PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS OPERADORAS (MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO

TRATAMENTO REGULATÓRIO

Frederico Araujo Turolla

Maria Fernanda Freire de Lima

Thelma Harumi Ohira

São Paulo, 27 de julho de 2009

NOTA

A Pezco Pesquisa e Consultoria Ltda (CNPJ 04.941.998/0001-80) foi contratada para

realizar este estudo de forma autônoma e independente. Portanto, o seu conteúdo não

reflete, necessariamente, a visão do contratante.

Este estudo foi contratado por:

www.telcomp.org.br

Sumário em dez pontos

1. MPMOs (Micro, Pequenas e

Médias Operadoras de

Telecomunicações) não são,

necessariamente, MPMEs

(Micro, Pequenas e Médias

Empresas). O tratamento

diferenciado às MPMEs no

Brasil não atinge as MPMOs

por estas terem escala maior

que a MPME típica; por outro

lado, as MPMOs têm

relevância específica, que

justifica um tratamento

regulatório diferenciado.

2. As MPMOs são relevantes por

que criam competição em

alguns segmentos de mercado;

têm potencial de responder

com agilidade frente à

dinâmica tecnológica em

alguns segmentos; ocupam

segmentos de mercado vazios

ou mal explorados.

3. As MPMOs têm um papel

relevante na inclusão digital e

na promoção do acesso

universal às telecomunicações.

Por estarem próximas do

consumidor, contribuem para

esforços de universalização

mais focados na demanda, em

vez das tradicionais políticas

mais focadas na oferta que

tipicamente utilizam grandes

operadores como veículos.

4. O licenciamento das MPMOs é

uma questão relevante devido

à alta informalidade. A

adequação das exigências de

licenciamento é um ponto

relevante para viabilizar as

MPMOs, em condições

competitivas.

5. Propõe-se, como critério de

enquadramento de MPMOs, o

tamanho máximo de 1% tanto

do número de clientes quanto

da receita total do setor no

Brasil, considerando-se, para

esta finalidade, o grupo

econômico da empresa.

6. A redução da assimetria de

informação entre usuário e

operadores poderia contribuir,

significativamente, para a

expansão do mercado para as

MPMOs com garantia da

qualidade.

7. Os temas foram divididos em

dois grupos: estruturantes e

procedimentais.

8. Os temas estruturantes

incluem, de forma não

exaustiva: relacionamento com

fornecedores de insumos

(links) no próprio setor; plano

de numeração para SCM e

remuneração e uso de redes;

barreiras à entrada; acesso a

redes e modelo de custos.

9. Foram apontados vários

elementos entre os temas

procedimentais relevantes

para uma política regulatória

voltada para as MPMOs: taxas

regulatórias; PADOs;

fornecimento de informações

SACI e SICI; e uma lista de

outras sugestões, obtidas junto

a atores setoriais.

10. Uma abordagem regulatória

baseada na oferta de

informações, tais como

ranking público no site da

Anatel e divulgação de

parâmetros de qualidade pelo

próprio operador, permitiria

atingir objetivos importantes

com baixo ônus regulatório e

menor carga de fiscalização.

“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS OPERADORAS (MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO TRATAMENTO

REGULATÓRIO”

CONTEÚDO

Equipe TécnicaEquipe TécnicaEquipe TécnicaEquipe Técnica ............................................................................................................. 7

“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS OPERADORAS (MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO NO TRATAMENTO REGULATÓRIO” ......................... 8

IntroduçãoIntroduçãoIntroduçãoIntrodução ..................................................................................................................... 8

I.I.I.I. As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs).............................. 9

I.1 I.1 I.1 I.1 ---- MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil ......................................................................................................... 9

I.2 I.2 I.2 I.2 –––– MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs ........................................................ 11

I.3 I.3 I.3 I.3 –––– Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs .............................................................................................. 18

I.4 I.4 I.4 I.4 –––– Licenciamento de MPMOs no Brasil Licenciamento de MPMOs no Brasil Licenciamento de MPMOs no Brasil Licenciamento de MPMOs no Brasil.................................................................... 21

I.5 I.5 I.5 I.5 –––– Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento .......................................................... 23

II.II.II.II. Temas regulatórTemas regulatórTemas regulatórTemas regulatórios estruturantes relevantesios estruturantes relevantesios estruturantes relevantesios estruturantes relevantes .......................................... 23

III.III.III.III. Temas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantes .................................. 25

III.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de abertura .............................................................................................. 25

III.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informação ......................................................... 27

III.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidade ................................................................................................ 29

III.3.1 – O PGMQ – Plano Geral de Metas de Qualidade ...................................................30

III.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatórias................................................................................................... 32

III.5. PADO III.5. PADO III.5. PADO III.5. PADO ---- Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Apuração de Apuração de Apuração de Apuração de

DescumprimDescumprimDescumprimDescumprimento de Obrigaçõesento de Obrigaçõesento de Obrigaçõesento de Obrigações .................................................................................. 34

III.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICI.................................................................................................................. 35

III.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestões ..................................................................................................... 38

IV.IV.IV.IV. OOOObservações finaisbservações finaisbservações finaisbservações finais........................................................................................ 40

Referências bibliográficasReferências bibliográficasReferências bibliográficasReferências bibliográficas ...................................................................................... 42

ÍNDICE DE QUADROS

Quadro 1 – Critérios selecionados de enquadramento de MPMEs no Brasil..... 10

Quadro 2 – Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs ...................... 18

Quadro 3 – Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009) ..... 22

Quadro 4 – Parâmetros de Qualidade – TRAI - Telecom Regulatory Authority of

India.............................................................................................................. 31

Quadro 5 – Taxas regulatórias da ANATEL ..................................................... 32

Quadro 6 – Valores da TFI por Estação (Em R$) .............................................. 33

Quadro 7 – Periodicidade do sistema de informação que devem ser

preenchidos pelas operadoras ....................................................................... 36

Quadro 8 – Sugestões Procedimentais ........................................................... 38

7

Equipe TécnicaEquipe TécnicaEquipe TécnicaEquipe Técnica

A equipe técnica responsável foi composta pelos seguintes economistas:

• Frederico Araujo Turolla. Doutor em Economia de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP); Mestre em Economia de Empresas pela FGV-SP com intercâmbio em Economia Internacional e Finanças na Universidade de Brandeis (Estados Unidos); bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). É Professor do Departamento de Economia da Escola Superior de Propaganda e Marketing (ESPM), pesquisador do Núcleo de Estudos em Gestão Internacional da ESPM e professor de cursos de graduação, especialização e MBA da FGV-SP.

• Maria Fernanda Freire de Lima. Mestre em Administração de Empresas pela Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP), com intercâmbio na École des Hautes Études Commerciales (HEC) em Paris, França; MBA in-company em Infra-Estrutura pela FGV-SP; cursou summer school na Universidade de Goettingen, Alemanha; Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp). Prêmio Jabuti por co-autoria do livro “Desnacionalização: Mitos, Riscos e Desafios”.

• Thelma Harumi Ohira. Doutoranda em Engenharia e Gestão pelo Instituto Superior Técnico da Universidade Técnica de Lisboa, Portugal (IST/UTL); Mestre em Economia Aplicada pela Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de São Paulo (ESALQ/USP); Bacharel em Ciências Econômicas pela Universidade de São Paulo (USP). Foi professora da FATEC – Faculdade de Tecnologia de São Paulo.

8

“PAPEL DAS MICROS, PEQUENAS E MÉDIAS

OPERADORAS (MPMOS) E PONTOS DE DIFERENCIAÇÃO

NO TRATAMENTO REGULATÓRIO”

IntroduçãoIntroduçãoIntroduçãoIntrodução

Este estudo tem como objetivo avaliar o tratamento regulatório procedimental

dado pela Anatel às micro, pequenas e médias operadoras de telecomunicações

no Brasil e propor elementos para uma diferenciação neste tratamento.

Doravante, as empresas serão identificadas pela sigla MPMOs (Micro, Pequenas

e Médias Operadoras de Telecomunicações) distinguindo-se das MPMEs que

são as Micro, Pequenas e Médias Empresas convencionais.

Há uma ampla gama de papéis relevantes que poderiam ser desempenhados

pelas MPMOs no atual quadro regulatório brasileiro. Em particular, as MPMOs

poderiam contribuir na criação de competição em alguns segmentos de

mercado. Em função de sua agilidade frente à rápida dinâmica tecnológica, têm

potencial de fomentar a introdução de inovações, assim como podem promover

aumentos de eficiência na cadeia quando ocupam segmentos de mercado vazios

ou mal explorados.

As MPMOs tendem a ocupar espaços geográficos deixados de lado por

operadores de maior porte, promovendo inclusão digital. Um trabalho de

Galperin e Bar (2006) define o termo “microtelcos” e defende que este grupo

poderia desempenhar um importante papel junto aos mais pobres. Porém, os

mesmos autores apontam que as “microtelcos” enfrentam importantes

restrições, como uma miríade de barreiras regulatórias que desencorajam a

entrada, e não conseguem advogar por um tratamento regulatório mais

favorável.

O serviço de telecomunicações apresenta um caráter de essencialidade, e tem

um impacto decisivo na promoção do crescimento econômico e do

desenvolvimento sócio-econômico, tanto pelo seu impacto sobre a

produtividade quanto pelo potencial de promoção da inclusão digital, entre

outros aspectos. Esta importância particular justifica um tratamento regulatório

assimétrico, diferenciado em favor das MPMOs, para empresas que viabilizem

9

os papéis acima mencionados. Ademais, para várias MPMOs há dependência de

insumos adquiridos dentro do setor, de grandes operadores que eventualmente

apresentam poder de mercado, em particular, as redes instaladas, o que

inviabiliza a sua existência e impede que venham a cumprir este importante

papel, ensejando ação regulatória.

Na elaboração do estudo, foram ouvidas empresas que são prováveis candidatas

a enquadramento no conceito de MPMOs, diretamente através de entrevistas

com seus diretores, ou através de entrevistas com dirigentes de associações que

congregam grande número de MPMOs. Em particular, foram importantes as

discussões com dirigentes das entidades ABRAMULTI, ABRAPPIT, InternetSul

e Global Info. Houve também reunião com a conselheira da ANATEL, Emília

Ribeiro. Todos estes foram consultados, mas obviamente não têm qualquer

responsabilidade sobre as análises e informações contidas neste documento.

