vocações e demandas locais, numa trajetória de desenvolvimento efetivamente local, construído a partir do território, e para o território.

Simultaneamente, as tendências das últimas décadas no Brasil são de territorialização de políticas públicas e ampliação da participação de atores envolvidos nos processos

decisórios. Por um lado, isso coincide com uma compreensão de território consagrada nas

ciências sociais e na geografia humana – o sentido de território como um espaço simultaneamente material e social, construído e continuamente transformado pelas relações

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16!

entre os agentes, por suas trajetórias, institucionalidades, redes e disputas de poder, e pelas diferentes territorialidades em interação dialética com os recursos e estrutruturas

presentes40. Por outro, coaduna com as discussões sobre o conceito de governança, como um processo por meio do qual “o Estado e grupos não estatais interagem para formular e

implementar políticas, trabalhando sob um conjunto de normas formais e informais que determinam a interação entre diferentes agentes da sociedade em prol de objetivos

comuns”.41 Tal definição coincide com outra, também atual, sobre arranjos institucionais, como um “conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular

como se coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública”42.

O enfoque territorial desponta também nas últimas décadas no Brasil e na América Latina

como uma nova qualidade e uma nova perspectiva às políticas e aos processos de

desenvolvimento, buscando (i) superar a necessidade de uma abordagem intersetorial para as políticas de desenvolvimento rural, (ii) promover as especificidades dos territórios e (iii)

incorporar as demandas e vozes das forças sociais dos territórios no planejamento governamental43.

Apesar dessa tendência, os grandes investimentos em infraestrutura no país, a exemplo dos grandes projetos recentes do Programa de Aceleração do Crescimento do Governo

Federal, são desenhados como se municípios e regiões onde são feitos investimentos são meros repositórios, com projetos “territorialmente cegos”44, e isso impacta

significativamente a efetividade de seus resultados na esfera local.

Parte importante da literatura também aponta a governança territorial como um abordagem

necessária para lidar com problemas sistêmicos e complexos de forma mais efetiva,

atrelada a uma visão de desenvolvimento territorial, que se manifesta como um desenvolvimento coordenado espacialmente e que demanda a interação de atores que

operam múltiplas escalas de planejamento e administração45. Ainda, a governança territorial refletiria a capacidade de uma sociedade organizada territorialmente para gerir assuntos

públicos a partir do envolvimento conjunto e cooperativo de atores sociais, econômicos e institucionais46. É por meio da governança territorial que se dá o processo de organização

territorial da multiplicidade de relações e interações entre atores e interesses lá existentes, para a construção de uma visão compartilhada territorial, baseada no reconhecimento e na

valorização do capital territorial, para criar coesão, com cooperação e coordenação vertical e horizontal, e promover bens comuns por meio de ações coletivas47.

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17!

Guardadas as limitações de implementação e efetividade de suas ações, o Comitê Gestor instituído no PDRSX conecta-se com a teoria apontada. É essa visão ampla, integrada,

territorializada da governança para o desenvolvimento que funciona como lente para a pesquisa aqui proposta.

O'PDRSX:'questões' iniciais'!O!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!

O!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!(PDRSX)!começa!a!operar!formalmente!em!03!de!junho!de!2011,!com!a!realização!da!primeira!reunião!ordinária!do!Comitê!Gestor!(CGDEX),!dois!dias!após!o!Ibama!ter!concedido!a!licença!de!instalação!da!Usina!Hidrelétrica!de!Belo!Monte.!!

A!experiência!vem!à!tona!como!carro!chefe!das!medidas!anunciadas!em!Brasília!pelos!ministros!do!Planejamento,! Minas! e! Energia! e! Secretaria! Geral! da! Presidência! da! República,! antecedendo! a!coletiva! que! o! órgão! ambiental! realizaria! na! mesma! data! sobre! o! licenciamento! do!empreendimento.! Tais! iniciativas! garantiam! ainda! a! criação! da! chamada! Casa! de! Governo48,! em!Altamira,! e! o! mutirão! de! serviços! sociais,! Cidadania! Xingu.! Essas! ações! foram! programadas!“exatamente! pela! preocupação! que! todos! temos! no! País! de! garantir! energia! necessária! ao! nosso!desenvolvimento,! mas! também! preservar! ambientalmente! áreas! importantes! para! o! país! e! pra!gente!também!levar!um!desenvolvimento!sustentável!aos!municípios!ao!redor!da!usina”,!anotaria!a!ministra! do! planejamento,!Miriam!Belchior,! afirmando! ainda! que! o! PDRSX! representava! o! “nosso!piloto!mais! cuidadoso! em! relação! a! isso,! de! não! só! a! gente!mitigar! os! reflexos! da! construção! da!usina,! mas! também! levar! pra! essas! cidades,! transformar! essas! cidades! em! cidades! com! grande!qualidade!de!vida!urbana”49.!

