AUDITORIA OPERACIONAL

Receita Própria dos Municípios Cearenses

GERÊNCIA DE AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS - TCE/CE

PROCESSO Nº 06265/2018-7

RELATOR: CONSELHEIRO ERNESTO SABOIA

Antecedentes

1964• Lei nº 4.320, de 17/03/1964 (Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro)

1966• Lei nº 5.172, de 25/10/1966 (Código Tributário Nacional)

2000

• Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal)

• Impôs uma nova conduta ao administrador público mediante o estabelecimento de normasque fundamentalmente buscam o equilíbrio entre receitas e despesas.

2000

•O art. 11 da LRF estabelece como requisito essencial da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência constitucional. Cada esfera de governo deverá explorar adequadamente a sua base tributária.

Objetivo da Auditoria

Objetivo

Averiguar a eficiência dos Municípios cearenses quanto à instituição, previsãoe arrecadação dos tributos de sua competência constitucional.

Em especial a arrecadação do Imposto sobre a Propriedade Predial e

Territorial Urbana - IPTU, Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis - ITBI,

Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN, taxas e as

contribuições de melhoria de competências municipais.

Escopo

Exercícios 2016/2017

Questões de Auditoria

1

•Em que medida a legislação tributária municipal está aderente à legislação vigente,consolidada em texto único para cada um dos tributos de sua competência?

2

•Os processos de trabalho estabelecidos pelo município nas atividades da administraçãotributária, nas dimensões do planejamento, arrecadação, fiscalização e cobrança dos tributosde sua competência, tem contribuído para maximizar o potencial da receita pública própriamunicipal? (previsão, fiscalização e cobrança)

3

•Como estão dispostos os recursos organizacionais para as atividades da administraçãotributária? (estrutura física, tecnológica e pessoal)

4•De que forma o município tem atuado para uma efetiva cobrança da dívida ativa?

Procedimentos e Metodologia

1

• Auditoria operacional (Levantamento), com objetivo de apresentar DIAGNÓSTICO em relação asestruturas e boas práticas de gestão relacionadas à atividade tributária dos municípios cearenses.

2

• O planejamento da auditoria foi uma ação iniciada pelo extinto TCM, incluindo aplicação das técnicas dediagnóstico, finalizando com a delimitação do escopo e redefinições dos instrumentos de Planejamentopela equipe da GEAPP do TCE/CE.

3

• 184 municípios - Resultados do IEGM-2018 (I-Fiscal) e dados do SICONFI e SIM

• Amostra – 1) entrevistas com os Secretários de Finanças, 2) aplicação de questionários com Agentespúblicos lotados na arrecadação e 3) observação direta por meio de checklist da estrutura física dosmunicípios selecionados.

4

• Amostra: 12 Municípios que apresentaram o pior e melhor resultado, dentro de cada classe de tamanhoda população dos municípios (IBGE), para o índice de esforço tributário, medido pela proporção entrereceita própria arrecadada e receita corrente (2017).

Amostra

•QUADRO 2

•Relação dos Municípios a serem visitados

MUNICÍPIO

População

Estimada 2017 -

IBGE

Classes de

tamanho da

população dos

municípios - IBGE

% Arrec. Mun.

Própria/Rec.

Corrente -

2017

Granjeiro 4.425 1 0,45%

Guaramiranga 3.547 1 5,68%

Ererê 7.163 2 0,55%

Jati 7.847 2 20,11%

Aratuba 11.244 3 0,24%

Jijoca de Jericoacoara 19.510 3 12,97%

Itapiúna 20.014 4 0,55%

São Gonçalo do Amarante 48.265 4 29,31%

Itapajé 51.945 5 1,41%

Aquiraz 79.128 5 20,86%

Itapipoca 127.465 6 2,54%

Caucaia 362.223 6 8,46%

índice - Receita própria arrecadada pela receita corrente (2017)

Apenas 6 municípios apresentaram o índice acima de 10%.Em 2016 foram 8 municípios.

Um total de 41 municípios (22,28%) apresentaram o índiceabaixo de 1,0%.

Os municípios apresentaram uma piora no índice médioentre 2015/2017 - 9,21%(2015); 9,05%(2016) e 8,73%(2017)

Achados de Auditoria

ACHADO

Não consolidaçãoda legislaçãovigente, relativa acada um dos tributosda competência dosmunicípios, nostermos do Art. 212do Código TributárioNacional (Lei nº5.172, de 25 deoutubro de 1966).

