Poltícas públicas de_trabalho_e_renda_-_oit

Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho

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Políticas Públicas de Trabalho e Renda:

A Experiência Brasileira Recente

Franco de Matos Agosto de 2008

1. Apresentação

Tanto na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) quanto na Constituição Federal Brasileira (1988), o direito ao trabalho digno (ou trabalho decente, conforme a Organização Internacional do Trabalho - OIT) aparece como elemento central e estruturante da sociedade.

Entretanto, segundo o documento Tendências mundiais do emprego, da OIT (2007), o número de pessoas

desempregadas no mundo manteve-se elevado a níveis sem precedentes, em 2006, num contexto mundial de crescimento econômico. O estudo sublinha a que expansão capitalista aumentou a proletarização da força de trabalho disponível, implicando maior taxa de atividade, especialmente, entre mulheres e pessoas mais velhas. Entretanto, como a taxa de ocupação não se ampliou adequadamente à ampliação da taxa de atividade, os dois efeitos combinados resultaram na rigidez ou na elevação da taxa de desemprego. Assim, ainda conforme o documento afirma, embora haja mais pessoas trabalhando do que antes, o número de desempregados manteve-se em uma marca sem precedentes de 195,2 milhões de pessoas em 2006. O relatório conclui que para manter ou reduzir as taxas de desemprego deve ser fortalecido o vínculo entre crescimento e trabalho. Destaca que a criação de empregos decentes e produtivos, e não de qualquer emprego, é essencial para reduzir o desemprego e baixar o número de famílias que vivem em situação de pobreza, que, por sua vez, se constitui em um requisito para o desenvolvimento e o crescimento econômico no futuro.

O relatório destaca ainda as tendências que demarcam o panorama mundial recente do emprego e

desemprego: a) durante a última década o crescimento refletiu-se mais no aumento da produtividade que no de emprego. Entre 1996 e 2007, a produtividade aumentou 26%, enquanto que o número de empregados no mundo aumentou somente 16,6%; b) o desemprego atinge mais fortemente os jovens entre 15 e 24 anos, pois afetam a 86,3 milhões de pessoas desse grupo de idade, equivalentes a 44% de todos os desempregados do mundo em 2006; c) permanece o hiato de emprego entre mulheres e homens. Em 2006, 48,9% das mulheres de 15 anos ou mais estava trabalhando, índice levemente abaixo dos 49,6% de 1996; enquanto a relação emprego-população dos homens foi de 75,7% em 1996 e de 74% em 2006; d) em 2006, a presença do setor de serviços como provedor de empregos aumentou de 39,5% para 40% e pela primeira vez superou a agricultura, que baixou de 39,7% para 38,7%. O setor industrial proporcionou 21,3% do total de empregos.

Assim, fica patente que o ambiente de crescimento econômico mundial não foi capaz de dirimir as

inseguranças e assimetrias relacionadas ao mercado de trabalho, justificando uma reflexão mais amiúde sobre o papel das políticas públicas de emprego de trabalho e renda, assim como o papel do Estado como indutor do desenvolvimento econômico conciliado à inclusão social e laboral.

Quanto ao Brasil, passados cerca de vinte e cinco anos (1980/2005) de semi-estagnação econômica, o país

parece ter diante de si um ambiente econômico e político adequado para sustentar taxas satisfatórias de crescimento econômico aliadas à ampliação das políticas de inclusão social. Entretanto, embora a instituição das políticas públicas de emprego no Brasil remontem a década de 70, com a instituição do SINE, ou antes mesmo, com o a promulgação da CLT na década de 40, ou do FGTS na década de 60, a depender do recorte analítico utilizado, foi num período recente de baixo crescimento econômico em que elas se consolidaram. Este trabalho procura fazer uma revisão dessas políticas, assim como refletir seu alcance num ambiente de retomada de crescimento.

Divide-se em cinco seções, além desta apresentação. Na primeira será discutido o ambiente de semi-estagnação econômica e o mundo do trabalho no Brasil pós-estabilização monetária. Na segunda, serão apresentadas a evolução, e a estrutura do atual Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda brasileiro, além


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de suas principais limitações. Na terceira, será abordado o Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, principal fonte de financiamento das políticas publicas de emprego, assim como na seção seguinte será feito um balanço acerca dos resultados dos principais programas e ações no âmbito do FAT. Na quinta seção serão comentados outras fontes de financiamento público em prol do desenvolvimento produtivo que indiretamente impactam na geração de emprego e renda. E por fim, tecem-se considerações finais sobre desafios atuais e perspectivas para a política pública de emprego e renda no Brasil. 2. Semi-Estagnação e o Mercado do Trabalho no Brasil Pós-Estabilização Monetária

O mercado de trabalho brasileiro passou por modificações sensíveis desde 1995, ano marcado pela volta da estabilidade monetária da economia nacional, após longo período inflacionário. Entre 1995 e o final de 1998, num ambiente macroeconômico marcado por sobrevalorização cambial e diferencial positivo e elevado entre as taxas de juros domésticas e internacionais, as principais variáveis do mercado de trabalho nacional sofreram um processo de deterioração. Os níveis absolutos e relativos de desemprego aumentaram, bem como a informalidade das relações contratuais e a desproteção previdenciária para amplos segmentos do mercado de trabalho urbano, enquanto os níveis reais médios de renda do trabalho e a sua distribuição pioraram.

Já entre o período de desvalorização cambial de 1999 e meados de 2003, apesar do arranjo de política econômica restritivo (câmbio semi-flutuante, elevados superávits fiscais, taxas de juros também elevadas e metas rígidas de inflação), a economia brasileira operou num contexto de comércio internacional favorável, o que permitiu certo arrefecimento das tendências anteriores para as principais variáveis do mercado de trabalho. Os níveis absolutos e relativos de desemprego pararam de subir no mesmo ritmo que antes, a informalidade das relações de trabalho e o grau de desproteção previdenciária arrefeceram cederam, embora mantivessem patamares elevados, enquanto os níveis médios de renda real do trabalho continuaram a cair para a maior parte das classes ocupacionais, embora a distribuição dos rendimentos esboçasse uma pequena melhora, sobretudo depois de 2001.

Por fim, no período mais recente, desde 2004, a despeito do arranjo de política macroeconômica

manter-se praticamente inalterado, a pujança do comércio exterior, combinada com pequenas reduções nos patamares de juros internos e com uma importante expansão das várias modalidades de crédito, aumentos do salário mínimo à frente da inflação e expansão das políticas sociais, houve uma reação positiva do mercado de trabalho, a estímulos até certo ponto tímidos da política econômica. A taxa de desemprego aberto, o grau de informalidade das relações de trabalho e o grau de desproteção previdenciária esboçaram uma diminuição, enquanto o nível de remunerações da base da pirâmide social parou de cair em 2004, elevando-se ligeiramente em 2005, o que contribuiu para prolongar o processo de redução das desigualdades de renda.

Nesta seção serão apresentadas as principais variáveis que indicam o comportamento do mercado de

trabalho brasileiro na última década, relacionadas à ocupação e desocupação, informalidade e distribuição de renda, caracterizando o contexto recente em que se operaram as políticas públicas de trabalho e emprego. Os dados reunidos são de fonte do IBGE, tendo sido elaborados pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA.

2.1. Evolução e Composição da Ocupação e Desocupação da Força de Trabalho A tabela que integra este tópico permite três considerações principais:

� Em primeiro lugar, há que se destacar uma piora generalizada, em variáveis cruciais do mercado de trabalho, durante o primeiro sub-período de análise.

� A taxa de ocupação (PO/PEA) regrediu de forma mais acentuada que a taxa de participação (PEA/PIA)

entre 1995/99, fazendo a taxa de desemprego (PD/PEA) crescer 62,6% no período, o que a elevou de 6,1% em 1995 para 9,9% em 1999.

� Já entre 2001/05, apesar da forte recuperação da taxa de participação (PEA/PIA), a ocupação total teve

um desempenho bastante positivo, contribuindo para a manutenção da taxa de desemprego num patamar ligeiramente inferior a 10% ao ano.


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O aumento da população ocupada não parece desprezível, diante das baixas taxas de crescimento da economia durante todo o período considerado. Esse comportamento pode ser compreensível, pois em um contexto de retração prolongada no nível de atividade, que se instaura sobre um mercado de trabalho já de oferta abundante de mão-de-obra desprovida de amplos mecanismos de proteção social, a dinâmica de criação de novos postos de trabalho parece depender relativamente mais das condições de oferta que das de demanda por trabalho. Isso impacta principalmente no crescimento do setor terciário da economia, e efetivamente foi esse setor que registrou o maior crescimento no período considerado.

Também com relação às dinâmicas setoriais, embora uma boa parte do contingente de pessoas ocupadas

em atividades terciárias seja fruto do aumento das taxas de participação da mão-de-obra no mercado de trabalho, caso, por exemplo, da entrada relativamente maior de mulheres na composição da população economicamente ativa (PEA), há que se destacar também o fato de ter havido no período em foco uma migração significativa de trabalhadores industriais para postos de trabalho abertos no comércio e serviços em geral. Em suma, a despeito dos movimento intersetoriais destacados acima, resgistra-se no período de 1995 a 2005 a manutenção de taxas de desemprego elevadas, a despeito de um aumento da população ocupada no mercado de trabalho. 2.2. Grau de Informalidade na População Ocupada e Cobertura Previdenciária

Ainda considerando as informações fornecidas pela tabela anterior, destaca-se:

� Em termos absolutos, a população ocupada aumentou duas vezes e meia mais no sub-período 2001/05 do que entre 1995/99.

� O emprego assalariado teve um comportamento muito distinto entre os dois sub-períodos: enquanto no

primeiro o emprego com carteira assinada teve um incremento de apenas 3,1%, no segundo essa expansão foi de 20,5%. Dito de outra maneira, isso significou que, de cada 100 novas ocupações geradas entre 2001/05, 50,5% foram com carteira, contra um percentual de apenas 13,5% entre 1995/99. Claramente, aconteceu de parte expressiva dos empregos sem-carteira ter-se formalizado, pois a taxa de crescimento dos sem-carteira caiu de 17,2% para 10,1% entre os dois sub-períodos analisados, fazendo com que essa categoria reduzisse sua contribuição no total das ocupações geradas, de 37,9% para 14,6% entre os dois sub-períodos.

� Já com relação ao emprego doméstico, embora a taxa de expansão dessa categoria ocupacional tenha

sido praticamente a mesma nos dois sub-períodos, ocorreu que entre 1995/99 o emprego doméstico com carteira cresceu 38,8%, contra uma expansão de apenas 12,4% entre 2001/05. Por conta disso, o


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emprego doméstico com carteira representou 8,2% de todo o incremento da ocupação no sub-período 1995/99 e apenas 2,1% no incremento da ocupação entre 2001/05.

� No caso dos trabalhadores por conta-própria, arrefeceu-se entre 2001/05 a tendência de crescimento

dessa categoria ocupacional no total da ocupação, de tal maneira que neste sub-período, apenas 12,2% de cada 100 novas ocupações foram por conta-própria, contra uma contribuição de 25% em cada 100 novas ocupações geradas entre 1995/99.

� Já no caso dos trabalhadores na produção para o auto-consumo, ocorreu, entre 2001/05, um aumento

não-desprezível de participação desta categoria no total da ocupação, pois de cada 100 novas ocupações criadas, algo como 5,4% foram de trabalhadores na produção para o auto-consumo. Parece pouco, mas este percentual foi exatamente igual à contribuição verificada para a categoria dos funcionários públicos estatutários. Ademais, este dado é surpreendente também porque havia havido uma redução de 6,2% dos trabalhadores na produção para o auto-consumo entre 1995/99.

A tabela que segue apresenta a participação percentual de cada categoria ocupacional no total da

ocupação, sua trajetória entre 1995 e 2005, bem como a vinculação previdenciária em cada caso, merecendo as seguintes considerações principais:

� Cabe destacar o aumento de 55% para quase 60% no grau de assalariamento geral da força de trabalho, mas com queda do emprego com carteira entre 1995/99 e recuperação mais que proporcional entre 2001/05, o que serviu para compensar também a queda de participação ponta-a-ponta (1995/05) dos militares e funcionários públicos no total da ocupação. Ainda dentro desta categoria dos assalariados em geral, bastante relevante é a informação sobre vinculação previdenciária dos trabalhadores sem-carteira assinada, que mostra estar havendo um processo de filiação voluntária lento, mas não desprezível, pois entre 1995/05, enquanto cresceu de 16,2% para 18,3% o peso dos sem-carteira no total da ocupação, diminuiu de 92,1% para 86,5% o percentual daqueles que não contribuem para regime algum de previdência.

� No caso dos trabalhadores domésticos, por sua vez, também houve aumento da filiação previdenciária,

mas esta de natureza compulsória, já que motivada pelo aumento da participação dos domésticos com carteira assinada no total da ocupação. Veja-se que o percentual de não-contribuintes da previdência social dentre os domésticos sem-carteira manteve-se sempre em patamar elevado, superior à casa dos 96% em todos os anos analisados.

� Fenômeno oposto pôde ser observado junto à categoria dos trabalhadores por conta-própria e dos

empregadores. Em ambos os casos, entre 1995/05, a manutenção das participações relativas no total da ocupação, de cerca de 17% para os autônomos e de 4% para os empregadores, se traduziram em aumento da desproteção previdenciária no período.


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� Por fim, no caso dos trabalhadores por conta-própria, a porcentagem de não-contribuintes passou de

75,7% para 82,1% entre 1995/05, e a dos empregadores passou de 31,5% para 39% no mesmo intervalo de tempo.

2.3. Evolução e Distribuição dos Rendimentos do Trabalho

No que diz respeito à evolução dos rendimentos do trabalho,o gráfico que segue mostra que o período 1995/05 pode ser sub-dividido em 3 momentos distintos, a saber: a) entre 1995/98, há uma ligeira elevação dos rendimentos médios reais de todas as categorias ocupacionais selecionadas, à exceção dos trabalhadores por conta-própria e dos empregadores; b) entre 1998/04, os rendimentos ocupacionais de todas as categorias sofrem queda sistemática em termos reais; e c) entre 2004/05, depois de ter-se estancada a queda, esboça-se uma pequena recuperação dos rendimentos médios reais de todas as categorias estudadas, ainda que em intensidades diferenciadas e nem sempre suficientes para recompor o poder aquisitivo relativo ao ano de 1995.

Isso aconteceu apenas para os estatutários e militares (recomposição de 10,4% frente a 1995) e empregados sem-carteira (recomposição de 7,1%). Nos demais casos, os ganhos obtidos em 2005 foram insuficientes para uma recomposição integral do ano-base, ou seja: perdas acumuladas de –15% para os assalariados com carteira assinada, –17,3% para os empregadores e –21,4% para os trabalhadores por conta-própria. Além disso, como também se pode ver no gráfico abaixo, os valores médios mensais dos assalariados com e sem-carteira e dos trabalhadores por conta-própria não ultrapassam três salários mínimos aos valores vigentes em 2005.

Gráfico 1: Evolução do Rendimento Médio Mensal Real da População Ocupada, com Rendimento do Trabalho Principal, por Posição na Oc upação - Brasil.

-

500,00

1.000,00

1.500,00

2.000,00

2.500,00

3.000,00

3.500,00

1995 1998 2001 2004 2006

Fonte: IBGE/ PNAD. Elaboração DISOC/ IPEA.

Val

ores

em

R$

de 2

006

Empregados com carteira Empregados sem carteira Conta-própria

Funcionário Público e Militar Empregador

Outro aspecto a compor o quadro geral do mercado de trabalho brasileiro no período 1995/05 refere-se

à distribuição dos rendimentos pessoais do trabalho. Desta perspectiva, é preciso dizer que a hierarquia de remunerações responde a características da estrutura produtiva, preponderantemente vinculada aos segmentos estruturados dos mercados de trabalho. Como o peso e a dinâmica desse segmento não conseguem absorver integralmente toda a oferta efetiva de mão-de-obra, tem-se necessariamente um perfil concentrado para a distribuição dos rendimentos provenientes do trabalho, que é reforçado pela existência de um nível muito baixo de salários para a maior parte das pessoas pertencentes à base pouco estruturada do mercado de trabalho.

