.334.56

A t·spt"ci.11iz.\çào e J protis-ionalizaçào hahzam os desafios par.1 .1~ políci.is no ;t·culo XXI. Jean-Claude Moncr. 11m

dos nui~ ennnentes analistas europeu. d,1 scgur.mp púbhc.i, oferece neste li­ no um quadro rigoroso dos modelos insritucionars e do funcionamento con­ creto das policias européias, passando em revista desafios semelhantes àquc­ les colocados p.1r.1 as políci:is no Brasil: a segurança do cidadào, os dilemas da lei e da ordem, o crime organizado, o terrorismo. P.,fíri,1s e St1âcd,1d,._, 11r1 E11- top« é. portanto, uma contribuição no­ rável para policiais, operadores do di­ reiro e estudiosos repensarem a polícia no contexto dos processo, de consoli­ dação democrática no continente lati­ no-americano.

P.•.UL•l SERCJ(J P!i'IIElRl)

Cicnrista político e professor rirular do Departamenro de Cí êucia Política da

FFLCH-USP

o da Justiça ~, de Sagurança Pública

.-R, VER E OUV\R

i....:.mP'ltú para Protiss1onais ca ctc, Cidadão

Aj93íú-32 NOGP

Estado de Goiás ACADEMIA DE POUcrA MJUTAk

BIBLIOTECA (62) 3201-1614

érie rolrd~ e Sociedade 3 Organ ização: Nancy C.irdia

N[\I NÚCLEO DE J:STUDOS DA VIOWCIA - CJ:PID-l'APESP-USI'

Coordmadordo Progr:amll de Paulo Slrgio Pinheiro Pt$1J11is11 (afauado)

úorrfoiador (n11 ixacido} t Caordt.na.dor Sfrgio Adorno dr, Proglilmo de Dimmina(iiO Cocmlmadora do Programa de N~nqr Cardia Troneftrinrill de Conl'iuimrn to

Geren1e d-0 Projeto Eduardo Brito

llNl\'ERSCDADE DE SÃO PAULO

Reiror Vice-reitor

Adolpho José McUi Hélio Nogueira da Cruz

EDITORA DA UNIVERSIOADIJ DE SÃO PAULO

Dire,or-pres/Jerite Plínio Martins Filho

COMISSÃO EDlTORIAL

Presidente José Mindlin Vice-preside111e Oswaldo Paulo Forauini

Brasfllo João Sallum Júnior Carlos A tbeno B arbosa Dan tas Guilherme Leite da Silva Dias Laura de M ello e Sou za Murillo M~rx Plínio Martin, Filho

Diretora E,litorial Sil vana l:l i ral Diretora Comerciai Eliana Ura.bayashí

Diretora Administrativa Angela Maria Conceição Torres Edltnru-assístente Marilena Vizcntín

Jean-Claude Monet

POLÍCIAS E SOCIEDADES NA

EUROPA

TRADUÇÃO

Mary Amazonas Leite de Barros

FORO NEV - Nucleo de I edusp rOUNDATION Estudos d~ Violência•USI' -

Título do original em ingl!s Polices ti Soâltú ar Ewript

Copyright~ 1966 by Jean-Claude Monet

D.Jd0> Internacionais de Catalogaçã» na Publicação (CIP) (amara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Monet, Iean-Clnudc. Policias e Sociedades na Europa / Jean-Claude Monct;

tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. - 2.. ed, - São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2002. - (Polí­ cia e Sociedade; n, 3)

Titulo do original: Polices d Sociérés en Europc Bibliogu.fia ISBN 65-314-0648-X

l. Criminalidade - Lula contra 2. Polícia - Aspectos So­ ciais 3. Policia - Europa I. Título. H. Série.

01-3634 CDD-363.2094

lodices para rat:Uogo sisternâtico: L Europa: Polícia. Aspectos Sociais 363.2094

Direitos em língua portuguesa reservados à

Edusp- Editora da Universidade de São Paulo Av. Prof. Luciano Gualberto, Traves.s.a J, 374 6• andar- Ed. da Antiga Reitoria - Cidade Universitária 05508-900- São Paulo - SP- Brasil- Fax (Oxxl 1) 3091-4151 TeL (Oxxl 1) 3091-4008 / 3091-4150 www.usp.br/edusp - e-mail: edusp@edu.usp.br

Printed in Bm.il 2002

Foi feito o depósito legal

SUMARIO

Prefácio 9 Introdução 15

l. Polícias de Ontem 31 2. Nascimento das Polícias Modernas 55 3. Os "Modelos" de Polícia na Europa 79 4. Missões> Poderes e Forças de Polícia 103 5. Os Policiais 129 6. Os Desencontros da Segurança 157 7. Crime Organizado: A "Face Sombria da Sociedade" 183 8. A Lei e a Ordem: O Fio da Navalha 213 9. Terrorismos e Democracia 243

10. Polícias e Sociedades: A Crise de Legitimidade 275 11. Europa dos Policiais ou Europa dos Cidadãos? 311

Bibliografia 337 índice Temático por Capítulos e Países 341 Índice Temático "Cooperação Policial Internacional" 351 Índice dos mapas, gráficos, quadros e tabela 353

7

PREFÁCIO

JOHNBENYON Diretor do Ccn lro de Estudos da Policia

Universidade de Leicester

Com a aproximação do fim do milênio, as questões referentes à "lei e à ordem" se colocam com crescente intensidade. Os problemas de ordem pública e de criminalidade afetam todas as sociedades e, em muitos países, a evolução dos fatos não é encorajadora. De uma ponta à outra da Europa, os conflitos raciais e étnicos, os progressos da violência nas relações individuais, a delinqüência - assaltos, rou­ bos e vandalismo - inspiram inquietações. O aumento alarmante do uso e do tráfico de drogas, o espectro do terrorismo, o crime organizado metem medo ... Nossa épo­ ca é, decididamente, bem interessante!

Nessas condições, não é de surpreender que as estruturas e o funcionamento da policia suscitem cada vez mais interesse e que a maneira de "fazer o policiamento" provoque debates em todos os países da Europa. Quando tudo corre bem, pouco se fala da polícia. Mas, em período conturbado, é para ela que se voltam os cidadãos. Infelizmente, os tempos são difíceis para a polícia - e não só por causa dos avanço da criminalidade e das perturbações da ordem pública: a preocupação crescente com os direitos humanos e as liberdades, a demanda geral de responsabilidade pesam também sobre a atividade policial.

Por muitas razões, tanto práticas como teóricas, faz-se sentir a necessidade d um estudo comparativo preciso sobre as condições políticas, econômicas e saciai em que a ação policial se exerce e sobre as modalidades que ela reveste: não é mai possível, atualmente, fazer policiamento ignorando pura e simplesmente os proble­ mas e as práticas dos parceiros europeus. Completa e detalhada, :1 obra de Jean­ Claude Monet chega, portanto, no momento exato.

9

POL!CIAS E SOCIEDADES NA EUROPA

O estudo das transformações internas na organização policial é uma dimensão essencial deste trabalho, no qual a profissionalização, a especialização e a politiza­ ção da polícia se constituem em objeto de desenvolvimentos substanciais.

O projissionalismo dos policiais - sua competência, consciência profissional eficácia - é, certamente, muito desejável. Em compensação, sua profissionalização comporta riscos, ainda que ela lhes confira eventualmente vantagens (em termos de estatuto, de condições de trabalho, de remuneração ... ): ela favorece a autonomiza­ ção da polícia (da policia profissional, bem entendido: isso não se aplica às voluntá­ rias), mas a torna inacessível; e, numa sociedade democrática, os policiais sabem que não podem exercer seu ofício corretamente se não contarem com o apoio e a colabo­ ração do público.

Especialização e profissionalização andam juntas. A criação, na polícia, de gru­ pos e de unidades especializadas pode, certamente, justificar-se pela necessidade de enfrentar situações e tipos de delitos particulares. Mas tem o inconveniente de des­ valorizar o papel do policial de rua, quando esse agente é que conta nas relações com a população e na manutenção da ordem cotidiana. Ela distancia, além d.isso, ainda mais a polícia da população. Lorde Scarman resume: "Dotados de conhecimentos e habilidades de ponta, presos a códigos de conduta que lhes são próprios, os policiais profissionalizados de hoje correm o risco de se tornar 'um corpo de elite' separado do resto da coletividade"

Há vinte ou mais anos, enfim, a politização da polícia tende a se agravar, levan­ do-a a discutir o papel que lhe cabe desempenhar e os controles aos quais ela está submetida. Em certos países - por exemplo, no Reino Unido-, a polícia está estrei­ tamente ligada a um só partido. Certamente, a politização da polícia pode, em cer­ tos aspectos, ser uma coisa positiva nas democracias contemporâneas: ela favorece o acordo, ajuda a compreender as aspirações por mais responsabilidade e a fazer as escolhas necessárias no que concerne à definição das prioridades e à destinação dos recursos. Mas, ao se identificar com partidos, interesses e pontos de vista particula­ res, a polícia agrava suas próprias divisões, compromete sua legitimidade, embota sua eficácia.

