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Política Comercial, Produtividade e Crescimento: Uma

Agenda para o Brasil (Texto para discussão)

Carlos A. Primo Braga1

A economia brasileira enfrenta a crise mais dramática da sua história moderna. Uma recessão sem

precedentes gerou uma perda de cerca de 10 pontos percentuais na renda per capita do país nos

últimos 3 anos.2 As condições do mercado de trabalho vêm se deteriorando em meio a recessão e o

desemprego aumentou de forma significativa (a taxa de desocupação, PNAD/IBGE, atingiu 13,20% da

população economicamente ativa em março de 2017). Embora sinais de recuperação da economia

tenham começado a aparecer nos últimos meses, as dimensões da crise permanecem assustadoras.

Existe um amplo consenso sobre as causas da crise e sobre as reformas necessárias para estabilizar e

reativar a economia. A crise reflete o descalabro fiscal do setor público nos últimos anos em paralelo

com uma expansão significativa do crédito doméstico que levou a um endividamento excessivo dos

agentes econômicos (famílias, empresas...). O ambiente internacional também não foi favorável em

vista da perda de dinamismo da economia mundial pós-2008 e da evolução negativa dos termos de

troca das exportações brasileiras. Para complicar ainda mais o ambiente macroeconômico, a situação

política (impeachment da Presidente Dilma Rousseff, escândalos de corrupção afetando a maioria dos

partidos políticos, a Petrobrás e grandes empreiteiras nacionais...), se deteriorou de forma

significativa, afetando a credibilidade do governo federal, bem como de um grande número de

governos estaduais e municipais. Em tal ambiente, o nível de investimento na economia brasileira

colapsou (caindo mais de 25% desde 2014), e as expectativas de crescimento, que em média flutuavam

por volta de 4% ao ano no período 2002-2013, caíram para níveis inferiores a 2% ao ano.

A administração Temer vem tentando restabelecer o equilíbrio fiscal após anos de déficits significativos

(em 2015, o déficit nominal foi de 10,4% do PIB). Tal tarefa vem sendo dificultada pela recessão (e o

seu impacto na receita tributária), bem como pela crise fiscal de vários governos estaduais

(particularmente o estado do Rio de Janeiro), que vêm demandando transferências fiscais e programas

de alívio de dívida. Ainda assim, houve progresso no combate à inflação3 e uma série de reformas

estruturais estão sendo adotadas (e.g., a PEC do limite de gastos), ou em fase de debate parlamentar

(e.g., a reforma da Previdência). Ainda assim, é evidente que a recuperação da economia brasileira

ocorrerá na melhor das hipóteses de forma gradual e a volta ao crescimento só deve se concretizar de

forma sustentada a médio prazo.

1 Professor Associado da Fundação Dom Cabral. 2 Dados macroeconômicos citados nesta nota têm como referência básicas IMF (2016) e World Bank (2016). 3 A inflação chegou a 10,7%, IPCA, ao final de 2015, mas deve terminar este ano com uma taxa de cerca de 4,3% consistente com as metas inflacionárias do BACEN.

2

Esta nota explora um aspecto adicional que restringe a retomada do crescimento brasileiro, qual seja

a “falência” do modelo de desenvolvimento adotado nos últimos anos.4 A mensagem central é a de

que seria um equívoco acreditar que a recuperação da economia poderá ocorrer sem reformas

estruturais. O modelo de desenvolvimento dos últimos anos colocou ênfase na redistribuição de renda

e na expansão de consumo alavancada pelo crescimento do crédito doméstico. Ao mesmo tempo, as

questões de recuperação do nível de investimento e da taxa de produtividade na economia foram

abordadas de forma errática. Um novo ciclo de crescimento requer um choque de produtividade, bem

como um esforço sustentado que corrija gargalos de oferta, principalmente com relação à

infraestrutura do país. Nas seções seguintes, se discute o papel de uma reforma da política comercial

(e industrial), no contexto de uma estratégia devotada a recuperar a produtividade da economia

brasileira.