O mercado de trabalho com uma base muito ampla e indiferenciada explicaria, em boa medida, a

existência e a reprodução de uma taxa salarial de nível muito reduzido como referência para o sistema


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econômico, tanto em termos de custo empresarial (peso reduzido das remunerações na composição do custo total dos bens e serviços), como se pensada em termos do poder de compra dos trabalhadores. Quanto menor o piso salarial do mercado de trabalho, maior tende a ser a diferenciação salarial possível de se verificar no sistema, uma vez que ela se estabelece em função da hierarquização de cargos e remunerações derivadas do grau de heterogeneidade da estrutura produtiva da economia como um todo.

Gráfico 2: Evolução do Índice de Gini, referente à distribuição do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais,

ocupadas na semana de referência. Brasil: 1995 a 20 05

0,5850,58 0,58

0,575

0,567 0,5660,563

0,554

0,5470,544

0,541

0,51

0,52

0,53

0,54

0,55

0,56

0,57

0,58

0,59

1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: IBGE/PNAD. Elaboração DISOC/IPEA

Índi

ce índice de Gini

Entre 1995/05, nota-se pelo gráfico acima um movimento quase contínuo de queda do índice de Gini

para a concentração pessoal da renda, não obstante ele ainda se encontre em patamar muito elevado e caminhe para baixo em ritmo muito lento. Também preocupante é o fato de essa desconcentração da renda do trabalho ter-se dado, na maior parte do tempo (1995 a 2003), em simultâneo aos processos de aumento do desemprego, queda dos rendimentos reais e diminuição da participação da renda do trabalho na renda nacional. Por esses motivos, a rigidez à baixa dos índices de desigualdade no Brasil ajuda a reforçar a tese da desestruturação do seu mercado de trabalho, o qual reflete um padrão bastante heterogêneo e precário de ocupações e de remunerações no seio da classe trabalhadora. 3. Evolução, Estrutura Atual do SPETR e Principais Limitações

Na história recente do Brasil, o marco das intervenções do poder público central sobre o mercado de trabalho data de 1943, durante o governo Vargas, quando entra em vigor a Consolidação das Leis do Trabalho - CLT, e, somente na década de 1960, no governo militar de Castello Branco, questões relacionadas à assistência de trabalhadores desempregados são incorporadas na agenda pública, com a criação do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados - CAGED, associado a um plano de assistência ao desempregado, e do FGTS. Por outro lado, a base de financiamento do que posteriormente viria viabilizar a constituição do FAT, estabelecido em 1991, data de 1970, durante o governo Médici, quando foram criados o Programa de Integração Social - PIS e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP.

Embora o Brasil tenha ratificado a Convenção 88 em 1957, somente quase duas décadas depois criou os fundamentos legais para implantar um serviço público de emprego, que ocorreu com o decreto de 1975, durante o governo Geisel, que institui o SINE. Ao se analisar o texto do decreto que instituiu o SINE, percebe-se que o entendimento de serviço público adotado valoriza a função de geração de informações sobre o mercado de trabalho, institui a função de intermediação de mão-de-obra, mas não engloba a qualificação profissional como função do sistema, e nem o seguro-desemprego, que à época sequer estava instituído


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Conforme o decreto, são objetivos do SINE organizar um sistema de informações e pesquisas sobre mercado de trabalho, capaz de subsidiar a operacionalização da política de emprego, em nível local, regional e nacional; implantar serviços e agências de colocação em todo o país, necessários à organização do mercado de trabalho; identificar o trabalhador por meio da carteira de trabalho e previdência social; propiciar informação e orientação ao trabalhador quanto à escolha de emprego; prestar informações sobre o mercado consumidor de mão-de-obra sobre a disponibilidade de recursos humanos; fornecer subsídios ao sistema educacional e ao sistema de formação de mão-de-obra para a elaboração de suas programações e; estabelecer condições para a adequação entre a demanda do mercado de trabalho e a força de trabalho em todos os níveis de capacitação. A evolução do SINE durante o período de regime militar foi principalmente marcada pela pouca aderência nas estruturas de governos estaduais, e modestos resultados. Com a redemocratização, em 1986, durante o governo Sarney, é finalmente instituído o seguro-desemprego no Brasil, no bojo do Plano Cruzado, com finalidades de assistência financeira ao trabalhador desempregado. A partir de então, a legislação estabelece vínculos entre o SINE e o seguro-desemprego, sendo que o sistema de emprego teria como atribuição a recolocação dos trabalhadores segurados no mercado de trabalho, assim como sua requalificação profissional. Com a mudança de regime político, é promulgada uma nova Constituição Federal, em 1988, durante o governo Sarney, que estabelece dentre os direitos e garantias fundamentais do cidadão o direito ao trabalho, e ao seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário. No capítulo concernente à organização do Estado, a nova Constituição estabelece que compete, privativamente, à União legislar sobre a organização do Sistema Nacional de Emprego. Enquanto que no capítulo sobre a ordem econômica e financeira, estabelece o princípio da busca do pleno emprego. Cunhada de a Constituição dos direitos sociais, suas maiores contribuições para a modernização do serviço público de emprego estão relacionadas à criação do FAT, fundo constituído a partir da arrecadação decorrente das contribuições para o PIS e para o PASEP, com a finalidade de financiar o Programa do Seguro-desemprego e o abono salarial. Com relação ao FAT, a Constituição também estabelece que, pelo menos, quarenta por cento do Fundo será destinado ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico, através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com critérios de remuneração que lhes preservem o valor. Entretanto, o estabelecimento de uma contribuição adicional da empresa cujo índice da rotatividade da força de trabalho superasse o índice médio de rotatividade do setor, para financiamento do seguro-desemprego, jamais foi regulamentado. Assim, são as regulamentações das leis do FAT que reformulam o sistema público de emprego no Brasil, não apenas porque, a partir de então, se estabelece que seus recursos passam a ser provenientes de um fundo de natureza financeira ao invés de orçamentária, como porque subordina o Sistema ao Programa do Seguro-desemprego, cujo propósito faz fronteira com a dimensão da seguridade social. Esta última mudança é significativa, pois embute o entendimento que o seguro-desemprego passa a ser a porta de entrada do trabalhador no sistema público de emprego, e que as demais funções devem ser concebidas para atender a trabalhadores desempregados segurados. A Lei que regulamenta o Programa Seguro-Desemprego, de 1990, durante o governo Sarney, estabelece que a finalidade do programa seja prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado em virtude de dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, e ao trabalhador comprovadamente resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo; auxiliar os trabalhadores na busca ou preservação do emprego, promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional. A Lei, dessa maneira, integra do ponto de vista legal as funções de assistência ao trabalhador desempregado com as funções de intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional, ampliando o entendimento dos componentes do sistema nacional de emprego brasileiro. O FAT, instituído pela mesma Lei, é vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, sendo destinado ao custeio do Programa Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico. Aqui cabe frisar que o desenho institucional de um fundo de natureza financeira, desvinculado da dotação orçamentária anual, visava garantir a continuidade e a sustentabilidade dos programas. Mas a regulamentação constitucional sobre a parcela destinada ao BNDES para promover programas de desenvolvimento econômico não os associou diretamente a uma política pública de emprego.

Outro aspecto a ser enfatizado na Lei é a instituição do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador – CODEFAT, composto por representantes de trabalhadores, empregadores e governo. Trata-se de


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um conselho voltado para definir, financiar, aprovar e acompanhar os planos de trabalho dos programas no âmbito do FAT, assim como promover demais atividades relacionadas à gestão do fundo. Somente com esta regulamentação a gestão do serviço público de emprego tornou-se efetivamente tripartite, como preconizava a Convenção 88 da OIT.

O marco seguinte na ampliação do escopo dos componentes do serviço público de emprego foi a Lei de 1990 que alterou a legislação do FAT, durante o governo Collor. É a partir dessa legislação que fica explícito que: a operacionalização do Programa Seguro-Desemprego, no que diz respeito às atividades de pré-triagem e habilitação de requerentes, auxílio aos requerentes e segurados na busca de novo emprego, bem assim às ações voltadas para reciclagem profissional, será executada prioritariamente em articulação com os Estados e Municípios, através do SINE. Essa legislação também estabeleceu que as disponibilidades financeiras do FAT poderiam ser aplicadas em depósitos especiais, remunerados e disponíveis para imediata movimentação, nas instituições financeiras federais. Tal regulamentação permitiu a criação de programas e linhas de crédito de geração de emprego e renda originariamente voltados para micro e pequenos empreendedores e empreendedores de mais baixa renda. Essas linhas e programas de crédito estariam sob coordenação do Ministério do Trabalho. De acordo com um conjunto de análises sobre a evolução do SINE verifica-se que, ao longo de, praticamente, 30 anos de existência, essa instituição alterou a sua forma de atuação para acompanhar o surgimento de novas realidades do mercado de trabalho no país. Podemos destacar quatro fases desde a sua criação, sendo que as duas caracterizam-se por sua implantação e expansão (1976-1982); e a descontinuidade e redefinição do programa (1982-1992). A recuperação dos programas de política ativa do mercado de trabalho, a partir de 1993, quando o espaço institucional, a forma de financiamento e as ações comuns foram repactuadas entre o governo federal e os estados, sob as ações e resoluções do CODEFAT. Nessa terceira fase, inicia-se a modernização do serviço que passa por inúmeras reformulações, adaptando-se às novas tecnologias de execução e monitoramento das políticas sociais, introduzindo novos serviços tanto para melhorar o sistema de intermediação, como para atender a necessidades especificas do mercado de trabalho nacional e regional. No que se refere ao primeiro aspecto, citamos, por exemplo, a introdução do Sistema Integrado de Gestão das Ações de Emprego - SIGAE, banco de dados de habilitados ao seguro-desemprego e inscritos na ação de intermediação; bolsa eletrônica de vagas; treinamento rápido para entrevistas, entre outros. Com relação à introdução de serviços específicos, ressaltamos, por exemplo, os centros de atendimento ao trabalhador autônomo, que efetuam a intermediação de serviços domésticos e de manutenção de casas e prédios para usuários domiciliares e empresas; e a orientação crescente de atender grupos da população numa situação de desvantagem no mercado de trabalho. A quarta fase se estabelece a partir de 2004, depois da constatação das limitações e deficiências do sistema público de emprego, com a motivação de redesenhar o Sistema. O processo se desenvolveu ao longo dos anos de 2004 e 2005, com a retomada dos Congressos Nacionais do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda, que culminou em uma série de normativos legais no âmbito das competências do Ministério do Trabalho e Emprego e do CODEFAT. Esses normativos estabelecem um novo arranjo de funções e ações básicas e complementares que passam a integrar institucionalmente o sistema público de emprego, concepção que passa ser acrescida agora dos termos trabalho e renda. As funções definidas referem-se aos módulos de: seguro-desemprego; intermediação de mão-de-obra; orientação profissional; qualificação social e profissional; certificação profissional; fomento às atividades empreendedoras e informações sobre o mercado de trabalho. Tem como principais propósitos: propiciar a integração das ações e funções, a partir de um planejamento integrado; estabelecer a repactuação do papel dos atores que integram o Sistema, quanto ao planejamento e execução das funções e ações; além da criação de um instrumento jurídico único para execução dessas funções.

Em suma, pode-se afirmar que está em construção no país algo que se poderia chamar de um Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), isto é, um conjunto de programas de governo dirigidos ao mercado de trabalho nacional, tendo em vista os objetivos de: a) combater os efeitos do desemprego (através de transferências monetárias como as previstas no seguro-desemprego); b) requalificar a mão-de-obra e reinseri-la no mercado (através dos programas de qualificação profissional e de intermediação de mão-de-obra); e c) estimular ou induzir a geração de novos postos de trabalho por meio da concessão de crédito facilitado a empresas e/ou trabalhadores que busquem algum tipo de auto-ocupação ou ocupação associada ou


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cooperativada. Tendo por base este recorte analítico, o quadro seguinte oferece um resumo da situação atual, concernente às políticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, operantes a partir do MTE.

QUADRO 1 - PRINCIPAIS PROGRAMAS FEDERAIS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL

Nome Descrição Ano de Início

Abono Salarial

Benefício no valor de um salário mínimo anual, assegurado aos empregados que percebem até dois salários mínimos de remuneração mensal, desde que cadastrados há 5 anos ou mais no PIS/PASEP e que tenham trabalhado pelo menos 30 dias em um emprego formal, no ano anterior.

1989 (1970 para contas

individuais)

Seguro-Desemprego

Assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude da dispensa sem justa causa. Concedido em parcelas mensais, que variam de três a cinco, dependendo do número de meses trabalhado nos últimos 36 meses, para um período aquisitivo de 16 meses, ou seja: - três parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos últimos 36 meses; - quatro parcelas, se trabalhou pelo menos doze dos últimos 36 meses; - cinco parcelas, se trabalhou pelo menos vinte e quatro dos últimos 36 meses.

1986: Trabalhador Formal

1992: Pescador Artesanal

2001: Trabalhador Doméstico

2003: Trabalhador Resgatado

Intermediação de Mão-de-Obra / SINE

Captação de vagas junto a empresas e encaminhamento de trabalhadores em busca de emprego.

1977

Qualificação Profissional

Oferta de cursos de qualificação profissional para trabalhadores desempregados ou em risco de desemprego e micro empreendedores.

1995

Primeiro Emprego para Juventude

Promoção do ingresso do jovem no mundo do trabalho por meio de qualificação profissional, estímulo financeiro às empresas contratantes, parcerias para contratação de aprendizes e apoio à constituição de empreendimentos coletivos pelos jovens.

2003

Geração de Emprego e Renda

Concessão de crédito produtivo assistido a micro e pequenas empresas, cooperativas e trabalhadores autônomos.

1995

Economia Solidária Apoio à formação e divulgação de redes de empreendimentos solidários, pelo fomento direto, mapeamento das experiências e constituição de incubadoras.

2003

Naturalmente, os programas diferenciam-se acentuadamente quanto ao grau de consolidação

institucional e sua importância em termos de recursos e pessoas beneficiadas. Porém, grosso modo, cobrem aquilo que poderia constituir um sistema integrado de emprego, trabalho e renda, que visasse garantir a proteção monetária temporária contra o desemprego, a requalificação e a reinserção dos trabalhadores no mundo do trabalho.

Em que pesem as especificidades operacionais de cada programa, é possível constatar diferentes graus e

formatos institucionais de descentralização federativa, participação não-estatal na provisão de serviços de emprego e participação social na formulação e controle público das ações, tais quais descritos no quadro seguinte:

QUADRO 2 - Níveis de Descentralização, Participação Não-Estatal e Esferas de Participação Social nas Políticas do SPETR

Tipo de Política Agentes Executores: Níveis de Descentralização e Participação Não-Estatal nas políticas do SPETR

Esferas de Participação Social

Intermediação de Mão-de-Obra Estados - Centrais Sindicais – Municípios Codefat: conselho tripartite e paritário Seguro-Desemprego Habilitação Pagamento

MTE-DRT – Estados – SINE- CEF CEF

Codefat: conselho tripartite e paritário

Qualificação Profissional Estados - Municípios - Centrais Sindicais - Sistema S ONGs

Codefat: conselho tripartite e paritário Comissões Estaduais e Municipais de Emprego

Geração de Trabalho e Renda Primeiro Emprego Fomento à Economia Solidária

Inst. Financeiras Oficiais (BB, CEF, BNB, BASA, BNDES). ONGs ONGs

Proger: Codefat Primeiro Emprego: Conselho Consultivo Economia Solidária: Conselho Consultivo

3.1. Gestão Pública Centralizada do SPETR

A descentralização, entendida aqui como a expansão da autonomia política e financeira de Estados e Municípios no âmbito da política social, recebeu um impulso com a Constituição de 1988, tornando-se uma tendência dominante, para várias políticas sociais, ao longo das duas últimas décadas. No que se refere às


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políticas de trabalho e renda, no entanto, esta tendência é, por várias razões, ainda muito fraca, apenas recentemente esboçando-se como um objetivo declarado dentro da área.

