MINISTÉRIO PÚBLICO DA UNIÃOAUDITORIA INTERNA

SECRETARIA DE ORIENTAÇÃO E AVALIAÇÃO

PARECER SEORI/AUDIN-MPU Nº 1.515/2016

Referência : Correio eletrônico, de 25/5/2016. Protocolo AUDIN-MPU nº 828/2016.

Assunto : Contábil. Classificação orçamentária. Built to suit.

Interessado : Procuradoria da República em Mato Grosso - PR/MT

O Senhor Coordenador de Administração da Procuradoria da República em

Mato Grosso encaminha consulta a este Órgão de Controle Interno do MPU nos seguintes

termos:

Com a finalidade de instruir eventual processo de contratação de obras de

engenharia sob a modalidade Built to Suit (BTS) ou Construção sob

Medida (contratado constrói um edifício, num terreno público ou privado,

de acordo com as especificações exigidas pela Administração, e é

remunerado, a partir da entrega do imóvel pronto para uso, mediante

pagamento de parcelas mensais, sendo que ao pagar a última parcela, o

bem passa a ser de propriedade da Administração), solicitamos a Vossa

Senhoria encaminhar consulta à Auditoria do MPU acerca das seguintes

dúvidas:

a) qual tipo de orçamento (custeio ou investimento) a ser utilizado para o

pagamento das parcelas mensais relativas à construção do edifício tanto no

terreno do particular quanto no terreno público?

b) como se dará a incorporação do bem ao patrimônio público, quando a

construção se dá num terreno particular?

c) como se dará a incorporação do bem ao patrimônio público, quando a

construção se dá num terreno público?

d) caso a Administração disponha de parte de orçamento de investimento,

ela poderá utilizá-lo, a partir da contratação da obra de engenharia sob a

modalidade Built to Suit (BTS) ou Construção sob Medida, para diminuir

o valor das parcelas mensais futuras? Se sim, como se dará a incorporação

desse valor ao patrimônio público quando o edifício for construído em

terreno do particular?

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2. Em exame, antes de adentrar na análise das questões propostas, é prudente

esclarecer que, na operação built to suit (locação sob medida), contrato com natureza

jurídica de locação, o locador elabora projetos, constrói e entrega o imóvel pronto, conforme

as necessidades e especificações do locatário, o qual irá utilizá-lo por um período previamente

determinado, com valor locatício fixado de modo a abranger o retorno dos investimentos

realizados na construção e a remuneração do uso do bem, conforme se observa no Voto do

Relator constante do Acórdão TCU nº 1.301/2013 – Plenário. Senão, vejamos:

ACÓRDÃO TCU Nº 1.301/2013 - PLENÁRIO

7. Em primeiro lugar, convém esclarecer os principais aspectos que se

relacionam com a chamada operação built to suit ou build to suit

("construída para servir" ou "construir para servir"), que é mais conhecida

no Brasil como "locação sob medida", "locação sob encomenda" ou

"locação com obrigação de fazer".

8. A operação ou contrato built to suit constitui-se em instrumento utilizado

pelo mercado imobiliário, comumente adotado pelo setor industrial e de

varejo, na Europa e nos Estados Unidos e, de forma mais recente, no Brasil.

9. A utilização dessa operação se deu a partir da necessidade, observada

pelas empresas, de restringir a alocação de recursos na imobilização de

ativos fixos, uma vez que isso compromete parcelas, por vezes,

significativas do fluxo de caixa operacional em atividades não diretamente

vinculadas à atividade finalística da entidade.

10. Em apertada síntese, pode-se dizer que a operação built to suit consiste

na locação de um imóvel construído pelo futuro locador conforme

especificações predefinidas pelo futuro locatário.

11. De acordo com o Instituto Brasileiro de Estudos Imobiliários - Ibei

(http://acminas.com.br/uploads/noticias/anexo/contrato-built-to-suit---

debate-imobiliario-10-10-2012.pdf), o contrato built to suit consiste em:

"negócio jurídico pelo qual uma das partes contratantes, no caso, a

locatária, contrata a construção de imóvel que atenda as necessidades

específicas da sua atividade empresarial, remunerando a empreendedora-

locadora mediante o pagamento de aluguéis fixados em patamares que

combine o retorno dos investimentos realizados na construção e o uso do

bem imóvel através da cessão temporária (locação) fixada por um longo

período previamente determinado."

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12. Em outras palavras, pode-se afirmar que tal "locação sob medida"

consiste em operação imobiliária na qual um investidor ou empreendedor

adquire um terreno e constrói um prédio de acordo com as necessidades e

especificações do futuro locatário, o qual irá utilizá-lo pelo período

previamente estabelecido em contrato, com valor locatício fixado de modo a

abranger a remuneração pelo uso do imóvel, aí incluída a depreciação ou

amortização incidente sobre o custo total ou parcial do empreendimento,

compreendendo as benfeitorias porventura realizadas. (Grifou-se)

3. Pelo que se percebe, embora a modalidade buit suit esteja prevista na Lei de

Locação de bens imóveis, não se pode considerá-la um ajuste de mera locação, pois se trata de

uma operação complexa, consoante disposto no art. 54-A da Lei nº 8.245/91, litteris:

Art. 54-A. Na locação não residencial de imóvel urbano na qual o locador

procede à prévia aquisição, construção ou substancial reforma, por si

mesmo ou por terceiros, do imóvel então especificado pelo pretendente à

locação, a fim de que seja a este locado por prazo determinado,

prevalecerão as condições livremente pactuadas no contrato respectivo e

as disposições procedimentais previstas nesta Lei. (Grifou-se)

4. Note-se que, segundo a Corte Contas - Acórdão nº 1.301/2013 – Plenário -,

podem haver duas situações distintas para esse tipo de contratação:

a) Quando o terreno é privado – nesse caso o proprietário irá providenciar a

execução do empreendimento, com as características pactuadas com a Administração,

dispondo o imóvel, por tempo determinado, em favor desta, quando concluídas as obras.

