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PARA APRENDER POLÍTICAS PÚBLICAS

Unidade 1 – As Diferentes Conceituações de Políticas Públicas 3

UNIDADE I

AS DIFERENTES CONCEITUAÇÕES DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Ao iniciar o estudo de Políticas Públicas, a primeira grande questão a ser enfrentada para o entendimento do assunto é: “O que é Política Pública”? Em busca da resposta, deve-se ter em mente que o conceito é impreciso, ad-

mite muitas definições e algumas polêmicas. Essas divergências revelam discussões teóricas inconclusas, com autores importantes defendendo pontos, na maioria das vezes, irreconciliáveis. Nesse texto adotou-se a posição de relatar os lados de cada polêmica e, quando couber, indicar como a literatura tem procurado relativizá-las.

1.1 O Debate Conceitual

Evidenciando a imprecisão do conceito, Celina SOUZA (2006) comenta que a expressão “políticas públicas” pode referir-se a diferentes objetos: um campo de atividade governamental, como exemplifica a política agrícola; uma situação social desejada, como a política de igualdade de gênero; uma proposta de ação específica, como a política de ações afirmativas; uma norma quanto ao tratamento de determi-nado problema, como a política de fontes de energia renováveis; ou mesmo um con-junto de objetivos e programas que o governo possui em um campo de ação, como a política de combate à pobreza.

Para os que estão iniciando seus estudos na matéria, as várias definições de política pública encontradas na literatura parecem muito semelhantes. Entretanto, essa aparência é somente ilusória, pois os elementos nelas presentes e ausentes reve-lam ênfases e entendimentos muito diversos entre os principais autores.

Nos enunciados (a), (b) e (c) a seguir, a ênfase das definições recai sobre a fi-nalidade das políticas públicas e as decisões nelas envolvidas. Política pública seria:

a) “Um programa projetado com metas, valores e práticas” (LASSWELL & KAPLAN, 1970, P.71)

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Maria das Graças Rua com Roberta Romanini

b) “Um conjunto de decisões inter-relacionadas referentes à seleção de obje-tivos e dos meios para atingi-los” (JENKINS,1978, p. 15).

c) “Estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do processo decisório” (SARAVIA, 2006, p. 28-29).

Dos enunciados (d) e (e) constam explicitamente dois elementos a mais: o governo e a sociedade (ou os cidadãos):

d) “A alocação oficial de valores para toda a sociedade” (EASTON, 1953, p.129)

e) “A soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por dele-gação, e que influenciam a vida dos cidadãos (PETERS, 1986).

Já nos enunciados (f), (g), (h) e (i), além da declaração do caráter público das decisões tomadas, o foco se transfere para a ideia de que a política pública apresenta a natureza de uma intervenção na realidade. Observa-se, ainda, que o enunciado (g) inclui tanto as ações como as omissões do governo. E que o enunciado (h) define o meio usado: sanções positivas ou negativas.

f) “Fluxo de decisões públicas, orientado para manter o equilíbrio social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa realidade” (SARA-VIA, 2006, p. 28).

g) “Sistema de decisões públicas que visa a ações ou omissões1, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou modificar a realidade de um ou vá-rios setores da vida social, por meio da definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos recursos necessários para atingir os objeti-vos estabelecidos” (SARAVIA, 2006, p. 29).

h) “Uma regra formulada por alguma autoridade governamental que ex-pressa uma intenção de influenciar, alterar, regular, o comportamento in-dividual ou coletivo através do uso de sanções positivas ou negativas”. (LOWI, 1972, p.299).

i)“Tudo o que um governo decide fazer ou deixar de fazer”(DYE, 2005, p. 1)

1 A literatura não exibe um consenso quanto às omissões, uma vez que é bastante razoável o argumento de que, se todas as omissões dos atores públicos fossem consideradas políticas públicas, absolutamente tudo seria política pública. Tende a ser mais comum a interpretação de que as políticas públicas distinguem-se como tais na medida em que reúnem decisões e ações. Porém, autores como Celina SOUZA (2006) lembram que, há mais de 40 anos, BACHRACH e BARATZ (1962, 1970) mostraram que a imposição de obstáculos à inserção de uma demanda na agenda governamental é uma forma de lidar politicamente com um problema, desde então conhecida como “não-decisão”.