O!PDRSX!está!atrelado!à!Política!Nacional!de!Desenvolvimento!Regional! (PNDR),!uma! iniciativa!do!Governo! Federal! datada! de! 2007! que! alçou! voo,!mas! não! chegou! ao! seu! destino! de! indutora! do!desenvolvimento! de! regiões! estagnadas.! Há! explicações! ou! avaliações! sobre! esse! insucesso.! A!ausência!de! recursos! carimbados! capazes!de!colocar!a!proposta!em!marcha!é!a! razão!mais! citada!dentre!a!literatura!disponível50!e!fontes!consultadas,!assim!como!a!não!continuidade!de!espaços!de!governança,!a!exemplo!da!Câmara!de!Políticas!de!Desenvolvimento!Regional.!!

O!CGDEX,! instância!deliberativa!do!PDRSX,! é! composto!de! forma!paritária!por! representantes!das!três! esferas! de! governo! e! da! sociedade! civil! local.! Além! disso,! conta! com! oito! câmaras! técnicas!temáticas51,!também!compostas!de!forma!paritária!entre!governos!e!sociedade,!que!têm!o!papel!de!subsidiar! a! tomada! de! decisão.! Anualmente,! o! PDRSX! lança! editais! de! seleção! de! novos! projetos,!cujos! desembolsos! são! realizados! pela! empresa! mantenedora! de! Belo! Monte,! a! Norte! Energia,!dentro! de! um! aporte! total! de! R$! 500! milhões.! Entre! junho! 2016! e! agosto! 2017! por! exemplo,! o!espaço!destinou!cerca!R$!48!milhões!a!projetos.!Já!em!2015c2016,!período!de!emissão!da!Licença!de!Operação!do!empreendimento,!o!investimento!foi!da!ordem!de!R$!63!milhões52.!

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1. Qual'a'missão'de'um'arranjo'de'governança'no'contexto'de'grandes'obras?' O PDRSX, de acordo com Decreto nº 7.340/2010, estabelece como seu objetivo “a

finalidade de promover políticas públicas que resultem na melhoria da qualidade de vida da população que habita sua área de abrangência” em cinco eixos temáticos definidos pelo

plano propriamente dito: ordenamento territorial, regularização fundiária e gestão ambiental;

infraestrutura para o desenvolvimento; fomento às atividades produtivas sustentáveis; inclusão social e cidadania; modelo de gestão53.

A julgar pela ambição, pela estrutura e pelos valores, é de se imaginar que a missão e os objetivos integrados do espaço estivessem plenamente pactuados. Mas a própria descrição

dos objetivos do PDRSX aparece de forma imprecisa, ou com interpretações distintas, entre os diferentes órgãos de governo.

O documento do Plano em si, datado de 2010, destaca que o PDRSX “surge da parceria entre o Governo Federal e o Governo do Estado do Pará e constitui-se em um dos

instrumentos para a descentralização das políticas públicas. Com a implantação de grandes projetos de infraestrutura na região, tornou-se prioridade absoluta a elaboração de um

planejamento para a região visando a maximização dos benefícios gerados pelos

empreendimentos e a mitigação de possíveis impactos negativos, especialmente os de natureza social e ambiental”54. Já o Ministério do Meio Ambiente destacava que o plano “faz

parte da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), e orientará programas, projetos e ações federais a serem implementados na sua área de abrangência, bem como

promoverá a harmonização daqueles já existentes”55. Em comunicado da Secretaria Geral da Presidência da República anunciando o Plano em 2011, o PDRSX, “elaborado em

parceria por cerca de 40 órgãos federais, do governo do Pará e das prefeituras locais, visa a complementar as exigências do processo de licenciamento ambiental, unindo políticas

públicas dos três níveis de governo para a capacitação de mão-de-obra, ampliação de escolas e universidades e a organização de um sistema de transportes rodoviário e

hidroviário. Outros objetivos são incentivar as atividades econômicas com ordenamento

fundiário e investimentos em infraestrutura”56. Por fim, destaca-se a manifestação da Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) para a qual o PDRSX

“simboliza a construção de uma agenda de políticas sociais públicas intermunicipalizadas

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nessa região com o objetivo de organizar o planejamento da ação governamental e facilitar a articulação institucional e territorial”57.

Talvez como reflexo dessa imprecisão, por um lado envolvida no ambiente de forte contestação em relação à instalação da UHE Belo Monte, e por outro no caráter inovador da

tecnologia social implementada, a série de entrevistas realizadas até o momento revelou convicções diferentes sobre o propósito de partida do PDRSX. Alguns entrevistados se

alinham à ideia do espaço nascer para “ordenar o território, resolver a questão ambiental” a partir de uma “visão regional de regularização”58, ou que “a ideia era pegar o recurso e

desenvolver cadeias produtivas”59. Outros sugerem que “as condicionantes do empreendedor, o empreendedor estava resolvendo; as que eram do governo, criou-se o

PDRSX para dar conta”60. Há ainda quem diga que o PDRSX é uma manobra mais política,

funcionando como “um colchão amortecedor das crises, um prêmio de consolação”61.