Identifica-se, nessa situação, que a necessidade de localização e instalação condicionam a

escolha de determinado imóvel, sendo dispensada a licitação nos termos do art. 24, inciso X,

da Lei nº 8.666/93;

b) Quando o terreno é público – nessa situação deverá haver a constituição de

direito de superfície em favor do locador para que ele execute a obra, com posterior

locação para a Administração. Importante ressaltar que, na situação especificada, é possível

estabelecer competição entre os eventuais interessados em edificar o bem, por isso haverá

necessidade de se proceder à licitação, consoante se extrai do item 33 do Voto do Relator e

itens do Voto Revisor do Acórdão em questão, vejamos:

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Voto do Relator

(...)

33. No caso concreto acima apontado, segundo informações também obtidas

junto à rede mundial de computadores, inicialmente estava prevista a

realização de um pregão presencial. Todavia, posteriormente, ante a

percepção de que o valor total da transação superaria o montante de R$ 20

milhões, valor a partir do qual é autorizada a realização de parceria

público-privada, regulada pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, o

órgão da Justiça Federal resolveu alterar a modalidade de licitação para

concorrência pública e incorporar alguns procedimentos ou controles

previstos na Lei nº 11.079/2004, com vistas a trazer maior garantia às

partes, a despeito de a operação em questão não se enquadrar exatamente

na contratação ali regulada.

Voto do Revisor

(...)

11. Entendo que tais requisitos são necessários, porém não são suficientes.

Avalio ser necessário incluir mais uma condição para que a locação sob

medida seja legal: o terreno onde vai ser construído o imóvel deve ser de

propriedade de um particular. Nessa hipótese, efetivamente haverá

impossibilidade de competição e, por via de consequência, a licitação

poderá ser dispensada.

12. Já quando o terreno onde será construído o imóvel pertencer à União,

julgo ser possível estabelecer uma competição entre os eventuais

interessados em edificar o bem e, posteriormente, locá-lo ao Poder Público.

Assim sendo, não me parece cabível utilizar a contratação direta com base

no art. 24, X, da Lei nº 8.666/1993. (Grifou-se)

5. Essencial consignar, porém, que, ao admitir a “locação sob medida”, o TCU o

faz como medida excepcional a ser perseguida pela Administração, estabelecendo diversas

condições, conforme trechos do multicitado Acórdão:

9.3. informar ao Conselho Superior da Justiça do Trabalho que,

adicionalmente, a administração pública deverá demonstrar claramente que

as necessidades de instalação e de localização condicionam a escolha de

determinado imóvel e que o preço da locação se mostra compatível com o

valor de mercado, segundo avaliação prévia, bem assim que a junção do

serviço de locação com a eventual execução indireta de obra apresenta

economia de escala e que, por isso, tal locação sob encomenda não ofende

o princípio do parcelamento do objeto, previsto no art. 23, § 1º, e no art.

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15, IV, da Lei nº 8.666/1993, sem prejuízo de se destacar que tudo isso deve

estar devidamente justificado nos autos do processo de licitação, por meio

de estudos técnicos, pareceres e documentos comprobatórios, em respeito

ao art. 50, IV, da Lei nº 9.784, de 1999, cabendo à administração pública

fazer prova da legalidade dos atos e da regularidade da despesa pública

perante os órgãos de controle financeiro, em obediência ao disposto no art.

70, parágrafo único, da Constituição de 1988 e nos termos do art. 113 da

Lei nº 8.666/1993;

9.4. esclarecer, ainda, ao Conselho Superior da Justiça do Trabalho que

as contratações de locação sob medida de instalações prediais, inclusive de

imóvel a ser construído de acordo com parâmetros mínimos estabelecidos

por órgão ou entidade da administração pública, devem observar, também,

as seguintes orientações:

9.4.1. caracterização da efetiva necessidade do novo imóvel, com

demonstração de que o imóvel até então porventura em uso não atende

mais ao interesse público e de que não comporta readequação;

9.4.2. comprovação da inexistência de imóveis disponíveis no âmbito da

administração pública federal, estadual, distrital ou municipal, de acordo

com as "Orientações para destinação do Patrimônio da União", que foram

editadas pela SPU/MPOG em 2010;

9.4.3. fundamentação da decisão pela locação sob medida baseada em

estudos técnicos, pareceres e documentos comprobatórios que justifiquem

tal opção contratual, incluindo a necessidade de se demonstrar que,

comprovada a impossibilidade de suprir a demanda por outras formas, a

utilização da locação sob encomenda mostra-se inequivocamente mais

favorável economicamente do que a realização de reforma ou adequação

em imóvel alugado sob a forma convencional; (grifou-se).

6. Sendo assim, uma vez constatada a necessidade de imóvel para abrigar órgão

ou unidade da Administração, algumas alternativas surgem como solução, entre elas, a

consulta formal à Secretaria do Patrimônio da União – SPU, para verificar a disponibilidade

de imóvel da União, bem assim, ao Estado ou ao Município, a aquisição de imóvel, a

viabilização de terreno para construção, a locação convencional de imóvel pronto ou, em

último caso, a locação de imóvel “sob medida” (operação built to suit), que atenda às

necessidades da Administração.