Outra dimensão importante do debate sobre a polícia e a democracia na Euro­ pa: a reflexão sobre as raízes económicas e sociais da criminalidade, dos distúrbios da ordem pública e da delinqüência. Jean-Claude Monet dedica um capítulo esclarecedor à manutenção da ordem. De maneira geral, as sociedades européias não passaram por distúrbios graves no período que vai do pós.guerra aos anos 80. Cer-

10

Estado de Goiás ACADEMIA DE POLICIA MILITA

BIBLIOTECA (62) 3201-1614

tamente, houve exceções importantes, tais como o movimento contestatário dos anos 60 na França e na Holanda ou ainda o aparecimento do hooliganismo nas par­ tidas de futebol. Mas é principalmente a partir de 1980 que os distúrbios da ordem pública se tornaram inquietantes, com as rebeliões urbanas, a crise das periferias, o aumento das violências raciais, o recurso de alguns grupos à ação direta, ou mesmo, à violência destrutiva como modo de expressão comum de suas reivindicações polí­ ticas e sociais.

Essas desordens têm origem em um ambiente ideológico, político, econômico e social caracterizado por diversas formas de pobreza. Assim como a pesquisa de Kerner sobre os distúrbios em 1967 nos Estados Unidos1, a pesquisa de Scarman so­ bre as rebeliões de Brixton de l 98 l2 mostra que tais distúrbios surgem quando o de­ semprego é elevado, a habitação precária, a discriminação racial generalizada. O desespero leva muitos jovens a se sentirem rejeitados pela sociedade, impressão re­ forçada, nos grupos imigrantes, por sua fraca representação política assim como pela provocação e pelas agressões racistas das quais são objeto.

:Ê nessas condições que a polícia, que não está ali por nada e não tem domínio dessas situações, é instada a fazer respeitar a ordem e a prevenir a delinqüência. Em diversos países europeus, infelizmente, certos agentes, infringindo os deveres de sua posição, adotam por sua vez uma atitude racista. Lorde Scarman pôde verificar a extensão da hostilidade que, nos bairros desfavorecidos das cidades ( inner citiess, opõe os jovens, em especial os jovens imigrantes, à polícia - uma polícia que, na opinião deles, os hostiliza, os maltrata, persegue, e que encarna, a seus olhos, um regime indiferente às suas dificuldades. Combinados com o desemprego e a desigual­ dades, os problemas de policia "contribuem': escreve ele, "para criar um clima social propício à violência. Quando a pobreza e o sentimento de frustração são tão gran­ des como entre os jovens imigrados de Brixton, a probabilidade de que distúrbios eclodam torna-se realmente forte'".

Toda reflexão sobre os problemas policiais atuais deve levar em conta o seguin­ te: o desemprego, a pobreza, engendram conflitos, divisões e violências. Aspiraçõe frustradas, desilusões repetidas e ressentimento crescente solapam, naqueles que deles são vítimas, a confiança que poderiam ter nos mecanismos de regulação poli-

PREFÁCIO

11

1. Report of tlu: National Advisory Commimo11 on Civil Disorders (The Kerner Commission). W.1shington, U'' Governmcnt Printing Officc, 1968.

2. 1"he Brixto« Disorders, 10-12 A/>ril 1981: Repor/ of 1111 lnquiry !,y tlw Rt. Ho11. Lord Smrm1111, OBF., London, HMSO, 1981 Cmnd. 8427, p. 75.

3. ti« Brixton Disordcrs, p. 16.

POLICIAS E SOCIEDADE A EUROPA

rica, na legislação e nas instituições políticas, enfraquecendo igualmente a legitimi­ dade destes últimos. Eles minam as regras do jogo social, corroem o consenso sobre os valores: os excluídos são levados a rejeitar a autoridade política, seja por se refu­ giarem na indiferença e na abstenção, seja por recusarem a submeter-se à lei e ao regulamento, seja ainda por mergulharem na violência aberta'.

Nesse caso, a polícia corre o grave risco de adotar uma atitude repressiva, de tomar medidas coercitivas. Ora, esse tipo de reação aumenta as prevenções em rela­ ção à polícia, separando-a ainda mais do resto da sociedade. Seguramente, a repres­ são nem sempre é evitável. Mas ela também alimenta o ressentimento e incita as pes- oas a se calarem, privando assim a policia de informações úteis nos setores onde a criminalidade é mais elevada. Além disso, nas democracias européias de hoje, a opi­ nião pública é muito sensível à repressão, especialmente em alguns setores das classes médias e dos formadores de opinão, que têm tendência a criticá-la. O risco disso é fragilizar a polícia em três frentes particularmente sensíveis: a de sua legitimidade, a da participação do público na ação policial e a do sentimento de identificação dos cidadãos com sua polícia.

São estes os temas que Jean-Claude Monet analisa no importante capítulo que dedica às relações entre a polícia e a sociedade, acentuando os dois primeiros.

O processo pelo qual os cidadãos são levados a aderir à polícia não é, todavia, menos fundamental: se eles têm a impressão de que seus valores, seus interesses e os dos policiais caminham na mesma direção, os cidadãos estarão ainda mais inclina­ dos a se sentir intimamente solidários com a polícia, a reconhecer sua legitimidade, a ajudá-la, se preciso. Essa atitude depende muito da imagem da polícia. Como tal, ela é influenciada pela maneira como a imprensa retrata a polícia, como os comen­ taristas a julgam e, seguramente, pelos escândalos e pelos erros judiciários.

A participação dos cidadãos na polícia é, para esta, um fator de eficácia e de legitimidade. De modo geral, ela é um valor chave da cultura democrática. Ela apela ao espírito de responsabilidade e de concórdia, impele a participar das iniciativas e atividades da polícia. Um bom número de instituições policiais européias fizeram, nos últimos anos, progressos nesse sentido. É conhecida a opinião de Critchley ares­ peito da participação dos cidadãos britânicos em seu sistema policial: "na origem, a polícia devia ser um corpo homogéneo e democrático, agindo em comum acordo

4. J. Benyon (ed.), Scarman and Afr~,. Oxford, Pergamon Press, 1984; J. Benyon & J. Solemos (eds.), 11,c Roots of Url,arJ Unrest, Oxford, Pergarnon Press, 1987.

12

PREFÁCIO

com o povo, compreendendo os problemas do povo, partilhando os problemas do povo, extraindo sua força do povo" 5•

Visão mítica, talvez, mas que forjou a imagem dominante da polícia na Grã­ Bretanha e contribuiu muito para sua legitimação. Mas de algum tempo para cá, entretanto, essa legitimidade se esfacela. Diversos escândalos, o questionamento de comportamentos incorretos de alguns policiais, as críticas de que são objeto a re­ pressão e sua ineficácia, as inquietações que engendram o aumento da insegurança e a impotência manifesta da polícia para impedi-lo concorreram para esse esfacela­ mento. Também influenciaram certas transformações do corpo social: a elevação do nível de formação das pessoas, o conhecimento que têm de seus direitos, a televisão, contribuíram para desmistificar a ação policial; menos respeitosos da autoridade que antigamente, os cidadãos não hesitam em pôr em causa seus representantes.

O aumento das divisões políticas, econômicas e sociais que se observam em cer­ tos países europeus afetou igualmente a ação policial, abalou sua legitimidade e a legitimidade, mais ampla, do próprio sistema. Em matéria de segurança, como em outros domínios, os sucessos da ação governamental levam os cidadãos a atribuir seu mérito ao sistema político, reforçando na mesma medida a legitimidade deste - do mesmo modo como a identificação dos cidadãos com o regime e seus valores re­ força a legitimidade desse regime e desses valores. A participação institucional é um meio de obter a adesão dos cidadãos, de reforçar o sentimento identificado de per­ tencer, e de solidariedade, de ser eficaz. É também uma fonte de legitimidade. R. Lowenthal mostrou bem as relações entre esses processos: "além da transparência, a coerência e um funcionamento eficaz dos mecanismos institucionais, a legitimidade da esfera política exige duas coisas: que governantes e governados partilhem os mes­ mos valores e que os governados sejam convencidos, pela experiência, de que tal con­ senso favorece o êxito das ações que vão no sentido desses valores comuns"6•

Vê-se perfeitamente que as discriminações e desigualdades raciais, a degrada­ ção das cidades, o desemprego, a exclusão política e os erros da polícia ameaçam a legitimidade da esfera política nos países europeus. O racismo, as práticas policiais incorretas, a falta de participação, põem em causa a eficácia dos mecanismos institu­ cionais. O enfraquecimento do sentimento identificado de pertencer, o desnível cres­ ccnte entre as aspirações dos habitantes dos bairros desfavorecidos e o que eles vi­ vem, sobretudo se compararmos as perspectivas que lhes são oferecidas com as da

13

5. T. A. Critchl~y. A Llistory of Polio: i11 ftrglmu/ 1111.I \\',1/es /900-1966, Loudon, Constable, 1967, p. 5 __ 6. R. Lowenthal. Social Clw11gc 11111/ C11/111rnl Crisis, New York, Columbia University Press, ! 9S4, p, J,t.