EFEITO

Comprometimento datransparência dagestão tributária;

Deficiência na gestãotributária;

Dificuldade de acessoà legislação tributáriapelo contribuinte.

DETERMINAÇÃO

Aos Municípios, paraque cumpram o Art.212 do CTN,consolidando alegislação vigente,relativa a cada um dostributos de suacompetência, pormeio de decreto, acada ano, garantindoa transparência dagestão tributária.

Achados de Auditoria

ACHADO

O cálculo daprevisão da receitanão é realizado deacordo com oscritérios impostospela Lei deResponsabilidadeFiscal – LRF (LeiComplementar nº101, de 4 de maiode 2000).

EFEITO

Inconsistências nasprojeções dasreceitas própriasmunicipais.

RECOMENDAÇÃO

Aos Municípios, paraprojetar adequadamenteo montante dearrecadação própria,apoiada na legislaçãovigente e em uma basede dados de referênciaconsistente e atualizada,considerando as metasfiscais propostas nosorçamentos, conjugadacom a real capacidadecontributiva doscontribuintes.

Achados de Auditoria

ACHADO

Desconhecimentodo potencial dearrecadaçãoprópria pelosmunicípios e, porconsequência, anão otimização dorecolhimento dasreceitas próprias desua competência.

EFEITO

Baixo nível dearrecadação própria;

Limitação aoequilíbrio da gestãofiscal;

Elevadadependência dosrecursos provenientesdas transferênciasintragovernamentais.

RECOMENDAÇÃO 1

Aos Municípios, paraadotar mecanismos comvistas a obter dados einformações consistentese atualizadas, elevando ograu de confiabilidadedo cadastro decontribuintes eidentificando a potencialcapacidade contributiva,adequada à realidadelocal.

RECOMENDAÇÃO 2

Aos Municípios, para

aperfeiçoar o gerenciamento

do seu sistema tributário,

adequando a capacidade

tecnológica, mediante a

reavaliação e adequação dos

sistemas de informação

utilizados, e dispondo de

recursos humanos, técnicos e

gerenciais devidamente

qualificados para

desempenhar as funções

inerentes à arrecadação.

RECOMENDAÇÃO 3

Aos Municípios, para

desenvolver programasde educação fiscal

e/ou de informação ao

contribuinte com o

intuito de promover e

estimular o

cumprimento voluntáriodas obrigações fiscais.

Achados de Auditoria

ACHADO

Deficiência dasações defiscalizaçãoquanto aocumprimento dasobrigaçõestributárias porparte doscontribuintes.

EFEITO

Aumento dos níveisde evasão fiscal porinadimplência;

Descumprimento dasobrigações tributáriaspor parte doscontribuintes;

Comprometimentoda gestão e doacompanhamentodo recolhimento dasobrigações tributáriasdos contribuintesmunicipais.

DETERMINAÇÃO

Aos Municípios que ainda nãoimplantaram a atividade defiscalização na área deadministração tributária, paraque cumpram o mandamentocontido no art. 194 do CódigoTributário Nacional, no sentidode efetivamente realizar açõesde fiscalização em relação aocumprimento das obrigaçõestributárias pelos contribuintes,de forma contemporânea aofato gerador do tributo, nointuito de otimizar aarrecadação em relação asua previsão.

RECOMENDAÇÃO

Aos Municípios, para que

incrementem o uso datecnologia da informação,

incluindo processamento de

dados e sistemas de

informação, como forma de

dar suporte ao pleno exercício

da atividade de fiscalização

na medida em que permite a

identificação de indícios

concretos de evasão e

direciona as ações de formamais eficiente.

Achados de Auditoria

ACHADO

Ineficiência nacobrançaadministrativa doscontribuintesinadimplentes, como intuito de evitar ainscrição destes nadívida ativa.

EFEITO

Aumento dos níveisde evasão fiscal porinadimplência;

Não realização daarrecadação próprianos termos previstosno orçamento;

Desequilíbrio nagestão fiscal.

RECOMENDAÇÃO

Aos Municípios, para queincrementem o uso datecnologia dainformação, incluindoprocessamento de dadose sistemas de informação,como forma de darsuporte ao plenoexercício da atividade decobrança, na medida emque permite aidentificação ágil doscontribuintesinadimplentes.

Achados de Auditoria

ACHADO

Inadequação daestrutura física etecnológica paraas atividades daadministraçãotributária.

EFEITO

Limitação dodesempenho dosagentes em suasatividades laboraisno âmbito daarrecadação.