I.I.I.I.As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)As micros, pequenas e médias operadoras (MPMOs)

I.1 I.1 I.1 I.1 ---- MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil MPMEs no Brasil O estudo das pequenas e médias empresas já é antigo, mas não se chega ainda a

uma definição precisa. Autores como JULIEN e MOREL1 já definiam as MPMEs

com um conceito pouco preciso e aceitando variações nas definições. São

empresas que vão das micro artesanais à sociedade familiar tradicional, ou

mesmo uma de alta tecnologia de crescimento rápido. São empresas

multiformes e evolutivas.

Usualmente, as definições para medir o tamanho da empresa giram em torno de

parâmetros quantitativos tais como faturamento, ou mais freqüentemente o

número de empregados. Porém, WTTERWULGHE (1998), distinguindo a

dimensão do tamanho da empresa, aponta para a necessidade de uma definição

qualitativa da MPME. A esse respeito, acrescenta que toda a literatura sobre o

tema acaba focando, ainda que com diversos graus, na dimensão humana da

empresa, i.e, no aspecto de gestão característico de uma MPME, onde o papel do

CEO é considerado determinante, o que acaba se refletindo no destino da

empresa, pois os objetivos da empresa são ligados ao do CEO.

1 P.A. JULIEN et B. MOREL. La Belle Entreprise, Montreal, Boreal, 1986 in WTTERWULGHE (1998).

10

Assim somado aos critérios quantitativos, WTTERWULGHE (1998) já apontava

que os próprios países da antiga Comunidade Européia não tinham critérios

padronizados, inclusive internos, tornando qualquer comparação muito difícil.

No Brasil, a Lei complementar no 123 de dezembro de 2006 ou Lei Geral das

Micro e Pequenas Empresas2, no seu Capítulo II Art 3º, define o critério de

faturamento como classificador do tamanho da empresa. Considera

“microempresas o empresário individual ou a pessoa jurídica que aufere renda

bruta anual igual ou inferior a R$ 240.000,00” e “pequenas empresas o

empresário individual ou a pessoa jurídica que aufere renda bruta anual

superior a R$ 240.000,00 e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00”.

No entanto, no próprio país, a diversidade de critérios de medição do tamanho

da empresa varia igualmente, para várias finalidades, como mostrado no quadro

abaixo:

Quadro Quadro Quadro Quadro 1111 –––– Critérios selecionados de eCritérios selecionados de eCritérios selecionados de eCritérios selecionados de enquadramento de MPMEs no Brasilnquadramento de MPMEs no Brasilnquadramento de MPMEs no Brasilnquadramento de MPMEs no Brasil

Classificação Instituição Critério Microempresa

s Pequenas empresas

Médias Empresas

Grandes Empresas

BNDES receita operacional bruta anual*

até R$ 1.200,00 mil

superior a R$ 1.200,00 e inferior ou igual a R$ 10.500,00

superior a R$ 10.500,00 e inferior ou igual a R$ 60 milhões

superior a R$ 60 milhões

FIESP número de empregados

0 a 9 10 a 99 100 a 499 500 e mais

SEBRAE receita bruta anual

igual ou inferior a R$ 433.755,14

de R$ 433.755,15 a R$ 2.133.222,00

- -

SEBRAE faturamento anual

até R$ 240.000,00

até R$ 2.400.000,00 - -

MDIC número de empregados (indústria)

até 10 de 11 a 40 de 41 a 200 mais de 200

2 Lei Complementar no123/2006. CAPÍTULO II - Da Definição de Microempresa e de Empresa de Pequeno Porte Art. 3o. Para os efeitos desta Lei Complementar, consideram-se microempresas ou empresas de pequeno porte a sociedade empresária, a sociedade simples e o empresário a que se refere o art. 966 da Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002, devidamente registrados no Registro de Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Pessoas Jurídicas, conforme o caso, desde que: I - no caso das microempresas, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta igual ou inferior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais); II - no caso das empresas de pequeno porte, o empresário, a pessoa jurídica, ou a ela equiparada, aufira, em cada ano-calendário, receita bruta superior a R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) e igual ou inferior a R$ 2.400.000,00 (dois milhões e quatrocentos mil reais).

11

MDIC valor exportado (indústria)

até US$ 400 mil

Até US$ 3,5 milhões

até US$ 20 milhões

mais de US$ 20 milhões

MDIC

número de empregados (comércio e serviços)

até 5 de 6 a 30 de 31 a 80 mais de 80

MDIC

valor exportado (comércio e serviços)

até US$ 200 mil

Até US$ 1,5 milhões

até US$ 7 milhões

mais de US$ 7 milhões

*Quando a empresa for controlada por outra ou pertencer a um grupo econômico, a classificação do porte se dará considerando-se a receita operacional bruta consolidada

Fonte: BNDES, FIESP, SEBRAE, MDIC. Elaboração: Pezco

Um levantamento do SEBRAE (2006) mostra que apenas as MPMEs

respondem por 98% do mercado empresarial brasileiro, o equivalente a mais de

5 milhões de empresas cuja atividade representava, em 2006, mais de 20% do

PIB. No Estado de São Paulo, respondem por praticamente 1/3 do faturamento

empresarial local e, por mais de 2/3 dos empregos.

No entanto, os índices de informalidade e de mortalidade dessas empresas

correspondem, cada um, a 50%. Este último, na análise de suas principais

causas, o SEBRAE constatou que 25% fecharam por falta de capital; 19% por

falta de clientes/mercado; 11% por problemas de gestão; 11% por problemas

pessoais dos proprietários; 9% por problemas entre os sócios; 7% por problemas

legais e 6% por problemas concorrenciais.

I.2 I.2 I.2 I.2 –––– MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs MPMOs não são necessariamente MPMEs É muito mais comum encontrar estudos que discutem o impacto das

telecomunicações sobre MPMEs em geral, como Eselaar et al (2007) e vários

outros, do que estudos sobre as MPMEs do próprio setor de telecomunicações,

as MPMOs. A seção anterior discutiu alguns elementos de critério de definição

diferenciado que as MPMEs recebem no Brasil.

Sem prejuízo do enquadramento das empresas de telecomunicações nos

critérios gerais relativos às MPMEs, há justificativas econômicas relevantes para

que os menores operadores do setor de telecomunicações estejam sujeitos a

tratamento regulatório diferenciado.

Para a finalidade regulatória de telecomunicações, entretanto, os limites

máximos de enquadramento de MPMEs podem ser demasiadamente restritivos

e, assim, podem não atender aos objetivos regulatórios do tratamento

12

diferenciado de MPMOs. Em função disto, há necessidade de uma definição de

MPMOs diferente das definições existentes de MPMEs.

No caso das MPMOs, estas não são necessariamente MPMEs nos conceitos

existentes no Brasil. Para validar esta afirmação, é preciso identificar os

objetivos de uma política de tratamento regulatório diferenciado em relação às

MPMOs.

Em primeiro lugar, as telecomunicações têm um papel essencial e de destaque

na vida econômica e social do país. As políticas voltadas para a promoção dos

serviços de telecomunicações não interessam apenas à competição setorial, mas

fundamentalmente se referem a ganhos de produtividade que constituem

motores fundamentais do crescimento econômico do Brasil ou de qualquer

outro país. Por outro lado, é crescente, em todo o mundo, o fosso de separação

entre os que têm acesso à informática e comunicações modernas, em relação aos

demais cidadãos, o que deu origem ao problema da exclusão digital – que só

pode ser combatida através de disponibilização de serviços de telecom. As

MPMOs podem ser coadjuvantes fundamentais na promoção destes objetivos,

no Brasil, o que justifica seu tratamento diferenciado.

O marco regulatório setorial de telecomunicações no Brasil estabelece uma série

de objetivos, dentre os quais é relevante a promoção da competição setorial. A

Lei Geral de Telecomunicações (lei 9.472 de 1997) aponta o dever do Poder

Público de “adotar medidas que promovam a competição e a diversidade dos

serviços”, e de promover a inovação em ambiente competitivo, entre outros

dispositivos relacionados à concorrência. Trata-se de importante papel a ser

cumprido pelas MPMOs, ensejando tratamento regulatório distinto.

Em segundo lugar, ao tomar como parâmetro os limites legais estabelecidos no

Brasil para o conjunto das MPMEs, o setor de telecomunicações estaria sub-

representado, pois mesmo as suas menores empresas dependem de

equipamentos de valor relativamente elevado, licenças regulatórias,

profissionais de alta especialização e outros elementos que possivelmente não

compõem a estrutura de oferta da MPME modal no Brasil. Esta diferença, do

lado da oferta, já justificaria uma revisão nos parâmetros para a diferenciação

no tratamento, pelo menos no âmbito regulatório.

Em terceiro lugar, os motivos para diferenciar as MPMEs em relação ao restante

das empresas podem ser diferentes dos motivos relevantes para a diferenciação

13

das MPMOs, o que se traduz nos papéis econômicos que estas últimas

potencialmente cumprem. Estes papéis são propostos nos subitens a seguir.

a) Criação de competição e contestabilidade

As MPMOs têm potencial para a promoção de competição e de contestabilidade

no setor de telecomunicações, desafiando incumbentes que podem apresentar

poder de mercado, ou constituindo um pool de potenciais entrantes em

segmentos que não atuam, e que venham a atuar em resposta a aumentos de

preços. Claramente, a simples presença das MPMOs não será suficiente para

disciplinar os mercados, mas poderá ser um dos fatores a contribuir neste

sentido.

Um contra-argumento diz que as MPMOs são tipicamente adquiridas pelos

maiores operadores quando representam desafio aos mesmos. Embora a

afirmação tenha se mostrado correta em muitos casos, na experiência brasileira

e internacional, inclusive quando a concentração ocorre com o intuito claro de

evitar a competição, as MPMOs terão cumprido, ao menos no estágio inicial de

sua operação, um pouco deste papel.

Uma MPMO bem sucedida pode ter um ciclo de vida parecido com o da figura

abaixo. Com incentivos regulatórios, o tamanho mínimo viável da MPMO antes

de sua decolagem pode ser reduzido, viabilizando um maior número de

empresas.

