UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC)

CENTRO DE ENGENHARIA, MODELAGEM E CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

(CECS)

Eduardo Araujo Couto

AGENDA RETÓRICA E AGENDA LEGISLATIVA NO PRIMEIRO ANO DO

GOVERNO DILMA

São Bernardo do Campo

2015

UNIVERSIDADE FEDERAL DO ABC (UFABC)

CENTRO DE ENGENHARIA, MODELAGEM E CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

(CECS)

AGENDA RETÓRICA E AGENDA LEGISLATIVA NO PRIMEIRO ANO DO

GOVERNO DILMA

Projeto de Pesquisa apresentado ao Curso de Bacharelado em Ciências e

Humanidades do Centro de Engenharia, Modelagem e Ciências Sociais

Aplicadas da Universidade Federal do ABC como requisito para obtenção

do título de Bacharel em Ciências e Humanidades.

Aluno: Eduardo Araujo Couto

Professora Orientadora: Prof.ª Dr.ª Simone Diniz

São Bernardo do Campo

2015

Sumário

1 Introdução.............................................................................................................1

1.1 Tema e Discussão com a Bibliografia.........................................................1

1.2 Problema.....................................................................................................4

1.3 Hipótese......................................................................................................5

1.4 Objetivo.......................................................................................................6

1.5 Justificativa..................................................................................................7

2 Objetivos............................................................................................................8

2.1 Objetivos Gerais..........................................................................................8

2.2 Objetivos Específicos

3 Materiais e Métodos..........................................................................................9

4 Crongrama......................................................................................................11

5 Resultados esperados e Conclusões..............................................................12

Referências Bibliográficas....................................................................................13

1

1Introdução

1.1 Tema e Discussão com a Bibliografia

Com a promulgação da Constituição de 1988, as discussões sobre o modelo

político escolhido naquele momento e o que poderia ter sido feito, a Ciência Política

brasileira tem como tarefa estudos para compreender o novo panorama político-

institucional que resultou da redemocratização. Havia um grande receio no que diz

respeito à comparação com a configuração política de 1946: por que fazer

prevalecer presidencialismo, multipartidarismo e sistema proporcional, sendo que o

sistema que perdurou entre as décadas de 40 e 60 teve seu desfecho no golpe de

1964, a consequência de uma paralisia decisória, “ou seja, um colapso do sistema

político, resultante de sua incapacidade de funcionar (isto é, de tomar decisões

sobre questões conflitantes)” (SANTOS, 1986).

Tal paralisia teria lugar na nova ordem constitucional por conta de algumas já

citadas características do Sistema Político recém-inaugurado correlatas ao sistema

pré-ditatorial: presidencialismo, representação proporcional e multipartidarismo, com

tendências a partidos fracos e não representativos do ponto de vista geográfico e

estrutural. Silva (2011) lembra-nos que para muitos adeptos a essas críticas, “o

parlamentarismo estaria mais adequado à consolidação do sistema político do país e

aos propósitos democráticos” (Ibid., p. 20).

A razão do parlamentarismo ter mais sucesso na sua produção legislativa do

que o presidencialismo estaria no fato do governo ser mais facilmente dissolvível

sem muitas consequências de crise para o sistema como um todo: basta um voto de

desconfiança para novas eleições, enquanto o presidencialismo deve esperar

obrigatoriamente (a não ser que uma ruptura – golpe ou revolução – acabe com o

governo em questão), tendo que suportar qualquer tipo de crise. Linz (1991) exalta o

caráter flexível do parlamentarismo demonstrado acima, além de nos trazer que o

governo depende da confiança do Parlamento – a única instância democraticamente

legitimada.

