Pactos territoriais e agências locais de desenvolvimento ... · destes instrumentos ao território...

Bol. Mus. Para. Emílio Goeldi, Ciências Humanas, Belém, v. 1, n. 3, p. 9-31, set-dez. 2006

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PPPPPactos territoriais e agências locais de desenvolvimento: a apropriaçãoactos territoriais e agências locais de desenvolvimento: a apropriaçãoactos territoriais e agências locais de desenvolvimento: a apropriaçãoactos territoriais e agências locais de desenvolvimento: a apropriaçãoactos territoriais e agências locais de desenvolvimento: a apropriaçãodestes instrumentos ao território do Baixo Tdestes instrumentos ao território do Baixo Tdestes instrumentos ao território do Baixo Tdestes instrumentos ao território do Baixo Tdestes instrumentos ao território do Baixo Tocantinsocantinsocantinsocantinsocantins

TTTTTerritorial pacts and local development agencies: the adaptation of theseerritorial pacts and local development agencies: the adaptation of theseerritorial pacts and local development agencies: the adaptation of theseerritorial pacts and local development agencies: the adaptation of theseerritorial pacts and local development agencies: the adaptation of theseinstruments to the lower Tinstruments to the lower Tinstruments to the lower Tinstruments to the lower Tinstruments to the lower Tocantins territoryocantins territoryocantins territoryocantins territoryocantins territory

Rodrigo Peixoto I

RRRRResumo:esumo:esumo:esumo:esumo: O desenvolvimento é, antes de tudo, político e exige mecanismos para a afirmação das vontades sociais. Taismecanismos devem estar regulados por um corpo de normas criadas para confrontar interesses contraditórios,negociar acordos, implementar ações e avaliar resultados, tudo conforme escalas espaciais diversas. O desenvolvimentofundado na deliberação social pede metodologias e técnicas, para cuja formulação os pactos territoriais e as agênciaslocais de desenvolvimento podem proporcionar inspiração. Nos contextos da Amazônia, a aplicação das normas servepara impedir a vigência da lei da selva, onde poderes fortes subjugam populações e pequenos produtores. Além decoibir abusos, as normas e metodologias servem também à promoção de processos virtuosos, no que tange aoemprego de novas tecnologias e ao incentivo de novas relações sociais e produtivas. O desenvolvimento e o seuplanejamento é, pois, um problema de compatibilização de éticas políticas, normas técnicas e metodologias deemancipação social. Não existem prescrições universalmente válidas, mas certos princípios e instrumentos da políticaregional européia podem inspirar novas práticas na Amazônia.

PPPPPalavras-chave:alavras-chave:alavras-chave:alavras-chave:alavras-chave: Pactos territoriais europeus. Cooperação internacional. Agências locais de desenvolvimento. Território doBaixo Tocantins. Conselho gestor do PDJUS.

Abstract:Abstract:Abstract:Abstract:Abstract: Development is mainly a political process which asks for mechanisms to affirm social needs. These mechanisms haveto be regulated by norms created to confront opposite interests, deal agreements, implement actions e valuate results,all that at different spatial levels. The development founded on social deliberation claims methodologies and technics,whose formulation the territorial pacts and the development local agencies can give inspiration for. In the contexts ofAmazon, the reinforcement of norms would come to avoid the legge of the jungle, where the powerfull dominate theweaker ones. Besides refraining abuses, the norms and methodologies also serve to promote virtuous processesrelated to the use of new methodologies and new social and produtive relationships. The development is therefore aproblem of compatibilizazion of political ethics, technical norms and methodologies of social emancipation. Does notexist universal prescriptions, but certain principles and mechanisms of the european regional politics can inspirate newpratics in Amazon.

KKKKKeywordseywordseywordseywordseywords::::: European territorial pacts. International cooperation. Local agencies of development. Territory of the BaixoTocantins. PDJUS Management council.

I Museu Paraense Emílio Goeldi. Coordenação de Ciências Humanas. Pesquisador. Belém, Pará, Brasil ([email protected]).

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Pactos territoriais e agências locais de desenvolvimento...

INTRODUÇÃO

O encaminhamento de um precursor projetoO encaminhamento de um precursor projetoO encaminhamento de um precursor projetoO encaminhamento de um precursor projetoO encaminhamento de um precursor projetode desenvolvimento no Baixo Tde desenvolvimento no Baixo Tde desenvolvimento no Baixo Tde desenvolvimento no Baixo Tde desenvolvimento no Baixo TocantinsocantinsocantinsocantinsocantinsCertas instituições públicas que atuam na Amazôniabrasileira precisam se requalificar para retomaratividades de planejamento regional, interrompidasnos anos 90 com a adoção de políticas neoliberais.Particularmente a Agência de Desenvolvimento daAmazônia (ADA), cujo projeto para recriar-se naNova Superintendência para o Desenvolvimento daAmazônia (SUDAM) encontra-se no CongressoNacional; e a Eletronorte, que tenta encaminharplanos de desenvolvimento regional requerem novosinstrumentos de planejamento e gestão dodesenvolvimento e consideram a requalificação tantouma necessidade como um objetivo institucional.

É possível e necessário tornar o Estado na Amazôniapermeável à pluralidade de forças que expressam adiversidade social e cultural da região, dotando-o demecanismos que o façam eficiente como indutor dedesenvolvimento pela correção das desigualdadeseconômico-sociais (COSTA, 2004, p. 4).

Este é um dado fundamental para a procura de novasreferências, porque sem o interesse dos entespúblicos, o esforço de pesquisa não iria além de ummero exercício acadêmico, essencial para o projeto1,que pretende resultados práticos.

Todavia, para alcançar esses resultados, os interessesdas entidades públicas precisam ser transformadosem ações institucionais, de modo a dar caráter deprograma de trabalho ao processo de adoção de

novas referências de política regional. Assim, como propósito de pesquisar novos instrumentos dedesenvolvimento, são considerados a cooperaçãointernacional, os seminários e os acordos decolaboração realizados nesse âmbito. De fato, paraenvolver um conjunto de entidades públicas italianase brasileiras e dar um sentido prático ao projeto,depois de uma primeira mesa redonda realizadaem novembro de 2003 com o patrocínio daProvíncia de Nápoles, organizou-se um outroseminário em Belém, também na sede da ADA,em junho de 2004. Naquela ocasião, firmou-seum acordo de cooperação entre a ADA e a Cittàdel Fare, uma agência de desenvolvimento quecongrega nove municípios próximos a Nápoles. Oacordo, subscrito também por outras instituiçõesna qualidade de patrocinadoras e promotoras,entre as quais a Universidade de Nápoles, a RegiãoCampania e a Eletronorte, prevê um percurso decolaboração cujos objetivos são: considerar oproblema de desenvolvimento que a Amazôniaenfrenta e promover a experimentação deinstrumentos e metodologias de ação para praticarformas de desenvolvimento territorial sustentáveis,participativas e inclusivas.

Ademais, os procedimentos iniciais para a adaptaçãode uma espécie de pacto territorial e de um tipo deagência de desenvolvimento no Baixo Tocantins, quese pretende como um território formado por novemunicípios2, vão além do co-envolvimento formaldas instituições públicas. A realização de umaexperiência piloto naquele território exige discutir o

1 Trata-se de pesquisa realizada em Nápoles, Itália, patrocinada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico(CNPq), que concedeu uma bolsa de estudos de pós-doutorado ao autor para desenvolver o projeto “O plano de desenvolvimentosustentável da microrregião da UHE Tucurui: Leitura crítica da proposta, o problema da participação popular e a experiênciaeuropéia de planejamento territorial negociado”.

2 Além dos cinco municípios inicialmente previstos no PDJUS – Baião, Cametá, Igarapé-Miri, Limoeiro do Ajuru e Mocajuba – tambémos municípios de Abaetetuba, Barcarena, Moju e Oeiras do Pará reivindicam participação nos planos de desenvolvimento daEletronorte.


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significado destas inovações com as entidadesrepresentativas da população local. No caso da área ajusante da Usina Hidrelétrica (UHE) Tucuruí, oConselho Gestor do Plano Popular deDesenvolvimento a Jusante da Usina Hidroelétrica deTucuruí (PPDJUS) é um fórum adequado para isso,uma vez que dele fazem parte uma o Consórcio deDesenvolvimento Sócio-Econômico Intermunicipaldo Baixo Tocantins (Codesei, uma associação demunicípios), movimentos sociais, representaçõessindicais, associações de pescadores, universidadese centros de pesquisa, a própria Eletronorte eoutros entes públicos, como a ADA, o Banco daAmazônia e, ao menos teoricamente, o Governodo estado do Pará.

Embora faltem representantes do setor empresarialno Conselho Gestor do plano, particularmente daAlumínio Brasileiro S.A. (Albrás), e ainda que osque dele part ic ipam já o façam com certodesalento, porque, depois de um ano e meio dediscussões, ainda não se alcançou qualquerresultado concreto, a constituição deste conjuntorepresenta uma conquista.

A história do Conselho Gestor começa em umseminário de grande part ic ipação popularrealizado em Tucuruí em abril de 2003 e passapor outro seminário, também muito concorrido,real izado pouco depois em Cametá. Se osobjetivos do desenvolvimento e os meios paraalcançá-los precisam ser definidos pelos coletivosque representam a população diretamenteinteressada, então essa história tem um significado.O Conselho Gestor precisa ser valorizado eaperfeiçoado nas suas atribuições de deliberarsobre o desenvolvimento local. Assim, paradebater novas soluções de desenvolvimento,como o pacto e a agência, está previsto um amploencontro com o Conselho Gestor do plano.Espera-se que seja este um momento de grandeimpulso prático aos objetivos do projeto.

Antecipando um pouco os termos desse debate,procura-se aqui argumentar como as referênciaseuropéias e a cooperação internacional podemcontribuir para a definição de um novo instrumentalteórico e técnico ao desenvolvimento da Amazônia.As possibilidades de desenvolvimento no Brasile, ainda mais na Amazônia, são diversas daseuropéias. À Amazônia não se pode negar acond ição de per i fer i a de uma nação emdesenvolvimento. Inserida em uma hierarquiaglobal que divide espacialmente a produção e aapropriação da riqueza, não se deve exagerar acapacidade endógena da região no que tange àpromoção do seu desenvolvimento. Sob osconstrangimentos da divisão internacional daprodução, as assim chamadas políticas regionaispriorizam o atendimento dos centros dinâmicosnacionais e internacionais em detrimento dosinteresses propr iamente regionais . Ass im,incrustado entre duas grandes empresas cujasproduções voltam-se ao exterior, de um ladouma hidrelétrica e de outro uma fábrica dea lumín io , ques t ionam-se qua i s são aspossibilidades do humilde território do BaixoTocantins. Na realidade, este local não podetanto, não obstante os planos tradicionais façama lusão a grandes números e resu l tados ,conforme a usual grandiloqüência dos discursos.Em vista das circunstâncias, precisaria haver umgrande empenho pol í t ico para f inanciar odesenvolvimento de acordo com o princípio dacoesão social, que concentra investimentos nasáreas mais atrasadas, e conforme critérios queprivilegiem decisões centradas no interesse locale tomadas a partir da base social.