FiguraFiguraFiguraFigura –––– Ciclo de vida típico de uma MPMO Ciclo de vida típico de uma MPMO Ciclo de vida típico de uma MPMO Ciclo de vida típico de uma MPMO

Anos de operação

Tamanho (usuáriosReceitas, etc) Com incentivos regulatórios

Com incentivos de mercado

“morte” de nicheplayers em certos

padrões ( the winnertakes it all)

“morte” por custo de insumo (rede): MPMO desenvolve mercado e

sofre entrada oportunista

“morte” por modelo de negócios

ruim/ineficiente

faixa de baixa escala, baixa densidade custos competitivos

Elaboração: Pezco.

14

Alguns dos riscos à vida da MPMO estão apontados na própria figura. Na

primeira fase, que tende a ser longa, a empresa enfrenta tipicamente condições

adversas de baixa escala (planta relativamente pequena, dificultando a diluição

dos custos fixos) e/ou baixa densidade (baixa utilização da planta instalada), o

que pode constituir desvantagem em custos. Apenas uma pequena fração das

MPMOs tende a sobreviver às causas típicas de mortalidade: má escolha do

modelo de negócios ou ineficiência na sua aplicação; atrelamento a padrões

derrotados; elevação do custo de insumos por parte de entrante oportunista.

No caso específico dos padrões, a cadeia de Tecnologia da Informação e das

Comunicações (TIC) é marcada, em alguns segmentos, por padrões

concorrentes. Em geral, um dos padrões se sobressai sobre os demais, em um

processo onde é escolhido um único vencedor, e assim o padrão alternativo

costuma desaparecer ou se mantém muito pequeno (Shapiro e Varian 1999).

Assim, uma possível causa da morte de empresas é a escolha de padrões; as

empresas que escolheram determinados padrões, ou no caso das menores, as

que investiram em ativos específicos junto a clientes ou fornecedores ligados a

determinados padrões, tendem a morrer junto com o desaparecimento ou a

perda de importância do padrão derrotado.

b) Atendimento aos excluídos e promoção de inclusão digital

O desafio da expansão dos serviços de telecomunicações à população mais

desfavorecida parece, conforme Galperin e Bar (2006) não ter sido alterado

pelas reformas no setor de telecomunicações em vários países. Os autores citam

Rosston e Wimmer (2000), para os quais há um amplo reconhecimento de que,

mesmo com subsídios ao custo, grandes operadores privados não são mais

propensos que os antigos operadores estatais no que se refere a servir os

consumidores de baixa renda ou de alto custo de oportunidade.

Os desafios remanescentes, segundo os autores, incluem: rendas baixas e

sazonais; baixa densidade populacional nas áreas rurais; falta de informações

confiáveis sobre os consumidores e suas preferências de demanda e disposição a

pagar; falta de mecanismos de avaliação de crédito; e falta de infra-estrutura

complementar, como eletricidade e transportes. O compartilhamento dos custos

da rede pode ratear os custos dos consumidores mais lucrativos para todos,

mesmo para os que prefeririam uma combinação mais acessível de preço e

qualidade, assim como o foco no usuário médio pode não ser adequado para a

15

cobertura dos excluídos. Em um ambiente competitivo, operadores avessos ao

risco evitarão investimentos em pequenos mercados com problemas de

informação e altos custos de oportunidade.

Galperin e Bar (2006) chamam de “microtelcos” o conjunto dos “operadores de

telecomunicações de pequeno porte que combinam empreendedorismo local,

modelos de negócios inovadores, e tecnologias de baixo custo para oferecer um

leque de serviços de TIC em áreas de pequeno interesse para as operadoras

tradicionais3”. Para os autores, este grupo tem sido pouco notado, mas poderia

desempenhar um importante papel na cobertura das populações mais pobres,

particularmente nas áreas rurais.

Galperin e Bar (2006, p. 83) chamam atenção para o problema do tratamento

regulatório como uma barreira à entrada das “microtelcos”: “As restrições

regulatórias têm sido a maior barreira a entrada nos mercados de TIC da

América Latina. Isso é particularmente verdadeiro no caso das microtelcos,

que, tipicamente, não possuem os recursos organizacionais e financeiros para

negociar, de maneira efetiva, com as incumbentes, gerenciar processos

administrativos, e advogar por um tratamento regulatório mais favorável4.”

Apontam igualmente que “as microtelcos enfrentam uma miríade de barreiras

regulatórias que geralmente desencorajam sua entrada, limitam sua escala, e

restringem a experimentação de novas tecnologias e modelos de negócios

melhor adaptados para prestar serviços aos pobres5” (Galperin e Bar, 2006, p.

84). Assim, as principais questões apontadas pelos autores como barreiras

regulatórias são:

• Acesso limitado a espectro não licenciado para redes Wi-fi e outras

tecnologias WLAN de baixo custo.

• Falta de neutralidade tecnológica. Para os autores, “em nome da

proteção ao consumidor, os serviços de TIC são frequentemente sujeitos 3 Livre tradução de “small-scale telecom operators that combine local entrepreneurship, innovative business models, and low-cost technologies to offer an array of ICT services in areas of little interest to traditional operators”. Galperin e Bar (2006). 4 Livre tradução de “Regulatory constraints have long been a major barrier to entry in the ICT markets of Latin America. This is particularly true for microtelcos, which typically lack the organizational and financial resources to bargain effectively with incumbents, navigate administrative processes, and advocate for more favorable regulatory treatment”. Galperin e Bar (2006, p. 83) 5 Livre tradução de “microtelcos face a myriad of regulatory barriers that often discourage entry, limit scalability, and constrain experimentation with new technologies and business models better suited to service the poor” (Galperin e Bar, 2006, p. 84).

16

a um qualidade de serviço estrita e de padrões de engenharia que

impedem as microtelcos de desenvolverem soluções de baixo custo.6”

Isto desencoraja a busca de combinações adequadas de preço/qualidade

e reduz as oportunidades para o bypass das infraestruturas essenciais

controladas pelos incumbentes.

• Regras de licenciamento que discriminam as “microtelcos”. A

discriminação pode ser implícita, com requisitos de procedimentos

administrativos, ou explícita, quando há proibição de que operadores não

tradicionais controlem componentes da rede ou ofertem serviços.

• Limitado acesso a subsídios públicos, sendo que os fundos de

universalização e de desenvolvimento discriminam as “microtelcos” ao

agregarem as áreas-alvo e exigirem centralização na gestão dos projetos.

O resultado não intencional acaba sendo o de que apenas os grandes

operadores são capazes de competir pelos subsídios.

• Discriminação no acesso à infra-estrutura, tipicamente controlada por

incumbentes, o que atinge as “microtelcos” assim como muitos outros

entrantes.

As MPMOs têm alto poder de promoção da capilarização dos serviços, pois

ocupam espaços geográficos vazios, pelas quais as incumbentes não se

interessam.

c) Fomento à inovação e eficiência em segmentos da cadeia

As MPMOs têm potencial de viabilizar a introdução de novos padrões, via novos

nichos e novos modelos de negócios. São, neste sentido, portadores de algumas

inovações trazidas pela rápida dinâmica tecnológica do setor de

telecomunicações. Note-se que esta afirmação não exclui o papel, em termos de

inovação, que deve ser desempenhado pelas maiores operadoras, quando

submetidas a estímulos regulatórios adequados. Porém, a sua agilidade e outras

características específicas favorecem a introdução de inovações. Note-se

também que a regulação pode tanto funcionar como catalisador quanto

constituir obstáculo à introdução destas inovações.

6 Livre tradução de “in the name of consumer protection, ICT services are too often subject to overly strict quality of service and engineering standards that preclude microtelcos from deploying low-cost solutions”. (Galperin e Bar, 2006)

17

Além da ampliação da cobertura territorial, ocupando espaços geográficos

vazios, as MPMOs têm ainda elevado potencial de promover a ampliação dos

serviços oferecidos, pois ocupam segmentos de mercado vazios ou mal

explorados. Algumas MPMOs nascem ou crescem em nichos onde os grandes

operadores não se viabilizam, ou pelos quais não se interessam.

As MPMOs promovem eficiência em segmentos selecionados da cadeia. Um

exemplo importante é o potencial de comercialização dos serviços junto aos

usuários. A razão de existência de uma MPMO pode ser a sua proximidade com

o usuário, ou a sua habilidade em entender as necessidades e desejos deste

usuário. Muitas MPMOs atingem uma proximidade seu usuário, conhecendo e

entendendo melhor suas demandas, obtendo uma vantagem de marketing que

grandes operadores nem sempre possuem. O grande operador de redes costuma

reunir competências mais voltadas para a infra-estrutura, enquanto a

comercialização exige competências distintas.

Há diversos instrumentos regulatórios, empregados em várias jurisdições em

todo o mundo, que criam concorrência e que acabam estimulando a existência

de MPMOs nesses segmentos de mercado ou da cadeia onde a maior

proximidade com o usuário pode ser uma vantagem relevante. Os principais

instrumentos desta natureza são os de desagregação de redes para acesso dos

demais operadores às redes instaladas a custos razoáveis (conhecidos

genericamente como unbundling) e de separação, sendo que este último

instrumento pode ser utilizado de diferentes formas.

Há previsão de instrumentos análogos na legislação brasileira, como a

disponibilização de redes a outras prestadoras de serviços a custos razoáveis,

que está previsto na Lei Geral de Telecomunicações, mas ainda não houve

implementação efetiva. Há, ainda a questão da necessidade de um modelo de

custos como base fundamental destes avanços.

No Brasil, mesmo sem estes instrumentos em funcionamento, há um papel

relevante para as MPMOs. Um exemplo pode estar no potencial dos operadores

locais. Estes podem ter como vantagem principal, conforme Galperin e Bar

(2006), a capacidade de mobilizar recursos através de arranjos de co-produção,

tanto com organizações locais quanto com clientes potenciais. No caso destes

últimos, o trabalho e a construção da infra-estrutura pode, eventualmente, ser

oferecida pelos próprios clientes, como no caso da rede de uma “microtelco” da

18

Colômbia (Teleocsa, cujo caso está disponível em Galperin e Bar 2006). Pode

haver, neste caso, um importante papel para os municípios, nos arranjos locais.

Há também, uma grande diversidade de oportunidades para MPMOs que

trariam benefícios econômicos e sociais.