Diferente do presidencialismo, que carrega em si um conflito de legitimação

democrática: o fato (que diferencia os dois tipos de governo) de haver eleição

2

exclusiva e majoritária (plebiscitária, para Linz) para o chefe do Executivo lhe dá a

possibilidade de reclamar total legitimidade democrática, pretensão de ser a voz do

povo na direção governamental. Mas, questiona o autor, os partidos (e os

parlamentares) não dispõem também de legitimidade democrática? Quem estaria

mais bem legitimado para falar em nome do povo? Linz conclui que não há princípio

democrático que resolva essa questão. Pode-se, como no caso dos EUA, pedir-se

por partidos mais disciplinados e responsáveis, em número menor, para atenuar tais

querelas.

O presidencialismo, então, combinado ainda com muitos partidos – e por isso

com diversas vozes ou “ambições” nas palavras dos federalistas norte-americanos –

fracos, ou seja, com forte atuação individual dos parlamentares (e por isso sem a

coesão necessária para sucesso), teria fortes tendências ao imobilismo. Portanto, a

relação de forças que o governo deveria coordenar seria demais dispersa para

chegar em uma coalizão, acrescentando o já citado argumento da divisão entre

Executivo e Legislativo, eleitos paralelamente e sem correlação obrigatória entre o

partido que recebe a presidência e os mais votados para deputados e senadores –

ambos com legitimidade democrática “plena”.

Quanto ao processo político, ou seja, a estruturação da competição política

para a proposição de leis e políticas públicas, Linz (idem) identifica que, enquanto no

parlamentarismo se trabalha no sentido de assegurar a maioria necessária para não

paralisar o sistema, seja por maioria absoluta (mais facilmente alcançável pelo

processo eleitoral e escolha do primeiro-ministro pelo Parlamento) ou pelos moldes

de uma democracia consociativa (coalizões); o presidencialismo tende a tomar seu

processo político com resultados de soma zero, ou seja, o “vencedor leva tudo”,

deixando perdedores no processo, de maneira mais prejudicial que no

parlamentarismo.

Abranches (1988) ainda adiciona outra variável ao insucesso: o federalismo, o

poder dos estados e dos governadores em mobilizar suas bancadas estaduais para

barrar projetos do Executivo federal. Fato correspondente a isso no cenário

brasileiro é o Senado, onde o Nordeste, Norte e Centro-Oeste, atuando em conjunto,

teriam 70% das cadeiras (são 3 por Estado) e assim poder de veto com maioria

qualificada.

A combinação dos fatores citados traria um nome especial para a

conformação política brasileira: o presidencialismo de coalizão, expressão cunhada

3

por Abranches (idem). Explico: visto que haja multipartidarismo, é muito difícil que o

partido que elegeu o presidente consiga, por si só, construir a maioria

regimentalmente necessária para a aprovação de seus projetos. Por isso, deve

buscar outros partidos para formar alianças e garantir número de parlamentares

suficientes apoiando as políticas que intenciona. Segundo Abranches e outros

componentes da já citada corrente pessimista, isso seria muito difícil, ainda mais

com um suposto poder de veto dos governadores que controlariam suas bases

estaduais, nos termos do federalismo acima descrito. A coalizão necessária seria

por demais ampla para ter consenso sobre qualquer assunto, gerando conflitos

dificilmente resolvíveis por meios institucionais, ainda mais com o caráter não-

flexível do presidencialismo

Há estudos paradigmáticos, porém, que surgem a partir do marco referencial

constituído por Figueiredo e Limongi, cuja constatação como referência deriva das

críticas à literatura “parlamentarista” e aos pessimistas quanto à nova configuração

institucional. Em Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional (1999), inicia-

se novo momento na literatura da Ciência Política brasileira, sobretudo em suas

ramificações institucionais. A saída para o suposto colapso previsto e já ocorrido em

1964 seriam resquícios (ou não) do período ditatorial à nova ordem constitucional:

Em primeiro lugar, em relação à Constituição de 1946, os poderes

legislativos do presidente da República foram imensamente ampliados. [...]

a Constituição de 1988 manteve as inovações constitucionais introduzidas

pelas constituições escritas pelos militares com vistas a garantir a

preponderância legislativa do Executivo [...]. (FIGUEIREDO; LIMONGI,

1999, p. 20)