No entanto, há de se esperar um certocompromisso do Governo Federal para com arenovação do elenco das políticas regionais no Brasil.Nesse caso, além de recursos financeiros einstitucionais, o desenvolvimento pediria princípiose instrumentos adequados ao enfrentamento de umasituação de atraso, não apenas econômico e social,

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mas t ambém po l í t i co 3 . Assim, buscandorealizar uma experiência inovadora de pactoterritorial na Amazônia, tomou-se a área ajusante da represa de Tucuruí, onde se procuradar forma e substância a um plano popular dedesenvolvimento, o PPDJUS. A expectativa é deque se possa sensibilizar e mobilizar pessoas einstituições sobre a validade de tal projeto naquelaárea e, a partir desta experiência, introduzirprocedimentos inovadores também em outrosterritórios da região. Esse artigo segue nessadireção e, confrontando com algumas das idéiase considerações contidas em textos enviados amim para a publicação de um volume de artigos,conforme previa aquele seminário de junho de2004, discute três questões relacionadas a umnovo modo de planejar o desenvolvimentoregional quais sejam: a necessidade de individualizarterr i tór ios no vasto espaço amazônico; aadaptação do pacto territorial como instrumentode desenvolvimento; e o emprego das agênciaslocais para administrar o processo.

Uma primeira necessidade é a adoção doUma primeira necessidade é a adoção doUma primeira necessidade é a adoção doUma primeira necessidade é a adoção doUma primeira necessidade é a adoção doterritório como unidade de planejamentoterritório como unidade de planejamentoterritório como unidade de planejamentoterritório como unidade de planejamentoterritório como unidade de planejamentoHá duas questões importantes a uma novaabordagem do desenvolvimento da Amazônia:uma refere-se ao problema das esca las e

medidas , que concerne ao conce i to deterritório; outra diz respeito à gestão dos váriosinteresses divergentes no âmbito dos diversosterritórios. Uma leitura atenta da Amazôniamostrará que os prob lemas ambienta i s ,antropológicos, sociais e econômicos, difusosnos seus 5 milhões de km², apresentam-sediversamente, segundo as características das suasdiferentes áreas4. Coexistem várias Amazôniase precisam ser dist inguidas em terr i tór iosespecíficos, a fim de elaborar-se diagnósticos esoluções peculiares a cada um. Significa que, emvez de uma mult idão de esforços locaisdesconectados ou uma única política regional,como tradicionalmente é feito para toda a regiãoNorte, há necessidade de se praticar váriaspolíticas territoriais, conforme as necessidades epotencialidades localizadas em cada território,uma escala intermediária que abrange váriaslocalidades e é contida num âmbito regional maisamplo. Uma interpretação mais acurada daAmazônia, ou do estado do Pará (1,25 milhão km²),depende de uma nova organização espacial, demodo que em cada território seja possívelrealizar uma leitura específica, uma avaliaçãopar t i cu lar das poss ib i l idades , um d i s t in toplano, um exclusivo processo negociado dasescolhas de desenvolvimento e um programa

3 O desenvolvimento político está na raiz da proposta de uma nova Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia, que“deverá promover a democratização do processo decisório que formata a intervenção desenvolvimentista do Governo Federal naAmazônia. Para tanto, deverá conter mecanismos para uma incorporação ‘dinâmica’ e ‘qualificada’ de demandas dos atores sociaiscoletivos, através das representações de grupos relevantes... Deverá fazer uma ‘incorporação dinâmica’ das demandas sociais pormecanismos que considerem as dimensões de tempo e lugar do desenvolvimento” (COSTA, 2004, p. 5).

4 A Amazônia, como floresta tropical úmida densa e não densa, abrange oito países da América do Sul, concentrando 60% da sua área(cerca de 3,7 milhões de km2) no Brasil. Por sua vez, o conceito político de Amazônia Legal, definido, para efeito de planejamento edesenvolvimento regional, pelas leis 1.806, de 6 de janeiro de 1953 e 5.173, de 27 de outubro de 1966, e pelo artigo 45 da Leicomplementar nº 31, de 11 de outubro de 1977, delimita uma superfície de 5.035.747,80 km2 (61,2% do Território Nacional),incluindo cerrados e campos, em Roraima, Pará e Amapá. A chamada Amazônia Legal brasileira inclui os estados do Acre, Amapá,Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e oeste do Maranhão (www.ambientebrasil.com.br ewww.amazonialegal.com.br).


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de investimento adaptado àquela real idadeterritorial única5 .

A Amazônia é heterogênea – as áreas a montante ea jusante da UHE Tucuruí, por exemplo, sãodiferentes em vários aspectos – mas a sua diversidadenão foi ainda individualizada em territórios, espaçosde potencialidades, interesses, conflitos eeventualmente acordos entre as partes sociais, emfunção de uma política de desenvolvimento. Paratanto, a experiência de desenvolvimento territorialdas regiões meridionais italianas pode servir dereferência a uma nova concepção de planejamentopara a Amazônia. Esta premissa é respaldada pormeio de semelhanças político-culturais e econômicasque as duas áreas periféricas apresentam, mas umconfronto entre o Mezzogiorno e a Amazônia, capazde detalhar traços comuns, como a pobreza e oclientelismo político, não será estabelecido nestaabordagem sucinta, cujo objetivo é discutir a validadede um modelo de interação social para odesenvolvimento de um dado território qual é opacto territorial. Além deste instrumento, que regulaum sistema para negociar acordos sociais narealização de investimentos, a política territorialeuropéia incorpora princípios tão importantes que,se adotados, inverteriam a direção recente doplanejamento regional no Brasil. Entre estesprincípios está o da coesão econômica e social, queprevê a redução da desigualdade das várias regiõespor meio de ações específicas naquelas mais atrasadas,com atenção especial às áreas rurais. Na Europa, é

justamente o princípio da coesão que introduz aabordagem orientada ao território, que, por sua vez,procura concentrar recursos em objetivos territoriaisconsiderados, ao invés de setorialmente, de formaintegrada (DE FILIPPIS; STORTI [19_ _?]).

Portanto, antes de tudo, no heterogêneo contextode fronteira que caracteriza a Amazônia e no vastoestado do Pará, onde os grandes projetos continuama criar contrastes sociais, existe a necessidade deidentificar territórios para neles promover mudançasnas relações produtivas. A isto serve um tipo dedesenvolvimento e certas tecnologias voltadas aoreforço do associativismo e da capacidade dos gruposde produtores organizarem-se para exercitar um maiorcontrole sobre suas vidas e agregar um maior valoraos seus produtos. É preciso, então, planejar omicrodesenvolvimento e o seu funcionamento noterritório, considerando as pessoas de carne e osso,assim como os meios de que elas dispõem. No BaixoTocantins ou em outros territórios, isto só se realizacom os grupos de produtores assumindo o poder deplanejar o desenvolvimento do seu próprio território,o que supõe a existência de recursos técnicos efinanceiros, assim como o acesso dos representantesdestes grupos às esferas de decisão. É por isso que anatureza do desenvolvimento é política.

O desenvolvimento diz respeito à vida social daspessoas no contexto de um território, que precisaser devidamente interpretado nas suas necessidadese possibilidades. O Baixo Tocantins, como todo o

5 Brandão (2004), em artigo sobre “Novas escalas e dimensões para o desenvolvimento regional e urbano no Brasil”, critica as “visões quecolocam toda a ênfase de suas análises em um única escala espacial” e indaga sobre “alternativas metodológicas e de políticas dedesenvolvimento que possam apreender, de maneira mais aperfeiçoada possível, a complexidade escalar inerente aos problemas sociaise da dinâmica regional e urbana, destacando a situação histórica periférica e subdesenvolvida, como a brasileira”. Destaca que a “literaturacorrente tende a analisar apenas as duas extremidades escalares, afirmando que o leitmovit, a substância e o comando de todos osprocessos sociais se encontrariam agora crescentemente apenas nas polaridades: ou o local ou o global”. E defende a interação de“estratégias multiescalares”: “É fundamental encontrar a escala adequada que defina determinado campo onde a decisão deve sertomada. É preciso encontrar a escala de observação adequada para a observação dos fenômenos sobre os quais se deseja intervir. Aescala deve ser vista como um recorte para a apreensão das determinações e condicionantes dos fenômenos sociais”.

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resto da Amazônia, caracteriza-se pelo rápidocrescimento dos seus centros urbanos, e, nãoobstante, continua a ser um território essencialmenterural. Os seus centros urbanos são, na realidade,cidades rurais, ligadas social e economicamente aosseus entornos agrícolas, fluviais e florestais. Portanto,o desenvolvimento do território depende derelações produtivas que integrem estes ambientes.Disso pode derivar uma estratégia eficaz dedesenvolvimento territorial que inclua aindustrialização dos produtos primários através dadifusão de pequenas indústrias, realizando umaprodução de qualidade em condições de acrescentarvalor a partir de uma marca de identidade territorial,seja este o peixe filetado do Tocantins, o carnaval deCametá, o corante natural de Mojú, o artesanato eas frutas tropicais de Igarapé-Miri ou a artesania navale a cachaça envelhecida de Abaetetuba. São algunsos percursos já iniciados na direção de produçõestípicas e, por isso, o desenvolvimento é tambémuma questão de técnicas produtivas voltadas àafirmação de identidades latentes. Não é simplesrealizar uma produção de qualidade com a marcado território, pois há demanda de tempo einvestimentos, mas, enquanto se inventa na práticaeste território-projeto, constrói-se cidadania e criam-se novas instituições sociais, resultados não-palpáveis,entretanto não menos importantes.