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7. Pode-se ainda extrair do referido Acórdão que a decisão pela “locação sob

medida” deve estar baseada em estudos técnicos, pareceres e documentos que justifiquem tal

opção como a mais favorável economicamente.

8. Importante registrar que, nesse tipo de contrato, o locador pretende ser

remunerado não só pelo uso e fruição do imóvel, mas também pelos gastos com sua adaptação

o que, invariavelmente, pode encarecer muito o custo da locação. Além disso, não é tarefa

fácil a definição e avaliação do valor da locação, conforme se depreende dos excertos abaixo

reproduzidos do Relatório e Voto. Senão, vejamos:

RELATÓRIO

13. Resta, ainda, um aspecto a apreciar: o valor da contratação. O art. 54-A

da Lei 8.245/91 afirma que o locador procede à prévia aquisição,

construção ou substancial reforma do imóvel, por si mesmo ou por terceiros,

atendendo as especificações do futuro locatário, para, só então, alugá-lo

por prazo determinado.

14. É certo que o locador, no caso de contratos build-to-suit, introduziu no

imóvel, por demanda do futuro locatário, uma série de benfeitorias julgadas

necessárias por este último e, em alguns casos, até mesmo benfeitorias

voluptuárias, além do projeto, o que aumenta os custos incorridos pelo

locador na preparação do imóvel. Por esta razão, o locador pretende ser

remunerado não somente pelo uso e pela fruição do imóvel, mas também

gastos com sua customização e, consequentemente, o valor contratual do

build-to-suit é maior que o valor de um aluguel convencional.

15. Uma dificuldade que surge para a determinação de um adequado valor

contratual é o fato de a Administração não possuir controle sobre os custos

incorridos pelo locador na customização do imóvel. Esta informação

permitiria que a Administração aferisse a compatibilidade do valor

contratual proposto com os valores do mercado imobiliário, considerados

o valor de uma locação convencional, o valor estimado por ela para a

adaptação do imóvel e o prazo contratual de locação, de modo que este

último valor e o prazo de locação fossem interpretados como um

financiamento das benfeitorias pretendidas pelo órgão ou entidade pública

locatária.

16. Vale observar que, tendo a Administração a possibilidade de estimar o

montante que empregaria na adaptação do imóvel e o valor do aluguel

pretendido pelo locador, pode-se estimar, com o uso de uma série histórica

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dos índices de reajuste, um prazo ao longo do qual a contratação guardaria

compatibilidade com os valores de mercado.

17. Assim, considerando que o imóvel pretendido seja empregado na

finalidade precípua do órgão ou entidade pública contratante, considerando

que sua localização seja comprovadamente aquela que proporciona o

melhor atendimento dessa finalidade e considerando que reste comprovada

a compatibilidade do valor da contratação com os valores do mercado

imobiliário, conclui-se ser perfeitamente aplicável o inc. X, do art. 24, da

Lei 8.666/93 à contratação de locação de imóvel a ser construído de acordo

com parâmetros mínimos a serem estabelecidos por órgão da Administração

Pública.

VOTO

50. (...)

c) configuração da compatibilidade do preço exigido com aqueles

praticados no mercado, podendo-se utilizar, como parâmetro, valor obtido

em laudo de avaliação a ser emitido pela Caixa Econômica Federal, à

época da efetiva locação do imóvel, estabelecendo-se, antecipadamente,

valores máximo e mínimo admitidos, em razão da necessária previsão de

dotação orçamentária; (Grifou-se)

9. Por fim, é importante destacar que, nos contratos built to suit, com vistas a

possibilitar o retorno dos investimentos realizados pelo locador, o prazo de locação é mais

longo, consoante se deduz dos trechos, abaixo reproduzidos, do Acórdão em debate:

VOTO REVISOR

5. (...)

b) a operação built to suit consiste na locação de um imóvel construído

pelo futuro locador conforme especificações predefinidas pelo futuro

locatário. O locador recebe aluguéis cujo valor permite o retorno dos

investimentos realizados na construção e a remuneração do uso do bem

imóvel por um longo período previamente determinado;

RELATÓRIO

16. Vale observar que, tendo a Administração a possibilidade de estimar o

montante que empregaria na adaptação do imóvel e o valor do aluguel

pretendido pelo locador, pode-se estimar, com o uso de uma série histórica

dos índices de reajuste, um prazo ao longo do qual a contratação guardaria

compatibilidade com os valores de mercado.

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17. Assim, considerando que o imóvel pretendido seja empregado na

finalidade precípua do órgão ou entidade pública contratante, considerando

que sua localização seja comprovadamente aquela que proporciona o

melhor atendimento dessa finalidade e considerando que reste comprovada

a compatibilidade do valor da contratação com os valores do mercado

imobiliário, conclui-se ser perfeitamente aplicável o inc. X, do art. 24, da

Lei 8.666/93 à contratação de locação de imóvel a ser construído de acordo

com parâmetros mínimos a serem estabelecidos por órgão da Administração

Pública.

18. Em relação aos aspectos legais aplicáveis e às exigências técnicas

necessárias para a celebração dessa modalidade de contrato da

administração, a única distinção que se observa é que, diferentemente dos

contratos de locação convencionais, nos quais a compatibilidade com os

valores de mercado resta demonstrada por simples pesquisas de preços, nos

casos de contratações buid-to-suit, deve-se demonstrar que tal modalidade

de contratação é mais vantajosa que a realização de benfeitorias em imóvel

alugado, constatada a impossibilidade de suprir a demanda de outras

formas, a exemplo da permuta.