É relevante também registar que uma das primeiras lacunas que se observa na redação do

plano original – elaborado por um grupo de trabalho intergovernamental, com base em diagnóstico realizado pela Universidade Federal do Pará (UFPA) e contribuições de três

audiências públicas – é que não há uma dimensão operativa. O plano propriamente dito não apresenta prioridades claras de curto, médio e longo prazo, tampouco metas específicas ou

indicadores e critérios para aferição de efetividade. Nesse sentido, a iniciativa de formulação de uma Agenda de Desenvolvimento Territorial (ADT), no ano de 2014,

financiada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), buscou delimitar um ambiente operativo, com detalhamento de projetos a serem financiados62. No

entanto, a avaliação que prevalece entre os entrevistados é de que a ADT não chegou a ser

incorporada pelas rotinas de tomada de decisão, “um produto muito útil, mas que precisa ser utilizado”63.

Ainda que em disputa, como já descrito, o conceito de governança emergiu nas últimas décadas para significar “novos arranjos institucionais formais e informais que se engajam no

ato de governar fora e além do Estado”64, em resposta a condições culturais e socioeconômicas em transformação na sociedade, principalmente a demanda por

participação pública expandida. É como dizer que o Estado não necessariamente dá conta de tudo sozinho e que a promoção do desenvolvimento poderia se beneficiar de estruturas

sociais auxiliares no apontamento de prioridades, na facilitação de articulação interinstitucional e no aprimoramento do controle social.

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Por outro lado, deveria a governança dar conta de tudo? Se há que se abarcar o conjunto completo de funções esperadas ou de fato desempenhadas pelo PDRSX – como a

articulação institucional, complementação do licenciamento ambiental, proposição de políticas públicas, monitoramento e controle social, definição de agendas locais, destinação

e execução de recursos – como se garante que uma estrutura de custo e complexidade adicional trará resultados mais efetivos que os arranjos tradicionais, sem que se crie

sobreposição de competências e ineficiência? Como o espaço se relaciona com outras esferas de governança já instituídas em alguns desses territórios como, por exemplo,

comitês de bacia ou consórcios intermunicipais? Ou seja, à luz de estruturas eventualmente pré-existentes, há que se falar que todo território que hospeda uma grande obra precisa de

uma nova governança, própria?

Também passa por questionar quais são os mecanismos e acordos necessários e os custos e benefícios advindos dessa prática. A inegável importância de capacidade financeira,

preferencialmente ágil e desburocratizada no contexto altamente dinâmico de grandes obras, também carrega o risco de tornar-se um fim em si mesmo, fazendo com que se

contornem debates estratégicos sobre o desenvolvimento e eixos prioritários em favor de demandas pontuais de grupos de interesse e acordos de última hora.

Nenhum desses questionamentos se presta a invalidar o debate, pelo contrário. O imperativo de maior representatividade, transparência e investimento fundamentado para

territórios impactados tem na investigação sobre funcionamento e prerrogativas de governança um de seus principais desafios. O amadurecimento dessas perguntas – e

possivelmente, respostas – pode ajudar a consolidar a governança territorial como padrão

para os setores econômicos com empreendimentos de larga escala na região amazônica e outras regiões do Brasil.

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2 . Desenvolvimento'e' l icenciamento'ambiental 'podem'caminhar' juntos'!Uma das condicionantes determinadas pelo Ibama na licença ambiental de instalação de

Belo Monte dizia respeito à implantação de infraestrutura de saneamento básico nos municípios de Altamira e Vitória do Xingu, bem como nos distritos de Belo Monte e Belo

Monte do Pontal. A medida visava conter os impactos projetados para a qualidade da água

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nas localidades, em virtude do enchimento do reservatório. Em Altamira, à época, somente 2% dos domicílios tinham acesso à rede de esgotamento sanitário e 12% à água

encanada65.

Já em 2015, durante uma reunião conjunta entre câmaras técnicas do PDRSX, na qual se

discutia o lento andamento das obras de saneamento, um participante pediu a palavra. Impaciente com a discussão focada no atraso das obras de saneamento básico em

Altamira, a seu ver, os participantes deveriam tomar uma decisão quanto ao escopo das discussões no âmbito do PDRSX: ou se empregava o escasso tempo da reunião ordinária

mensal discutindo-se licenciamento ambiental ou poderia se voltar a discutir “ações de desenvolvimento para região”.

Não é fácil determinar sob qual perspectiva a falta de saneamento básico – um direito

humano fundamental em virtude das implicações para a saúde e para o meio ambiente – poderia ser considerada alheia ao campo do desenvolvimento. No entanto, essa fala reflete

a difícil relação entre um espaço de governança como o Comitê Gestor do PDRSX e o licenciamento ambiental, no que diz respeito à não sobreposição de competências.

É também peculiar que a polêmica sobre o saneamento descrita tenha surgido em relação a um dos principais gargalos de Belo Monte e que melhor refletem o intricado arranjo

institucional necessário: muito além da relação bilateral entre um órgão licenciador que determina ações e as fiscaliza, e uma empresa que simplesmente as executa. Ao final de

2015, já concedida a licença de operação da usina, a infraestrutura de saneamento básico estava praticamente concluída, mas praticamente nenhum domicílio tinha sido ligado à

rede. Faltavam definições sobre o modelo de gestão, custeio das ligações domiciliares e

política tarifária, entre outros aspectos que implicam também os governos municipais e estadual e, especialmente, a sociedade local66.