Tanto é assim que o próprio texto constitucional assegurou à União a competência exclusiva para

legislar sobre a organização do Sistema Nacional de Emprego, além de dispor sobre o financiamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial. Por outro lado, no que tange aos Estados, estes são implementadores de políticas próprias de trabalho e renda desde a criação do SINE na segunda metade dos anos 70.

Ao contrário do serviço de Intermediação de Mão-de-Obra, a implementação do Seguro-Desemprego caracterizou-se sempre por maior centralização. O pagamento em si é centralizado: o trabalhador segurado pode sacar o benefício somente na CEF. Já a habilitação é feita por uma variedade de agentes: o próprio MTE, por meio das DRTs; a CEF; e os vários postos do SINE, a cargo de Estados, Municípios e Centrais Sindicais.

O serviço de Qualificação Profissional passou a ter relevância no conjunto das políticas de emprego a

partir de 1995, com o advento do Programa de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR). O PLANFOR se apoiou em convênios com as Secretarias Estaduais de Trabalho, que elaboravam os Planos Estaduais de Qualificação. Em 2003, ele foi substituído pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ), cujos Planos Territoriais continuaram a ser executados primordialmente pelos Estados, com abertura também a Municípios, a partir de 2003.

No caso dos Programas Federais de Geração de Emprego e Renda, a sua operação se concentrou quase

que inteiramente nas instituições financeiras federais, especialmente BNDES, BB, BNB e CEF. A única atribuição das Comissões Estaduais de Emprego era acompanhar os empreendimentos financiados; depois de 1999, mesmo essa função se enfraqueceu, uma vez que as equipes estaduais deixaram de fazer o acompanhamento.

Algumas considerações preliminares podem ser extraídas frente ao processo descrito. Primeiro, a descentralização das políticas de trabalho e renda não se deu de forma coordenada: alternaram-se momentos de centralização e descentralização, tendo como resultado uma atribuição diferenciada de papéis conforme o tipo de ação de emprego. Em segundo lugar, essa diferenciação não se apóia em nenhum critério claro que defina esferas de competência, dado o grande vazio normativo a esse respeito, o que é corroborado pela existência de agências federais, estaduais e municipais incumbidas de tarefas parcialmente sobrepostas, particularmente no âmbito do SINE. Aparentemente, a única constante é o fato de caber aos órgãos federais a maior responsabilidade pelas transferências monetárias (benefícios e créditos), concentrando-se os Estados e Municípios na prestação de serviços ao trabalhador (orientação, qualificação etc.). Por fim, em terceiro plano, há carência de diretrizes para as atribuições de cada um dos níveis federativos, o que dificulta a integração das suas respectivas ações, sejam elas de iniciativa federal ou de iniciativa própria. 3.2. Incipiente Participação Não-Estatal na Execução de Ações Específicas do SPETR

A participação de setores não-estatais (lucrativos ou não) no SPETR assumiu três frentes no Brasil. A mais antiga é a autonomização dos serviços de aprendizagem (SENAI, SENAC, SENAR e SENAT) e de apoio ao empreendedorismo (SEBRAE), cuja gestão se dá de forma privada, embora o financiamento advenha majoritariamente de contribuições paraestatais. Formadas a partir da década de 1930, essas entidades sempre atuaram independentemente do Executivo Federal, sendo sua gestão hegemonizada pelas Confederações Patronais.

Uma segunda frente consiste na provisão privada de Qualificação Profissional e de Intermediação de Mão-de-Obra. Apesar de ser atribuição do MTE regulamentar a prestação desses serviços pelo setor privado, nenhum movimento foi ainda feito nesse sentido. Desde meados da década de 1980, as empresas privadas de Intermediação de Mão-de-Obra deixaram de encaminhar os dados da sua movimentação ao MTE. Porém, observa-se que este setor é pujante: em 2004, havia 13,5 mil empresas privadas declarantes da RAIS no setor Seleção, Agenciamento e Locação de Mão-de-Obra. Tal qual o Sistema S, a provisão privada de serviços de emprego afigura-se hoje totalmente externa ao SPETR, embora não devesse sê-lo necessariamente.

Finalmente, há uma terceira frente de participação não-estatal, esta supostamente de natureza não-

lucrativa, que é interna ao SPETR tal como ele se constitui atualmente: a incorporação de entidades da sociedade civil (sindicatos e ONGs) como executoras das ações de emprego. A entrada das entidades da sociedade civil iniciou-se pelas ações de Qualificação Profissional. O PLANFOR partia do pressuposto de que era necessário ampliar ao máximo a rede de entidades de educação profissional, uma vez que a rede pública de ensino técnico-


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profissionalizante não teria nem a abrangência nem a flexibilidade para atender a demanda da maior parte dos trabalhadores. Assim, em 2000 a maior parte da execução cabia a entidades da sociedade civil, especialmente sindicatos e ONGs, sobrepujando tanto o Sistema S quanto as escolas técnicas e entidades educacionais especializadas. Em 2003, a substituição do PLANFOR pelo PNQ resultou em algumas mudanças: o Sistema S passou a ser o executor majoritário, mas o peso das ONGs e sindicatos continuou a ser muito grande na execução de serviços de qualificação.

Já no âmbito do SINE, o CODEFAT autorizou, em 1998, a constituição de Agências de Emprego

geridas por Entidades Sindicais, que tais como as Agências Estaduais, seriam responsáveis pela Intermediação de Mão-de-Obra e pela habilitação ao Seguro-Desemprego. Apesar de geograficamente circunscritas, essas agências de emprego chegaram a ser responsáveis, em 2000, por 23% dos trabalhadores inscritos, 16% dos colocados no mercado de trabalho e por 26% das vagas captadas pelo SINE, mas esta participação decresceu nos últimos anos.

Possivelmente, o Primeiro Emprego foi o programa de trabalho e renda que mais peso conferiu à

implementação via organizações não-governamentais. As modalidades que procuram aliar qualificação social e profissional com a inserção no mercado de trabalho ou com a formação de empreendimentos são executadas diretamente por meio de convênios com ONGs, sem intermediação de Estados ou Municípios. Na principal modalidade do programa, os Consórcios Sociais da Juventude, estimula-se a formação de uma rede de organizações da sociedade civil, das quais uma firmará o Convênio com o MTE e se encarregará, juntamente com as demais, da oferta de cursos de qualificação e da inserção dos jovens no mercado de trabalho.

Nas demais ações de emprego e renda, a participação não-estatal foi inexistente, como no caso do Seguro-Desemprego, ou pouco expressiva. Nos Programas de Geração de Emprego e Renda, as organizações não-governamentais tiveram um papel importante na execução das linhas voltadas para o microcrédito, como o Programa de Crédito Popular Produtivo (PCPP) e o FAT Empreendedor Popular. Recentemente, foi criado o Programa Nacional de Micro-Crédito Produtivo Orientado (PNMPO), voltado exclusivamente para a operação via ONGs, em parte para suprir a lacuna deixada pela extinção do PCPP.

Alguns questionamentos têm rondado o papel das entidades da sociedade civil na execução de ações de

emprego e renda. Primeiramente, há questionamentos (muitas vezes originados dentro do próprio governo) quanto à eficiência dessas entidades nas diferentes políticas. Em linhas gerais, argumenta-se que a prestação dos serviços por parte das mesmas implicaria em um custo final maior. Um segundo questionamento diz respeito ao poder de cooptação do governo. Ou seja, ao tornar-se um dos principais financiadores das atividades dessas organizações, o Estado estaria se tornando capaz de controlar uma fonte potencial de críticas à sua ação. Essa contradição se agudiza na medida em que as mesmas entidades que executam a política também são as que devem elaborá-la e/ou fiscalizá-la por meio da representação que possuem em conselhos como o CODEFAT ou o Conselho Consultivo do Programa Primeiro Emprego (CCPNPE).

Por fim, o terceiro questionamento sugere que a incorporação de organizações da sociedade civil faria

parte de um processo de desresponsabilização do Estado, na medida em que caberia às mesmas, cada vez mais, suprir a ausência ou insuficiência dos serviços públicos ofertados pelo Estado. No caso das políticas de emprego e renda, isso não se daria pela substituição de ações públicas, e sim pela delegação ao setor não-governamental da responsabilidade pela extensão dessas ações, por meio do manejo de recursos públicos. Nesse sentido, o problema não estaria propriamente na existência de executores não-estatais, mas na falta de engajamento do setor público, tanto na provisão dos serviços quanto na coordenação das políticas.

3.3. Participação Social Deliberativa no CODEFAT

Outra característica do SPETR no Brasil é o formato da participação social, ancorada em um conselho tripartite e paritário – o CODEFAT – com poder decisório efetivo sobre a gestão da principal fonte de recursos das políticas públicas de emprego.

Na história da participação social na formulação, implementação e controle das políticas federais de

emprego e renda no Brasil, é preciso lembrar que também em 1990 havia sido criado, no âmbito do MTE, um outro espaço de expressão de interesses organizados e de construção de consensos em torno das políticas e programas governamentais desta área, então denominado Conselho Nacional do Trabalho (CNTb). Mais recentemente, durante o primeiro ano do governo Lula, o MTE criou o Fórum Nacional do Trabalho, uma instância destinada a reunir representantes do governo, dos trabalhadores, empresários e também de outros segmentos da sociedade civil, com vistas a discutir e pactuar os conteúdos das reformas sindical e trabalhista.


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Também durante o governo Lula, foram criados o Conselho Consultivo do Programa Primeiro Emprego e o Conselho Nacional de Economia Solidária, ambos vinculados a programas que, por não utilizarem recursos do FAT para se financiar, situam-se fora do âmbito de deliberação do CODEFAT. Ainda no âmbito do MTE, está em funcionamento uma Comissão Quadripartite, de caráter consultivo, composto por representantes do governo, dos empresários, dos trabalhadores e dos aposentados e pensionistas, para propor um programa nacional de fortalecimento do salário mínimo. Por fim, é preciso mencionar a existência de outras duas instâncias tripartites importantes: a Comissão Tripartite de Relações Internacionais e a Comissão Tripartite de Igualdade de Oportunidades de Gênero e Raça no Trabalho.

Dentre estas várias instâncias, o CODEFAT deve ser visto como a mais importante, já que para ele converge a participação da sociedade visando à estruturação de demandas específicas e a tomada de decisões finais sobre o melhor uso dos recursos do FAT. Este conselho é composto de 9 (nove) membros e respectivos suplentes, assim definidos: 3 (três) representantes dos trabalhadores; 3 (três) representantes dos empregadores; 1 (um) representante do Ministério do Trabalho; 1 (um) representante do Ministério da Previdência e Assistência Social; 1 (um) representante do BNDES. Compete ao CODEFAT gerir o FAT e deliberar sobre as seguintes matérias: aprovar e acompanhar a execução do Plano de Trabalho Anual do Programa do Seguro-Desemprego e do abono salarial e os respectivos orçamentos; deliberar sobre a prestação de conta e os relatórios de execução orçamentária e financeira do FAT; elaborar a proposta orçamentária do FAT, bem como suas alterações; propor o aperfeiçoamento da legislação relativa ao seguro-desemprego e ao abono salarial e regulamentar os dispositivos desta Lei no âmbito de sua competência; decidir sobre sua própria organização, elaborando seu regimento interno; analisar relatórios do agente aplicador quanto à forma, prazo e natureza dos investimentos realizados; fiscalizar a administração do fundo, podendo solicitar informações sobre contratos celebrados ou em vias de celebração e quaisquer outros atos; definir indexadores sucedâneos no caso de extinção ou alteração daqueles referidos nesta Lei; baixar instruções necessárias à devolução de parcelas do benefício do seguro-desemprego, indevidamente recebidas; propor alteração das alíquotas referentes às contribuições a que alude o art. 239 da Constituição Federal, com vistas a assegurar a viabilidade econômico-financeira do FAT; fixar prazos para processamento e envio ao trabalhador da requisição do benefício do seguro-desemprego, em função das possibilidades técnicas existentes, estabelecendo-se como objetivo o prazo de 30 (trinta) dias; deliberar sobre outros assuntos de interesses do FAT.

Embora a participação social neste fórum seja limitada pelo formato tripartite e paritário da representação, sua sistemática de funcionamento lhe confere certa autonomia frente à burocracia governamental, seja do MTE, seja de escalões superiores. Mas trata-se de uma autonomia decisória apenas relativa, pois ele nem está totalmente livre das pressões governamentais, nem tampouco está livre das pressões que advém da força circunstancial de cada um dos interesses ali representados. Com isso, se nem é certo supor total submissão do CODEFAT aos ditames do poder Executivo, nem tampouco se pode aceitar a idéia de uma total independência de ação deste Conselho. Este tipo de tensão tem especial importância quando se sabe que a grande característica distintiva do CODEFAT, frente aos demais Conselhos de Políticas Sociais, reside no binômio “formulação de políticas com deliberação sobre o uso de recursos públicos”. Na condução cotidiana de seus trabalhos, a linha que separa a defesa corporativa-privatista do interesse genuinamente coletivo é tênue e por vezes violada. Além deste risco latente e mais visível de captura de interesses e recursos públicos por parte de comportamentos propensamente corporativos de natureza privada ou setorial, há que se destacar outros três aspectos emblemáticos das limitações atuais que ainda cercam o bom funcionamento do CODEFAT.

Em primeiro lugar, há que se destacar dois casos recentes, um nos estertores do segundo mandato de

FHC, e outro no início do governo Lula, em que o governo federal, ávido por implementar rapidamente novas linhas de crédito para geração de emprego e renda, valeu-se do uso de Medidas Provisórias para tanto. Em ambos os episódios, independente do mérito dos novos programas, houve clara desconsideração da gestão tripartite que caracteriza as decisões relativas a programas e recursos do FAT. Embora este tipo de ocorrência seja ainda esporádica, abrem-se precedentes perigosos no sentido de macular a gestão participativa / deliberativa que caracteriza as decisões deste Conselho.

Em segundo lugar, está o fato de que, embora o CODEFAT seja o mais importante fórum de resoluções dentro do MTE, ele se atém ao conjunto de programas e ações financiados pelo FAT. Isto dificulta que uma discussão mais abrangente sobre as questões do Trabalho e do Emprego no Brasil possa ser feita no âmbito intrinsecamente restrito de discussões do Conselho. Esse fato ganhou relevância maior nos anos recentes, quando foram instituídos programas como Economia Solidária e Primeiro Emprego, não financiados pelo FAT, e que acabaram por construir espaços de representação em separado, apesar de serem essencialmente políticas de trabalho e renda.


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Por fim, uma questão adicional sobre a efetividade da participação social decorre dos próprios limites das políticas de emprego, pois elas não chegam a influir nos determinantes gerais do nível de emprego e de renda da economia, os quais dependem antes dos formuladores da política macroeconômica (Ministério da Fazenda e Banco Central). Assim, para além do espaço do CODEFAT, os representantes de trabalhadores e empresários passaram a reivindicar vagas no Conselho Monetário Nacional, na tentativa de ganhar peso nessas decisões. Até o momento, contudo, não há sinais de que essa reivindicação encontre receptividade nos órgãos mencionados. 4. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT): Evolução, Dilemas e Alternativas para o Financiamento das Políticas Públicas de Trabalho e Emprego no Brasil

A constituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) como fonte de recursos para o seguro-desemprego e as demais políticas de mercado de trabalho é fundamental para o desenvolvimento de um sistema público de emprego, trabalho e renda no país. Isso porque se assegura ao fundo a receita de um tributo específico (a contribuição PIS/PASEP), o que lhe permite acumular ativos que são remunerados. Por conta disso, o FAT acumulou desde a sua instituição um patrimônio crescente e dispõe de uma receita financeira secundária cuja importância é cada vez maior para cobrir despesas correntes e refinanciar operações de crédito. Ainda assim, o FAT atualmente enfrenta limites para o financiamento das suas despesas correntes, o que tem levado à redução dos gastos não-obrigatórios, afetando principalmente a manutenção do Sistema Nacional de Emprego (SINE) e dos programas de qualificação profissional. 4.1. A Constituição do FAT

O artigo 239 da Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a arrecadação do PIS/PASEP passaria a financiar o programa de seguro-desemprego e de abono-salarial. O mesmo artigo fixou que pelo menos 40% da arrecadação seria destinada ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico por meio do BNDES, com critérios de remuneração que preservassem o valor dos empréstimos realizados.