Note-se que há uma complementaridade entre as grandes e pequenas

operadoras. Trata-se de uma integração que deveria ser estimulada, em

benefício dos usuários.

I.3 I.3 I.3 I.3 –––– Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs Quem são as MPMOs Há vários serviços que, atualmente, são prestados por MPMOs. O quadro abaixo

apresenta alguns exemplos de serviços típicos de MPMOs, relacionando suas

respectivas licenças. Note-se que o quadro não é exaustivo, ainda que os

serviços nele relacionados possam apresentar sobreposições e indefinições.

Trata-se assim, de mero exemplo ilustrativo.

Quadro Quadro Quadro Quadro 2222 –––– Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs Exemplos de serviços e licenças típicas de MPMOs

Serviço Licença

Operação de telefonia VoIP SCM e em alguns casos, também STFC (nem todos ainda em operação)

Provedor de Serviço de Internet SCM

Serviço rural

Operadoras virtuais de celular (MVNO)

A ser regulamentado

Rádios

Telefonia pública via VoIP SCM

Elaboração: Pezco

Shapiro e Varian (1999) analisam alguns segmentos da economia, entre eles, o

da economia da informação. Eles notaram a presença de grandes externalidades

de rede, que beneficiam os indivíduos e empresas conectados à rede de

telecomunicações. Esta afirmação não deve ser entendida como uma inexorável

vantagem do grande operador sobre o pequeno. A presença de externalidades de

rede se refere, por exemplo, ao conjunto da Internet, mas deve ser analisada

com cuidado no nível de serviços específicos associados à grande rede.

Shapiro e Varian (1999) apontam que os provedores de serviço da Internet hoje

não encontram grandes economias de rede. No passado, empresas como

América Online, CompuServe e Delphi se utilizaram de sistemas proprietários

19

de menus, e-mail e grupos de debates, de forma que os consumidores tendiam

às maiores que ofereciam melhores condições de comunicação com outros

consumidores. Mais recentemente, “a disponibilidade de protocolos

padronizados de menus/navegadores, e-mail e chat acabou com a vantagem

de ser um grande provedor de serviços da Internet e levou à criação de

milhares de pequenos provedores” (Shapiro e Varian, 1999, p. 219).

Assim, é possível, em termos econômicos, que a existência de um grande

número de provedores de pequeno porte não constitua fonte importante de

ineficiência produtiva, assim como não é inexorável a concentração neste

segmento de mercado.

De maneira geral, a inovação tecnológica vem reduzindo as vantagens dos

grandes operadores em alguns segmentos, ainda que aumente as vantagens

destes em outros segmentos. Um exemplo de serviço que apresenta

possibilidade de escala relativamente reduzida é o VoIP, que segundo o FCC

(2009)7 é uma tecnologia que permite a realização de chamadas de voz usando

uma conexão à Internet em banda larga em vez de uma linha telefônica

analógica. Conforme o tutorial Teleco, há quatro classes de VoIP8:

• Classe 1: oferta de um Programa de Computador que possibilite a

comunicação de VoIP entre 2 (dois) ou mais computadores (PC a PC),

sem necessidade de licença para prestação do serviço.

• Classe 2: uso de comunicação VoIP em rede interna corporativa ou

mesmo dentro da rede de um prestador de serviços de

telecomunicações, desde que de forma transparente ao usuário. Neste

caso, o prestador do serviço de VoIP deve ter pelo menos a licença SCM.

• Classe 3: uso de comunicação VoIP irrestrita, com numeração fornecida

pelo Órgão Regulador e interconexão com a Rede Pública de Telefonia

(Fixa e Móvel). Neste caso o prestador do serviço de VoIP deve ter pelo

menos a licença STFC.

• Classe 4: uso de VoIP somente para fazer chamadas, nacionais ou

internacionais. Neste caso a necessidade de licença depende da forma

7 Obtido em www.fcc.gov/voip, acesso em junho de 2009. 8 Classes reproduzidas de www.teleco.com.br/voip.asp, acesso em junho de 2009.

20

como o serviço é caracterizado, e de onde (Brasil ou exterior) e por qual

operadora é feita a interconexão com a rede de telefonia pública.

Há várias questões relativas à liberalização dos serviços de VoIP. Por exemplo,

Proenza (2005) defende que: “existem razões válidas para introduzir alguma

forma de regulação de VoIP, incluindo a necessidade de proteger o interesse

público assegurando que números públicos de segurança (ex. 911 nos EUA)

possam ser disponibilizados aos usuários de uma nova tecnologia. Contudo,

mais freqüentemente, pontos questionáveis são também levantados –

principalmente de interesse das incumbentes – para justificar a regulação da

telefonia via internet e as restrições na terminação de chamadas para a rede

pública de telefonia. Estas incluem a necessidade de arrecadar taxas e de

contribuir com o fundos de universalização (Crandall et al. 2004). Na prática,

as receitas que atualmente podem advir da telefonia via internet são mínimos,

e fundos de serviço são geralmente usados, em grande parte, de forma menos

efetiva para alcançar a penetração de mercado que a competição entre redes

rivais9”. O mesmo autor adiciona ainda que “não é incomum que os Fundos de

Serviços Universais sejam promovidos e estruturados com significativa força

pelas operadoras incumbentes, como uma forma de impor barreiras a

potenciais novos entrantes nos mercados de telecomunicações.10” (Proenza,

2005, p. 27, nota 13).

Há, portanto, segmentos de mercado em que a operação de MPMOs é não

somente viável sob o ponto de vista econômico, mas também desejável, devido à

presença de escala relativamente reduzida para a operação em bases eficientes.

Os serviços aqui incluem não apenas os provedores de Internet e operadores de

VoIP, mas também novos segmentos.

Entre os vários exemplos que poderiam ser levantados, está o caso de cabines

telefônicas de uso público através de VoIP, como uma MPMO localizada em

9 Livre tradução de “there are valid reasons to introduce some forms of regulation of VoIP, including the need to protect the public interest by ensuring that public safety numbers (e.g. 911 in the US) may be dialed by users of the new technology. But more often, however, questionable issues are also raised – mainly in the interest of incumbents - to justify regulation of Internet Telephony and restrictions on call termination to the PSTN. These include the need to collect taxes and to contribute to Universal Service Funds (Crandall et al. 2004). In practice, the revenues that could be collected at present from Internet telephony are minimal, and universal service funds are generally used in far less effective ways of achieving market penetration than competition between rivalrous networks”. (Proenza, 2005, p. 27, nota 13). 10 Livre tradução de “it is not uncommon for Universal Service Funds to be promoted and structured with significant input from incumbent operators, as a means of adding barriers to potential new entrants into telecom markets” (Proenza, 2005, p. 27, nota 13).

21

Minas Gerais, Acessa.com, que passou a oferecer um conjunto de telefones de

uso público através de VOIP, incrementando o acesso da população ao sistema

de telecomunicações. Há vários outros exemplos que não estão documentados

neste estudo.

I.4 I.4 I.4 I.4 –––– Licenc Licenc Licenc Licenciamento de MPMOs no Brasiliamento de MPMOs no Brasiliamento de MPMOs no Brasiliamento de MPMOs no Brasil O licenciamento dos serviços é, segundo Pereira Filho e Paz Filho (2008)11, um

aspecto chave da regulação setorial de telecomunicações. É freqüentemente

empregado na moldagem da estrutura dos mercados e como auxílio à condução

de políticas públicas setoriais. Pode garantir a exclusividade na prestação de

serviços, mas também pode contribuir para a abertura de mercados. Pode

também controlar outras variáveis, tais como: ritmo de expansão da infra-

estrutura, diversidade de serviços oferecidos, controle sobre recursos escassos,

preços, arrecadação pública, e padronizações. Com base nesta avaliação é

possível concluir que o modelo de licenciamento tem grande impacto sobre a

regulação dos serviços.

Os autores apontam que o licenciamento de serviços de telecomunicações em

uso no Brasil é de formato tradicional, baseado na consideração do tipo de

serviço, facilidade ou tecnologia. Para cada serviço é necessária uma outorga

específica, estando disponíveis 37 modalidades previstas no Anexo ao Ato 3.807

de 1999 da Anatel, e modificações posteriores. As principais licenças disponíveis

no Brasil, e respectivas definições da Anatel, são:

• STFC - Serviço Telefônico Fixo Comutado: Serviço de telecomunicações

destinado ao uso do público em geral que, por meio da transmissão de

voz e de outros sinais, destina-se à comunicação entre pontos fixos

determinados, utilizando processos de telefonia.

• SMP - Serviço Móvel Pessoal: Serviço de telecomunicações móvel

terrestre de interesse coletivo que possibilita a comunicação entre

Estações Móveis e de Estações Móveis para outras estações. O SMP é

caracterizado por possibilitar a comunicação entre estações de uma

11 O artigo discute uma proposta de modelo convergente para as outorgas de telecomunicações no Brasil. Trata-se de questão polêmica e que extrapola o escopo do presente estudo. Entretanto, a discussão do artigo contém alguns elementos úteis para a discussão do caso em tela, em particular quanto ao papel de algumas licenças e a sua possível dispensa em casos específicos.

22

mesma Área de Registro do SMP ou acesso a redes de telecomunicações

de interesse coletivo.

• SCM - Serviço de Comunicação Multimídia: Serviço fixo de

telecomunicações que possibilita a oferta, em âmbito nacional e

internacional, no regime privado, de capacidade de transmissão, emissão

e recepção de informações multimídia utilizando quaisquer meios, a

assinantes dentro de uma área de prestação de serviço.

Majoritariamente, em sua base, as MPMOs trabalham com licença SCM que

hoje são praticamente 1300. Algumas, no entanto, trabalham com licença STFC

e, no futuro, o grupo poderá incluir as MVNO - Mobile Virtual Network

Operators, que são os celulares virtuais, ou em termos gerais, um operador que

não possui rede própria, mas que operaria comprando minutos das operadoras

existentes no atacado e vendendo-os no varejo.

Quadro Quadro Quadro Quadro 3333 –––– Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009) Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009) Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009) Número de prestadoras de serviços segundo a licença (2009)

Licença Número de prestadoras de serviços STFC 95

SCM 1276

SMP 58

SME 19

SER 36 Fonte: Anatel (4/06/2009)

Ainda para Pereira Filho e Paz Filho (2008), “embora o regime tradicional

confira ao regulador a prerrogativa de influenciar diversas condições de

mercado, ele é de difícil gerenciamento em ambientes de inovação tecnológica,

expansão acelerada de redes, competição acirrada e crescente convergência,

visto que torna difícil e conflituosa a acomodação de novos serviços” (Pereira

Filho e Paz Filho, 2008, p. 107).