É verdade que o PDRSX criou uma instância destinada ao acompanhamento das ações de mitigação de impactos no âmbito do processo de licenciamento, constituindo a Câmara

Técnica de Monitoramento e acompanhamento da implementação das condicionantes previstas no licenciamento ambiental do empreendimento Belo Monte (CT5). Criada a partir

da pressão da sociedade civil organizada, a CT5, segundo a avaliação de entrevistados, assumiu caráter periférico frente à agenda de aprovação de projetos, não encontrando

ressonância nos encaminhamentos do Comitê Gestor.

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E é justamente sobre as questões socioeconômicas que recaem as críticas em torno de um licenciamento ambiental sobrecarregado, quando se fala em “obrigações exorbitantes”

determinadas ao empreendedor67 em razão da enorme carência de estrutura e políticas públicas nos territórios impactados. Adicionalmente, tanto os servidores do Ibama e quanto

a Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente68 declaram não ter condições ou recursos suficientes para acompanhamento da efetividade das condicionantes

socioambientais nos projetos licenciados. O Tribunal de Contas da União em acórdão69 critica a inexistência de um responsável pela supervisão de medidas sociais na esteira do

licenciamento. De fato, empreendimentos de larga escala na Amazônia trazem implicações que demandam hospitais e unidades básicas de saúde, escolas, pavimentação de rodovias,

fiscalização ambiental, entre outros. Batalha-se para que a a instalação de infraestrutura

seja encampada pelo licenciamento ambiental na forma de condicionantes, enquanto operação e custeio – não planejados – tornam-se críticos para as administrações públicas

locais.

Tudo isso culmina com a discussão atual sobre a replicação do modelo PDRS ou outros

instrumentos de articulação territorial, em outras regiões que venham a receber grandes obras, não apenas para promover ações orientadas pelo desenvolvimento no longo prazo,

mas eventualmente para assumir ações socioeconômicas necessárias e que hoje estão abarcadas pelo licenciamento ambiental70,71. De início, tem-se o risco de que a separação

de competências entre órgão licenciador e PDRS produza um cartesianismo artificial, perdendo-se de vista a interdependência entre a dimensão social e a ambiental dos

territórios. Além disso, embora a demanda principal possa ser por políticas públicas, a

realocação dessas ações – do mandato do licenciamento ambiental para a governança territorial – poderia afastar a responsabilidade de empresas pelos impactos efetivamente

causados. Como ilustra um entrevistado, “nos preocupávamos muito que o PDRSX não viesse a financiar coisas que estavam previstas no PBA”72. É um debate que precisa levar

em conta o papel do empreendedor ao exacerbar circunstâncias já fragilizadas, e correto que respondam por elas, bem como a capacidade de realização desses espaços.

A resposta para tais desafios parece estar em articulação – em lugar de separação - de diferentes estruturas e competências. Em estudo sobre condições institucionais à execução

dos investimentos em infraestrutura, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) concluiu que o licenciamento ambiental padece do “problema de agência comum associada

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a multiprincipais”. Significa que quando o processo regulatório é partilhado entre diferentes agências – nesse caso, Ibama, Funai, Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional

(IPHAN), Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), entre outros – os interesses conflitantes tendem

a retardar o andamento e demandar a intervenção do Poder Judiciário, frequentemente por iniciativa e intermédio do Ministério Público. Para os autores, “o melhor caminho parece ser

a criação de instâncias administrativas que sirvam de fórum de negociação, evitando-se, assim, os altos custos decorrentes da judicialização dos conflitos”73.

O licenciamento ambiental é inexoravelmente do campo do desenvolvimento, mesmo que seu mandato esteja restrito ao empreendimento e aos impactos decorrentes. Passadas as

etapas mais agudas de mitigação e compensação, resta um território que precisa absorver

esses investimentos na vida pública e que tem no bem-estar social a medida de efetividade no longo prazo. Parece inevitável que estruturas de governança como o PDRSX sejam,

portanto, articuladas e complementares ao licenciamento.

3. Ações'e'recursos' incidentes'no'terr itório?'Antecipar, 'art icular'e'complementar'!Aprimorar a capacidade de coordenação não se presta apenas a conferir eficiência ao licenciamento ambiental, senão principalmente para aperfeiçoar a efetividade dos

investimentos na amenização dos impactos e no aproveitamento de oportunidades para o desenvolvimento local. Nesse contexto, em que medida arranjos territoriais podem

favorecer uma melhor organização desses processos, por exemplo cooperando na articulação institucional e destensionamentos a partir da ampliação do diálogo?

No que diz respeito à efetividade, a necessidade de medidas antecipatórias capazes de preparar os territórios previamente à chegada dos empreendimentos parece ser um

consenso74. A mera expectativa de instalação já é suficiente para mobilizar relevantes movimentos sócio-espaciais. Ao tempo da Licença Prévia, quando ações mitigadoras e

compensatórias têm início, o território já convive com problemas, e a capacidade de

resposta é frequentemente anacrônica. Adicionalmente, ações preventivas nas áreas de saúde, educação, infraestrutura e ordenamento territorial, entre outras que se façam

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necessárias, ajudariam a desafogar o licenciamento ambiental. Mas será essa uma incumbência a ser encampada por espaços de governança como o criado pelo PDRSX?

