Universidade Federal de Santa Catarina Centro Sócioeconômico

Departamento de Economia e Relações Internacionais ­ CNM

Emanuely Gestal, Maria Júlia Castro

Os Estados Unidos e o suco de laranja: O Caso do Painel DS250

Florianópolis, SC

2014

Emanuely Gestal, Maria Júlia Castro

O Caso do Painel DS250

Trabalho acadêmico apresentado para a disciplina de Comércio Exterior (CNM 7220), ministrada pelo professor Fernando Seabra, do curso de Relações Internacionais, pertencente ao Departamento de Economia e Relações Internacionais da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito para aprovação na disciplina.

Florianópolis, SC 2014

1. Introdução

As relações existentes entre estados nacionais podem surgir das mais diversas razões no atual ambiente internacional. Sendo o sistema internacional anárquico como é, essas relações expressam­se das mais variadas formas possíveis. Uma das relações interestatais mais conhecidas desde o início da história da humanidade é o comércio e, assim como todas as relações, algumas vezes há algum tipo de conflito existente no decorrer de suas ações.

No entanto, algumas instituições foram criadas ao longo dos anos para ajudarem na solução desses conflitos que existem nas interações entre estados. Uma dessas instituições é a WTO (World Trade Organization). A organização internacional tem por objetivo estabelecer um marco institucional comum para orientar as relações comerciais entre os diversos países membros que a compõem. Através de denúncias e aberturas de painéis investigativos, a WTO tenta regularizar as relações comerciais entre os Estados para uma situação mais justa a vantajosa para os dois lados conflitantes no parâmetro permitidos por seu regimento interno, visando uma maior integração por meio do comércio exterior.

Nesse trabalho, descreveremos sobre um desses conflitos no âmbito da WTO (em português OMC, como será citada daqui para frente no trabalho). Com a nomeclatura Dispute Settlement 250, esse painel investigativo relata sobre o caso em que o Brasil solicitou consultas sobre um tipo de imposto cobrado pelos Estados Unidos sobre o seu suco de laranja que era importado pelo país.

O suco de laranja é um dos produtos mais exportados do Brasil, sendo o próprio Brasil o maior exportador a nível mundial e tendo grande renome por sua qualidade em todos os continentes para onde é enviado. Os Estados Unidos, por sua vez, está entre os dez maiores países importadores do suco de laranja brasileiro, sendo o maior consumidor mundial do produto. Após a exposição desses dados, torna­se mais compreensível o porquê da abertura desse painel, que pretendemos explicar melhor ao longo desse trabalho acadêmico.

2. Restrição Comercial

As relações comerciais entre Estados Unidos e Brasil são antigas e extensas. Com o passar dos anos, foi se criando um hábito de troca, de importação e exportação ­ não apenas de produtos e serviçoes, mas também de conhecimento empírico sobre a população das nações e cada país foi aprendendo a cultura do outro com o objetivo de facilitar e expandir cada vez mais as negociações entre os dois países.

Há muito potencial a se investir junto dos Estados Unidos: uma nação com destaque no cenário mundial sempre é um bom ator com o qual se relacionar em qualquer tipo de campo, principalmente o econômico.Os americanos são os principais compradores de produtos e serviços brasileiros no exterior: em 2006, a renda líquida brasileira proveniente dos Estados Unidos foi em torno de 18% do seu total. Já a partir desse único ponto, é possível ver a importância que as relações econômicas com o estado americano têm para o nosso país.

No entanto, o caminho contrário não acontece. Estudos apontam que a participação das exportações brasileiras dentro do mercado norte americanas são muito tímidas: ínfimos 1,4% da economia interna do país ­ o correspondente a 1,7 trilhão de dólares. É um mercado que traria muitos benefícios para o Brasil, se investido de forma correta.

Esse é um dos motivos que levou à solicitação de consultas que, mais tarde, se provadas com fundamento, levariam à abertura de um painel investigativo ­ o tema abordado nesse trabalho. No ano de 2002, o governo brasileiro solicitou a criação de um painel dentro da OMC acusando o estado da Florida, nos Estados Unidos, de aplicar um imposto extra sobre o produto brasileiro importado ao país a fim de “equalizar” o tributo aplicado sobre o produto interno.