Pereira e Paz (2008) apontam a possibilidade de definição, pelo regulador, dos

casos que independerão de autorização para prestação de serviços no regime

privado. O art. 131, parágrafo 2º, da Lei Geral de Telecomunicações estipula que

“a agência definirá os casos que independerão de autorização”. Conforme os

autores, “nesses casos, a prestadora de serviços simplesmente comunicará

previamente à Agência o início de suas atividades. Até o momento, a Anatel

ainda não considerou necessária a aplicação de tal flexibilização,

perfeitamente dentro de sua competência legal”. Tendo em vista o grande

23

número de prestadores que existem em condições de informalidade no Brasil, a

isenção da autorização poderia ser instrumento a ser analisado no caso em tela,

mas isto exigiria a aplicação efetiva de instrumentos acessórios que assegurem

maior qualidade e regularidade, entre outros atributos, deste grupo, o que na

prática dificultaria esta opção.

A experiência internacional é limitada e traz pouco benchmarking sobre o tema,

uma vez que, em vários países, a própria regulação pró-concorrencial acaba

favorecendo a existência de MPMOs em bases eficientes, não sendo necessárias

medidas especiais.

I.5 I.5 I.5 I.5 –––– Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento Proposta de Critério de Enquadramento Em vista da diversidade de critérios para a definição e/ou classificação da

MPMO brasileira, sugere-se a adoção do critério de até 1% do mercado total do

setor, sendo este máximo correspondente tanto ao número total de clientes

quanto à receita do operador.

A vantagem deste critério de 1% é que, dessa forma, não se faz necessária a

definição do mercado relevante, mesmo porque, dentro de um mesmo mercado

relevante, a participação de uma MPMO ainda será pequena.

Há que se considerar o risco de enquadramento de operadores de grande porte

como MPMO através de subsidiárias. Dois tipos de restrição poderiam

contribuir para evitar este tipo de enquadramento indesejado:

a) Os critérios cruzados de número de clientes e de receita; e

b) a consideração do grupo econômico em vez da empresa.

A restrição cruzada por base de clientes e faturamento, juntamente com a

consideração do grupo econômico evitariam o enquadramento oportunista de

operadores como MPMOs quando, na verdade, não mereceriam o tratamento

diferenciado.

II.II.II.II.Temas regulatórios estruturantes relevantesTemas regulatórios estruturantes relevantesTemas regulatórios estruturantes relevantesTemas regulatórios estruturantes relevantes

Esta seção delineia aspectos das MPMOs que constituem desvantagem da classe

em relação à operação das incumbentes, assim como entraves à própria

expansão do segmento. Tais aspectos constituem elementos de necessária

atenção de políticas públicas, em função dos benefícios apontados nas seções

24

anteriores. Entretanto, este estudo não tem o propósito de realizar um

mapeamento extensivo nem completo das questões estruturais que afetam as

MPMOs e o setor de telecomunicações no Brasil. Os parágrafos a seguir

levantam alguns pontos que foram apontados nas entrevistas, de forma breve.

A relação das MPMOs com seus fornecedores do mesmo setor suscita questões

importantes. Algumas questões que são relatadas como relevantes para a sua

sobrevivência está relacionada à dificuldade com as incumbentes que têm poder

sobre as concorrentes dependentes de sua infra-estrutura, de encerrar seus

contratos, de aumentar os preços do aluguel de suas redes, restringir a

amplitude de banda alugada, aumentando os custos das MPMOs e muitas vezes

impossibilitando que estas ofereçam seus serviços adequadamente. A atenção

regulatória pode se voltar também para a possibilidade de práticas anti-

concorrenciais, como uma entrada oportunista de um grande operador

aproveitando o esforço de desenvolvimento de mercado por parte de uma

MPMO, quando o insumo deste último é fornecido pelo primeiro e o preço de

acesso a este insumo pode funcionar como instrumento neste sentido.

A questão do plano de numeração para a licença SCM é importante, pois

viabilizaria planos de negócios. Há necessidade de avanço quanto à

implementação de Plano de Numeração e remuneração de uso de redes,

considerando-se, inclusive, uma tabela diferenciada de tarifas para entrantes

relativamente aos demais operadores incumbentes.

Há que se considerar a redução de barreiras à entrada. Como previsto no

Telecom Act dos EUA de 1996, seção 253, nenhum estado ou estatuto ou

regulação local, ou qualquer outro requerimento local legal pode proibir, ou ter

efeito de proibição, a habilitação de qualquer entidade em prover um serviço de

telecomunicação inter ou intra-estadual.

Medidas mais estruturais que favorecem a competição, como a implementação

do art. 155 da Lei Geral de Telecomunicações, estão incluídas entre as principais

medidas estruturais relevantes:

Art. 155 - Para desenvolver a competição, as empresas

prestadoras de serviços de telecomunicações de interesse coletivo

deverão, nos casos e condições fixados pela Agência,

disponibilizar suas redes a outras prestadoras de serviços de

telecomunicações de interesse coletivo.

25

A disponibilização dos elementos de rede, conforme o art. 155 e ainda o Decreto

4.733 de 2003 tende a atrair vários operadores, viabilizando MPMOs. Há uma

questão estrutural muito importante, que é a introdução do modelo de custos,

amplamente reconhecida como base fundamental para novos avanços desta

natureza.

A seção a seguir passa a questões procedimentais no âmbito regulatório.

III.III.III.III.Temas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantesTemas regulatórios procedimentais relevantes

Foram realizadas diversas entrevistas com um grupo de possíveis operadoras

enquadradas no critério de micros, pequeno e médio porte, com licenças SCM e

STFC. O objetivo da pesquisa foi entender as dificuldades da MPMO brasileira e

os maiores entraves e gargalos com os quais se depara no seu dia-a-dia.

Os temas regulatórios procedimentais relevantes para as MPMOs serão

igualmente sugeridos na forma de ajustes em aspectos relacionados a questões

como o processo de abertura, a fiscalização e as sanções, aspectos de educação

para formalização, prestação de informações, relacionamento com a ANATEL e

arbitragem, taxas regulatórias e planos de qualidade.

Estes itens serão desenvolvidos a seguir.

III.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de aberturaIII.1. Processo de abertura O processo de abertura de uma autorizada exige, além dos documentos de

habilitação jurídica, qualificação técnica e econômico-financeira e de

regularidade fiscal, e especialmente no caso de uma SCM, um projeto básico que

contenha dados como:

• a caracterização da área e âmbito da prestação de serviço,

• as radiofreqüências pretendidas e a respectiva polarização

• os pontos de interconexão previstos

• a descrição geral do sistema pretendido

• o cronograma de implantação da rede que deve conter a área de

prestação do serviço, a previsão da data de implantação dos principais

pontos de presença (os municípios onde a empresa pretende iniciar a

exploração comercial do serviço) com o número de usuários estimado, e a

26

previsão da data para atendimento do restante da área de prestação do

serviço.

Embora, para todas as entrevistadas, o processo de abertura de uma licença

tenha sido bastante burocrático e lento, para muitas não foi a parte mais difícil.

Para as micros, a necessidade de apresentação de um projeto básico com a

designação de um engenheiro responsável pode se tornar um forte ponto de

estrangulamento, pois sua estrutura mínima não comporta o profissional e as

obrigam a recorrer a consultoria para a elaboração do projeto assim como para a

contratação de engenheiros.

Em entrevista ao Portal G1 (www.g1.com.br) em 17 de julho de 2001, o

presidente da Associação Brasileira dos Usuários de Banda Larga (Abusar),

Horácio Belfort, defende a formalização das empresas que fornecem o acesso via

rádio. "Os obstáculos são exigências descabidas da Anatel. Para atender 10

pessoas, um provedor de rádio tem de fazer a mesma documentação de uma

grande empresa, pagar cerca de R$ 9 mil pela licença SCM e R$ 1,3 mil pela

licença da estação, além de contratar engenheiro registrado pelo CREA,

pagando pelo menos dois salários mínimos", afirmou.

Não se trata, aqui, de eliminar a exigência de um engenheiro responsável na

elaboração e instalação das estações e dos pontos de presença. Houve, porém,

diversas sugestões de que, ao longo da operação da empresa, i.e., afora os

períodos de instalação e manutenção, a presença somente de um técnico possa

ser suficiente. Ou, ainda, que exista a possibilidade, qual assessoria, de se

terceirizar a instalação e manutenção através de uma empresa especializada, ao

longo da operação da autorizada.

No caso de empresas com licenças nacionais, há necessidade de registro do

engenheiro responsável nos CREA – Conselho Regional de Engenharia,

Arquitetura e Agronomia dos estados onde atua a empresa. Nesse sentido, a

Anatel poderia advogar junto aos CREAs para criar um registro nacional e/ou

válido para todo o território nacional.

O custo das autorizações de SCM é de R$9.000,00 que pode ser pago em três

parcelas semestrais. A princípio, nenhuma das autorizadas disse que este custo

tenha sido o mais oneroso para ela, mas foi esse, somado às taxas regulatórias -

questão analisada no próximo item - um elemento importante na decisão dos

27

provedores informais sobre a obtenção da licença, principalmente os custos e

taxas de manutenção ligados à operação da empresa.

Uma redução da taxa de licença de SCM pode, num primeiro momento, reduzir

a receita da agência. No entanto, um maior número de autorizadas, resultado da

formalização de muitos provedores informais, deve incrementar a receita futura

da agência a partir do aumento do volume das taxas regulatórias. Outra possível

ação, além da diminuição do valor da taxa, seria o parcelamento e ou um prazo

maior do pagamento para as MPMOs.

Ademais, em muitos casos, algumas operadoras só necessitam IP, sendo que as

licenças SCM envolvem radiofreqüência. A eliminação da exigência de

radiofrequência diminuiria os custos envolvidos neste caso, quando a operação

não envolver esta modalidade específica.