Uma economia fechada

Uma característica marcante da economia brasileira é o seu grau de fechamento. Uma herança da

estratégia de industrialização por substituição de importações, que marcou o período pós-Segunda

Guerra Mundial, o protecionismo comercial atraiu investimentos estrangeiros diretos – dado que era

difícil contestar o mercado brasileiro através do comércio – e gerou uma estrutura industrial bem

integrada, mas também ineficiente e com baixos níveis de produtividade. Os limites do modelo em

questão ficaram evidentes nos anos 80 em meio a desequilíbrios macroeconômicos e a crise da dívida

externa. Um esforço de liberalização comercial foi implementado nos anos 90. No novo milênio, no

entanto, as administrações do Partido dos Trabalhadores reverteram essa trajetória. O super-ciclo de

“commodities”, alimentado pela expansão acelerada da economia chinesa, facilitou o retorno de uma

estratégia intervencionista na medida que o viés ante exportador do protecionismo era mascarado

pelo impacto positivo da elevação dos termos de troca das exportações brasileiras. Com a crise

financeira global e mais recentemente com a desaceleração da economia chinesa as condições

externas começaram a se deteriorar.

O grau de fechamento da economia brasileira costuma surpreender a maioria dos analistas. Canuto,

Fleischhaker, e Schellekens (2015) notam que a economia brasileira é a mais fechada entre as

economias do G20, como ilustrado pela relação entre comércio internacional (exportações +

importações) e PIB – veja a Figura 1. Na realidade, no período 2009-15, este coeficiente (que em média

foi de 24%), posicionava o Brasil na segunda posição entre as economias mais “fechadas” do mundo

(superado apenas por Myanmar), entre os países incluídos no banco de dados do Banco Mundial.5

Uma explicação usual para o baixo envolvimento do Brasil no comércio internacional é articulada em

termos do tamanho da economia brasileira. Tal argumento, porém, não se sustenta: a média para 176

países do coeficiente de comércio (X+M/PIB) era de 96% em contraste com os 27,6% para o Brasil

(dados de 2013); e mesmo para as seis maiores economias do mundo a média era de 55%. Canuto,

Fleischhaker, e Schellekens (2015) estimam o valor previsto do coeficiente de comércio para o Brasil,

4 Para maiores detalhes veja Primo Braga (2014). 5 Veja Frischtak, Mourão e Noronha (2017).

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utilizando variáveis como o PIB, população e território, e o modelo sugere um valor de 62%. Modelos

complementares -- que também incluem taxas de urbanização e participação do setor manufatureiro

no PIB como variáveis -- estimam um coeficiente de 64,5%. Em suma, o Brasil é um “ponto fora da

curva” em termos da sua baixa exposição ao comércio internacional.

A explicação, na realidade, está associada com uma política protecionista que tradicionalmente utilizou

barreiras tarifárias e não-tarifárias para proteger a economia brasileira como ilustrado pelas Figuras 2,

3 e 4. A Figura 4, deixa claro que o Brasil vem sendo um dos países mais ativos em termos de adoção

de medidas discriminatórias, desde a eclosão da crise financeira global. Cabe observar que tais

intervenções têm sido caracterizadas principalmente por medidas não-tarifárias, incluindo exigências

de conteúdo nacional, financiamentos subsidiados para empresas nacionais e medidas de defesa

comercial (e.g., AD).