19. Por fim, é importante ressaltar que o artigo 45-A da Lei 8.245/91 aponta

que a customização precede o contrato de locação, de modo que,

anteriormente à conclusão das obras, um contrato de promessa de locação

seria o único instrumento a vincular as partes envolvidas, não acarretando

qualquer ônus antecipado aos cofres públicos. (Grifou-se)

10. Observadas as condições e recomendações estabelecidas pelo TCU, decidindo-

se o Administrador a firmar o contrato de “locação sob medida” (operação built to suit),

cumpre consignar que a viabilidade legal expressa de utilização dos contratos built to suit na

Administração Pública foi recentemente consagrada pela Lei nº 13.190/2015, a qual

introduziu o art. 47-A no âmbito do Regime Diferenciado de Contratações Públicas – RDC

(artigos 1º ao 47-A da Lei nº 12.462/20111), o qual prevê a possibilidade de a Administração

incorporar o bem imóvel ao final da locação, desde que haja previsão em contrato, in verbis:

LEI Nº 12.462/2011

Art. 47-A. A administração pública poderá firmar contratos de locação de

bens móveis e imóveis, nos quais o locador realiza prévia aquisição,

construção ou reforma substancial, com ou sem aparelhamento de bens,

por si mesmo ou por terceiros, do bem especificado pela administração.

1 A Lei nº 12.462/2011, no tocante ao RDC, é objeto das Ações Diretas de Inconstitucionalidade nºs 4645 e 4655.

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§ 1º A contratação referida no caput sujeita-se à mesma disciplina de

dispensa e inexigibilidade de licitação aplicável às locações comuns.

§ 2º A contratação referida no caput poderá prever a reversão dos bens à

administração pública ao final da locação, desde que estabelecida no

contrato.

§ 3º O valor da locação a que se refere o caput não poderá exceder, ao mês,

1% (um por cento) do valor do bem locado. (Grifo não consta do texto

original)

11. No que concerne ao tipo de orçamento a ser utilizado para o pagamento da

despesa decorrente do contrato de “locação sob medida” (operação built to suit), esclarecemos

que o enquadramento orçamentário da despesa em pauta dependerá da avaliação da real

natureza do gasto, a fim de identificar o elemento de despesa.

12. Nesse aspecto, importante notar que, como reiteradamente repetido acima, a

locação sob medida – built to suit – é um contrato de locação, devendo ser, dessa forma,

considerada como uma prestação de serviço, nos termos do inc. II do art. 6º da Lei nº

8.666/1993, abaixo transcrito:

LEI Nº 8.666/1993

Art. 6º Para os fins desta Lei, considera-se:

I - Obra - toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,

realizada por execução direta ou indireta;

II - Serviço - toda atividade destinada a obter determinada utilidade de

interesse para a Administração, tais como: demolição, conserto, instalação,

montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção,

transporte, locação de bens, publicidade, seguro ou trabalhos técnico-

profissionais; (grifou-se).

13. Além disso, cabe mencionar que a natureza da despesa orçamentária é formada

de um código estruturado que agrega a categoria econômica, o grupo, a modalidade de

aplicação e o elemento de despesa. Sobre esse código, o Manual de Contabilidade Aplicada ao

Setor Público estabelece que o elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos

de gasto que a Administração Pública utiliza para a consecução de seus fins.

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14 Assim, considerando que o objeto de gasto em questão refere-se à locação de

imóveis para uso pelas Procuradorias da República nos Municípios de Sinop/MT e de

Cáceres/MT, a Unidade Gestora deverá emitir a nota de empenho na Natureza de Despesa

339039 (Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica), uma vez que o Elemento de Despesa

39 que compõe esse código possui a seguinte descrição no Anexo II da Portaria

Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio de 2001, in verbis:

PORTARIA INTERMINISTERIAL STN/SOF Nº 163/2001

ANEXO II

(…)

D - ELEMENTOS DE DESPESA

(…)

39 – Outros Serviços de Terceiros – Pessoa Jurídica

39 - Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica Despesasorçamentárias decorrentes da prestação de serviços por pessoas jurídicaspara órgãos públicos, tais como: assinaturas de jornais e periódicos; tarifasde energia elétrica, gás, água e esgoto; serviços de comunicação (telefone,telex, correios, etc.); fretes e carretos; locação de imóveis (inclusivedespesas de condomínio e tributos à conta do locatário, quando previstos nocontrato de locação); locação de equipamentos e materiais permanentes;software; conservação e adaptação de bens imóveis; seguros em geral(exceto os decorrentes de obrigação patronal); serviços de asseio e higiene;serviços de divulgação, impressão, encadernação e emolduramento;serviços funerários; despesas com congressos, simpósios, conferências ouexposições; vale-refeição; auxílio-creche (exclusive a indenização aservidor); habilitação de telefonia fixa e móvel celular; e outros congêneres,bem como os encargos resultantes do pagamento com atraso de obrigaçõesnão tributárias. (Grifou-se)

15. E nesse particular, em consulta pela transação CONNATSOF, no Sistema

SIAFI, cabe registrar que existe a natureza da despesa detalhada2 3390.39.10 (Locação de

Imóveis) para apropriação das despesas com remuneração de serviços de aluguel de imóveis.

Vejamos a função dessa natureza da despesa:

TRANSAÇÃO CONNATSOF (CONSULTA NATUREZA SOF), DO SIAFI

Código: 3390.39.00 – Outros Serviços de Terceiros - Pessoa Jurídica

Função: Registra o valor das apropriações das despesas com outros

serviços de terceiros – pessoa jurídica.

2 Na União o desdobramento do código da natureza de despesa orçamentária é feito, obrigatoriamente, até o nível de subitem, ficandocomposto por oito dígitos.