A saída, portanto, para um suposto problema operacional – e estrutural –da

produção legislativa seria, na visão dos autores, um Executivo com forte poder de

agenda e com instrumentos à mão para fazer valer suas iniciativas: tal poder do

executivo serviria como barganha para negociar uma coalizão responsável com o

Legislativo. Há outros fatores de crítica à visão pessimista dos autores que podemos

aqui classificar como “parlamentaristas” ou aliados à suposta retomada da paralisia

decisória: a disciplina partidária – analisada e constatada empiricamente pelos

autores no período de 1989 a 1994 – cuja importância é dada pela constatação de

que a “unidade de referência a estruturar os trabalhos legislativos são os partidos e

4

não os parlamentares” (Ibid., p. 20); a centralização do Poder Legislativo em torno

de seus líderes partidários – fatores estes que auxiliariam na condução do processo

legislativo como cooperativo entre os poderes (coalizão) e assim alçassem sucesso

na produção de leis – e, por consequência, políticas públicas.

A partir da constatação de que os estudos oriundos desse paradigma iniciado

por Figueiredo e Limongi, dentre outros que se seguiram, destacam o proeminente

papel de que dispõe o Poder Executivo na produção de políticas públicas. Temos,

assim, o principal fator que operacionaliza tal expediente: o poder de agenda de que

pode lançar mão o presidente.

Figueiredo e Limongi colocam que o funcionamento do presidencialismo no

Brasil não difere muito dos regimes parlamentaristas, pois os presidentes, para

formar seus governos, devem formar uma coalizão multipartidária, o que assegura

votos suficientes para suas iniciativas.Para além disso, porém, poderes institucionais

seriam o motivo de tal primazia: poderes constitucionais de iniciativa exclusiva –

sobretudo de matéria orçamentária eedição de medidas provisórias, além da medida

ex post do veto presidencial.

1.2 Problema

O projeto aqui proposto pretende, entretanto, dar um passo atrás em relação

aos mecanismos supracitados. Entendemos que tais recursos nem sempre são

suficientes para que o Executivo alcance suas pretensões, não fosse assim não

haveria matérias originadas pelo (a) Presidente e rejeitadas e/ou vetadas quando da

sua tramitação no Legislativo.

Argumentamos que para além dos poderes de agenda o mandatário do Poder

Executivo recorre a ações estratégicas para fazer valer seus interesses e evitar o

fracasso presidencial em sancionar suas proposições legislativas.Quais as

estratégias das quais o presidente poderia lançar mão para obter garantias de que

não será rejeitado na parte final do trâmite legislativo, aqui entendido como o

processo legislativo institucionalizado no Poder Legislativo?

A literatura norte-americana, na figura de Larocca (2006), por exemplo, pode

dar-nos pistas para tal problema. Perguntando-se em que medida o presidente

norte-americano – que dispõe apenas do veto presidencial dentre as opções

institucionais elencadas acima – influencia o processo legislativo, o autor propõe

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atuações informais do Executivo na promoção de suas políticas, a partir de

assimetrias informacionais: de um lado, as agências executivas, que sobretudo a

partir de informações ditas técnicas são acionadas para usar de seu know-how e

colocar projetos de difícil entendimento para os membros do Legislativo; de outro

lado, a matéria-prima para a discussão de nosso problema, o poder mobilizador de

que dispõe o mandatário do Executivo em relação à população: o going-public,

discursos que pautariam as propostas do governo e trariam saliência pública aos

assuntos que deseja colocar na agenda política do país.

Há uma segunda série de questionamentos: quando utilizar o poder

informacional em relação à população? Qual sua efetividade? E, tratando da

realidade brasileira, considerando que o principal instrumento apontado por Larocca

para a efetivação de tal mecanismo – o State of the Union, discurso programado e

de suma importância para a política estadunidense – não se encontra no Brasil, de

quais mecanismos poderia lançar mão o Executivo de nosso país?