Em janeiro de 1990 foi efetivamente criado o FAT, pela Lei no 7.998/90, que veio a regulamentar o referido artigo constitucional. Essa lei também estipulou que o Programa do Seguro-Desemprego teria por finalidade, além da assistência financeira temporária, “auxiliar os trabalhadores requerentes ao Seguro-Desemprego na busca de novo emprego, podendo, para esse efeito, promover a sua reciclagem profissional” . Abriu-se assim a possibilidade de custear, com recursos do FAT, as despesas para manutenção do Sistema Nacional de Emprego e dos programas de qualificação profissional.

Um segundo passo na consolidação do FAT foi dado pela Lei 8.352/91, a qual determinou que: a) parte das disponibilidades financeiras do FAT formasse a Reserva Mínima de Liquidez, destinada a garantir, em tempo hábil, os recursos necessários ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao abono-salarial; b) que os recursos da Reserva Mínima de Liquidez somente poderiam ser aplicados em títulos do Tesouro Nacional, por intermédio do Banco Central do Brasil; e c) que o montante das disponibilidades financeiras do FAT que excedesse o valor da Reserva Mínima de Liquidez poderia ser aplicado em depósitos especiais remunerados nas instituições financeiras oficiais federais, as quais o utilizariam como funding para linhas de crédito, desde que autorizado pelo CODEFAT. Da mesma forma que os depósitos constitucionais, os recursos tanto da reserva mínima de liquidez quanto dos depósitos especiais geram remunerações que constituem-se em receita corrente do FAT.

Conformou-se a partir desse momento o desenho atual de funcionamento do FAT. De um lado, uma receita composta tanto de arrecadação de contribuições (principalmente PIS/PASEP) quanto de retornos financeiros (sobre depósitos constitucionais, depósitos especiais e sobre a reserva mínima de liquidez). De outro, despesas correntes com benefícios constitucionais (seguro-desemprego e abono-salarial), intermediação de mão-de-obra (SINE), programas de qualificação profissional e alocação de fundos para linhas de crédito ligadas a programas de geração de emprego e renda ou de apoio a microempreendimentos. 4.2. Evolução das receitas, despesas e patrimônio do FAT

Do momento de sua criação até 1994, o fundo experimentou uma situação de significativa folga financeira, conseguindo acumular um grande patrimônio nesse período. As despesas totais de custeio, incluídos o seguro-desemprego, o abono-salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somadas às transferências ao BNDES, foram quase sempre inferiores à arrecadação líquida do PIS/PASEP. A partir de 1995, entretanto, houve forte aumento de dispêndios decorrente da expansão do seguro-desemprego, acompanhado pela retenção


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de parte da receita bruta do PIS/PASEP pelo Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente rebatizado de Fundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, atualmente, de Desvinculação de Receitas da União (DRU), visando à formação de superávit fiscal primário. A conseqüência imediata foi a formação de um déficit das receitas primárias frente às despesas obrigatórias (seguro-desemprego e abono-salarial), obrigando o uso das receitas financeiras para cobrir os gastos correntes discricionários do MTE (SINE, qualificação etc) e expandir os depósitos especiais.

Mesmo com esse déficit primário, o patrimônio do FAT tem crescido de forma praticamente contínua

ano após ano. Entre 1995 e 2005, sua taxa de crescimento foi de 8,8% ao ano, com uma única queda em 2002; em termos absolutos, passou de R$ 57 bilhões para R$ 116 bilhões no período. Esse desempenho é surpreendente porque está longe de refletir o ciclo econômico do período, que teve taxa anual média de crescimento de apenas 2,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Dado que a arrecadação do PIS/PASEP cresceu em termos reais 2,9% a.a., deduz-se que foram as receitas secundárias, isto é, o retorno financeiro dos ativos, que permitiram essa valorização.

Gráfico 3 - Evolução do Patrimônio do FAT segundo seus principais componentes

0

20000

40000

60000

80000

100000

120000

140000

Fonte: CGFAT/MTE. Elaboração DISOC/ IPEA.

até

2006

, em

R$

milh

ões

de d

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006

e 20

07 e

m v

alor

es

nom

inai

s

BB EXTRAM ERCADO 1018,7 4795,6 5858,7 4515,6 8590,8 11560,1 9601,4 8035,4 9475,7 8095,3 10700,8 14246,1 11044,4 16294,8 16330,2 14390,6 8156,9 9975,3

BNDES 40% 8439,6 14836,2 20627 25204 31513,4 36823,4 41453,6 45887,6 53203,1 55189,9 58928,7 63538,5 63682,7 62429,4 62868,9 68427,8 72776,9 79842,4

DEPÓSITOS ESPECIAIS 0 982,6 4657,2 8189,5 9594,5 11856,7 17276,7 20666,2 24480,8 24587,5 25306,7 24360 25334,3 26018,3 28738 38050 48481,9 49271,9

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

O crescimento vertiginoso do patrimônio do FAT merece três considerações. Primeiro, isso foi possível

porque: a) o FAT havia acumulado nos primeiros cinco anos de existência um volume de recursos considerável; e b) os seus ativos (compostos pelos repasses consitucionais, pelos depósitos especiais e pelo “extramercado”, a reserva aplicada em títulos públicos) são remunerados por taxas de juros elevadas, geralmente situadas em patamar bem superior à inflação corrente. Ou seja: dado que, por conta da transferência constitucional de 40% ao BNDES, o FAT imobiliza uma grande parte da arrecadação PIS/PASEP a cada ano, seria de se esperar uma certa acumulação de patrimônio mesmo em um contexto de taxas de juros menores. Porém, a magnitude da expansão do patrimônio do fundo em um contexto de déficit primário só pode ser explicada pelo fato das taxas SELIC e TJLP (principais referências para remuneração dos empréstimos do FAT ao BNDES) terem excedido em muito a inflação e a variação real do PIB durante os últimos dez anos.

Em segundo lugar, é fato que uma parcela crescente do FAT corresponde a depósitos especiais, em sua

maioria ligados a programas de crédito, como por exemplo o PRONAF e o PROGER. Esses programas indubitavelmente contribuíram para a democratização do acesso ao crédito, porém, precisamente pelo fato do funding desses programas ser o FAT, os mesmos precisam operar com taxas de juros elevadas para os tomadores finais. Implicitamente, isso já é reconhecido em alguns programas, na medida em que há no PRONAF um subsídio custeado por outros recursos, e que o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), lançado em 2005, está operando basicamente com recursos extra FAT, remunerados a taxas de juros menores.

O terceiro ponto diz respeito ao custeio do Programa Seguro-Desemprego. O dispêndio do FAT com o

custeio de programas cresceu desde 2000 a uma taxa menor que a arrecadação do PIS/PASEP, sugerindo uma perspectiva positiva para a relação receita primária/gastos correntes. No entanto, a análise do gasto de custeio revela um rápido crescimento das despesas com pagamento de benefícios, acompanhado de uma redução do


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gasto em políticas voltadas para o reemprego do trabalhador (intermediação e qualificação). Em outras palavras, houve um ajuste interno à rubrica “custeio de programas”, sendo uma parte do aumento do gasto com benefícios coberto pela redução da despesa com outros programas. Como a tabela abaixo demonstra, a partir de 2002 essa redução foi tão acentuada que permitiu também a melhora do saldo de caixa (grosso modo eqüivalente ao resultado primário do fundo).

1995 12.942,4 7.834,2 9.753,1 283,0 82,4 -2.284,3

1996 12.817,3 7.170,3 10.098,4 742,7 472,8 -4.143,6

1997 12.921,2 7.679,4 9.717,7 938,1 561,2 -3.537,6

1998 13.875,5 8.960,9 10.857,7 1.058,8 719,8 -3.675,4

1999 12.981,1 7.819,3 9.643,3 856,8 680,5 -3.361,3

2000 14.693,3 8.836,3 8.915,0 952,9 627,5 -1.659,1

2001 15.100,3 9.103,9 10.017,3 1.014,3 690,1 -2.617,8

2002 15.603,3 9.277,8 10.810,2 374,1 676,1 -2.582,6

2003 15.792,1 9.159,8 10.232,7 167,5 373,5 -1.613,9

2004 16.891,0 9.949,9 10.481,3 163,4 349,0 -1.043,8

2005 17.713,6 10.601,4 11.810,4 175,5 387,2 -1.771,7

2006 20.046,3 12.257,3 15.203,7 173,6 511,2 -3.631,2

2007 19.348,6 11.701,0 17.830,0 151,5 486,4 -6.766,9

Tabela 3: Demonstrativo da Execução Financeira do FAT. Em R$ milhões*

AnoArrecadação

PIS/PASEP (1)

Receita MTE

líquida/ A (2)

Custeio de Programas

Constitucionais/ B (3)

Custeio do SINE e

Qualificação/ C (4)

Outras despesas de

custeio/ D (5)Saldo final A-

(B+C+D)

(4) Inclui despesas relativas à Intermediação de mão-de-obra e aos planos de Qualificação Profiss ional (PLANFOR e PNQ).

Fonte: CGFAT/MTE. Elaboração DISOC/IPEA.

(*) Os valores até 2006 foram corrigidos pelo IGP-DI para preços de 31/dez/2006. Em 2007, valores expressos em moeda corrente.

(5) Inclui despesas relativas ao apoio operacional ao seguro-desemprego, ao abono salarial e ao PROGER, e à outrosprojetos/atividades.

(1) Já descontada das Desvinculações (FSE, FEF e DRU).

(2) Já descontado repasse ao BNDES.

(3) Inclui despesas relativas ao pagamento de benefícios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.

O crescimento das despesas constitucionais nos anos recentes decorreu do aumento de benefícios

emitidos no período 2000/2005: o número de beneficiários cresceu 31% no caso do seguro-desemprego e 74% no caso do abono-salarial. Deve ser lembrado que esse crescimento não se deve a uma liberalidade maior na concessão de benefícios, mas ao crescimento do número de trabalhadores que cumprem os requisitos legais para acessá-los. Dado o aumento de empregos formais e a manutenção dos elevados níveis de rotatividade, grande número de trabalhadores que antes não podiam solicitar o seguro-desemprego por não terem 6 meses de emprego formal, passaram a fazê-lo. Ademais, como a maioria desses empregos estão remunerados na faixa de 1 a 2 salários mínimos, também geraram direito ao abono-salarial. É possível especular que mantendo-se o atual ritmo de formalização dos empregos a baixos salários, a despesa com esses dois programas continue a crescer, em termos reais, a taxas superiores à arrecadação PIS/PASEP, pressionando ainda mais para baixo os demais gastos do MTE.

Entretanto, cabe salientar que fundamentalmente a restrição ao gasto com esses programas está diretamente ligada à política fiscal do governo federal. Explicando melhor: há basicamente duas formas de calcular o resultado fiscal da União. A primeira, chamada de conta “acima da linha”, é a diferença de todas as receitas e despesas primárias ou correntes. Esta sistemática é adotada atualmente pela Secretaria do Tesouro Nacional, e é o que determina a alocação de recursos intra-governo federal. Uma segunda forma, chamada de conta “abaixo da linha”, consiste na variação do estoque da dívida do governo federal, e é empregada pelo Banco Central do Brasil.

Em outras palavras: um aumento de despesas correntes coberto com receitas financeiras afeta o resultado primário calculado “acima da linha”; porém, não afeta o cálculo “abaixo da linha”, já que não implica per se em aumento de dívida. Se o FAT deixar de comprar títulos públicos para expandir seu gasto corrente, isso não significa que o governo federal deixe de emiti-los; eles terão apenas outro comprador, que cobrará no mínimo a mesma remuneração. O FAT não desempenha sequer a função de forçar a baixa do custo de rolagem da dívida, pois isto entraria em contradição com a missão dos seus gestores de preservar o patrimônio do fundo. Em suma, trata-se de uma despesa que não compromete as receitas fiscais, embora afete negativamente o resultado primário do governo federal.


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Como já visto, a conseqüência é a contenção de todos os gastos não-obrigatórios, já que os pagamentos

do seguro-desemprego e do abono-salarial não podem ser suspensos. Assim, a partir de 2003 o déficit primário do FAT desceu ao patamar mais baixo desde 1995, quando se introduziu a prática das desvinculações. O uso das receitas financeiras se reverteu em favor dos depósitos especiais, que têm crescido principalmente pela criação de novas linhas de crédito e pela expansão da linhas voltadas ao capital de giro.

É verdade que, na medida que este excedente de recursos se transforma também em novas linhas de

crédito, não é possível dizer que as receitas financeiras não contribuam para impulsionar as atividades produtivas. Todavia, é preciso levar em conta que é a desvinculação de recursos do FAT que produz, em primeira instância, o déficit primário do fundo, e que esse recurso ajuda na geração do superávit primário do governo federal como um todo. Indiretamente, é a restrição de gastos em serviços de emprego que permite a “sobra” que retornará ao FAT como receita financeira. Por outro lado, esse processo tem conseqüências negativas do ponto de vista da concepção de seguro-desemprego expressa na lei do FAT, a qual havia delineado um programa que associava a concessão do benefício a serviços complementares de emprego, como a intermediação e a qualificação profissional. Na medida em que o FAT deixa de financiar estes outros programas, começa a desfazer-se a idéia de um sistema público integrado e mais abrangente de emprego.

A restrição de recursos para os serviços de emprego traz conseqüências para sua eficácia e efetividade.

No caso da qualificação profissional, isso é mais visível: passou-se de 3 milhões de trabalhadores treinados com recursos do FAT em 2000 para 50 mil treinandos em 2005. No caso do SINE, não houve tal diminuição de trabalhadores atendidos, até por conta da natureza de ser um serviço contínuo. Deve ser ressaltado, todavia, que a diminuição dos recursos para o SINE pode ter tido conseqüências em termos da qualidade do serviço; um indicativo disso é a queda na taxa de admissão, que mede a eficácia da intermediação realizada – depois de um pico de quase 9% em 2002, vem caindo anualmente até atingir 7,3% em 2005.

Em suma, há vários vetores pressionando a disponibilidade e a alocação de recursos do FAT: a) a perda

de uma parte substancial da receita por conta da DRU, que não é compensada pela adição de recursos de outras fontes para as políticas de mercado de trabalho; b) as restrições colocadas à utilização das receitas secundárias (de origem financeira) para gastos correntes não-constitucionais, por conta da política de geração de superávit fiscal primário do governo federal; c) o comprometimento crescente dos recursos do fundo com o pagamento de benefícios constitucionais. 4.3. Alternativas para o financiamento das políticas públicas de emprego no Brasil

Uma primeira proposta concreta seria simplesmente buscar o incremento da receita primária do FAT por meio da instituição do adicional da contribuição do PIS/PASEP para as empresas de maior rotatividade, dispositivo originalmente previsto no artigo 239 da Constituição, mas nunca regulamentado. Embora já haja estimativas acerca desta capacidade de arrecadação, propostas nesse sentido devem enfrentar muita resistência no Congresso, em um momento em que se critica o aumento da carga tributária ocorrido nos últimos anos.

Uma outra proposta, lançada no II Congresso do Sistema Público de Emprego de 2005, é vincular 8%

da arrecadação PIS/PASEP para as funções do sistema, exclusive seguro-desemprego e abono-salarial. Temos razões para crer que esta alternativa não resolveria o problema de financiamento do conjunto do sistema, pois a parte da arrecadação que fica com o MTE já se mostra hoje insuficiente para cobrir até mesmo as despesas obrigatórias.