O território – escala intermediária entre o estado e omunicípio e menor que aquela usualmente adotada pelosórgãos responsáveis pelo planejamento regional – etoda a história e identidade que lhe dão substânciasão os recursos fundamentais para deslanchar odesenvolvimento. O Baixo Tocantins, face ao PPDJUS,procura se afirmar como um território na amplitudede nove municípios, e não apenas dos cincomunicípios inicialmente previstos pelo PDJUS (Planode Desenvolvimento da Área a Jusante da UHETucuruí), sem o P de popular. No importanteseminário de abril de 2003, realizado em Tucuruí,lideranças sociais dos quatro outros municípios entãoexcluídos reivindicaram participação. Naquela

oportunidade, a Eletronorte firmou um manifestoque, entre outras considerações, demandava umplano de desenvolvimento elaborado conforme asnecessidades da população. De lá pra cá, outrosencontros e várias reuniões ocorreram e, de prático,o plano ganhou um representativo Conselho Gestor,que incorpora representantes do território do BaixoTocantins na plenitude dos nove municípios.Prefeituras, câmaras de vereadores, sindicatos,associações de produtores, movimentos sociais einstituições públicas, quase todos estão representados.O Conselho Gestor funciona como um embrião deum pacto territorial e significa um princípio desistematização de uma grande mesa de negociação.Contudo, a este ponto, um ano e meio depois daquelemarco inicial de Tucuruí, algo substancial precisaacontecer para manter nos participantes a confiançade que tudo isso produzirá resultados concretos.

O território do Baixo TO território do Baixo TO território do Baixo TO território do Baixo TO território do Baixo TocantinsocantinsocantinsocantinsocantinsAs características mais evidentes do Baixo Tocantinssão a baixa densidade demográfica, com a média de17,4 hab/km² (embora com grandes diferenças entreos municípios, visto que Abaetetuba apresenta o índicede 74,1 hab/km², enquanto Mojú 5,5 hab/km²), e obaixo grau de urbanização, com a maioria da populaçãohabitando áreas rurais (também com substanciaisdiferenças entre os municípios). O carátereminentemente rural do Baixo Tocantins é ainda maismarcante do que aquele que evidenciamos pelosdados, porque as sedes municipais são, na realidade,cidades rurais. À exceção de Barcarena, onde funcionaa fábrica de alumínio da Albrás, em todos os outrosmunicípios as principais atividades produtivas e a vidada cidade relacionam-se aos entornos agrícolas eflorestais, mas não de uma maneira realmenteintegrada, porque muito dos gêneros alimentícios deprimeira necessidade vendidos no comércio local vêmde fora. Por isso, o que precisa ser reforçado, atravésde políticas de desenvolvimento rural adequada, é aintegração social e econômica entre os ambientespropriamente rurais e aqueles considerados urbanos,


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para o que mercados e feiras bem estruturados epequenas indústrias de beneficiamento de produtosprimários poderiam contribuir.

Uma outra característica importante do BaixoTocantins, dado que repercutiu gravemente noproblema sanitário, é o reduzido percentual dedomicílios servidos de água proveniente da redepública, correspondentes há cerca de um terço dototal. Isso significa que uma grande parte da populaçãoresolve esta necessidade fundamental perfurando noquintal da casa cisternas pouco profundas, cuja água éfreqüentemente contaminada pelas chamadas fossasassépticas que se encontram a poucos metros dedistância. Como não existe um sistema público deesgoto sanitário, toda a água utilizada nos domicíliosé jogada nas fossas vizinhas às cisternas, em umsolo arenoso muito permeável, provocando acontaminação. O resultado é que a população sofrede uma série de doenças crônicas veiculadas pela água.Dado que a implantação de uma infra-estruturasanitária abrangente nos centros urbanos depende deinvestimentos demasiadamente altos para a pequenacapacidade financeira dos municípios, a solução desteproblema pode ser encaminhada apenas mediante umprograma de saneamento movido por fundos extra-municipais. Na esfera do Governo Federal, existemprogramas de saneamento urbano para pequenos emédios centros urbanos, que, além de melhorar oproblema sanitário, dependendo da forma como sãoimplementados, podem também proporcionarmelhorias nos níveis de emprego e renda daslocalidades atendidas. Contudo, os municípios nãotêm meios para elaborar os projetos técnicos exigidose, então, captar tais recursos. No âmbito do território,a constituição de uma espécie de oficina de projetospoderia resolver essa carência.

Ademais, a realidade de uma população sujeita adoenças infecciosas é um dos problemas maisdramáticos da Amazônia, refletido sobre a taxa demortalidade infantil, a expectativa de vida e, inclusive,a política local. Como a doença é um problema centralna vida do povo, em um contexto de relações

paternalistas, todos aqueles que têm relação com osistema de saúde, deparam-se com um campopolítico, sejam eles médicos, farmacêuticos ou mesmointermediários em condições de obter aos maisnecessitados uma senha de atendimento em umcentro de saúde. Tanto isso é verdade que impressionao grande número de prefeitos, vice-prefeitos evereadores lançados em uma carreira política a partirde uma origem profissional de uma maneira ou outrarelacionada à saúde. Assim, cruzam-se aqui doisproblemas: aquele sanitário e este de uma políticalocal fundamentada na exploração das necessidadesda população carente, e ambos devem interessar aum planejamento do desenvolvimento que nãoconsidere apenas o objetivo de dotar o território deinfraestruturas produtivas, mas também a evoluçãodas práticas políticas e a melhoria geral das condiçõesde vida da população.

Com exceção do município de Barcarena, em razãodo alumínio e do porto, a economia do território éessencialmente agrícola e florestal, apresentando umbaixo grau de integração da cadeia produtiva. Nãoexistem atividades industriais que acrescentem valora uma economia primária baseada na produção defrutas, na criação de gado ou em uma agriculturaprimitiva que não responde nem mesmo pelosuprimento local. A utilização das existentesassociações de produtores para a implantação depequenas unidades de industrialização da produçãoprimária, procurando atribuir aos produtos locaisuma marca de qualidade e identidade em condiçõesde ser reconhecida no mercado, dependeria de umesforço de formação profissional contextualizada àcultura local. A industrialização do pescado poderiavir a ser uma atividade central no território, de acordocom a tradição nativa e o recurso de um grande rio,como o Tocantins. Todavia, os pescadoresargumentam que o barramento do rio para aconstrução da hidrelétrica provocou a diminuiçãoda variedade e quantidade dos peixes a jusante ereclamam uma compensação. Justamente por causadestas reclamações e de análises técnicas realizadas

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que comprovaram os danos à pesca causados pelabarragem, a Eletronorte decidiu contratar um planode desenvolvimento (PDJUS) para a área do BaixoTocantins, que, no entanto, contemplou apenas 5municípios (Baião, Cametá, Igarapé-Miri, Limoeirodo Ajurú e Mocajuba), e não os 9 municípios, comoposteriormente reivindicaram os prefeitos e osmovimentos sociais. Assim, da barragem à foz dorio, o Baixo Tocantins, na sua plenitude, é umterritório cujas características gerais estão dispostasna Tabela 1, que permite algumas ilações quandoanalisadas. A primeira delas é que, mesmoapresentando uma taxa de crescimento demográficomais alta que a do Brasil, o Baixo Tocantins cresceumais lentamente que o conjunto da região Norte emuito menos que a área vizinha, a montante dahidrelétrica de Tucuruí (Breu Branco, Goianésia,Ipixuna, Itupiranga, Jacundá, Novo Repartimento eTucuruí), que viu sua população crescer 50% noperíodo de dez anos. Esta diferença explica-se pelofato de, além do isolamento rodoviário que prejudicao Baixo Tocantins, não existirem atividadeseconômicas capazes de atrair outros investimentose criar postos de trabalho, enquanto no território amontante da barragem experimenta uma situaçãooposta, uma vez que é relativamente bem servido

de estradas e encontra-se em uma zona dinâmica,nas proximidades de grandes projetos. A construçãoe a operação da hidrelétrica de Tucuruí representouum fator de dinamismo para a área a montante e, aocontrário, um problema para o território a jusante,dado que a obra atraiu a população jovem àquelaárea que oferecia oportunidades de trabalho. Tantoisso é verdade que, no decênio 1980/90, durante oauge dos trabalhos em Tucuruí, verificaram-seimportantes reduções na renda dos municípios ajusante da hidrelétrica. Com exceção de Mocajuba,os municípios considerados na Tabela 2 mostram umagrave ausência de dinamismo econômico, umaestagnação que caracteriza um território esquecido.

Importante ainda considerar o Índice deDesenvolvimento Humano (IDH), o qual coloca oBaixo Tocantins em situação pior que a região Norte,que, por sua vez, apresenta um índice abaixo damédia brasileira. Vale dizer que o território que nosinteressa é muito atrasado em termos de renda percapita, expectativa de vida e níveis de educação,elementos que compõem o IDH. A pequenamelhoria nos dez anos considerados deveu-se aofator educação, já que, como em todo o país,também no Baixo Tocantins, o número de matrículasnos níveis mais fundamentais experimentou certo

Tabela 1. Características gerais do território do Baixo Tocantins.

Município Área km² População % População População % Populção IDH 1991 IDH 2000Total 1991 Urbana 1991 Total 2000 Urbana 2000

Abaetetuba 1.613,9 99.989 56,4 119.152 59,5 0,619 0,706Baião 3.202,4 14.379 46,4 21.119 51,4 0,589 0,677Barcarena 1.316,3 45.946 47,1 63.268 43,9 0,695 0,768Cametá 3.122,9 85.187 35,5 97.624 41,4 0,621 0,671Igarapé-Miri 2.009,7 41.843 47,3 52.604 47,5 0,588 0,669Limoeiro Ajuru 1.404,6 16.475 15,3 19.564 19,3 0,605 0,642Mocajuba 860,5 18.496 63,6 20.542 70,9 0,631 0,702Moju 9.724,4 36.045 46,4 52.941 33,3 0,553 0,643Oeiras do Pará 3.931,9 18.792 26,4 23.255 34,3 0,572 0,652Total Território 27.186,6 377.152 45,2 470.069 46,5 0,615 0,689Área Tucuruí 35.721,8 194.229 36,0 286.085 56,5 0,582 0,674Região Norte 3.869.637,9 10.030.536 59,0 12.900.704 69,9 0,651 0,721Brasil 8.514.215,3 146.825.475 75,6 169.799.170 81,3 0,713 0,757

Fontes: dados primários do IBGE e do Atlas Desenv.Humano/PNUD-IPEA-FJP-IBGE.


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incremento. Portanto, a condição de um territóriofrágil dentro de uma região atrasada justifica umempenho decidido do estado, no sentido de reduzira pobreza e encaminhar um processo dedesenvolvimento social, econômico e político. Umadiscussão sobre o pacto territorial como uminstrumento útil a este fim é o tema que o próximotópico introduz.

