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CHRISTIANE KARLA SPIELMANN
OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
TOLEDO
2009
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CHRISTIANE KARLA SPIELMANN
OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Serviço Social, Centro de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Estadual do Oeste do Paraná, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Serviço Social. Orientadora: Profa. Dra. Esther Luíza de Souza Lemos
TOLEDO 2009
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CHRISTIANE KARLA SPIELMANN
OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de Serviço Social, Centro de Ciências Sociais Aplicadas da Universidade Estadual do Oeste do Paraná, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Serviço Social. Orientadora: Profa. Dra. Esther Luíza de Souza Lemos.
BANCA EXAMINADORA _____________________________________
Profa. Dra. Esther Luíza de Souza Lemos Universidade Estadual do Oeste do Paraná
_____________________________________ Prof. Dr. Alfredo Aparecido Batista
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
_____________________________________ Prof. Ms. Ineiva Terezinha Kreutz Louzada
Universidade Estadual do Oeste do Paraná
Toledo, de novembro de 2009.
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Àqueles que me deram
a vida e me ensinaram
a vivê-la com
dignidade, Jaime e
Neusa, razões de tudo!
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AGRADECIMENTOS
A Deus e ao Divino Espírito Santo, pela vida, pelos milagres que fizeram e fazem em mim,
por me darem forças para lutar e seguir em frente, quando tudo parece perdido. Obrigada,
Pai, pela Tua presença, por minha vida, pela minha família, por meus amigos... A Ti,
Senhor, toda Glória, agora e para sempre, Amém!
A meus pais amados, exemplos de vida, amor e cumplicidade, vocês são minha vida. Mãe,
obrigada por ter dito sim quando estava em seu ventre, por me ensinar as primeiras palavras
e por fazer de sua vida dedicação a sua família. Pai, obrigada por ser esse pai maravilhoso,
por me ensinar os primeiros passos e por me guiar sempre pelo caminho da fé. Sem vocês
todas as conquistas seriam em vão. Obrigada! Amo vocês!
Ao Ricardo, “meu irmão preferido”, obrigada pelas brincadeiras de criança, pelas brigas e
por me fazer companhia na hora das “broncas” e, acima de tudo, obrigada por “cuidar” dos
nossos pais. Eu te amo!
A meus avós Ladislau e Wanda Jeziorny, pela presença constante. Esse caminho só foi
possível com o apoio de vocês! Obrigada!
A meus familiares, Amanda, Cleusa, Leonora, Adecir e Gustavo... Obrigada pelos almoços
em família, pelas brincadeiras, pelas gargalhadas. Foram vocês que, em muitos momentos,
alegraram minha caminhada!
À Julia Vincenzi, amiga querida, que me ensinou que as aparências enganam, que nem tudo
o que parece é. Amiga, obrigada pela companhia diária, por dividir a casa, por estar a meu
lado, me ouvir, me consolar e torcer por mim. Que Deus te ilumine sempre. Você é muito
especial e eu te amo, “Ju”!
A minhas amigas, essenciais, Gisiele, Ariádyne e Cristiane Patrícia, por estarem a meu lado
todos os dias, por compartilharem os momentos de angústia e de desespero, mas, além de
tudo isso, obrigada pelos momentos de alegrias e de confidências, com o que
amadurecemos e crescemos juntas. Não importa que caminhos iremos seguir daqui para
frente, quero tê-las sempre perto de mim. Sucesso para nós! Amo vocês!
À Eliane Saroretto, amiga fiel e confidente, que sempre esteve a meu lado. Lih, obrigada
por ouvir minhas neuras e me acompanhar nas pizzas! Desejo-te todo sucesso do mundo e
que continue sendo sempre essa pessoa iluminada. Te amo, amiga!
Ao Thales, garoto abençoado por Deus, que cruzou meu caminho e tornou meus dias mais
alegres. Obrigada pelos momentos mais do que especiais, por estar a meu lado e me fazer
sorrir, mesmo quando o mundo estava desabando. Afinal de contas, Goiano, “E quando eu
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estiver triste, simplesmente me abrace. E quando eu estiver louco, subitamente se afasta. E
quando eu estiver bobo, sutilmente disfarce...” Adoro-te, menino!
À Márcia Mello, pelo carinho de sempre, por me consolar e estar a meu lado nesta “dura
vida acadêmica”. Pelos almoços e pelas conversas!
À Chris Zago e à Andréia, amigas de início da caminhada. Meninas, obrigada pelas
verdades e pelas manhãs nos “banquinhos da Unioeste”.
À Esther, muito mais do que orientadora, mestre e amiga, que Deus colocou em minha
vida. Obrigada pelos eventos, pelos almoços, por acreditar em mim e por despertar “minha
paixão” pela assistência social! Que seja sempre abençoada!
À Marilia Borges, supervisora de estágio, pelos ensinamentos, pela competência
profissional e pelo compromisso ético sempre presentes.
À Cláudia Micheli, à Eliz, à Fran, à Vanessa, à Susane, à Susana, à Danielli, à Martinha, à
Diane e à Ana Luísa. Vocês são muito especiais! Sucesso!
Ao “Cidão” e ao Adriano Sementino pelos momentos de descontração e pelas conversas.
Às assistentes sociais Janete Appel, Débora Kowalski e Indianara Smaha. Desejo sucesso a
vocês. Que sigam convictas de seus princípios durante o árduo trabalho de assistente social!
Aos mestres Alfredo Batista, Cleonilda Dallago, Ineiva Louzada e Diuslene Fabris, pelo
carinho e pelos ensinamentos. Saibam que meu carinho e gratidão por vocês são eternos!
Às técnicas do Escritório Regional da SETP/Cascavel, Lúcia Tureck e Ione Belo, e Solange
Fernandes e Carla de Souza, da SETP/Curitiba, por disponibilizarem os dados que tornaram
esta pesquisa realidade.
Ao meu colega Leandro Crestani pelo empréstimo da bibliografia sobre a região oeste do
Paraná.
À UNIOESTE pela oportunidade de formação acadêmica no espaço público e ao Programa de
Iniciação Científica – PIBIC que oportunizou o acesso ao universo da investigação.
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SPIELMANN, Christiane Karla. Os serviços socioassistenciais na Região Oeste do Paraná. Trabalho de Conclusão de Curso (Bacharelado em Serviço Social). Centro de Ciências Sociais Aplicadas. Universidade Estadual do Oeste do Paraná – Campus – Toledo, 2009
RESUMO
O presente Trabalho de Conclusão de Curso – TCC tem como objetivo central analisar a natureza dos serviços socioassistenciais prestados na região oeste do Paraná. O oeste paranaense foi a última região do Estado a ser colonizada e povoada, após a II Guerra Mundial, tendo como alvo a exploração dos seus recursos naturais, marcado pelas relações de fronteira internacional. Grande parte dos 50 municípios que compõem atualmente essa região são municípios criados após a década de 1970 e 40 deles possuem até 20.000 habitantes, caracterizados pela Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004), como municípios de Pequeno Porte I. A PNAS trouxe como principal deliberação a criação do Sistema Único de Assistência Social - SUAS, normatizado em 2005 pela Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social – NOB/SUAS. A NOB/SUAS normatiza a gestão das ações socioassistenciais em todo território nacional. As ações socioassistencias, desde a aprovação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS, em 1993 devem ser organizadas em sistema descentralizado e participativo, formado por todas as organizações públicas e privadas, tendo como uma das diretrizes a “primazia da responsabilidade pública” em cada esfera de governo. Entretanto foi apenas com a NOB/SUAS que o Estado, através dos Centros de Referência da Assistência Social – CRAS, tornou-se responsável direto pela execução das ações socioassistenciais, como direito social no âmbito da Proteção Social Básica e dos Centros de Referência Especializada da Assistência Social – CREAS, no âmbito da Proteção Social Especial. Dentre as ações socioassistenciais, destacam-se os serviços, que tem caráter continuado e que, historicamente foram desenvolvidos pelas organizações privadas. Tendo como fonte de dados os relatórios de gestão dos 50 municípios que compõem a Associação dos Municípios do Oeste do Paraná – AMOP, a pesquisa evidenciou que o porte dos municípios e o tempo de emancipação política interferem diretamente tanto na natureza das organizações que prestam serviços quanto na quantidade de serviços prestados pelas mesmas. Embora se observe um aumento das ações efetivadas pelas administrações públicas municipais a partir de 2005, na área são predominantes os serviços executados pelas entidades e organizações da sociedade civil, especialmente nos municípios de grande porte. Palavras-chave: Região Oeste do Paraná; Política da Assistência Social; Serviços socioassistenciais.
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LISTA DE GRÁFICOS
GRÁFICO 1 - QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS EMANCIPADOS X DÉCADA ........ 24 GRÁFICO 2 - ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ .......................................................................................................................... 28 GRÁFICO 3 - TAXA DE POBREZA NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ ................... 28 GRÁFICO 4 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NO MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I ...................................................................... 49 GRÁFICO 5 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I .............................................. 49 GRÁFICO 6 – RELAÇÃO PÚBLICO – PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II .................................................................. 50 GRÁFICO 7 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II ............................................. 51 GRÁFICO 8 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE ........................................................................ 51 GRÁFICO 9 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE ................................................... 52 GRÁFICO 10 – NÚMERO DE CRASs INSTALADOS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I ............................................................................................................. 53 GRÁFICO 11 – NÚMERO DE CRASs INSTALADOS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II ........................................................................................................... 54 GRÁFICO 12 – NÚMERO DE CRASs INSTALADOS NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE .................................................................................................................. 54 GRÁFICO 13 – AÇÕES SOCIOASSISTENCIAIS ............................................................ 55 GRÁFICO 14 – PÚBLICO ALVO ....................................................................................... 57 GRÁFICO 15 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E SUA NATUREZA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I ............................................ 58 GRÁFICO 16 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I NO ANO DE 2006 .......................................................................................................................................... 59 GRÁFICO 17 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I NO ANO DE 2007 .......................................................................................................................................... 60 GRÁFICO 18 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E SUA NATUREZA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II .......................................... 60 GRÁFICO 19 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II NO ANO DE 2006 .......................................................................................................................................... 61 GRÁFICO 20 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II NO ANO DE 2007 .......................................................................................................................................... 62 GRÁFICO 21 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E SUA NAUTUREZA NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE .............................................. 62 GRÁFICO 22 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAS NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE NO ANO DE 2006 .......................................................................................................................................... 63 GRÁFICO 23 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE NO ANO DE 2007 .......................................................................................................................................... 64
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LISTA DE SIGLAS
ABI Associação Brasileira de Imprensa
AI Ato Institucional
AMOP Associação dos Municípios do Oeste do Paraná
ANDE Administrácion Nacional de Eletricidad
CEB Comunidades Eclesiais de Base
CENSE Centro de Socioeducação
CNAS Conselho Nacional de Assistência Social
CNPJ Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica
CNSS Conselho Nacional de Serviço Social
CRAS Centro de Referência de Assistência Social
CREAS Centro de Referência Especializado de Assistência Social
ECA Estatuto da Criança e do Adolescente
ELETROBRÁS Centrais Elétricas Brasileiras
ER/SETP Escritório Regional da Secretaria de Estado do Trabalho e
Promoção Social
FHC Fernando Henrique Cardoso
FEB Força Expedicionária Brasileira
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia Estatística
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
IPARDES Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social
IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
JK Juscelino Kubistchek
LA Liberdade Assistida
LBA Legião Brasileira de Assistência Social
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
LOS Lei Orgânica da Saúde
MARIPÁ Indústria Madeireira e Colonizadora Rio Paraná
MDS Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MPAS Ministério de Previdência e Assistência Social
NOB/SUAS Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
PAIF Programa de Atenção Integral à Família
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PBF Programa Bolsa Família
PCS Programa Comunidade Solidária
PIBIC Programa Institucional de Bolsas de Iniciação Científica
PNAS Política Nacional de Assistência Social
PSC Prestação de Serviço à Comunidade
PSB Proteção Social Básica
PSE Proteção Social Especial
PSE/AC Proteção Social Especial de Alta Complexidade
PSE/MC Proteção Social Especial de Média Complexidade
PT Partido dos Trabalhadores
SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem no Comércio
SENAI Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial
SESC Serviço Social do Comércio
SESI Serviço Social na Indústria
SETP Secretaria de Estado do Trabalho e Promoção Social
SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social
SUAS Sistema Único de Assistência Social
UNE União Nacional dos Estudantes
UNIOESTE Universidade Estadual do Oeste do Paraná
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SUMÁRIO
RESUMO ................................................................................................................................... 7 LISTA DE GRÁFICOS ........................................................................................................... 8 LISTA DE SIGLAS .................................................................................................................. 9 INTRODUÇÃO ...................................................................................................................... 12
1 COLONIZAÇÃO DO OESTE PARANAENSE: ALGUMAS APROXIMAÇÕES ...... 15 1.1 O OESTE PARANAENSE ................................................................................................ 16 1.2 O PROCESSO EMANCIPATÓRIO DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO OESTE DO PARANÁ .................................................................................................................................. 24 1.3 A “QUESTÃO SOCIAL” NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ ...................................... 26
2 ASSISTÊNCIA SOCIAL: A TRAJETÓRIA DE UMA POLÍTICA PARA EFETIVAR-SE COMO DIREITO – ALGUNS APONTAMENTOS ............................... 30 2.1 DA DÉCADA DE 1930 AOS ANOS 1980........................................................................ 31 2.2 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 À APROVAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – 2004 ................................................................. 38 2.2.1 Assistência Social: a novidade do SUAS ...................................................................... 44
3 O SUAS E OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ ................................................................................................................................. 48 3.1 NATUREZA DAS ORGANIZAÇÕES ............................................................................. 48 3.2 MUNICÍPIOS COM CRASs INSTALADOS .................................................................... 53 3.3 AÇÕES SOCIOASSISTENCIAIS ..................................................................................... 55 3.4 NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS ............................................... 57
CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................. 65 REFERÊNCIAS ..................................................................................................................... 67 APÊNDICES ........................................................................................................................... 73 ANEXO .................................................................................................................................... 82
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INTRODUÇÃO
No Brasil, a assistência social foi, por muito tempo, relegada ao espaço privado,
ou seja, entregue às iniciativas da sociedade civil. A assistência social era, assim,
compreendida não como um direito do cidadão, mas como benesse, filantropia e caridade dos
setores mais abastados, com forte motivação religiosa. O Estado, ao longo do tempo, instituiu
uma relação indireta, concedendo subvenções e auxílios técnico-financeiros para as entidades
prestadoras de serviços, como meio de garantir que elas continuassem a desenvolver ações de
enfrentamento às diferentes manifestações da “questão social”, especialmente enfrentamento
ao fenômeno da pobreza absoluta (HEIN, 1997).
Somente a partir da Constituição Federal de 1988, a Assistência Social passa a
integrar o campo das políticas sociais, sendo regulamentada através da Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS), em 7 de dezembro de 1993. Com esses dois marcos históricos no
campo jurídico-normativo, o Estado passou a ser responsabilizado pela política de assistência
social. Sendo assim, apenas na década de 1980 é que a sociedade brasileira trouxe ao espaço
público a necessidade da atenção aos cidadãos que experimentam, no cotidiano, a contradição
de viverem em situação de pobreza num contexto de riqueza e abundância.
A LOAS define os tipos de ações desenvolvidas no âmbito da assistência social:
benefícios, serviços, programas, projetos – cada uma dessas ações tendo características
próprias. Em 2004, o Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) aprovou a Política
Nacional de Assistência Social (PNAS), que visa a construção do Sistema de Assistência
Social, definido pela LOAS em seu artigo 6º. A nova PNAS reforça o que preconiza a LOAS
e, em conjunto com a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social –
NOB/SUAS (2005), define a gestão da assistência social em nível nacional e cria o Sistema
Único de Assistência Social (SUAS).
Uma das questões discutidas na PNAS e na NOB/SUAS é a construção de uma
rede articulada de serviços socioassistenciais, formada pelo Estado e pela sociedade civil, que
desenvolva ações do âmbito da proteção social básica e da proteção social especial. Tal rede,
em especial os serviços prestados, é o alvo desta pesquisa.
A partir da aproximação com o Programa Institucional de Bolsas de Iniciação
Científica (PIBIC) e com o estágio no âmbito da política de assistência social, no Centro de
Referência de Assistência Social (CRAS II) do município de Toledo, propôs-se o problema
inicial da pesquisa: Quais são e qual é a natureza dos serviços socioassistenciais prestados
na Região Oeste do Paraná? A opção pela Região Oeste deu-se devido à necessidade de
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conhecer a região, para se pensar uma política regional de assistência social e, também, pela
referência da Universidade Estadual do Oeste do Paraná (UNIOESTE), onde o curso de
Serviço Social é ofertado. O objetivo central foi mapear a rede de serviços socioassistenciais
nessa região paranaense.
Para responder a tal questionamento, alguns objetivos específicos foram traçados:
1 – Contextualizar historicamente a Região Oeste do Paraná; 2 – Analisar a formação social,
econômica, política e cultural dos municípios que compõem a Região Oeste do Paraná; 3 –
Desenvolver o trajeto da assistência social na busca por sua efetivação enquanto política; 4 –
Apresentar as inovações da PNAS – 2004 e da NOB/SUAS – 2005; 5 – Mapear os serviços
socioassistenciais públicos e privados ofertados na Região Oeste do Paraná, nos anos de 2006
e 2007.
A pesquisa desenvolvida é do tipo exploratória, tipo de pesquisa que, para Gil
(2008, p. 27), tem como objetivo aproximar-se de determinado fato/objeto, proporcionando
uma visão geral, para desenvolver posteriores estudos. É uma pesquisa quanti-qualitativa,
onde os dados se complementam e interagem em uma realidade dinâmica (MINAYO, 2002,
p. 22).
Para os fins da coleta de dados, o instrumento adotado foi a pesquisa bibliográfica
e a análise documental. A pesquisa bibliográfica é amplamente utilizada em pesquisas
exploratórias ou descritivas, visto que essas pesquisas estudam temas pouco conhecidos. Para
tanto, utiliza-se a bibliografia existente, ainda que genérica e dispersa, pois ela possibilita uma
primeira aproximação com o objeto a partir das fontes bibliográficas encontradas. Gil (1994,
apud LIMA; MIOTO, 2007, p. 40) afirma que a pesquisa bibliográfica possibilita um alcance
maior de informações, através de publicações, bem como auxilia na construção de um quadro
conceitual melhor definido.
A análise documental é uma técnica de pesquisa muito valiosa, pois permite uma
abordagem qualitativa dos dados. É importante destacar que documentos são “[...] quaisquer
materiais escritos que possam ser usados como fonte de informações sobre o comportamento
humano” (PHILLIPS, 1974, p. 187 apud LUDCKE E ANDRÉ, 1986, p. 38). Assim, portanto,
caracterizam-se como documentos “[...] leis e regulamentos, normas, pareceres, cartas,
memorandos, diários pessoais, autobiografias, jornais, revistas, discursos, roteiros de
programas de rádio e televisão até livros, estatísticas e arquivos escolares” (LUDCKE E
ANDRÉ, 1986, p. 38).
Em um primeiro momento da pesquisa, o instrumental utilizado foi a pesquisa
bibliográfica, assim se procedendo para aprofundar o conhecimento sobre a temática e para
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construir o embasamento teórico do estudo. Posteriormente partiu-se para a análise dos
Relatórios de Gestão1 encaminhados pelos municípios à Secretaria de Estado do Trabalho e
Promoção Social (SETP). Para a pesquisa foi utilizada a totalidade, ou seja, foram analisados
50 Relatórios de Gestão dos 50 municípios da Região Oeste do Paraná, respectivos aos anos
de 2006 e 2007, totalizando 100 relatórios2.