A consequência desta política comercial protecionista é o fato do Brasil aparecer na vigésima quinta

posição quer como exportador ou como importador de mercadorias - veja a Tabela 1 - embora seja a

nona maior economia mundial. O viés anti-exportador da política comercial brasileira, que tende a se

traduzir em um valor sobrevalorizado para o Real, também afeta significativamente a competitividade

das empresas brasileiras. Como consequência o número de empresas exportadoras per capita é bem

inferior ao que se esperaria para o nível de desenvolvimento do país e as exportações são

extremamente concentradas: as maiores firmas exportadoras (aquelas que compõem o 1% superior

da distribuição de exportadores), são responsáveis por 59% das exportações totais.6

Um ecossistema de baixa produtividade

O modelo de desenvolvimento voltado para dentro e a instabilidade macroeconômica que marcou o

país nas últimas décadas contribuíram não apenas para um desestímulo à produtividade, mas também

favoreceram atividades não-produtivas (inclusive corrupção), e a proliferação de intervenções de

caráter burocrático. O ambiente de negócios no Brasil é um dos mais complexos do mundo como

ilustrado por avaliações do custo de operações para o setor privado – veja a Tabela 2.

Não surpreende, portanto, que a evolução da Produtividade Fatorial Total (PFT) da economia brasileira

no período 2010-14 tenha sido negativa: uma contração de cerca de -0,815 % a.a.7 Tal desempenho

sugere que a economia brasileira vem se afastando da fronteira tecnológica global nos últimos anos e

é consistente com avaliações da queda de competividade internacional da economia – em particular

do setor manufatureiro – que têm caracterizado estudos sobre competitividade de instituições como

o WEF e o IMD em cooperação com a FDC no Brasil.

É bem verdade que a queda da PFT nos últimos anos não se restringe ao Brasil. É um fenômeno

generalizado que vem afetando tanto países industrializados, quanto economias emergentes no

período pós-2008 (Dabla-Norris et al., 2017). A crise financeira afetou investimentos em ativos

6 Para detalhes veja Canuto, Fleischhaker, e Schellekens (2015). 7 A PFT reflete a eficiência com que uma economia utiliza os seus fatores de produção de uma forma agregada na geração de produtos. Frischtak, Mourão e Noronha (2017) apresentam dados sobre a evolução da PFT para o Brasil no período 1950-2014.

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intangíveis e de uma forma mais geral em P&D. A crescente incerteza econômica e política nos últimos

anos pode também ter desestimulado investimentos em projetos de maior risco ao mesmo tempo em

que o desemprego gerou perdas de capital humano, afetando o crescimento da produtividade global.

No caso brasileiro, porém, esse não é um fenômeno conjuntural, na medida em que uma trajetória

medíocre de evolução da produtividade pode ser identificada desde os anos 80.8

Em síntese, a estratégia de desenvolvimento do país favoreceu o mercado doméstico, impactando a

absorção de novas tecnologias e os incentivos aos investimentos em inovação. Uma recuperação dos

níveis de produtividade da economia – uma condição necessária para a retomada do crescimento

sustentado, como discutido em Paiva (2017) – requer uma revisão da política comercial brasileira.

Uma estratégia de liberalização comercial

Embora seja evidente que o protecionismo não favoreceu investimentos em inovação e o aumento da

produtividade da economia brasileira, o impacto de uma política de liberalização comercial não seria

uma panaceia para os problemas identificados anteriormente. Em primeiro lugar, é importante

assinalar que a liberalização comercial teria efeitos distintos a nível microeconômico. Firmas que se

encontram próximas da fronteira tecnológica teriam incentivos para investir em inovação e em

esforços para aumento de produtividade. Em contrapartida, firmas que estão distantes da fronteira

(e que sobreviviam por causa da proteção associada com as políticas comercial e industrial do país),

terão dificuldades para sobreviver dependendo das dimensões do choque competitivo.9 Neste

contexto, é importante reconhecer que a realocação de recursos em economias marcadas por grande

dispersão setorial de níveis de produtividade pode ser perversa numa fase inicial.