Fazendo um rápido exercício com os dados de 2005, ano em que a arrecadação primária do FAT (já

descontada a DRU) foi de R$ 17 bilhões, esse percentual de 8% significaria algo como R$ 1,36 bilhões por ano, valor cerca de 8 vezes superior aos R$ 170 milhões gastos naquele ano com os programas de intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional. Apesar disso, este montante não chega a ser excepcional, se comparado ao efeito da DRU sobre a arrecadação bruta PIS/PASEP. Como se sabe, a DRU desvincula 20% da arrecadação anual do PIS/PASEP, o que em 2005 significou algo como R$ 4,2 bilhões, ou seja, uma perda da ordem de R$ 1,7 bilhões para o BNDES e de R$ 2,5 bilhões para o MTE. No caso do MTE, este valor é tão significativo que sua revinculação teria feito o déficit primário do FAT converter-se em superávit em 2005.

Assim, uma alternativa mais vantajosa à proposta de vinculação de 8% da arrecadação PIS/PASEP,

seria propor a revinculação de ao menos uma parte dos recursos que atualmente são subtraídos do FAT por meio da DRU. Não apenas a DRU retém muito mais recursos do que a proposta de subvinculação de 8% mencionada acima, como é possível argumentar que uma parte desses recursos revinculados retornaria ao FAT sob a forma


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de receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir parte das despesas correntes não-obrigatórias do MTE.

Como nota final, sugere-se que seria mais interessante um equilíbrio do FAT em que a arrecadação primária apropriada para o sistema fosse maior, com uma receita financeira menor em função de uma menor taxa de juros paga pelos títulos públicos. Esse seria um cenário que favoreceria o crescimento de empregos e salários, ao mesmo tempo que permitiria uma institucionalização dos serviços de emprego. Ao contrário, a manutenção do quadro atual levará a uma dependência cada vez maior do FAT em relação às suas receitas financeiras, que por sua vez se aproveitam da manutenção de um patamar elevado de juros que prejudica a geração de empregos e salários na economia. 5. Balanço da Política, Principais Programas e Ações no âmbito do FAT

Nesta seção, pretende-se apresentar um conjunto básico de informações atinentes aos principais programas finalísticos do MTE, agrupados de acordo com uma forma particular de classificação: a) programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial; b) programas que realizam serviços: intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional; c) programas de geração de emprego, trabalho e renda: Proger, economia solidária e micro-crédito produtivo popular; e d) programas que fiscalizam as relações e condições de trabalho. 5.1. Programas de Garantia de Renda: Seguro-Desemprego e Abono Salarial Seguro-Desemprego

A baixa cobertura relativa do Seguro-Desemprego se deve, ainda hoje, a uma série de fatores (caráter tardio da montagem do SPETR no país, nível ainda incipiente de integração entre os principais programas, diversidade de situações a serem enfrentadas no mercado de trabalho, etc.), valendo aqui ressaltar dois dos mais importantes: a) a capacidade atualmente exaurida de gasto, presa que está à estrutura própria de financiamento da área; e b) o uso do vínculo assalariado contributivo como critério de acesso dos beneficiários ao Seguro-Desemprego, este que é o principal programa do nosso SPETR, pelos recursos envolvidos e pelo grau de cobertura atingido.

Tendo em mente estes dois aspectos, é preciso dizer que, embora a base de financiamento do programa

seja primordialmente o faturamento das empresas (e em menor medida a folha de salários), estabeleceu-se o vínculo assalariado contributivo como condição de elegibilidade porque, ao que tudo indica, esta seria uma forma tanto de valorizar e incentivar o assalariamento formal, quanto de impor melhores condições de fiscalização ao programa. Na prática, serviu também como teto à expansão da cobertura, tendo em vista o potencial limitado de financiamento de um programa de seguro-desemprego mais abrangente.

Mas o problema é que, diante da elevação da taxa de desemprego aberto ao longo dos anos 90, do

crescimento do desemprego de longa duração (associado ao desemprego de inserção para jovens e de exclusão para adultos e idosos), e da crescente proporção de contratos de trabalho atípicos (diferentes do contrato por tempo indeterminado) e precários (alta proporção de trabalhadores por conta própria, assalariados sem registro e trabalhadores produzindo para subsistência, principalmente no meio rural), um programa de Seguro-Desemprego centrado no assalariamento contributivo como condição de acesso estaria, por natureza, limitado a apenas um subconjunto de trabalhadores.

Deste modo, embora este programa consiga cumprir as prescrições contidas em seu marco legal e

institucional – atender temporariamente com recursos financeiros os desempregados oriundos do setor formal da economia –, ele é pouco eficaz para fazer frente às dimensões do problema contemporâneo do desemprego, aspecto que pode ser evidenciado pelos indicadores da tabela abaixo.

média

Programa 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200 5 2006 2007 95/05

Seguro-desemprego

Taxa de habil itação (1) 98,9 99,2 99,4 99,1 97,7 98,1 98,3 98,4 98,5 98,4 98,0 98,1 98,2 98,5

Taxa de cobertura (2) 65,9 63,4 65,5 65,6 67,2 62,1 63,9 66,3 67,0 62,4 62,3 62,7 62,9 64,4

Taxa de repos ição da renda (3) 51,0 49,4 50,6 44,5 45,5 51,3 53,9 57,2 60,3 61,3 64,0 65,1 68,3 55,6

Indicadores de Desempenho do Seguro-Desemprego, em Porcentagem (%).

Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego. Elaboração DISOC / IPEA.

Notas: (1) segurados / requerentes; (2) segurados / demitidos sem justa causa; (3) valor médio do benefíc io / valor médio de demissão.


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Em outras palavras, embora a sua taxa de habilitação (segurados / requerentes) tenha estado próxima dos 100% ao longo de todo o período estudado, a sua taxa de cobertura (segurados / demitidos sem justa causa do setor formal) tem girado em torno de 64,7%, patamar este que seria bem menor se levasse em conta o conjunto dos trabalhadores desempregados da economia em dado momento. Por outro lado, a taxa de reposição da renda (valor médio do benefício / valor médio do salário de demissão do segurado) vem melhorando continuamente desde 1998. Mas embora a taxa de reposição tenha passado de 51% em 1995 para 64% em 2005, isto pode estar sendo contrabalançado pelo aumento na duração média do desemprego, pois já que o número de parcelas pagas pelo seguro não se alterou durante o período, é possível que parte dos segurados esteja passando mais tempo sem emprego depois de esgotada a duração do benefício.

De qualquer maneira, ao longo da década de 1990, a despeito dos problemas de financiamento acima

apontados, foram sendo adotadas medidas para estender o Seguro-Desemprego a segmentos do mundo do trabalho antes descobertos. Com isso, não surpreende que o número de benefícios emitidos anualmente tenha saltado da casa dos 4 milhões, entre 1993 e 2002, para a dos 5,5 milhões em 2005, tal como mostra a tabela abaixo.

Tabela 4 - Número de segurados do Seguro-Desemprego e de Abonos Salariais pagos por ano

Seguro-Desemprego (segurados)

Ano Formal Pescador Artesanal

Trab. Doméstico Trab. Resgatado

Abono Salarial (benefícios emitidos)

1995 4.742.043 15.710 - - 5.308.749

1996 4.360.917 20.090 - - 5.023.939

1997 4.400.738 29.127 - - 4.664.910

1998 4.357.528 30.997 - - 4.467.820

1999 4.325.867 46.935 - - 4.512.878

2000 4.185.673 57.861 - - 4.819.813

2001 4.690.038 73.699 2.105 - 4.837.664

2002 4.811.169 91.973 8.016 - 5.618.806

2003 4.973.676 114.073 9.207 832 6.722.309

2004 4.815.067 185.990 9.490 1.965 7.853.189

2005 5.367.059 188.615 9.888 294 8.390.012

Fonte: CGSDAS/MTE (dados para 2005 extraídos do SAEG, exceto modalidade Trabalhador Resgatado)

Obs: (1) Nº de segurados da modalidade Trabalhador Doméstico em 2001 compreende período julho-dezembro. (2) Nº de segurados da modalidade Trabalhador Resgatado em 2005 compreende período janeiro-março. (3) Nº de segurados da modalidade Formal inclui Bolsa de Qualificação Profissional. (4) O número de abonos pagos em 2005 se refere ao período janeiro-abril.

Abono-Salarial

Ainda pela tabela acima, vê-se que entre 1995 e 2001, a quantidade de Abonos emitidos situou-se num patamar de pouco menos que 5 milhões ao ano, mas em 2002 este nível subiu para a casa dos 5,6 milhões, 6,7 milhões em 2003, 7,8 milhões em 2004 e 8,4 milhões em 2005, num ritmo que impressiona, mas não surpreende. Uma das causas deste crescimento vertiginoso está ligada a um incremento no padrão de divulgação do programa, pois até recentemente, muitos trabalhadores com direito ao benefício, identificados pelo MTE através do seu número PIS/PASEP no sistema RAIS/CAGED, simplesmente deixavam de comparecer em tempo hábil às agências da CEF/BB para receber o Abono Salarial.

Um outro motivo estaria relacionado ao período de sete anos consecutivos (1996/2003) de queda dos

rendimentos médios reais dos trabalhadores ocupados, inclusive dos trabalhadores assalariados com carteira, que recebendo ao longo do ano menos de dois salários mínimos mensais, fazem jus ao benefício. Este contingente de trabalhadores passou de 13,1% para algo como 25,2% do total de ocupados do país, entre 1995 e 2005. Em termos absolutos, isto significou um salto de 7,3 para 17,4 milhões de trabalhadores com carteira e renda de até dois salários mínimos mensais, segundo a PNAD/IBGE.

De todo modo, apesar do aumento expressivo de cobertura, parece haver certo consenso no fato de que,

estando o valor do Abono limitado a 1 salário mínimo anual por trabalhador contemplado, ele é pouco eficaz


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para combater a pobreza ou amenizar a desigualdade de rendimentos do trabalho, a despeito de ser um benefício concedido a trabalhadores pobres oriundos do setor formal da economia. Como o valor total gasto com o programa já ultrapassou o montante anual de R$ 2 bilhões, talvez essa pudesse ser uma quantia aplicada de forma mais racional em outra(s) política(s) de proteção ao trabalhador, como o próprio Seguro-Desemprego, caso o objetivo seja manter o espírito de priorizar a garantia de benefícios na forma monetária. 5.2. Programas que Realizam Serviços: Intermediação e Qualificação Profissional Intermediação de Mão-de-Obra

Desde a década de 1990, houve progressiva ampliação e melhoria dos serviços oferecidos pelos postos de atendimento do SINE, decorrência direta do estabelecimento do FAT como fonte permanente de financiamento. Com isso, o número de colocados no mercado de trabalho formal via SINE passou a crescer desde 1995, em resposta aos aperfeiçoamentos do programa ao longo do tempo. Com base na tabela e gráfico que seguem, vê-se que não apenas aumentou o número de trabalhadores inscritos, mas também o de vagas captadas junto às empresas e o de trabalhadores efetivamente contratados. Também cabe ressaltar que o serviço aumentou sua eficácia, especialmente no que tange ao aproveitamento das vagas captadas, como pode ser visto na tabela abaixo.

Programa 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 200 5 2006 2007

Taxa de aderência (1) 39,2 40,1 46,5 44,1 40,5 45,4 51,8 52,7 54,1 53,1 52,0 49,6 47,5

Taxa de admissão (2) 1,5 1,9 2,5 3,6 5,2 6,0 7,2 8,9 8,6 7,9 7,3 6,8 6,8

Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego. Elaboração DISOC / IPEA.

Notas: (1) colocados via Sine / vagas captadas pelo Sine; (2) colocados via Sine / admitidos segundo Caged.

Tabela 5 - Indicadores de Desempenho da Intermediaç ão de Mão-de-Obra, em Porcentagem (%).

Intermediação de mão-de-obra via Sine

Apesar disto, a atratividade do SINE tem sido maior para os trabalhadores que para as empresas, pois

enquanto a relação “inscritos / vagas” girou em torno de 3,5 na média do período 1995/2005, a relação “colocados / vagas” foi de apenas 0,47 no mesmo período, de modo que, embora este indicador tenha melhorado ao longo dos anos, ainda há uma proporção razoável de vagas que não são preenchidas pelos trabalhadores inscritos.

Gráfico 4 - Movimentação de Vagas e Trabalhadores p elo SINE

0

1.000.000

2.000.000

3.000.000

4.000.000

5.000.000

6.000.000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fonte: MTE. Elaboração DISOC/IPEA

Trabalhadores Inscritos Vagas Captadas Trabalhadores Colocados


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Esses indicadores sugerem que, conquanto o serviço de intermediação alcance uma fatia razoável do mercado de trabalho formal, sua contribuição para reduzir o desemprego, mesmo que apenas seu componente friccional, é na melhor das hipóteses limitada. De fato, atualmente o MTE encara as agências do SINE mais como “porta de entrada” para outros serviços de emprego do que exclusivamente como provedoras do serviço de intermediação. Qualificação Profissional

No que se refere aos resultados dos dois primeiros anos deste novo formato da Qualificação Profissional, há indicações positivas do ponto de vista qualitativo, embora ainda tímidas do ponto de vista numérico. O principal indicativo desta mudança de qualidade é a extensão da carga horária dos cursos, aproximando-se da meta de 200h, enquanto que em 2002 esta média havia caído para pouco mais de 60h, o que implicava que em muitos casos as oportunidades de formação ofertadas aos trabalhadores eram totalmente insuficientes para influir significativamente na sua inserção no mercado de trabalho. Os indicadores do programa também mostram um nível aparentemente alto de articulação com outras políticas: cerca de ¾ dos educandos são beneficiados por outras políticas de inclusão social ou de trabalho e renda. Por fim, acentuou-se a focalização em grupos mais vulneráveis, como desempregados, mulheres e jovens: os educandos desempregados passaram de 55,5% do total em 2000 para 64,4% em 2005. A participação de mulheres cresceu de 58,7% em 2002 para 61,1% em 2004, e a participação de jovens ampliou-se de 40,3% para 52,4% no mesmo período, conforme tabela abaixo.

Tabela 6 - Trabalhadores qualificados no PLANFOR/PNQ

Grupos selecionados 2002 2004

Nº % Nº %

Mulheres 658.153 58,7 86.984 61,1

Jovens (16-24 anos) 452.261 40,3 74.598 52,4Total 1.121.197 100,0 142.363 100,0

2000 2005

Desempregados 1.692.632 55,5 32.438 64,4Total 3.049.967 100,0 50.359 100,0

Fonte: Departamento de Qualificação/Ministério do Trabalho e Emprego. Elaboração própria.

Entretanto, embora se observe crescimento do investimento no biênio 2004/2005, o número total de educandos abarcados por essas ações ainda é relativamente pequeno em relação à PEA. Em grande medida, isso ocorre por causa da escassez de recursos disponíveis, os quais vêm diminuindo nos últimos anos, como será visto na seção específica sobre evolução anual dos gastos públicos da área de Trabalho e Renda.

No que tange à qualificação profissional de jovens, ela foi em parte assumida pelo Programa Nacional

de Estímulo ao Primeiro Emprego para os Jovens (PNPE), voltado para a inserção laboral de jovens entre 16 e 24 anos, de baixa renda e escolaridade. No seu primeiro ano de funcionamento (2003), este programa consistiu sobretudo no subsídio ao emprego de jovens, por onde uma parte do salário do jovem contratado era custeado com recursos governamentais durante 1 ano. Diante da pequena adesão das empresas, o foco do programa foi redirecionado para a oferta de qualificação profissional por meio dos Consórcios Sociais da Juventude, que são redes de ONGs que se encarregam também do encaminhamento do jovem ao mercado de trabalho. Em termos de jovens atendidos e de recursos aplicados, a vertente de qualificação do PNPE tem atualmente dimensão comparável ao do conjunto do PNQ. 5.3. Programas de Geração de Trabalho e Renda: PROGER, PNMPO, ECOSOL

Dentro do movimento de utilizar os recursos do FAT para incrementar as políticas de emprego no país, a Lei 8.352/91 determinou que as disponibilidades financeiras do FAT poderiam ser aplicadas em Depósitos Especiais remunerados, a cargo das instituições financeiras oficiais federais, o que abriu espaço para novas políticas voltadas à geração de emprego e renda. A implementação destes programas foi feita por meio da abertura de Linhas Especiais de Crédito a setores com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro convencional, como micro e pequenas empresas, cooperativas e formas associativas de produção, além de iniciativas de produção próprias da economia informal. Os programas foram sendo efetivados a partir de 1995, tendo como Agentes Financeiros, inicialmente, o BB e o BNB. Posteriormente, foi incluída a Finep e, mais recentemente, o próprio BNDES, a CEF e o BASA. A seguir, são descritos as linhas e programas de crédito instituídos no âmbito dos Depósitos Especiais do FAT:


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QUADRO 2 – Histórico e Descrição dos Programas de Crédito dos Depósitos Especiais do FAT

PROGRAMA CRIAÇÃO

1) Programa de Geração de Emprego e Renda Modalidade Urbana

– PROGER Urbano.