Na análise da pesquisa, os municípios foram divididos de acordo com seu porte,
seguindo a definição da PNAS. Sendo assim, foram classificados em: Pequeno Porte I,
municípios de até 20 mil habitantes, totalizando 40 municípios; Pequeno Porte II, municípios
de 20 a 50 mil habitantes, totalizando 7 municípios; e Grande Porte, municípios de 100 a 900
mil habitantes, totalizando 3 municípios. Na região não existem municípios de médio porte.
A exposição do conteúdo da pesquisa foi divida em 3 capítulos. No primeiro
discute-se a formação histórica, social, econômica e cultural da Região Oeste do Paraná e a
emancipação de seus 50 municípios, bem como algumas manifestações da “questão social” na
região. Em um segundo momento são feitos alguns apontamentos sobre o percurso da
assistência social até sua efetivação enquanto uma política de responsabilidade estatal. Por
fim, apresenta-se, no capítulo 3, o resultado da pesquisa, com os dados referentes às
instituições públicas e privadas, o nível de proteção social a que se destinam os serviços, o
público-alvo e a relação entre serviços públicos e serviços privados.
As considerações finais são apenas um convite para continuar o processo de
investigação, considerando os resultados até aqui obtidos e visando contribuir na construção
do conhecimento sobre a política de assistência social e assim qualificar tanto o exercício
como a formação profissional na Região Oeste do Paraná.
1 Os Relatórios de Gestão são instrumentos de monitoramento e de avaliação da política de assistência social que
são formulados pelo órgão gestor municipal a cada ano. Existe um formulário-padrão que é preenchido de forma online pelo técnico a quem foi atribuída tal responsabilidade. Somente este dispõe da senha e acesso ao Sistema de Informação que gera o relatório. É fundamental registrar o avanço do Sistema da Informação no âmbito da política de assistência social. A criação do SUASWEB criou uma sistemática na qual, a cada ano, se abra o sistema para preenchimento do Relatório de Gestão do ano anterior. O mesmo deve ser aprovado pelo Conselho Municipal de Assistência Social, o qual deve emitir resolução de aprovação. Este, com respectiva ata de reunião, é indicado no final do documento. Segundo a NOB/SUAS, os Relatórios de Gestão destinam-se a “sintetizar e divulgar as informações sobre os resultados obtidos e sobre a probidade dos gestores do SUAS às instâncias formais do SUAS, ao Poder Legislativo, ao Ministério Público e à sociedade como um todo” (BRASIL, NOB/SUAS, 2005, p. 516).
2 Dos Relatórios de Gestão dos 50 municípios, não foi possível analisar os Relatórios de Anahy (2006 e 2007), de Ibema, de Jesuítas e de Guaíra (referentes aos ano de 2006).
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1 COLONIZAÇÃO DO OESTE PARANAENSE: ALGUMAS APROXIMAÇÕES Pensar a Região Oeste do Paraná é compreendê-la dentro da dinâmica de
desenvolvimento do Estado do qual faz parte, perpassando os pontos essenciais desse
desenvolvimento. Para entendê-la como se encontra nos dias atuais é necessário identificar as
determinações históricas que fizeram parte desse processo. Dessa maneira, procura-se, nesse
capítulo reconstruir, de maneira breve, as condições sociais, políticas, econômicas e culturais
do desenvolvimento da região. Também se descreve o processo emancipatório dos 50
municípios pertencentes a essa região e os índices que revelam as contradições e as demandas
pelo enfrentamento das manifestações da “questão social” que ali se apresentam.
De acordo com Wachovicz (2001), a iniciativa primeira de colonizar o território
paranaense partiu dos bandeirantes aventureiros, que se dirigiam do litoral em direção ao
interior do território à procura de ouro. Os bandeirantes pertenciam às famílias importantes da
cidade de São Paulo. Concordando com Wachovicz (2001), Battini (2007) expõe que, “[...] na
segunda metade do século XVI e início do século XVII, bandeirantes aventureiros percorrem
a região de Paranaguá para a exploração de metais preciosos, em particular, a busca de ouro”
(BATTINI, 2007, p. 7).
Observa-se que o Paraná foi povoado por diferentes povos (europeus,
bandeirantes aventureiros e povos do sul, por exemplo). Martins (1995) divide o Estado em
três ciclos de povoamento. O primeiro relaciona-se diretamente com a descoberta do ouro e
com a mineração, momento esse em que se ocupavam as serras através de pequenos
acampamentos.
O segundo momento refere-se à criação e ao comércio de gado, que possibilitou a
fundação de pequenos centros populacionais. A criação pastoril deu início “[...] a vida
doméstica, a atividade prática, o estabelecimento da ordem nos nossos turbulentos e instáveis
‘arraiais’ de mineradores” (MARTINS, 1995, p. 274).
O terceiro, caracterizado pela agricultura. As plantações e a criação de animais
tornaram a vida do homem sedentária, facilitando a fixação das populações “[...] em lugares
estáveis e dando origem às fazendas, às freguesias, às vilas, às cidades, como aconteceu com
Jaguariaíva, Piraí (Furnas), Castro, Ponta Grossa, Palmeira, Campo Largo, Rio Negro, etc.”
(MARTINS, 1995, p. 274).
Ainda em meados do século XIX, especificamente em 1853, o Paraná foi
desmembrado de São Paulo, elevando-se à categoria de Província. O artigo 1° da Lei n.° 704
estabelece: “A Comarca de Curitiba na Província de São Paulo fica elevada à categoria de
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Província com a denominação de Província do Paraná. A sua extensão e limites serão os
mesmos da referida comarca” (LAZIER, 2003, p. 85).
Já em 1853, aproximadamente, a erva-mate apresentava-se como o principal
produto de exploração e de exportação da província do Paraná. Para Battini (2007), não havia
grandes investimentos na produção, pois, sendo uma planta nativa, era encontrada de maneira
abundante. Em períodos de entressafra, os proprietários de terras incentivavam a agricultura
de subsistência, para o consumo familiar imediato. Esse tipo de economia perdurou até a
década de 1930 no Paraná Tradicional3.
A partir dos anos 1930, a erva-mate entra em decadência e emerge, como
atividades econômicas substitutas, a exploração de madeira e o cultivo café. Nesse mesmo
período começam a tomar relevo os primeiros investimentos industriais e empresariais.
Segundo Battini (2007), do período de 1940-1950, a hegemonia no setor se deveu ao grupo
Lupion4.
O povoamento paranaense aconteceu em ciclos, cada um deles demarcado por um
tipo de cultivo. É levando-se em consideração esse processo de povoamento que se passa a
narrar o item seguinte, tendo como foco de análise a Região Oeste, onde ocorreu o terceiro
momento de colonização do Paraná.
1.1 O OESTE PARANAENSE O Oeste paranaense constitui um espaço geográfico que tem como referência a
Bacia do Paraná III, no Aquífero Guarani5. Está limitado ao sul pelo Rio Iguaçu, ao norte pelo
Rio Piquiri, a leste pelo Rio Guarani e a oeste pelo Rio Paraná. É fundamental destacar que a
Região Oeste do Paraná estabelece fronteira internacional com as Repúblicas do Paraguai e da
Argentina. Sua área corresponde a 11,44% do território do Estado do Paraná, possuindo
condições naturais riquíssimas, sendo que
3 Segundo Wachovicz (2001), o Paraná Tradicional iniciou no século XVII com a descoberta do primeiro ouro
encontrado pelos portugueses no Brasil; Século XVIII: ocupação dos Campos de Guarapuava e de Palmas; Economia baseada no criatório; Século XIX, corrente migratórias: alemães (influência urbana), poloneses (influência rural), italianos, ucranianos, sírio-libaneses, austríacos, franceses, ingleses, holandeses, etc.
4 O Grupo Lupion era formado pela Companhia Comercial e Agrícola do Paraná e pela Companhia Colonizadora Apucarana.
5 A Bacia do Paraná III é uma das mais importantes da América Latina é nela que está abrigado o Lago de Itaipu e também o Aquífero Guarani, maior reserva de água doce do mundo, que constantemente é alvo de pesquisas, sendo no futuro, provável motivo de tensões e conflitos entre os povos.
17
[...] suas terras altiplanas reservam um teor de fertilidade elevado, propícias ao desenvolvimento da atividade agrícola. Já em 1541 o adelantado da Espanha, Álvar Núñez Cabeza de Vaca, dava conta das excelentes condições de cultivo deste espaço geográfico, associando-as à população nativa aí residente, que vinha exercendo atividades agropecuárias que se enquadravam perfeitamente nos padrões europeus.” (SCHALLEMBERGER; COLOGNESE, 1994, p. 16).
Por ocasião da colonização do Prata, a atual região pertencia à administração
espanhola, fazendo parte da Província do Guayrá. O domínio espanhol desde o núcleo
colonial de Assunção, fundado em 1537, explorava os recursos naturais através do sistema das
“encomiendas”, submetendo a mão de obra indígena ao trabalho forçado e consequente
desintegração de suas comunidades.
A partir de 1610 a estratégia espanhola passou a contar com os padres jesuítas,
que, através das reduções6, reuniram os indígenas em povoados, chegando até 5 mil pessoas
em alguns povoados, com objetivo de “catequizá-los” e de “civilizá-los”, introduzindo entre
eles o trabalho racionalizado no cultivo da erva-mate e do gado.
Basicamente junto aos índios guaranis, os jesuítas realizaram, na Província do
Guayrá, a experiência reducional, constituindo uma “[...] zona de passagem que ligava o
núcleo colonial de Assunção ao de São Vicente e que permitia a relação entre os guaranis e os
carijós do litoral brasileiro” (Idem, p. 17). Tal experiência foi, porém, destruída pela ação dos
bandeirantes7 e pela posterior expulsão da Companhia de Jesus das terras portuguesas em
1750.
Segundo os relatos históricos, depois das reduções na antiga Província do Guayrá,
“[...] não se tem fontes históricas que consigam elucidar as experiências humanas
desenvolvidas no Oeste do Paraná” (Idem, ibidem). Por muito tempo, a região se constituiu
uma zona intermediária entre os impérios português e espanhol, reconhecida, pelo Tratado de
Santo Ildefonso, em 1777, como fronteira portuguesa, porém sem estar integrada num
processo de colonização.
A preocupação em colonizar a Região Oeste foi manifestada no processo de
criação da Província do Paraná, em 1853, porém a falta de recursos financeiros e humanos o
retardou. O reconhecimento das terras da Região Oeste do Paraná iniciou-se efetivamente no
6 “Consiste em atrair o maior número possível de indígenas para uma povoação, chamada redução. Ali, teriam
uma habitação para sua família; o missionário também ali fixava residência, não precisando deslocar-se frequentemente para outras regiões” (WACHOVICZ, 2001, p. 32).
7 “A localização estratégica e a abundância de mão-de-obra atraiu sobre a região a ação dos bandeirantes que, a partir de 1620, vinham sistematicamente apresar índios para serem vendidos à agroindústria açucareira do Nordeste do Brasil.” (SCHALLEMBERGER; COLOGNESE, 1994, p. 17).
18
século XIX, sendo que não era mais a busca por metais preciosos ou por escravização de
indígenas que impulsionava essa expansão, mas, sim, a erva-mate e a madeira, que, segundo
Peris (2003), começaram a despertar a cobiça de aventureiros.
Depois da Guerra do Paraguai8, sabendo que o território do Oeste apresentava
muitas riquezas naturais e era um território estratégico, surgiu, entre oficiais do Exército
Imperial, a ideia de criar uma Colônia Militar na região9. Além do objetivo de defender a
fronteira, buscava-se constituir um núcleo de colonização. Dessa maneira, “[...] essa Colônia
Militar deveria abrigar, sob a sua jurisdição, um núcleo urbano, ponto inicial da colonização e
povoamento de toda Região” (PERIS, 2003, p. 43).
Somente em 1888 a expedição estava organizada, comandada por Joaquim José
Firmino, e iniciou a abertura das picadas para chegar à Foz do Iguaçu. Conforme Peris (2003),
havia muitas dificuldades pelo caminho, dentre elas o abastecimento irregular dos homens, a
mata fechada e a presença de animais selvagens, cobras e aranhas venenosas.
De acordo com Colodel (1988) e Peris (2003), até o momento acreditava-se que a
região era inexplorada e desabitada. Entretanto, quando se aproximaram do território, os
militares tiveram uma grande surpresa, pois encontraram acampamentos de ervateiros
paraguaios e, como se não bastasse, “[...] provas concretas da existência da exploração
comercial ilícita, tanto de erva-mate, como de madeira nativa” (PERIS, 2003, p. 46).
A expedição militar encontrou muitos pontos de exploração na região, pois tanto
argentinos quanto paraguaios exploravam as riquezas paranaenses. O contrabando era forte e
organizado, sendo que o Rio Paraná era o principal meio de escoamento dos produtos
retirados daqui.
Colodel (1988) afirma que a exploração da erva-mate era monopolizada por
poucos comerciantes, que possuíam muitas riquezas e mantinham sob seu controle centenas
de peões, conhecedores da geografia da região.
Essa primeira expedição retornou à Guarapuava em 1889, e relatou ao Ministério
da Guerra a situação que haviam encontrado. Após ler o documento, o Ministério da Guerra
(localizado no Rio de Janeiro), imediatamente tomou medidas e ordenou uma nova expedição,
que deveria fundar a Colônia Militar o mais rápido possível (PERIS, 2003, p. 46).
8 Essa guerra se estendeu de 1864 a 1869, motivada pelos interesses do imperialismo inglês, interesses que
colocaram o Brasil, a Argentina e o Uruguai (a Tríplice Aliança) contra o Paraguai. O saldo da guerra foi tornar todos esses países do Cone Sul americano ainda mais dependentes da economia inglesa.
9 Segundo Colodel (1988, p. 37), os militares tinham o apoio de grupos civis e defendiam que a região tinha “um valor estratégico extremamente valioso e que era, no mínimo, temerário deixar esta importante área isenta de qualquer tipo de fiscalização”.
19
A segunda expedição, comandada por Antônio Batista da Costa Júnior, chegou à
Foz do Rio Iguaçu no dia 22 de novembro de 1889, sendo que se iniciou a fundação e a
instalação da Colônia Militar no dia 23 do mesmo mês. Foi autorizada a concessão de lotes a
todos que estavam interessados. Desta maneira, nas palavras de Peris (2003), “[...] iniciava-se,
formalmente, a presença brasileira no Extremo Oeste paranaense” (p. 47).
A Colônia Militar enfrentava muitas dificuldades, pois estava “isolada” do
restante do Paraná e a exploração de erva-mate e de madeira, por parte dos estrangeiros só
aumentava. Além disso, tudo o que se consumia na região era de origem argentina e/ou
paraguaia, até mesmo o dinheiro utilizado era o peso argentino ou o guarani. Colodel (1988)
afirma que os gêneros alimentícios eram vendidos a preços altíssimos e nem sempre se
apresentavam de maneira propícia para o consumo humano.
Enquanto permaneciam explorando o território paranaense, os argentinos
estabeleceram uma forma de propriedade peculiar conhecida como obrage10. Quem
trabalhava nessas propriedades eram os mensus11, homens, geralmente de origem paraguaia
(PERIS, 2003, p. 50).
Os obrageros (proprietários das obrages) tinham interesse nas terras apenas
enquanto elas geravam lucros e tinham riquezas nativas a serem exploradas. Não havia
interesse algum em povoar a região. Para garantir a comercialização dos produtos explorados,
Peris (2003) afirma que os argentinos organizavam e controlavam a navegação pelo Rio
Paraná, principal meio de comunicação do Oeste paranaense.
Em 1904, o governo estadual do Paraná criou a Mesa de Rendas e, em 1913, uma
repartição do Serviço Fiscal e a Coletoria em Foz do Iguaçu. Apesar dessas repartições,
responsáveis pela fiscalização, “[...] o contrabando corria solto, e a arrecadação aduaneira era
irrisória” (PERIS, 2003, p. 54). Como a região era distante do resto do Estado e os salários
baixos, ninguém se interessava em vir para a região.
Durante a Primeira República (1889-1930) houve grandes concessões de terras.
No Oeste do Paraná, as terras foram vendidas a preços desprezíveis para grandes obrages:
Waldemar Matte, Miguel Matte, à Companhia São Paulo – Rio Grande, Petry, Meyer B.
10 Obrage: De acordo com Colodel (1988, p. 53), as obrages eram “propriedades e/ou explorações instaladas em
regiões onde predominava a existência de uma flora tipicamente adequada ao clima subtropical nos Estados vizinhos da Argentina e do Paraguai”. E ainda, “a vida útil dessas propriedades estava diretamente ligada à extração maciça de produtos que se faziam abundantes nessas regiões [...]. A idéia principal era a exploração intensiva, indiferente ao esgotamento dessas reservas nativas”.
11 Mensu: “Designação dada aos indivíduos que se propunham a trabalhar braçalmente numa obrage. O termo equivale-se ao peão. O seu trabalho era pago mensalmente, ou pelo menos sua conta era assim movimentada. Etimologicamente, a expressão vem do espanhol: mensual, ou seja, mensalista” (COLODEL, 1988, p. 53).
20
Azambuja, Domingos Barthe, Nuñes e Gibaja, Companhia Maderas Alto Paraná, Companhia
Mate Laranjeira e a Julio Tomás Alica (PERIS, 2003, p. 56).
A Região Oeste do Paraná apresentava características muito diferentes das outras
regiões do Estado, sendo que o sistema de obrages predominava na região e, conforme Peris
(2003, p. 59), “havia fincado profundamente suas raízes”, impondo-se como um “modelo
econômico, político e social”. Dessa maneira, encontrava-se esta região do Paraná “[...] uma
realidade própria dentro da realidade paranaense, marcada pelo isolamento geográfico e
voltada aos interesses dos capitais platinos” (p. 59).
Em 3 de novembro de 1930, Getúlio Vargas assumiu o poder. O governo de
Vargas apresentou, como principais características, a “[...] centralização política e o
intervencionismo estatal, consubstanciados na ideologia do nacionalismo e do
desenvolvimentismo” (LOPES, 2002, p. 40).
Tendo como base a ideologia nacionalista, Vargas tinha como proposta a
ocupação dos espaços vazios e das regiões fronteiriças do Brasil. Sendo assim, através do
discurso governista, que procurava despertar o “sentimento de brasilidade” do povo e a
disposição para ocupar regiões abandonadas, surge um dos principais slogans do governo
Vargas: Marcha para Oeste.
Conforme Diniz Filho (apud Lopes, 2002, p. 43), a Marcha para Oeste formava
“[...] um conjunto de ações governamentais bastante variadas, que iam desde a implantação de
colônias agrícolas, passando pela abertura de novas estradas, até obras de saneamento rural e
construção de hospitais”.
Uma das maneiras encontradas para efetivar a ocupação das regiões de fronteira
foi a criação dos territórios federais. A nacionalização da fronteira da Região Oeste do Paraná
se deu com a criação, em 13 de setembro de 1943, do Território Federal do Iguaçu, que teve
vigência até 1946, quando foi extinto através de uma emenda inserida na Constituição de
1946.
Os Territórios Nacionais (como também eram chamados os Territórios Federais)
teriam administração direta do Governo Federal. Segundo Vargas, em um discurso proferido
em Guaíra, a organização e o desenvolvimento dos territórios poderia ser resumida em
“sanear, educar, povoar (...)” (apud Lopes, 2002, p. 46).
Destaca-se que, no período em que foi criado o Território Federal do Iguaçu,
acontecia, em âmbito mundial, a II Guerra Mundial, sendo que o governo brasileiro havia
21
declarado apoio aos Aliados12 em 1942. Para Lopes (2002), havia uma contradição no apoio
do governo brasileiro aos Aliados, pois o Brasil estava sendo comandado com um governo
com princípios autoritários e ditatoriais. Enquanto que os Aliados representavam os países
que lutavam contra governos antidemocráticos.
Com a inserção brasileira na guerra, os problemas internos foram deixados de
lado. O descontentamento interno era evidente e as manifestações contrárias ao regime
varguista começaram a aparecer para forçar o processo de redemocratização do país.