Na ausência de um consenso conceitual, um recurso para entender o que vem a ser “política pública” é pensar sobre o contexto no qual elas ocorrem: as sociedades modernas.

As sociedades modernas têm, como principal característica, a diferenciação social. Isso significa que seus membros não apenas possuem atributos diferenciados (idade, sexo, religião, estado civil, escolaridade, renda, setor de atuação profissional, etc.), como também possuem ideias, valores, interesses e aspirações diferentes e desempenham papéis distintos no decorrer da sua existência. Isso faz com que a vida em sociedade seja complexa e compreenda diferentes padrões de interação: coope-ração, competição, conflito.

Enquanto a cooperação e a competição são dinâmicas interacionais agregado-ras, o conflito desagrega e pode levar à ruptura dos laços de coexistência coletiva. Isso ocorre, porque ao conflito está intrinsecamente associada à possibilidade de uso da violência. Por isso, para que a vida em sociedade permaneça viável, o conflito deve ser mantido dentro de limites administráveis: os indivíduos podem divergir, po-dem competir e podem até se confrontar (e com frequência, o fazem), porém, devem obedecer a algumas regras e a alguns limites necessários ao bem-estar coletivo. Isso não acontece naturalmente. Para que suceda, há apenas dois meios: a coerção pura e simples, de um lado; e a política, de outro.

Aplicada a fim de administrar o conflito, a coerção refere-se ao conjunto de atividades de repressão e de punição das transgressões às normas, mediante a aplica-ção, potencial ou efetiva, da violência física. Do ponto de vista estratégico, a coerção é uma alternativa de utilização restrita, já que, quanto mais utilizada, menor a sua efetividade e mais elevado resulta o seu custo.

Resta, então, a política. A política envolve coerção em potencial, mas não se limita a ela. Ao contrário: admite vários outros mecanismos, destinados a tornar desnecessária a própria coerção.

Cabe indagar, afinal, o que é política. Phillippe SCHMITTER (1979, p. 38) oferece uma definição para o preceito, ressaltando sua função: “a função da política é a de resolver conflitos entre indivíduos e grupos, sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito”. Em palavras bastante simples, para o autor, política é a resolução pacífica de conflitos.

Esse conceito, no entanto, é demasiado amplo, discrimina pouco. É possível delimitar um pouco mais e estabelecer que a política consiste no conjunto de proce-dimentos formais e informais que expressam relações de poder e que se destinam à resolução pacífica dos conflitos quanto a bens públicos.

Não se deve perder de vista, contudo, que “política” não é a mesma coisa que “política pública”. Como distinguir política de política pública? Por que é que a



discussão chegou ao conceito de “política”, sem chegar ao de “política pública”? Em parte, isso se deve ao fato de a língua portuguesa utilizar a mesma palavra para se referir a duas coisas distintas: política e política pública. Quando recorremos à língua inglesa fica mais fácil perceber as diferenças. Segundo Klaus FREY (1999, p. 4):

“A literatura sobre ‘policy analysis’ diferencia três dimensões da política. Para a ilustração dessas dimensões tem se adotado na ciência política o emprego dos conceitos em inglês de ‘polity’ para denominar as instituições políticas, ‘poli-tics’ para os processos políticos e, por fim, ‘policy’ para os conteúdos da política.

• a dimensão material ‘policy’ refere-se aos conteúdos concretos, isto é, à configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao conte-údo material das decisões políticas;

• no quadro da dimensão processual ‘politics’ tem-se em vista o processo político, frequentemente de caráter conflituoso, no que diz respeito à im-posição de objetivos, aos conteúdos e às decisões de distribuição;

• a dimensão institucional ‘polity’ se refere à ordem do sistema político, delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema po-lítico-administrativo”.