Tais considerações sugerem que uma estratégia radical de liberalização (e.g., à la Chile), enfrentaria

uma oposição significativa dos incumbentes (empresas protegidas, associações empresariais,

sindicatos, trabalhadores...). Em outras palavras, a economia política do processo de liberalização não

é favorável a uma estratégia radical em meio a atual crise econômica.10

Ao mesmo tempo, manter o status quo condenará o país a uma participação medíocre no comércio

internacional e tornará ainda mais difícil a recuperação da produtividade na economia brasileira. Neste

contexto, uma reforma gradual das políticas comercial e industrial deveria ser explorada com ênfase

nos seguintes pontos:11

8 Para uma avaliação do impacto de diferentes estratégias de desenvolvimento sobre a produtividade de diferentes economias veja, por exemplo, Chandra, Eröcal, Padoan e Primo Braga (2009). 9 Chandra, Osório-Rodarte e Primo Braga (2009) discutem o desempenho de diferentes indústrias no Brasil, China e Índia, usando indústrias da Coréia do Sul como referência para a fronteira tecnológica. Mesmo em um ambiente protegido, algumas indústrias brasileiras (e.g., produção de alimentos) foram capazes de se aproximar da fronteira tecnológica refletindo a vantagem comparativa do país. 10 Para uma discussão destes aspectos veja Bacha (2016). 11 Para uma discussão mais detalhada destas agendas de reforma veja Primo Braga (2014), Rios e Veiga (2014), e Frischtak, Mourão e Noronha (2017).

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• Liberalização tarifária com cronograma de implementação pré-anunciado e com foco na proteção de bens de produção (insumos intermediários e bens de capital). O objetivo seria diminuir significativamente a taxa efetiva de proteção;

• Revisão de políticas de conteúdo local; • Liberalização do mercado de trabalho, favorecendo a mobilidade internacional de mão-de-obra

qualificada (a participação de estrangeiros no mercado de trabalho nacional é inferior a 0,5%, enquanto no Chile é da ordem de 1,69% e nos EUA de 14,14%);12

• Desburocratização alfandegária (implementação do Acordo de Facilitação de Comércio da OMC). Os custos de transação para se engajar em atividades comerciais são bem maiores no Brasil do que a média para a América Latina – veja a Tabela 3);

• Simplificação de política de drawback; • Renegociação do Mercosul – reforma da Tarifa Externa Comum (TEC) com um cronograma

efetivo de eliminação de exceções ou mesmo o abandono da TEC acompanhada de um cronograma realista para se alcançar uma área de livre-comércio;

• Engajamento com outros parceiros comerciais (México, Reino Unido, UE, EFTA, outros países da AL…), em negociações de áreas de livre-comércio (FTAs). O Brasil correntemente está engajado em apenas 5 acordos preferenciais de comércio, enquanto países como o Chile (27) e México (15) têm explorado esta opção de forma bem mais agressiva.

Cabe observar que tais reformas contribuiriam não apenas para o aumento da competição na

economia brasileira, gerando incentivos para o aumento de produtividade, mas também permitiriam

uma integração mais efetiva de empresas brasileiras em cadeias globais de produção (Global Value

Chains, GVCs). Análises recentes confirmam a importância do comércio de produtos intermediários

(uma característica fundamental de GVCs), com relação à produtividade de uma economia.13 O Brasil

tem uma participação medíocre em GVCs, refletindo o viés anti-exportador da política comercial

brasileira e a debilidade de nossa infraestrutura.

Considerações finais

O governo Temer enfrenta uma série de desafios econômicos e políticos na atualidade. Não restam

dúvidas que a recuperação fiscal do Estado brasileiro e o progresso no combate à corrupção são

prioridades para garantir a governabilidade do país. É importante, porém, que uma visão de longo-

prazo seja também desenvolvida, visando aprofundar o debate sobre o modelo futuro de

desenvolvimento do país. As reformas sugeridas nesta nota, como já mencionado, não oferecem uma

solução milagrosa para a crise brasileira. Elas devem ser complementadas por uma série de outras

medidas com relação à educação, saúde, e infraestrutura, bem como uma estratégia nacional de

combate à violência. A ênfase na importância de um “choque” de produtividade, no entanto, é

apropriada caso o objetivo seja reativar o potencial de crescimento da economia brasileira. Afinal de

contas, como articulado por Paul Krugman, “productivity isn’t everything, but in the long run it is

almost everything.”14

12 Veja Mendes (2015). 13 Veja, por exemplo, Constantinescu, Mattoo, e Ruta (2017). 14 Veja Krugman (1994).

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Figura 1: Uma economia fechada