O imposto aplicado pelos americanos, EET (Equalizing Excise Tax), não estava regulamentada até 12 de maio de 2004. Nessa data, a incidência da taxa foi regularizada como emenda nos estatutos específicos da Flórida e o Brasil não é mais obrigado a pagar dois terços da EET ­ porcentagem essa que costumeiramente era direcionada à campanhas publicitárias e outros métodos de divulgação que era exclusivos do suco de laranja da própria Flórida, o que colocava o produto brasileiro em desvantagem dentro do mercado americano através de um financiamento indireto do próprio Brasil, pois tirava todos os beneficios que a mercadoria poderia vir a ter por ser um produto exportado, seja lá quais eles fossem.

Além disso, outro motivo para o Brasil ter aberto esse painel contra os Estados Unidos deve­se ao fato de que, ao assinarem os papéis que validam sua entrada na OMC, os países concordam com todas as regras e diretrizes já determinadas pela organização; e, além disso, nada é acordado na OMC se não houver consenso entre todos os países membros. Entre as premissas estabelecidas nos acordos está o limite de tarifas alfandegárias que um país pode cobrar ao outro (no máximo 7% dos valores dos produtos), então a EET era uma tarifa extra sobre o produto brasileiro ­ algo que não se pode fazer segundo as premissas da OMC.

Baseando­se nesses fatos, então, é fácil apontar que as medidas adotadas pelos Estados Unidos eram prejudiciais ao Brasil a ponto de, sim, abrir um painel na Organização Mundial do Comércio. Quando um dos países responsável por quase 20% do lucro interno do país começa a cobrar uma taxa extra sobre o produto de maior fluxo de exportação que se tem no seu mercado, é normal que um país sinta­se prejudicado por isso.

É valido destacar que a Equalizing Excise Tax não foi extinguida dos estatutos vigentes no estado da Florida, apenas tornou­se facultativa. De forma irregula perante a OMC, essa taxa tem a capacidade de proteger os produtores de laranja na Flórida do produto externo, dando vantagem ao produtor nacional pela diferença de preço ­ e é exatamente isso que a OMC desmotiva nas relações entre os estados: uma superfaturação no produto externo de modo que qualquer vantagem que o produto poderia ter por vir de fora é eliminada com alguma taxa extra (nesse caso, como é a EET).

Toda essa exposição serve para falar da cláusula que foi aplicada sobre esse caso, segundo o Brasil. Dentro da OMC, há uma ampla gama de cláusulas ou princípios que servem como orientação para as relações comerciais entre os seus membros. Entre as várias que existem, podemos citar como as mais conhecidas: tratamento nacional, (assim que um produto entra no país, deve ser tratado como nacional), previsibilidade (transparência nas negociações), trocas mais livres (diminuições nas tarifas de comércio). A quebra de cláusula apontada nesse caso foi a cláusula da nação mais favorecida.

Nação mais favorecida é um rótulo que um país atribui a outro no comércio internacional. Significa que todas as nações serão tratadas de forma igualitária durante as negociações comerciais, sem nenhum favorecimento à alguma das partes. No comércio mundial não deve haver discriminação. Todas as partes contratantes têm que conceder a todas as demais partes o tratamento que concedem a um país em especial. Portanto, nenhum país pode conceder a outro vantagens comerciais especiais, nem discriminar um país em especial. Segundo o Brasil, ao aplicarem a taxa EET sobre o produto brasileiro, houve tal discriminação.

3. Histórico do caso

Em março de 2002, a Organização Mundial do Comércio estava de frente com a queixa do Brasil em relação aos Estados Unidos da América sobre o caso do imposto de equalização cobrado pela Flórida sobre o suco concentrado de laranja importado do Brasil. Caso este que constituiu a violação dos mecanismos de organização do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), no que corresponde à cláusula do tratamento nacional (Artigo III), que indica que os países devem dar aos produtos importados o mesmo tratamento deferido aos produtos nacionais para não ferir assim, as regras do comércio internacional e impossibilitando o desenvolvimento dos países membros da Organização Mundial do Comércio.

O Brasil diz que a taxa cobrada viola o enunciado do Artigo lll em três maneiras, primeiro onde o EET é conferido a produtos importados (o Brasil é o único país que exporta uma quantidade considerável de suco de laranja aos Estados Unidos, logo, sendo o único prejudicado pela EET), segundo, o EET não é imposto aos produtos similares feitos na Flórida, e terceiro, o valor recebido pelo EET é direcionado ao financiamento da produção e propaganda do suco de laranja da Flórida. A partir dessa cláusula, os Estados soberanos se defendem de eventuais discriminações do comércio em âmbito internacional. Esta barreira comercial imposta no suco de laranja vem sendo realizada desde 1970, além disso, é a lei mais antiga protecionista enfrentada pelos exportadores nacionais. Eliminando a vantagem do suco brasileiro, a taxa de equalização dos produtos importados beneficia os produtores locais da Flórida, porém o governo da Flórida cobra um imposto dos próprios produtores locais, conhecido como "box tax", onde a receita obtida com essa taxa é direcionada a gastos com publicidade e promoção de frutas e produtos cítricos da Flórida e incide sobre as caixas de laranjas colhidas.