Também SOUZA (2006) busca a língua inglesa para estabelecer distinções conceituais, embora se diferencie de FREY por inserir as “instituições” numa quarta dimensão. Consoante a autora (p. 40), são quatro os elementos no estudo das políti-cas públicas: “a própria política pública (policy), a política (politics), a sociedade política (polity) e as instituições onde as políticas públicas são decididas, desenha-das e implementadas”.

Com acepções um tanto distintas daquelas consagradas na literatura da área2, como se pode verificar abaixo, Carlos T. A. PINHO (2011, slide 8) menciona os seguintes termos:

• “Política (Politics) – caracteriza as ações e negociações dos representantes da sociedade nos diferentes fóruns, nas diferentes esferas e Poderes.

• Política (Policy) – curso de ação deliberado que guia as decisões na direção de resultados racionais. Ciência da organização, direção e administração de nações ou Estados; aplicação desta ciência aos negócios internos (polí-tica interna) ou externos (política externa).

2 O autor caracteriza politics não como um processo marcado por interações diversas, entre as quais se destacam a competição e o conflito, mas como “ações e negociações”; além disso, estabelece que tais interações se dariam entre os “representantes da sociedade” e não entre interesses específicos e fragmentados presentes na sociedade; e trata os Poderes como se fossem apenas loci das “ações e negociações” e não como se fossem também atores dotados de interesses próprios. Quanto ao conceito de policy, PINHO enfatiza o seu caráter “racional” e relativo à “ciência”. Finalmente, atribui ao termo “público” ou “public” o significado de coletivo, esvaziando a dimensão do poder imperativo do Estado.



• Pública (Public) – aquilo que pertence ou afeta não apenas uma pessoa (física ou jurídica) específica, mas toda a sociedade”.

Para avançar na compreensão desses conceitos, é útil esclarecer as diferenças entre política pública e decisão política. Uma política pública geralmente envolve mais do que uma decisão isolada, além de requerer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas. A título de exemplos, a privati-zação de estatais, a reforma agrária, o Sistema Único de Saúde (SUS), ou os progra-mas de transferência de renda, relacionam-se a políticas públicas.

A decisão política, por sua vez, corresponde a uma escolha entre várias alter-nativas, segundo a hierarquia das preferências dos atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis num contexto de relações de poder e conflito. Exemplos de decisões políticas que não representam política pública seriam: uma reforma ministerial, uma emenda constitucional para reeleição presidencial ou a criação de um fundo para uma finalidade qualquer. Trata-se de decisão, mas não de política pública.

Portanto, embora toda política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a constituir uma política pública.

1.2 O que faz com que uma política (policy) seja “pública”?

A essa altura, faz-se necessário perguntar por que nos referimos às políticas qualificando-as como “públicas”. Ou seja: o que é que torna uma política, política pública (policy)?

Esse é um ponto polêmico existente nesse campo de estudo, no qual se con-trapõem a abordagem “Estatocêntrica” e a “Policêntrica”, também chamada “Mul-ticêntrica”.

De acordo com a abordagem Estatocêntrica, a dimensão “pública” de uma política (policy) é dada pelo fato de ela consistir em decisões e ações revestidas do poder extroverso e da autoridade soberana do Estado.

Segundo essa concepção, a dimensão “pública” de uma política advém não do tamanho do agregado social (grandes ou pequenos grupos) sobre o qual ela incide, nem do tipo de problema ao qual pretende oferecer resposta, mas sim do seu caráter jurídico “imperativo”. Isso quer dizer que uma das características centrais que tor-nam uma política “pública” é o fato de que as decisões e ações que a compõem são amparadas na lei, logo, fundamentadas na autoridade do Poder Público. Pretende-se frisar, na vertente Estatocêntrica, que a política pública, em última instância, depen-de de uma estrutura legal de procedimentos e de processos institucionais governa-mentais.