Para as primeiras perguntas, Larocca tem repostas. Segundo ele, o going-

publicconstitui-se como arma intensiva e pontual do Executivo, devido à limitação do

número de assuntos que podem permanecer salientes de forma tão efetiva a ponto

de ter chance para transformar-se em legislação.

Para a última, porém, fica a questão: o Executivo brasileiro utiliza

mecanismos informais – donde o termo agenda retórica – para mobilizar a

população ou o próprio Congresso em relação a suas políticas? Em que medida?

1.3 Hipótese

A hipótese que permeia esse projeto tenta articular a obra de Larocca com as

estratégias que podemos depreender do referencial de Figueiredo e Limongi: o

Executivo anuncia publicamente uma determinada proposta de política pública, que

funcionando como uma espécie de “balão de ensaio” possibilitaria a(o) presidente

estimar o grau de apoio e oposição à proposta, antes de submetê-la formalmente ao

Congresso.Para tanto, é necessário retomar o debate conceitual sobre as diferentes

agendas presidenciais.

Primeiramente, seguindo a trajetória de Larocca, temos que a definição

importante de agenda para a problemática de que estamos tratando é a de resultado

de um controle sobre os assuntos (issues) que o Congresso discute. Nessa

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perspectiva, medir o sucesso dos mecanismos informais de que pretendemos tratar

é avaliar as pautas mais debatidas do Congresso em contraposição ao que o (a)

presidente postulou em suas idas ao público.

Em segundo lugar, Kingdon (2003) nos diz que não há uma únicaagenda

presidencial, dividindo-a em agenda governamental, como os temas que estão

recebendo atenção; e agenda de decisão, como itens já levantados para um

desfecho final.

Dado o seguinte panorama, e tentando de certa forma adequá-lo ao escopo

da pesquisa, há duas “agendas” sobre as quais devemos lançar luz: a retórica e a

legislativa.

A primeira, segundo Cohen (2012), é formada por todos os assuntos que o (a)

presidente levanta em público, usualmente dirigindo-se à população, seja na forma

de discurso, à mídia ou grupos de interesse. É a forma de anunciar suas intenções,

prioridades e propostas, além de – segundo a nossa hipótese – testar o cenário

político para almejar eventuais apoios.

Em relação à agenda legislativa, é a que requere de qualquer forma a ação

do Legislativo: no caso americano (COHEN, idem), pela impossibilidade de ação

legislativa do Executivo; no caso brasileiro, pela necessidade da submissão pelo

menos de parte da legislação ao Legislativo.

1.4 Objetivo

A principal meta a ser perseguida nesta proposta de pesquisa é identificar tal

estratégia na ação da presidente Dilma em seu primeiro ano de mandato (2011),

verificando a partir disso o quão relevante seria dizer que tal uso ajuda em certa

antecipação da ação dos parlamentares ou apoio público de ação proposta.

Para tal, tem-se como objetivo levantar as propostas de políticas públicas (e

afins) anunciadas na mídia governamental, especificamente no programa de rádio

“Voz do Brasil”, da agência do governo Empresa Brasileira de Comunicações (EBC),

compondo assim um método de aferição da chamada agenda retórica nos termos

acima descritos e assim entender quais políticas públicas formaram esta agenda

para a presidente, e a partir disso analisar qualitativamente as questões

apresentadas nos termos de tempo e relevância (ESHBAUGH-SOHA, 2005, p. 259).

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Além disso, há de se definir se a presidente utilizou de várias estratégias –

sendo isso parte da hipótese – e se as diferenciou de acordo com o tipo de política

que visava apresentar, inclusive para determinar se há tipos de issues mais

correlacionadas ao going-public.

1.5 Justificativa

Apesar da contribuição do paradigma aqui sintetizado nas figuras de Limongi

e Figueiredo, é necessário avançar na compreensão de certos aspectos que

compõem as estratégias presidenciais para seu sucesso legislativo e na expansão

do entendimento das relações entre Legislativo e Executivo. Mapear o

comportamento estratégico dos atores políticos pode ser uma etapa importante para

o combate da crença de que é necessário recorrer a práticas ilícitas para obter a

aprovação de matérias relevantes para a vida política brasileira.