Finalmente, em 1945, com o fim da guerra e também do Governo Vargas, acontecem no país
as eleições para representantes do poder legislativo, deputados e senadores.
Conforme Lopes (2002), é diante desse cenário13 que as forças paranaenses
iniciam a luta pela retomada do Território do Iguaçu, que pertencera ao Paraná. Apesar de a
nova constituinte ter sido aprovada no dia 18 de setembro de 1946, a “reconquista” do
Território do Iguaçu estava sendo comemorada desde o dia 8 de setembro, data em que foi
aprovada a Emenda Supressiva do Iguaçu. A Emenda Supressiva foi aceita e incluída na
Constituição, no artigo 8o, definindo que “Ficam extintos os atuais territórios do Iguaçu e
Ponta Porã, cujas áreas volverão aos Estados de onde foram destacados” (p. 207).
Assim, portanto, a década de 1940 foi decisiva para o Brasil e, principalmente,
para a Região Oeste do Paraná. O processo de colonização da fronteira só foi possível depois
da II Guerra Mundial e se tornou um empreendimento de empresas colonizadoras.
Em 1946 foi fundada, por um grupo gaúcho, a Industrial Madeireira e
Colonizadora Rio Paraná S. A. (MARIPÁ)14, com sede em Porto Alegre e escritório em
Toledo. Essa empresa organizou um sistema de colonização baseado na pequena propriedade
rural, vendendo terras para grupos familiares descendentes dos imigrantes alemães e italianos,
com experiência no trato agrícola15. A partir desse período, houve um povoamento intensivo,
caracterizando o que se chamou de “povoamento sulista”, pois as milhares de famílias que
migraram para o Paraná eram de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul (PERIS, 2003, p. 68).
Uma segunda leva de migrantes adveio do Paraná Tradicional, cujos centros
irradiadores foram os campos de Guarapuava, formado por antigas colônias de imigrantes
12 As principais potências aliadas eram a China, a França, a Grã-Bretanha, a União Soviética e os Estados
Unidos. Posteriormente, o Brasil ingressou. 13 O cenário nacional era de redemocratização, de criação de novos partidos e de eleições diretas. 14 Outros empreendimentos colonizadores tiveram a participação da Maripá, como: Colonizadora Gaúcha Ltda.
(São Miguel do Iguaçu), Industrial Agrícola Bento Gonçalves (Medianeira), Colonizadora Matelândia (Matelândia), Terras e Pinhais Ltda. (São Jorge – Foz do Iguaçu) e a Pinho e Terras Ltda (Céu Azul) (PERIS, 2003, p. 69).
15 Este processo não foi pacífico. CRESTANI (2007) evidencia os registros de litígios de terras e as disputas pela posse destes territórios.
22
europeus estabelecidos no terceiro planalto e em Laranjeiras do Sul. Uma terceira onda de
migrações de colonização foi formada por populações advindas de São Paulo, Minas Gerais,
Espírito Santo e de alguns Estados do Nordeste. Esse contingente populacional havia
ocupado, anos antes, o Norte do Paraná e ali desenvolvido o cultivo de café, que também era
o motivo para o qual migraram para a Região Oeste (PERIS, 2003, p. 69).
O desenvolvimento econômico da Região Oeste do Paraná perpassa a lógica da
produção agropecuária que marcou, efetivamente, nas décadas de 1950-1960, e
posteriormente a década de 1970. Nas duas primeiras décadas, a produção baseava-se na
produção familiar, no autoconsumo, mas inserida no mercado com a venda de suínos. Nos
anos 1970, a “[...] agricultura começou a sofrer os impactos socioambientais e os benefícios
econômicos do processo de modernização, como conseqüência das políticas oficiais de
crédito e do fomento de novas tecnologias [...]” (MERTZ, 2007, p. 18).
Apesar do desenvolvimento das forças produtivas, a região não possuía infra-
estrutura para armazenar, beneficiar, transformar e transportar o que era produzido aqui. A
alternativa encontrada pelos produtores foi a organização de cooperativas, que, a partir de
então, passaram a “coordenar” o desenvolvimento agropecuário da região (Idem, ibidem).
Mertz (2007) destaca que todo o processo de “modernização” da agricultura
esteve vinculado ao setor empresarial, que produzia e fornecia implementos agrícolas,
agrotóxicos, sementes e fertilizantes. A propagação da modernização deu-se através do
Estado, que, através de suas agências oficiais, forneceu créditos e assistência técnica.
Ao mesmo tempo, neste período, a negociação dos governos ditatoriais, do
Paraguai e do Brasil, em torno do aproveitamento energético do Rio Paraná, criou, em 1973, a
Hidrelétrica Binacional de Itaipu16. A realidade da Região Oeste do Paraná alterou-se
radicalmente com o processo de construção e de funcionamento da Hidrelétrica.
A década de 1980 foi marcada pelo término da construção dessa hidrelétrica,
trazendo consequências em todos os âmbitos para a região. A desapropriação de inúmeros
colonos devido à inundação do reservatório da usina, por exemplo, num contexto econômico
de alta inflação, desestruturou famílias inteiras que, antes, tinham no trato da terra sua
identidade. Destaca-se, além disso, que devido, ao alagamento das terras, como forma de
16 O Tratado de Itaipu define, em seu artigo 1o, que “A Itaipu é uma entidade binacional criada pelo Artigo III
do Tratado assinado pelo Brasil e Paraguai, em 26 de abril de 1973, e tem como partes: a Centrais Elétricas Brasileiras S.A. - ELETROBRÁS, sociedade anônima de economia mista brasileira; b) a Administración Nacional de Eletricidad - ANDE, entidade autárquica paraguaia. No artigo 2º define que “o objeto da Itaipu é o "aproveitamento hidrelétrico dos recursos hídricos do Rio Paraná, pertencentes em condomínio aos dois países, desde e inclusive o Salto Grande de Sete Quedas ou Salto de Guaíra até a foz do Rio Iguaçu” (BRASIL, DAI, 1992, s/p.).
23
compensação econômica, os municípios que tiveram suas terras alagadas pelo Lago de Itaipu
passaram a receber royalts17.
Depois da década de 1970, no contexto da “modernização” da agricultura, a
grande característica da região é a produção de grãos, de aves e de suínos, como também a
produção de leite, que possui “alto nível tecnológico e forte integração agroindustrial em
regime cooperativo”. As atividades agroindustriais concentram-se, principalmente, em
agroindústrias, na produção de alimentos (17,06%), posicionando-se atualmente no terceiro
lugar do Estado (AMOP, 2009, s/p).
A região possui potencial turístico, sendo a cidade de Foz do Iguaçu a mais
visitada. Anualmente aproximadamente 4 milhões de turistas são atraídos pela beleza das
Cataratas e do Parque Nacional do Iguaçu. Pela relevância da Usina Hidrelétrica de Itaipu, a
região possui centralidade na produção de energia limpa.
Uma alternativa de geração de renda nos municípios lindeiros foi aproveitar os
recursos hídricos criando praias artificiais para desenvolver o lazer e o turismo. Além disso, o
turismo gastronômico começa a ser explorado. Destacam-se outros pontos turísticos da região,
como a barragem da Usina Hidrelétrica de Salto Caxias (no município de Capitão Leônidas
Marques) e o sítio arqueológico de Terra Roxa, com vestígios da comunidade espanhola de
Ciudad Real Del Guairá estabelecida em 1556 (AMOP, 2009, s/p).
Segundo dados da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano do Paraná
(apud AMOP, 2009, s/p), atualmente o grau de urbanização da região é de 77,02% e está em
crescimento nas últimas décadas, especialmente em Foz do Iguaçu e em Cascavel, crescendo
em médias superiores às demais regiões. Assim, portanto, a região oeste paranaense pode ser
considerada hoje como uma das regiões mais desenvolvidas do Estado, com grande potencial
de produção agropecuária e agroindustrial.
17 Os royaltes são uma compensação financeira aos municípios lindeiros, que procura amenizar os impactos e
desequilíbrios provocados pela criação do Lago de Itaipu. Os royaltes foram criados através da Lei n. 8.001, de 13 de março de 1990 (ROESLER, 2007, p. 62). Conforme dados disponíveis no site da Itaipu, o repasse de royaltes varia de acordo com a produção de energia destinada à comercialização em cada mês (ITAIPU, 2009a, s/p).
24
1.2 O PROCESSO EMANCIPATÓRIO DOS MUNICÍPIOS DA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
A Região Oeste do Paraná possui características distintas do resto do Estado, seja
pelo processo de colonização, que aconteceu tardiamente, seja pelas populações que aqui se
estabeleceram, a maioria dos Estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina.
O processo de emancipação dos municípios da região começou a acontecer de
maneira efetiva a partir da década de 1950. Até então havia na região somente os municípios
de Foz do Iguaçu (1914) e de Laranjeiras do Sul (1946). A partir desses, em especial do
território de Foz do Iguaçu, emanciparam-se os núcleos urbanos, como Cascavel (1951) e
Toledo (1951).
A partir dos dados abaixo, é possível visualizar a quantidade de municípios que
foram criados e se emanciparam em cada década:
GRÁFICO 1 – QUANTIDADE DE MUNICÍPIOS EMANCIPADOS POR DÉCADA
0
5
10
15
1914 1950-1959 1960-1969 1970-1979 1980-1989 1990-1999
1914 1950-1959 1960-19691970-1979 1980-1989 1990-1999
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados do Perfil dos Municípios (2000).
Com o aumento populacional expandiu-se, também, o desmatamento. Colodel
(1992 apud PERIS, 2003) ressalta que, até a década de 1950, a principal atividade econômica
era a extração de madeira, visto que grande parte do território ainda era coberta por matas
nativas. Como o transporte era difícil, o principal meio de escoamento das mercadorias da
região era feito através da via fluvial, pelo Rio Paraná, que margeia o Brasil e o Paraguai,
depois a Argentina, chegando à Bacia do Prata.
No início da década de 1960, com a crescente ocupação agrícola, a agropecuária
tornou-se a principal fonte de riquezas da região. Segundo Peris (2003), na década de 1960 a
25
Região Oeste assumiu o primeiro lugar, no Paraná, na produção de suínos e de milho,
ampliando, mais tarde, para a produção de mandioca, de trigo, de feijão, de soja e de café.
Nos anos 1960 houve um processo de intensa urbanização ao longo do eixo
Cascavel – Foz do Iguaçu, isso devido à instalação do eixo rodoviário ligando essas duas
cidades. Desse processo desenvolveram-se cidades como Medianeira (1960), Céu Azul (1966)
e Matelândia (1960) (COLODEL, 1992 apud PERIS, 2003). Ainda analisando, Peris (2000)
observa que as emancipações ocorridas nessa década são resultado, especialmente, do impulso
modernizador que aconteceu na economia agrícola da região, sendo expressão da política
agrícola daquele período.
De acordo com Peris (2003), treze municípios emanciparam-se na década de 1980
e quatorze na década de 1990. Destacam-se, entre os municípios que se emanciparam, os que
se separaram de Marechal Candido Rondon18, pois são municípios lindeiros ao lago da
Hidrelétrica da Itaipu, municípios cuja estrutura municipal é baseada no recebimento dos
royaltes19.
Atualmente (2009) a Região Oeste do Paraná20 possui 50 municípios21,
organizados na Associação dos Municípios do Oeste do Paraná (AMOP22), criada em 1969,
[...] com a finalidade de promover o desenvolvimento econômico, social e administrativo dos municípios de sua área de abrangência, através da ampliação e do fortalecimento da capacidade administrativa e da promoção de instrumentos de cooperação entre os municípios e com os governos federal e estadual. (AMOP, 2009, s/p.).
A AMOP caracteriza-se pela representação política destes municípios nas demais
instâncias da federação e pela integração dos mesmos, sendo uma organização estratégica no processo
de desenvolvimento da região. Dentre suas ações destacam-se os eventos culturais, como o Festival de
Música dos Municípios do Oeste do Paraná e o Prêmio Amop de Jornalismo. Sua estrutura
administrativa possui os departamentos de Educação, de Agricultura, de Turismo, de Saúde e de
18 Entre Rios do Oeste, Mercedes e Pato Bragado, todos emancipados em 1990. 19 Para ver valores do repasse de recursos em 2009 e área alagada de cada município, ver Apêndice 1. 20 Ver anexo 1. 21 Anahy, Assis Chateaubriand, Boa Vista da Aparecida, Braganey, Cafelândia, Campo Bonito, Capitão
Leônidas Marques, Cascavel, Catanduvas, Céu Azul, Iracema do Oeste, Corbélia, Diamante do Oeste, Diamante do Sul, Entre Rios do Oeste, Formosa do Oeste, Foz do Iguaçu, Guaíra , Guaraniaçu, Ibema, Iguatu, Itaipulândia, Jesuítas, Lindoeste, Marechal Cândido Rondon , Maripá, Matelândia, Medianeira, Mercedes, Missal, Nova Aurora, Nova Santa Rosa, Ouro Verde do Oeste, Palotina, Pato Bragado, Quatro Pontes, Ramilândia, Santa Helena, Santa Lúcia, Santa Tereza do Oeste, Santa Terezinha de Itaipu, São José das Palmeiras, São Miguel do Iguaçu, São Pedro do Iguaçu, Serranópolis do Iguaçu, Terra Roxa do Oeste, Toledo, Três Barras do Paraná, Tupãssi, Vera Cruz do Oeste.
22 A AMOP caracteriza-se enquanto pessoa jurídica de direito privado, constituindo-se como uma entidade sem fins lucrativos, de natureza civil.
26
Esporte, que realizam trabalhos com o objetivo de garantir o desenvolvimento social, econômico e
cultural da região, tendo atribuição de assessoramento aos municípios.
1.3 A “QUESTÃO SOCIAL” NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
Conforme Netto (2001), o termo “questão social”23 surgiu na década de 1830,
para denominar o fenômeno da pauperização massiva que ocorria na Europa Ocidental. O
fenômeno era novo, pois, pela primeira vez na história, a pobreza aumentava
proporcionalmente ao aumento da riqueza social24.
O desenvolvimento da sociedade capitalista trouxe para a realidade social um
conjunto de “problemas” que resultam do conflito entre capital e trabalho, relação
contraditória, onde a produção é coletiva, mas a apropriação privada. Para Cerqueira Filho
(1982, p. 21), o termo “questão social”, em sentido universal, significa o “conjunto de
problemas políticos, sociais e econômicos que o surgimento da classe operária impôs ao
mundo no curso da constituição da sociedade capitalista”.
A “questão social” é indissociável do modo de produção capitalista, e
principalmente da expansão do capitalismo monopolista25. Portanto ela é ineliminável do
capitalismo, sendo que suas manifestações se modificam nos diferentes estágios desse modo
de produção.
A Região Oeste do Paraná apresentou e apresenta manifestações da “questão
social” peculiares ao processo histórico de seu desenvolvimento. Primeiro em seu processo de
colonização, quando as riquezas naturais eram exploradas e os trabalhadores (mensus)
recebiam baixa remuneração e viviam em condições precárias em território paranaense.
Nas décadas de 1970/1980, com a construção da Hidrelétrica de Itaipu, houve
transformações na realidade regional. Para a construção do reservatório da usina, foi
necessário alagar 1.350 km2 das terras brasileiras. Sendo assim, os oito municípios do Oeste
23 No texto “5 Notas a Propósito da “Questão Social”, Netto (2001) refere-se à concepção de questão social
como expressão utilizada pelos autores conservadores para “camuflar” seu verdadeiro sentido, a exploração capitalista. Por isso o uso de aspas.
24 O caráter antagônico das relações sociais na sociedade capitalista tornava-se evidente: “Ela ocasiona uma acumulação de miséria correspondente à acumulação de capital. A acumulação da riqueza num pólo é, portanto, ao mesmo tempo, a acumulação de miséria, tormento de trabalho, escravidão, ignorância, brutalização e degradação moral no pólo oposto, isto é, do lado da classe que produz seu próprio produto como capital” (MARX, 1985, p. 210).
25 Ver Netto (1992).
27
paranaense26 que foram afetados deixaram de colher “mais de 100 mil toneladas de soja, cerca
de 31 mil toneladas de trigo, quase 34 mil toneladas de milho, cerca de 1.500 toneladas de
feijão, mais de 27 mil toneladas de mandioca, em torno de 1.700 toneladas de arroz e 24
toneladas de café” (JORNAL NOSSO TEMPO, 3 dez. 1980, p. 8 apud RIBEIRO, 2002, p.
27).
Observa-se que, com o alagamento produzido pela formação do lago da
hidrelétrica, inúmeras famílias tiveram que sair de suas terras, ou seja, aproximadamente 40
mil pessoas, em território brasileiro, foram desapropriadas entre 1978 e setembro de 1982. As
famílias que não partiam para outras cidades tinham muitas dificuldades em permanecer,
dificuldades devidas à infraestrutura, visto que farmácias e lojas haviam sido indenizadas e
deixavam a região (RIBEIRO, 2002, p. 28-29).
Por outro lado, a região de Foz do Iguaçu recebeu grande impulso migratório com
a construção da Itaipu. Segundo dados da Itaipu (2009b, s/p), o canteiro de obras da
construção localizava-se entre as duas margens, onde mais de 9 mil moradias foram
construídas para abrigar os homens que trabalhavam na obra. Até um hospital foi construído
para atender os trabalhadores. No pico da construção da barragem, Itaipu mobilizou
diretamente cerca de 40 mil trabalhadores no canteiro de obras e nos escritórios de apoio no
Brasil e no Paraguai.
É nesse período de efervescência, ganhando a cena pública, que as contradições
do modo de produção capitalista se manifestam na região como “questão social”. Um
processo crescente de migração ocorre, não só de brasileiros, mas também a emergência dos
brasiguaios27.
Os últimos dados do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e
Social - IPARDES (2000) sobre o Índice de Desenvolvimento Humano28 (IDH), demonstram
que, dos 50 municípios integrantes da Região Oeste, 4 deles apresentam IDH abaixo de 0,700,
o que demonstra que esses municípios apresentam médio desenvolvimento humano. Os
municípios são: Boa Vista da Aparecida, Campo Bonito, Diamante do Sul e Ramilândia.
26 Municípios afetados pelo alagamento: Foz do Iguaçu, São Miguel do Iguaçu, Medianeira, Matelândia, Santa
Helena, Marechal Cândido Rondon, Terra Roxa e Guaíra. Atualmente esse número é maior devido à emancipação posterior de alguns municípios.
27 Para Silva (2006, p. 92 apud OLIVEIRA; NOGUEIRA, 2009, p. 1), brasiguaios é a forma como os brasileiros, moradores de Foz do Iguaçu, denominam os brasileiros que residem na fronteira do lado paraguaio. Os brasiguaios, em alguns casos sem documentação, recorrem ao sistema de seguridade social brasileiro para satisfazer suas necessidades, em especial no que tange à saúde e à assistência social.
28 O Índice de Desenvolvimento Humano é uma das partes que integra o Relatório de Desenvolvimento Humano desenvolvido pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Humano. Tem como finalidade indicar a qualidade de vida das populações. São considerados dados de riqueza, alfabetização, educação, esperança de vida e natalidade, por exemplo (SOUZA; MORAES, 2007, s/p).
28
Entre 0,700 e 0,799 tem-se 35 municípios e, com IDH, entre 0,800 e 0,899, tem-se apenas 11
municípios. O menor IDH da região é o da cidade de Diamante do Sul, com 0,675. Por outro
lado, a cidade que apresenta o maior IDH é Quatro Pontes, com 0,851, aproximando-se do
índice dos países com alto desenvolvimento humano, como a Islândia (0,968, segundo dados
de 2007 – 2008). Observam-se, no gráfico, a seguir esses dados:
GRÁFICO 2 – ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO HUMANO NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
FONTE: SPIELMANN, Christiane Karla. Dados coletados do Perfil dos Municípios (2000).