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Código: 3390.39.10 – Locação de Imóveis

Função: Registra o valor das despesas com remuneração de serviços de

aluguel e cessão de uso de prédios, salas e outros imóveis de interesse da

Administração Pública. (Grifou-se)

16. Desse modo, infere-se pela impossibilidade de utilização de orçamento de

investimento no objeto pretendido – built to suit –, em razão da natureza da despesa ser

classificada como de custeio – locação de imóvel – e da vedação estabelecida no inciso VI do

artigo 167 da Constituição Federal de 1988, in verbis:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988

Art. 167. São vedados:

(...)

VI – a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de

uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem

prévia autorização legislativa; (grifou-se).

17. Nesse sentido, cabe informar que as categorias de programação são

identificadas na Lei Orçamentária de 2016 e nos créditos adicionais por programas, projetos3,

atividades4 ou operações especiais e respectivos subtítulos, conforme estabelecido no § 1º do

art. 4º da Lei nº 13.242/2015, que dispõe sobre as diretrizes para a elaboração e execução da

Lei Orçamentária para 2016.

18. Assim, tem-se que, via de regra, a Administração não pode remanejar recursos

entre as categorias de programação distintas, sem prévia autorização legislativa,

principalmente quando houver ação orçamentária específica que acolha o desenvolvimento do

projeto. Quando houver necessidade de alteração nas suas categorias de programação, no caso

concreto, de projeto para atividade, deve-se providenciar tempestivamente as modificações

pertinentes na Lei Orçamentária Anual, tendo em vista a vedação do art. 167, inciso VI, da

Constituição Federal de 1988.

3 Projeto - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações,limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo. (MTO2016, pág. 42)

4 Atividade - Instrumento de programação utilizado para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que serealizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto ou serviço necessário à manutenção da ação de Governo.(MTO 2016, pág. 41)

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19. Diante disso, importante evidenciar, de forma resumida, as informações

relevantes sobre os créditos orçamentários das ações 13A2 (Construção do Edifício-Sede da

Procuradoria da República em Cáceres – MT) e 15AS (Construção do Edifício-Sede da

Procuradoria da República em Sinop – MT), as quais foram extraídas do Anexo I da Lei nº

13.209/2015 e do cadastro das ações orçamentárias integrantes da Lei Orçamentária de 2016:

13A2 – Construção do Edifício-Sede da Procuradoria da República em Cáceres - MT

Tipo: Projeto Valor: R$ 1.200.000,00

Descrição5:Construção do Edifício-Sede da Procuradoria da República em Cáceres – MT para atender e receber opúblico-alvo em instalações condizentes, que propiciem o bem estar, a satisfação coletiva e a melhoria daprestação do serviço público.

15AS – Construção do Edifício-Sede da Procuradoria da República em Sinop - MT

Tipo: Projeto Valor: R$ 800.000,00

Descrição:Construção do Edifício-Sede da Procuradoria da República em Sinop – MT para atender e receber opúblico-alvo em instalações condizentes, que propiciem o bem-estar, a satisfação coletiva e a melhoria daprestação do serviço público.

20. Da leitura das informações acima, constata-se que as dotações especificadas

como projeto estão destinadas às despesas com a construção do edifício-sede das PRMs de

Cáceres-MT e Sinop-MT, sendo vedado o uso no custeio das despesas com locação de

imóveis, que se classificam como atividade.

21. Ademais, ainda que seja providenciado o remanejamento dos créditos para uma

ação orçamentária classificada como atividade, a utilização desses créditos orçamentários para

diminuição de futuras parcelas caracterizaria antecipação de pagamento, o que, em regra, é

vedado pela legislação e jurisprudência pacífica do TCU, consoante se observa abaixo:

DECRETO Nº 93.872/1986

Art . 38. Não será permitido o pagamento antecipado de fornecimento de

materiais, execução de obra, ou prestação de serviço, inclusive de utilidade

pública, admitindo-se, todavia, mediante as indispensáveis cautelas ou

garantias, o pagamento de parcela contratual na vigência do respectivo

contrato, convênio, acordo ou ajuste, segundo a forma de pagamento nele

estabelecida, prevista no edital de licitação ou nos instrumentos formais de

adjudicação direta. (Grifou-se)

5 O campo “descrição” do cadastro de ações orçamentárias deve expressar, de forma sucinta, o que é efetivamente feito no âmbito da ação,seu escopo, suas delimitações e seu objetivo, conforme disposto no Manual Técnico de Orçamento – MTO 2015, pág. 37.

12/23

LEI Nº 4.320/1964

Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após

sua regular liquidação.

Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito

adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos

comprobatórios do respectivo crédito.

§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:

I - a origem e o objeto do que se deve pagar;

II - a importância exata a pagar;

III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.

§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados

terá por base:

I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;

II - a nota de empenho;

III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do

serviço.

ACÓRDÃO TCU Nº 1.160/2016 - PLENÁRIO

(…)

VOTO

(...)

22. Sobre essa matéria, em julgado desta Corte do qual fui relator, Acórdão

nº 1879/2011 – Plenário, considerei que é indevido o pagamento antecipado

por obras, serviços ou aquisições, salvo em casos excepcionais,

devidamente justificados.