Entender o comportamento do (da) presidente nas dimensões teórica e

empírica pode ser chave para contribuir em um melhor entendimento do desenho e

do desempenho institucional do Executivo; ademais, constitui avanço dentro do tema

da(s) agendas presidenciais.

Além disso, é necessário abarcar dentro dos estudos da Ciência Política

brasileira inovações em termos de tecnologia. Apesar do rádio ou mesmo do

programa “Voz do Brasil” não serem novos meios de utilização política, seu uso

ainda é restrito nas análises do processo legislativo e político de uma maneira geral,

onde normalmente se recortam trabalhos investigativos no que tange ao poder da

mídia em relação aos estudos institucionais.

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2Objetivos

2.1 Objetivos Gerais

Os objetivos gerais dessa pesquisa a ser realizada são, além daqueles já

dispostos em 1.3,1.4 e 1.5, verificar os meandros da estratégia goingpublic descrita

aqui a partir dos trabalhos de Larocca (idem). Para tal, lançaremos mão, assim como

o autor citado, de classificação temática das proposições apresentadas, verificando

assim quais problemas o governo quer repassar ao debate público e, por

consequência (e suposta pressão popular), ao Congresso. Com isso, perceberemos

ou não se é possível antecipar a ação do poder Legislativo em futura votação de tal

proposição. Quão relevante, nesse sentido, é o apoio do público?

Além disso, outras variáveis podem ser observadas: são políticas de curto ou

longo prazo? Dentro da classificação de Lowi (1972, apud Frey, 2000), são

distributivas, redistributivas, regulatórias ou constituintes? Qual o grau de sucesso

de tal estratégia?

Por fim, Larocca também coloca que o primeiro ano de mandato dos

presidentes norte-americanos são os mais importantes e efetivos nesse tipo de

estratégia, pois os olhos do público estão voltados à posse e esperam que o poder

de agenda se estabeleça.

2.2 Objetivos Específicos

Os objetivos específicos estão contidos nos gerais: o estudo de caso servirá

também para uma análise mais detalhada do primeiro ano de mandato da presidente

Dilma Rousseff, abrindo o caminho para um entendimento mais profundo do perfil

pessoal da mandatária, seguindo a linha de Neustadt (1960) e Diniz (2005) para

compreendermos as habilidades e estratégias pessoais de Rousseff.

Para chegarmos ao objetivo geral de classificar as políticas tematicamente,

Larocca chama a atenção para a metodologia de tal classificação. Está dentre os

objetivos, portanto, a análise de diversas metodologias já criadas, ou a partir destas

elaborar uma mais confortável à nossa análise.

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3 Materiais e Métodos

Os materiais necessários para a execução do projeto aqui proposto se

restringem à bibliografia que será revisada, cuja amostra se encontra nesse

documento; às transcrições e programas em áudio disponíveis no site da Empresa

Brasileira de Comunicações; à busca e/ou criação de banco de dados das

proposições legislativas apresentadas ao Congresso pelo Executivo; e à utilização

de software de manipulação de dados para contabilizar os programas e políticas

anunciados n’A Voz do Brasil e fazer os testes e correlações necessários, dentre

eles: a variação temática dos projetos e programas e sua interferência em seu

sucesso; o formato (projeto ou programa), até como forma de fugir da tramitação

legal; etc.

Quanto aos métodos, pode-se vê-lo ao decorrer deste texto: a revisão

bibliográfica da literatura sobre o modelo institucional atual brasileiro, agenda(s) e

afins; a manipulação de dados, seja da agenda retórica ou da agenda legislativa

para tirar daí conclusões quantitativas e sobretudo qualitativas sobre o uso dos

mecanismos, objetos desta pesquisa.