Os Estados Unidos alegaram que o argumento brasileiro é inconsistente, e bloquearam a criação do painel junto a OMC em setembro de 2002. O Brasil iria apresentar novamente o caso em outubro de 2002, porém, no final do ano, o Itamaraty decidiu suspender o processo para tentar uma solução bilateral mais rápida, evitando assim um desgaste político entre os países. Mas a ideia de recorrer definitivamente à Organização Mundial do Comércio, veio após a Justiça da Flórida investigar a legalidade do imposto. Então em maio e junho de 2002, sem sucesso após uma consulta com os Estados Unidos, o Brasil requereu a formação de um Painel. Os dois governos passaram então, por longas consultas de rodadas, além de consultas entre a indústria e o Estado da Florida, mas somente em abril de 2004 o estatuto da Flórida foi modificado pelo legislativo do país, levando também o governador a assinar a alteração da lei.

No mês seguinte da alteração do estatuto, Brasil e Estados Unidos comunicaram formalmente ao Órgão de Solução de Controvérsias da Organização Mundial do Comércio sobre a resolução do caso e levando ao encerramento do painel, onde os processadores de produtos cítricos importados não são obrigados a pagar até dois terços da EET, além disso, os processadores podem utilizar o terço que restará de seu pagamento da EET nas áreas de relações públicas, marketing e publicidade pelo Florida Department of Citrus ­ FDOC (Departamento de Cítricos da Flórida).

Tal desfecho neste caso só se deu com sucesso, pois os dois governos, se esforçaram na cooperação ao longo das consultas do painel. Após essa medida na alteração da lei, pode­se observar que não houve uma mudança significativa nas exportações de laranja do Brasil, pois ele continuou sendo o único país do globo que exporta uma quantidade considerável de suco de laranja aos Estados Unidos. Houve apenas uma formalização na lei nos estatutos da Flórida sobre o uso pelos ganhos obtidos do imposto de equalização, por isso, houve uma resolução do caso sem medidas drásticas no comércio de ambos os países.

4. Evidências Empíricas

Para observar o caso com uma maior precisão e entendermos melhor se as tarifas aplicadas pelos norte americanos afetaram a indústria brasileira de suco de laranja, para sabermos como se desenvolveu o mercado de ambos os países antes, durante e depois do período desse painel, construímos gráficos e organizamos dados de pesquisa para a melhor exposição de análises e conclusões possíveis acerca do assunto.

4.1 Estados Unidos, Brasil e o mundo

O mercado mundial de laranja destaca sua produção em duas regiões: Flórida, nos

Estados Unidos e São Paulo, no Brasil. Essas duas regiões juntas compõe 40% da produção total do mundo. Espanha e México também são grandes produtores e se destacam no ramo, como podemos observar nos dados abaixo:

Tabela 1. Principais produtores mundiais de laranja – 1990 a 2005 (milhões de

toneladas métricas).

Fonte: FAOSTAT (2007)

É interessante destacar que o Brasil se tornou o maior e mais competitivo país produtor neste mercado deste os anos 80, já os Estados Unidos possuem uma média de participação de 16.9%, ficando em segundo lugar. É importante salientar também que, a produção do suco de

laranja no Brasil é voltada para o mercado internacional. O setor agrícola é um dos mais importantes para a economia brasileira. Desde a modernização da agricultura na década de 70, o Brasil fez crescer, a cada ano, o número de negócios internacionais. Um setor de amplo destaque nesta modernização é a cadeia citrícola, que em 2002 chegou a trazer para o Brasil mais de US$1 bilhão em divisas (MARINO; NASSAR; NEVES, 2003).