Esse aspecto não é próprio das entidades privadas, sem embargo de elas, por vezes, agirem visando o benefício público ou agregarem a participação de amplas coletividades. Atores diversos podem estar envolvidos, em maior ou menor grau, nas diversas fases e atividades da política pública, embora até o seu envolvimento dependa de decisões imperativas do Estado.

De certa forma, esse caráter imperativo se expressa muito claramente nos pró-prios instrumentos de políticas públicas: legislação, recursos financeiros e humanos, serviços, linhas de crédito, tributos3, subsídios, incentivos diversos e, por último, mas não menos importante, a coerção. Os principais instrumentos de políticas públi-cas, conforme pondera PINHO (2011, slide 21), são:

• “Legislação: instrumento que cria obrigações e molda ações e comporta-mentos.

• Fornecimento de Produtos e Serviços: provisão direta ou indireta de pro-dutos (estradas, delegacias, postos de saúde, praças de esporte etc.) ou serviços (controle de tráfego aéreo, policiamento, fiscalização etc.).

• Recursos financeiros: transferências de dinheiro a entidades, instituições ou mesmo pessoas (Bolsa Família, benefícios de prestação continuada, convênios para qualificação profissional etc.).

• Impostos e Taxas: incentivam ou constrangem a atividade econômica como, por exemplo, a elevação ou dedução de impostos sobre bebidas, cigarros, importações, etc.

• Outros: subsídios para manutenção de atividades de interesse coletivo, concessão de crédito educativo”.

As políticas públicas seriam a mesma coisa que atividades coletivas? Não. Elas não se confundem com atividades coletivas. Existem várias coletividades de natureza privada, como clubes e associações civis, que oferecem benefícios por deci-são própria, com exclusividade para seus associados, ou não. Coletivo não é o oposto de privado e não é o mesmo que público.

A abordagem Policêntrica ou Multicêntrica percebe a política pública como não condicionada, nem subordinada ao poder do Estado. Em vez de focalizar no pro-tagonismo do Estado na produção das políticas públicas, ela enfatiza a capacidade de atuação pluralista dos atores sociais: como “policy networks” (redes de políticas públicas, que serão estudadas adiante), organizações não-governamentais (ONGs) e organismos internacionais, etc. Esses seriam protagonistas das políticas públicas tanto quanto os atores estatais.

3 Os tributos compreendem os impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios, que formam a receita da União, dos estados e dos municípios. Eles podem ser diretos ou indiretos. No primeiro caso, os contribuintes arcam com os tributos ao pagá-los, como ocorre com o Imposto de Renda, o IPVA, o IPTU, o ITR, as taxas de lixo e de iluminação pública, etc. Já os tributos indiretos incidem sobre o preço das mercadorias e serviços, como o IPI, o ICMS, o ISS, a CIDE, entre outros.



De acordo com Francisco HEIDEMANN e José Francisco SALM (2009, p. 31):

“A perspectiva de política pública vai além da perspectiva de políticas go-vernamentais, na medida em que o governo, com sua estrutura administrativa, não é a única instituição a servir à comunidade política, isto é, a promover ‘políticas públicas’”.

Para Leonardo SECCHI (2010, p. 4), a essência conceitual das políticas públi-cas é o problema público. Nesse sentido, o que determina se uma política é pública, ou não, é a sua intenção de responder a um problema “público” (não um problema político), independentemente de o tomador de decisão ter personalidade jurídica es-tatal ou não estatal.

Nota-se, assim, que na abordagem Multicêntrica o conceito de políticas pú-blicas passa a ter como foco o “problema público”, em lugar do ator responsável por elas. E o que seria um problema “público”? Segundo SECCHI (2010, p. 7), um problema expressa a diferença entre a situação atual (um status quo ‘inadequado’) e uma situação ideal possível. Um problema público seria “a diferença entre a situ-ação atual e uma situação ideal possível para a realidade pública” (Ibidem, p. 7). Soma-se que “para um problema ser considerado ‘público’ este deve ter implicações para uma quantidade ou qualidade notável de pessoas” (Ibidem, p. 7). Consoante o autor (Ibidem, p. 3), “a interpretação do que seja um problema público (...) aflora nos atores envolvidos com o tema (...)”.