Há de se destacar, quanto aos métodos, a variável temática, dentro de

estudos mais qualitativos. É necessário o desenvolvimento de uma classificação que

seja, assim como coloca Larocca (2006), nem tão abrangente nem específico ao

ponto de criar uma hierarquização confusa. A multiplicidade de temas e subtemas

intrínseco a um só projeto de lei pode ser um empecilho nesse sentido, assim como

os chamados “jabutis”, leis (especialmente medidas provisórias) que contêm uma

série de assuntos cuja conexão é difícil de fazer. Almejamos, então, uma

classificação exclusivista ao ponto de ser facilmente discernível, mas cirúrgica o

suficiente para não perder detalhes importantes.

A categorização também perpassará, como já citado, a classificação de

Eshbaugh-Soha, no sentido das dimensões de tempo e relevância, para averiguar

de melhor forma o tipo de política que o Executivo crê que seja mais efetiva anunciar

publicamente. A tabela 1 dá mais base para compreendermos tal classificação:

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Tabela 1. Dimensões de tempo e relevância de políticas anunciadas.

Dimensões Longo Prazo Curto Prazo

Relevantes Políticas importantes Políticas Efêmeras

Não-relevantes Políticas Incrementais Políticas Secundárias

Obviamente, haveremos de tentar encontrar definições mais concretas e

adaptadas ao cenário brasileiro de relevância e “prazo”. É importante destacar, por

fim, que os dois tipos de classificação apresentados aqui, relacionados com a

análise da conjuntura política, social e econômica do período estudado, se

complementarão para uma abordagem multifacetada do objeto.

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4 Cronograma

Sobre o plano proposto para execução da pesquisa,a Tabela 2 mostra

cronograma com planejamento para a duração do projeto de iniciação científica, 1

ano a contar a partir de sua aprovação. A divisão em trimestres foi proposta por

previsão da duração de cada etapa.

Tabela 2. Cronograma de execução do projeto.

Ação 1º

trimestre 2º

trimestre 3º

trimestre 4º

trimestre

Levantamento de dados “Voz do

Brasil”

Manipulação de dados “Voz do Brasil”

Levantamento de dados “Agenda

Legislativa”

Manipulação de dados “Agenda

Legislativa”

Manipulação das duas bases de

dados – correlações

Revisão Bibliográfica

Redação de artigo científico a partir

dos resultados

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5 Resultados esperados e Conclusões

Seguindo as hipóteses da pesquisa, acreditamos que o Executivo se utilizou e

se utiliza fartamente de seu poder de mobilização pública a partir das mídias,

sobretudo em relação àquela que detém maior poder: a mídia oficial do governo.

Para tal, a multiplicidade de estratégias possíveis (dentre as que estudaremos e

outras tantas revistas na bibliografia (Diniz, 2005 e Larocca, 2006, por exemplo))

segue a diversidade dos projetos apresentados, a partir de ação racional.

Acreditamos também que os dados coletados pelo Executivo quando da

divulgação de suas intenções servirão como base para a tomada da próxima

decisão estratégica: seja apresentar ou não o projeto ao Legislativo, desistindo ou

lançando mão de programas sobre os quais o Executivo tem autonomia para por em

prática sem necessitar do trâmite legislativo; do tipo de proposição legislativa que

poderá submeter ao Legislativo (Medida Provisória, Projeto de Lei Ordinário,

orientação a sua bancada de propor legislação, etc.); da necessidade ou não de

acionar seu corpo técnico assistente ou de ir a público mais incisivamente (cf.

Larocca, op. cit.) – resumindo o argumento acima como antecipação da ação do

Legislativo. Ou até mesmo o contrário do acima: manifestações do Legislativo que

demandarem respostas do Executivo via mídia, e talvez até mesmo iniciando um

novo issuena Agenda Retórica.

Por fim, esperamos que haja diferenças no resultado do processo legislativo

quando o Executivo lança mão do going public; mudança essa conspirando a favor

do governo.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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1960.

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pós 88. 2011. 162 f. Tese (Mestrado) – Universidade Federal de São Carlos. São

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