23. Essa, aliás, é a jurisprudência predominante no Tribunal, que admite a

antecipação de pagamento, desde que em situações excepcionais,

devidamente justificadas pelo interesse público e observadas as devidas

cautelas e garantias. Resgato alguns precedentes, a partir de pesquisa na

jurisprudência selecionada desta Corte:

13/23

“A antecipação de pagamento somente deve ser admitida em

situações excepcionais, devidamente justificadas pelo interesse

público e observadas as devidas cautelas e garantias. Acórdão

1565/2015 - Plenário | Relator: VITAL DO RÊGO

É vedado o pagamento sem a prévia liquidação da despesa, salvo

para situações excepcionais devidamente justificadas e com as

garantias indispensáveis (arts. 62 e 63, § 2º, inciso III, da Lei

4.320/64; arts. 38 e 43 do Decreto 93.872/86. Acórdão 0158/2015 -

Plenário | Relator: WALTON ALENCAR RODRIGUES

Pode ser admitida a antecipação de pagamentos em casos

excepcionais, desde que devidamente justificados, considerando as

peculiaridades de cada caso e as garantias oferecidas, que devem ser

suficientes ao resguardo do interesse da administração. Em tal caso,

devem ser promovidas as devidas justificativas no âmbito do processo

de contratação, com informação detalhada dos benefícios e riscos

auferidos com essa antecipação. Acórdão 3003/2010 - Plenário |

Relator: VALMIR CAMPELO

O pagamento antecipado não é vedado pelo ordenamento jurídico,

contudo, é admitido apenas em situações excepcionais. A

possibilidade de pagamento adiantado deve ser condicionada à

existência de interesse público devidamente demonstrado, previsão no

edital e exigência de garantias. Acórdão 3614/2013 - Plenário |

Relator: BENJAMIN ZYMLER”

Em regra, os pagamentos relativos a contratos devem ser efetuados

após o regular cumprimento das obrigações. Pagamentos antecipados

somente devem ser admitidos quando houver garantias suficientes de

ressarcimento ao erário em caso de não cumprimento obrigacional,

comprovada economia de recursos e desde que haja a devida

justificativa. Acórdão 0496/2012 - Plenário | Relator: RAIMUNDO

CARREIRO

22. Em relação à incorporação do bem imóvel ao patrimônio público, cabe trazer a

lume a legislação que trata do assunto. Primeiramente, deve-se destacar que, no âmbito do

Ministério Público Federal, essa matéria é regulamentada pela Instrução Normativa –

MPF/SG/SA/Nº 001/1993, a qual dispõe nos seguintes itens:

14/23

INSTRUÇÃO NORMATIVA – MPF/SG/SA/Nº 001/1993

1. Baixar a seguinte Instrução Normativa (IN), com a finalidade

de disciplinar, no âmbito das unidades integrantes do MPF,

procedimentos inerentes ao recebimento, controle, padronização,

distribuição, alienação e baixa dos bens integrantes do Patrimônio,

conforme abaixo:

2. DA CONCEITUAÇÃO

(…)

2.6 Bens patrimoniais: consideram-se bens patrimoniais, os bens móveis

e imóveis.

2.6.1 Bens móveis: (...)

2.6.2 Bens imóveis: são os imóveis em geral, tais como as terras,

edificações, obras em andamento, benfeitoria e instalações incorporadas às

custas do Ativo Permanente, inclusive as despesas correlatas.

(…)

2.9 Incorporação: para efeito administrativo e controle patrimonial, os

bens móveis e imóveis que ingressarem no MPF passam a incorporar,

distintamente, o seu patrimônio, logo após sua aceitação.

(…)

4. DO REGISTRO PATRIMONIAL (TOMBAMENTO)

(…)

4.3 O registro patrimonial dos bens imóveis deverá conter, dentre outras,

as seguintes indicações:

a) tipo de imóvel, localização e atividade a que se destina;

b) planta completa, dimensões, confrontações e características

principais;

c) título de propriedade ou documento que autorize a posse;

d) custo de construção ou de aquisição.

(…)

15/23

4.12 A identificação dos bens imóveis far-se-á, basicamente:

a) pela sigla do órgão;

b) pelo número de registro patrimonial;

c) pelo registro no Departamento de Patrimônio da União - DPU;

d) pelo registro e controle no Sistema Integrado de Administração

Financeira - SIAFI, ou órgão equivalente.

5. DO INGRESSO DE BENS PATRIMONIAIS NO MPF

5.1 O ingresso de bens patrimoniais no patrimônio do MPF, far-se-á por:

a) compra;

b) cessão definitiva;

c) permuta;

d) doação;

e) fabricação própria;

f) construção (imóvel);

g) acervo;

h) outros.

(…)

5.6 No caso de aquisição de bem imóvel, decorrente de conclusão de

construção ou de recebimento por doação, o órgão recebedor,

providenciará o imediato e respectivo tombamento, à vista da

documentação hábil, após registro no DPU. (Grifou-se)

23. A competência, porém, para administrar o patrimônio da União foi conferida

ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, consoante disposto na alínea “i”

do inciso XVII do art. 27 da Lei nº 10.683/2003, abaixo transcrito:

LEI Nº 10.683/2003

Art. 27. Os assuntos que constituem áreas de competência de cada

Ministério são os seguintes:

(...)

XVII - Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão;

(...)

i) administração patrimonial;

16/23

24. Por sua vez, foi expedido o Decreto nº 8.578/2015, atribuindo à Secretaria do

Patrimônio da União a competência para efetivar atos relativos a imóveis da União e

respectivos registros e averbações junto aos cartórios competentes, conforme se verifica em

seu art. 41, ipsis litteris:

DECRETO Nº 8.578/2015

Art. 41. À Secretaria do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua

conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da

União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição,

alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos

relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações

junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da

União utilizados em serviço público;

V - proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a política nacional de gestão do

patrimônio da União, e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e

das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com

as demais políticas públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável.