As lições dos pactos territoriais europeusAs lições dos pactos territoriais europeusAs lições dos pactos territoriais europeusAs lições dos pactos territoriais europeusAs lições dos pactos territoriais europeusPara que a experiência européia e particularmente ada Itália meridional possam servir de referênciainternacional, é preciso observá-las com espíritocrítico, para delas extrair lições aproveitáveis, inclusivea partir dos erros e insuficiências. A partir da pesquisabibliográfica; da observação empírica (no casoitaliano), e de um relatório recente contratado pelaComissão Européia para avaliar os pactos europeuscomo instrumento de desenvolvimento, este tópicoapresenta uma síntese do que é e do que propõeum pacto territorial.

Na Itália, o financiamento dos pactos territoriaisiniciou-se como um novo instrumento dedesenvolvimento na primeira metade dos anos 90,primeiro no Mezzogiorno e depois também emoutras áreas do país. De maneira concisa, o pactoterritorial pode ser definido como uma forma definanciamento público pela qual o Estado induzsujeitos locais a se colocarem em torno de umamesa de negociação para decidirem o que fazer noterritório que lhes concerne para, a seguir, tambémsob forma de co-financiamento, darem vida ainiciativas produtivas. Portanto, a filosofia do pacto é

caracterizada por um impulso central que fornece ofinanciamento para a fase de negociação, a qual éseguida pela aprovação pública das iniciativas e peloco-financiamento das mesmas; e a concentraçãoentre os segmentos sociais do território, que significauma nova atitude política para o confronto deinteresses, a efetivação de trocas horizontais e, emúltima análise, para o estabelecimento decolaborações (STAME, 2001).

As políticas territoriais vigentes na Itália há dez anos –através de uma série de instrumentos, entre os quaisos pactos territoriais e as agências locais dedesenvolvimento – procuram superar os limites dochamado ‘intervento extraordinário’, políticacaracterizada por um centralismo administrativo quepropunha o desenvolvimento das regiões atrasadasdo Sul exclusivamente mediante pesadosinvestimentos de capital, assim como se fez naAmazônia. Hoje reconhece-se que os aspectosinstitucionais, políticos e socioculturais incidem sobreo atraso do Sul e propõe-se o desenvolvimentodesde as bases da sociedade, dal basso, como elesdizem. Contra a centralização e o economicismoque então vigia, a nova política representouuma mudança importante. Graças à chamadaharmonização territorial – que interage o público,entendido como os sistemas administrativos locais,o privado, ou seja, as empresas e a sociedade civil,que reúne organizações sociais e associações diversasque representam os interesses da população – aestrutura produtiva das regiões meridionais adquiriucerta especialização, integração e consistência, assimcomo as administrações locais e os serviços

Tabela 2. Variação na renda de 5 municípios do Baixo Tocantins – US$ 1.000.

Municípios 1980 1990 1996 1990/80 % 1996/90 % 1996/80 %

Cametá 85.017 56.405 90.586 - 33,7 60,6 6,6Igarapé-Miri 79.618 52.319 69.859 - 34,3 33,5 - 12,3Mocajuba 15.218 22.069 31.521 + 45,0 42,8 + 107,1Baião 22.793 17.133 22.982 - 24,8 34,1 0,8Limoeiro Ajuru 15.818 12.012 14.864 - 24,1 23,7 - 6,0

Fonte: IBGE apud Eletronorte/PDJUS.

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tornaram-se relativamente mais eficientes.Particularmente, um artesanato associado aoturismo, que procura afirmar identidades territoriaisa produções típicas, como a cerâmica, o vinho, oazeite de oliva e toda uma grande variedade deprodutos gastronômicos, ganha terreno.

Não obstante, nem tudo na chamada programmazionenegoziata pode ser considerado como bomexemplo. Não se cogita retornar ao passado, mascompreende-se que, a despeito dos sucessos obtidos,os resultados ainda são modestos. O Mezzogiornovive uma difícil situação de desemprego para a qualnão se encontram soluções. E disso, em parte, derivauma criminalidade extremamente capilarizada. E nãoé rara a instrumentalização das ferramentas e dosseus recursos financeiros para uma indevidacapitalização de empresas, quando eles deveriamser utilizados para todo o conjunto social. Ademais,os pactos não parecem ter criado na populaçãoum real interesse pela política, que continua a sermatéria exclusiva de uma elite ilustrada. Ou seja,não se logrou criar capital social, sendo este umargumento central em todos os discursos sobredesenvolvimento territorial. Não obstante estesproblemas, tudo o que se quer ali é andar para frente.Mobilizando recursos do território e financiamentosexternos, do Estado e da União Européia, segundoum conjunto de regras, o desenvolvimento territorialé adotado como uma experiência e um percursopara transformar situações reais a partir doenvolvimento das forças locais, e isso tem umsignificado importante. Mas é verdade, como umaexperiência em evolução, dever-se-ia cuidar parafacilitar o acesso e a influência dos interessespopulares nos pactos, que, no entanto, criados nogoverno Prodi, operam hoje na Itália de Berlusconi.Ou seja, as políticas nacionais afetam o instrumentode desenvolvimento local.

Na Itália, a programação negociada e, particular-mente, o pacto territorial foram recebidos comgrande entusiasmo,

como resultado da mobilização dos novos atoressociais e políticos emersos no cenário meridionaldepois do fim do intervento extraordinário e a quedado sistema precedente. Centenas de prefeitos, deadministradores locais, de sindicalistas, de funcionáriospúblicos e de empresários se encontraram noinstrumento do pacto territorial (SALES, 2003).

Hoje, passado o entusiasmo inicial, uma avaliaçãomais ponderada pode ser feita. Alguns pactos, masnão a maioria, foram claramente bem sucedidos nosobjetivos de promover investimentos públicos eprivados e criar emprego no âmbito dos seusterritórios, a partir do estabelecimento de amplasparcerias e interações institucionais. Um exemplo éo pacto territorial para a geração de emprego (pattoterritoriale per l’occupazione) para a área a nordestede Nápoles, que depois, em razão do seu sucesso– em grande medida atribuído a qualidades deliderança e coordenação – transformou-se na agêncialocal de desenvolvimento Città del Fare, partícipedo acordo de colaboração com a Agência deDesenvolvimento da Amazônia mencionado acima.

No entanto, as circunstâncias políticas atuais da Itáliadeixam patente que o pacto é apenas um instrumentoe não pode representar uma panacéia em condiçõesde resolver todos os problemas do desenvolvimentoe das necessárias mudanças institucionais de um dadoterritório, em um contexto nacional adverso.Associadas ao pacto, as regiões pobres necessitam deoutras políticas. Ademais, como um instrumento queé, o pacto pode e efetivamente vem sendo utilizadocomo um simples envólucro formal para projetosformulados em velhos esquemas de relações defavorecimento a ‘amigos dos amigos’, reunidos sob aforma aparente de novos processos de interação sociale econômica. Isto é, o contexto político e institucionaldiz muito a respeito das possibilidades do pactoterritorial como instrumento de desenvolvimento.Portanto, a eficácia do pacto territorial comoinstrumento de desenvolvimento depende de umconjunto de condições, duas das quais, o macrocontexto em que ele se insere e a qualidade da suacoordenação, acabou-se de exemplificar acima.


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Entretanto, existem outras condições e circunstâncias.Um estudo aprofundado dos fatores que influenciam osucesso de um pacto territorial veio detalhado em umdenso relatório encomendado pela ComissãoEuropéia, que pormenoriza considerações acerca dequestões, como contextos local e nacional,administração e liderança, tamanho do pacto,capacidade de atrair recursos, capacidade de inovação,amplitude das parcerias, participação popular,direcionamento estratégico e integração de políticas,nível de expectativas confrontado com a disponibilidadede meios, enfim, todo um complexo de fatores quedevem ser controlados para garantir a eficácia doinstrumento, o qual, nesse caso, foi avaliado em termosdo que propunha o programa que os lançou, nos iníciodos anos 90, nos então 15 países que compunham aUnião Européia, ou seja, a efetividade na geração deemprego, a sua característica de política formulada debaixo para cima (bottom up), a extensão e a qualidadedas parcerias envolvidas, a integração das estratégiasadotadas e, finalmente, o seu caráter inovador quantoàs soluções empregadas. Este relatório, aqui sumarizadomuito sinteticamente, considerou dados de 89Territorial Employment Pacts (TEPs), contemplandouma ampla variedade de contextos, cobrindopopulações de 16.000 a 3.000.000 habitantes, TEPsque reuniram de 5 a 105 parceiros. Destes 89 TEPs,30 foram tomados como estudos de caso e analisadosdetalhadamente. Em relação aos objetivos propostos,não apenas no que tange à criação direta de empregos,mas principalmente no que diz respeito aoestabelecimento de modelos cooperativos para odesenvolvimento de novos projetos, 39 realizaram-seplenamente, 36 apenas parcialmente e 14simplesmente não alcançaram efetividade.

Assim, de acordo com seus objetivos, o deslanchedo programa na União Européia partiu com aseleção das 89 áreas onde as parcerias deveriamser estabelecidas e com a nomeação, em cada área,de um coordenador, com a atribuição dedesenvolver um plano integrado de ação para apromoção do emprego. Portanto, um Plano deAção foi solicitado em cada caso. Este planodeveria delinear as necessidades do território aque o pacto referia-se, as prioridades estratégicase as ações específ icas para concretizá-las,estabelecendo, dessa forma, os objetivos e asmetas a serem alcançados pelo pacto. O plano deação era o documento estratégico com o qual osparceiros deveriam se comprometer e deveriaconter propostas para a mobilização de recursosde uma variedade de fontes públicas e privadas,além dos Fundos Estruturais Europeus6.

Uma das primeiras coisas a dizer sobre os pactoseuropeus, chamados Territorial Employment Pacts(TEPs), isto é, pactos territoriais para a geração deemprego, é que eles foram criados para confrontaro desemprego, mas, em muitos lugares, oMezzogiorno, inclusive, ainda é o problema do diana Europa. Os pactos são, pois, produto de umcontexto específico em um período históricodeterminado. Ao longo do tempo, contudo, o seuvalor foi identificando-se como instrumentocanalizador de idéias de todo tipo para o processode desenvolvimento (ECOTEC..., 2002). Talvez sejaessa propriedade de indutor de mudanças e de novosprocessos a mais interessante propriedade aconsiderar para uma adaptação do instrumento àsrealidades da Amazônia. Nesse caso, a análise do

6 Os planos de ação foram submetidos à Comissão Européia no início do programa e a liberação de recursos dependia da suaaprovação, o que, em alguns casos, envolveu uma intensa negociação entre o Pacto e a Comissão (ECOTEC..., 2002). Os planos deação deveriam, ainda, conter metas e indicadores através dos quais a realização dos seus objetivos pudesse ser avaliada. Inicialmente,cada pacto recebeu da Comissão Européia fundos no valor de até 300.000 euros a título de assistência técnica, recurso suficiente parao estabelecimento do pacto que deveria, no entanto, ser capaz de levantar posteriormente recursos adicionais de fontes como osFundos Estruturais.