A ideia de antecipação guarda mais semelhança com outra experiência em PDRS, o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de Influência da Rodovia BR-163

Cuiabá-Santarém, conhecido como Plano BR-163 Sustentável. Criado por decreto em 2004, sob coordenação da Casa Civil e liderança técnica dos ministérios do Meio Ambiente e da

Integração Nacional, o Plano BR-163 Sustentável foi a culminação de debates sociais, dado o reconhecimento de distintos setores de que a pavimentação da estrada era desejável e

necessária. Assim, pôs-se em marcha uma série de mobilizações e propostas coletivas lideradas por organizações como o Fórum dos Movimentos Sociais da BR-163 e o

Consórcio de Desenvolvimento Socioambiental da BR-163.

Em que pese as críticas à efetividade de implementação do Plano, em grande parte atribuídas à perda de centralidade política após os primeiros anos de execução, essa

experiência nasce de um olhar preventivo diretamente relacionada ao empreendimento: era preciso ordenar o território, fortalecendo a conservação florestal, as populações tradicionais

e a agricultura familiar, de modo que a previsível valorização fundiária e o consequente estouro do desmatamento pudessem ser contornados e a pavimentação da estrada

resultasse em oportunidades de desenvolvimento para todos75.

Já para o PDRS do Xingu, a desconexão com as dinâmicas trazidas pelo empreendimento

não se deve apenas ao tempo de instituição do Comitê Gestor do Plano, quando já se concedia a Licença de Instalação. Entrevistados apontam que ao longo do período de

implementação da obra, o colegiado do PDRSX se configurou “totalmente apartado” dos

desafios engendrados por Belo Monte76, que embora uma eventual sobreposição dos investimentos tenha sido discutida no âmbito das câmaras técnicas, ou mesmo alguma

ação em resposta ao debate sobre impactos, “o foco maior é no recurso [R$500 milhões], na destinação e distribuição”77; que “nunca se abriu espaço no Comitê Gestor pra discutir o

que a empresa [Norte Energia] não estava fazendo direito”78; e que “O PDRSX em si era muito focado em seus problemas, no seu desenvolvimento, sem se preocupar muito no

impacto que poderia haver, buscando boa relação com empreendedor”79. A própria Câmara Técnica de Monitoramento, a CT5, conforme ressaltado anteriormente, enfrentou

resistências na inserção do debate sobre o cumprimento de condicionantes do licenciamento ambiental no espaço de governança do PDRSX.

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Entre as duas experiências, também se destaca a diferença de que o PDRS da BR-163 tinha uma qualidade operativa, mas não orçamento próprio. Suas ações decorriam das

políticas públicas federais e de instrumentos previamente estabelecidos no âmbito das competências da União. No Xingu, por outro lado, tem-se o primeiro PDRS cuja governança

coordena diretamente a destinação de R$ 500 milhões, a serem aplicados em projetos. Quando se tem em mente a dimensão de ações antecipatórias cruciais, tais como

regularização fundiária, homologação de terras indígenas, mapeamento e reconhecimento de populações tradicionais, criação e consolidação de unidades de conservação, entre

outros, como calibrar a contribuição de arranjos de governança territoriais na execução de políticas eminentemente estatais, tendo sua estrutura voltada principalmente à escala de

projetos unitários? Ambos os planos trazem fragilidades e lições em contraste que podem

auxiliar o amadurecimento de futuros modelos.

4. Dinheiro'é'problema'ou'solução?'!As entrevistas até o momento demonstram um paradoxo entre o que é considerado potência e fragilidade do PDRSX. Ao mesmo tempo em que se reconhece o imenso valor da

presença do Governo Federal nos primeiros anos de implementação do PDRSX, com representantes de diferentes ministérios assíduos nos debates mensais, gerando-se a

oportunidade de coordenação e planejamento com as esferas subnacionais e a sociedade civil no início do processo, entende-se que o espaço é sobretudo direcionado para a

aplicação dos recursos, de forma aparentemente fragmentada.

Há quem o qualifique como “balcão de projetos”80, “balcão de negócios”81, apesar de

eventuais momentos de articulação estratégica: “O PDRSX é sim um lugar para discutir outras coisas além do recurso, mas não sei se as pessoas querem isso também”82. A mera

existência de um orçamento próprio sobre o qual se tem o poder de deliberar já é apontada

como um determinante das condutas: “Quando tem o dinheiro, as pessoas só olham o dinheiro. É tudo muito imediatista, ninguém tem a prática do planejamento, de pensar para

daqui a dez anos. Tudo tem que ser para hoje, quiçá ontem. Ninguém quer discutir porque o dinheiro precisa ser gasto, ele vai acabar”83.