POLJCIAS E l EDAD E A EUROPA

outras categorias sociais, abalam o consenso sobre os valores e fazem perder no governados toda confiança no sistema político.

A noção de "consenso sobre os valores" implica um grau bastante elevado de aceitação desses valores, de adesão a esses valores. Ora, essa aceitação, essa adesão, debilitaram-se visivelmente nos bairros desfavorecidos. Além disso, os critérios que e utilizam comumentc para julgar o êxito da ação pública correm o risco de não contar com a aprovação dos moradores desses bairros, e especialmente a dos jovcn imigrantes. Se é verdade que a legitimidade da esfera política supõe acordo sobre os valores, confiança dos governados e funcionamento eficaz dos mecanismos institu­ cionais, então é evidente que essas condições têm pouca chance de se encontrar nas categorias atingidas pela grande pobreza nas metrópoles européias.

Nesse contexto de desintegração social, as tensões e conflitos se agravam, obri­ gando a polícia a enfrentar o decorrente aumento dos delitos e das violências. O aumento do consumo de droga nas sociedades européias e o aumento correlativo das gatunagens, dos roubos e da violência individual são cânceres que corroem a ociedade. São inúmeros os que estão prontos para explorar toda essa miséria hu­ mana, para dela tirar proveito: o crime organizado faz pouco das fronteiras, e nos­ sas sociedades abertas são vulneráveis às ações de todo tipo de predadores, peritos em fraudes, traficantes de objetos de arte, de antigüidades, de carros de luxo, inimi­ gos da democracia prontos a utilizar o terrorismo para alcançar seus objetivos.

ão se pode duvidar: é desejável que as forças policiais, na Europa e em outras partes, reforcem sua cooperação. É ademais preciso que essa cooperação seja sub­ metida ao debate público, aprovada e sustentada pela opinião pública e pela classe política que assume a responsabiJidade sobre ela.

São todas essas questões, e muitas outras, que Jean-Claude Monet aborda nesta obra. Ele realiza com brilho uma obra pioneira propondo a todos que se sentem preocupados com o futuro da polícia e da democracia na Europa uma análise aprofundada, sutil e percuciente dos problemas e dos dilemas suscitados pela ação policial no espaço europeu. Não só o conhecimento e a compreensão que se pode ter da polícia são consideravelmente reforçados, mas novas pistas de exploração se abrem, graças a ele, ao trabalho dos pesquisadores. Expressamos-lhe aqui nossos agradecimentos*.

Traduzido do inglis pela Documentafão francesa.

14

INTRODUÇÃO

Estado de Goiás ACADEMIA OE POLICIA MILITAk

BlBLIOTECA (62) 3201-1614

AS TRÊS DIMENSÕES DA POL1C[A

Visível e, no entanto, desconhecida, familiar e, todavia, estranha, protetora, e apesar de tudo, inquietante: a polícia inspira nos cidadãos das democracias moder­ nas sentimentos ambíguos, resumidos nessas três oposições. Mas, antes de mais nada, o que é a polícia?

Primeiramente, urna forma particular de ação coletiva organizada. Nesse senti­ do, fala-se de "fazer o policiamento': e o inglês dispõe do termo policingpara designar essa forma de ação. A que visa essa ação, quais são suas finalidades? É difícil respon­ der, pois a noção se dissolve numa pluralidade de atividades que é muito difícil de reduzir à unidade teórica do conceito. O que há de comum entre o garda (guarda) irlandês, não armado, que indica com cortesia o caminho a um turista, e o patrulheiros da CRS (Companhia Republicana de Segurança) francesa ou os carabinieri italianos, em uniformes escuros, capacetes, com o fuzil ou cassetete em punho diante da onda de manifestantes? entre o Schupo alemão, que ajuda as senho­ ras idosas a atravessar a rua, e os inspetores dos Renseigneme11ts généroux franceses ou os detetives da Special Brm1cJ1 britânica, que interceptam o correio ou as conversa telefônicas? entre o gendarme dos campos franceses ou o constableôos aldeias inglesas, que discutem por tudo e por nada com o dono do botequim, e os homens das viatu­ ras parisienses do Police-Seco11rs (Plnwão de Polícia)? Trata-se sempre da polícia?

15

POL!C!AS E CIEDAOES NA EUROPA

A policia, tornada cm sua unidade, consiste também de homens organizados, m todos os países da Europa (e em outras partes), em administrações públicas,

Aqui, o termo "polícia" remete a um tipo particular de organização burocrática, que inspira ao mesmo tempo na pirâmide das organizações militares e no recorte fun­

cional das administrações. públicas. Hierarquia e disciplina parecem as palavras. chave desse universo cujas engrenagens se espera ver funcionar de modo azeitado e ujos agentes devem "marchar como um só homem" sob a ordem de seus chefes. To­ davia, nada é menos monolítico, mais dividido, atravessado por conflitos de poder internos e rivalidades crônicas, nada é mais difícil de controlar por sua própria hie­ rarquia do que uma policia. Pois, se a polícia constitui de fato uma administração, essa administração não é corno as outras. Em todos os países, os policiais têm um estatuto diferente do dos outros corpos de funcionários. O uniforme e a arma assi­ nalam, de resto, sua pertença a um mundo à parte: aquele em que as interações com os administrados são ostensivamente colocadas sob o signo de urna relação de auto­ ridade. Relação que parece excluir a priori quaJquer idéia de discussão e de negocia­ ção. Outra suposição errônea: administração pública, a polícia seria um serviço público neutro, imparcial e equitativo, ao abrigo das paixões, das influências e dos compromissos derivados da arena política. Na realidade, a polícia está longe de ser esse instrumento inerte nas mãos de governantes que agem eles mesmos permanen­ temente sob o controle dos cidadãos ou de seus representantes.

A policia, enfim, é uma instituição singular em razão da posição central que ela ocupa no funcionamento político de uma coletividade. A legitimidade de um governo não depende, em todo lugar, de sua capacidade de manter a ordem entre as populações e nos territórios juridicamente submetidos à sua autoridade? Sem­ pre que a ordem e a segurança deixam de ser garantidas, não existe, ou deixa de existir, Estado - foi o que vimos no Líbano em anos recentes. Em suma, um elo imediato associa polícia e soberania do Estado sobre seu território: a existência de uma polícia pública é o sinal indiscutível da presença de um Estado soberano e de sua capacidade de fazer prevalecer sua Razão sobre as razões de seus súditos. A ma­ neira como essa polícia funciona, as modalidades segundo as quais ela garante con­ cretamente a manutenção da ordem pública e o respeito à lei constituem, de resto, indicadores quanto à natureza de um regime político e quanto à natureza, mais ou menos democrática, da vida polítíca que prevalece numa determinada sociedade: basta pensar nas relações que os Estados totalitários e os regimes autoritários man­ têm com suas polícias. Poderia parecer inútil deter-se nesse ponto, se não se des­ confiasse que, mesmo nos países onde a tradição democrática é antiga e está soli-

16

INTRODUÇAO

damente instalada, as relações entre polícia e poder político nem sempre são mui­ to lransparen tes.

Sucede que, com sua presença maciça, uma visibilidade ostensiva, suas arnbi­ güidades e contradições, a polícia faz parle integrante do universo social e mental dos europeus. Tornou-se difícil conceber uma sociedade que funcione sem essas gran­ des organizações de homens, de uniforme ou cm "traje civil", que são as polícias na­ cionais. A tal ponto que, no século XIX, Alexandre Dumas podia escrever, em Os Moicanos de Paris, que "um país sem polícia é um grande navio sem bússola e sem timão". Todavia, durante milênios, e até data muito recente, não apenas a realidade, mas a própria idéia de urna polícia de profissionais permaneceram inconcebíveis. Em suas reflexões sobre o crescimento do poder nas sociedades modernas, Bertrand de Iouvenel observava: "O próprio poder policial, que é o atributo mais insuportá­ vel da tirania, cresceu à sombra da democracia. O Ancíen Régime quase não o conhe­ ceu". E, não faz muito tempo - em 1822 -, o jornalista panfletário Paul-Louis Courrier se queixava, numa Petição em favor dos aldeões impedidos de dançar, que não mais havia festas campestres sem que se vissem os violinistas arrastar os guardas em seu encalço: "Os guardas se multiplicaram na França, muito mais que os violi­ nos ... Nós os dispensaríamos nas festas das aldeias e, para dizer a verdade, não so­ mos nós que os pedimos; mas o governo está em toda parte hoje, e essa onipresença se estende até nossas danças, onde não se dá um passo do qual o prefeito não queira ser informado, para prestar contas ao ministro. Saber a quem tantos cuidados são mais desagradáveis, mais onerosos, e quem sofre mais com eles, governantes ou nós governados, vigiados, é urna grande e curiosa questão".