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contexto – a leitura do território e das possibilidadesde apoios técnicos e financeiros – e a integraçãode estratégias para equilibrar objetivos e meiossão procedimentos fundamentais para oestabelecimento e a efetividade de um pactoterritorial. Esta é uma lição dos pactos: é precisonão pretender resultados maiores do que aquelesque os meios permitem, inclusive para não criarexpectativas demasiadas, que depois pesarão deforma contrária na avaliação do instrumento.Portanto, realismo é uma atitude importante noestabelecimento das metas. Não faz sentido umpacto pretender criar um grande número de postosde trabalho e reduzir substancialmente taxas dedesemprego quando os recursos e o tempo paratanto são escassos. E de resto, nenhum pactopoderia esperar, por si mesmo, realizar um impactodramático sobre uma questão tão estrutural comoo mercado de trabalho. Isso não implica que opacto não deva aliviar tais condições, mas que oseu efeito pode não ser suficiente para reverter osprofundos impactos de um ciclo econômico sobreo mercado de trabalho, o que tem a ver com ocontexto macroeconômico no qual o pacto operae não com o seu fracasso.

Ainda quanto à questão do contexto, os pactoseuropeus mostraram que, onde já existia umagrande quantidade de agentes operando emsistema de parceria, os pactos tinham pouco aoferecer em termos de construção de novasinstituições, entendidas estas no sentido depráticas e comportamentos sociais e coletivos.Os pactos podem representar um instrumentoimportante justamente onde falta uma tradiçãode cooperação objet ivada a resolução deproblemas comuns. Ou seja, com outras variáveismacroeconômicas e externas permanecendoconstantes, o contexto mais favorável para aefetividade de um pacto para a geração de empregofoi aquele de um espaço não congestionado poroutras políticas e instrumentos análogos. Daqui,

a conclusão que se tira é a de que, desde que hajaum construtivo apoio de uma autoridade superior,muito pode ser alcançado em um ambienterelativamente vazio em termos de polít icasconduzidas de modo interativo. Portanto, ressalta-se, nesse caso, a importância de uma instituiçãolíder na condução do processo.

Uma boa e estável l iderança é um fatorimportante também quando associada àcompetência de um indivíduo ou de um grupocapaz de bem administrar o pacto. A fraqueza dealguns TEPs foi atribuída à inexperiência do grupoque o administrou. Mesmo nas condições maisfavoráveis, um pacto pode apresentar umdesempenho medíocre se sua organização eadministração não estiverem à altura da tarefa e,inversamente, uma administração competentepode lograr bons resultados mesmo onde o pactoenfrenta problemas externos e de contexto. Orelatório encomendado pela Comissão Européiaenfatiza que boa administração foi muitas vezesassociada à competência de um indivíduo chave:

o sucesso do pacto depende da personalidade docoordenador da parceria, um verdadeiro líder queexecuta os monitoramentos e promove o progressodo pacto. (ECOTEC..., 2002).

O pacto precisa ter uma escala espacial adequadapara ter bem definido o seu foco e as suasparcerias. Os resultados estratégicos que o pactopersegue devem estar consensuados entre osparceiros que dele participam e disso deriva quepactos muito grandes, reunindo um grandenúmero de parceiros, suscitam rivalidades eencontram dificuldades nesse aspecto. Objetivosl imitados, mas focados de forma altamenteconcentrada em uma escala espacial situada entreo município e a região, constituiria a medida idealde um pacto, que, qualquer seja o seu tamanho,precisa ter os seus objet ivos estratégicosconsensuados pelos seus parceiros e apoiados pelo


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governo central e instituições líderes7. Igualmenteinerente à lógica do pacto, é a integração quanto àestratégia de desenvolvimento. No caso dos TEPsisso significou não apenas dar aos desempregadosnovas qualificações, mas assegurar que essas refletissemde fato as necessidades da economia local.

Ainda relacionado à qualidade de instrumentoinovador, atribuída aos pactos desde a suaconcepção e, de modo geral, confirmada na prática,esperava-se deles o estabelecimento de parceriasdesde a base social (bottom-up partnerships). Aidéia era encorajar iniciativas e esquemas paraenfrentar o desemprego a partir da mobilizaçãopopular, porque assim acreditava-se ser possívelfavorecer o aparecimento de soluções criativas,com maiores chances de sucesso. O caráterrealmente popular do TEP dependeu muito dacomposição da parceria, dos interessesrepresentados pelos seus membros e da medidaem que estes possuíam legitimidade social. Nãose esperava que os pactos interagissem diretamentecom as comunidades locais. Em vez disso, umagenuína parceria popular foi considerada aquela queengajasse autênticos representantes dos interessesdas coletividades locais. Isso permitiria recolher umariqueza de conhecimentos que favoreceria aformulação e a implementação de projetos einiciativas apropriadas à configuração do mercadode trabalho na área (ECOTEC..., 2002). Acima de

tudo, o envolvimento e inf luência destesrepresentantes deveria ser real, isto é, sua presençadeveria ser muito mais do que meramentesimbólica. Vale acrescentar que duas formas debottom-up partnerships foram consideradas naaval iação dos pactos. Uma que envolvia aperspectiva popular no planejamento das açõesestratégicas; outra que tomava esta perspectivaapenas às ações mais operacionais. A adoção deuma ou outra forma teve a ver com o tamanho daparceria, e, considerando as duas conjuntamente,a maioria dos pactos não logrou alcançar umaabordagem realmente popular8 . No cômputogeral, considerando uma ou outra forma, orelatório avaliou que 57% dos pactos foram bemsucedidos em construir uma parceria popular, 30%apenas parcialmente e 13% não o fizeram.

Em um sumário final sobre os TEPs, o relatóriocontratado pela Comissão Européia avalia que o nívellocal oferece um terreno significativo para açõesvoltadas à geração de emprego e para políticas dedesenvolvimento, especialmente no que diz respeitoà inserção de grupos excluídos. A realização de taispotencialidades depende da constituição de parceriascom ampla legitimidade social, as quais representamde uma fonte chave para a inovação e a criatividade.Mas é importante também, a bem da sua capacidadede investimento, que o pacto consiga comprometer

7 Desse apoio dependeu também a capacidade do pacto atrair outros recursos além do montante concedido pela ComissãoEuropéia a título de assistência técnica. A lógica dos TEPs envolveu a construção e a formalização de parcerias capazes dereunir atores com o potencial de efetuar um certo impacto sobre o mercado de trabalho na área abrangida. Nesse aspecto,os pactos mais inovadores surpreenderam ao incorporar na parceria a participação de organizações pouco usuais a esse tipode mobilização, que vieram a contribuir de modo significativo para a elaboração, consensualização e execução das açõesprevistas no plano.

8 Um exemplo de construção de pacto com participação popular vem da experiência do Berlim-Neukolln Pact, que assegurou issoatravés do envolvimento sistemático de todos os parceiros locais na elaboração do plano de ação do TEP. As prioridades do planoforam definidas em brainstorming, seções envolvendo os parceiros locais, facilitada por uma agência independente com a incubênciade assegurar total participação. Após a definição do plano, aos atores foram conferidas responsabilidades específicas para o seudesenvolvimento.

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parceiros financeiramente dotados9. O relatóriotece, ainda, comentários sobre um programa dedesenvolvimento territorial baseado no instrumentodo pacto em regiões pouco desenvolvidas, compouca tradição de ações em parceria e comestruturas institucionais pouco consolidadas. Nessecaso, a recomendação é a de que o pacto venhaplanejado e encaminhado em íntima colaboraçãocom o sistema governamental10, e que nenhumaexpectat iva deve ser a l imentada quanto aresultados muito rápidos. Em que pese asdi f iculdades inic ia is do instrumento nestescontextos, o relatório recomenda o processo dopacto como desejável no desenvolvimento depolíticas e práticas locais. Contudo, antes deintroduzir o pacto como instrumento de política,recomenda-se preparar os recursos humanos,financeiros e institucionais necessários.

Qual pacto territorial serve ao Baixo TQual pacto territorial serve ao Baixo TQual pacto territorial serve ao Baixo TQual pacto territorial serve ao Baixo TQual pacto territorial serve ao Baixo Tocantins?ocantins?ocantins?ocantins?ocantins?

O pacto territorial e a agência local dedesenvolvimento viriam para acrescentar meios aum processo que, contido na Eletronorte, sedefronta com dificuldades de avanço. Mas qual é otipo de pacto que melhor atende às necessidades dedesenvolvimento do Baixo Tocantins? Obviamente nãose pretende copiar políticas européias aperfeiçoadas

e radicadas em situações históricas particulares. Osmodelos de desenvolvimento europeus não sãoautomaticamente aplicáveis a outras realidades,mesmo porque, como se verifica lá, em diferenteslocalidades de uma mesma região, da mesma matrizinstrumental ocorrem soluções diferentes adaptadasaos diversos contextos, localizados, às vezes, apenas100 km de distancia um do outro. O desenvolvimentodiz respeito à vida social em contextos singulares(BLACK, 2004), sem a existência de receitasuniversais. Existem, sim, princípios e instrumentos dedesenvolvimento territorial em condições de inspirarnovas soluções em outros lugares.

A dotação de capital físico é importante, mas umpacto é avaliado principalmente pelos resultadosproduzidos em termos de qualificação profissional,de melhores condições de vida, através deinvestimentos em serviços sanitários, nutrição eeducação e, finalmente, de desenvolvimentoprodutivo com coerência ambiental e social. O pactodeve suscitar mudanças de comportamento social,efetivar novas regras de relacionamento político, criarconfiança entre a população e os órgãos públicos,aumentar o associativismo e, então, comoconseqüência, promover realizações produtivas(STAME, 2001). O instrumento do pacto nãopropõe um modelo geral de harmonização políticapara o desenvolvimento, porque isso deve ser

9 Além disso, algumas condições concorrem decisivamente para o sucesso dos pactos, entre as quais o reconhecimento e apoio dasestruturas locais ao pacto como instrumento de desenvolvimento; a integração do pacto com o sistema governativo, ou seja, suaintegração com a política regional mais ampla; o alto nível de expectativa de alguns pactos não era consistente com o relativamentebaixo nível de recursos financeiros e a capacidade de administração do seu staff, portanto, a necessidade de equilibrar ambições emeios é crítica; competência na administração do pacto é uma variável chave para o seu sucesso, portanto, vale a pena qualificar oseu corpo administrativo; a necessidade de um foco bem definido, traduzido em metas claras e factíveis, é também essencial; pactosmuito grandes tem dificuldade de estabelecer parcerias e focos de ação estáveis, portanto, a escala ideal do pacto situa-se entre omunicípio e a região; é crucial o papel de instituições líderes no pacto, tanto para efeito da sua coesão interna como para a suaarticulação com outras políticas governamentais.