Desde 2000 a quantidade que foi exportada de laranja quase não teve alteração, com algumas quedas e aumentos, ainda assim continuou sendo um produto bastante relevante para o PIB (Produto Interno Bruto) brasileiro, apesar do imposto de equalização cobrado pelo estado da Flórida, que, como é possível ver aqui, ser mais uma formalização na lei dos estatutos do estado norte­americano do que uma barreira às exportações brasileiras para tentar impedir seu desenvolvimento, por isso não houve uma contra­argumentação tão intensa por parte dos Estados Unidos no painel em que se estava inserido. A solução alcançada foi mutuamente satisfatória, e não prejudicou em grande escala nenhum dos países envolvidos. Além disso, como já foi mencionado neste trabalho, o Produto Interno Bruto de ambos os países também não foram afetados, observa­se nos dois gráficos abaixo que seu PIB PPC per capita só aumentou, salvo o ano de 2009 evidentemente pela grande crise. Tirando isso, a mudança sob o imposto de equalização não teve qualquer reação sobre este item analisado, ao contrário do que se pensa, só houve crescimento. Gráfico 1. PIB PPC per capita dos Estados Unidos

Fonte: IPEADATA

Gráfico 2. PIB PPC per capita do Brasil

Fonte: IPEADATA

Agora, direcionando para as exportações do suco de laranja de fato, pode­se observar que no Brasil este setor divide­se em três tipos: 1.Suco congelado e concentrado (Frozen Concentrate Orange Juice, FCOJ), 2.Suco não congelado e 3.Outros tipos de suco. Por motivos como posições geográficas e solo privilegiado para a produção do produto, a laranja brasileira é considerada a melhor do mundo. O processo de exportação de suco brasileiro ocorreu desta maneira:

No Brasil, a primeira fábrica de suco de laranja foi montada durante a Segunda Guerra Mundial (1939/1945), para o fornecimento no mercado interno. De modo a evitar o desperdício da fruta, o governo do estado de São Paulo montou a fábrica, mas o empreendimento fracassou devido à falta de mercado consumidor. A recuperação das exportações de laranja com o pós­guerra, que tanto animou os citricultores, era insuficiente para absorver toda a fruta disponível a cada safra (AGRONEGOCIOS, 2013).

O gráfico abaixo demonstra entre os anos de 2000 até 2010 como foi a taxa de exportação brasileira nesta área.

Gráfico 3. Exportações brasileiras de suco de laranja (em milhares de toneladas)

Fonte: CITRUSBR

Através desta tabela, nota­se que as exportações não acontecem em uma forma linear e oscila todos os anos sem a interferência da EET ­ ao contrário do que se pensa. Após a alteração da lei em relação a aplicabilidade da no estatuto da Flórida, em 2004, até o ano de 2007, por exemplo, aumentou a importação pelo estado norte­americano.

É possível analisar, então, com base nos fatos apresentados ao longo do trabalho, diversos pontos. O primeiro deles seria que nos últimos 25 anos o Brasil revolucionou o quadro de exportação de suco de laranja no mundo com o aumento significativo da sua produção interna e, assim, liderando o mercado nesse quesito em específico. Neves e Marino (2002) destacam que a produção de suco de laranja no Brasil é quase totalmente direcionada para o mercado internacional e se caracteriza como um dos principais produtos da pauta de exportação.

Em seguida, podemos dizer que vem os Estados Unidos; cuja produção também é em grande escala, porém sua produção não supre seu consumo interno ­ os norte americanos necessitam importar o suco de laranja de outros produtores. Durante praticamente toda a década

dos anos 2000, o Brasil permaneceu exportando para o mundo um volume médio de 1,3 milhão de suco de laranja, sendo 30% desse mesmo volume apenas para os Estados Unidos, segundo pesquisas por nós realizadas.

Sobre o consumo do suco de laranja em si, como produto, independente do seu país de origem, é interessante destacar que o seu consumo a nível mundial vem caindo ao longo da década. Pesquisas feitas pela empresa CitrusBR apontam que a competição no mercado está ficando mais acirrada devido a maior variedade de bebidas disposíveis à escolha do consumidor. O gráfico abaixo comprova isso, mostrando que a parte relativa aos sucos (em laranja) representa pouco mais de 5% do consumo mundial de bebidas.

Gráfico 4. Consumo mundial de bebidas, por categoria

Apesar dessa significativa queda a nível mundial, o Brasil vem expandindo seu mercado para novos mercados, por exemplo: países do leste asiático, como China e Japão, o que torna o produto brasileiro presente em praticamente todos os continentes do planeta.

Todos esses dados servem para comprovar que a tarifa EET imposta pelo estado da Flórida, diferentemente do que se alega, não prejudicava o Brasil ­ tanto que, depois que a medida foi modificada na lei americana como “opcional”, as importações dos Estados Unidos em relação ao produto brasileiro aumentaram.