Outra importante fonte de dados sobre os municípios é a Taxa de Pobreza29,
divulgada em 2001 pelo IPARDES, que revela disparidades na Região Oeste, conforme
apresenta o gráfico:
GRÁFICO 3 - TAXA DE POBREZA NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
2
11
16
15
6
Entre 0% e 10%
Entre 11% e 20%
Entre 21% e 30%
Entre 31% e 40%
Entr 41% e 50%
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados do Perfil dos Municípios (2000).
A Taxa de Pobreza é calculada levando-se em consideração o número de pessoas
que sobrevivem com renda per capita de até ½ salário mínimo. Os índices de pobreza na
Região Oeste são relativamente altos quando se considera que a região apresenta amplo
29 Optou-se por utilizar como fonte de dados o IDH e a Taxa de Pobreza, pois esses dados representam
expressões oficiais de dados sobre a realidade social.
4
35
11
IDH entre 0.699 e 0,700
IDH entre 0,700 e 0,799
IDH entre 0,800 e 0,899
29
desenvolvimento econômico. Dentre os 50 municípios que formam a região, 37 apresentam
taxa de pobreza superior a 21%. O município cuja taxa de pobreza é mais elevada é Diamante
do Sul, onde 48,85% da população sobrevive com menos de ½ salário mínimo per capita. Em
outro extremo, tem-se a cidade de Quatro Pontes, cujo índice de pobreza atinge apenas 7,92%
da população. Ressalta-se que esse município apresenta o maior IDH da região.
Em contrapartida aos dados acima apresentados, o Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada – IPEA (2008) revela que, o Oeste do Paraná produziu 2.816,048
toneladas de soja e 307.902 toneladas de trigo. Exportou o equivalente a US$ 1.206.594,70.
Quanto às condições de habitação, os dados mostram que, em 2000, dos 318.099,000
domicílios, 260.068,000 tinham água canalizada, 309.519,69 iluminação elétrica e apenas
69.404.000 possuíam instalações sanitárias.
Sendo assim, como é do próprio modo de produção capitalista, ao mesmo tempo
em que se produz riquezas reproduz-se a desigualdade social e a pobreza, assim como se
reproduzem outras manifestações da “questão social”, como violência e moradias precárias,
por exemplo. Cada dia mais a pobreza cresce, lado a lado com a riqueza, sendo que bairros,
municípios e pessoas são destituídos do acesso à riqueza socialmente produzida.
30
2 ASSISTÊNCIA SOCIAL: A TRAJETÓRIA DE UMA POLÍTICA PARA EFETIVAR-SE COMO DIREITO – ALGUNS APONTAMENTOS
Com a evolução do capitalismo, a contradição capital x trabalho toma proporções
diferenciadas e cada vez mais perversas. Para dar conta das manifestações dessa contradição,
ou seja, para responder às demandas populares para o enfrentamento da “questão social”, são
criadas as políticas sociais. Para Vieira (1992, p. 19), a política social é entendida como uma
estratégia governamental de intervenção nas relações sociais, sendo que, se analisada tendo
como base o materialismo histórico e dialético, é também “uma estratégia que busca o
controle do fluxo da força de trabalho no sistema de posições desiguais, existente na
economia de mercado” e uma “estratégia capaz de conservar a desigualdade social,
colaborando no funcionamento do capitalismo” (p. 30-31).
Ainda levando-se em consideração a problemática das políticas sociais, Yazbek
(1996, p. 35) destaca que elas, no caso brasileiro, atuam de maneira ambígua, tendo como
objetivo acomodar as relações entre Estado e sociedade civil. Entretanto, caracterizam-se pela
subordinação econômica e pela pouca efetividade. Em contrapartida, apesar da incapacidade
estatal, a demanda pela atenção do Estado às necessidades e a dependência desta intervenção
aumentam, principalmente por parte dos segmentos subalternos da população.
Netto (1992) afirma que é com o capitalismo monopolista que a “questão social”
se coloca como alvo das políticas sociais. Dessa maneira, através das políticas sociais, o
Estado burguês administra as expressões da “questão social”, de um lado atendendo às
mobilizações e às pressões da classe trabalhadora, enquanto, de outro, mantém a ordem
capitalista.
Nesse Estado, a “questão social” é enfrentada de maneira fragmentada, não
enquanto totalidade. Para tanto se criam diversas políticas setoriais, para atender a fome, o
desemprego, a falta de habitação e de saúde e, assim, é encarada a “questão social”. Netto
(1992, p. 28) afirma que o Estado enfrenta a “questão social” de maneira fragmentada e
parcializada, pois, se ela for tomada em sua totalidade, revelará a contradição capital x
trabalho e colocará em xeque a ordem burguesa. Por isso, o Estado busca legitimar-se através
da criação de diversas políticas setoriais.
Particularmente no âmbito da política de assistência social, esta, historicamente,
constituiu-se como “não-política”, sendo inoperante e executada de forma casuística, “sem
regras estáveis ou reconhecimento de direitos”. Historicamente serviu à acomodação de
interesses de classe e se caracteriza como ações que reproduzem as desigualdades sociais
31
(YAZBEK, 1996, p. 37). Dentro desse contexto, a assistência social é entendida como
benevolência, sendo considerada uma política secundária às demais.
Foram as contradições da realidade social brasileira e a luta das classes
subalternas que, a partir da década de 1970, pautaram a política de assistência social como
uma política de direito, devendo ser efetivada pelo Estado. Seu status de política é recente,
sendo conquistado no fim da década de 1980. Até então, a assistência social era compreendida
como uma espécie de solidariedade para com os “mais pobres”, sendo responsabilidade das
“almas caridosas” da sociedade.
Na definição de Yazbek (1996, p. 53), a assistência social é um “conjunto de
práticas que o Estado desenvolve de forma direta ou indireta, junto às classes
subalternizadas”, sendo um meio de acesso a bens e a serviços a quem dela necessitar
podendo constituir-se como expressão de um direito social.
Contextualizando historicamente esse processo, este capítulo tem como objetivo
discorrer, brevemente, sobre o percurso da assistência social desde a década de 1930,
perpassando sua garantia constitucional, a aprovação da Lei Orgânica de Assistência Social
(LOAS), a aprovação da Política Nacional de Assistência Social - PNAS (2004) e do Sistema
Único de Assistência Social - SUAS (2005), para, posteriormente, analisar como esse
processo está se materializando na Região Oeste do Paraná.
2.1 DA DÉCADA DE 1930 AOS ANOS 1980
Por muito tempo a pobreza foi entendida como um problema individual, sendo a
solidariedade para com os mais fracos, doentes e incapazes a única alternativa para enfrentar
esta situação. Entendia-se que esses grupos eram disfuncionais à sociedade e jamais
conseguiriam superar essa condição, pois a “questão social” era encarada como “problema
individual”. Segundo Sposati (et alii, 2007), os grupos filantrópicos30 e religiosos foram os
que assumiram as práticas de ajuda e de apoio a esses grupos, encaminhando-os para abrigos
e para casas de internamentos (p. 41).
30 “A filantropia (palavra originária do grego: philos significa amor e antropos, homem) relaciona-se ao amor do
homem pelo ser humano, ao amor pela humanidade. No sentido mais restrito, constitui-se no sentimento, na preocupação do favorecido com o outro que nada tem, portanto, no gesto voluntarista, sem intenção de lucro, de apropriação de qualquer bem. No sentido mais amplo, supõe o sentimento mais humanitário: a intenção de que o ser humano tenha garantida sua condição digna de vida. É a preocupação com o bem-estar público e coletivo. É a preocupação de praticar o bem.” (MESTRINER, 2001, p. 14).
32
Pereira (2000, p. 127-128) destaca que, no período anterior a 1930, era a polícia
que controlava a “questão social”, de maneira repressiva. Washington Luis, então presidente,
afirmava que a “‘questão social’ é questão de polícia”, ou seja, o Estado pouco agia na área
social para além da repressão.
Durante a Primeira República brasileira (1889-1930), o nascente Estado
intervinha de forma precária na realidade do país, sendo a assistência responsabilidade das
antigas organizações vinculadas à Igreja católica. Conforme Mestriner (2001), o Estado
republicano não se relacionava neste âmbito com a Igreja católica, “[...] por considerar que o
social não era função pública” (p. 67).
Com a crise capitalista e a Revolução de 1930, o Estado é pressionado a assumir
suas responsabilidades diante da sociedade, sejam elas em favor do desenvolvimento e da
acumulação capitalista, ou sobre as condições de vida da população. Entretanto a
responsabilidade estatal não se refere apenas às medidas coercitivas até então utilizadas, mas
volta-se para as ações de organização e de coordenação de novas estratégias de intervenção na
“questão social”.
A principal característica do período que vai de 1930 a 1964, segundo Pereira
(2000, p. 129), é a passagem da economia agroexportadora para a urbano-industrial. Ainda na
Primeira República, negros31 e outros trabalhadores começaram a migrar para a área urbana
do país, para trabalhar nas indústrias, entretanto acabaram por formar uma grande massa de
desempregados. Esses trabalhadores compunham a massa empobrecida da sociedade
brasileira, que buscava sua legitimação através do Estado.
O trabalho, nesse momento, era considerado um dever do ser humano para com a
sociedade. Dessa maneira, o Estado assumiu a responsabilidade pelo segmento dos
trabalhadores, garantindo a eles o direito à remuneração justa e a uma legislação trabalhista.
Os trabalhadores constituíam-se, portanto, como alvo das políticas estatais no que se refere à
legislação trabalhista e previdenciária, enquanto que os desempregados e o restante da
população vulnerável era responsabilidade das organizações sociais (MESTRINER, 2001, p.
80).
Entretanto, embora a “questão social” não seja mais um “caso de polícia” e o
Estado “assuma” as responsabilidades para com o setor social, a “questão social” não se torna
31 Com a Abolição da Escravatura, vários trabalhadores que se encontravam na condição de escravos foram
libertados e tiveram que buscar outros locais de trabalho. Uma das alternativas encontradas foi migrar para as cidades.
33
alvo de políticas sociais. Ao contrário, passa a ser o que Pereira (2000, p. 130) denomina de
massa cinzenta, espaço onde aconteciam as barganhas populistas.
Em 1937, o país sofre com um golpe de Estado, com a vigência do chamado
Estado Novo, fortalecendo ainda mais o poder executivo. Durante o Estado Novo, através do
Decreto-Lei Federal no 525, de 1o/7/1938, o Estado brasileiro criou o Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS32).
De acordo com Mestriner (2001), o CNSS foi
[...] a primeira forma de presença da assistência social na burocracia do Estado republicano brasileiro, ainda que na função subsidiária de subvenção às organizações sociais que prestam amparo social. Assim, atuou como uma forma pautada na ajuda ao setor privado, sem relação direta com a população (p. 67).
A partir da década de 1940, desenvolve-se no país a ideia de crescimento
industrial. Para tanto foi criado o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI33),
que tem como objetivo qualificar mão de obra, principalmente de jovens, para que,
posteriormente, se incorporem à força de trabalho nacional.
Com o objetivo de ampliar o que Mestriner (2001, p. 95) chama de “rede de
filantropia”, o Estado brasileiro, através do Decreto-Lei Federal no 2.024, de 17/2/1940,
instituiu a organização da proteção à maternidade, à infância e à adolescência em nível
nacional. Essa organização tinha como objetivo, definido em seu artigo 1o, “[...] a satisfação
de seus direitos essenciais no que respeita ao desenvolvimento físico, à conservação da saúde,
do bem-estar e da alegria, à preservação moral e à preparação para a vida” (DECRETO LEI
NO 2.024 apud MESTRINER, 2001, p. 95).
Outro decreto essencial para o sistema de proteção social do período foi o
Decreto-Lei Federal no 3.200, de 19/4/1941, que dispunha sobre as organizações sociais já
existentes e sobre as posteriormente criadas, que teriam como alvo a proteção às famílias em
situação de miséria, sendo que garantindo, através do referido decreto, “subvenções especiais”
a serem disponibilizadas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios
(MESTRINER, ibidem, p. 96-97).
Em 1942, para atender às famílias dos brasileiros que estavam na II Guerra
Mundial, com o apoio de empresários do Distrito Federal (na época era a cidade do Rio de
Janeiro), a primeira-dama do país criou, como entidade privada sem fins lucrativos, a Legião 32 O CNSS não se vinculava diretamente com a profissão Serviço Social, mas, sim, com a assistência social. 33 O SENAI foi criado em 1942 tendo como objetivo organizar escolas de aprendizagem para industriários.
34
Brasileira de Assistência Social (LBA34). Conforme Sposati (2004, p. 19), a criação da LBA
deu-se da seguinte maneira:
[...] Darcy Vargas, a esposa do presidente, reúne senhoras da sociedade para acarinhar pracinhas brasileiros da FEB – Força Expedicionária Brasileira – combatentes da II Guerra Mundial, com cigarros e chocolates e instala a Legião Brasileira de Assistência – a LBA. A idéia de legião era a de um corpo de luta em campo, ação.
Dessa maneira, a criação da LBA vincula-se diretamente à presença da primeira
dama nacional35, que, ao longo dos anos, ocuparia o cargo de presidente da instituição. Em
outubro de 1942, a LBA consolidou-se como “companhia” de caráter civil, sem finalidades
econômicas e passou a “congregar as organizações de boa vontade” (SPOSATI, 2004, p. 20).
Dessa maneira, as ações voltam-se a todas as famílias não atendidas pela previdência, como
aquelas que fossem vítimas de calamidades (enchentes e secas, por exemplo). Sendo assim, a
LBA, em sua gênese, não se vinculava à estrutura da administração pública, como política
social, pois a assistência social era uma ação social de boa vontade, embora recebesse
subsídios governamentais como as demais entidades sem fins lucrativos criadas e atuando
nessa área.
Enfraquecido por questões como elevação do custo de vida, medidas coercitivas
exageradas e pelas consequências da II Guerra Mundial36, Vargas é deposto do cargo de
presidente em 29 de outubro de 1945. Em seu lugar assume o general Eurico Gaspar Dutra,
que assume a responsabilidade pela educação pública37 (MESTRINER, 2001, p. 117).
Vargas retorna ao poder em 195138, através de eleições. Esse novo governo volta
suas atenções para as massas populares e para a política previdenciária, que “reforçará o
paternalismo nos termos de uma proteção assistencialista” e edita a Lei Federal no 1.493/1951,
“que institucionaliza definitivamente as subvenções” (Idem, ibidem, p. 120-121). Em 34 A LBA foi extinta em 1995, com a Medida Provisória 813, do Presidente da República Fernando Henrique
Cardoso, como será apontado posteriormente. 35 O primeiro damismo fez e continua fazendo parte da cultura política brasileira e, com o processo de
construção da assistência social como política de Seguridade Social, direito do cidadão e dever do Estado não condiz com o caráter público que a política conquistou.
36 Depois da II Guerra Mundial, principalmente na década de 1950, difundem-se mundialmente as teses desenvolvimentistas para superar o subdesenvolvimento na América Latina. No Brasil, a adoção dessas teses fez com que o Estado assumisse o papel de protagonista nas funções de regulação da economia (RAICHELIS, 1998, p. 88).
37 No ano de 1946 são criados o Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (SENAC), Serviço Social do Comércio (SESC) e Serviço Social da Industria (SESI), além do fortalecimento de organizações já existentes, como a LBA e o SENAI.
38 Conforme Vieira (1995, p. 56), durante o governo Vargas destacavam-se as ações de assistência social no Serviço de Alimentação da Previdência Social (SAPS), da LBA, do SESI e do SESC.
35
continuidade ao que Dutra havia proposto, espalha-se pelos municípios o fortalecimento do
voluntariado, com discursos voltados à solidariedade para com os necessitados.
Devido a política nacionalista e ao desequilíbrio econômico interno, a capacidade
de importação era restrita, o que impedia a expansão industrial, visto que ela carecia de
equipamentos e matérias-primas vindas do exterior (VIEIRA, 1995, p. 31). O Brasil passava,
então, por inúmeras dificuldades econômicas, momento conhecido como crise econômica
interna. Somada à crise, havia a pressão externa e de grupos conservadores da sociedade
brasileira pressionando seu governo. Finalizando a Era Vargas, Getúlio Vargas suicidou-se
em 25 de agosto de 1954.
Em seguida, Juscelino Kubitschek (JK) é quem assumiu o governo brasileiro.
Tem como objetivo desenvolver o Brasil economicamente, abrindo o país ao capital
estrangeiro, ou seja, contrapõe-se claramente à política até então desenvolvida por Vargas39.
O programa político de JK assentava-se no desenvolvimentismo, como a “confiança em um
futuro para o Brasil” (VIEIRA, 1995, p. 70).
A área social foi omitida, “esquecida”, pelo planejamento federal. A preocupação
com o empobrecimento da classe trabalhadora decresceu, isto porque se justificava que o
crescimento econômico ocasionaria o desenvolvimento social (MESTRINER, 2001, p. 126-
127). Por outro lado, Pereira (2000, p. 133) ressalta que houve o início do deslocamento da
preocupação com o eixo trabalhista, voltando-se para as demais áreas sociais, mas sem grande
expressão.
Houve grande incentivo governamental para a filantropia nacional, seja pela
ampliação da concessão de subvenções ou pela aprovação de novas leis, como é o caso da Lei
Federal no 3.577, de 4/7/1959, que “oficializa a possibilidade de isenção com relação à cota
patronal da contribuição à previdência social” (MESTRINER, 2001, p. 128). A isenção da
cota patronal permanece até os dias atuais para as entidades consideradas “filantrópicas”.
Após o término do mandato de Juscelino, Jânio da Silva Quadros assumiu o
poder. Encontrou um país endividado e com intensas mobilizações da população pela luta por
reformas socioeconômicas (PEREIRA, 2000, p. 133). Previa a moralização na aplicação de
subvenções, conforme Mestriner (2001, p. 133), entretanto nada de concreto aconteceu.
Tendo sua imagem desgastada publicamente, Jânio renunciou em 25 de agosto de
1961, sendo seu sucessor João Goulart. Goulart aproximou-se da classe trabalhadora e de suas
reivindicações. Foi durante seu governo que se elaborou o Plano Trienal, que contemplou as
39 A política desenvolvida por Vargas tinha como objetivo “proteger”, via Estado, as indústrias brasileiras da
concorrência exterior.
36
Reformas Institucionais de Base – reforma administrativa, bancária, fiscal e agrária.
(PEREIRA, 2000, p. 133).
Assim como os presidentes anteriores, Goulart acreditava que a saúde, a
educação40 e o “bem-estar social” seriam a base para o desenvolvimento econômico e para a
“paz social”, que só seria alcançada com o respectivo desenvolvimento. Assim, portanto,
“investia-se” na área social com o objetivo de alcançar o desenvolvimento da economia.
Enquanto ao nível mundial (nos países centrais) se desenvolvia o que se chama de
Welfare State, ou Estado de Bem-Estar Social, no Brasil desenvolviam-se ações focalizadas e
seletivas que excluíam a grande maioria da população e não atendiam a todas as necessidades.
O governo de Goulart apresentou uma proposta de política social mais
progressista, conforme explica Pereira (2000, p. 134). Entretanto, suas intenções de realizar as
reformas de base e de atender às reivindicações da sociedade provocaram inquietações nos
segmentos conservadores nacionais e imperialistas, que se rearticularam e efetivaram o golpe
militar de 1964. O Estado deixa de ser populista e passa a ser tecnocrático centralizador.
Com o Golpe Militar de 1964 instala-se no país a Ditadura Militar que só acabará
em 1985. Nesse novo contexto estão excluídos, das decisões políticas e econômicas, os
municípios e Estados, além, é claro, toda a sociedade civil. O argumento utilizado pelo poder
autoritário para a existência de mecanismos repressores era a necessidade de se manter a
Segurança Nacional. Conforme Raichelis (1998, p. 88), o regime ditatorial apoiava-se no tripé
formado por grande capital monopolista, capital nacional e Estado.