Foi instituído pela Resolução nº 59 do CODEFAT em 25 de maio

de 1994.

2) Programa de Geração de Emprego e Renda Modalidade Urbana

– PROGER Rural.

Foi instituído pela Resolução nº 82 do CODEFAT em 3 de maio de

1995.

3) Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar –

PRONAF;

Criado pela Resolução nº 22.191 do Conselho Monetário Nacional

de 24 de agosto de 1995.

4) Programa de Expansão do Emprego e Melhoria da Qualidade de

Vida do Trabalhador – PROEMPREGO

Foi instituído pela Resolução nº 103 do CODEFAT de 6 de março

de 1996.

5) Programa de Crédito Produtivo Popular – PCPP; Criado pela Resolução nº 124 do CODEFAT de 14 de outubro de

1996.

6) Programa de Promoção do Emprego e Melhoria da Qualidade de

Vida do Trabalhador – PROTRABALHO;

Foi instituído pela Resolução do CODEFAT número 171, de 27 de

maio de 1998.

7) Programa de Geração de Emprego e Renda na Indústria da

Construção Civil – FAT HABITAÇÃO;

Foi instituído pela Resolução 273 do CODEFAT de 21 de

novembro de 2001.

8) Programa de Apoio à Inovação Tecnológica da Empresa

Nacional – PRÓ-INOVAÇÃO;

Instituído pela Resolução nº 310 do CODEFAT de 11 de dezembro

de 2002.

9) Programa de Geração de Emprego e Renda na Indústria da

Construção Civil para Revitalização de Imóveis em Centros

Urbanos Degradados e Sítios Históricos – FAT –

REVITALIZAÇÃO;

Instituído pela Resolução nº 341 do CODEFAT de 10 de julho de

2003.

10) Programa de Fomento às Micro, Pequenas e Médias Empresas

– FAT – FOMENTAR;

Criado pela Resolução do CODEFAT n º 345 de 10 de julho de

2003.

11) Programa FAT – Exportar; Instituído pela Resolução nº 344 do CODEFAT de 10 de julho de

2003.

12) Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado -

PNMPO;

Criado pela Medida Provisória nº 226 de 29 de novembro de 2004

que foi convertida na Lei 11.110 de 25 de abril de 2005.

13) Programa FAT – INFRAESTRUTURA Criado pela Resolução nº 438 do CODEFAT de 2 de junho de

2005.

No tocante à evolução da execução dos programas de geração de emprego e renda financiados com

recursos de depósitos especiais remunerados do FAT como um todo, observa-se que no período de 1995 a 2006 foram realizadas 13,8 milhões de operações de crédito, que representaram empréstimos no valor total de R$101,2 bilhões de reais. Portanto, neste período o valor médio dos empréstimos foi de R$7.312,12. Cabe salientar, contudo, que o valor do empréstimo médio varia muito entre os programas, ou mesmo entre as diferentes linhas de crédito de um mesmo programa.

Também, como é possível notar pela tabela 3.1, tem prevalecido uma tendência de notável crescimento

da execução dos programas de geração de emprego e renda com recursos do FAT, notando-se um crescente volume de operações de crédito e de valor total dos empréstimos. Tal fato reflete, entre outros fatores, um aspecto positivo relacionado ao crescente número de programas e linhas de créditos com recursos do FAT. Em 1995, no primeiro ano de execução do programa foram executadas 92 mil operações de crédito no valor nominal de R$ 757 milhões. Em 2006, foram cerca de 2,8 milhões de operações de crédito no valor total nominal de R$ 25 bilhões. O valor médio nominal dos créditos variou, em geral (exceção feita a 1996), em torno de R$ 5 mil a R$ 9 mil no período de 1995 a 2006.


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Tabela 7 - EXECUÇÃO DOS PROGRAMAS DE GERAÇÃO DE EMPREGO E RENDA FINANCIADOS COM RECURSOS DE DEPÓSITOS ESPECIAIS REMUNERADOS DO FAT

PERÌODO Quantidade de Operações Valor Nominal dos Créditos em R$

Valor Médio Nominal do Crédito em R$

1995 92.178 757.164.153,84 8.214,15 1996 252.742 4.185.356.471,55 16.559,80 1997 493.300 4.071.892.981,13 8.254,39 1998 651.081 3.637.968.773,43 5.587,58 1999 730.977 4.218.412.270,14 5.770,92 2000 966.862 5.846.244.244,52 6.046,62 2001 828.623 4.654.940.374,21 5.617,68 2002 896.924 6.930.641.260,61 7.727,12 2003 1.108.441 8.167.714.873,00 7.368,65 2004 2.215.574 12.094.274.057,78 5.458,75 2005 2.823.534 21.559.507.626,11 7.635,65 2006 2.776.556 25.052.194.118,00 9.022,76

TOTAL 1995-2006 13.836.792 101.176.311.204,32 7.312,12 Fonte: Elaboração própria a partir de informações do MTE.

O FAT, na área de micro-crédito, liberou em 1996 recursos para o BNDES no âmbito do Programa de Crédito Produtivo Popular (PCPP), que buscava formar uma rede de instituições privadas capazes de financiar pequenos empreendimentos. Esse programa, todavia, havia financiado apenas 300 mil empreendimentos até 2001. Assim, em 2002 foi criado um novo programa de microcrédito com recursos do FAT, o FAT Empreendedor Popular, que buscava expandir a capacidade de financiamento de pequenos empreendimentos no Brasil. Na mesma linha do micro-crédito, mas no âmbito do próprio MTE, foi criado em 2004 o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado (PNMPO), instituído com o objetivo de incentivar a geração de trabalho e renda entre os micro-empreendedores populares. Por micro-crédito orientado entende-se aquele baseado em metodologia na qual existe o relacionamento direto do chamado “agente de crédito” junto aos empreendedores no local onde é executada a atividade econômica.

Por fim, em 2003 criou-se um programa voltado ao fortalecimento da Economia Solidária, segmento

constituído pelos empreendimentos autogestionários, isto é, administrados pelos próprios trabalhadores. Apesar de contar com poucos recursos (que não vêm do FAT) e de ainda não ser evidente sua inclusão no rol das políticas de emprego, este programa é mencionado aqui pelo fato de ser um dos poucos que se propõe, explicitamente, a atuar com trabalhadores fora da relação de assalariamento, sem ser ao mesmo tempo um programa vinculado essencialmente ao crédito: suas ações incluem o mapeamento dos empreendimentos existentes, a constituição de uma rede de incubadoras e o apoio a fóruns de articulação das redes de economia solidária.

No tocante à evolução global dos Programas de Geração de Emprego e Renda financiados com recursos

de Depósitos Especiais remunerados do FAT, observa-se que no período de 1995 a 2005 foram realizadas 11,2 milhões de operações de crédito, que representaram empréstimos no valor total de R$75,6 bilhões. Com isso, o valor médio dos empréstimos foi de R$6,7 mil. Verifica-se um volume crescente de operações de crédito, que por sua vez significa também um crescimento expressivo do valor total dos empréstimos realizados. Tal fato reflete, entre outros fatores, o crescente número de programas e linhas de crédito com recursos do FAT, notadamente para capital de giro das pequenas empresas, e a criação do Fundo de Aval do Programa de Geração de Emprego e Renda (FUNPROGER), que dá mais garantias contra riscos e inadimplência aos Agentes Executores do programa, fatos que ajudam a explicar o enorme crescimento do número de operações desde 2003.

Mas embora tais programas representem uma injeção expressiva de crédito na economia, constituem-se em um conjunto confuso de linhas de financiamento, sobretudo em função da sobreposição existente entre alguns deles. Este aspecto torna obscura a alocação de recursos do FAT, dado o leque amplo de áreas de atuação e de setores atendidos, dificultando uma avaliação geral de desempenho sobre as referidas alocações.

Em suma, na área de Geração de Emprego e Renda, pode-se dizer que vários programas ganharam

corpo desde 1995. Por outro lado, pode-se perguntar se o surgimento destes diversos programas atende ou não a alguma estratégia clara de geração de emprego no país, já que eles estão sujeitos a toda sorte de condições e fenômenos típicos da economia capitalista (necessidade de rentabilidade e de garantias mínimas, riscos e incertezas, etc). Esta observação é importante porque o direcionamento dos créditos é decidido dentro de uma lógica estritamente privada, limitando a sua utilização como instrumento mais efetivo e articulado de geração de trabalho e renda. Em outras palavras, sabe-se que a tendência dos bancos é oferecer crédito às atividades e


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empreendimentos de menor risco e maior lucratividade aparente, e não necessariamente a projetos com maior potencial de criação de empregos ou a segmentos com maior dificuldade de acesso a serviços financeiros. 5.4. Programas que Fiscalizam Condições e Relações de Trabalho

A ação fiscal do MTE visa enfrentar três grandes conjuntos de violações dos direitos do trabalho: a) o não-cumprimento das normas trabalhistas referentes à formalização da relação de trabalho, à remuneração e ao recolhimento de contribuições sociais; b) o não-cumprimento de normas de saúde e segurança no trabalho; e c) o desrespeito aos direitos humanos fundamentais, em particular a prática do trabalho infantil e do trabalho em condição análoga a de escravo.

AnoEmpresas

fiscalizadas

Empregados registrados sob ação

fiscal

Empresas autuadas

Autos de infração lavrados

TREF1

Empregados registrados/ Admitidos Caged (%)

2000 353.617 525.253 58.213 95.828 80,94 5,43

2001 296.741 516.548 56.036 93.552 82,31 4,99

2002 304.254 555.454 53.622 92.988 84,89 5,66

2003 285.241 534.125 58.589 103.308 83,62 5,45

2004 302.905 708.957 56.086 100.413 87,13 6,28

2005 375.097 746.272 59.756 107.064 88,80 6,13

2006 357.319 670.035 61.809 115.085 86,50 5,22

2007 357.788 746.245 60.677 113.387 86,00 5,20

Tabela 8: Evolução da Fiscalização do Trabalho. Brasil: 2000 a 2007.

1 TREF - Taxa de Regularização em Estabelecimentos Fiscalizados - Relação percentual entre Nº deitens da legislação trabalhista irregulares regularizados na ação fiscal / Nº de itens da legislaçãotrabalhista encontrados em situação irregular.

Fonte: Secretaria de Inspeção do Trabalho - SIT/ Departamento de Fiscalização do Trabalho - SIT.

Como se pode ver na tabela acima, o número de empregados registrados em 2006 ficou abaixo do ano anterior, apesar do número de empresas autuadas e de autos de infração lavrados terem crescido. Isso sugere que o número menor de empregados registrados não se deve a um “afrouxamento” da fiscalização, podendo estar ligado ao porte das empresas. Ainda assim, essa evolução negativa aponta para a necessidade de reforçar a cobertura dos auditores-fiscais do trabalho. Atualmente, são 3.085 em todo país, enquanto os parâmetros fixados pela OIT sugerem um número ótimo em torno de 4.500. Cabe ressaltar que, em relação a 2005, o programa “Rede de Proteção ao Trabalho” teve um valor liquidado 23% menor, justamente na ação de fiscalização de obrigações trabalhistas, onde se verificou a maior queda no número de empregados registrados: de 630 mil em 2005 para 560 mil em 2006.

O programa “Saúde e Segurança no Trabalho”, por sua vez, teve um incremento de 10% nos seus

recursos, mantendo mais ou menos a mesma abrangência em sua ação de inspeção, ou seja: ao redor de 162 mil ações em 2006. Mesmo havendo alguma melhoria na eficácia das ações, é necessário ainda expandir a capacidade de fiscalização nesse âmbito. A título de exemplo, anualmente, ocorrem cerca de 380 mil acidentes de trabalho, dos quais quase 4 mil fatais. E em 2006, por exemplo, apenas 22% dos acidentes fatais chegaram a ser investigados pela fiscalização. 5.5. Evolução dos Gastos do SPETR com seus Principais Programas

No que se refere aos gastos, é possível evidenciar alguns pontos interessantes a partir do gráfico que segue, lembrando, no entanto, que: a) a receita primária do FAT não é a única fonte de recursos do MTE para financiar o conjunto de suas ações, embora seja, realmente, a mais importante; e b) alguns programas do MTE dispõem de recursos que não aparecem no Orçamento Fiscal ou da Seguridade Social. São os casos, por exemplo, do Programa de Alimentação do Trabalhador (PAT) e dos Programas de Geração de Emprego e Renda (PROGER, PRONAF, PNMPO). Em relação a estes, a maior parte dos recursos é composta de créditos concedidos pelas instituições financeiras oficiais, que por sua vez são financiadas com aportes do FAT por meio dos Depósitos Especiais remunerados.


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Outra observação relevante é que, olhando o SPETR exclusivamente pelo lado dos gastos realizados, transparece a longa distância de patamar em que se encontram os seus diversos programas. Enquanto os programas de garantia de renda (Seguro e Abono) situam-se atualmente no patamar de R$ 10 bilhões ao ano, os programas que realizam serviços (Intermediação, Qualificação, Fiscalização e Segurança e Saúde no Trabalho) jamais suplantaram a casa de R$1 bilhão em qualquer ano da série. E como indicado acima, não há perspectiva, no curto prazo, para uma mudança desses patamares de gasto, porque o seu financiamento já está a depender dos retornos financeiros do FAT (nos casos da Intermediação e da Qualificação Profissional) ou de recursos ordinários (nos casos da Fiscalização e da Segurança e Saúde no Trabalho), ambas as fontes, limitadas e incertas pela natureza discricionária que possuem.

Por fim, quanto aos dois programas criados em 2003 (Primeiro Emprego e Economia Solidária), basta dizer que eles nem mesmo utilizam a fonte FAT para se financiarem. Em ambos os casos, a tendência é a de se fixarem em recursos ordinários do Tesouro, a despeito do caráter discricionário – e supostamente mais frágil – desta fonte. Este aspecto evidencia um dos problemas centrais do SPETR nas atuais circunstâncias, pois quaisquer novas iniciativas que visem alargar a cobertura dos programas já existentes ou mesmo abrir novas frentes de atuação governamental no mundo do trabalho ver-se-ão limitadas pela capacidade exaurida de gasto desta área. E o problema é que ainda não existem no Brasil políticas públicas de geração de trabalho e renda para segmentos expressivos da população em idade ativa que estejam ou desempregadas por longo período (tanto no conceito de desemprego aberto como pelo desalento) ou subempregadas em condições precárias (em termos de estabilidade na ocupação, regularidade de rendimentos, contribuição previdenciária, apenas para ficar nos aspectos mais importantes).

As propostas recentes em torno da idéia de economia solidária parecem promissoras, mas são ainda

muito incipientes para afetar a magnitude dos problemas presentes em nosso mercado de trabalho. Por sua vez, a família de programas de concessão de bolsas (ou transferência direta de renda com condicionalidades), visando o combate direto e imediato à fome e à pobreza, nasceram e estão se desenvolvendo mais pelos campos da assistência social, saúde e educação, o que os torna pouco eficazes para enfrentar a questão da inserção pelo mundo do trabalho. Assim, políticas tradicionais como seguro-desemprego, intermediação e qualificação profissional, porquanto importantes, têm sido pouco eficazes para enfrentar esta situação de heterogeneidade e precariedade do mercado de trabalho nacional, e este é justamente o desafio posto para as novas políticas e programas governamentais no campo do trabalho.