Já a abordagem Estatocêntrica refere-se a problema “político”, definindo-o como uma situação à qual os governos se veem constrangidos a dar algum tipo de resposta, vale dizer: a indicar à sociedade o que pretendem fazer a respeito. Isso ocorre, porque, mesmo que sua resposta seja puramente simbólica, o custo político de se omitir frente ao problema pode ser demasiado elevado para os governantes (perda de legitimidade, fragilização frente às forças de oposição, etc.).

A proposição de Leonardo SECCHI distingue-se do que foi proposto por Jani-ce MERIGO e Marlene M. de ANDRADE (2010, não paginado), cujo critério para definição de políticas públicas baseia-se, nomeadamente, na personalidade jurídica dos formuladores e executores:

“Podem existir políticas públicas não-governamentais. (...) São políticas que atendem ao interesse público, tendem a responder a necessidades sociais, são sub-metidas ao debate e participação popular, mas que são propostas, formuladas e executadas por organizações não pertencentes ao aparelho de Estado. Ex. as várias políticas de proteção ao ambiente, em sua maior parte coordenadas por Organiza-ções Não-Governamentais (ONGs)”.



Aparentemente, a posição das autoras ampara-se no conceito do “público não-estatal”, caracterizado por BRESSER PEREIRA e Nuria Cunill GRAU (1999, p. 16-17) nos seguintes termos:

“O setor produtivo público não-estatal é também conhecido por ‘terceiro setor’, ‘setor não-governamental’, ou ‘setor sem fins lucrativos’. Por outro lado, o espaço público não-estatal é também o espaço da democracia participativa ou direta, ou seja, é relativo à participação cidadã nos assuntos públicos. (...) a ex-pressão ‘público não-estatal’ que define com maior precisão do que se trata: são organizações ou formas de controle ‘públicas’ porque estão voltadas ao interesse geral; são ‘não-estatais’ porque não fazem parte do aparato do Estado, seja porque não utilizam servidores públicos ou porque não coincidem com os agentes políticos tradicionais. (...) O que é estatal é, em principio, público. O que é público pode não ser estatal, se não faz parte do aparato do Estado”.

A despeito do reconhecimento do papel crucial dos atores não estatais nas po-

líticas públicas, é possível sustentar que predomina, na Ciência Política, a compreen-são de que o fator decisivo para uma política ser “pública” está em seu respaldo pela autoridade do Estado – não a personalidade jurídica dos que nela atuam, tampouco a natureza do problema em que se circunscreve. Essa é a posição assumida por En-rique SARAVIA (2006, p. 31) quando nomeia os componentes comuns das políticas públicas, colocando a autoridade pública em primeiro lugar:

“a) Institucional: a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito da sua competência e é coletivamente vinculante;

b) Decisório: a política é um conjunto de decisões, relativo à escolha de fins e/ou meios, de longo ou curto alcance, numa situação específica e como resposta a problemas e necessidades;

c) Comportamental: implica ação ou inação, fazer ou não fazer nada; mas uma política é, acima de tudo, um curso de ação e não apenas uma decisão singular;

d) Causal: são os produtos de ações que têm efeitos no sistema político e social”.

Compartilham a ênfase no papel crucial da autoridade do Estado para a defini-ção do caráter público de uma policy, entre outros, David EASTON (1970), ao definir política pública como “a alocação imperativa de valores”; Guillermo O’DONNELL (1989), ao propor que a política pública permite observar “o Estado em ação”; e



Celina SOUZA4 (2006, p. 36), ao sustentar que a política pública “permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz”.