Castelo Branco rompe com a prática populista desenvolvida até então no país,
instalando o modelo autoritário. Pereira (2000, p. 136-137) destaca que, a partir de 1967, os
programas sociais que começaram a ser desenvolvidos atendiam prioritariamente aos
interesses específicos da economia empresarial, mesmo sendo constitutivos de ações públicas.
Nesses anos, a LBA passou a ser incorporada na estrutura da administração pública federal.
Os anos de Ditadura foram de excessiva repressão, sendo que, em 1968, Costa e
Silva cria o Ato Institucional no 5, conhecido como AI 541. Seguido por Médici, que reafirma
e mantém o AI 5, ainda defende a censura às manifestações de opinião, ou seja, aprofundou o
modelo autoritário (PEREIRA, 2000, p. 135). Por outro lado, o país enfrentou sérios
40 Segundo Mestriner (2001, p. 140), a educação era a política social privilegiada, pois através dela seria
alcançado o desenvolvimento econômico. Os cursos técnicos e profissionalizantes foram intensificados e o combate ao analfabetismo tornou-se alvo de todos os governos.
41 O AI-5 foi aprovado em 13 de dezembro de 1968. Dentre os poderes de que dispõe, suspende os direitos políticos, como direito a votar e ser votado, e suspende o direito a habeas corpus em casos de crimes políticos contra a segurança nacional ou contra a ordem econômica e social.
37
problemas econômicos, com o aumento da concentração de renda e com as condições de vida
dos trabalhadores precarizadas, devido ao abaixamento dos salários.
Assim como Raichelis (1998), Pereira (2000) e Mestriner (2001) destacam que as
condições de vida dos trabalhadores se agravaram, pois tanto a pobreza relativa quanto a
absoluta42 aumentaram, sendo a exploração do trabalho humano acompanhada pelo arrocho
salarial, aumento nas horas de trabalho e proibição de greves.
As políticas sociais no pós-1964 se caracterizaram pela subordinação a interesses
políticos e econômicos. Conforme Yazbek (1996, p. 40-41), as políticas sociais eram
marcadas “pelo favor, pelo compadrio e pelo clientelismo”. Sendo assim, as intervenções via
políticas sociais, e em especial pela política da assistência social, apresentavam-se como
espaços de fortalecimento de práticas assistencialistas e clientelistas43.
Em 1974, o governo criou o Ministério da Previdência e Assistência Social
(MPAS), que voltou suas atenções para o reconhecimento do usuário como portador de
direitos. Entretanto, conforme Mestriner (2001, p. 163), a assistência social continuou sendo
alvo de ações caritativas combinadas com a repressão44.
Após 1974, o país vivenciou o início da reabertura política, em um primeiro
momento com Ernesto Geisel (1974-1979) e, posteriormente, com João Figueiredo.
Entretanto, algumas reformas no âmbito da política fizeram por retroagir o processo de
redemocratização. De acordo com Pereira (2000, p. 144), os movimentos sociais revigoraram-
se diante da situação e o Estado, de maneira estratégica, institui uma nova política salarial,
restabeleceu o habeas corpus para crimes políticos, bem como abrandou as exigências para a
criação de novos partidos, por exemplo.
Conforme Raichelis (1998, p. 91), a política de proteção social constitui-se como
um dos mecanismos de legitimação do Estado. Mestriner (2001, p. 180) observa que as
condições de vida da maioria da população brasileira se encontravam precárias ao fim da
Ditadura, sendo que o surgimento dos movimentos sociais45 é um dos fatos mais marcantes
42 Marx, ao analisar o processo de acumulação do capital, observa que “A condenação de uma parcela da classe
trabalhadora à ociosidade forçada em virtude do sobretrabalho da outra parte e vice-versa torna-se um meio de enriquecimento do capitalista individual e acelera, simultaneamente, a produção do exército industrial de reserva numa escala adequada ao progresso da acumulação social.” (MARX, 1985, p. 203).
43 Nas relações de clientelismo, Yazbek (1996, p. 41) ressalta que não há o reconhecimento de direitos, pois espera-se lealdade daqueles que recebem os serviços. Essa prática ocasiona adesão e a cumplicidade, mesmo quando a necessidade não é atendida.
44 Segundo a referida autora, no período ditatorial tem-se o fortalecimento do Estado assistencial, ou seja, fraco e sem compromisso com o enfrentamento da pobreza.
45 Durante a Ditadura Militar foram criados os tradicionais canais de participação política da população para manifestar seus interesses: Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Associação Brasileira de Imprensa (ABI), Igreja Católica Progressista, com as Comunidades Eclesiais de Base (CEB) e a União Nacional dos
38
desse momento histórico. A inexistência de políticas sociais eficientes fez com que a
sociedade se organizasse e reivindicasse a atenção às suas necessidades. Para Pereira (2000, p.
148), foi graças aos movimentos da sociedade que os avanços civis e políticos começaram a
acontecer, como a anistia em 1979 e com as eleições para governadores em 1982.
A transição democrática, organizada pela ditadura de forma “lenta, gradual e
segura”, ao mesmo tempo em que garantiu às elites dominantes a condução do processo,
apontou a possibilidade da participação popular e da construção de um novo projeto para país.
2.2 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 À APROVAÇÃO DA POLÍTICA NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - 2004
A saída da ditadura com as eleições indiretas em 1985, a morte de Tancredo
Neves e a posse de José Sarney trouxeram um ambiente de “reconstrução nacional” onde o
slogan do governo era “Tudo pelo social”, reconhecendo que havia uma grande “dívida
social” e uma fragilidade de direitos sociais (PEREIRA, 2000, p. 150).
Durante o governo de Sarney, do ponto de vista formal, ocorreram significativos
avanços políticos e sociais. De acordo com Pereira (2000, p. 152), graças à mobilização social
por direitos sociais, foi promulgada a nova Constituição Federal em 5 de outubro de 1988.
Pela primeira vez, na história brasileira, se construiu, em uma Constituição Federal, um
capítulo referente à “Ordem Social”, que institui a saúde, a previdência e a assistência social
como políticas constitutivas da Política de Seguridade Social.
Para Mestriner (2001),
Obtém-se, assim, uma legislação com alcance social, que abre perspectivas às políticas públicas, definindo o direito dos cidadãos à proteção social, o dever do Estado na garantia deste direito e a exigência da descentralização político-administrativa na sua gestão, com efetiva participação da sociedade no controle social (p. 183).
Yazbek (1996, p. 55) destaca que a inclusão da assistência social no âmbito da
Seguridade Social traz a discussão desta política para o campo dos direitos, onde o Estado se
torna responsável. Apesar de estar dentro de uma concepção restritiva do destinatário (cujo
Estudantes - UNE (PEREIRA, 2000, p. 144). Ao mesmo tempo, proliferam-se diferentes movimentos contra a carestia e de luta pela redemocratização do país.
39
alvo é a carência dos absolutamente excluídos), inicia-se o processo de torná-la “visível como
política pública e direito dos que dela necessitarem”.
Entretanto, apesar dos avanços alcançados pela Constituição Federal, o Brasil
ainda enfrentaria inúmeras dificuldades para a consolidação de suas políticas. Conforme
Pereira (2000, p. 156), nem todos os avanços contidos na Constituição se realizaram na
prática, pois tornaram-se alvos da “contra-reforma”46, que teve início com Sarney e foi
reforçada com Collor e com Fernando Henrique Cardoso. As classes proprietárias e
empresariais não se deram por vencidas após a Constituição e passaram a atacá-la, clamando
pela privatização de serviços e do patrimônio público, pela flexibilização do trabalho e pela
desregulamentação econômica e social. De um lado estavam, portanto, os empresários, fortes
e com poder na mídia e, de outro, os trabalhadores, que resistiam precariamente aos ataques.
Foi diante desse contexto que o neoliberalismo teve condições para disseminar-se
no país. Mestriner (2001) destaca que, mesmo com a conquista de alguns direitos, a pressão
neoliberal, que tem consigo os cortes financeiros e a efetivação das privatizações, traz
impactos nas áreas da saúde, da educação, da assistência social e da habitação.
Soares (2003, p. 26) destaca que a ideologia neoliberal produz um retrocesso
quando o bem-estar volta a estar no âmbito privado, onde “caberia às pessoas e às
comunidades encontrarem suas próprias soluções para os problemas sociais”. Desse modo, a
“questão social” torna-se, novamente, alvo de ações de benemerência e de filantropia.
Ainda conforme Soares (2003), as políticas sociais começam a ser substituídas por
programas de combate à pobreza, tendo como propósito “minimizar” os efeitos do
neoliberalismo sobre os mais frágeis e pobres – além de a universalidade ser substituída pela
focalização, tendo os serviços sociais voltados aos “comprovadamente pobres” (p. 28; 30).
A nascente política de assistência social no Brasil, no contexto do neoliberalismo,
tem ações voltadas exclusivamente para os mais carentes, sendo que à assistência social cabe
a responsabilidade por aqueles “‘incapacitados’ para o trabalho que, por “deficiências
individuais’, não conseguem vencer a competição dentro das regras estabelecidas pelo
mercado” (RAICHELIS, 1998, p. 95).
O neoliberalismo conquistou mais espaço no Brasil com a vitória de Fernando
Collor de Mello, que defendia a ideia de um Estado mínimo para o social e máximo para o
capital, indo ao encontro do ideal neoliberal. Collor sofreu impeachment após dois anos e sete
meses no governo federal.
46 Ver: BEHRING, Elaine Rosseti. Brasil em contra-reforma: desestruturação do Estado e perda de direitos.
São Paulo: Cortez, 2003.
40
No governo Collor, mais uma vez o desenvolvimento social é visto como
resultado do desenvolvimento econômico, sendo o Estado responsável por definir e executar
políticas complementares ao mercado. Conforme Raichelis (1998, p. 94), a assistência social é
deixada de lado durante o governo Collor, concebida “de forma marginal, residual e
emergencial”. Além disso, o Plano de Promoção e Assistência Social renega segmentos
definidos como alvos da política de assistência social pela Constituição Federal, como idosos,
gestantes e pessoas com deficiencia.
Yazbek (1996, p. 46-47) afirma que o que se observa é que os gastos sociais estão
cada vez mais subordinados ao desenvolvimento da economia, dando margem ao
desenvolvimento de políticas assistencialistas e precárias. Decorre, portanto, que “as políticas
sociais, com seus programas e proposições ineficazes, insuficientes e sobrecarregados diante
da imensa maioria dos pobres”, vêm se confirmando como ineficazes no enfretamento à
pobreza brasileira.
Durante o governo Collor, o Congresso Nacional aprovou o Estatuto da Criança e
do Adolescente - ECA (Lei Federal no. 8.069, de 13 de julho de 1990), devido à pressão de
organizações não-governamentais e de movimentos sociais. Posteriormente se teve a
aprovação da Lei Orgânica da Saúde (LOS), que define a saúde como direito de qualquer
cidadão, tendo todos acesso livre e igualitário. A previdência social tem a Lei que dispõe
sobre o Plano de Benefícios (Lei Federal no. 8.213), aprovada em 24 de julho de 1991. A
própria Seguridade Social tem sua Lei Orgânica aprovada, no mesmo dia, Lei no. 8.212,
definindo princípios e diretrizes as três áreas que a compõem.
Observa-se, portanto, que duas das políticas constitutivas da Seguridade Social
têm suas leis aprovadas em 1990 e 1991, restando apenas a assistência social, que só obteve
sua lei orgânica em 1993. A primeira versão da Lei Orgânica da Assistência Social foi
totalmente vetada pelo presidente Collor, que defendia a assistência social voltada somente
para os extremamente pobres.
Com o impeachment do presidente Collor, Itamar Franco assumiu a presidência
do Brasil, momento em que o país passava por uma grave crise econômica, política e social. A
prioridade do governo de Itamar era o combate à fome. Segundo Raichelis (1998, p. 97),
Itamar “[...] encontrou a área social totalmente desarticulada, sem recursos definidos para os
programas sociais”.
Depois de 5 (cinco) anos, em 7 de dezembro de 1993, Itamar Franco promulgou a
LOAS (Lei Federal no 8.742), que regulamenta os artigos 203 e 204 da Constituição Federal,
41
reconhecendo a assistência social como política pública, de responsabilidade estatal e direito
do cidadão, como exposto em seu artigo 1o:
A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de Seguridade Social não contributiva, realizada através de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir o atendimento às necessidades básicas. (BRASIL, LOAS, 1993, p. 211).
Conforme a LOAS, a assistência social tem como diretrizes a descentralização
político-administrativa, a participação popular e a primazia da responsabilidade estatal. Além
disso, em seu capítulo IV, define as ações assistenciais, que são divididas em: benefícios47,
em serviços, em programas e em projetos, sendo elas organizadas em sistema descentralizado
e participativo (artigo 6o, da LOAS).
Uma das deliberações centrais da LOAS foi a criação do Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) e respectivos Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e
Municipais. O artigo 17 da respectiva legislação define o Conselho como instância máxima de
deliberação colegiada, formada por representantes da sociedade civil e do Estado, que têm
como responsabilidade aprovar e coordenar a política de assistência social, em seu respectivo
nível de governo.
O CNAS foi instalado no dia 4 de fevereiro de 1994, substituindo o CNSS, que
havia sido extinto através da Lei Federal nº 8.742/93. Segundo Raichelis (1998),
A extinção do CNSS e sua substituição pelo CNAS se deram em uma conjuntura política de críticas à conduta ética do antigo Conselho, alvo de acusações de corrupção, apadrinhamento e clientelismo político no processo de concessão de registros e certificados de utilidade pública, isenções fiscais e subvenções às entidades prestadoras de serviços assistenciais. (p. 135-136).
Ainda conforme a referida autora ressalta-se que o CNAS, os conselhos do
Distrito Federal, estaduais e municipais passam a constituir espaço privilegiado de gestão
descentralizada e participativa da assistência social, sendo necessário manter esses espaços
fortes, pois “[...] os instrumentos de participação democrática, dada sua fragilidade, são
constantemente ameaçados pela cultura política autoritária, patrimonial e clientelista da
sociedade brasileira” (RAICHELLIS, 1998, p. 184).
47 Os benefícios podem ser de Prestação Continuada (BPC) ou Eventuais.
42
Com o término do governo de Itamar Franco, para dar continuidade ao modelo
neoliberal48, quem assume a Presidência da República é Fernando Henrique Cardoso (FHC),
cuja bandeira política era da estabilização da economia. FHC tinha como meta estabilizar a
moeda, para atingir o desenvolvimento econômico que teria como consequência o
desenvolvimento social. No âmbito da assistência social, extinguiu a LBA e o Ministério do
Bem-Estar Social e criou a Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS).
O primeiro passo do governo FHC foi a Medida Provisória nº 813, que extinguiu
os órgãos governamentais responsáveis pelas ações assistenciais e criou o Programa
Comunidade Solidária49. O Programa Comunidade Solidária (PCS), conforme Sposati (1995,
p. 127), mantém o que estava colocado na LBA, ou seja, dá continuidade ao primeiro
damismo, porém fora da estrutura político-administrativa do governo federal. Conforme a
referida autora, mantém-se o simbolismo da figura masculina na presidência, sendo
responsável pela razão, enquanto sua esposa fica com a responsabilidade pelo “coração”, do
“social”. Sendo assim, “é o social sob esta ideologia palco de manifesta ‘bondade’,
‘sensibilidade’: e não de políticas públicas” (SPOSATI, 1995, p. 127).
O PCS tem sua atuação em conformidade com o que propõe a doutrina neoliberal,
ou seja, o Estado desresponsabiliza-se pela garantia dos direitos sociais, privatizando e
mercantilizando os serviços sociais. Para Sposati (1995, p. 133), o PCS possuía também um
corte neoliberal por desenvolver ações e programas focalizados e seletivos de combate à
pobreza em detrimento de “políticas econômicas resdistributivas e políticas sociais integrais,
abrangentes e universais”.
Durante o governo FHC aconteceu a I Conferência Nacional de Assistência
Social, entre os dias 20 e 23 de novembro de 1995. De acordo com Mestriner (2001, p. 239), a
conferência teve como tema “Assistência Social – Direito do Cidadão, Dever do Estado”.
Dentre as deliberações destaca-se a extinção do Programa Comunidade Solidária e a
necessidade de destinar pelo menos 5% do orçamento da Seguridade Social para a assistência
social.
Lopes (2006, p. 77) afirma que, nesse momento da história, a política pública de
assistência social não conseguiria constituir-se como tal por estar em um “reinado de não
48 FHC deu continuidade à efetivação do modelo neoliberal no Brasil através das políticas de privatização. 49 Segundo Sposati (1995, p. 127), com a criação do Programa Comunidade Solidária, o presidente da República
“[...] retira do âmbito dos ministérios a autoridade da gestão de catorze programas sociais e os subordina a primeira dama [...]”. Áreas de atuação do Programa Comunidade Solidária: a) alimentação e nutrição; b) serviços urbanos (moradia e saneamento, em especial); c) desenvolvimento rural; d) geração de emprego e renda; e e) defesa de direitos e promoção social (SPOSATI, 1995, p. 141).
43
política”. Ficou claro que, mesmo com os pressupostos legais, a assistência social não
superaria a concepção conservadora que a deixava “[...] no campo do assistencialismo,
clientelismo e benemerência eleitoreira”.
Nas eleições de 2002, Luiz Inácio Lula da Silva, do Partido dos Trabalhadores
(PT) venceu. Sua vitória configurou-se como um marco político na história do Brasil, pois,
conforme Bráz (2004, p. 50-51), o projeto vitorioso “não representa em sua origem e em sua
totalidade os interesses hegemônicos das classes dominantes do Brasil”, mas, sim, a conquista
de um partido que representa a classe trabalhadora.
Analisando este contexto Netto (apud Bráz, 2004, p. 51) afirma que, no governo
Lula, se encontram “duas almas” em um único governo. De um lado existe a tendência
conservadora, que visa seguir o que vinha sendo desenvolvido por FHC e, por outro, a
progressista, que buscava romper com a herança história. Essas “duas almas” encontram-se
juntas, porque a vitória de Lula foi conquistada a partir de articulações que ultrapassaram o
apoio esquerdista.
Apesar das expectativas sobre o governo de Lula, durante o primeiro ano de
mandato o que se observou foi a continuidade dos princípios que nortearam a política
econômica dos últimos anos. Bráz (2004, p. 53) destaca que, assim como no governo de FHC,
o que se presencia na realidade brasileira é um orçamento fortemente voltado para o capital
financeiro.
Pressionado pela realidade social, o governo de Lula “[...] instituiu diversos
mecanismos compensatórios [...] todos eles atuando sobre os efeitos e não sobre as causas
geradoras da pobreza e da exclusão” (MARTINS, PAIVA, 2003, p. 63). Assim, portanto, as
práticas compensatórias, que não atingem a “raiz do problema”, continuaram a ser
desenvolvidas. Uma das importantes estratégias criadas por Lula foi o Programa Fome Zero50.
O Programa Fome Zero é subdivido em eixos de atuação. No eixo de acesso a
alimentação destaca-se o Programa Bolsa Família - PBF. O PBF é um programa de
transferência de renda, que apresenta condicionalidades51 e é destinado às famílias em
50 O FOME ZERO é uma estratégia impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à
alimentação adequada às pessoas com dificuldade de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome (BRASIL, MDS, 2009a, s/p). Para atingir aos objetivos propostos, o Fome Zero é subdivido em 4 eixos de atuação, sendo eles: a) acesso à alimentação, b) geração de renda, c) fortalecimento da agricultura familiar e d) articulação, mobilização e controle social.
51 São condicionalidades do PBF, conforme o MDS: 1) no âmbito da educação: frequência escolar mínima de 85% para as crianças e adolescentes (entre 6 e 15 anos) e de 75% para adolescentes (entre 16 e 17 anos); 2) no âmbito da saúde: acompanhamento do calendário de vacina para os menores de 7 anos, pré-natal de gestantes e acompanhamento de nutrizes entre 14 e 44 anos, e 3) no âmbito da assistência social: frequência mínima de 85% para crianças e adolescentes que participam de programas socioeducativos (BRASIL, MDS, 2009c, s/p).