A tabela que segue mostra a evolução dos gastos de alguns programas e ações selecionados do MTE. Nota-se que o volume de recursos liquidados pelo ministério aumentou cerca de 6,7%. Praticamente todo esse crescimento das despesas foi determinado pelos benefícios constitucionais do Abono Salarial e do Seguro-Desemprego que representaram em conjunto um crescimento de mais de 2,3 bilhões de reais em despesas do ministério.


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A expansão desses benefícios constitucionais ocorreu por dois motivos. Em primeiro lugar, porque

houve um crescimento no valor do salário mínimo, que reajusta o valor do Abono Salarial e o valor mínimo pago pelo Seguro-Desemprego. Em segundo lugar, porque houve um forte incremento do emprego formal em 2007 que, aliado à manutenção de altas taxas de rotatividade dos postos de trabalho, gerou um incremento nos requerimentos do seguro-desemprego. Tabela 9 - Nível de execução orçamentário-financeira do MTE em 2006 e 2007, segundo programas e ações selecionados do PPA 2004-2007

2006 2007

Programas e ações selecionadas – PPA 2004-2007 (MTE) Liquidado(*)

Nível de Execução

em % Liquidado(*)

Nível de Execução

em %

Principal fonte de

financiamento

Total do Ministério do Trabalho e Emprego 28.891.335.916 79,6 30.823.807.319 84,9

Integração das Políticas Públicas de Emprego, Trabalho e Renda 15.542.930.943 99,4 17.893.907.441 99,8

Pagamento do Benefício Abono Salarial 4.098.307.779 99,3 5.096.312.480 100,0 FAT

Pagamento do Seguro-Desemprego 10.979.043.871 100,0 12.353.032.198 100,0 FAT

Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Doméstico 10.827.774 98,3 12.588.840 93,1 FAT

Orientação Profissional e Intermediação de Mão-de-Obra 92.581.003 93,0 92.666.084 93,8

Receitas Financeiras

Qualificação Social e Profissional 88.529.327 86,1 86.155.171 71,4 Qualificação de Trabalhadores para Manutenção do Emprego e Incremento da Renda 19.739.432 72,7 31.034.970 53,8


Qualificação de Trabalhadores Beneficiários de Ações do S.P.E. e de Economia Solidária 41.371.489 88,3 39.921.774 96,6


Qualificação de Trabalhadores Beneficiários de Políticas de Inclusão Social 19.785.039 95,3 8.988.104 99,9


Primeiro Emprego 95.798.501 62,5 99.516.671 83,1 Estímulo Financeiro ao Empregador para Geração do Primeiro Emprego destinado a Jovens 4.181.529 59,7 2.735.550 28,9


Qualificação de Jovens com vistas à Inserção no Mundo do Trabalho 61.128.892 67,6 76.294.078 95,5


Concessão de Auxílio-Financeiro a Jovens Habilitados ao Primeiro Emprego Atendidos pelas Linhas da Ação de Qualificação 29.553.263 54,1 19.858.319 69,0


Economia Solidária em Desenvolvimento 14.527.893 97,8 31.963.497 94,1

Fomento à Geração de Trabalho e Renda em Atividades de Economia Solidária 9.008.390 98,6 19.227.110 91,9

Recursos Ordinários

Rede de Proteção ao Trabalho 20.542.537 88,7 19.365.033 76,3

Fiscalização de Obrigações Trabalhistas e da Arrecadação do FGTS 12.469.513 90,0 12.336.193 68,8


Fiscalização do Trabalho no Campo 1.776.228 91,0 1.578.149 94,1


Erradicação do Trabalho Escravo 7.754.531 89,3 9.383.025 87,0 Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condição Análoga à de Escravo 4.299.711 100,0 5.045.040 100,0


Fiscalização para Erradicação do Trabalho Escravo 3.411.140 80,8 3.964.323 76,5


Recursos Pesqueiros Sustentáveis 342.924.326 100,0 484.409.066 88,7

Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal 342.924.326 100,0 484.409.066 88,7 FAT

Segurança e Saúde no Trabalho 44.202.648 94,6 43.629.532 96,0

Inspeção em Segurança e Saúde no Trabalho 2.542.685 80,7 2.072.699 98,2


5.6. O Atual Estágio de Desenvolvimento do SPETR

O tema da reorganização das políticas públicas de trabalho e renda em torno de um sistema integrado e mais eficaz foi recolocado em pauta a partir da realização do II Congresso Nacional do Sistema Público de Trabalho, Emprego e Renda (SPETR) em julho de 2005, precedido de cinco congressos regionais. O II Congresso teve o propósito explícito de elaborar resoluções para a normatização do sistema, englobando as políticas de seguro-desemprego, intermediação de mão-de-obra, qualificação e certificação profissional, geração de emprego e renda e inserção da juventude no mundo do trabalho. Foram definidos “princípios gerais de construção” do SPETR, tais quais os descritos na quadro a seguir:


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Quadro 3 - PRINCÍPIOS GERAIS DE CONTRUÇÃO DO SPETR NO BRASIL, segundo resoluções do II Congresso Nacional do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda realizado em 2005 pelo MTE.

• Erradicação da pobreza, da marginalização e redução das desigualdades sociais e regionais pela via do trabalho, tendo como bases o desenvolvimento sustentado em âmbito nacional, regional e local; • Fortalecimento das políticas ativas, especialmente de geração de emprego, trabalho e renda; • Fortalecimento e participação ativa dos atores sociais na gestão do SPETR; • Articulação do SPETR com ações e programas dos diversos órgãos governamentais e não-governamentais que atuam na área social, notadamente os que utilizam recursos da seguridade social; • Universalização das ações do SPETR como direito, com ações afirmativas para segmentos populacionais específicos e mais vulneráveis à exclusão social; • Integração à elevação de escolaridade, visando ao pleno desenvolvimento dos trabalhadores e trabalhadoras para o exercício da cidadania e da qualificação para o trabalho; • SPETR integrado em todas as suas funções, descentralizado, capilar, informatizado e com informações acessíveis sobre o mercado de trabalho para todos os atores sociais, visando à efetividade social das políticas de emprego, trabalho e renda e à estruturação de um sistema único.

As resoluções aprovadas dizem respeito à integração das funções do SPETR (inclusive por meio de um sistema informatizado único), à atualização do marco normativo, à repactuação das competências entre os níveis federativos e organizações da sociedade civil executoras, à participação social e fortalecimento da gestão tripartite, ao financiamento do sistema, à integração do SPETR com políticas educacionais e com a rede de educação profissional e à articulação das ações do sistema com políticas de desenvolvimento. Esse conjunto contém desde indicações de mudança legislativa até demandas para abertura de fóruns de discussão, ou seja, diferem acentuadamente quanto a sua importância e quanto à possibilidade de serem implementadas de imediato. Ainda assim, é possível extrair algumas direções claras para a ação imediata do MTE, bem como alguns dilemas que permanecem por serem enfrentados, o que passaremos a ver adiante. Novos Instrumentos de Gestão Pública

Embora grande parte das resoluções se refira à integração das diferentes políticas de trabalho e renda entre si, e do SPETR com outras políticas, as que indicaram mudanças mais concretas se concentraram em instrumentos de gestão, destacando-se a unificação dos convênios referentes às funções do SPETR (que já começou a ser implantada - ver abaixo) e a determinação de que as unidades de atendimento adotem um padrão nacional, passando a se denominar “Centros Públicos Integrados de Emprego, Trabalho e Renda”. Outras resoluções importantes apontaram para a garantia da continuidade das operações do sistema por meio da liberação programada de recursos, e para a importância de considerar as especificidades regionais na dotação de recursos. Intermediação de Mão-de-Obra e Qualificação Profissional

Especificamente em relação à intermediação de mão-de-obra, merecem destaque as resoluções que determinaram respectivamente a prioridade dos trabalhadores inscritos no SINE para as ações de qualificação profissional e a estruturação de uma ação específica para serviços autônomos. No primeiro caso, trata-se da reafirmação de uma proposta que ainda está por ser efetivamente implementada. No segundo caso, embora as ações voltadas aos trabalhadores autônomos já existam separadamente (intermediação, crédito, qualificação), sua articulação permitiria ao SPETR atuar junto à parcela não-estruturada do mercado de trabalho de maneira mais efetiva. Outras resoluções propõem o cumprimento da função de orientação profissional (inclusive com profissionais especializados) e a regulação dos serviços prestados pelas agências privadas de intermediação; ambas as propostas implicam na construção de novas competências em relação ao que atualmente realiza o SINE.

Cabe destacar que as resoluções referentes à qualificação profissional limitaram-se às ações

desenvolvidas diretamente pelos órgãos públicos e seus executores; as entidades do Sistema S foram explicitamente mantidas fora do SPETR. Embora várias resoluções propugnem a articulação entre o SPETR, o Sistema S e as instituições de educação profissional, não consta no documento final qualquer menção a uma


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convergência entre o primeiro e o segundo. Sem dúvida, isso é uma conseqüência do bloqueio da representação patronal a qualquer iniciativa que pudesse implicar a gestão tripartite e paritária dos recursos do Sistema S. Seguro-Desemprego e Recolocação Laboral

Quanto à integração do seguro-desemprego com os demais serviços, foi aprovada uma resolução, mas que não especifica em que sentido esse processo ocorrerá. Mesmo que não haja declaração explícita de que se está optando pelo caminho da “ativação”, isto é, da imposição de contrapartidas para o beneficiário referente à participação em políticas ativas, foi aprovada uma resolução que determina a expansão da rotina de recusa, procedimento em que é suspenso o pagamento do benefício caso o trabalhador desempregado recuse repetidamente o encaminhamento a vagas de trabalho. Paralelamente, outras resoluções propõem a ampliação da cobertura do seguro-desemprego a fim de contemplar “processos de reestruturação e depressão econômica e grupos vulneráveis e específicos de trabalho sazonal”. Assim, o aprofundamento da integração implicará certamente uma revisão da legislação atual do seguro-desemprego, já que a sua duração limitada (no máximo cinco meses) e o fato de cobrir precariamente os grupos com maiores taxas de rotatividade restringem severamente sua função de apoiar a reinserção no mercado de trabalho dos trabalhadores mais necessitados. Programas de Geração de Emprego e Renda

Sobre o papel dos programas de geração de emprego e renda dentro do SPETR, a única indicação concreta é a de que os mesmos devem desenvolver ações específicas para os desempregados de longa duração e de fomento à constituição e sustentabilidade de formas coletivas de organização do trabalho, combinadas com políticas de micro-crédito orientado e assistido. As resoluções não se aprofundaram na relação entre essa função do sistema e as redes de economia popular solidária. Também não se menciona qual seria o papel do nível estadual e municipal, dado que alguns deles desenvolvem programas do tipo “banco do povo”. Maior ênfase foi dada na discussão de como constituir mecanismos alternativos de garantia e vedar que o registro em serviços reguladores de crédito (como SERASA) impeça o acesso ao crédito. Participação Social

No que tange ao tema da participação social, foram aprovadas diversas resoluções visando fortalecer a gestão tripartite do SPETR. Foi dada muita ênfase ao papel das Comissões Municipais e Estaduais de Emprego, indicando a necessidade de capacitação, de estrutura e orçamento próprios, bem como de diálogo com o CODEFAT. Menciona também que devem ser criadas condições para que as mesmas funcionem como conselhos deliberativos; que sejam envolvidas na formulação e acompanhamento das políticas de emprego, trabalho e renda; que seja garantida sua participação na elaboração de planos de desenvolvimento sustentável; e que sua composição deve incluir entidades da sociedade civil dedicadas a projetos de geração de emprego e renda e economia solidária. Cabe lembrar que as comissões foram progressivamente marginalizadas no processo de decisão acerca da execução dos programas, tornando-se, em muitos casos, apenas instâncias de chancela de ações dos executivos locais ou dos agentes financeiros (no caso do PROGER). Para além das comissões, uma resolução propõe que se estabeleça na legislação a realização de conferências municipais, estaduais e nacionais do SPETR, a exemplo do que acontece nas demais áreas sociais. 6. Considerações sobre Marco Regulatório do Trabalho no Brasil, Formalização, Informalização da Mão-de-Obra e Crescimento Econômico

O conjunto de medidas de política adotado pelo governo brasileiro em meio à conjuntura social recente está inscrito num amplo espectro de transformações do papel e da forma de atuação do Estado nos planos econômico e social. Tais transformações, a despeito de terem tido origem entre fins da década de 1980 e início da de 1990, somente ganharam maior consistência interna e realmente deslancharam a partir de 1995. Desde então, apesar da evidente prioridade conferida à estabilização macroeconômica, processou-se um conjunto não desprezível de mudanças na concepção e gestão das políticas sociais que, a despeito dos ritmos e formas diferenciadas de manifestação em cada caso, guardam entre si um eixo de orientação comum.

O êxito até agora obtido deste modelo que privilegia uma concepção mais gerencial que planificadora da participação estatal na formatação das políticas sociais – voltadas fundamentalmente para a implementação de ações mais descentralizadas e focalizadas sobre certos segmentos populacionais mais vulneráveis –, embora não seja necessariamente capaz de modificar, num curto espaço de tempo, a realidade social do país, dá mostras do poder de articulação e convencimento da atual administração federal rumo a uma nova orientação pública em


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termos de políticas sociais. O fio condutor que caracteriza, uniformiza e regula as mudanças recentes na conformação das políticas sociais brasileiras pode ser percebido em praticamente todas as áreas sociais: educação, saúde, previdência e assistência social, trabalho e renda, dentre as mais importantes. 6.1. Políticas de Regulação das Condições de Contratação do Trabalho: Formas de Contratação e (In)Formalização das Relações Laborais

No que diz respeito às condições de contratação e demissão da força de trabalho, bem como às condições que regulam a jornada oficial de trabalho no país, as primeiras iniciativas de desregulamentação ocorreram já em 1994, no governo Itamar Franco.

Em dezembro de 1994, foi editada a Lei n.o 8.949, conhecida como lei das cooperativas. Ela declara a inexistência de vínculo empregatício entre as cooperativas e seus associados, de forma que os trabalhadores assim organizados não são empregados da cooperativa e não têm, portanto, registro em carteira, direitos trabalhistas como férias, 13o salário, previdência social ou descanso semanal remunerado. Tal medida, na prática, tem representado uma forma de flexibilização extrema no uso da mão-de-obra, diretamente associada à precarização das condições e relações de trabalho. Os empregados contratados pela lei das cooperativas, além de não acessarem os benefícios comuns a todos os trabalhadores registrados em carteira, ainda tendem a receber rendimentos médios menores, bem como a estarem sujeitos a jornadas de trabalho maiores.

Já em 1995, o governo federal denunciou a Convenção 158 da OIT, que trata do término da relação de trabalho por iniciativa do empregador. Esta convenção, ratificada em janeiro de 1995, só vigorou por dez meses no Brasil. Para os países que a seguem, ela estabelece normas que limitam o poder absoluto do empregador para efetuar demissões, as quais precisam preencher determinados requisitos, tais como: direito de defesa, tentativa de reversão das dispensas coletivas e envolvimento das autoridades locais. Com a não adesão do Brasil a esta convenção da OIT, a legislação brasileira se omite de proteger (ou ao menos de disciplinar) as dispensas imotivadas por parte do empregador. Na prática, trata-se de uma medida que estimula ainda mais a flexibilidade e a rotatividade no mercado de trabalho nacional.

Na mesma linha da flexibilização das condições de uso da força de trabalho vieram a Lei n.º 9.601 e a

MP n.º 1.709, respectivamente, de janeiro e agosto de 1998. A Lei 9.601 trouxe novidades no que diz respeito à contratação de empregados e à jornada de trabalho. Por um lado, ela abriu a possibilidade de contratação de trabalhadores por tempo determinado, desde que em acréscimo aos postos de trabalho já existentes, por um período de até 24 meses, obedecendo aos seguintes limites: 50% dos trabalhadores, para empresas com até 50 empregados; 35% dos trabalhadores, para empresas entre 50 e 199 empregados, e 20% para empresas com mais de 200 empregados. Além disso, durante 18 meses, os contratos por tempo determinado teriam diminuídas em 50% as alíquotas das contribuições sociais destinadas ao SESI, SENAI, SENAT, SENAS, SESC, SEBRAE, INCRA, salário-educação e financiamento do seguro de acidentes de trabalho. Também se reduziria de 8% para 2% a contribuição patronal ao FGTS, além do não pagamento, pelo empregador, da multa de 40% sobre o saldo do FGTS do trabalhador no momento da rescisão do contrato de trabalho. Por fim, haveria uma redução no preço das horas extraordinárias realizadas sob a vigência de contratos de trabalho por tempo determinado.