1 0 A avaliação mostra que os bem sucedidos pactos portugueses diferem dos menos exitosos pactos gregos, particularmente no quetange às boas relações institucionais criadas e mantidas, inclusive com entes chave na política regional. No caso português, os pactosse incluíram como um instrumento importante destas políticas e tiveram desde o início um apoio decisivo em termos de recursosestratégicos, elementos ausentes nos pactos gregos, que também sofreram com administrações inexperientes.


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alcançado em cada local, mas sugere umametodologia para organizar o encontro de forçaspolíticas e sociais e a interação destas com instituiçõespúblicas e culturais, inclusive as universidades (STAME,2001). Nesse sentido, o Conselho Gestor doPPDJUS assemelha-se a um pacto nascente.

Uma conquista importante dos pactos está noreconhecimento de que, antes de tudo, odesenvolvimento é um problema de mudançainstitucional, isto é, diz respeito às regras queregulam as relações entre os grupos sociais. Então,tanto mais na Amazônia, trata-se de romper compráticas e hábitos – no sentido de práticashistoricamente arraigadas que Bourdieu (1989) dáà noção de habitus – que servem à manutenção deuma estrutura social e política atrasada, e a este fimnão basta acrescentar capital físico a um determinadoterritório. A iniciativa de tornar o desenvolvimentoum processo político dotado de regras claras, demodo a permitir a expressão de todas as partessociais e especialmente das mais fracas, significa umgrande passo no sentido de mudar sistemas depoder comandados por alguns poderosos, quefazem da distribuição do dinheiro público umnegócio particular, certamente prejudicial aosinteresses coletivos. Estabelecer regras para o jogopolítico nos territórios é fundamental, portanto, umpacto territorial no Baixo Tocantins deve servir aoaperfeiçoamento dos métodos coletivos de tomadade decisão e, daí, à melhoria das condições de vida,porque antes de enfrentar os efeitos da pobrezarequer-se combater o que a produz. Começa-se,então, a definir que tipo de pacto territorial podeinteressar ao Baixo Tocantins.

O pacto, que propõe uma mudança assim profundano modo de organizar a vida coletiva em umdeterminado território, para funcionar, precisa tornar-se orgânico ao lugar onde se insere. Por isso, DeVivo (2004), falando sobre pactos da regiãoCampania na Itália, sublinha que a transformaçãorequerida no modo de operar e regular odesenvolvimento econômico não pode ser encetadaem um vazio social, em um percurso sem história.Acolhendo esta recomendação, um bomprocedimento seria o de valorizar o história doPPDJUS e do seu Conselho Gestor, ainda que breve,acrescentando novos conteúdos e formas a umaconquista importante. Outro procedimento justo éo de contextualizar o tecido social do Baixo Tocantinssem excluir grupos que normalmente nãocomparecem mesmo nos planos ditos participativos.Os conflitos que índios, coletores de castanha,pequenos agricultores e posseiros, pescadores eantigos habitantes enfrentam com os advindos novosproprietários, fazendeiros criadores de gado eempresários madeireiros podem ser lidos comoconflitos entre diversas temporalidades históricas(MARTINS, 1997) e entre diversas formas de vidamaterial. Reside nisso uma profunda diversidade deinteresses e uma diferença drástica de visões demundo, tudo coexistindo no mesmo espaçogeográfico11. No Baixo Tocantins, o pacto deve sercapaz de abrigar essa pluralidade de orientamentoshumanos e sociais e resolver situações de conflito,até onde couber um tratamento político. Além disso,em situações de vivo antagonismo, é difícil falar deconcertação social, um dos objetivos do instrumentodo pacto territorial. Aqui, onde vigora tanta injustiça,

1 1 Não obstante a variedade de perspectivas, o território é comum a todos, que o dividem como espaço a ser desenvolvido mediantepolíticas públicas. O território, na condição de esfera pública, sujeita à deliberação coletiva de grupos sociais que o vêem a partir depontos de vista diferentes, é algo que condiz muito com o pensamento de Hannah Arendt (1997), para quem uma das questões maiscruciais no discurso político é a criação de uma identidade coletiva à qual apelar quando os grupos sociais deparam-se com oproblema de decidir entre cursos de ação alternativos e colocam a questão: ‘o que nós devemos fazer?’. No confronto deperspectivas, o ‘nós’ não é completamente dado, mas precisa ser constantamente negociado.

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o pacto territorial deve assumir um claro partido edeve existir para fortalecer os mais fracos.

Vale dizer que, no contexto do Baixo Tocantins, apar de incorporar aqueles sujeitos públicos e privadosinteressados em participar de um amplo fórumdeliberativo sobre o desenvolvimento local, o pactonão pode ser um instrumento neutro. Isso significaque aqui talvez o pacto territorial não consiga reunirem uma mesma mesa de negociação todos osdiversos sujeitos sociais, porque alguns não seadaptarão à sua lógica democrática. Àqueles a queminteressa a situação de controle social através daintimidação, da violência e do paternalismo, oinstrumento civilizatório do pacto territorial não deveservir. Estes dificilmente participarão, porque, comoinstrumento que é, o pacto deve fazer da políticalocal um tema de pública deliberação, em vez deum negócio de poucos. Assumindo a necessidadeda mudança, o pacto deve trazer para dentro de sios conflitos de interesses para resolvê-los conformecritérios democráticos. Esta é a lógica central desteinstrumento de desenvolvimento econômico epolítico. Assim, como raciocina Robert Putnam,teórico americano do capital social e da comunidadecívica que realizou estudos na Itália, nenhuma análiseoferece a mínima sustentação à teoria que a lutapolítica e social seja incompatível com um bomgoverno. Implícito nessa conclusão está o fato deque não foi encontrada nenhuma correlação entreo conflito político e a comunidade cívica. De fato,para Putnam (1993), comunidade cívica não é umaentidade onde domina a harmonia e onde as lutasintestinas não existem.

No Baixo Tocantins, o estabelecimento de regraspara o jogo político, além de princípios, pedeprocedimentos práticos. A partir da análise crítica daexperiência européia, é preciso pensar umaadaptação prática do instrumento àquele contextoterritorial. Nesse sentido, seguindo a recomendaçãodo relatório da Comissão Européia resumido naseção anterior, previamente à instalação de umaexperiência piloto de pacto territorial, é preciso

preparar recursos humanos, financeiros einstitucionais. E que instituições na Amazônia estãoem condições de encaminhar e articular um esforçonessa direção? Inicialmente, trata-se de rompervelhas tradições burocráticas que isolam as instituiçõesumas das outras e implantar uma interaçãoinstitucional capaz de suprir necessidades diversas.Do citado relatório, extrai-se que o sucesso dospactos depende amplamente de apoios institucionaisno que diz respeito a recursos chave, enfatizando-se o papel de instituições líderes na condução doprocesso. Ora, nesse caso a Europa não está tãolonge da Amazônia quanto à definição dasnecessidades. Uma das proposições contidas emartigo de Costa (2004), que fala do papel de umapossível nova Sudam, é que a instituição deve assumira capacidade de indicar rumos, definir estratégias,prover direção para as ações dos agentes públicos eprivados. Para o autor, “tão importante quanto disporde mecanismos de financiamento é ter capacidadeinstitucional para formular propostas de referência”.Uma experiência precursora de pacto territorialpoderia ser empreendida por uma nova Sudamassociada à Eletronorte, como entes coordenadoresde uma ação multi-institucional, que incluiria outrasinstituições, entre as quais os municípios,universidades e entidades populares.

A institucionalização do pacto como instrumentode desenvolvimento passa necessariamente peladefinição de mecanismos financeiros. Se osrelatórios técnicos atestam que a área a jusanteda UHE Tucuruí sofreu prejuízos ambientais esociais com o barramento do rio, alguma leiembasada neste fato poderia destinar recursos aosmunicípios do Baixo Tocantins, à semelhança dosroyalties pagos aos municípios a montante. Porenquanto, as expectativas de recursos ao PPDJUSnão se apóiam em qualquer critério técnico oulegal, as cifras oscilam ao sabor de vontades nãoconcretizadas de diretorias que dialogam mal entresi e o processo não progride por insuficiência defundos. Na realidade, falta um esforço de definição


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de normas que permitam a todos os participantesconhecer as respectivas incumbências e os temposprevistos para as suas realizações. Contudo, acontribuição financeira da Eletronorte, pertinenteàs áreas atingidas por seus empreendimentos,deve, no Baixo Tocantins, compor-se com o apoiode outras instituições. Para um pacto territorial,isto é, focado na melhoria dos parâmetros quecompõem o Índice de Desenvolvimento Humano(IDH) e no protagonismo popular, comopoderiam se adaptar modalidades do FundoConstitucional de Desenvolvimento do Norte(FNO) e do Fundo de Desenvolvimento daAmazônia (FDA), reformulados para financiaratividades produtivas de caráter associativo eartesanal, além de investimentos básicos emsaneamento, formação e saúde? O fato é que ademocratização do acesso a fundos públicosrequer um esforço de normalização jurídica.

Um pacto territorial focalizado no desenvolvimentohumano e político, além da clara definição deobjetivos, teria a vantagem de ter alguns dos seusêxitos facilmente monitorados a partir da estabelecidametodologia de mensuração do IDH, duascondições importantes ao instrumento do pacto,conforme mostram as experiências européias. Naordem do dia, está a necessidade de emancipaçãosocial, contra o que se colocam a pobreza e,especialmente nestes trópicos húmidos, osproblemas sanitários que causam as doençasinfecciosas. A carência material anda de mãos dadascom o atraso político; o paternalismo vigora porquea população precisa adotar uma atitude subservientepara sobreviver. Portanto, enquadra-se a referênciametodológica contida no relatório acima considerado:o pacto precisa perseguir objetivos bem definidos paraser eficaz. Isso se resolve acrescentando aodesenvolvimento humano esse conceito quantificávelde IDH, uma diretriz política. Assim, torna-se o pactoorgânico ao contexto, dando-lhe um caráter deinstrumento de desenvolvimento político, o que incluicombater as causas da pobreza.