44
situação de pobreza (renda mensal per capita entre R$ 70,00 e R$ 140,00) e extrema pobreza
(per capita mensal de até R$ 70,00). Conforme o Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome - MDS (2009d, s/p), três dimensões articulam-se no PBF para a superação
da pobreza. São elas: promoção e alívio imediato da pobreza, reforço dos direitos sociais
básicos e programas complementares (alfabetização e programas de geração de renda, por
exemplo).
Observa-se, portanto, que a construção da assistência social como política pública
no Brasil perpassou inúmeras lutas populares na busca pela sua efetivação. Essa política
continua sendo terreno de conflitos e de tensões, mesmo assim, inúmeras conquistas no
âmbito da assistência social aconteceram durante o governo Lula, como a aprovação da PNAS
e da Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS), ambas
discutidas no próximo item.
2.2.1 Assistência Social: a novidade do SUAS
Em 23 de janeiro de 2004, o Presidente da República, Lula, cria o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), que se torna o órgão responsável pela
Administração Pública Federal da Política Nacional de Assistência Social, responsável pela
coordenação da Política Nacional de Assistência Social, conforme o artigo 19 da LOAS.
Conforme o MDS, sua missão é “[...] promover o desenvolvimento social e combater a fome
visando a inclusão e a promoção da cidadania, garantindo a segurança alimentar e nutricional,
uma renda mínima de cidadania e assistência integral às famílias” (BRASIL, MDS, 2009b,
s/p).
Sendo o espaço público de proposição e avaliação da Política de Assistência
Social a IV Conferência Nacional de Assistência Social, foi realizada entre os dias 7 e 10 de
dezembro de 2003. A conferência representou um avanço para a construção das novas bases
da PNAS e marcou a comemoração dos 10 anos da LOAS. Dentre as deliberações da IV
Conferência destaca-se a construção de uma agenda, “[...] para 2004, para que, sob a
coordenação do Ministério da Assistência Social, seja implantado/implementado o SUAS de
forma descentralizada, regionalizada e hierarquizada, com base no território” (BRASIL,
MDS, 2003, p. 26).
Para atender ao que havia sido proposto na IV Conferência, no dia 23 de junho de
2004, o MDS apresenta ao CNAS a proposta da nova PNAS, que tem como foco a
45
implantação e a implementação do SUAS. Sendo assim, no dia 15 de outubro de 2004, através
da Resolução no. 145, o CNAS aprova a nova Política Nacional de Assistência Social. A
PNAS busca incorporar as demandas postas na sociedade brasileira e efetivar a assistência
social como direito de cidadania e responsabilidade do Estado (BRASIL, PNAS, 2004, p.
566).
Algumas inovações foram trazidas com a PNAS, como a territorialização. Como a
própria PNAS destaca, além do reconhecimento das demandas setoriais e segmentadas, é
necessário “considerar as desigualdades socioterritoriais”, além da construção de uma rede de
serviços que atue de maneira intersetorial (BRASIL, PNAS, 2004, p. 567).
Levando-se em consideração a territorialização, a PNAS (BRASIL, PNAS, 2004,
p. 602-603) divide os municípios brasileiros em 5 portes diferentes: 1) Pequeno Porte I:
municípios com população de até 20.000 habitantes; 2) Pequeno Porte II: municípios com
população entre 20.001 e 50.000 habitantes; 3) Médio Porte: municípios com população entre
50.001 e 100.000 habitantes; 4) Grande Porte: municípios com população entre 100.001 e
900.000 habitantes; e 5) Metrópoles: municípios com mais de 900.000 habitantes.
Ao analisar o universo da pesquisa, observa-se que, na Região Oeste do Paraná,
predominam os municípios de pequeno porte I, que representam 80% dos municípios (40
municípios), em seguida aparecem os municípios de pequeno porte II, que representam 14%
(7 municípios) e, finalmente, 6% (apenas 3 municípios) são de grande porte.
Destaca-se que, entre os municípios de pequeno porte I, 16 municípios
apresentam uma população entre 4.001 e 8.000 habitantes, e, nos de pequeno porte II, 4 deles
apresentam uma população entre 20.001 e 30.000 habitantes. A partir desses dados podemos
concluir que os municípios da Região Oeste paranaense são municípios pequenos, com
predominância absoluta dos municípios de pequeno porte I.
De acordo com a PNAS, a assistência social tem como objetivo central a
integração a outras políticas setoriais, sendo que deve prover serviços, programas, projetos e
benefícios de proteção social básica e/ou especial, assegurar a centralidade na família e
contribuir para a equidade e inclusão de seus usuários52 aos serviços socioassistencias, tanto
no meio urbano quanto no meio rural.
52 Segundo a PNAS, constituem-se como usuários da política de Assistência Social “cidadãos e grupos que se
encontram em situações de vulnerabilidade e riscos, tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advinda do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e
46
Uma das novas configurações da PNAS é que a proteção social é dividida em
Proteção Social Básica (PSB) e Proteção Social Especial (PSE), de Média e Alta
Complexidade. A PSB deve ser desenvolvida nos Centros de Referência de Assistência Social
(CRASs53), que são unidades público-estatais, com base territorial e localizadas nos bairros de
maior vulnerabilidade dos municípios. A PSE de média complexidade será prestada nos
Centros de Referência Especializado de Assistência Social (CREASs), que tem como objetivo
a orientação e o convívio sociofamiliar e comunitário (BRASIL, PNAS, 2004, p. 590; 593-
594).
Em 2005, o MDS propõe ao CNAS a NOB/SUAS – Construindo as bases para a
implementação do Sistema Único de Assistência Social. Esta é a Resolução n. 130, de 15 de
julho de 2005, do CNAS. Assim, portanto, a NOB/SUAS “[...] disciplina a gestão pública da
Política de Assistência Social no território brasileiro” (BRASIL, NOB/SUAS, 2005, p. 474).
Segundo Sposati (2006, p. 97), com a regulamentação do SUAS diferentes
movimentos foram introduzidos na sociedade. O primeiro deles refere-se à habilitação da
gestão dos municípios, que passa a ser classificada em Gestão Inicial, Básica e Plena54.
Posteriormente, a nova forma de repasse de recursos ocasionou movimentação, pois os
recursos não são mais enviados às entidades, através de convênios, mas sim, “a transferência
de recursos é realizada de fundo a fundo para os municípios habilitados”, sendo estes
considerados efetivamente como entes da federação55. Por fim, um dos movimentos que
trouxeram maior impacto foi a corresponsabilidade de recursos entre os entes federados, pois,
com o SUAS, o gestor federal também se torna responsável pela rede socioassistencial56.
A NOB/SUAS traz, como já foi mencionado, um novo ordenamento para a
assistência social. Lopes (2006, p. 83) apresenta algumas particularidades da NOB/SUAS:
atendimento da necessidade do usuário por níveis de proteção, oferta de serviços baseada em
informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social” (BRASIL, PNAS, 2004, p. 588).
53 O número de CRAS de cada município depende do número de habitantes, sendo distribuídos da seguinte maneira: Pequeno Porte I: mínimo de 1 CRAS para até 2.500 famílias referenciadas; Pequeno Porte II: mínimo de 1 CRAS para até 3.500 famílias referenciadas; Médio Porte: mínimo de 2 CRAS, cada um com até 5.000 famílias referenciadas; Grande Porte: mínimo de 4 CRAS, cada um com até 5.000 famílias referenciadas; Metrópoles: mínimo de 8 CRAS, cada um com até 5.000 famílias referenciadas (BRASIL, NOB/SUAS, 2005, p. 492).
54 Ver NOB/SUAS, 2005, p. 490-497. 55 Com o SUAS criam-se duas formas de financiamento: a primeira é o repasse do Fundo Nacional de
Assistência Social para o Fundo Municipal de Assistência Social sob o controle social dos respectivos Conselhos e a segunda, que se caracteriza pela transferência de benefícios da instância federal diretamente aos usuários.
56 Conforme Sposati (2006, p. 98), os recursos repassados para o financiamento de benefícios são muito maiores do que os destinados à execução de serviços, o que causa uma defasagem entre o montante de um e de outro. A execução de serviços e a rede socioassistencial serão discutidos no próximo capítulo com mais ênfase.
47
territórios de maior vulnerabilidade dos municípios (territorialização), família como
“princípio matricial e ordenador das ações a serem desenvolvidas pelo poder público”, gestão
compartilhada e cofinanciamento, definição das competências de cada ente federal e
participação da sociedade civil, repasse fundo a fundo e sistema de informação,
monitoramento e avaliação.
Sposati (2006) destaca que o SUAS não é um programa federal ou uma nova linha
de financiamento, mas, sim, “[...] uma nova ordenação da gestão da assistência social como
política pública” (p. 111). Além disso, não tem como fundamento a tese neoliberal, mas
exatamente o oposto, pois busca o fortalecimento do dever do Estado. Nesse sentido corre na
contra-mão de toda a história anterior no Brasil. Em consonância com Sposati (2006), Lopes
(2006) ressalta que a implementação do SUAS se relaciona diretamente com a ampliação da
capacidade estatal em efetivar a esfera pública de assistência social, em busca de assegurar os
direitos sociais como dever do Estado.
Para se efetivar o que está proposto no SUAS e efetivar sua implantação, Paiva
(2006, p. 9) destaca que é preciso construir as condições necessárias, ultrapassando a lógica
da precarização e da minimização do orçamento, que acabam por reduzir os direitos às
disponibilidades financeiras. A assistência social deve implementar desde medidas de
transferência de renda direta, não contributiva, reforçar o protagonismo da população e
desenvolver projetos coletivos de enfrentamento a pobreza que trabalhem processos de
emancipação e de autonomia dos cidadãos (Idem, ibidem, p. 10).
Apesar das dificuldades que a assistência social encontrou e ainda encontra para
sua efetivação enquanto política pública, ela é uma possibilidade de concretização dos direitos
sociais. Nas palavras de Pereira (2000, p. 187), “[...] o direito a ser concretizado pela política
de assistência social afigura-se ao mesmo tempo como um dever de prestação por parte do
Estado e um direito de crédito, por parte da população” levando-se em consideração o que é
essencial para o exercício da cidadania”.
Sendo assim, na dinâmica contraditória da ordem burguesa e da efetivação das
políticas sociais que visam legitimar o Estado a ela funcional, ao mesmo tempo a política de
assistência social tem a possibilidade de criar novas condições para a reprodução da força de
trabalho e garantir direitos sociais, pois a assistência social também é “possibilidade de
reconhecimento público e da legitimidade das demandas dos subalternos e espaço de
ampliação de seu protagonismo como sujeito” (YAZBEK, 1996, p. 55).
48
3 O SUAS E OS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NA REGIÃO OESTE DO PARANÁ
Para responder ao questionamento central da pesquisa, alguns eixos de análise
foram estruturados levando-se em consideração os objetivos específicos do trabalho. Dessa
maneira, este capítulo, através da pesquisa documental, analisou os relatórios de gestão dos
nãos de 2006 e 2007 dos municípios constitutivos da Associação dos Municípios do Oeste do
Paraná (AMOP). São eixos estruturantes deste capítulo: 1 – Natureza das organizações que
prestam serviços socioassistenciais; 2 – Existência de Centro de Referência de Assistência
Social (CRAS) nos municípios; 3 – Ações socioassistenciais e público-alvo; e 4 – Natureza
dos serviços socioassistenciais e níveis de proteção;
3.1 NATUREZA DAS ORGANIZAÇÕES57
Historicamente as entidades assumiram a responsabilidade pelas respostas às
expressões da “questão social”. Sendo assim, em muitos municípios, o que predomina são as
ações desenvolvidas pelas entidades, ou seja, por organizações privadas. Segundo Yazbek
(1996, p. 51), a rede privada de assistência social é regulamentada pelo Estado que se efetiva
através de uma relação cartorial, ou seja, a partir de registros e de cadastros para a obtenção
de subvenções e de auxílios técnico-financeiros. Conforme a própria Lei Orgânica da
Assistência Social (LOAS) estabelece, em seu artigo 6o, as ações na área da assistência social
são organizadas levando-se em consideração as entidades e as organizações de assistência
social58.
Ao observar as ações socioassistenciais realizadas nos municípios de Pequeno
Porte I, considerando-se o nível de proteção social, obtiveram-se os seguintes dados:
57 Como critério para a coleta de informações foi levado em consideração o Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica (CNPJ) de cada organização. Quando, portanto, a organização prestava mais de um serviço em seu determinado nível de proteção, contabilizou-se apenas 1 (uma) vez. Foram tabuladas apenas as organizações que desenvolvem serviços socioassistenciais. Consórcios intermunicipais e os Centros de Socioeducação (CENSES) foram contabilizados como organizações públicas.
58 Segundo a LOAS (artigo 3o), são consideradas entidades e organizações de assistência social “[...] aquelas que prestam, sem fins lucrativos, atendimento e assessoramento aos beneficiários abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa e garantia de seus direitos” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 210). E, ainda, de acordo com o Decreto Federal 6.308/2007, art. 1o, são características essenciais das entidades e organizações de assistência social “realizar atendimento, assessoramente ou defesa e garantia de direitos na área de assistência social” (BRASIL, Decreto Federal 6.308, 2007, s/p).
49
GRÁFICO 4 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I
0
20
40
60
80
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
A Proteção Social Básica (PSB), conforme a Política Nacional de Assistência
Social (PNAS), tem como objetivo prevenir as situações de risco, através do desenvolvimento
de potencialidades e do fortalecimento dos vínculos familiares. É de responsabilidade direta
dos CRASs a prestação de serviços no âmbito da proteção social básica e indireta por parte
das entidades e das organizações privadas. Observa-se que houve um aumento no número de
organizações públicas entre o ano de 2006 e 2007. O aumento foi de 4 organizações públicas.
Em contrapartida, o número de entidades e de organizações privadas que desenvolvem
serviços socioassistenciais na proteção social básica caiu de 77 para 72. Destaca-se o
município do Formosa do Oeste, que não prestou nenhum tipo de serviço continuado.
Nos dois anos pesquisados quanto ao nível de Proteção Social Especial (PSE),
observa-se o seguinte:
GRÁFICO 5 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I
21
22
23
24
25
26
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
A PSE destina-se ao atendimento de famílias e indivíduos que, conforme a PNAS,
se encontram em situação de risco pessoal e/ou social, decorrente de “[...] abandono, maus
tratos físicos e/ou psíquicos, abuso sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de
50
medidas sócio-educativas, situação de rua, situação de trabalho infantil, entre outras”
(BRASIL, PNAS, 2004, p. 593), e é dividida em proteção social especial de média
complexidade e proteção social especial de alta complexidade.
O Gráfico 5 mostra que o número de entidades que desenvolvem serviços de
proteção social especial, em 2006, é maior do que o de organizações públicas. Por outro lado,
em 2007 esse número se iguala, ou seja, 26 são públicas e 26 privadas. Nota-se, portanto, o
aumento das organizações públicas de 2006 (23) para 2007 (26). Ressalta-se que a
responsabilidade no âmbito público por desenvolver serviços da PSE é dos Centros de
Referência Especializado de Assistência Social (CREASs).
Entretanto, é importante ressaltar que, dos 37 municípios de Pequeno Porte I,
analisados no ano de 2006, 35 deles desenvolviam serviços continuados na proteção social
básica; no ano de 2007, foram analisados 39 municípios, sendo que todos desenvolviam
algum tipo de serviço continuado. Ao analisar a PSE, a discrepância é maior, pois, no ano de
2006, apenas 23 municípios desenvolviam serviços continuados através de organizações
públicas e, em 2007, 26. Ressalta-se que, no ano de 2006, no relatório analisado, Nova Aurora
não prestou nenhum tipo de serviço, tanto na PSB quanto na PSE.
Seguindo a divisão da PNAS no que se refere ao porte dos municípios, ao tabular
os dados dos 7 municípios de Pequeno Porte II, constataram-se os seguintes dados:
GRÁFICO 6 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II
0
5
10
15
20
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Observa-se o predomínio majoritário das organizações privadas nos municípios de
pequeno porte II, no âmbito da proteção social básica. No ano de 2006 faltam os dados de
Guaíra, sendo que, em 2007, estes dados já são tabulados. Entretanto, o município de Santa
Helena, apesar de ser um município que recebe royaltes, não prestou nenhum serviço, tanto
no ano de 2006 quanto em 2007.
51
Para o âmbito da PSE, a relação é a seguinte:
GRÁFICO 7 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II
0
2
4
6
8
10
12
14
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Assim como na PSB, na PSE as organizações privadas prevalecem sobre as
públicas, sendo que a diferença entre elas aumentou entre o ano de 2006 e 2007, passando de
9 para 13. Pelos relatórios analisados, destaca-se, novamente, que o município de Santa
Helena não prestou nenhum serviço em ambos os anos. No ano de 2007, todos os municípios
de pequeno porte II prestaram algum tipo de serviço continuado no âmbito da PSE.
A diferença central dos municípios de pequeno porte I e pequeno porte II é que os
últimos são municípios criados antes da década de 1970, o que pode ser um dos fatores que
influencia diretamente na existência de muitas entidades e organizações privadas, enquanto
que os municípios de pequeno porte I são municípios mais jovens e com menor população.
Os municípios de grande porte apresentaram os resultados que seguem:
GRÁFICO 8 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE
0
5
10
15
20
25
30
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Percebe-se que, na PSB, o número de entidades e de organizações privadas
prevalece sobre o número de organizações públicas. A proporção é de aproximadamente 10
52
entidades para cada organização pública. Por serem municípios de grande porte, o grau de
complexidade de suas estruturas é elevado, o que pressiona o poder público para que este
desenvolva serviços para atenderem às demandas da população, porém as respostas
construídas ao longo do tempo foram via entidades e organizações privadas.
GRÁFICO 9 – RELAÇÃO PÚBLICO - PRIVADO NA PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE
0
5
10
15
20
25
30
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
A tendência apresentada na PSB permanece na PSE, onde as organizações
privadas prevalecem sobre as públicas. O número de entidades caiu de 29 para 26, mas
mesmo assim, a disparidade continua grande. As relações sociais no âmbito desses
municípios, no que se refere à execução da política de assistência social, manifesta o que a
literatura da área tem revelado: a predominância do setor privado.
Os municípios de grande porte foram criados em 1914 (Foz do Iguaçu) e 1951
(Cascavel e Toledo). Quando emancipados, o poder público reproduzia a lógica de
enfrentamento das expressões da “questão social” no Brasil: caso de polícia/caso de política
com ênfase na ação indireta via entidades sociais. Este é o motivo central encontrado para
justificar o alto número de organizações privadas desses municípios. Com a responsabilidade
estatal preconizada na LOAS59 e ao mesmo tempo prevendo, em seu artigo 1o, que as ações
assistenciais são “realizadas através de um conjunto integrado de ações da iniciativa pública e
da sociedade” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 210), as entidades e organizações de assistência
social foram incorporadas no que hoje é o Sistema Único de Assistência Social (SUAS).
59 A LOAS, em seu artigo 5o, inciso III, define a “[...] primazia da responsabilidade do Estado na condução da
política de assistência social em cada esfera de governo” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 211).
53
3. 2 MUNICÍPIOS COM CRASs INSTALADOS
Uma das grandes “novidades” trazidas com a Norma Operacional Básica do
Sistema Único de Assistência Social (NOB/SUAS) foi criação dos CRASs. Segundo a PNAS,
os CRASs são unidades públicas estatais, organizadas com base nos territórios de maior
vulnerabilidade dos municípios, com o fim de executar os serviços de PSB.
É de responsabilidade da equipe do CRAS “[...] prestar informação e orientação
para a população de sua área de abrangência, bem como se articular com a rede de proteção
social local no que se refere aos direitos de cidadania” (BRASIL, PNAS, 2004, p. 591).