III.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informaçãoIII.2. As MPMOs e a assimetria de informação

Uma grande barreira ao desenvolvimento das MPMOs diz respeito à presença

de elevada assimetria de informações na relação de consumo. A possibilidade de

escolha do operador com base no atributo qualidade é muito limitada, sendo

que a maioria dos consumidores não é capaz de conferir a veracidade das ofertas

que se encontram disponíveis.

Assim, o potencial usuário acaba optando, em sua relação de consumo, pela

busca de reputação através da contratação dos operadores com marcas mais

conhecidas. Este fato tem como importante conseqüência a dificuldade na

escolha da relação qualidade/preço mais adequada ao seu próprio perfil.

Aparece, assim, um limite ao tamanho do mercado e transações socialmente

desejáveis deixam de ser realizadas, como é comum ocorrer nas diversas

situações em que existe assimetria informacional.

A mitigação desta assimetria informacional poderia ser feita através de sistemas

de medição de atributos relevantes sobre a qualidade dos operadores, com a

divulgação sistematizada destas informações pela Anatel, em um site de fácil

acesso aos usuários interessados, da mesma forma que o Banco Central com as

tarifas bancárias.

Tal política incrementaria a liberdade de escolha do usuário e eventualmente

permitiria a ampliação do acesso junto aos segmentos menos atendidos de

28

consumidores, na medida em que estes teriam maior controle sobre a relação

qualidade/preço de seu interesse. Note-se que uma política desta natureza tende

a contribuir para que a universalização seja acompanhada de maior taxa de uso

dos serviços (take up rate), migrando-se de um conceito de universalização

baseado na oferta para uma visão baseada na demanda.

Um precedente para uma política similar pode ser encontrado no Chile. O órgão

regulador chileno, a Subtel – Subsecretaría de Telecomunicaciones ligada ao

Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones do Governo do Chile

estabeleceu, em resolução, seus indicadores de qualidade do serviço de acesso a

internet e do sistema de divulgação dos mesmos.

A Resolução 698 de 30 de junho de 2000, que tratava dos indicadores de

qualidade das conexões para o tráfego nacional de internet e do sistema de

divulgação, mencionava, anteriormente, o seguinte pacote mínimo de

indicadores de qualidade:

1. Taxa de perda de pacotes: Corresponde à medida percentual de perda de

pacotes enviados a um destino e que não recebem sua respectiva

resposta, durante um período de tempo

2. Latência: Tempo que um pacote demora para ir e voltar até outro ponto

definido dentro da rede da Internet

3. Taxa de ocupação de uma conexão (link): Porcentagem da capacidade de

upload e download (cálculo de dimensionamento de um canal de

transmissão), entre um ISP (ou Provedor de Acesso à Internet: Pessoa

física ou jurídica que presta serviço de acesso à Internet ao público) e seu

respectivo PIT (Ponto de Intercambio de Tráfego de Internet que cumpre

a função de agrupar e trocar o tráfego de um ou mais ISP) e entre os PITs

conectados, em um determinado período

Mais recentemente, a resolução 1.493 de 12 de novembro de 2001 estabeleceu o

seguinte conjunto mínimo de indicadores de qualidade de serviços de acesso a

Internet:

1. Taxa de êxito nas tentativas de conexão: porcentagem de tentativas bem

sucedidas/total de tentativas num período de tempo determinado

2. Tempo médio de estabelecimento da conexão: média do tempo de espera

para efetivar conexão à Internet/total de conexões bem sucedidas

29

3. Taxa de transferência de dados: velocidade média com que os dados são

transferidos da rede do ISP ao usuário, durante períodos de tempo

determinados, medida em bits por segundo

4. Porcentagem de modens disponíveis: porcentagem de modens que estão

disponíveis em relação ao total de modens com que conta o ISP para

oferecer conexão comutada, durante um período de tempo determinado

Ainda, o artigo 7o da resolução trata da divulgação dos indicadores de qualidade

que devem ser publicados em sites de conhecimento público e de livre acesso.

Estes, por sua vez, devem estar vinculados aos sites dos provedores de acesso

que também devem ter publicado suas respectivas medições.

Esta mesma página web, ou uma dela derivada, deverá conter um histórico dos

indicadores de qualidade, em periodicidade semanal, mensal, quadrimestral e

anual. O site deve abrigar igualmente informação ao usuário sobre o

equipamento que deve dispor para que o serviço que adquire possa refletir o

nível de qualidade que se depreende dos indicadores afixados pelos provedores.

A abordagem proposta reduz o ônus regulatório sobre a Anatel tendo em

vista que restaura um elemento básico do funcionamento do mercado através da

oferta de informações relevantes ao consumidor. Uma abordagem alternativa

pode ser encontrada no caso indiano, disposto ao final da próxima seção que

discute a questão da qualidade.

III.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidadeIII.3. Planos de qualidade A questão da qualidade é relevante para a operação da telefonia e aqui ocorre

um problema típico de assimetria de informação entre o operador e o cliente.

Este último tem um custo relativamente elevado para determinar a qualidade

dos serviços que tem à disposição.

Há pelo menos duas abordagens possíveis. Uma delas se baseia na fiscalização

regulatória, que poderia controlar a qualidade. Esta alternativa apresenta alto

custo para o regulador, por gerar carga burocrática importante, mas tende a

apresentar baixa efetividade por não ter acesso a um grande número de

operadores informais.

Uma abordagem alternativa é a de fomentar um ambiente onde o cliente possa

ler as informações relevantes e escolher o seu operador através da sua

30

reputação, sendo esta lastreada no histórico passado dos serviços. Esta

abordagem guarda relação com a utilizada no Chile e descrita logo na seção

anterior.

No Brasil, também já existem sites que testam e medem a velocidade de conexão

do usuário, lhe permitindo averiguar se tem efetivamente a velocidade que

comprou do seu provedor.

Voluntariamente, o operador poderia registrar no seu SICI – Sistema de Coleta

de Informações, as suas velocidades certificadas e a agência poderia apresentar

um ranking dos operadores com um histórico. Esta lista serviria aos usuários

interessados para obtenção de escolhas baseadas em reputação.

III.3.1 III.3.1 III.3.1 III.3.1 –––– O PGMQ O PGMQ O PGMQ O PGMQ –––– Plano Ger Plano Ger Plano Ger Plano Geral de Metas de Qualidadeal de Metas de Qualidadeal de Metas de Qualidadeal de Metas de Qualidade

O PGMQ – Plano Geral de Metas de Qualidade estabelece as metas de

qualidade, a serem cumpridas pelas prestadoras de STFC prestado nos regimes

público e privado, com suas metas auferidas pelos indicadores informados pelo

SACI - Acompanhamento e Controle de Indicadores.

Na proposta de um novo PGMQ, ainda em consulta pública e que passará a

vigorar a partir de 2011, há uma flexibilização das metas operacionais, na

medida em que foi incluído o conceito de Poder de Mercado Significativo (PMS).

As empresas autorizadas que não tenham esse poder de mercado ficarão isentas

do cumprimento de metas de qualidade operacionais e só lhes serão exigidas as

metas de qualidade percebida pelos usuários.

A própria exposição de motivos da Lei Geral de Telecomunicações aponta que

“não haverá regulamentação específica sobre os novos operadores com

relação a tarifas e qualidade. Entretanto, dado que os operadores dominantes

terão esse tipo de regulação, as condições estabelecidas para estes acabarão

servindo de parâmetro também para os novos operadores”.

É dispensável, portanto, o controle de qualidade dos novos operadores.

Entretanto, sabendo-se do necessário zelo da agência com este aspecto, a Anatel

poderia estabelecer formas de incentivo à qualidade de baixo custo regulatório,

conforme discutidas mais adiante neste estudo, que sejam baseadas na redução

da assimetria de informações entre o usuário e o prestador, sem exigências

formais de cumprimento de parâmetros.

31

Nesse quesito, o novo PGMQ proposto acaba inovando quando, apesar de não

apresentar metas específicas, explicita a existência de uma pesquisa qualitativa

da qualidade percebida pelo usuário para aferir quais os atributos que este

considera importantes, através dos indicadores de regularidade, eficiência,

segurança na prestação do serviço, atualidade, generalidade, cortesia,

modicidade tarifária e de reclamações encaminhadas pelos usuários à Anatel.

Explicita igualmente uma pesquisa quantitativa com o intuito de mensurar o

nível de satisfação dos usuários com os serviços e de definir metas que deverão

ser cumpridas anualmente.

Outra mudança relevante é no que tange a abertura de um PADO. A Anatel,

para averiguar o descumprimento da meta específica estabelecida, poderá abrir

um PADO nos moldes atuais se as concessionárias apresentarem resultados

piores do que o "limite de controle" estabelecido. Se, no entanto, não atingirem

o parâmetro estabelecido na meta, mas obtiverem resultado melhor do que o

"limite de controle", a Anatel fará suas análises semestralmente, analisando os

descumprimentos.

Essa mudança favorecerá uma diminuição no volume de PADOs abertos por

causa das metas do PGMQ e que concentra boa parte dos processos punitivos

em trâmite na agência.

A autoridade regulatória Indiana, a TRAI - Telecom Regulatory Authority of

India, publicou em 06 de outubro de 2006, parâmetros de qualidade de serviço

de banda larga relativos à regulação do padrão de qualidade e um benchmark

para o serviço de banda larga. Os parâmetros estão apresentados no quadro a

seguir.

Quadro Quadro Quadro Quadro 4444 –––– Parâmetros de Qualidade Parâmetros de Qualidade Parâmetros de Qualidade Parâmetros de Qualidade –––– TRAI TRAI TRAI TRAI ---- Telecom Regulatory Authority of Telecom Regulatory Authority of Telecom Regulatory Authority of Telecom Regulatory Authority of

IndiaIndiaIndiaIndia

1. Service Provisioning /Activation Time

2. Fault Repair / Restoration Time 3. Billing Performance

• Billing complaints per 100 bills issued

• % age of Billing Complaints resolved

• Time taken for refund of deposits after closure:

4. Response time to the customer for assistance

5. Bandwidth Utilization/Throughput: a) Bandwidth Utilization

i. POP to ISP Gateway Node [Intra-network] Link(s)

ii. ISP Gateway Node to IGSP / NIXI Node upstream Link(s) for International connectivity

32

b) Broadband Connection Speed (download)

6. Service Availability / Uptime (for all users)

7. Packet Loss (for wired broadband access)

8. Network Latency (for wired broadband access) • User reference point at POP /

ISP Gateway Node to International Gateway (IGSP/NIXI)

• User reference point at ISP Gateway Node to International nearest NAP port abroad (Terrestrial)

• User reference point at ISP Gateway Node to International nearest NAP port abroad (Satellite)

9. Customer perception of Services

a) % satisfied with the provision of service

b) % satisfied with the billing performance

c) % satisfied with help services d) % satisfied with network

performance, reliability and availability

e) % satisfied with maintainability

f) % satisfied with Overall customer satisfaction

g) % satisfied with Customer satisfaction with offered supplementary services such as allocation of static/fixed IP addresses, e-mail IDs etc.