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Ainda que esses aspectos estivessem melhor equacionados, é bastante improvável que um mesmo espaço que acumula competências de definição de agenda e de destinação de

recursos consiga priorizar debates estratégicos ao desenvolvimento do território em lugar do financiamento de projetos específicos, inclusive minimizando conflitos de interesses. É

possível então que o problema não sejam os recursos designados, mas a governança. Na esteira da salutar bindagem entre a esfera de planejamento e aquela de execução

orçamentária”84, outros modelos poderiam ser considerados, como a criação de um fundo de desenvolvimento ou de uma agência de desenvolvimento. Mas a relação entre esses

dois pressupostos – o de planejamento e o de execução – é mais multifacetada ainda, por isso mesmo crucial.

Por um lado, a garantia de recursos é imprescindível para a mobilização de múltiplas partes

afetadas e interessadas na composição da governança, já que confere ao espaço capacidade de realização. Desse engajamento decorre diversidade, inteligência coletiva e

pesos e contrapesos para o controle social. A existência de um montante separado da esfera governamental, como no caso do PDRSX, tem a vantagem de conferir agilidade ao

desembolso e flexibilidade às ações, características muito proveitosas se considerado o contexto altamente dinâmico de impactos e necessidades decorrentes da intalação de uma

grande obra. O poder de deliberação sobre um orçamento próprio permite, ainda, que o espaço de governança territorial possa cobrir lacunas deixadas por outras políticas, ou

mesmo ampliar a capacidade de contrapartida, justamente devido à proximidade com o território onde se localizam as demandas e consensos sobre corresponsabilidades.

Por outro lado, se a atuação fica centralizada apenas no uso de recursos, o que se perde é

a visão mais abrangente de objetivos comuns estratégicos e, fundamentalmente, a capacidade de planejamento e repactuação. O risco de sobreposição de competências é

permanente, o que pode gerar conflitos entre competências institucionais já encampadas pela esfera pública ou pelo empreendedor, na melhor das hipóteses, e na pior, ineficiência e

desperdício. Tudo indica que o elemento determinante para mitigar riscos e potencializar oportunidades tem muito a ver com a qualidade das regras que se cria em torno do dinheiro:

além de transparência, prestação de contas e monitoramento da efetividade das ações, determinar qual é a função do recurso, suas prioridades, suas limitações e sua orientação

para complementar outros investimentos públicos e privados, incluídos aqueles decorrentes do licenciamento ambiental.

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Planos de desenvolvimento territorial demandam recursos. A questão que se coloca é em torno do modelo de governança que permita minimizar e controlar conflitos de interesse,

preservar o papel de coordenação institucional e colocar em marcha ações estruturantes de forma ágil. Esse debate é importante para afastar terminantemente a presunção de que

dinheiro, sozinho, faz a diferença na trajetória de territórios penalizados pela instalação de um grande empreendimento na direção de um ambiente de efetivo desenvolvimento local.

5. Quem'governa'a'governança?'!O PDRSX efetivamente nasce de dois decretos federais85 e se desenvolve com ampla

mobilização de setores do Governo Federal que, mensalmente, estavam presentes em Altamira, no Pará, para participação das reuniões do Comitê Gestor. Exercia-se então toda

a capacidade de articulação a partir desta presença, proporcionando uma conexão direta entre representantes do território e quadros graduados vindos de Brasília, uma ação de

envergadura regional até então nunca vista no contexto de grandes obras.

Ainda que à sombra de leituras quanto a oportunismo e cooptação da resistência local a Belo Monte, o resultado é um grau notável de comprometimento do Governo Federal com o

processo de governança do desenvolvimento territorial estabelecido naquela região. Contudo, uma das questões centrais à reflexão sobre alternativas de planejamento para os

territórios impactados é a replicabilidade da política desenvolvida em torno da UHE Belo Monte, nomeadamente, a centralidade do Governo Federal na condução dos trabalhos, a

quem cabia a Coordenação do Comitê Gestor e das câmaras técnicas, como também a aderência à Política Nacional de Desenvolvimento Regional, lastro que deveria, em

príncipio, proporcionar ganhos em diversas frentes, mas que apresenta atualmente significativa fragilidade institucional.

Nesse aspecto, cabe questionar se a presença maciça de representantes dos ministérios

aconteceria em outros cenários, se não no marco de uma obra tão controversa e e ao mesmo tempo considerada prioritária para o projeto desenvolvimentista nacional, como a

UHE Belo Monte. Além disso, como se daria a transição do controle federal em direção à condução local, favorecendo dinâmicas mais autônomas e descentralizadas, atributos que

parecem ser necessários ao ganho de escala, a uma política nacional? Se, por um lado, a

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forte presença do poder central favorece a aproximação com instâncias locais, por outro, poderia inibir a atuação de caráter regional do governo estadual, como de fato parece ter

acontecido em Belo Monte86? Todas essas questões auxiliam na reflexão sobre dimensionar a participação federal no desenvolvimento regional, tema que é objeto de

debates sobre a capacidade de intervenção e que estabelece regimes privativos e compartilhados de competências entre a união, estados e municípios.

Já a PNDR, em 2011, primeiro ano de funcionamento do PDRSX, emanava sinais de fadiga. Uma reformulação proposta em 2012/1387, a partir de ampla mobilização (conferências

estaduais, regionais e nacional), transitava entre os objetivos de desenvolver regiões estagnadas ou de baixo dinamismo, foco maior da sua primeira formulação (PNDR I), para

os desafios alinhados às regiões que são notáveis por seu potencial agrícola e mineral.