Cada nível de gestão da assistência social exige do município que crie um
determinado número de CRASs60. A partir disso, tendo em vista a estrutura de cada
município, foram tabulados os dados referentes ao número de CRASs da Região Oeste do
Paraná61. Nos municípios de pequeno porte I, os dados obtidos foram os seguintes:
GRÁFICO 10 – NÚMERO DE CRASs INSTALADOS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I
0
10
20
30
CRAS
2006
2007
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Segundo a NOB/SUAS, quando esses municípios se habilitam para a gestão
básica, devem instalar no mínimo 1 (um) CRAS, que atenderá até 2.500 famílias. Nota-se
que, após 1 (um) ano de aprovação da NOB/SUAS, apenas 21 municípios haviam instalado o
CRAS. Essa tendência se repete quando se observa que apenas 28 municípios62 possuíam
CRAS instalado em 2007.
60 A informação referente ao nível de gestão em que cada município se encontra não está disponível nos
relatórios. Para responder a tal questionamento seria necessário investigar cada município separadamente, através do contato com a SETP. Sabe-se que, dos 34 municípios da área de abrangência do Escritório Regional da Secretaria de Estado do Trabalho e Promoção Social (ER/SETP) de Cascavel, 1 está em gestão plena, 25 em gestão básica e 8 em gestão inicial.
61 Para os fins da presente pesquisa, observou-se apenas a existência ou não de CRAS, não se analisando as condições de sua implantação e implementação.
62 Municípios em que o CRAS consta como instalado no relatório de gestão de 2007: Anahy, Boa Vista da Aparecida, Braganey, Campo Bonito, Capitão Leônidas Marques, Catanduvas, Céu Azul, Corbélia, Diamante
54
Nos municípios de pequeno porte II, os dados obtidos foram:
GRÁFICO 11 – NÚMERO DE CRAS INSTALADOS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II
0
1
2
3
CRAS
2006
2007
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Dentre os 7 municípios que compõem o grupo de pequeno porte II, apenas 3
possuíam CRASs instalados no ano de 2007. São eles: Guaíra, São Miguel do Iguaçu e
Medianeira. Ressalta-se que, segundo a NOB/SUAS (2005, p. 492), quando habilitados para a
gestão básica, os municípios de pequeno porte II precisam instalar ao menos 1 (um) CRAS,
para atender até 3.500 famílias referenciadas.
Os municípios de grande porte, seja pela sua complexidade ou pelo nível de
gestão, apresentam pelo menos 1 (um) CRAS cada um deles, como pode ser observado no
gráfico:
GRÁFICO 12 – NÚMERO DE CRAS INSTALADOS – GRANDE PORTE
0
2
4
6
CRAS
2006
2007
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
De acordo com a NOB/SUAS, os municípios de grande porte, quando habilitados
para a gestão básica, devem instalar no mínimo 4 CRASs, sendo que cada um deles deve
do Oeste, Diamante do Sul, Entre Rios do Oeste, Formosa do Oeste, Guaraniaçu, Ibema, Iguatu, Iracema do Oeste, Jesuítas, Maripá, Matelândia, Missal, Nova Aurora, Nova Santa Rosa, Pato Bragado, Ramilândia, Santa Lúcia, Santa Tereza do Oeste, Ouro Verde do Oeste, Tupãssi e Vera Cruz do Oeste
55
atender até 5.000 famílias referenciadas. No caso do Gráfico 12, destaca-se o município de
Cascavel, que, em conformidade com a NOB/SUAS, possui 4 CRASs instalados.
É através dos CRASs que os serviços de PSB são oferecidos pelo setor público,
ou seja, a implantação dos CRASs é o compromisso estatal para com a oferta de serviços, de
programas e de projetos. Este é um grande avanço diante da característica histórica de atuação
do setor privado na área.
3. 3. AÇÕES SOCIOASSISTENCIAIS
As ações do âmbito da política de assistência social são dividas em 4 grupos:
Benefícios, Serviços, Programas e Projetos. Cada uma dessas ações apresenta características
peculiares. São complementares umas às outras e, juntas, devem atender às demandas dos
diferentes segmentos atendidos pela política de assistência social63.
Ao estudar os dados da Região Oeste do Paraná, podemos observar a
predominância de alguns tipos de ações sobre outros, como destacam os dados a seguir:
GRÁFICO 13 – AÇÕES SOCIOASSISTENCIAIS
0
100
200
300
400
2006 2007
Benefícios
Serviços
Programas e Projetos
Programas e Projetos deSegurança Alimentar eNutricional
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Através do Gráfico 13 pode-se observar que o maior número de ações
socioassistenciais é o dos serviços que têm caráter continuado e, conforme o artigo 23 da 63 O artigo 2o da LOAS define como objetivos da assistência social e, consequentemente, como alvo dessas
políticas, os seguintes segmentos: “ I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e aos adolescentes carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia de 1 (um) salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover a própria manutenção ou de tê-la provida por sua família” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 210). E, em seu artigo 23, com a inclusão da Lei Federal no. 11.258, de 30/12/2006, passam a constituir-se como alvo da assistência social os moradores de rua.
56
LOAS, são “[...] atividades continuadas que visem à melhoria de vida da população e cujas
ações, voltadas para as necessidades básicas” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 217). Os serviços
que mais aparecem nos relatórios são os de atendimento sociofamiliar e convivência e
sociabilidade, no âmbito da proteção social básica. Na proteção social especial, destaca-se o
trabalho de atendimento à população em situação de trabalho infantil.
Em seguida, o destaque é para os benefícios que, segundo a LOAS, podem ser de
prestação continuada e eventuais, conforme definem os artigos 20 e 22 da LOAS.
O terceiro grupo de ações mais desenvolvidas refere-se aos programas e aos
projetos. A LOAS define, em seu artigo 24, como programas as ações complementares, que
possuem objetivos, tempo e área de abrangência definidos. Têm os programas como objetivo
melhorar e qualificar os benefícios e os serviços assistenciais. Os programas são definidos e
aprovados de acordo com os respectivos Conselhos de Assistência Social. Nos relatórios
analisados destaca-se o Programa de Atenção Integral à Família (PAIF64).
Os projetos, segundo o artigo 25 da LOAS, compreendem o investimento
econômico e social em grupos populares, “[...] buscando subsidiar, financeira e tecnicamente,
iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gestão para melhoria nas
condições gerais de subsistência [...]” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 218). A LOAS ainda define
que os projetos serão o resultado de articulações de áreas governamentais e não
governamentais, bem como da sociedade civil.
As ações socioassistenciais possuem público-alvo definido. A partir da pesquisa,
obtiveram-se os seguintes dados quanto ao público-alvo:
64 Segundo o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome – MDS (2009e, s/p), o Programa de
Atenção Integral à Família (PAIF) expressa um conjunto de ações relativas à acolhida, à informação e à orientação, bem como à inserção em serviços da assistência social, tais como socioeducativos e de convivência, encaminhamentos a outras políticas, promoção de acesso à renda e, especialmente, acompanhamento sociofamiliar. Esse programa é desenvolvido no Centro de Referência de Assistência Social (CRAS). São objetivos do PAIF: 1 - Contribuir para a prevenção e o enfrentamento de situações de vulnerabilidade e risco social; 2 - Fortalecer os vínculos familiares e comunitários; 3 - Promover aquisições sociais e materiais às famílias, com o objetivo de fortalecer o protagonismo e a autonomia das famílias e comunidades. A população atendida pelo PAIF é aquela que se encontra em situação de vulnerabilidade social, “[...] privação ou ausência de renda, acesso precário ou nulo aos serviços públicos, com vínculos familiares, comunitários e de pertencimento fragilizados e vivenciam situações de discriminação etária, étnica, de gênero ou por deficiências, entre outros”.
57
GRÁFICO 14 – PÚBLICO ALVO
0
50
100
150
200
250
300
2006 2007
Família
Criança
Adolescente
Idoso
PPD
Criança eAdolescente
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Conforme visto anteriormente, são grupos de atenção da assistência social a
família, crianças e adolescentes, portadores de deficiência e idosos, e, atualmente, os
moradores de rua. Além disso, a matricialidade sociofamiliar é reforçada na NOB/SUAS,
onde a família é compreendida como “o núcleo social básico de acolhida, convívio,
autonomia, sustentabilidade e protagonismo social” (BRASIL, NOB/SUAS, 2005, p. 481).
Com a Lei Federal no. 11. 258, de 30 de dezembro de 2006, os moradores de rua
são incluídos, no artigo 23 da LOAS, como sujeitos-alvo de serviços socioassistenciais.
Entretanto, nos relatórios de gestão analisados, percebe-se que não há referência alguma a
esses usuários.
Nota-se, no gráfico, que a maioria das ações socioassistenciais se volta para o
atendimento à família, em seguida à criança e ao adolescente, em seguida aos idosos. A partir
disso, poder-se-ia afirmar que as ações estão atendendo ao público destinado, entretanto é
necessário questionar: Que ações são essas e qual sua efetivação?
3.4 NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS
Segundo a NOB/SUAS (apud MUNIZ, 2006, p. 140), o SUAS rompe com os
serviços organizados com base nos segmentos populacionais e passa a articulá-los em níveis
de serviços de proteção (básica e especial), conjuntamente mediante benefícios, programas e
projetos que garantem a acolhida, o convívio, a renda, o desenvolvimento da autonomia e da
sobrevivência diante dos riscos circunstanciais.
58
Dessa maneira, as instituições públicas e privadas de um município formam a rede
socioassistencial e oferecem benefícios, serviços, programas e projetos. A rede de serviços
socioassistenciais é formada por todos os serviços continuados prestados pelas organizações e
podem ser destinados a diferentes segmentos. Há uma determinada variação entre o número
de serviços prestados por cada organização, dependendo do porte do município.
Nos municípios de pequeno porte I, obtiveram-se os seguintes dados:
GRÁFICO 15 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS PÚBLICOS E PRIVADOS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I
0
50
100
150
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
Nos municípios de pequeno porte I prevalecem os serviços socioassistenciais
prestados por organizações públicas, ou seja, tanto no ano de 2006 quanto no ano de 2007, os
serviços públicos ofertados foram superiores aos privados. Como exposto em discussão
anterior, os municípios de pequeno porte I são jovens e não possuem muitas entidades
organizadas.
Como se pode observar, o número de serviços existentes aumentou, tanto por
organizações públicas quanto pelas privadas. Em 2006 existiam 131 serviços públicos e 68
serviços privados e, no ano de 2007, foram prestados 145 públicos e 78 privados. Os dados
apresentados nesse gráfico apresentam os serviços da PSB e da PSE.
Quanto aos níveis de proteção, podem-se observar as seguintes proporções:
59
GRÁFICO 16 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DAS AÇÕES SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I NO ANO DE 2006
0
20
40
60
80
PSB PSE - MC PSE - AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006.
A Proteção Social Especial de Média Complexidade (PSE/MC), conforme a
PNAS, oferece atendimento a famílias e a indivíduos que tiveram seus direitos violados,
entretanto ainda não tiveram os vínculos familiares e comunitários rompidos. São exemplo
desses serviços as medidas socioeducativas em meio aberto (Prestação de Serviço a
Comunidade – PSC e a Liberdade Assistida – LA), além da abordagem de rua e do serviço de
habilitação e de reabilitação na comunidade das pessoas com deficiência.
A Proteção Social Especial de Alta Complexidade (PSE/AC), segundo a PNAS,
consiste em serviços que garantem proteção integral (moradia e alimentação, por exemplo), a
indivíduos e a famílias que necessitam ser retirados de seu núcleo familiar ou não possuem
mais vínculos. São exemplos desses serviços os albergues, casa lar e medidas socioeducativas
restritivas e privativas de liberdade (semiliberdade, internação provisória e sentenciada).
No gráfico acima, os serviços de proteção social básica são os que mais se
destacam na proporção com os demais, sendo predominantes os serviços públicos, assim
como os serviços de PSE/MC se destacam em relação aos de PSE/AC. Os 5 serviços
prestados na PSE/AC privados são de abrigamento.
No ano de 2007 são observados os seguintes resultados:
60
GRÁFICO 17 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE I NO ANO DE 2007
01020304050607080
PSB PSE/MC PSE/AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2007.
Assim como observado no ano de 2006, os serviços no âmbito da PSB se
destacam, com predominância de serviços públicos. Nota-se o aumento de 13 serviços no
âmbito da PSE/MC. Na PSE/AC, apesar de se manter o total de serviços em 18, o número de
serviços privados aumenta 1, sendo ele mais um abrigamento.
Em ambos os anos, destacam-se na PSB os serviços de Convivência e
Sociabilidade, Atendimento Sociofamiliar e Socialização para a Vida Familiar e Comunitária.
Na PSE destacam-se os serviços de Proteção Social Especial – Idosos e/ou com Deficiência,
Abrigamento e Atendimento Especializado à População em Situação de Trabalho Infantil65.
Nos municípios de pequeno porte II, a dinâmica de serviços socioassistenciais é
outra, seja devido ao porte e à complexidade dos municípios ou pela composição da rede
socioassistencial. Quanto à relação público - privado, os dados são os seguintes:
GRÁFICO 18 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E SUA NATUREZA NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II
0
5
10
15
20
25
30
35
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
65 Para obter mais dados quanto ao tipo de serviços ofertados, ver Apêndice 2.
61
O número de serviços socioassistenciais públicos (27) prestados em 2006 é
semelhante ao de serviços privados (25). Em 2007, essa proporção é de 31 serviços públicos
para 25 privados. Observa-se um aumento no número de serviços públicos, que pode ser
decorrente da implantação dos CRASs. Em comparação com os municípios de pequeno porte
I, pode-se inferir que os municípios de pequeno porte II têm uma presença maior de
organizações privadas, discussão essa já pautada anteriormente.
O quantitativo referente aos níveis de proteção apresenta-se da seguinte maneira:
GRÁFICO 19 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II NO ANO DE 2006
0
5
10
15
20
PSB PSE/MC PSE/AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006.
O número de serviços socioassistenciais da PSB é maior do que dos outros níveis
de proteção. Entretanto, no que tange a sua natureza, em contraposição ao que acontece nos
municípios de pequeno porte I, nos municípios de pequeno porte II, o número de serviços
socioassistenciais públicos, no âmbito da PSB, é menor. Na PSE predominam os serviços
estatais. Nesse caso, uma das justificativas tende a voltar-se para o grau de complexidade,
onde o Estado assume a responsabilidade pelos serviços que exigem maior complexidade e
investimento. O único serviço privado de alta complexidade prestado é o de abrigamento.
Os dados referentes ao ano de 2007 não se alteram de maneira significativa, como
pode ser observado abaixo:
62
GRÁFICO 20 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE PEQUENO PORTE II NO ANO DE 2007
0
2
4
6
8
10
12
14
16
PSB PSE/MC PSE/AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2007.
No ano de 2007, os serviços socioassistenciais públicos se destacam em
detrimento dos privados, sendo que se nota o aumento na oferta de serviços da PSE, também
com predominância de serviços públicos. Ao comparar-se com os dados de 2006, nota-se que
os serviços da PSB caíram de 23 para 18 e que os da PSE/MC aumentaram de 15 para 19 e da
PSE/AC de 4 para 9 serviços. Novamente se destaca que os serviços de PSE/AC privados são
de abrigamento66. O aumento dos serviços no âmbito da PSE pode relacionar-se com o fato do
aumento do grau de complexidade das relações sociais desses municípios.
Os municípios de grande porte da Região Oeste apresentam uma variação
populacional. Dados da estimativa do Instituto Brasileiro de Geografia Estatística - IBGE
mostram que Toledo possui 109.857 habitantes, Cascavel 285.784 e Foz do Iguaçu 311.336
(IBGE, 2007, s/p). Entretanto, todos esses municípios são antigos e possuem um bom nível de
desenvolvimento econômico, bem como apresentam relações sociais mais complexas dadas
pela divisão social e técnica do trabalho nesses espaços.
Os dados referentes aos serviços socioassistenciais são:
GRÁFICO 21 – RELAÇÃO DE SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS E SUA NATUREZA NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE
0
20
40
60
80
2006 2007
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
66 Para obter mais dados quanto ao tipo de serviços prestados, ver apêndice 3.
63
Os serviços socioassistenciais públicos prestados em 2006 foram 32, enquanto
que os privados fora, 74, ou seja, mais do que o dobro dos prestados por organizações
públicas. Em 2007, o número de serviços públicos aumentou para 40, enquanto que o dos
privados caiu para 69, mas, mesmo assim, o número de serviços privados continua
prevalecendo. Em contrapartida ao que pode ser observado nos municípios de pequeno porte I
e pequeno porte II, nos municípios de grande porte predominam os serviços
socioassistenciais ofertados por organizações privadas.
Ao analisar separadamente os níveis de proteção social, pode-se constatar que:
GRÁFICO 22 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE ANO DE 2006
0
5
10
15
20
25
30
35
40
PSB PSE/MC PSE/AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2006.
Em conformidade com o apresentado no gráfico anterior, é visível a
predominância dos serviços privados em detrimento dos públicos. O predomínio não é dos
serviços de PSB (47 serviços), mas, sim, de PSE (59 serviços), ou seja, a maioria dos serviços
prestados se destina a pessoas e a grupos cujos direitos já foram violados. Outro fato
observado é que o próprio Estado oferece mais serviços na PSE do que na PSB e que as
entidades são as maiores prestadoras de serviços para a PSB.
Os dados de 2007 confirmam a tendência apresentada pelo gráfico anterior, como
pode ser observado:
64
GRÁFICO 23 – NÍVEIS DE PROTEÇÃO E NATUREZA DOS SERVIÇOS SOCIOASSISTENCIAIS NOS MUNICÍPIOS DE GRANDE PORTE ANO DE 2007
0
5
10
15
20
25
30
35
40
PSB PSE/MC PSE/AC
Público
Privado
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados coletados dos relatórios de gestão de 2007.
Os serviços privados predominaram também em 2007, exceto no âmbito da
PSE/MC, onde os serviços públicos (18) superaram os privados (16). Predominaram os
serviços de PSE, sendo que o número de serviços privados da PSE/AC representou o dobro de
serviços públicos.
Tanto no ano de 2006 como no ano de 2007, o que se observa é um elevado
número de serviços no âmbito da PSE. Destacam-se, na PSE/MC, o Atendimento
Especializado à População em Situação de Trabalho Infantil e o Serviço de Proteção Especial
– Idosos e/ou com Deficiência. Na PSE/AC, o serviço que mais aparece é o de abrigamento67.
Enquanto isso, na PSB, os serviços que se destacam são o Atendimento Sociofamiliar e a
Convivência e Sociabilidade.
Observa-se que, quanto maior o porte do município, a variedade de serviços
apresentados no relatório é menor. Nos municípios de pequeno porte I, por exemplo, há uma
diversidade de atividades e de ações68 que são caracterizadas como serviços
socioassistenciais, sendo que, em muitos casos, não se constituem como tal.
Sendo assim, o porte do município interfere diretamente na rede de serviços
socioassistenciais que ele oferece, em conjunto com as entidades e as organizações privadas.
Destaca-se, ainda, a existência de um número elevado de instituições privadas, em especial
nos municípios de grande porte, o que demonstra que, mesmo com a LOAS, a PNAS e a
NOB/SUAS, os serviços ofertados pelas entidades e pelas organizações privadas continuam
prevalecendo sobre a responsabilidade estatal.
67 Para obter mais dados quanto ao tipo de serviços prestados, ver Apêndice 4. 68 Nos municípios de pequeno porte I aparecem, como serviços, a manutenção e a construção de centros
comunitários e a manutenção de serviços de transporte. Ressalta-se a importância da fiscalização, para o controle do investimento dos recursos destinados à política de assistência social, para que eles sejam investidos, efetivamente, em ações socioassistenciais.