Ao que podemos objetar que os guardas não são apenas o olho do Poder nas choupanas: são também a segurança que invade os campos. Mas, se é verdade que a violências criminais diminuíram muito na Europa de cento e cinqüenta anos para cá, a polícia provavelmente não tem muito a ver com isso. Ela é, aliás, bem pouco numerosa e muito dispersa durante todo o século XIX para ser mais que uma força supletiva para regular os conflitos locais. Em todo caso, seu papel nesse declínio da violência social certamente foi menos importante que o do desenvolvimento econô­ mico e sociocultural; menor, sobretudo, que o da difusão da instrução. O inglês Steve Uglow observava isso cm 1988: os cidadãos aceitam hoje, sem dificuldade, intrusões policiais em sua vida privada que teriam parecido intoleráveis a seus ancestrais. Por quê? Porque, em toda parte, a polícia soube fazer-se reconhecer como instituição não apenas legítima, mas indispensável, e isso dando a aparência de uma certa eficá-

17

POLíCIAS E tEDAD•· A EUROPA

ia no controle da criminalidade, notadarnente por ocasião dessas ondas de "pânico moral" que, de maneira crônica, apoderam-se de certas categorias de população quando não compreendem bem o significado das mudanças sociopolíticas que afe­ tam o corpo social.

Essa capacidade de persuasão é notável se pensarmos que as estruturas policiais de hoje se estabeleceram na Europa, basicamente, nos séculos XVIII e XIX, no qua­ dro de Estados monárquicos, autoritários e inquisitoriais. Ora, essas estruturas se mantiveram contra ventos e marés, resistindo a todas as mudanças econômicas, so­ ciais e políticas pelas quais a Europa passou desde então. Certamente, a opinião considera como certo que a policia na França, na Alemanha ou na Espanha, é uma polícia democrática. Mas a expressão "polícia democrática" é mais um slogan ou um voto de confiança que uma realidade. Exatamente por causa das [unções que assume e dos meios de restrição que utiliza, a policia mantém sempre e em toda parte rela­ ções ambíguas com a democracia. Numa sociedade que se diz e pretende ser uma sociedade livre, não é anormal que cidadãos disponham de poderes consideráveis sobre a liberdade, a vida privada, a integridade física dos outros cidadãos? Por ou­ tro lado, a democracia, que tem necessidade de certa ordem para se expandir, não é normalmente tributária do exercício das funções policiais? As sociedades modernas não parecem poder dispensar instituições no seio das quais está depositado um certo número de poderes e de meios de coerção. Ao mesmo tempo, elas receiam as utiliza­ ções que podem ser feitas disso. São, aliás, menos os abusos isolados que os desvios coletivos que se devem temer: razão a mais para se interessar de perto pelos modos de organização, de funcionamento, de controle que dizem respeito à polícia.

A coisa, entretanto, não é pacífica, sobretudo no quadro de uma abordagem comparativa, inclusive porque não há definição comumente aceita da polícia nem do trabalho policial.

Existem, certamente, definições funcionais, segundo o modelo da do Código de Brumário ano IV: "A polícia é instituída para manter a ordem pública, a liberdade; a propriedade, a segurança individual" Do mesmo modo, na Grande Enciclopédia de 1910, a polícia é definida por suas funções de manutenção da ordem e da proteção das pessoas e dos bens contra os atos ilegais. Mas, num dado país, a polícia assume muitas outras tarefas que não as que estão diretamente ligadas à manutenção da ordem pública ou à luta contra a criminalidade. Ou então, é preciso ampliar o cam­ po dessas duas noções a tal ponto que elas perdem toda a precisão. Inversamente, o nível de ordem e de segurança que existe numa dada sociedade depende de ativida­ des e processos sociais inumeráveis, que nada têm a ver com a polícia: acesso ao

18

INTRODUÇAO

emprego e à educação, capacidade das instituições políticas para integrar as deman­ das sociais ... Enfim, todos os países conlam com múltiplas agências dotadas de po­ deres e de funções policiais em domínios muito específicos e limitados, sem que por isso pertençam à polícia. Deveria um estudo sobre a polícia, por exemplo, incluir os funcionários ingleses encarregados da imigração? os policiais dos canais holandeses, os guardas franceses das Águas e Florestas, a polícia alemã das estradas de ferro, agen­ tes que possuem todos eles poderes resLritivos, protegem os bens da coletividade ou de pessoas privadas, com freqüência usam uniforme e carregam armas, e manifes­ tam, enfim, Lodos os sinais exteriores de pertencer à polícia?

Outro exemplo: na Itália, coexistem, como na França ou na Espanha, dois gran­ des corpos de polícia de Estado: um corpo militarizado, a Arma dei carabinieri, e um corpo de polícia civil, a Polizia di Stato - a polícia do Estado. Mas a prevenção e a repressão de certos tráficos e delitos econômicos e fiscais, do mesmo modo que a luta contra a imigração clandestina, cabem à Guardia di [inauza: uma administração cujos efetivos ultrapassam 56.000 agentes, colocada sob a autoridade do ministro das Finanças, e considerada na Itália como parte da Força pública; ela, aliás, é dirigida por um general do corpo do exército, e sua organização territorial é calca­ da na dos carabineiros. Deve um estudo comparativo sobre as polícias na Europa levá-la em consideração? Sim, responderia provavelmente a tradição italiana. Não, decidiria a visão francesa: a Guardia di [inanza se parece com a administração das Alfândegas' francesa, que um estudo sobre a polícia na França não incluiria a priori em seu campo de observação, a não ser marginalmente. Em suma, nem o exame das missões nem o dos poderes confiados em cada país a órgãos administrativos civis ou militares permitem distinguir claramente o que é e o que não é "polícia':

QUESTóESDE PALAVRAS:A ABORDAGEM HCSTÓRICAESEMÂNTlCA

A análise semântica não é mais esclarecedora. De um pais a outro, as palavra podem ser idênticas. Nem por isso as realidades que elas recobrem são necessaria­ mente as mesmas. A França, por exemplo, distingue as "autoridades de polícia" que, como o chefe de polícia ou o prefeito, dispõem do poder regulamentar, e as "força de policia': que são encarregadas de fazer respeitar as decisões tornadas por essa

1. No momento de sua criação pela lei de 13 de maio de 1862, essa administração recebe ali.is o nome ,1,, G11nrtlíc Dognim/i (Guurdas Aduaneiros). Su,1 denominação atual foi J.,d,1 vinte anos depois,

19

POLICIAS E SOCIEDADE A EUROPA

autoridades. Na Grã-Bretanha, a expressão Police Authority ("autoridade de polí­ cia") designa comissões locais compostas de eleitos e de magistrados, encarregados de controlar o funcionamento das forças de polícia, mas que não dispõem de poder regulamentar. Ademais, enquanto na França as forças de polícia podem receber ins­ truções operacionais por parte das autoridades de polícia competentes, na Grã­ Bretanha esse tipo de intromissão seria ilegal e contrário ao principio da indepen­ dência de ação tradicionalmente reconhecida ao Chie/ Constable ( chefe de polícia).

Se considerarmos a etimologia, existe comum acordo em ligar o termo "polícia" - assim como "política" - ao grego politeia. Até Aristóteles, com algumas variações, o termo remete de um lado à Cidade [polis], enquanto entidade distinta das outras comunidades políticas, de outro àquilo que mantém a Cidade em sua unidade, a saber: a arte de governar. A partir de Platão e Aristóteles, o conceito muda de con­ teúdo e remete a duas ordens de realidades: primeiramente, designa esse conjunto de leis e de regras que concerne à administração geral da Cidade, isto é, a ordem públi­ ca, a moralidade, a salubridade, os abastecimentos; além disso, remete a esses "guardiães da lei" de que fala Platão em A República, encarregados de fazer respeitar essa regulamentação. Desde aquela época, observa-se portanto uma distinção, que irá se endurecendo, entre as autoridades de policia, que editam as regras, e as forças de polícia, que fazem respeitar tais regulamentos, se for preciso, pela força física.

Os romanos tomam de empréstimo aos gregos o termo politeia (que correspon­ de para eles a dois conceitos, o de res publica, a "coisa pública': e o de civitas, que de­ signa os "negócios da cidade"), mas o latinizam para politia, derivado da palavra polis, que significa "cidade" Paralelamente, seus juristas dão um conteúdo e um lu­ gar específicos à noção de "polícia': em construções teóricas que visam a justificar a soberania absoluta do Estado imperial sobre seus súditos. Nessa concepção, o lrnperium. constitui o fundamenlo último do poder coercitivo do Estado - a potestas - e aquele que se manifesta concretamente através da ação administrativa, judiciá­ ria e polícíal-. A essência da função governamental consiste em definir as fronteiras entre o público e o privado, através da produção de normas cujo respeito é assegu­ rado por órgãos administrativos específicos, que utilizam, se necessário, o constran­ gimento físico. Em Roma, o praefeaus urbis - o "prefeito da cidade" - dispõe tanto

2. M.iis precisamente: O imperium, que corresponde grosso modo à noção de "soberania", é confiado ao imperador pelo povo que é, pelo menos em teoria, seu único depositário. Única fonte de poder legitimo, ele se atualiza na pottstas que, por sua vez, compreende dois elementos: por um lado, o direito de promul­ gar regras que submetam outrem, por outro lado, a capacidade de pôr em ação a força legitima para obrigar à ob~ervação dessas regras.