Essa perspectiva de adaptar a política nacional a circunstâncias territoriais específicas se aproxima mais de uma discussão que poderia ganhar centralidade, que é a de uma política

nacional desenhada para incluir territórios-alvo de grandes investimentos em infraestrutura, orientando os pressupostos de novas experiências, não necessariamente dependentes da

presença massiva de quadros federais. O que parece estar em jogo é a retomada da capacidade de planejamento do Estado brasileiro, que possa dar conta dos desafios que

rebatem em todos os níveis de governo, com responsabilidades que deveriam ser compartilhadas e devidamente planejadas, na busca do desenvolvimento inclusivo e

socialmente justo. A pergunta que dá título a este item, sobre a quem competiria reunir todas as forças públicas, empreendedoras e sociais em casos outros além da UHE Belo

Monte, aproximaria de respostas mais efetivas em um debate estruturado em torno de uma

política nacional de desenvolvimento territorial no contexto de grandes

investimentos em infraestrutura no Brasil.

No entanto, nada disso desmerece a relevância de iniciativas que despontam por obra da sociedade civil, a exemplo da mobilização que resultou no Plano BR-163 Sustentável, ou do

setor empresarial, no contexto de ações voluntárias próprias da responsabilidade social corporativa na sua dimensão territorial. Pelo contrário, a diversidade de experiências e o

potencial de inovação que disparam são encaixes para outra reflexão importante, que é a perspectiva de liderança e agenda variáveis.

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É possível que as diversas fases do processo de inserção de grandes obras, desde o preparo com vistas à prevenção de impactos, até o horizonte de um legado social,

econômico e ambiental, demandem distintas tônicas de mandato, assim como revelam diferentes necessidades ao longo do tempo. Exemplo disso é a relação da governança com

o licenciamento ambiental, que obviamente reduz sua intensidade após a autorização para operação. Da mesma forma, o imperativo de medidas antecipatórias possivelmente requer

uma atuação mais incisiva do Governo Federal em ações estruturantes de ordenamento territorial e proteção de direitos, mas que devem estar conectadas à ótica de longo prazo

voltada a cadeias produtivas, infraestrutura e conservação da natureza, entre outros campos, que apontam para descentralização e protagonismo local.

O que certamente se mantém através de toda essa dinâmica são os alicerces da

governança, na perspectiva de que cada etapa trará sempre implicações para as seguintes e também oportunidades de amadurecimento para o conjunto dos atores. Assim, o

desenvolvimento de capacidades institucionais, a qualidade do planejamento estatal, a efetiva inserção da participação social com lastro na representatividade, os arranjos

institucionais para tomada de decisão e o monitoramento do território são pressupostos estáveis para o equilíbrio de forças e que requerem aprendizado contínuo. São estes

também os principais pontos de investigação sobre o PDRSX que a presente pesquisa buscará investigar nos próximos meses de trabalho.

“As entidades que conseguiram se fortalecer vão continuar. Eu acho que não devia acabar o PDRSX. Acabou o recurso? Mas não devia acabar o acompanhamento, a fiscalização. A barragem vai continuar, os impactos continuam. Tem que manter o espaço. Carro, voadeira, acaba. Mas fica o aprendizado que isso tudo contribuiu, a

formação. O aprendizado das instituições é o que fica.”88

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Notas'e'referências'bibl iográficas