III.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatóriasIII.4. Taxas regulatórias Além das taxas de licença, cada autorizada deve contribuir com as taxas

regulatórias do FISTEL – Fundo de Fiscalização das Telecomunicações

(subdividida em duas taxas: a TFI – Taxa de Fiscalização de Instalação e a TFF

– Taxa de Fiscalização de Funcionamento), do FUST - Fundo de Universalização

dos Serviços de Telecomunicações e do FUNTEL – Fundo para o

Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações.

Conforme o quadro a seguir, FUST e FUNTEL incidem sobre o faturamento

excetuados de alguns impostos, mas o FISTEL, tanto TFI quanto TFF, incide

sobre cada estação das autorizadas cadastradas no banco de dados da Anatel,

via site.

Quadro Quadro Quadro Quadro 5555 –––– Taxas regulatórias da ANATEL Taxas regulatórias da ANATEL Taxas regulatórias da ANATEL Taxas regulatórias da ANATEL

FISTEL

Fundo de Fiscalização das Telecomunicações

Taxa de

fiscalização de Instalação – TFI

Taxa de fiscalização de Funcionamento

– TFF

FUST Fundo de

Universalização dos Serviços de

Telecomunicações

FUNTEL Fundo para o

Desenvolvimento Tecnológico das

Telecomunicações

Regulamentação Lei n

o

5.070/66 e Resolução 199 de 16/12/99 e

Resolução n° 255 de 29/03/2001

Lei n° 9.998/2000. Res.

247 de 14/12/2000 e

Res. 269 de

09/07/2001

Lei n° 10.052/2000

Destinação

Prover recursos para cobrir despesas feitas

pelo Governo Federal na execução da

fiscalização de serviços de

telecomunicações, desenvolver os meios e

aperfeiçoar a técnica necessária a essa

execução.

Cobrir parcela de custo

exclusivamente

atribuível ao

cumprimento das

obrigações de

universalização de

serviços de

telecomunicações, que

Estimular o processo

de inovação

tecnológica, incentivar

a capacitação de RH,

fomentar a geração de

empregos e promover o acesso de pequenas e médias empresas a

33

não possa ser

recuperada com a

exploração eficiente do

serviço

recursos de capital, de

forma a ampliar a

competitividade em

Telecomunicações

Quando Na emissão do

certificado de

licença

Anualmente Mensal Mensal

Alíquota

Valor: varia

segundo licença e

equipamento-

Anexo II do reg.

(res. 199)

50% do valor

consignado da TFI 1% 0,5%

Sobre o que incide

Número de estações de telecomunicações

instaladas e em funcionamento e é

calculado de acordo com a Tabela anexa à

LGT

Receita Operacional

Bruta (excluído ICMS,

PIS e COFINS)

Receita das empresas

(excluídas vendas

canceladas, descontos

concedidos, ICMS, PIS

e COFINS)

Obs Consolidação da modificação da tabela da

lei no

5.070/66 alterado pela LGT

Sugestões Mudar alíquotas

*Entende-se como estação de telecomunicações, o conjunto de equipamentos ou aparelhos,

dispositivos e demais meios necessários à realização de telecomunicação, seus acessórios e periféricos,

e, quando for o caso, as instalações que os abrigam e os complementam, inclusive terminais portáteis.

Fonte: ANATEL, Teleco

Para o FISTEL, a Anatel definiu os valores no anexo da Resolução 1999 de 16 de

dezembro de 1999. A tabela abaixo mostra os valores selecionados para as

autorizadas STFC e SMP.

Quadro Quadro Quadro Quadro 6666 –––– Valores da TFI por Estação (Em R$) Valores da TFI por Estação (Em R$) Valores da TFI por Estação (Em R$) Valores da TFI por Estação (Em R$)

SERVIÇO VALOR DA TFI (R$)

a) base 1.340,80

b) repetidora 1.340,80 1- Serviço Móvel Celular

c) móvel 26,83

a) até 200 terminais 740,00

b) de 201 a 500 terminais 1.850,00

c) de 501 a 2.000 terminais 7.400,00

d) de 2.001 a 4.000 terminais 14.748,00

e) de 4.001 a 20.000 terminais 22.123,00

44. Serviço Telefônico Fixo Comutado (STFC)

f) acima de 20.000 terminais 29.497,00

OBS: Consolidação das alterações introduzidas pelas leis n.ºs 9.472/97 e 9.691/98 Fonte: Anatel

Para todos os serviços que não constam da lista de valores, incidirão os valores

de TFI e TFF correspondentes aos da primeira linha da tabela de valores, i.e, a

de telefonia móvel celular. É o que ocorre no caso das autorizadas SCM: os

valores correspondem a, para a TFI, R$ 1.340,80 e, para a TFF, a 50% do TFI,

34

anualmente. Ou seja, uma pequena SCM paga a mesma taxa de FISTEL para

cada estação que tem, que uma incumbente de telefonia móvel.

Aqui, seria muito importante a consideração no nível do grupo econômico.

Sugere-se uma atualização da tabela de valores, com a criação de uma taxa

específica para SCM, com valores condizentes e relativos ao tamanho das SCM e

com variações por tamanho de cidades atendidas e/ou por região atendida.

III.5. PADO III.5. PADO III.5. PADO III.5. PADO ---- Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Procedimento Administrativo para Apuração de Apuração de Apuração de Apuração de

Descumprimento de ObrigaçõesDescumprimento de ObrigaçõesDescumprimento de ObrigaçõesDescumprimento de Obrigações

Administrativamente, o PADO é pautado em conformidade com o Regimento

Interno da Anatel. Resultado dos PADOs é a aplicação de sanções

administrativas, conforme previsto na Resolução n.º 344, de 18 de julho de

2003. Estas variam de acordo com:

• O grau de gravidade: advertência, multa, suspensão temporária,

caducidade, declaração de inidoneidade e cassação;

• As circunstâncias:

� a natureza e a gravidade da infração,

� os danos resultantes da infração para o serviço e para os usuários,

� a vantagem auferida em virtude da infração,

� as circunstâncias gerais agravantes e atenuantes,

� os antecedentes do infrator,

� a reincidência específica,

� a proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da

sanção, inclusive quanto ao número de usuários atingidos,

� a participação do infrator no mercado dentro de sua área geográfica

de prestação do serviço e

� a situação econômica e financeira do infrator, em especial sua

capacidade de geração de receitas e seu patrimônio;

• As diferentes gradações: leve, média ou grave.

35

Quando da abertura de um PADO, a empresa é notificada com o envio de um

ofício sem que haja cópia do processo disponível. Os prazos que já começam a

correr, assim como a obtenção de uma cópia do processo, passam a representar

um custo adicional às MPMOs que não têm estrutura jurídica para sua defesa e

são obrigadas a recorrer a terceiros.

A demora na obtenção de cópia do processo que só é conseguida em Brasília

acaba muitas vezes inviabilizando a operação e o tempo de resposta e

proporcionando custos extras.

A agência poderia disponibilizar os processos em seu portal através do

fornecimento de uma senha à operadora infratora. Torna-se um meio seguro e

que evita que a empresa incorra em mais custos se deslocando a Brasília e

despendendo tempo de sua mão-de-obra escassa.

Em 2008, foram abertos 2.214 PADOs e encerrados 7.777, pendentes de anos

anteriores (em 2006, haviam sido abertos 6.514 PADOs e encerrados 3.244). A

Anatel, em seu relatório anual, informa que a otimização e padronização dos

procedimentos foram decisivas para esses resultados. Entre outros, as

fiscalizações deixaram de ser feitas por entidades, mas por grupos econômicos,

as instaurações de PADOS, quando infrações da mesma natureza e pertencentes

ao mesmo grupo econômico, foram agrupadas em um único PADO e as

fiscalizações pontuais foram agregadas às sistêmicas.

III.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICIIII.6. SACI e SICI Periodicamente, as operadoras devem preencher relatórios para a Anatel

alimentando seu sistema de informações e controle de indicadores sobre as

operadoras. Embora muito importantes para a qualidade da informação

regulatória, o preenchimento destes relatórios, se realizado de forma rigorosa,

consume recursos escassos das MPMOs. Assim, é relevante considerar qual o

nível de informação que deveria ser solicitado a este grupo específico,

considerando inclusive sua pequena participação nos mercados relevantes do

setor.

As empresas prestadoras do STFC devem preencher o SACI – Acompanhamento

e Controle de Indicadores do STFC que visa acompanhar e controlar

mensalmente indicadores de qualidade que abrangem os seguintes aspectos:

36

� Qualidade do serviço,

� Atendimento às solicitações de reparo,

� Atendimento às solicitações de mudança de endereço,

� Atendimento por telefone ao usuário,

� Informação do código de acesso do usuário,

� Atendimento à correspondência do usuário,

� Atendimento pessoal ao usuário,

� Emissão de documento de cobrança,

� Modernização de rede,

� Qualidade do serviço LDN

O SICI – Sistema de Coleta de Informações, por sua vez, se destina às

prestadoras de serviços de telecomunicações em regime privado e tem por

objetivo construir um banco de dados com informações sobre os serviços de

SCM, entre outros dezesseis tipos de serviços.

Sobre as informações e indicadores solicitados, há esclarecimentos de cunho

financeiro e outros relativos ao número de empregados e às especificidades dos

serviços prestados. Como pode ser visto no quadro abaixo, a maioria dos

indicadores possui periodicidade trimestral, todavia há ainda outros que são

requisitados semestral ou anualmente.