A excessiva ênfase no protagonismo dos atores sociais como critério de con-ceituação do caráter público de uma policy contou com grande receptividade na década de 1990, quando as análises da interdependência econômica dos países no sistema internacional/global previam e propunham a redução do papel do Estado, ao mesmo tempo que ressaltavam a função dos investidores globais, das corporações transnacionais ou simplesmente da ação autônoma dos atores organizados da socie-dade. Na segunda década do terceiro milênio, porém, novas gerações de teorias não somente desafiam as concepções da diluição e da negação do Estado, como reafir-mam a sua especificidade e a centralidade do seu papel nas políticas públicas.

Seja qual for a abordagem adotada, é preciso ter em mente as características do que se entende como policy, ou seja, política pública. Para Celina SOUZA (2006, p. 36), toda política pública apresenta as seguintes características:

• “É ação intencional, com objetivos a serem alcançados. • Permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato,

faz. • Envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja,

implica também implementação, execução e avaliação. • Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada atra-

vés dos governos.• Não se restringe aos participantes formais, já que os informais são tam-

bém importantes. • É abrangente e não se limita a leis e regras (envolve procedimentos, recur-

sos, etc.). • Ocorre no longo prazo, embora possa ter impactos no curto prazo”.

Renato D’AGNINO (2009, p. 134) propõe o seguinte decálogo para entender o que é policy ou política pública:

“i) A distinção entre política e decisão: a política é gerada por uma série de interações entre decisões mais ou menos conscientes de diversos atores sociais (e não somente dos tomadores de decisão);

4 SOUZA (2003, p.15) sustenta ainda que “Apesar do reconhecimento de que outros segmentos que não os gover-nos se envolvem na formulação de políticas públicas, tais como os grupos de interesse, os movimentos sociais e as agências multilaterais, por exemplo, com diferentes graus de influência segundo o tipo de política formulada e das coalizões que integram o governo, e apesar de uma certa literatura argumentar que o papel dos governos tem sido encolhido por fenômenos como a globalização, a diminuição da capacidade dos governos de intervir, formular políticas públicas e governar não está empiricamente comprovada. Visões menos ideologizadas defen-dem que apesar de limitações e constrangimentos, a capacidade das instituições governamentais de governar a sociedade não está inibida ou bloqueada (PETERS, 1998, p. 409)”.



ii) A distinção entre política e administração;iii) Que política envolve tanto intenções quanto comportamentos;iv) Tanto ação como não-ação, podendo assumir, inclusive, o caráter de po-

lítica simbólica; isto é, que uma política cujo objetivo é mais gerar um impacto político favorável para quem a formula do que ser implementada de fato;

v) Que a política pode determinar impactos não esperados; vi) Que seus propósitos podem ser definidos ex post: racionalização; vii) Que ela é um processo que se estabelece ao longo do tempo;viii) Que envolve relações intra e inter-organizações;ix) Que é estabelecida no âmbito governamental, mas envolve múltiplos ato-

resx) Que é definida subjetivamente segundo as visões conceituais adotadas”.

Antes de prosseguir, cumpre enfatizar a complexidade do campo de estudo das políticas públicas. Como foi dito no início desse texto, diferentes autores de-fendem perspectivas analíticas diversas, algumas das quais se distinguem apenas marginalmente, enquanto outras se contrapõem de forma radical. Muitas abordagens têm sido recombinadas, a fim de ganhar poder explicativo sobre as políticas públi-cas. A fim de facilitar o acompanhamento da discussão que se segue, vale mapear rapidamente algumas das principais vertentes analíticas aqui exploradas. Com base em Peter JOHN (1998) pode-se listar as seguintes abordagens:

• “as que atribuem aos fatores socioeconômicos o poder de determinar as decisões dos atores e os resultados das políticas públicas;

• as que enfatizam a racionalidade, especialmente a teoria da escolha racio-nal;

• as que têm como foco as instituições formais e informais na determinação das decisões e dos resultados nas políticas públicas;

• as que se centram nos grupos e redes e nas interações dos atores nos pro-cessos das políticas públicas;

• as que destacam o papel das ideias e crenças como fatores independentes capazes de influenciar decisivamente os processos das políticas públicas.”



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