20

INTRODUÇÃO

do poder de editar regulamentações referentes a todos os aspectos da vida social quanto da autoridade sobre corpos de polícia especializados. Já é possível observar toda a ambigüidade da função de polícia: administrativa em sua forma, coercitiva em sua ação, a função policial está, por sua natureza, no coração do político, que aparece ele mesmo sob a forma de uma relação de dominação.

Depois de um longo eclipse, a noção de polícia ressurge, no fim da Idade Média, ao mesmo tempo que o direito romano é redescoberto e ensinado nas universidades de Bolonha e de Pádua, depois nas de Paris, Colônia, Leipzig. O conceito reaparece também nos meios oficiais da Alemanha e da França, por intermédio da chancelaria dos duques de Borgonha. O termo "polícia" designa então, de modo laudatório, o estado em que se encontra uma sociedade que se beneficia de um "bom governo" e onde são promulgadas e aplicadas "boas leis".

Na Europa do Norte, a palavra é encontrada na Dinamarca, pela primeira vez, num texto de 1591. t empregada no sentido que se generalizará na Europa esclarecida do século XVIII: "polícia" não mais remete ao conjunto da função gover­ namental, mas unicamente ao ramo que o cidadão atual chamaria de administra­ ção geral, isto é, a regulamentação relativa à manutenção da ordem, da tranqüilida­ de pública, da higiene, do comércio, do trabalho ...

Nos outros países do continente, a evolução da noção está ligada à teorização da monarquia absoluta e, depois, ao despotismo esclarecido. Assim, na França, toda uma série de deslizes semânticos acompanha a mudança das representações quanto às relações que devem existir entre o Estado e a sociedade civil. No século XVI, no dicionário francês-latim de Robert Estienne (1539), "polícia" remete à atividade go­ vernamental, isto é, ao poder de promulgar regras que enquadram a vida social. Com Loyseau, nos anos 1608-1610, esse poder de regulamentação é definido como prerrogativa exclusiva da função real - reencontramos o imperium romano -. poi as autoridades de polícia do reino só podem intervir com base numa delegação da autoridade central. O termo "polícia" é, portanLo, utilizado na França, durante mai de um século, no quadro de uma construção jurídica que visa a justificar a existência de um poder soberano.

Mas, desde o início do século XVIII - o Traité sur la Police, de Nicolas Delarnare, é publicado entre 1705 e 17 LO-, os franceses consideram que a polícia consiste em assegurar a execução das leis e regras administrativas, e não a regulamentação social ou judiciária de conflitos entre particulares. Daí em diante, a polícia se distingue ainda mais claramente da função judiciária na medida cm que aparecem órgãos d polícia de um tipo novo: agentes públicos, bastante numerosos e oraanizados. com

21

POL1CTAS E SOCIEDADE A EUROP

responsabilidades próprias e que não se contentam em ser o braço secular do Judici­ ário. Com efeito, Luís XfV criou cm 1667 o posto de tenente de polícia de Paris, que onfiou a La Reynie. Este estende ao máximo seus poderes administrativos, multipli­

cando ao mesmo tempo os efetivos dos agentes que dependem apenas de sua autori­ dade. Da iluminação pública ao controle da prostituição ou ao abastecimento do mercados, da organização de serviços de patrulhamento à do traçado urbano, da dispersão do Pátio dos .Milagres à espionagem da vida pública e privada das elites, a função policial se identifica doravante com a realizaçlio de um equiJíbrio social e de uma "felicidade pública" dos quais o Estado e seus agentes se dizem os únicos promo­ tores.

Também na Prússia, teóricos do absolutismo, como o filósofo Christian Wolf (1679-1754), desenvolvem a idéia de que a finalidade do Estado é trazer o bem-estar, e até a felicidade, aos indivíduos. A moralidade superior desse objetivo justifica a extensão dos poderes que é arrogada pelo Estado. Estado absoluto, pois só ele dis­ põe do poder de definir a felicidade de seus súditos, cujos meios de realizar só ele detém, indusive pelo exercício da coação física, e por não estar sujeito a suas própri­ as leis. Produz-se nesse ponto uma confusão entre o fim e os meios, entre a felicidade dos súditos e o poder do Estado. Essa confusão dá origem ao conceito de Polizeistaat, isto é, de "Estado policial".

Depois dessa ampliação consíderável da noção de polícia, o movimento se in­ verte. Na Áustria, com o imperador José II, na Prússia, com Frederico II, o despotis­ mo se torna "esdarecido" Um novo conceito de polícia emerge: a idéia de um indiví­ duo desprovido de direitos diante de um Estado onipotente é inaceitável para os filósofos das Luzes; cada um deve poder se autodeterminar e exercer sua liberdade sem entraves; o papel do Estado é, dai em diante, garantir a segurança que permite o jogo da liberdade; a polícia não tem mais de se encarregar de tudo que é necessáro à felicidade dos indivíduos, mas apenas garantir a sociedade contra riscos que é pre­ ciso situar e definir de maneira legal. Em 1794, depois da morte de Frederico II, é publicado um código, o Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten que, pela primeira vez no âmbito germânico, afirma o princípio segundo o qual a lei obriga o legislador que a promulgou: ao Estado policial sucede o Estado de direito (Rechtsstaat). O princípio da igualdade de todos os cidadãos diante da lei se impõe pela mesma ação. A função de policia consiste, daí por diante, em tomar as medidas necessárias para a manutenção da paz pública, da segurança, da ordem. Emerge, portanto, uma concepção preventiva da policia, que aparece também na Inglaterra, alguns anos mais tarde, quando em 1829 Robert Peel cria a Polícia metropolitana de

22

INTRODUÇAO

Londres - a "Met" como dizem os londrinos. Infelizmente, as mobilizações políticas que sacodem a Alemanha durante três quartos do século XIX fazem regressar a con­ cepção jurídica liberal do fim do século XVIII. Ao contrário, uma concepção muito ampla e autoritária do papel do Estado e da polícia na sociedade se impõe.

Na Grã-Breanha, a palavra "polícia" faz uma entrada tardia na língua. Ela re­ veste, ademais, significados muito mais restritos que na Europa continental. Em Burke, em Pitt, na segunda metade do século XVIfl, o seu uso é ainda pouco preciso: a palavra designa uma política pública posta em ação num domínio de atividades sociais determinadas - por exemplo, a construção de alojamentos para os pobres. Para Adam Smith, a polícia se identifica com as responsabilidades que as autorida­ des locais detêm em matérias prosaicas como a salubridade ou a segurança. Procu­ rando contornar a hostilidade de seus compatriotas à idéia de polícia, Henri Fielding ou Patrick Colqhoun, os reformadores da polícia inglesa no século XVIII, igualmente dão à palavra um campo de aplicação restrito, limitado à manutenção da boa ordem e à prevenção ou detecção dos crimes e delitos. Por conseguinte, a iden­ tificação entre polícia e constabulary, isto é, entre a função (ou a atividade) e o ór­ gão', será crescente. O que amplamente explica, de resto, a ausência de reflexão aprofundada sobre a natureza dos poderes de polícia que se constata entre os juris­ tas ingleses, contrariamente à situação que prevalece na Europa continental.

É durante o século XIX que a palavra "polícia" ganha na Europa seus significa­ dos atuais, através de um duplo movimento de especialização. Primeiramente, espe­ cialização policial: todas as capitais européias são então palco de motins, insurrei­ ções e revoluções; as tarefas de manutenção da ordem ganham, pois, importância e, como se torna cada vez mais difícil utilizar o exército para a manutenção da ordem urbana, formam-se organizações policiais maciças, cujos agentes são cada vez mais organizados, equipados e treinados para controlar as multidões. Especialização ju­ diciária também: o século XIX é a grande época da racionalização do direito crimi­ nal e da extensão do aparelho judiciário; as instâncias encarregadas das persegui­ ções públicas se desenvolvem; as organizações policiais aliam-se ao movimento e especializam muna função de auxiliares da justiça penal; daí em diante, a palavra "polícia" remete diretamente àquele ra1110 da organização administrativa encarre­ gado de reprimir as infrações às leis e aos regulamentos e de impedir movimenr coletivos que agitam com freqüência cada vez maior o próprio coração de cidad •.. ,,

3. Cf. E. Bittner, The F1111ctio11s of the Police i11 Mo,la11 Socictr, Cambridge, M.1ss,, Oclgcscl1l.1gcr, Gunn and llain Publishers, 1970.