!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!!1!Construída!pelo!FGVces!com!apoio!do!PDRSX,!os!Indicadores$de$Belo$Monte!servirão!de!base!para!a!criação!de!um!Centro!de!Monitoramento!liderado!pela!Universidade!Federal!do!Pará!(UFPA),!também!com!recursos!do!PDRSX,!dando!continuidade!ao!monitoramento!das!condicionantes!da!obra!e!do!desenvolvimento!local.!!2!Instituto!Nacional!de!Pesquisas!Espaciais!(INPE)!c!Monitoramento!da!Floresta!Amazônica!Brasileira!por!Satélite!(PRODES).!Disponível!em:!http://www.dpi.inpe.br/prodesdigital/prodesuc.ph!3!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!do!Xingu!(PDRSX).!2018.!Apresentação:!O!que!é!o!Plano!de!Desenvolvimento!Regional!Sustentável!(PDRS)!do!Xingu.!Altamira.!Disponível!em:!!http://www.pdrsxingu.org.br/apresentacao.aspx!4!Carta!aberta!do!Condsef,!Ascema!Nacional,!SindsepcDF!(Seção!Sindical!Ibama),!AsibamacDF,!AsibamacRJ!e!Assemma.!03!de!Junho!de!2015.!“Licenciamento!ambiental:!o!barato!e!rápido!sai!mais!caro!para!todos”.!Disponível!em:!http://www.sindsepcdf.com.br/upload/arquivos/0240629001433339949.pdf!5!IPS!Amazônia,!2014.!Disponível!em:!http://www.ipsamazonia.org.br/ipscoquee!!6!Atlas!do!Desenvolvimento!Humano!no!Brasil,!2010.!Disponível!em:!http://www.atlasbrasil.org.br/2013/pt/ranking/!7!IPS!Amazônia,!2014.!Disponível!em:!https://s3csaceastc1.amazonaws.com/ipsx.tracersoft.com.br/documents/IpsAmazonia_2014_Final.pdf!8!Instituto!Trata!Brasil,!2018.!Ranking!do!Saneamento!c.!Disponível!em:!http://www.tratabrasil.org.br/images/estudos/itb/rankingc2018/realatorioccompleto.pdf!9!Global!Witness:!Defenders!of!the!Earth!–!Global!Killing!of!land!and!environmental!defenders!in!2016,!2017.!Disponível!em:!https://www.globalwitness.org/en/campaigns/environmentalcactivists/defenderscearth/!10!Revista!Página!22,!2010.!Reportagem!Caravana$sem$Fim,!,!edição!39!(2010).!Disponível!em:!!http://pagina22.com.br/2010/03/12/caravanacsemcfim/!11!ALVES,!J.!&!THOMAZ,!A.!J.!2012.!A!migração!do!trabalho!para!o!complexo!hidrelétrico!madeira.!In:!Procedings!of!XIII!Jornada!do!Trabalho,!2012.!Presidente!Prudente.!Disponível!em:!http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=MSC0000000142012000100032&lng=en&nrm=iso!!12!Instituto!Pólis,!2004.!O$direito$humano$à$moradia$em$Porto$Velho$e$os$desafios$para$o$desenvolvimento$sustentável$de$uma$cidade$da$Amazônia.!São!Paulo.!p.56.!Disponível!em:!http://www.polis.org.br/uploads/910/910.pdf!13!CUNHA,!Silvo!Rodrigues!Persivo.!Parecer!Técnico!sobre!Planejamento!Regional!c!Pareceres!dos!Consultores!sobre!o!Estudo!de!Impacto!Ambiental!do!Projeto!para!Aproveitamento!Hidrelétrico!de!Santo!Antônio!e!Jirau,!Rio!Madeira!–!RO.!In:!Relatório!de!Análise!do!Conteúdo!dos!Estudos!de!Impacto!Ambiental!(EIA)!e!do!Relatório!de!Impacto!Ambiental!(RIMA)!dos!Aproveitamentos!Hidrelétricos!de!Santo!Antonio!e!Jirau,!no!rio!Madeira,!estado!de!Rondônia.!Porto!Velho,!RO:!Cobrape!–!Cia.!Brasileira!de!Projetos!e!Empreendimentos!/!MPcRO,!2006.!14!Comissão!Mundial!de!Barragens!c!CMB.!1999.!Estudo$de$Caso$da$Usina$Hidrelétrica$de$Tucuruí$(Brasil):$relatório$final$da$fase$de$escopo.!Rio!de!Janeiro,!80!p.!15!ELETROBRAS.!2009.!Aproveitamento$Hidrelétrico$Belo$Monte:$Estudo$de$Impacto$Ambiental.!Rio!de!Janeiro.!36vols.!16!Norte!Energia!–!Relatório!Anual!e!Socioambiental,!2015.!Disponível!em:!http://norteenergiasa.com.br/tcm/docs/relatoriocanualcecsocioambientalc2015.pdf!17!IPEA.!2017.!Atlas$da$Violência.!Rio!de!Janeiro,!68p.!Disponível!em:!http://www.ipea.gov.br/atlasviolencia/download/2/2017!18!Conselho!Nacional!de!Direitos!Humanos!(CNDH),!2017.!Relatório!sobre!os!direitos!da!população!atingida!pela!implementação!da!usina!hidrelétrica!de!Belo!Monte!e!da!mineradora!Belo!Sun.!Brasília.!p.68.!Disponível!em:!http://www.mdh.gov.br/sobre/participacaocsocial/cndh/relatorios/RelatriodeBeloMonteBeloSun_aprovadocomrevisaoDOPLENRIO.pdf!!19!FGVces,!2016.!Indicadores$de$Belo$Monte$M$Resumo$dos$resultados$de$junho$de$2014$a$julho$de$2015.!São!Paulo.!Disponível!em:!http://indicadoresdebelomonte.eco.br/!20!FGVces,!2016.!Indicadores$de$Belo$Monte$M$$Mapa$dos$Caminhos:$Condicionantes$de$Saúde$e$o$Legado$para$o$Território.!São!Paulo.!Disponível!em:!http://indicadoresdebelomonte.eco.br/!21!FGVces,!2011.!Indicadores$de$Juruti.!São!Paulo.!Disponível!em:!http://indicadoresjuruti.com.br/!22!ZHOURI,!A.!et!al.!2012.!Desigualdade$ambiental$e$acumulação$por$espoliação:$o$que$está$em$jogo$na$questão$ambiental?.!eccadernos!ces![Online],!17.!Disponível!em:!http://journals.openedition.org/eces/1138!23!WANDERLEY,!L.J.M.!2009.!Deslocamento$compulsório$e$estratégias$empresariais$em$áreas$de$mineração:$um$olhar$sobre$a$exploração$de$bauxita$na$Amazônia.!Revista!IDeAS,!v.!3,!n.!especial,!p.!475c509.!

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