65
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Região Oeste do Paraná caracteriza-se por ser a última região paranaense,
historicamente, a ser povoada e por compor uma região de fronteira internacional, o que lhe
traz uma particularidade no constituir-se e legitimar-se como espaço de construção da
cidadania. Atualmente é composta por 50 municípios, que se destacam pela economia
agroindustrial. Mesmo com altos índices de produção agropecuária, os índices de pobreza são
elevados, sendo que 16 dos seus 50 municípios apresentam taxa de pobreza entre 21% e 30%,
15 apresentam a taxa de pobreza entre 31% e 40%, chegando a município com 48%.
As manifestações da “questão social” na região emergiram a partir da década de
1970, momento de implantação da modernização da agricultura, reordenação da economia
mundial e transnacionalização do capital. O marco na região foi a construção da Hidrelétrica
de Itaipu. Cada município acabou por desenvolver estratégias para combater a pobreza e
outras vulnerabilidades a que seus cidadãos passaram a ficar submetidos, constituindo
relações particulares entre gestores municipais e a sociedade civil.
Com o avanço da política de assistência social como um direito, homologado pela
LOAS em 1988, as ações da assistência social foram estruturadas em serviços, benefícios,
programas e projetos. A opção pelo estudo voltado aos serviços socioassistenciais deu-se após
o início da pesquisa do projeto de iniciação científica PIBIC, pesquisa coordenada pela
professora Dra. Esther Lemos. A possibilidade de iniciar o estudo no 2º semestre do ano de
2008 foi essencial para o processo de apreensão da literatura sobre a Região Oeste e sobre a
política de assistência social. A única dificuldade encontrada foi a demora no acesso aos
relatórios de gestão, viabilizados pelos técnicos da Secretaria de Estado do Trabalho e
Promoção Social – SETP, em maio de 2009.
Durante a pesquisa observou-se que existem falhas no preenchimento dos
relatórios de gestão, portanto apenas esses documentos não podem ser considerados fontes
fidedignas de informação, sendo que seria necessário uma investigação minuciosa em cada
município para observar a realidade de cada um. Mesmo assim, porém, os mesmos relatórios
são uma fonte essencial para se ter maior visibilidade do processo e um ponto de partida.
Para que a pesquisa fosse desenvolvida de maneira clara e objetiva, optou-se pelo
estudo da formação histórica, social, econômica e cultural da região e, posteriormente, pelo
aprofundamento na política de assistência social. Os momentos de estudo da literatura e da
análise documental fazem parte não só do âmbito da pesquisa acadêmica, mas também do
exercício profissional. Encontra-se aí um dos pontos centrais da prática profissional: a
66
pesquisa, que deve ser constante, pois o profissional precisa conhecer a realidade na qual atua,
para, em seguida, propor um trabalho diferenciado e que atenda, realmente, às necessidades
dos usuários.
Assim como outras pesquisas já realizadas, esta teve como objetivo pensar a
Região Oeste e a política de assistência social, com o objetivo de se construir uma política
regional de assistência social, como exposto no artigo 13 da LOAS, onde se destaca, como
responsabilidade dos Estados, “[...] prestar os serviços socioassistenciais cujos custos ou
ausência de demanda justifiquem uma rede regional de serviços, desconcentrada, no âmbito
do respectivo Estado” (BRASIL, LOAS, 1993, p. 213).
Assim, portanto, uma das contribuições da presente pesquisa é a aproximação
com a realidade na qual estão inseridos os municípios da Região Oeste e como está
constituída sua rede de proteção socioassistencial.
Após a análise dos relatórios, observou-se que, na Região Oeste do Paraná, há o
predomínio das ações no âmbito dos serviços. Entretanto, algumas indagações se fizeram
presentes após a realização da pesquisa: Qual a qualidade dos serviços socioassistenciais
prestados na Região Oeste do Paraná? Com a PNAS, os serviços socioassistenciais estão
realmente sendo efetivados, ou o que se tem é a mera transferência de responsabilidades e
substituição de nomenclaturas, enquanto as práticas continuam as mesmas?
Outro dado importante revelado na pesquisa é que, em municípios de grande
porte, as organizações privadas são as que prevalecem na prestação de serviços. Mesmo com
a NOB/SUAS, que normatiza a implantação dos CRASs, pressionando o poder público para
assumir sua responsabilidade, as organizações privadas continuam a ofertar o maior número
de serviços. Sendo assim, questiona-se: Como efetivar os direitos, se quem presta as ações são
entidades que, em sua maioria, apresentam caráter filantrópico e caritativo?
Esse entendimento é reforçado com a concepção de Yazbek (1996, p. 52), que
afirma que, muitas vezes, as relações estabelecidas entre as ações desenvolvidas pelas
entidades da sociedade civil (que possuem caráter filantrópico e voluntário) e pelo Estado,
para o enfrentamento da pobreza, “[...] contribuem para uma versão assistencialista e
‘desprofissionalizada’ na constituição de padrões de intervenção no campo da assistência
social”.
Sendo assim, os resultados aqui apresentados não se constituem como fim, mas
como mais uma aproximação com o objeto de estudo, tendo como objetivo constituir um
conjunto de conhecimentos que possa qualificar a intervenção profissional no âmbito da
política de assistência social na Região Oeste do Paraná.
67
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68
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73
APÊNDICES
APÊNDICE 1 – Valor do Repasse de Royalts em 2009 APÊNDICE 2 – Relação de Serviços Socioassistenciais Ofertados nos Municípios de Pequeno Porte I APÊNDICE 3 – Relação de Serviços Socioassitenciais Prestados dos Municípios de Pequeno Porte II APÊNDICE 4 – Relação de Serviços Socioassistencias Prestados dos Municípios de Grande Porte
74
APÊNDICE 1 – Valor do Repasse de Royalts em 2009
Município Área Alagada Repasse atual Acumulado
Foz do Iguaçu 201,84 US$ 763,2 mil US$ 218,0 milhões
Santa Terezinha de Itaipu 41,90 US$ 158,4 mil US$ 45,2 milhões
São Miguel do Iguaçu 90,91 US$ 343,8 mil US$ 110,6 milhões
Itaipulândia 179,73 US$ 679,6,2 mil US$ 181,7 milhões
Medianeira 1,16 US$ 4,4 mil US$ 1,2 milhão
Missal 40,07 US$ 151,5 mil US$ 43,2 milhões
Santa Helena 263,76 US$ 997,4 mil US$ 284,9 milhões
Diamante do Oeste 5,62 US$ 21,3 mil US$ 6,0 milhões
São José das Palmeiras 1,94 US$ 7,3 mil US$ 2,0 milhões
Marechal Cândido Rondon 56,04 US$ 211,9 mil US$ 67,4 milhões
Mercedes 19,32 US$ 73,1 mil US$ 19,5 milhões
Pato Bragado 47,07 US$ 178,0 mil US$ 47,5 milhões
Entre Rios do Oeste 32,90 US$ 124,4 mil US$ 33,2 milhões
Terra Roxa 1,58 US$ 6,0 mil US$ 1,7 milhão
Guaíra 51,01 US$ 192,9 mil US$ 55,1 milhões
Mundo Novo (MS) 14,71 US$ 55,6 mil US$ 15,8 milhões FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Quadro construído através de dados disponíveis em <http://www.itaipu.gov.br/?q=pt/node/194>. Acesso em 15 de outubro de 2009.
75
APÊNDICE 2 – Relação de Serviços Socioassistenciais Ofertados nos Municípios de Pequeno Porte I
Público Privado Total Tipo de Serviço 2006 2007 2006 2007 2006 2007
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA Convivência e Sociabilidade 14 13 13 19 27 32 Socialização para a Vida Familiar e Comunitária 8 7 3 9 11 16 Atendimento Sociofamiliar 19 24 12 7 31 31 Atendimento Circunstância Emergencial (Plantão Social)
4 2 0 0 4 2
Outros – Atendimento de Reabilitação na Comunidade
0 0 1 0 1 0
Outros – Ações Socioassistenciais às Famílias – ASEAF
1 1 0 0 1 1
Outros – Orientação Técnico-Jurídica e Social 5 5 0 0 5 5 Outros – Atendimento Geral 1 0 0 0 1 0 Outros – Conviver Idoso 0 0 1 0 1 0 Outros – SAC – PPD 0 0 1 0 1 0 Outros – Atendimento a Crianças de 0 a 6 anos 0 0 1 0 1 0 Outros – Manutenção das Associações Comunitárias e Assistenciais
1 0 0 0 1 0
Outros 1 0 0 1 1 1 Outros – Atividades Direcionadas a Crianças e a Adolescentes
1 0 0 0 1 0
Outros – Manutenção do Setor da Assistência Social
1 0 0 0 1 0
Outros – Contraturno Social 0 0 2 2 2 2 Outros – Acompanhamento com Famílias do Cadastro Único
1 1 0 0 1 1
Outros – Defesa de Direitos e Participação Popular
2 2 0 0 2 2
Outros – Creche Municipal – Atendimento Integral
1 0 0 0 1 0
Outros – Apoio Socioeducativo a Famílias com Crianças de 0 a 6 anos
1 2 0 0 1 2
Outros – JOPA 0 0 1 1 1 1 Outros – Atendimento Socioassistencial à Criança e ao Adolescente
1 1 0 0 1 1
Outros – Manutenção de Centros Comunitários 1 1 0 0 1 1 Outros – Manutenção dos Clubes de Mães 1 1 0 0 1 1 Outros – Manutenção dos Serviços de Ação Social
1 0 0 0 1 0
Outros – Construção de Centro Comunitário 1 0 0 0 1 0 Outros – Manutenção de Serviços de Transporte 1 1 0 0 1 1 Outros – Manutenção de Grupo de Gestantes 1 1 0 0 1 1 Outros – Programa de Atenção Integral à Família – PAIF
0 1 0 0 0 1
76
Outros – BF – IGD 0 1 0 0 0 1 Outros – Manutenção de Cursos 0 1 0 0 0 1 Outros – Manutenção de Atividades Direcionadas a Crianças e a Adolescentes
0 1 0 0 0 1
Outros – Subvenção Social à AUSTI – Associação dos Universitários
0 1 0 0 0 1
Outros – Centro de Atendimento a Crianças 0 0 0 1 0 1 Outros – Centro de Apoio Agrícola 0 0 0 1 0 1 Outros – Desenvolvimento de Programas e de Projetos
0 0 0 1 0 1
Outros – Secretaria Municipal do Trabalho e da Assistência Social – Geral
0 1 0 0 0 1
Outros – Atendimento Geral 0 1 0 0 0 1 Outros – Manutenção FMAS – Atendimento Geral
0 1 0 0 0 1
Outros – IGD – ASE 0 1 0 0 0 1 Outros – FMDCA 0 1 0 0 0 1 Outros – PETI – Jornada 0 1 0 0 0 1 Outros – IGD 0 1 0 0 0 1 Outros – Habilitação e Reabilitação de Pessoas com Deficiência
0 0 1 1 1 1
Outros – Associação e Oficinas de Caridade Santa Rita de Cássia
0 0 1 1 1 1
Outros – Centro Beneficente Educacional 0 0 1 1 1 1 Outros – Associação das Senhoras de Rotarianos 0 0 1 1 1 1 Outros – Provopar – Ação Social Santa T. de Itaipu
0 0 1 1 1 1
Outros – Acolhimento 0 0 0 1 1 1 Outros – ASEFs `0 1 0 1 1 1 Outros – Lar de Meninas 0 1 0 0 1 1 Outros – Assessoria Jurídica na Área do Direito da Família
1 0 0 0 1 0
Outros – Atendimento Sócio Familiar (Centro de Educação Infantil)
1 0 0 02 1 0
Total 70 76 40 51 110 125 PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL
Atendimento Especializado às Vítimas de Violência e de Abuso Sexual e Comercial
3 3 0 0 3 3
Serviço de Proteção Social Especial – Idosos e/ou com Deficiência – MDS
4 3 12 9 16 12
Atendimento Especializado à População em Situação de Trabalho Infantil
9 12 1 0 10 12
Atendimento à População em Situação de Rua 1 1 0 0 1 1 Atendimento Especializado à Pessoa em Situação de Violência
0 4 1 0 1 4
Execução de Medida Socioeducativa de Prestação de Serviço à Comunidade – PSC
8 9 1 1 9 10
Execução de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida – LA
4 6 0 0 4 6
77
Atendimento Domiciliar 8 6 0 1 8 7
Serviço de Proteção Social Especial – Elevado Grau de Dependência – MDS
2 2 1 1 3 3
Acolhimento 0 0 0 1 0 1
Atendimento Jurídico e Social 4 2 0 0 4 2
Atendimento à Pessoa com Deficiência 0 0 1 0 1 2
Serviço de Atendimento Especializado às Famílias com Direito Violado e/ou com Medida de Proteção
1 1 0 0 1 1
Outros 0 0 0 2 0 2
Outros – Reabilitação do Portador de Deficiência a Comunidade
0 1 0 1 0 2
Outros – Reabilitação na Comunidade 0 3 0 2 0 5
Outros – Atendimento Especializado à Criança e ao Adolescente
0 1 0 0 0 1
Outros – Centro Educacional “Padre João Piamarta”
0 0 2 2 2 2
Outros – Atendimento Usuário de Substância Psicoativa
0 0 0 0 0 0
Outros – Pessoa com Deficiência 0 0 0 1 0 1
Outros – Crianças e Adolescentes Vítimas de Abandono e de Maus Tratos
0 1 0 0 0 1
Outros – Habilitação e Reabilitação do PPD 0 0 1 1 1 1
Outros – PETI – JÁ 0 1 0 0 0 1
Outros – Jornada Parcial Ampliada 0 1 0 0 0 1
Outros – PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
1 0 0 0 1 0
Outros – Apoio ao Tratamento de Dependentes Químicos
1 0 0 0 1 0
Outros – Marcenário de Trabalhos Profissionalizantes – PPD
1 0 0 0 1 0
Abrigamento 8 7 5 6 13 13
Outros – Abrigo de Crianças e de Adolescentes Vítimas de Maus Tratos
1 0 0 0 1 0
Outros – Instituição de Longa Permanência 0 1 0 0 0 1
Casa Lar 1 1 0 0 1 1
Família Acolhedora 2 2 0 0 2 2
Total 59 67 25 28 84 95
Total PSB + PSE 129 143 65 79 194 220
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados obtidos nos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
78
APÊNDICE 3 – Relação de Serviços Socioassitenciais Prestados dos Municípios de Pequeno Porte II
Público Privado Total Tipo de Serviço 2006 2007 2006 2007 2006 2007
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA Socialização para a Vida Familiar e Comunitária 1 2 2 2 3 4 Atendimento Sociofamiliar 5 4 9 10 14 14 Atendimento Circunstancial (Plantão Social) 1 1 0 0 1 1 Convivência e Sociabilidade 2 3 1 1 3 4 Defesa de Direitos e Participação Popular 1 1 0 0 1 1 Outros – Capacitação 1 1 0 0 1 1 Outros – Sistema de Informação, Monitoramento e Avaliação
1 1 0 0 1 1
Outros – Cadastro Único 1 1 0 0 1 1 Outros – Associação de Moradores 1 1 0 0 1 1 Outros – Programa de Apoio à Pessoa Idosa 1 0 0 0 1 0 Outros – Atendimento em Creche 0 0 1 0 1 0 Outros – Associação de Otimização da Aprendizagem
0 0 1 0 1 0
Outros – Atendimento de Reabilitação na Comunidade
0 0 1 0 1 0
Outros 0 0 2 0 2 0 Total 15 15 17 13 32 28
PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL Serviço de Proteção Especial – Idosos e/ou com Deficiência - MDS
0 0 5 1 5 1
Atendimento Especializado à População em Situação de Trabalho Infantil
2 2 0 2 2 4
Atendimento à População em Situação de Rua 1 1 0 0 1 1 Atendimento Especializado à Pessoa em Situação de Violência
1 2 1 0 2 2
Execução de Medida Socioeducativa de Prestação de Serviço à Comunidade – PSC
1 2 0 0 1 2
Execução de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida – LA
1 1 0 1 1 2
Outros – Atendimento a Usuário de Substância Psicoativa
0 0 1 1 1 1
Outros – Escola de Ensino Especial “Pestalozzi” 0 0 0 1 0 1 Outros - APAE 0 0 0 1 0 1 Outros – Atendimento a Usuários de Drogas 0 0 0 1 0 1
79
Outros – Programa de Apoio à Pessoa Idosa 0 1 0 0 0 1 Outros – Programa com Famílias 0 0 0 1 0 1 Abrigamento 3 5 1 3 4 8 Outros – Programa Albergue Noturno 0 1 0 0 0 1 Atendimento Especializado às Vítimas de Violência e de Abuso Sexual e Comercial
2 2 0 0 2 2
Total 11 17 8 12 19 29 Total PSB + PSE 26 32 25 25 51 57
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados obtidos nos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
80
APÊNDICE 4 – Relação de Serviços Socioassistencias Prestados dos Municípios de Grande Porte
Público Privado Total Tipo de Serviço 2006 2007 2006 2007 2006 2007
PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA Atendimento Circunstancial Emergencial (Plantão Social)
1 0 0 0 1 0
Atendimento Sociofamiliar 3 7 24 20 27 27 Defesa dos Direitos e Participação Popular 0 0 2 5 2 5 Convivência e Sociabilidade 3 5 8 10 11 15 Orientação Técnico-Jurídica e Social 1 1 1 0 2 1 Socialização para a Vida Familiar e Comunitária
1 0 2 2 3 2
Total 9 13 37 37 46 50 PROTEÇÃO SOCIAL ESPECIAL
Execução de Medida Socioeducativa de Prestação de Serviço à Comunidade
2 3 0 0 2 3
Execução de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida
3 4 0 0 3 4
Serviço de Proteção Social Especial – Idosos e/ou com Deficiência – MDS
1 0 9 3 10 3
Atendimento Especializado à População em Situação de Trabalho Infantil
2 4 4 7 6 11
Atendimento à População em Situação de Rua 0 0 2 2 2 2 Atendimento Domiciliar 0 1 0 0 0 1 Atendimento Especializado às Vítimas de Violência e de Abuso Sexual e Comercial
1 1 1 1 2 2
Abordagem de Rua 2 3 0 0 2 3 Outros – Centro de Atendimento a Substâncias Psicoativas
0 0 1 1 1 1
Outros – Serviço de Proteção Social Especial – Idosos e Deficientes
0 0 0 2 0 2
Atendimento Especializado à Pessoa em Situação de Violência
0 1 1 0 1 1
Outros – Reabilitação Social Baseada na Comunidade
0 1 0 0 1 1
Outros – Serviço Socioeducativo para Crianças, Adolescentes e Jovens
0 0 3 0 3 0
Outros – República 1 1 0 0 1 1 Família Acolhedora 0 1 1 0 1 1
81
Abrigamento 7 6 14 13 21 19 Execução de Medidas Socioeducativas de Internação Sentenciada
1 0 0 1 1 1
Execução de Medidas Socioeducativas de Internação Provisória
1 0 0 1 1 1
Execução de Medida Socioeducativa de Semiliberdade
1 0 0 1 1 1
Outros - Albergue 0 0 1 0 1 0
Total 22 26 27 32 59 58 Total PSB + PSE 31 39 64 69 105 108
FONTE: SPIELMANN, Christiane K. Dados obtidos nos relatórios de gestão de 2006 e 2007.
82
ANEXO
83
ANEXO 1 – MAPA DO PARANÁ
84
![Pai Rico, Pai Pobre - Mkmousemkmouse.com.br/livros/Pai Rico, Pai Pobre - Robert T. Kiyosaki.pdf · Pai rico, pai pobre [recurso eletrônico] / Robert T. Kiyosaki e Sharon L. Lechter;](https://static.fdocumentos.com/doc/165x107/5ff6e56a66701d06c50e59cc/pai-rico-pai-pobre-rico-pai-pobre-robert-t-kiyosakipdf-pai-rico-pai-pobre.jpg)