RECOMENDAÇÃO

Aos Municípios, para quepromova a adequação doparque tecnológico para asatividades da administraçãotributária, mediante aaquisição de equipamentosde informática e oincremento do uso datecnologia da informação,incluindo processamento dedados e sistemas deinformação, como forma dedar suporte ao plenoexercício da atividade dearrecadação própria.

Achados de Auditoria

ACHADO

Deficiência nasações de gestãode pessoasrelacionadas àAdministraçãoTributária.

EFEITO

Limitação à qualificaçãoprofissional dos agentesem suas atividadeslaborais no âmbito daarrecadação;

Insatisfação do corpofuncional quanto àremuneração e ofertade treinamentos;

Comprometimento dopotencial dearrecadação própria dosmunicípios.

RECOMENDAÇÃO 1

Aos Municípios, paraque adeque aestrutura de pessoalda área deadministraçãotributária, promovendopermanentementeprogramas detreinamento,atualização equalificaçãoprofissional, com oobjetivo de melhordesempenhar suasfunções;

RECOMENDAÇÃO 2

Aos Municípios, para que

promova a adequação da

remuneração dos

servidores públicos lotados

na área de administraçãotributária, mediante a

implementação de plano

de cargos, carreira eremuneração, condizente

com a complexidade e

responsabilidade das

atividades, incluindo

incentivo proporcional à

produtividade.

Achados de Auditoria

ACHADO

Ausência deprocedimentos decobrançaadministrativa(amigável) dadívida ativa peloFisco

EFEITO

Morosidade narecuperação decréditos tributários;

Comprometimentodo nível dearrecadação dareceita própriamunicipal;

Prescrição e aconsequenteextinção do créditotributário.

RECOMENDAÇÃO

Aos Municípios, para queadotem instrumentosextrajudiciais decobrança de créditostributários inscritos emdívida ativa, mediantecobrança administrativa(amigável), a partir danotificação sistemáticados contribuintesinadimplentes, e/ouprotesto em cartório deprotestos e títulos, nostermos da Lei nº9.492/1997.

Boas Práticas

Programa deEducação Fiscalrealizado pelaSecretaria deFinanças e ExecuçãoOrçamentária doMunicípio de Aquiraz,regulamentado porforça do DecretoMunicipal n° 26/2015,cujo foco principal deatuação são osestudantes

Disponibilização, viaportal eletrônico dosmunicípios, deserviços web aoscontribuintes, visandofacilitar o pagamentodos tributos, nosmunicípios de Aquiraz,Caucaia, Jijoca deJericoacoara,Itapipoca, Itapajé eGuaramiranga.

Celebração do Convênionº 001/2018 pelosmunicípios de Aquiraz,Caucaia, Euzébio,Fortaleza, Guaiuba,Horizonte, Itaitinga,Maracanaú,Maranguape, Pacajus,Pacatuba, Pindoretama,São Gonçalo doAmarante e Trairi visandoà cooperação mútua decontrole, fiscalização epermuta de informaçõespara a cobrança detributos municipais.

Inferências Relevantes

1

• Não há como atribuir um comportamento linear para o desempenho tributário dos 184municípios do Estado do Ceará.

2• A renda é indutor da otimização do recolhimento de tributos próprios municipais na

medida em que interfere diretamente no nível de urbanização.

3

• O comprometimento da capacidade de alguns municípios de gerar impostos decorreda Incipiente atividade econômica local.

4

• Ausência de apoio político indispensável na aprovação das leis que afetempositivamente a capacidade contributiva municipal.

5

• Não se pode concluir que municípios que obtém os piores resultados de arrecadação própria possam necessariamente incrementar a sua tributação sem que sua realidade local seja averiguada.

Mensagem Final

Considerando a heterogeneidade existente nas

administrações tributárias dos municípios cearenses,

também demonstrada nesse diagnóstico, o alcance das

ações a serem realizadas na implementação das

recomendações ora elencadas, deverão observar

necessariamente a proporcionalidade em relação a realcapacidade de tributação, cabendo a cada um dos

jurisdicionados aplicá-las de acordo com a sua pertinência

em relação à realidade local.

AUDITORIA OPERACIONALReceita Própria dos Municípios Cearenses

José Ricardo Moreira Dias - Gerente

Giovanna Augusta Moura Adjafre – Técnico de Controle Externo

Priscila Lima Castro – Analista de Controle Externo

Luiz Gonzaga Dias Neto – Analista de Controle Externo

Francisco das Chagas Evangelista – Auxiliar de Controle Externo

geapp@tce.ce.gov.br - (85) 3218-6590