Quadro Quadro Quadro Quadro 7777 –––– Periodicidade do sistema de informação Periodicidade do sistema de informação Periodicidade do sistema de informação Periodicidade do sistema de informação que devem ser que devem ser que devem ser que devem ser

preenchidos pelas operadoraspreenchidos pelas operadoraspreenchidos pelas operadoraspreenchidos pelas operadoras

Informações Trimestral Semestral Anual Formas de

Apresentação

INFORMAÇÕES BÁSICAS

Investimentos realizados X 1

Número de Postos de Trabalho Diretos X 1

Número de Postos de Trabalho Indiretos X 1

Receita Operacional Bruta X 1

Receita Operacional Líquida X 1

Capacidade total do sistema instalada em Mbps

por município onde a autorizada tem POP X 1

Distribuição do quantitativo de acessos físicos

em serviço por tecnologia, por velocidade de

transmissão (VT) e por município onde a

autorizada tem POP [nas tecnologias: DSL, Cable

Modem, Spread Spectrum, FWA, MMDS, DTH,

satélite, FTTH, PLC, Híbrido, outros]

X 1

INDICADORES DE DISPONIBILIDADE DE SERVIÇO (IDS)

Disponibilidade de Serviço X 3

37

Tempo Médio de Interrupção de Serviço X 4

INDICADORES DE ATENDIMENTO AO USUÁRIO (IAU)

Taxa de Resposta ao usuário X 4

Com relação à prestação do Serviço de

Comunicação Multimídia – SCM, informar o

número do telefone (0800) do centro de

atendimento telefônico para os assinantes

X 1

Taxa de Atendimento relativa às Contas por 100

Contas Emitidas X 3

INDICADORES DA PLANTA DE SERVIÇOS (IPL) Extensão total em quilômetros da rede de fibra

óptica X 4

Extensão total em quilômetros da rede de fibra

óptica X 4

Total de troncos de Baixa Capacidade (menor ou

igual a 34 Mbps) e de Alta Capacidade X 4

INDICADORES ECONÔMICOS E DE MÃO DE OBRA (IEM)

Investimento na Planta X 6

Faturamento com a Prestação do Serviço X 3

INDICADORES DE ATENDIMENTO

Taxa de Reclamações X 3

Taxa de Reclamações de Cobertura e de

Congestionamento por 100 Acessos em

Operação

X 4

Fonte: Anatel

Algumas das informações demandadas têm mais de uma forma de

apresentação, chegando às vezes, a seis distintas formas, como o indicador em

si, o somatório de tempos, o número total de ocorrências, período de

amostragem, ou então, o valor total em reais de capital aplicado na rede de

transporte de telecomunicações e o valor total em reais aplicados em diversos

itens.

O volume de informação demandada envolve diversos setores, como o de

engenharia e o SAC, por exemplo, e é exigência facilmente atendida pelas

incumbentes dada a disponibilidade de mão-de-obra interna para fazê-lo, mas

se revelam um entrave às MPMO’s, reduzindo sua produtividade, uma vez que

contam com um número restrito de colaboradores e que, muitas vezes, acabam

abrindo mão de prestar um bom atendimento ao cliente em função do

atendimento ao preenchimento dos relatórios e vice-versa. Estes,

indiretamente, acabam fomentando a informalidade. Ademais os formulários,

muitas vezes, não acompanham a evolução tecnológica.

38

Por conseguinte, o que se propõe além de unificação da periodicidade do

preenchimento do SICI, é uma simplificação dos indicadores e de suas formas

de apresentação.

A linguagem específica dos relatórios, não sendo das plataformas usadas

comumente, pode se tornar pouco amigável para as operadoras que nem sempre

dispõem de pessoal especializado para isso. A sugestão seria lançá-los em

plataformas usuais e a própria Anatel os transportariam para a plataforma de

sua preferência.

III.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestõesIII.7. Outras sugestões Foram resumidas, no quadro abaixo, outras sugestões procedimentais que

podem favorecer as MPMOs no seu cotidiano.

Quadro Quadro Quadro Quadro 8888 –––– SSSSuuuuggggeeeessssttttõõõõeeeessss PPPPrrrroooocccceeeeddddiiiimmmmeeeennnnttttaaaaiiiissss

Entraves Sugestões procedimentais Fiscalização

Fiscalização somente punitiva

Este foi apontado como um problema

central. Mesmos nos casos em que há

intenção de cumprimento pleno das

exigências legais e regulatórias, há elevado

desconhecimento sobre estas exigências.

Ademais, muitas das exigências estão sujeitas

a incertezas importantes sobre a

conformidade. Foram apontados vários

exemplos concretos em que há incertezas

sobre os requisitos para a conformidade.

Antes da fiscalização punitiva, uma

fiscalização educativa e preventiva.

Interpretações divergentes da lei/defasagem

em relação a novas tecnologias

Apontado também como problema central.

Há diferentes interpretações sobre um

mesmo ponto regulatório, seja ele contido

em lei ou em instrumentos infra-legais. Esta

divergência se desdobra em imprevisibilidade

das exigências dos fiscais, assim como

necessidade de sobre-investimento das

empresas mais conservadoras como forma de

garantir o seu cumprimento

Treinamento periódico dos agentes e

elaboração de Manual interno.

Esforço da agência na consolidação de

interpretações sobre os aspectos regulados,

de forma a uniformizar a ação da fiscalização

e evitar sobre-investimentos desnecessários

por parte dos regulados.

Manual interno Tutorial de fiscalização ou Manual de

procedimentos disponível no site da ANATEL,

contribuindo tanto para a uniformização das

ações de fiscalização quanto para a

equalização das informações relevantes entre

os fiscais e os fiscalizados.

39

Prazo de pedido de informação: 5 dias para

as STFC Extensão do prazo para 15 dias para entrega

de informações antes de uma fiscalização.

SCM: fiscalização sem aviso prévio Concessão de prazo de 5 dias para

recolhimento das informações que serão

solicitadas pelo fiscal, de modo que a

autorizada possa ter em mãos o que for

solicitado, não havendo necessidade de uma

segunda visita do agente

Agendamento com o agente de modo a haver

pessoal disponível para atendimento do

fiscal. Evitaria a perda de tempo, inclusive do

agente.

Prazo de adequação de licença SCM Prazo até que se opere a 1ª fiscalização,

como modo de incentivo à legalização. Não

haveria prejuízo quanto à qualidade se

houver informações publicamente

disponíveis ao consumidor, como no caso

chileno.

Outros prazos Prazos diferenciados para distintas

obrigações regulatórias das MPMOs (ex:

correção de irregularidades)

Arbitragem Inexistência de isonomia dos preços dos links

junto às incumbentes (trata-se de questão

estrutural que se desdobra em questão

procedimental).

Dificuldade de negociação com as

incumbentes de upgrade do link ou

manutenção dos preços (que acarretam

rescisão de contratos e multas abusivas)

Necessidade de arbitragem entre as

autorizadas e incumbentes evitando às

MPMOs elevados custos jurídicos

Necessidade de arbitragem uma vez que a

fornecedora do link é também concorrente

no mercado.

Co-billing e DETRAF (Documento de

Declaração de Tráfego e de Prestação de

Serviços). Custo adicional para correção de

cobranças errôneas.

Arbitragem na cobrança errônea de outras

operadoras

Formação e treinamento Dificuldade de contratação de pessoal

capacitado em certas áreas Cursos pagos de capacitação de grupos

selecionados de profissionais especializados

em telecomunicações, que prestam serviços

a MPMOs, incluindo, especialmente,

contadores e consultores que atuam na área

técnica.

Outros Abertura de filial: alteração contratual

mediante autorização da Anatel Desburocratização

Não possuem capital mínimo para as novas

ofertas de serviços, não conseguem competir

com as incumbentes

Critérios diferenciados para a divulgação de

novas ofertas de serviços pelas MPMOs,

como em leilões de frequências para Wi-Max.

Demora do BNDES. Cartões BNDES não Acesso efetivo a financiamento. Note-se que

40

correspondem às necessidades de

investimento em infraestrutura das MPMOs.

BNDES: acesso a financiamento só para

grandes projetos e com tecnologia nacional

a falta de acesso efetivo ao financiamento

tem forte correlação com a morte das

MPMOs por falta de investimentos. Ao

mesmo tempo, o incentivo à legalização e

regularidade das informais facilitaria o acesso

ao crédito, evitando assim, maior número de

mortes da empresa por falta de investimento.

Exigências desnecessárias como 0800 ou 24h

de atendimento. O custo de equipe se torna

muito caro.

Eliminação/flexibilização de exigências

desnecessárias

Prazos excedidos pela Anatel, como por

exemplo, nos processos de abertura e de

PADO

Delegação para as regionais, agilizando o

processo e evitando deslocamentos

desnecessários.

Portal de relacionamento, simplificando

procedimentos e evitando contatos

presenciais desnecessários

STFC: obrigatoriedade de publicidade dos

planos de serviços e de descontos nos jornais

de grande circulação: altos custos que

acabam inviabilizando os planos de desconto

Substituir a obrigatoriedade de publicidade

em jornal de grande circulação por

divulgação eletrônica simplificada, que

inclusive poderia ser feita em área própria no

próprio portal da Agência. Comunicar a

Anatel sobre os planos e planos de desconto,

e disponibilizar as informações no site da

prestadora.

STFC: obrigatoriedade de envio de

documentos ao domicílio do usuário para

contratações pelo telefone

Disponibilizar os documentos no site da

prestadora

STFC: obrigatoriedade de oferecimento de

seis datas de vencimento do documento de

cobrança

Oferecimento de duas datas de cobrança ao

cliente

STFC: elevada burocracia para desligamento

de cliente inadimplente. São necessárias

quatro notificações, ao longo de 90 dias

Elaboração de procedimento simplificado

Elaboração: Pezco

IV.IV.IV.IV.Observações finaisObservações finaisObservações finaisObservações finais

Este trabalho se concentrou em temas regulatórios voltados para a promoção

das Micro, Pequenas e Médias Operadoras de Telecomunicações no Brasil. Há

vários outros temas relacionados, de natureza extra-regulatória, como as

questões tributárias e de acesso a financiamentos, que não são tratadas neste

estudo.

41

É o estudo.

São Paulo, 27 de julho de 2009.

Frederico Araujo Turolla

Maria Fernanda Freire de Lima

Thelma Harumi Ohira

42

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