2

POLfCIAS E SOCIEDADES NA EUROPA

em plena expansão. Mesmo na Grã-Bretanha, a policia é doravante definida como torda organização social que se interessa, em primeira instância, pela manu­

tenção da boa ordem, ou pela prevenção ou detecção das infrações penais" Ao mesmo tempo que os órgãos de policia se especializam, o processo de legiti­

mação social das instituições policiais se afirma e, como sucede freqüentemente em caso semelhante, logo confunde ordem social e ordem natural A Grande Enciclopé­ dia de 1910 pode escrever: "Quase não se concebe sociedade um pouco organizada em que exista um poder de polícia que assegure a seus membros a segurança inte­ rior, reprimindo e prevenindo os crimes contra as pessoas e as propriedades, e, por outro lado, que assegure a obediência aos representantes do Estado e a aplicação das prescrições editadas pelos chefes" Nasce a genealogia apologética da polícia, escrita em forma de história natural da instituição: a policia existe hoje porque ela sempre existiu, e suas transformações sucessivas se confundem com o próprio movimento da civilização. Dupla afirmação peremptória, que será retomada por gerações de historiadores ortodoxos. Comparando, alguns anos antes da guerra de 1914, os sis­ temas de polícia europeus com o dos Estados Unidos, o americano Raymond Fosdick cruza a tradição policial da Europa continental e a dos anglo-saxões: "Hoje", escreve ele, "entendemos por policia a primeira força, de natureza constitucional, destinada a assegurar a proteção dos direitos legais dos indivíduos". Por mais concisa que seja, a definição restitui perfeitamente as três dimensões da função policial às quais os ci­ dadãos de hoje estão acostumados e que fazem da polícia ao mesmo tempo uma fun­ ção social, uma organização jurídica e um sistema de ação cujo recurso essencial é a força.

A ABORDAGEM SOCIOLóGlCA: POLICIA E USO DA FORÇA

Mas a abordagem semântica está longe de fornecer os critérios unificadores, válidos em todos os lugares e para todas as épocas, sem os quais a reflexão compara­ tiva é impossível. Se a análise lingüística não basta, por que não nos voltamos para as realidades concretas que a palavra recobre? Talvez então se poderá discernir, na trama das relações sociais e na malha das atividades que tecem a vida cotidiana das sociedades, o que é e o que não é "a polícia", quer se trate da função social da polícia, da organização policial ou do modo de ação policial.

Os antropólogos americanos abriram o caminho: para eles, uma dada socieda­ de é dotada de um órgão de polícia uma vez que se verifique que uma força organi-

24

INTRODUÇAO

zada e armada é utilizada notadarncnte, ou exclusivamente, para impor a obediên­ cia dos indivíduos às normas do grupo. Pensamos na célebre definição que Max Weber dava, em sua época, do Estado - um agrupamento de dominação que dispõe do monopólio da coação legítima sobre seu território -, excetuando-se o caso em que as sociedades sobre as quais se inclinavam esses antropólogos atestavam um cer­ to nível de atividade política, essa atividade nem por isso era vertida num molde estatal,

De vinte anos para cá, a maioria dos sociólogos se associa à idéia de que a polí­ cia se deixa balizar, no fim das contas, através de uma monopolização que tende ao uso da força legitima. Na origem dessa concepção, um texto fundador, publicado em 1970, no qual o sociólogo americano Egon Bittner se interroga sobre o que cons­ titui o núcleo duro da função policial nas sociedades modernas. Bíttner observa que essas sociedades estão empenhadas num esforço de longa duração para eliminar a violência nas relações humanas. Entretanto, na medida em que o desaparecimento de toda violência depende ainda do domínio da utopia, essas sociedades não são dotadas de uma polícia, isto é, de uma organização sistematicamente enquadrada por regras jurídicas, composta por agentes especialmente recrutados e formados para pôr em obra a força física, em todas as situações em que esse recurso constitui uma necessidade urgente para resolver os problemas que se colocam. "Em suma': escreve Bittner, "o papel da polícia é tratar de todos os tipos de problemas humanos quando, e na medida em que, sua solução necessita, ou pode necessitar, do uso da força, no lugar e no momento em que eles surgem. É isso que dá uma homogeneida­ de a atividades tão variadas quanto conduzir o prefeito ao aeroporto, deter um malfeitor, expulsar um bêbado de um bar, regular a circulação, conter uma multi­ dão, cuidar das crianças perdidas, administrar os primeiros cuidados e separar os casais que brigam"

Certamente, outras instituições ou profissões utilizam também, de forma total­ mente legal, a violência física ou a coação física: é o caso dos boxeadores, dos cirur­ giões, dos guardas de prisão ... Mas, enquanto essa possibilidade não existir em pro­ veito de urna instituição, esta não pode ser considerada uma polícia, sejam quai forem, aliás, suas atribuições. Em outros termos, a constituição da força como re­ curso essencial pela ação é uma condição necessária, mas não suficiente, para reco­ nhecer a existência de uma polícia. Ao contrário, o fato de certas agências não pode­ rem utilizar poderes legais de coação física - caso de certos serviços de informaçõ cm particular - não deve impedir o sociólogo de reconhecê-las como p ao universo policial, da mesma maneira que um médico militar, que não vive, nor-

25

POLTClAS E SOCIEDADES NA EUROPA

malmente, de fuzil na mão, ainda que em período de conflito armado, não deixa de fazer parte do exército.

O que distingue os policiais de outras categorias de profissionais que utilizam a cação flsica para preencher suas tarefas é que seu privilégio nesse domínio não

limitado nem a uma clientela particular, corno no caso dos guardas de prisão ou do enfermeiros nos hospitais psiquiátricos, nem a uma série de atos previamente defini­ dos, teoricamente pelo menos, de acordo com o paciente, como no caso do cirur­ gião. A força é, para o policial, um recurso geral aplicável sob formas múltiplas e numa infinidade de situações não definidas a priori . .Ê igualmente um recurso que não pode, de um ponto de vista formal. constituir-se em objeto de negociação entre aqueles que a exercem e aqueles aos quais ela é aplicada. Idéia que o discurso policial exprime através de slogan bem conhecido: "é preciso respeitar a lei"

Por outro lado, a força policial distingue-se da força militar na medida em que é posta em ação na ordem das relações internas com uma dada sociedade política, e não, como o exército, na ordem externa. Na prática, a distinção nem sempre é clara: quando os Aliados ocupam a Alemanha, despacham para lá unidades de polícia, sem que com isso uma unidade política qualquer tenha sido constituída entre os ocupan­ tes e os ocupados. A mesma dificuldade surge na Irlanda nos séculos XVIII e XIX, para os holandeses em Sumatra ou os franceses no Senegal. Ao contrário, pode ocorrer que o exército intervenha na ordem das relações internas: foi por muito tempo o que aconteceu na Europa ocidental, e é o que ainda ocorre atualmente em Ulster. Nessa situação, é preciso considerar não a instituição, mas o espaço político em que o exér­ cito intervém, portanto, eventualmente, considerar o exército como uma polícia.

Enfim, o que distingue de modo decisivo a força mobilizada pela polícia e a vi­ olência utilizada por malfeitores é o postulado de legitimidade que se atribui a priori, isto é, antes de qualquer exame profundo, à primeira e não à segunda. Essa legitimi­ dade da ação policial deriva do fato de o emprego da força pela polícia sempre pare­ cer produto de um mandato explícito, entregue pelos detentores do poder político, de ser ela enquadrada por normas sociais e regras de direito, e por ela ser controlada por instâncias exteriores à própria polícia.

Assim, ao cabo de uma longa evolução histórica, a função policial - que é a possibilidade de utilizar a coerção física na ordem interna para manter um certo nível de ordem e de segurança pela aplicação das leis e a regulação dos conflitos interindividuais - é hoje garantida, na maioria dos países do mundo, por agentes subordinados a autoridades públicas que os recrutam, remuneram e controlam. Esses agentes são profissionais, reunidos no seio de organizações hierarquizadas e

26

INTRODUÇÃO

estruturadas de acordo com corpos de regras jurídicas explícitas. Esses policiais po­ dem ter situações diferentes conforme pertençam a uma polícia militar ou a uma polícia civil, a uma polícia municipal ou a uma polícia de Estado. Mas todos são, atualmente, recrutados, equipados, remunerados por fundos públicos. Recebem suas instruções via linhas hierárquicas de extensão variável, mas cujo cimo se en­ contra sempre num centro de poder político: municipalidade, região, província ou Estado central. Esses agentes, enfim, são especializados no emprego da força, a ser­ viço de quatro grandes tipos de atividade: a proteção das pessoas e dos bens con­ tra as agressões ilegítimas de outrem; a provisão do sistema penal graças à detecção e prisão dos criminosos; a manutenção da ordem na rua, especialmente diante das formas de ações políticas extra-institucionais; a coleta e a transmissão, às autorida­ des políticas no local, de informações sobre toda uma gama de atividades que, de perto ou de longe, pareçam pôr em causa os fundamentos da organização social e política.

