Participação em saúde: do que estamos falando?

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    Sociologias, Porto Alegre, ano 11, n 21, jan./jun. 2009, p. 218-251

    ARTIGO

    Participao em sade:Participao em sade:Participao em sade:Participao em sade:Participao em sade:do que estamos falando?do que estamos falando?do que estamos falando?do que estamos falando?do que estamos falando?11111

    MARIA LUCIA TEIXEIRAMARIA LUCIA TEIXEIRAMARIA LUCIA TEIXEIRAMARIA LUCIA TEIXEIRAMARIA LUCIA TEIXEIRAWERNECK VIANNA*WERNECK VIANNA*WERNECK VIANNA*WERNECK VIANNA*WERNECK VIANNA*

    MARIA DE LOURDESMARIA DE LOURDESMARIA DE LOURDESMARIA DE LOURDESMARIA DE LOURDESCACACACACAVVVVVALCANTIALCANTIALCANTIALCANTIALCANTI

    MARTA DE PINA CABRALMARTA DE PINA CABRALMARTA DE PINA CABRALMARTA DE PINA CABRALMARTA DE PINA CABRAL

    * Cientista Social, doutora e professora adjunta do Instituto de Economia e pesquisadora doLaboratrio de Economia Poltica da Sade (LEPS UFRJ).1 O artigo contou com a estreita colaborao das professoras Maria de Lourdes Tavares Cavalcantie Ludmila Antunes, doutoras e pesquisadoras associadas do LEPS. Contou, ainda, com o ines-timvel trabalho de Marta Henriques de Pina Cabral, Fabiana de Souza Faria e Isabel Mansur,mestrandas do Instituto de Estudos de Sade Coletiva da UFRJ, Julia Polessa, mestranda doInstituto de Filosofia e Cincias Sociais da UFRJ, e Fabiana Dutra, estagiria do Laboratrio deEconomia Poltica da Sade da UFRJ.

    Resumo

    Artigo elaborado no mbito do projeto Gesto Participativa em Sade: estu-do e sistematizao da produo acadmica e das experincias de conselhos e con-ferncias de sade, em desenvolvimento no Laboratrio de Economia Poltica daSade da UFRJ. Traz algumas reflexes a respeito do estatuto do conceito de parti-cipao no campo das cincias sociais, sob uma perspectiva histrica, na tentativade desenhar um pano de fundo que permita compreenso mais acurada do usorecente e recorrente desse conceito, bem como de sua avassaladora incorporaoao universo da sade. So formulaes de carter provisrio expostas com intuitode suscitar debate e contribuir na elucidao das indagaes sobre as possibilida-des e limites das instncias de controle social do Sistema nico de Sade. Emseguida, apresenta anlise preliminar da reviso dos artigos da rea de Sade Cole-tiva, publicados no Brasil ao longo das duas ltimas dcadas, sobre participaosocial e sade, ou seja, que enfocam os mecanismos de participao da socieda-de no sistema de sade, entre eles os conselhos criados (ou institucionalizados) apartir da lei 8142 de dezembro de 1990. Possui um carter preliminar, por se tratar

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    de pesquisa em desenvolvimento e por expor consideraes no amadurecidaspor completo no intuito de suscitar debate.

    Palavras-chave: Participao poltica. Participao social. Participao e sade.Conselhos de sade.

    1. Introduo

    o longo dos 16 anos de implementao do SUS, os Con-selhos de Sade e as conferncias de sade consolida-ram-se como espaos de mediao, participao e inter-veno de interesses e valores diversificados e plurais.Contudo, o desempenho desses fruns, ora imersos num

    debate sobre a negociao caso a caso da alocao de recursos financei-ros, ora desconcertados diante de uma imensa pauta de problemas gerais- no hierarquizados, no resolvidos e reapresentados constantemente demaneira cumulativa -, traz de volta a velha dvida: tratar-se-ia de umapotncia decisria ilusria?

    Este artigo faz algumas reflexes a respeito do estatuto do conceitode participao no campo das cincias sociais. A despeito de um certoabuso do recurso histria das idias, a tentativa de desenhar um panode fundo que permita compreenso mais acurada do uso recente e recor-rente desse conceito, bem como de sua avassaladora incorporao aouniverso da sade.

    Na prxima sesso, formulaes de carter provisrio so expostascom o intuito de suscitar debate e na expectativa de que ajudem a elucidaras indagaes sobre as possibilidades e limites das instncias de participa-o do Sistema nico de Sade (SUS). A seguir, apresenta-se uma brevereviso (tambm preliminar) de artigos publicados no Brasil ao longo dasduas ltimas dcadas sobre participao social em sade, ou seja, arti-gos que enfocam os mecanismos de participao da sociedade no sistema

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    de sade, entre eles os conselhos criados (ou institucionalizados) a partirda lei 8142 de 19902.