(Grifou-se)

25. De igual modo, foi estabelecido no art. 1º do Regimento Interno da Secretaria

do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria GM/MP nº 152/2016, que a SPU deve, entre

outras finalidades, administrar o patrimônio imobiliário da União e promover a incorporação

de bens imóveis ao patrimônio da União. Transcreve-se o artigo em questão:

REGIMENTO INTERNO DA SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA

UNIÃO

Art. 1º A Secretaria do Patrimônio da União, órgão subordinado

diretamente ao Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão,

tem por finalidade:

17/23

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua

conservação;

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da

União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição,

alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos

relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações

junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da

União utilizados em serviço público;

V - proceder à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a política nacional de gestão

do patrimônio da União, e os instrumentos necessários à sua

implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e

das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com

as demais políticas públicas voltadas para o desenvolvimento sustentável.

(Grifou-se)

26. Desse modo, para incorporar ao patrimônio público o edifício construído em

terreno particular, em razão do contrato de locação de bem imóvel prever a sua reversão à

União ao final do prazo de locação, a Unidade Gestora deverá encaminhar toda a

documentação do edifício locado ao órgão regional da Secretaria do Patrimônio da União, a

quem compete, nesse caso, providenciar a incorporação do imóvel, com o devido registro

inicial do imóvel no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União –

SPIUnet.

27. Por outro lado, sendo o edifício construído em terreno da Administração

Pública, será de responsabilidade da unidade gestora a atualização dos dados do terreno, no

SPIUnet, relativos aos RIP Imóvel (campos contidos em Dados da Benfeitoria do Imóvel e

alguns campos contidos em Dados do Imóvel) e RIP Utilização (campos contidos em Dados

da Benfeitoria da Utilização e alguns campos contidos em Dados da Utilização).

18/23

28. A respeito da atualização do bem imóvel de uso especial da União, convém

trazer à lume o disposto no item 28 da Norma Brasileira de Contabilidade – NBC T 16.10

(Avaliação e Mensuração de Ativos e Passivos em Entidades do Setor Público) c/c os arts. 4º e

8º da Portaria Conjunta STN/SPU nº 703/2014, in verbis:

NBC T 16.10 – AVALIAÇÃO E MENSURAÇÃO DE ATIVOS E

PASSIVOS EM ENTIDADES DO SETOR PÚBLICO

IMOBILIZADO

(…)

28. Os gastos posteriores à aquisição ou ao registro de elemento do

ativo imobilizado devem ser incorporados ao valor desse ativo quando

houver possibilidade de geração de benefícios econômicos futuros ou

potenciais de serviços. Qualquer outro gasto que não gere benefícios futuros

deve ser reconhecido como despesa do período em que seja incorrido.

(Grifou-se)

PORTARIA CONJUNTA STN/SPU Nº 703/2014

Seção II

Da Atualização e Reavaliação

Art. 4º Para fins contábeis, após mensuração e lançamento nos sistemas

corporativos da SPU, os valores dos bens imóveis de uso especial da

União, autarquias e fundações públicas federais deverão ser:

I - atualizados sistemicamente, a cada ano, na data base de 31 de dezembro,

independentemente da classificação;

II - reavaliados, aqueles nos quais:

a) seja aplicado, a título de benfeitoria, valor percentual igual ou superior

ao estipulado pela SPU;

b) houver alteração de área construída, independentemente do valor

investido;

c) seja comprovada a ocorrência de quaisquer sinistros, tais como incêndio,

desmoronamento, desabamento, arruinamento, dentre outros.

19/23

§ 1º As atualizações automáticas previstas no inciso I do caput serão

processadas mediante aplicação de variação percentual:

I - da PVG6, vinculada ao respectivo imóvel, ao valor do terreno; e

II - do CUB7, ao valor contábil líquido da acessão.

§ 2º A reavaliação prevista nas alíneas "a" e "b" do inciso II do caput

deverá ocorrer no prazo máximo de 180 (cento e oitenta) dias da data de

atingimento do montante de aplicação estabelecido ou da atualização da

área construída nos sistemas corporativos da SPU.

§ 3º Não se aplica o disposto no inciso II do caput:

I - aos bens imóveis mensurados com base no valor de construção ou de

reposição depreciada; e

II - às alterações de área construída decorrentes de mera retificação.

§ 4º Não se aplica aos imóveis situados no exterior as regras relativas à

atualização.

(…)

Art. 8º Em relação a presente portaria, compete:

(…)

III - aos órgãos e entidades que tenham, por qualquer fundamento,

imóveis sob sua administração:

a) responsabilizar-se pelas despesas e corpo técnico necessários ao

cumprimento das obrigações previstas nesta Portaria;

b) observar os procedimentos de cadastramento, mensuração, atualização e

reavaliação estabelecidos nesta Portaria, bem como aqueles

complementares expedidos pela SPU; e

c) manter atualizados nos sistemas corporativos da SPU os dados

referentes aos respectivos bens imóveis. (Grifou-se)

29. Quanto ao registro contábil de incorporação do bem imóvel de propriedade da

União, convém informar que deverá ocorrer unicamente por meio do SPIUnet, que é a

principal fonte alimentadora do SIAFI para efeito de contabilização dos imóveis, conforme

disposto no art. 2º da Portaria Interministerial STN/SPU nº 322/2001 e na Macrofunção

02.11.07 (Imóveis de Propriedade da União) do Manual SIAFI. Vejamos:

6 PVG - planta de valores genérica: representação gráfica de uma localidade, onde estão indicados os códigos de logradouroscorrespondentes aos valores de metro quadrado de terreno em moeda vigente.