Como os países conseguem manter um controle suficiente sobre tal sistema de força organizada, que é também uma competição de poder capital? Em termos so­ ciológicos, a questão colocada é a da instrumentalização da polícia: como pode o poder político, seja ele qual for, assegurar-se de que será obedecido por seus corpos policiais tanto em conjunturas políticas rotineiras, quando se trata apenas de man­ dar aplicar decisões legislativas e regulamentares, como em conjunturas de crise, em que a estabilidade das instituições políticas parece estar pendurada no devo­ tamento e profissionalismo dos corpos policiais? Em que medida, aliás, a preocu­ pação constante dos poderes políticos em assegurar o controle de um instrumento dócil não desvia esses corpos policiais das expectativas sociais e das preocupações cotidianas dos cidadãos, para servir com prioridade, no melhor dos casos, o inte­ resse superior do Estado e, no pior, os interesses partidários das coalizões no po­ der? Em outras palavras, estão as diferentes polícias estruturadas, organizadas, controladas de maneira a permanecer suficientemente atentas às demandas dos ci­ dadãos? Ou ainda: até que ponto as formas de organização policial facilitam, ou ao contrário conseguem limitar, a inevitável propensão dos corpos policiais - e de to­ dos os corpos de profissionais incumbidos de uma função social importante - a se autonomizar, a tentar se libertar de todos os controles que tentam enquadrá-los, para escapar à dupla pressão, a do poder político e a das expectativas sociais, que tende a instrumentalizá-los?

Por não poder, no quadro limitado de uma obra, proceder a uma anãlise deta­ lhada das diversas respostas dadas a essas questões pelos países da Europa, é possível

27

POLfCIAS E C!EDADES NA EUROPA

traçar alguns grandes "modelos" de polícia que se revelaram historicamente e que conservam toda a sua pertinência do ponto de vista cornparatista, mesmo que as evoluções desses últimos anos obriguem a matizar as oposições definidas que ainda e podiam estabelecer de um país a outro há alguns anos.

AABORDAGEM POlfTICA:POlfCIA E DEMOCRACIA

Para além desses problemas de controle, a questão essencial é a da própria exis­ tência das polícias: em que medida a polícia não é uma "anomalia" em sociedades que fazem da autonomia individual o primeiro de seus valores e em sistemas políti­ cos que fazem do não-recurso à força em caso de conflito uma virtude cardeal?

A esse respeito, uma primeira observação, evidente, impõe-se: há poucas tare­ fas que o policial pode efetuar sem dar provas de um mínimo de autoridade, ao pas­ so que a sociedade no seio da qual de intervém está empenhada num longo esforço que visa a deslegitimar a priori qualquer manifestação de autoridade. Segunda ob­ servação: a capacidade de intervenção e os poderes atribuídos aos policiais não dei­ xam de se estender há um ou dois séculos. Falta de imaginação? Ausência de princí­ pios reguladores? Peso das opiniões públicas e dos grupos de pressão corporativos? Os governantes não deixaram, em todo caso, de responder, de maneira mecânica, por injeções contínuas de recursos materiais e de poderes jurídicos, a todos os desa­ fios que se colocam a eles no domínio da ordem e da segurança. Mas, mesmo quando provém de setores dominantes da opinião pública, a demanda de ordem e segurança não acarreta necessariamente o assentimento quanto à maneira como a polícia uti­ liza concretamente seus recursos e poderes. Nos casos extremos, a deslegitimação dos procedimentos policiais pode exprimir-se através de formas de violência abertas. Pôde-se verificar isso nas rebeliões chamadas raciais de Brixton, na Inglaterra, em 1981, ou ainda, na França, em Mantes-la-Jolie, por ocasião das escaramuças de 1991 entre jovens da periferia e forças da ordem.

Com muita freqüência, hoje, as percepções que os policiais têm da natureza de seu trabalho e das finalidades que devem perseguir com prioridade divergem sensi­ velmente do que os cidadãos esperam. Estudando as relações entre a polícia e o pú­ blico em Devon e na Comualha, um pesquisador inglês observou que o público se mostra tanto mais satisfeito com a polícia quanto mais ela age de maneira cortês por ocasião das batidas policiais que faz e cujas razões ela explica. Os policiais, por seu lado, enfatizam critérios estritamente profissionais: para eles, a batida foi bem

28

INTRODUÇÃO

conduzida quando resulta na prisão de um suspeito; quanto a saber se as batidas foram efetuadas de modo a garantir a simpatia dos revistados, é, a seus olhos, um detalhe muito secundário. Também nesse caso, como no caso das violências urbanas de Totenham, de Bruxelas ou de Vaulx-en-Velin, é a questão da legitimidade das prá­ ticas policiais que se coloca. E essa questão surge com mais força ainda porque, con­ trariamente ao que prevaleceu no passado, a ação da polícia tende a aparecer, hoje, amplamente ineficaz diante do crescimento dessas inseguranças, menores mas coti­ dianas, que inquietam ou irritam os cidadãos das grandes cidades da Europa.

Contudo, mais talvez do que qualquer outro regime político, a democracia depende muito da qualidade de sua policia, assim como do apego dos policiais aos valores que a fundamentam. O fracasso final do Estado italiano ou da República de Weimar entre as duas guerras mundiais deve permanecer tema de meditação: ele mostra que, quando o aparelho repressivo não consegue mais controlar seu desen­ volvimento, as violências civis logo "saturam" o conjunto das instituições, ultrapas­ sando a capacidade integradora da democracia e aniquilando sua capacidade de defesa. Mas as democracias podem também ser subvertidas pelo interior, arrastadas no caminho perigoso de uma restrição progressiva das liberdades civis quando elas combatem a violência revolucionária de grupos radicais. Da Alemanha à Itália, passando pela Espanha e a Grã-Bretanha, raros são os países europeus que não tive­ ram de enfrentar esse tipo de ameaça em anos recentes.

Fora do campo dos enfrentamentos políticos, a democracia tem necessidade da polícia: uma sociedade livre não pode dispensar um certo nível de ordem, ou ainda, de previsibilidade, nas trocas sociais cotidianas. Quer se trate de limitar a extensão dos comportamentos predadores sem retroceder à autodefesa dos séculos passados, de facilitar os deslocamentos em sociedades marcadas pela mobilidade, de regrar as divergências pelas quais uma arbitragem é pedida ou deve ser imposta, a força do elo social e a qualidade de vida de que se beneficia a maioria dos cidadãos das socie­ dades ocidentais dependem, em boa parle, da maneira como a policia cumpre as ta­ refas para as quais ela é solicitada ou que ela própria se atribui. Não só os cidadão esperam da polícia que ela lhes assegure um certo nível de segurança, mas lhe pedem que o faça de tal modo que sua convicção democrática saia reforçada.

Dizer isso é atribuir à polícia um papel eminentemente político, no sentido nobre do termo. Melhor, é reconhecer a natureza política da função policial. Só o regimes autoritários podem fingir acreditar que manter a ordem pública é simples­ mente urna questão de técnica. Com a democracia, a função policial reencontra sua raízes gregas e aparece pelo que ela é: uma dimensão central da ação política. Por

29

POLICIAS E SOCIEDADES NA EUROPA

conseguinte, é claro que o lugar da polícia é no centro do fórum: ela é esse objeto através do qual os cidadãos debatem e deliberam sobre as condições reais de empre­ go e de garantia desses dois valores fundamentais que são a segurança e a Jiberdndc.

30

1 POLICIAS DE ÜNTEM

A SOCIEDADES SEM POLf CIA DOS ESQUIMÓS, DOS NUERES OU DOS CHEIENES

Não há uma história "natural" da polícia: a função policial como hoje é com­ preendida nem sempre existiu. Ela é mais o produto de uma sucessão de rupturas do que a conseqüência de um desenvolvimento que teria existido em germe desde as origens. Mesmo quando se começa a discernir seus vestígios nas sociedades do passa­ do, nem por isso ela era composta por corpos de agentes profissionais, recrutados, nomeados e remunerados por uma autoridade pública.

Certamente, mesmo nas sociedades pouco diferenciadas, verificam-se proibi­ ções e tabus. Mas o respeito a essas obrigações repousa num controle social imerso no funcionamento cotidiano do grupo. Exemplo significativo dessas sociedades an­ tigas, sem estrutura política diversificada e sem função policial específica: os esqui­ mós. Entre eles, a sanção da violação de uma norma de comportamento - roubo adultério - é sempre considerada como um negócio privado: à vítima ou a seus pa­ rentes cabia prender e castigar o culpado.

Quando a organização social se aperfeiçoa, os conflitos são normalmente resol­ vidos pela interposição de mediadores. Entre os nueres do Sudão, um corpo de no­ táveis, dotados de prestígio e de independência socioeconómica, é encarregado de regrar, pela negociação, as querelas iniciadas pelos roubos de gado. Mas esses medi­ adores não dispõem de nenhum meio coercitivo para impor suas decisões. Em caso de fracasso das negociações, os adversários têm todas as possibilidades de regrar sua divergências pela guerra privada.