Além disso, tornar o pacto territorial orgânico aonosso contexto significa também compatibilizá-locom o que já se conseguiu sistematizar em termosde mecanismos de desenvolvimento. Uma soluçãoque, centrada no eixo econômico, em certa medidaintegra o social e o político são os Arranjos eSistemas Produtivos e Inovativos Locais (ASPIL),mecanismo que congrega, em uma ‘meso-realidadelocal’, um conjunto de atores públicos e privadosrelacionados à produção de um determinadoproduto, como frutas. Costa (2004, p. 9) indaga:“se o ASPIL é ‘meso-realidade local’, qual a ‘macro-realidade’ que lhe corresponde?” Assim, emborapodendo servir para “fundamentar um sistema deplanejamento regional para o desenvolvimentosustentável da Amazônia”, sua ‘concretude’ nãocorresponderia a uma noção suficiente paradescrever um sistema mais abrangente querequereria uma expressão mais abstrata, como ade cadeias, setores ou pólos. Pontuando umaspecto do debate que este artigo pretende suscitar,vale considerar que o conceito de territóriopermite essa leitura abrangente para a qualcontribuem os arranjos e sistemas produtivos, que,correspondendo a uma diversa complexidade sociale institucional, poderiam estar compreendidos noâmbito de um território, que corresponde a umoutro nível de arranjo político. Ou seja, algunsASPILs poderiam estar contidos em um pactoterritorial, que, por sua vez, estaria amparado porpolíticas regionais mais amplas, e isso tornariamecanismos concernentes a várias escalascompatíveis entre si.

Al iás, a compatibi l ização cr iat iva de váriosmecanismos de uma natureza semelhante, namedida em que, embora em escalas diferentes,igualmente buscam relacionar horizontalmentesujeitos sociais e econômicos no sentido de pactuarpolíticas públicas, representa uma importanteestratégia de desenvolvimento integrado. Emoutras palavras, Brandão (2004, p. 19) argumentanesse sentido:

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É preciso explicitar os conflitos de interesse em cadaescala e construir coletivamente a contratualizaçãodas políticas públicas. Esses contratos devem articularhorizontalmente os agentes políticos de determinadaescala. Tratar de forma criativa escalas, níveis e esferas,lançando mão de variados instrumentos, politizandoas relações, construindo cidadania e buscandocombater as coalizões conservadoras, através de umacontra-hegemonia pelo desenvolvimento. Venceras competências superpostas, rediscutir atribuições,evitar a dispersão da autoridade, estar equipado parareagir, isto é ter capacidade resposta e impugnaçãoàs forças políticas que querem a perenização dosub-desenvolvimento.

No cenário ainda institucionalmente conservador daAmazônia, o Conselho Gestor do PPDJUS inovouporque propôs relacionar sujeitos sociais em umdeterminado recorte espacial para a finalidade derediscutir um plano, que, depois de vários emotivados encontros, ganhou um ‘P’ de popular. OPlano, assim como o seu Conselho Gestor,apresentam insuficiências e requerem novosdesenvolvimentos. Apesar dos seus limites, sãoiniciativas importantes que encerram virtudes e umahistória a ser valorizada. Para sugerir um novoimpulso a estas iniciativas, um confronto entre arealidade do Conselho Gestor do Plano e a idéia deum pacto territorial é o tema do próximo tópico.

As insuficiências do Conselho Gestor do PlanoAs insuficiências do Conselho Gestor do PlanoAs insuficiências do Conselho Gestor do PlanoAs insuficiências do Conselho Gestor do PlanoAs insuficiências do Conselho Gestor do PlanoEntão, entre o Conselho Gestor do plano e um pactoterritorial, questionaram-se quais são as insuficiências doprimeiro e as analogias de ambos? Em comum, há oesforço de solidarizar municípios vizinhos, comproblemas e possibilidades afins. Existe também a intençãode promover a comunicação, se não a interação entreinstituições públicas. Igualmente, o pacto e o conselho

propõem reunir em uma mesma mesa de discussãorepresentantes de diversos setores sociais, instados adialogar em torno a assuntos de interesse comum.Ambos procuram criar um espaço público, um fórumpara a manifestação de pontos de vista e propostasrelacionadas a um determinado território. Entretanto,o pacto refere-se a um território reconhecido comouma unidade de programação e gestão, formalmenteconstituído para todos os efeitos administrativos. Poroutro lado, falta um ordenamento formal constituintedo conjunto de municípios que compõem o territóriodo Baixo Tocantins, e aqui começam as insuficiênciasdo Conselho Gestor do Plano.

O pacto é um instrumento oficialmente reconhecidopelas fontes financiadoras do desenvolvimento – a Região,o Estado e a União Européia –, que não apenas transferemverbas, mas exigem o cumprimento de todo um ritualde regras para a liberação dos recursos aos projetos eleitospelos sujeitos que participam dele, projetos elaboradostecnicamente de acordo com as prioridades definidaspor um plano de ação compartilhado por todos os atores.Por sua vez, o conselho gestor não tem um status deinstrumento de política porque não possui independênciae meios; é apenas uma esfera de discussão dentro deuma empresa, a Eletronorte, que atua como um superator, em condições de comandar todas as outras partes,que seguem as suas disposições esperando ter fundospara mover certos projetos. O Conselho Gestor doPPDJUS pertence à Eletronorte e não ao território,portanto, precisa emancipar-se, para isso cumprir umpercurso em direção à sua autonomia.

Os méritos do Conselho Gestor como experiênciainovadora são reconhecidos por aqueles que militampela sua afirmação. É o caso da Prof. Cecília Basile,testemunhar durante o encontro de Tucuruí12 , uma

1 2 O encontro “Os movimentos populares, as instituições de ensino e pesquisa e o desenvolvimento regional na área de Tucuruí” foirealizado nos dias 10, 11 e 12 de abril de 2003. Contou com grande participação de movimentos sociais e com a presença deautoridades políticas e administrativas. O encontro abriu um processo de discussão entre a Eletronorte, representantes de instituiçõesacadêmicas e lideranças populares, resultando em uma série de outros seminários, na remodelação do Plano de DesenvolvimentoSustentável da Área a Jusante da UHE Tucuruí (PDJUS) e na criação de seu Conselho Gestor.


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ampla discussão popular do PDJUS, que envolveu apromoção pela Eletronorte de dez oficinaspreparatórias para o Encontro Regional de Cametá,culminou com a

aprovação e constituição do Conselho Gestor doPDJUS, com uma composição paritária entre Órgãosdo Poder Público e Entidades da Sociedade Civilorganizada, instância de deliberação, com umaexpectativa de constituir-se em experiênciainovadora no setor de planejamento regional noEstado do Pará (BASILE, 2004).

Entretanto, passado o impulso inicial, evidenciaram-se insuficiências no processo,“cujas fragilidades vêmse acentuando constantemente, e os conflitos deatuação intensificando-se” (BASILE, 2004),problemas aos quais Basile sugere o estabelecimentode regras como solução:

Regulamentação do processo de gestão física efinanceira do PDJUS na estrutura da Eletronorte,evitando-se atrasos na análise dos projetos,indefinições dos prazos a cumprir no fluxo de análisee aprovação dos projetos, indefinição dos valores aserem aplicados, ou seja, falta definição formalrelacionada às disposições legais existentes ou a criar,referentes ao financiamento dos planos dedesenvolvimento. A Eletronorte compõe o ConselhoGestor do PDJUS, mas não apresenta precisamenteas exigências, critérios de seleção, prazos deliberação dos projetos e recursos, possíveis agênciasrepassadores de recursos financeiros aos órgãosconveniados, conforme dispositivos legais pertinentesa sua estrutura administrativa (BASILE, 2004, p. 3).

Relacionado ainda aos problemas da falta deregulamentação e indefinição dos papéis institucionaisque lhe tiram efetividade, generaliza-se nos membrosdo Conselho a dúvida se a participação vale mesmo apena, porque não se vê um horizonte de resultados.Como diz Basile, há “omissão da representação deórgãos estratégicos para uma ação integrada namicrorregião”. A inércia em que se encontra oprocesso vem enfatizada no depoimento de Favacho(2004, p. 6), que assessora o Codesei, um consórciode cinco municípios a jusante da hidrelétrica:

Criado para funcionar como órgão consultivo e nãodeliberativo, o CONJUS passou o ano de 2003debatendo a questão dos projetos regionais e locais.O projeto regional prioritário previa a criação deum CENTRO DE DESENVOLVIMENTO DAPISCICULTURA, já que a principal demanda era e é aquestão do desaparecimento dos peixes nos rios. Umagrande confusão envolvendo os pesquisadores, oCONJUS e a ELETRONORTE acabou por inviabilizaro projeto, que ficou para ser reestudado no ano de2004. Porém, como persistem os conflitos de interesses,até agora não foi apresentado o projeto regional.Quanto aos projetos locais, a orientação inicial foi paraque cada município apresentasse os seus. Os novemunicípios os apresentaram, porém todos foramseguidamente rejeitados por imperfeição técnica, e sóapós muito esforço do CONJUS, a ELETRONORTEorientou e esclareceu “como” ela queria a apresentaçãodos projetos. Repassadas pelos CONJUS as informaçõesaos municípios, através do CODESEI e da AMBAT,que refizeram os projetos, a ELETRONORTEinformou que não mais aceitaria projetos para os quatromunicípios que haviam sido incluídos. Houvenecessidade de refazer novamente todos os projetose, em suma, até agora nenhum foi aprovado.

Na realidade, a evolução do Conselho e do PPDJUSna direção de uma espécie de pacto territorial demandauma série de definições e medidas quais sejam: oterritório abrangido, dado que persistem controvérsiassobre o número de municípios que participam de fato;uma reforma nos princípios, horizontes e metas doplano, inclusive no que diz respeito a uma política socialpara melhorar a condição de vida da população; o papelde cada uma das entidades que participam do ConselhoGestor, quanto às ações, programas e projetos relativosao plano; uma programação econômica que se refiraàs necessidades do território (em vez de partir de umorçamento proposto pela Eletronorte), para cujoatendimento proceder-se-á a captação de recursos; aexplicitação dos procedimentos para se obter recursospara financiar o plano, da parte das entidades queparticipam do Conselho Gestor, tais como aEletronorte, a ADA, o Banco da Amazônia (BASA), oGoverno do estado do Pará, as prefeituras e asinstituições de ensino e pesquisa, além de outraspossíveis fontes como a Albras e o Orçamento Geral

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da União; toda a normativa do processo, quanto aprazos e obrigações, de modo a dotá-lo de regras bemdefinidas; a implementação de uma agência dedesenvolvimento, capaz de consolidar administração erepresentação e ser o lugar de definição das escolhas emedidas práticas relacionadas ao desenvolvimento doterritório; e um sistema de controle social, avaliação eeventuais ajustes.