O mercado de suco de laranja em si está enfrentando problemas nos ultimos anos. Caso o Brasil estivesse sofrendo algum déficit nas suas exportações (o que não se mostra real, de acordo com os gráficos e dados aqui apresentados) não seria por conta de uma única taxa cobrada por um dos países importadores do seu produto.

5. Conclusão Sabe­se que atualmente no âmbito internacional, com ênfase na parte de países exportadores, há uma grande competitividade. No caso do Brasil, em relação ao suco de laranja com o resto do mundo, percebe­se claramente sua vantagem e o que faz do país ser o campeão de exportações neste ramo deste os anos 80, e que destina sua produção de laranja para o comércio internacional, seguido dos Estados Unidos, México e Espanha. A partir disto, é notável a presença de medidas, regras e barreiras para que o “líder” de tal exportação não consiga atingir seu poder de maximização, porém, ao contrário disto, o que se seria uma formalidade na lei, também foi levado ao Órgão de Solução de Controvérsias como no caso Dispute Settlements 250 entre Brasil e Estados Unidos. Falamos em formalidade na lei, a partir dos dados analisados acima, tal como gráficos e histórico do caso.

A partir destas provas, constatamos que não houve uma perda considerável em exportações (muito pelo contrário), Produto Interno Bruto e tão pouco, fez com que o Brasil deixasse de ser o número um em exportação de suco de laranja. As exportações cresceram em certa medida, assim como o PIB PPC per capita. A formalidade que ocorreu foi a partir da alteração da lei no estatuto, cujo governador da Flórida assinou no ano de 2004, visando que os países exportadores para o estado não eram mais obrigados a pagar até dois terços do imposto de equalização.

Além de tudo isso, a própria decisão de ir até a OMC, somente aconteceu após a própria justiça de a Flórida investigar a suposta legalidade do imposto de equalização, que na verdade por ser uma tarifa MFN (most favored nation), não só o Brasil ficou sujeito a pagar este imposto e sim, todos os países exportadores para os Estados Unidos que iriam exportar suco de laranja também pagariam. De certa forma, o Brasil não saiu perdendo tanto também pelo fato de o suco exportado ser somente o próprio suco e não uma embalagem onde dizia sua origem.

A partir de quando esse suco chega ao estado da Flórida ele é embalado e mandado à venda como se fosse um suco nacional, logo, o suco que saí aqui do Brasil pode ser vendido em todo o país dos Estados Unidos e ganha a marca própria do suco nacional. Seria sim uma ilegalidade, se o Brasil exportasse o suco em sua última forma já pronto para venda e ainda tivesse que pagar a taxa de equalização, que não é o que acontece. Não podemos esquecer que

também o Brasil fora prejudicado, assim como todos os países exportadores de cítricos pela crise no consumo mundial de bebidas, que caiu muito em relação à outros tipos de bebidas.

Concluímos também, a forte participação da Organização Mundial do Comércio (OMC) e seus instrumentos, como o GATT (General Agreement on Tariffs and Trade), o Acordo em Subsídios e Medidas Compensatórias, dentre outros, e todos com o mesmo objetivo: tentar eliminar ou controlar as barreiras que surgem no comércio internacional. Nos dias atuais a OMC administra muitos acordos, e também a responsabilidade de desenvolver novos mecanismos para que ocorra o chamado comércio livre entre as nações. Para conseguir chegar à sua finalidade, a OMC tem como base e as validam muito com as teorias econômicas que preveem a eliminação de barreiras ao comércio internacional. Com este “apoio” os países podem recorrer sempre que, após analisar sua economia no setor comercial internacional e se dar conta que algo não está certo. Foi neste contexto que Brasil e Estados Unidos se viram de frente a frente tentando achar uma solução para um acordo sobre a EET, que por fim obteve uma resolução sem conflitos.

Neste trabalho fizemos um estudo não tanto específico em relação direta com as exportações do Brasil para os Estados Unidos, tivemos um olhar mais global para ver como que este caso iria impactar as exportações do Brasil a nível mundial, e logo percebemos que realmente não ouve alterações como mostra o gráfico sobre todas as exportações do Brasil a partir dos anos 2000, sempre oscilando e por vezes, houve o aumento para outros países. E não teve alterações justamente pelo fato do Brasil estar buscando novos mercados como a Ásia, por exemplo, além dos Estados Unidos, conseguindo assim uma exportação sem o imposto de equalização que era uma taxa MFN do qual foi motivo de painel na OMC.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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