    2. Participao: em busca de um marco terico

    Participao - social, da comunidade -, controle social (leia-se dasociedade), gesto participativa. A legislao brasileira institucionaliza aprtica participativa com a Lei no 8.142 que dispe sobre a participao dacomunidade na gesto do Sistema nico de Sade e sobre as transfernciasintergovernamentais de recursos financeiros e d outras providncias, bemcomo institui, sem prejuzo das funes do Poder Legislativo, as instnciascolegiadas de participao, conferncias e conselhos de sade, atribuin-do-lhes papis deliberativos e fiscalizadores. O cumprimento desses pa-pis tem sido examinado por uma pujante literatura na rea de sadecoletiva, literatura que busca principalmente avaliar ou discutir a efetividadedas instncias criadas para dar voz chamada sociedade civil, em especialos Conselhos Municipais de Sade.

    Contudo, para o cientista social, uma questo mais abrangente pre-cede a avaliao da efetividade dos Conselhos (e outros fruns de partici-pao) como esferas simultaneamente de representao das partes envol-vidas com as polticas de sade, e de exerccio direto da cidadania pelapopulao. Resumida na indagao o que ou o que est sendo entendido como participao?, a questo se desdobra em outras pergun-tas tambm anteriores anlise da efetividade de um determinado arranjoparticipativo. Que processos devem ser considerados como participatrios:a escolha de representantes (e por quais vias) ou a expresso direta dedemandas (individuais ou coletivas)? Que dimenses da vida social devem

    2 Por necessidade de limitar o escopo do artigo foram selecionados apenas artigos da rea deSade Coletiva.

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    3 Considerar o pluralismo como corrente de pensamento alternativa ao marxismo ou mesmo chamada teoria das elites faz parte do etnocentrismo da cincia social americana. O pluralismoconsiste na descrio valorada de uma situao, a americana, e, no caso dos pluralistas maisconsistentes (Dahl e Lindblom, por exemplo), numa tomada de posio. Ver Dahl, R. Dilemmas

    ser destacadas para que se identifique a ao participativa? Enfim, emtermos tericos, como definir participao?

    Desde logo, vale uma sumarssima nota metodolgica. Definir umverbo de conjugao duvidosa no campo das Cincias Sociais. Entre cien-tistas sociais, h convergncias mais ou menos estabelecidas em torno dealguns conceitos, mas dificilmente se abre mo da expresso segundo talou qual autor, ou da anloga conforme tal ou qual abordagem, paraus-los. Definies de participao que ultrapassem a bvia perspectivada semntica vernacular tomar parte -, requerem a identificao de dife-rentes quadros de fundamentao terica, quadros esses formulados emtambm diferentes contextos histricos. Ou seja, pertinente afirmar queno h, a priori, um marco terico no qual incluir o conceito de participa-o. Esforos realizados por pesquisadores da rea da sade no sentido desituar teoricamente o conceito parecem confirmar essa afirmativa.

    Assim, Cortes (1996a, 73) procura mostrar como a questo da parti-cipao tratada, de modo diferenciado, por praticamente todas as cor-rentes de pensamento poltico e sociolgico. Seguindo a tendnciataxonomista da cincia social americana, a autora apresenta as cinco cor-rentes de pensamento que analisam o papel do Estado em sociedadesmodernas: o pluralismo, a teoria das elites, a nova direita, o marxismo e oneopluralismo. Deixando de lado a discusso que a prpria classificaosuscita3, a reviso de CORTES (1996a) sugere a impossibilidade de se enten-der o sentido do conceito de participao sem inseri-lo numa dada cor-rente terica. Entretanto, a autora enfatiza mais a dimenso propositivadas correntes examinadas do que os fundamentos que oferecem para aelucidao do conceito de participao.

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    of Pluralist Democracy (Yale University Press, 1982); Lindblom, C. Poltica e Mercados (Zahar,Rio de Janeiro, 1979); Manley, J. Neo-pluralism: a Class Analysis of Pluralism I and PluralismII (in The American Political Science Review, vol 77, jun 1983); Lindblom, C. Comment onManley (in The American Political Science Review , vol 77, jun 1983); Dahl, R. Comment onManley (in The American Political Science Review , vol 77, jun 1983).4 GASCN, TAMARGO ; CARLES (2005) citam como autores cujas definies se aproximam dessaconcepo Blas Tomic, Garca Delgado, Marshal Wolfe, Emanuel de Kart, Albert Meister, eorganismos como a CEPAL e as Naes Unidas. Grifos ausentes no original.

    pode-se identificar duas propostas bsicas de intensifi-cao da participao nas democracias liberais. A pri-meira, defendida pelos tericos da nova direita, pre-coniza a ampliao do direito de escolha do partici-pante, concebido como consumidor de bens e servi-os oferecidos por uma multiplicidade de produtorese prestadores, preferencialmente privados. A segunda,defendida por uma parcela dos marxistas e dosneopluralistas, prope a criao de mecanismosparticipatrios que venham a ampliar o direito dos ci-dados em influenciar o processo de deciso poltica(CORTES, 1996a, 75).

    GASCN, TAMARGO ; CARLES (2005, 2) tambm reconhecem que parti-cipao um conceito atravs do qual se podem perceber as transforma-es nos contextos histricos, econmicos, polticos e sociais nos quais anoo de participao foi assumindo distintos matizes em relao ampli-tude o