Inovações administrativas e o papel deInovações administrativas e o papel deInovações administrativas e o papel deInovações administrativas e o papel deInovações administrativas e o papel deuma agência de desenvolvimentouma agência de desenvolvimentouma agência de desenvolvimentouma agência de desenvolvimentouma agência de desenvolvimentoO PPDJUS não pode continuar a ser um plano daEletronorte, cujo objetivo é antes de tudo produzirenergia elétrica. Em vez de um plano da empresa, énecessário transformá-lo em um plano do território,embora com um importante apoio da empresa.Contudo, não se necessita do apoio de apenas umaempresa, mas de várias instituições, que hoje atuamna região de maneira isolada por falta de uma melhorcoordenação. Vale ressaltar que o plano necessitade uma reforma capaz de dar a ele uma nítidaidentidade territorial, uma clara definição de objetivose decididos apoios institucionais devidamentecoordenados. Diante de inúmeras necessidades,precisa-se realizar ações por etapas.

O Baixo Tocantins é um território pobre, no qual terçaparte da população adulta é analfabeta, doençasinfecciosas matam e as relações políticas são do tipopaternalista, o que infunde nos pobres um sentimentode dívida para com autoridades que usam recursospúblicos em nome próprio. Se o verdadeirodesenvolvimento é uma questão que diz respeito àspessoas (BLACK, 2004), então serviria ao BaixoTocantins um plano focalizado no desenvolvimentohumano – conceito que encerra em si os componentesrenda, saúde e educação – e ‘político’, acréscimo queserve a realçar o objetivo de emancipação social doplano que dará referência ao pacto, que poderia serdenominado, de forma coerente com seu conteúdo,‘Pacto para o desenvolvimento humano e político doBaixo Tocantins’.

É importante ao sucesso de um pacto territorial noBaixo Tocantins o concurso de uma agência, além daEletronorte, para catalizar a participação de um conjuntode instituições política e financeiramente dotadas, comoa Agência de Desenvolvimento da Amazônia, oGoverno do Estado e o Banco da Amazônia. Acoordenação do pacto e dos diversos sujeitos que delepactuam com o plano, bem como a administração detodas as necessidades práticas referentes à sua condução,são necessidades que uma agência local pode atendercom eficiência. A escala de atuação da Agência deDesenvolvimento da Amazônia é regional e nãopropriamente territorial. A alçada da atuação daEletronorte é setorial e a rigor a empresa não está aptaa conduzir um plano de desenvolvimento territorial.As prefeituras operam na esfera local. Da mesma forma,são diversos os âmbitos do Governo do estado doPará e do Banco da Amazônia. De modo que umainovação institucional, do tipo de uma agência local dedesenvolvimento, far-se-ia útil à finalidade de conduzirum processo de desenvolvimento territorialdevidamente planejado e pactuado.

É recorrente o problema da inadequação da estruturaadministrativa convencional para integrar sujeitossociais e instituições locais, realizar negociações,definir opções relativas ao desenvolvimento de umdeterminado território e gerir o processo nas suasnecessidades práticas, seja no Brasil ou em outraspartes do mundo. Estes seriam alguns dos papéis deuma agência de desenvolvimento, um ente paraassumir os procedimentos administrativos e integraros sujeitos públicos e privados participantes. Um entecapaz, enfim, de concretizar a idéia de integraçãoinstitucional, atuando em um nível de gestãointermediário, situado entre o estadual e o municipal.

Mas existem outras funções que tornariam uma agênciaainda mais útil, se esta pudesse reunir em si mesma oagenciamento de todo um conjunto de serviçostradicionalmente oferecidos por entes diversos, istoé, a elaboração de projetos executivos, a captação derecursos para financiá-los e para financiar as açõesprevistas no plano, a formação profissional, o crédito


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facilitado a pequenos empreendedores e outros meiosde apoio social e produtivo. A natureza autônoma detal agência permitiria a ela apresentar-se como enteinstitucional, com presença política local, e como umsujeito contratual, em condições de acessar fontesfinanceiras, contratar o fornecimento de serviços aoterritório e formalizar cooperações nacionais einternacionais. Ou seja, o modelo ideal de agênciadeveria reunir em si mesma uma capacidadeabrangente de responder a todas as necessidades dedesenvolvimento do território.

É possível que o estabelecimento de uma agênciaem condições de abraçar tantos encargos e serviçosnão seja uma tarefa que se possa realizar sem acolaboração de organizações especializadas, para cujopropósito a cooperação internacional podecontribuir. Uma possibilidade viável seria a de trazera participar do acordo de colaboração, que reúne aCittà del Fare e a Agência de Desenvolvimento daAmazônia, o Center for International and RegionalCooperation for Local Economies (Circle),instituição ligada à Organização das Nações Unidas,que acumula uma interessante experiência deimplantação e consolidação de agências dedesenvolvimento em vários países do mundo, cujacaracterística está em que “criadas em contextosmuito diferentes, são eficazes porque nãoreproduzem um modelo rígido, mas se adaptamàs necessidades específicas do território”(Cooperazione..., 2000). Evidentemente, a adoçãode tal inovação administrativa deveria ser discutidacom os municípios e os outros sujeitos institucionaisà luz do que já se dispõe na região em termos deassociações de municípios e sistemas de micro-crédito e incentivo ao pequeno empreendimento.

CONCLUSÃO

A proposição assumida no início desse artigo – de queo desenvolvimento é essencialmente político e reclamainstrumentos para a afirmação dos interesses sociais –é válida porque os pontos de vista são múltiplos e os

grupos sociais têm entendimentos diversos sobredesenvolvimento, uma vez que, a guisa de exemplo,os custos e benefícios de uma grande barragem osafetam de maneira muito desproporcional. Para osgrupos sociais mais fracos, grandes empreendimentosdesenvolvimentistas geralmente significam transtorno,prejuízo e marginalização. Para os poderes fortes,grandes projetos representam grandes oportunidades.Nos sistemas que nos governam, são estes quedecidem as prioridades, porque camponeses, índios,pescadores e tantos moradores vizinhos aos grandesempreendimentos não opinam sobre o territórioque habitam. Não têm voz porque não existemmecanismos para permitir isso. Assim, para estes, odesenvolvimento muitas vezes é percebido maiscomo dano do que como benefício. A história daAmazônia é rica de tais exemplos e hoje sereconhece plenamente isso:

É pertinente a percepção de que muitas dasintervenções ‘estatais’ se fizeram na Regiãocorroborando práticas ambientalmente deletérias, aolado de aprofundarem mazelas sociais, excluindo osmais necessitados e confirmando o poder econômicoe político dos mais fortes (COSTA, 2004, p. 3).

As tacanhas medidas de indenização e compensaçãoeram, ao mesmo tempo, um reconhecimento aos danoscausados e a continuação da política do mais forte.

Um grande projeto hidrelétrico, seja ele no Brasilou na região do vale do rio Narmada, na Índia,repercute diferentemente entre os grupos sociais nosâmbitos local, regional e nacional. Um grandeempreendimento que aumenta o endividamento dopaís e desvia recursos a credores internacionais, emvez de servir a necessidades básicas de saúde eeducação, interessa a toda população, de Norte aSul. A decisão sobre a sua oportunidade deveria sermotivo de um amplo debate seguido de umplebiscito e um dia talvez venha a ser assim. Porora, há mecanismos para debater e deliberardemocraticamente sobre questões locais, como éo caso do orçamento participativo, e procura-sedesenvolver outros adequados a escalas espaciais mais

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amplas, como é o caso do pacto territorial, levandoem conta que o território considerado, situado entrea grande usina e a grande fábrica, é quase desprezívelfrente aos grandes interesses internacionais quemovem a exportação de energia elétrica em formade alumínio. Não é à toa que os parcos recursosdestinados aos planos de inserção regional da empresarepresentavam uma pequena fração face aos enormessubsídios conferidos em termos de tarifas diferenciadasaos consumidores eletrointensivos.

O que pode realizar um pacto territorial no BaixoTocantins? Isso depende dos meios financeiros erecursos técnicos e humanos que o pacto puder reunirpara desenvolver o plano a que se refere, mas nãoapenas. O sucesso do pacto depende da sua articulaçãocom outros instrumentos de desenvolvimento emtodas as escalas, do local ao nacional. Cada escalaespacial apresenta uma complexidade diferente,decorrente da necessidade de mecanismos própriosde negociação e pactuação. O fundamental, entretanto,é não perder de vista as especificidades, os limites dasescalas e o fato de que elas e seus instrumentosrelacionam-se uns aos outros. Isto está de acordo comBrandão (2004, p. 19), que diz:

cada problema tem a sua escala espacial específica. Épreciso enfrentá-lo a partir da articulação dos níveisde governo e das esferas de poder pertinentes àquelaproblemática específica. Além das articulações intra-regionais é importante ampliar seu raio político demanobra a fim de negociar sua inserção inter-regional.

Uma das lições dos pactos europeus é que osucesso relaciona-se à sua inclusão na política geraldo país e da região, na mainstream policy, como écostume dizer. Articulados, os instrumentos dasdiversas escalas espaciais podem constituir umsistema de desenvolvimento. O local não pode sedesenvolver independentemente do nacional ou doglobal. Isso serve a relativizar o poder detransformação de um plano de desenvolvimentoregional ou de um pacto territorial, que sofrem asdeterminações do contexto envolvente e servetambém para calibrar suas ambições.

De forma que o desenvolvimento é político, mas éigualmente institucional, tanto no sentido lato, deorganização da vida associada e coletiva e das normassociais e jurídicas, como no sentido das competênciasadministrativas das instituições públicas, que nãodevem se superpor, mas também não podem deixarvazios onde a ação pública é necessária. É precisocerta liderança institucional para organizar osinstrumentos de desenvolvimento de maneira adefinir competências específicas, fazê-los funcionarde maneira sistêmica e, inclusive, influenciar asinstituições sociais naquele sentido lato. Uma dashipóteses de trabalho de Putnam (1993), em umapesquisa sobre o desenvolvimento das instituições edos seus papéis na estrutura social e política dediversas regiões italianas, era a de que as instituiçõesforjam a política, na medida em que forjam aidentidade dos atores, os poderes e as estratégias.Uma inovação institucional para fortalecer os maisfracos, mediante tecnologias, associativismos emecanismos de afirmação dos seus interesses é o quepode significar um pacto territorial. Assim, o que podeum pacto territorial no Baixo Tocantins? Pode, talvez,servir de exemplo para outros territórios.

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Pactos territoriais e agências locais de desenvolvimento ... · destes instrumentos ao território...

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