7 CUB - custo unitário básico: índice que reflete os custos de materiais e mão de obra, através de metodologia própria estabelecida emnorma brasileira editada pela ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas, calculado e divulgado pelo Sindicato da Indústria daConstrução Civil - SINDUSCON, em sua região de abrangência.

20/23

PORTARIA INTERMINISTERIAL STN/SPU Nº 322/2001

Art. 2º Definir a base de dados do SPIUnet como principal fonte

alimentadora do SIAFI para efeito de contabilização dos imóveis,

mantendo a contínua e tempestiva compatibilidade entre as informações

existentes nos Sistemas. (Grifou-se)

MACROFUNÇÃO 02.11.07 (IMÓVEIS DE PROPRIEDADE DA

UNIÃO) DO MANUAL SIAFI

2 - CONCEITUAÇÃO

2.1 - Bens públicos.

2.1.1 - Os de uso comum do povo - São os rios, mares, estradas, ruas e

praças;

2.1.2 - Os de uso especial - São os edifícios ou terrenos destinados a

serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual territorial ou

municipal, inclusive os de suas autarquias;

(…)

3 - PROCEDIMENTOS

Os procedimentos a serem adotados pelos Órgãos e Entidades

relacionados com o cadastramento, a avaliação e registro no SIAFI dos

imóveis de propriedade da União, Fundações e Autarquias e Empresas

Estatais Dependentes, observados as especificações de bens públicos do

Código Civil assim definidos:

3.1 - Imóveis de Uso Especial da União.

3.1.1 - Considerações Especiais:

3.1.1.1 - São considerados bens de uso especial da União os ativos

tangíveis utilizados na produção ou para fins administrativos e se espera

que sejam utilizados por mais de um exercício.

(…)

3.1.2 - Cadastramento

3.1.2.1 - De acordo com a Portaria Interministerial da STN/SPU N. 322 de

23 de agosto de 2001, o SPIUnet - Sistema de Gerenciamento dos Imóveis

de Uso Especial da União passa a ser a principal fonte alimentadora do

SIAFI para efeito de contabilização dos imóveis, mantendo a tempestiva

compatibilidade entre as informações existentes nos Sistemas.

21/23

3.1.2.2 - Os Órgãos Públicos Federais deverão cadastrar no SPIUnet os

imóveis de propriedade da União, de Fundações e Autarquias, de Empresas

Estatais dependentes, nos termos da Lei Complementar n 101, de 04 de

maio de 2000.

3.1.2.3 - Os registros feitos no SPIUnet utilizam um CIP - Cadastro

Imobiliário Patrimonial que possui os dados do imóvel e é utilizado apenas

pela SPU, e um ou vários RIP - Registro Imobiliário Patrimonial. O RIP

possui os dados do imóvel e da sua utilização e são utilizados nos processos

da SPU e registrados no SIAFI.

3.1.2.4 - A contabilização dos imóveis de uso especial (registrados no

SIAFI na conta 1.2.3.2.1.01.00 - BENS DE USO ESPECIAL

REGISTRADOS NO SPIUNET) deverá ocorrer unicamente através do

SPIUnet.

(…)

3.1.6 - Registro no SIAFI

3.1.6.1 - O registro no SIAFI será efetivado on-line através do SPIUnet de

acordo com a classificação de imóveis, na conta do grupo Bens de Uso

Especial Registrados no SPIUNET - 12321.01.00.

3.1.6.2 - A classificação no SIAFI depende da escolha do item no campo

"Tipo de Destinação" no SPIUnet (Quadro I).

3.1.6.3 - Os dados do SPIUnet registrados no SIAFI são: RIP, Código da

UG, Gestão, Tipo de Destinação (para classificação), Data da Avaliação.

(Grifou-se)

30. Em face de todo o exposto, e decidindo a Administração, em caráter

excepcional, firmar o contrato de “locação sob medida” (operação built to suit), somos de

parecer que:

a) a despesa pertinente ao contrato de “locação sob medida” deverá ser

custeada por crédito orçamentário detalhado na natureza da despesa

3390.39.10 (Locação de Imóveis);

b) a incorporação dos edifícios construídos para uso pelas Procuradorias da

República nos Municípios de Sinop/MT e de Cáceres/MT, deverá ser

providenciada junto à Secretaria do Patrimônio da União, quando a

edificação ocorrer em terreno particular, e pela unidade gestora, quando a

construção for realizada em terreno da Administração Pública; e

22/23

c) os valores disponíveis nas ações orçamentárias 13A2 (Construção do

Edifício-Sede da Procuradoria da República em Cáceres – MT) e 15AS

(Construção do Edifício-Sede da Procuradoria da República em Sinop –

MT), decorrente de crédito especial aberto pela Lei nº 13.209/2015 e

reaberto no atual exercício pela Portaria PGR nº 4/2016, detalhado no

Grupo de Natureza da Despesa 4 (Investimentos), não podem ser, em regra,

utilizados pela unidade gestora para diminuir o valor das parcelas mensais

futuras pertinentes à contratação em apreciação.

É o Parecer que submetemos à consideração superior.

Brasília, de agosto de 2016.

SEBASTIÃO PEREIRA DOS SANTOSChefe da Divisão de Normas e Procedimentos

Contábeis

ANTÔNIO PEREIRA DE CARVALHOCoordenador de Controle e Análise

Contábil

De acordo.À deliberação do Senhor Auditor-Chefe.

Aprovo. Transmita-se à PR/MT.

Em / 8 / 2016.

MARA SANDRA DE OLIVEIRASecretária de Orientação e Avaliação

SEBASTIÃO GONÇALVES DE AMORIMAuditor-Chefe

23/23