11111 -

BIBLIOGRAFIA

os limites desta obra, não era possível publicar uma bibliografia completa das fontes, extremamente numerosas, cuja consulta foi necessária. A lista apresentada aqui se limita, portanto, apenas aos livros - com exclusão dos artigos - cujo acesso é relativamente fácil para leitores que desejem ir mais longe. A quase totalidade des­ sas obras pode ser consultada nas bibliotecas universitárias parisienses - especial­ mente na biblioteca da Maison des Sciences de l'Hornme e na do lnstitut de Recherche sur les Sociétés Contemporaines - assim como nos centros de documen­ tação especializados - notadamente o Instituto dos Altos Estudos da Segurança In­ terna e o Centro de Estudos Sociológicos sobre o Direito e as Instituições Penais. Esta bibliografia sucinta não testemunha, portanto, a contribuição de numerosos pe=>­ quisadores franceses e estrangeiros, sociólogos e historiadores, para a reflexão do autor. Estão especialmente envolvidos todos os que participaram, durante os ano de 1986- 199 l , no seminário internacional sobre a policia organizada pelo Grupo Europeu de Pesquisa sobre as Normatividades, dirigido por Philippe Robert e, rnai especialmente, Jean-Paul Bro<leur para a América do Norte, Dominique .Monjardet, René Lévy e Jean-Louis Loubet Del Bayle para a França, Albrecht Funk e Herbert Renke para a Alemanha, Clive Esrnley e Barbara Weinberger para a Inglaterra, Lod Van Outrivc e Ian Capelle para a Bélgica, Francisco Carrer para a Itália. A imprensa de informação, em particular o jornal Le Monde, através dos artigos de Edwy Plenel e de Eric Incyian, constitui, enfim, uma fonte insubstituível para todos os que se in­ teressam pelas questões policiais e de segurança interna.

POLICIAS E LEDADES NA EUROPA

AunFRT, J. er nl, L'Etnt ct sa police c:n frnnc.: (1789-1914). Paris, Genebra, Droz, 1979.

Aum,RT, ]. & PE.TlT, R. Ln police en France, service p11blic. Paris, Bergcr-Lcvrault, col. l'Administration nouvellc, 1981.

B.mE\', D. "The Police and Polirical Development in Europe', em TiLLY, C. (ed.) Ttse Fon11ntio11 of thc National State i11 \\btcm Europe: Princeton University Press, 1975.

__ . Pntterns of Policing. A Comparative lntcrnational Analysis. New Brunswick, N. J., Rutgcrs Univer­ sity Press, 1985.

BEN't"ON,J; Dwras, P. & WtLLIS,A. Police Co-Operation in Europe: A Prcli111i11ary Investigation, Repor! of thc Cornrnission of the European Community. Leicester, CSPO, agosto de 1990.

Brco, D. (SS. dir.). L'Europe des Polices et de la Sécurité Intérieure; Bruxelas, ed. Cornplexe, 1992. BmNER, E. The Functious of th» Police in Modem Society. Centre for Study of Crime and Dclinquency,

Washington D.C., 1970.

BoRDUA, D. J. (cd.). Thc Police: Six Sociological Essays. New York-London-Sydncy, John Wiley and Sons LLd., 1967.

BREWER, [, D. et al. The Police, Pubiic Order, and the State. Policing in Great Britain, Northern lrelaná. the lrish Republic; the USA, lsrael, South Africa and China. New York, St. Martin's Press, 1988.

BROWN, J. Insecure Societies. Delinquency in Troubled Times. Basingstoke, The McMillan Press Ltd., 1990. BuRNs, R. & VAN DER Wn.L, W. Protest and Democracy in West Gernuiny. Extra-Parliamentary Opposition

and the Democratic Agenda. Basingstoke, The Me Millan Press Ltd., 1988.

Busca, H. et ai. Die Polizei in der Bunâesrepublik: Frankfurt/New York, Campus Verlag, 1985. GARROT, G. Histoire du 111ai11tie11 de l'ordre en France depuis l'Ancien Régime [usqu'ã Mai 1968. 'lese de

direito, Nice, 1984, publicada pelo CERP-IEP de Toulouse, 2 vol. C11APMAN, B. The Police State. Pall Mali Press Ldt., 1970.

CwnERBUCK, R. Terrorism, Drugs and Crime in Europe After 1992. London, Routledge, 1990. Cotrnvo. Polices d'Europe. Paris, IHEST/L'Harmattan, 1992.

__ . "Polices en Europe" Les Cahiers de la Sécurité lntérieure n~ 7. Paris, la Documentation Françaisc/ IHESI, novembro 1991.

__ . "la Police aprês 1984''. Revue Criminologie, nu especial, Presses Universitaires de Montreal, 1984.

CRJTCHLlY, T. A. A Hístory of Police i11 J;'11gland and Wales. London, Constable, 1978 ( P ed. 1967). DA\1S, J. A. Conflict and Contrai. law and Order in Nineteenth-Century ltaly. Basingstokc, Me Millan

Education ltd., 1988.

EMSLEY, C. Poliang in its Context. 1750-1870. London, Me Millan Ltd., 1983. EMSLEY, C. &W~1!'1BERGF:R, B. (ed.). Policing Western Europe. Politics, Professionnlism, c111d Public Order, 1850-

1940. New York/London, Grccnwood Press, 1991.

FosDJCK, R. European Police System. Montclaír, N. J., Patrerson Smith, 1969 (l• cd, 1915). FoWLER, N. After the Riots. The Police in Europe. London, Davis-Poynter, 1979.

G100F~>-:s, A. The Nation-State and Violencc. A Contemporary Critique of Histoncal Mntcrialis111, vol. 2. Cambridge, Políty Press, 1985.

G1Lt, M. 1. & MAWBY, R. J. A Special Constable. A St11dy of the Police Reserve. Aldershot, Gower, 1990. Gw2.A1., J, J. Le désordre policier, Paris, PUF, "Politiquc d' Aujourd'hui", 1985.

Ht:.1DENSOIIN, F. & fARRU.1., M. Crime in Europe. London/ New York, Routledgc, 1991.

338

B!RLIOGRAF!A

HocAN, G. & WALKER, C. Poluical Violence anâ the Lnw m Ireland. Manchester/New York, Manchester

University Press, 1989. HoPE, T. & SHAW, M. (ed.). Communities a11d Crime Reduction. London, llome Office Rcsearch and Planíng

Unit, HMSO, 1988. KATZENSTEIN, P. J. West Germany's Internai Security Policy: Sta te m,d Violence in tlie 1970s ,md 1980s.

Ithaca, Cornell University, Center for lnternational Studies, 1990. KURIAN, G. T. World Encyclopedia of Police Forces and Penal Systems. New York/Oxford, Facts on File,

1989. MAWBY, R. 1. Comparaüve Policing lssues. The Bristísh and American System i11 !nternatiortal Perspective.

London, Unwin Hyman, 1990. McKENSIE, 1. & GALLAGHER, G. P. Behind the Uniform. Policing in Britain ,wd America. Hemel l [ampsted/

New York, l Iavester Wheatsheaf/St Martin's Press, 1989. MOMMSEN, W. J. & H11tSCHFELD, G. Social Protest, Violence & Terror in Ninetee11tl1 ó- Twentiet/1-Century

Europe. New York, St Martin's Press, 1982. . MoRALES V1LLANUEVA, A. Las Fuerzas de Orden Público. Madrid, Editorial S3n Martín, 1980. __ . Aânúnistraciân Policial. Madrid, Editorial San Martin, 1987. Moss, D. The Politics of Left-Wing Violence in Italy, 1969-1985. Basingstoke, The Me Millan Press Ltd.,

1989. Mossa, G. I. (ed.). Police Forces i11 History: Beverley-Hill/London, Sage Publicaticn, 1977.

REINER, R. The Politics of the Police. Brighton, Wheatsheaf 1985. RoACH, J. & T110MANECK, J. ( ed.). Police and Public Order in Europe. London, Croom Helm, 1985. RYDER, C. The RUC: A Force 1111der Fire. London, Mandar in Paperbacks, 1990. ScANDONE, G. & ATZORJ, P. Le Polizie d'Europa. Roma, Laurus Robuffo, 1990. SMITH, D. & GRAY, J. Police and People in London. Policv Studies Institutc, London, Gower Publ., l 985. Uctow, $. Policing Libera! Society. Oxford Universiry Press, 1988. VAN ÜUTRIVE, I.; CARTVYVELS, Y. & Po:-ssAERS, P. Les polices en Bclgique. Hissoir» socio-politii:ptl! du s;·steme

poiicier de 1794 à 110s jo11rs. Bruxelas, Vie Ouvriêrc, 199 l.

9