Fonte: Canuto et al. (2015)

7

Figura 2: Distorções introduzidas pela proteção tarifária

Fonte: Rios e Veiga (2016)

8

Figura 3: Tarifas médias

Fonte: Bradsher e Russel (2017)

Figura 4: Adoção de medidas discriminatórias pelos países do G20

Fonte: GTA (2016)

9

Tabela 1: Os maiores exportadores e importadores de mercadoria

Fonte: WTO (2016)

10

Tabela 2: O custo de se fazer negócios no Brasil

Fonte: World Bank/IFC (2017)

11

Tabela 3: Custos de transação para participar no comércio internacional

Fonte: Banco de Dados Doing Business; World Bank (2017)

12

Referências Bacha, E.L., 2016, “Integrar para crescer 2.0,” trabalho preparado para o Fórum Nacional. Rio de Janeiro: BNDES. Bradsher, K., e K. Russel, 2017, “Building Trade Walls,” New York Times, 7 de março. Canuto, O., C. Fleischhaker, e P. Schellekens, 2015, “The Curious Case of Brazil’s Closedness to Trade,” Policy Research Working Paper 7228. Washington, DC: The World Bank. Chandra, V., D. Eröcal, P.C. Padoan, e C.A. Primo Braga, eds., 2009, Innovation and Growth: Chasing a Moving Frontier. Paris: OECD and The World Bank. Chandra, V., I. Osorio-Rodarte, C.A. Primo Braga, 2009, “Korea and the BICs: catching-up experiences,” in V. Chandra et al., eds., Innovation and Growth: Chasing a Moving Frontier. Paris: OECD and The World Bank. Constantinescu, C., A. Mattoo, e M. Ruta, 2017, Trade Developments in 2016: Policy Uncertainty Weighs on World Trade. Washington, DC: The World Bank. Dabla-Norris, E. et al., 2017, “The New Normal: A Sector-Level Perspective on Productivity Trends in Advanced Economies,” IMF Staff Discussion Note, SDN/15/03. Frischtak, C.R., J. Mourão, e J. Noronha, 2017, “Reforma ou Estagnação: por uma nova política industrial,” trabalho apresentado no XXIX Fórum Nacional. Global Trade Alert, 2016, http://www.globaltradealert.org/ IMF, 2016, “Brazil: Article IV Consultation,” IMF Country Report No. 16/348. Krugman, P., 1994, The Age of Diminished Expectations. Cambridge, MA: MIT Press. Mendes, M., 2015, “Restrições legais à abertura do mercado brasileiro de projetos e serviços de engenharia,” Núcleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa, Textos para Discussão 171. Paiva, P., 2017, “Limites ao crescimento econômico no Brasil,” trabalho preparado para o fórum de debates da Fundação Dom Cabral. Primo Braga, C.A., 2014, “Brazil: Why So Gloomy?” IMD Tomorrow’s Challenges, http://www.imd.org/research/challenges/TC051-14-brazil-why-so-gloomy-carlos-braga.cfm Rios, S e P.M. Veiga, 2016, “A Integração Internacional da Economia Brasileira,” CDPP e CINDES. World Bank, 2016, “Retomando o Caminho para a Inclusão, o Crescimento e a Sustentabilidade,” Brasil – Diagnóstico Sistemático de País World Bank/IFC, diversos anos, Doing Business. Washington, D.C.: World Bank. World Bank, 2017, “Economic Profile 2017 – Brazil,” Doing Business – 2017. WTO, 2016, World Trade Statistical Review. Geneva: WTO.