Por outro lado, a Lei n.º 9.601 veio flexibilizar a jornada de trabalho com a criação do banco de horas,

por meio de uma alteração do artigo n.º 59 da CLT. O banco de horas permite que o acréscimo de salário seja dispensado se, por força de acordo ou convenção coletiva de trabalho, o excesso de horas de um dia for compensado pela correspondente diminuição em outro dia, de maneira que não exceda, no período máximo de 120 dias, à soma das jornadas semanais de trabalho previstas, nem seja ultrapassado o limite máximo de dez horas diárias. Ou seja, a jornada de trabalho poderá ultrapassar as 44 horas semanais sem que o trabalhador receba o pagamento de horas extras, desde que haja compensação destas horas ao longo de um período de 4 meses. Na legislação anterior, este prazo era de apenas uma semana e, posteriormente, com a MP n.º 1.709, este prazo foi aumentado para um ano.

A MP n.º 1.709, por sua vez, além de ampliar o prazo para a compensação das horas extras de 4 meses

para um ano, regulamentou o trabalho por tempo parcial, permitindo, assim, uma jornada de até 25 horas semanais. Esse regime de trabalho vale tanto para novas contratações, como para os atuais empregados, desde que eles optem por este novo regime. Neste caso, o salário, assim como os demais direitos trabalhistas, serão determinados conforme a jornada de trabalho semanal. Se a pessoa trabalhar 25 horas por semana, seu salário será 60% do salário integral e suas férias podem ser reduzidas a 8 dias por ano. A MP n.º 1.709 não impõe qualquer limitação para o uso dessa forma de contrato de trabalho e também não dispõe sobre a participação do sindicato na negociação da jornada parcial.


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Este conjunto de medidas, além de visar novas contratações amparadas por contratos formais de

trabalho (ainda que contratos atípicos: por tempo determinado ou a tempo parcial), destina-se fundamentalmente a rebaixar os custos de contratação e demissão dos trabalhadores do setor privado da economia. A própria introdução do banco de horas, embora seja uma aspiração sindical antiga, acaba por servir, quase que exclusivamente, como instrumento de ajuste das horas trabalhadas às circunstâncias de curto prazo das empresas, na medida em que não vêm acompanhada por um processo de redução da jornada de trabalho e de limitação das horas extras por trabalhador.

6.2. Políticas de Regulação das Condições de Remuneração do Trabalho: Salário-Mínimo

No que diz respeito à remuneração dos trabalhadores, a política dos governos eleitos desde 1989 têm sido no sentido de diminuir cada vez mais a participação do Estado em nome da negociação direta entre empregados e empregadores.

Ainda em 1994 foi editada a MP n.o 794, que garantiu aos trabalhadores a Participação nos Lucros e

Resultados (PLR) da empresa, participação esta desvinculada da remuneração contratual. Além da PLR precisar ser objeto de negociação coletiva entre os empregados e a empresa, não pode ter periodicidade inferior a 6 meses, de forma a não substituir a remuneração contratual mensal. Com a regulamentação desta MP, o governo desonerou a transferência de recursos das empresas para os empregados a um custo mais baixo, pois o valor acertado na PLR não entra no cálculo das contribuições e direitos trabalhistas. Além disso, na prática, a PLR viabilizou a substituição de cláusulas de reajuste dos salários por cláusulas ligadas à participação nos lucros e resultados das empresas, o que significa, por um lado, redução global dos custos mensais do trabalho e, por outro, desafogo das pressões sindicais por reajustes periódicos.

A reedição da MP n.o 794 – agora MP n.o 1.029 – introduziu duas adições ao conteúdo anterior. A

primeira estabelece que o instrumento de acordo entre empregados e empregador sobre a participação destes nos lucros e resultados da empresa, deve ser arquivado na entidade sindical dos trabalhadores. A segunda alteração diz respeito à participação nos lucros e resultados dos trabalhadores em empresas estatais, que observará diretrizes específicas fixadas pelo Poder Executivo.

Em junho de 1995 foi editada a MP n.º 1.053, suprimindo os mecanismos tradicionais de reajuste

salarial. Os salários e as demais condições de trabalho continuam a ser acordadas através da negociação coletiva, mas fica proibida a fixação de qualquer tipo de cláusula de reajuste ou correção salarial automática. Além da desindexação salarial, essa MP tornou possível, ainda, a adoção imediata do efeito suspensivo dos acordos, o que permite a uma das partes recorrer da decisão de um tribunal de instância inferior.

A desindexação salarial promovida pela MP n.º 1.053 foi reforçada em 1997 com a MP n.º 1.906, que

no mesmo momento que anunciou o salário mínimo de R$120,00, também o desvinculou da possibilidade de correção automática por qualquer índice de reposição da inflação, assim como estipulou uma tabela de reajustes para os benefícios previdenciários que utilizava uma referência sem qualquer relação com a reposição salarial ou do custo de vida. Assim, a partir da MP n.º 1.906, o reajuste do salário mínimo passou a ser definido no mês de maio de cada ano, sob atribuição exclusiva do Poder Executivo. Já em 2000, por meio do projeto de Lei Complementar n.º 113, a União delegou aos estados a responsabilidade pela fixação do piso salarial, que não poderá ser inferior ao salário mínimo nacional do ano em questão (R$ 151,00 desde maio de 2000).

Com respeito às discussões em torno do salário mínimo no Brasil, é importante diferenciar as tentativas

de desvinculação dos reajustes do salário mínimo frente aos pagamentos dos benefícios previdenciários, daquelas visando a sua regionalização (na verdade, estadualização). O primeiro aspecto se insere nos debates sobre a reforma do Sistema Previdenciário brasileiro, que tem no equilíbrio atuarial voltado ao ajuste das contas públicas sua principal motivação. Não por acaso, o conteúdo das mudanças mais significativas já aprovadas (e outras ainda em discussão) está praticamente todo centrado na obtenção de meios de reduzir (ou ao menos limitar) as despesas. Este é o caso tanto da Emenda Constitucional n.º 20 de dezembro de 1998, que promoveu a eliminação das aposentadorias proporcionais por tempo de serviço, quanto da Lei n.º 9.876 de dezembro de 1999, que conseguiu a desconstitucionalização da fórmula de cálculo dos benefícios, mediante a criação do chamado Fator Previdenciário, cujo resultado esperado de médio prazo é a estabilização do déficit do sistema por meio do rebaixamento do valor final dos benefícios.

Mas além do conjunto de medidas de contenção de despesas acima elencado, e de algumas poucas

iniciativas visando à recuperação das receitas (praticamente estagnadas no último biênio devido ao declínio da


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massa salarial dos trabalhadores com carteira), o Sistema Previdenciário nacional também foi enquadrado nas diretrizes recentemente aprovadas da Lei de Responsabilidade Fiscal. Por este ordenamento jurídico, a gestão da Previdência Social, seja no âmbito do RGPS ou nos regimes próprios aos funcionários públicos, passa a seguir, fundamentalmente, os princípios de uma gestão fiscal. Dentre os mais importantes, destacam-se: a instituição de mecanismos de limitação dos gastos públicos (por ex: limites de comprometimento da receita corrente líquida com pessoal a 50% para a União e 60% para estados e municípios) e o caráter contributivo do regime previdenciário com equilíbrio financeiro e atuarial.

Em que pese a necessidade de se estabelecer uma gestão previdenciária ancorada na transparência e no

planejamento e previsibilidade das receitas e despesas do sistema, pontos também presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal, chama atenção o fato de estarem ausentes questões cruciais do ponto de vista da gestão social dos programas. Dentre estas, destaque-se a pouca ênfase que é conferida ao caráter redistributivo do sistema previdenciário brasileiro, a despeito, ainda, do imenso contingente de pessoas socialmente desassistidas no país, em que a maioria da PEA não recolhe contribuição previdenciária e portanto não participa, senão por meio da Assistência Social, dos programas de proteção governamentais.

Seja do ponto de vista do peso desempenhado pelos benefícios na composição das rendas domiciliares

(caso notório dos milhões de beneficiários oriundos do setor rural, segmento social incapacitado para a contribuição e por isso mesmo responsável por quase a totalidade do déficit de R$ 9,7 bilhões em 1999), seja do ponto de vista do impacto regional dos benefícios na composição das rendas municipais (caso dos mais de 3.000 municípios onde a soma dos benefícios supera as quotas partes do Fundo de Participação dos Municípios, ou o caso dos mais de 4.000 municípios onde a soma dos benefícios é superior à própria arrecadação previdenciária), tem-se um importante efeito redistributivo associado aos pagamentos das aposentadorias, pensões, auxílios acidentários, assistenciais e outros que não pode ser negligenciado sob o argumento de que não é função macroeconômica da Previdência Social servir de mecanismo redistribuidor de rendas.

Com relação ao segundo aspecto da questão do salário mínimo, trata-se fundamentalmente de transferir

aos estados a responsabilidade e o ônus pela fixação dos valores mínimos estaduais. A aposta do governo federal parece ser a de que a Lei de Responsabilidade Fiscal, quando aplicada aos estados, possa servir de freio natural a reajustes comprometedores da capacidade local de pagamento. No que esta discussão toca ao mercado de trabalho, embora não se conheça ao certo quais os potenciais benefícios advindos de reajustes superiores do salário mínimo sobre a dinâmica da economia, é possível apontar alguns fatores certamente nefastos da trajetória histórica de depreciação de seu valor real.

Em primeiro lugar, há que se destacar o impacto regressivo sobre a estrutura distributiva de rendimentos

do trabalho, uma vez que sendo o salário mínimo um sinalizador oficial da remuneração mínima no mercado de trabalho, a evolução da estrutura ocupacional e de rendimentos da economia promove a abertura do leque entre as menores e maiores remunerações, criando uma situação de grande disparidade social. Em segundo lugar, pelo fato de ser ainda hoje o principal sinalizador oficial das menores remunerações e dos benefícios sociais (previdenciários e assistenciais), a deterioração do valor real do salário mínimo se repercute também na reprodução de elevados níveis de pobreza na sociedade brasileira. Por fim, não é demais lembrar que a responsabilidade do Estado em legislar sobre assunto aparentemente exclusivo da dimensão econômica das nações obedece aos mais elementares preceitos das sociedades modernas em prol da definição de mínimos civilizatórios no que tange aos parâmetros de remuneração da sua força de trabalho ativa.

Todos os três aspectos elencados acima sugerem, então, que o escopo geral de uma política nacional de

salário mínimo não deve ficar restrita aos condicionantes impostos exclusivamente pela dimensão fiscal do processo econômico, o que só reforça a necessidade de se aprofundar os estudos ligados à identificação dos efeitos dinâmicos de reajustes maiores que os atuais para o salário mínimo no Brasil. Política Nacional de Revalorização do Salário Mínimo

Recentemente foi instituída, via Decreto Presidencial de 20 de abril de 2005, uma Comissão Quadripartite, de caráter consultivo, atuante no âmbito do MTE, composta por representantes do governo, dos empresários, dos trabalhadores e dos aposentados e pensionistas, para propor um programa nacional de fortalecimento do salário mínimo.

A culminância deste processo se deu em janeiro de 2007, mediante a adoção de uma Política de

Valorização do Salário Mínimo, com duração inicial até 2023, estabelecida juntamente com outras medidas visando elevar a taxa de crescimento econômico anual da economia brasileira, no que ficou conhecido como


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Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Concretamente, a política a vigorar entre 2008 e 2011 prevê reajustes anuais para o salário mínimo, tendo por base o INPC/IBGE do ano anterior, acrescido da taxa de crescimento do PIB de dois anos antes.

Assim, em 2008, por exemplo, já se sabe que o salário mínimo terá um reajuste situado entre um piso de

3,7% (que foi a taxa de crescimento real do PIB em 2006, segundo a nova metodologia de cálculo do IBGE) e um teto de 8,2% (pois a inflação estimada para 2007 não deve alcançar a meta de 4,5% estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional - CMN). Com isso, coloca-se um fim, ao menos por enquanto, aos reajustes anuais erráticos, que prevaleceram no país desde que uma Medida Provisória adotada em 1997 desindexou o salário mínimo de qualquer regra ou índice de preços passado, transferindo a responsabilidade pela definição de seu valor nominal ao Poder Executivo. Na prática, aquela sistemática fazia tanto aumentar a incerteza do ambiente econômico como podia comprometer a sustentabilidade fiscal de outras políticas, especialmente das políticas sociais que usam o salário mínimo como piso e indexador de seus benefícios (previdência e assistência social, abono-salarial e seguro-desemprego), além das finanças públicas municipais e estaduais que utilizam o salário mínimo como piso e/ou indexador salarial local.

Por isso, diante desta nova realidade, os agentes econômicos, os atores sociais e os entes públicos,

podem traçar os seus planos de ação já levando em conta uma dose maior de previsibilidade e de sustentabilidade temporal da política salarial e social indexada ao mínimo, este que é um dos preços mais importantes da política pública brasileira. Isto porque, ao regular o piso das remunerações no mercado de trabalho e o valor básico de referência da maior parte dos benefícios monetários da seguridade social (previdência e assistência social, abono-salarial e seguro-desemprego), atinge, direta e indiretamente, cerca de 30% da população brasileira, algo como 70 milhões de pessoas por todo o território nacional. 6.3. Políticas de Regulação das Condições de Proteção Laboral

O governo também tem tomado medidas dispondo sobre a proteção social aos trabalhadores, embora nem todas possam ser julgadas benéficas do ponto de vista do bem-estar coletivo.

Um exemplo disso se deu em setembro de 1995, quando em nome da negociação coletiva, houve um

afrouxamento da fiscalização do trabalho por meio da portaria n.º 865, que instruiu os fiscais do trabalho a apenas comunicarem ao Ministério Público os casos de incompatibilidade entre as condições de trabalho pactuadas em convenção ou acordo coletivo e a legislação pertinente, ao invés de multar a empresa, como mandava a prática anterior.

Já em 1998, o governo abriu a possibilidade para a suspensão temporária do contrato de trabalho para a

qualificação do trabalhador, mediante a edição da MP n.o 1.726. Segundo essa MP, a suspensão do contrato de trabalho poderá ocorrer por um período de 2 a 5 meses “mediante previsão em acordo ou convenção coletiva de trabalho e aquiescência formal do empregado”. Enquanto durar a suspensão, o trabalhador deverá participar de cursos ou programas de qualificação profissional oferecidos pelos empregadores e receberá bolsa de qualificação profissional custeada pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). Para receber a bolsa, o trabalhador com o contrato suspenso deve seguir os mesmos procedimentos adotados para obtenção do seguro-desemprego, exceto a comprovação da dispensa sem justa causa. O valor da bolsa corresponde ao mesmo do seguro-desemprego.

Desde de junho de 1999, por meio da MP n.o 1.779, a suspensão do contrato de trabalho para

qualificação profissional pode ser prorrogada por período indeterminado, mediante convenção ou acordo coletivo e aquiescência formal do empregado, desde que o empregador arque com o ônus correspondente ao valor da bolsa de qualificação profissional. Por este novo procedimento, a desobrigação do empregador frente aos custos da requalificação de seus funcionários fica garantida apenas pelo período de 2 a 5 meses, como contemplado na MP anterior.

Outras duas medidas positivas de proteção e assistência aos trabalhadores foram incluídas na legislação recentemente. De acordo com a Lei n.o 9.799, editada em 1999, fica proibido publicar anúncio de emprego fazendo referência à sexo, idade, cor ou situação familiar, bem como recusar emprego ou promoção com base em alguma dessas características, salvo quando a natureza da atividade seja notoriamente incompatível. Fica também vedado o uso de qualquer dessas características como variáveis determinantes da remuneração, formação profissional ou para fins de ascensão profissional.

Já em 2000 foram acrescentados dispositivos à Lei n.o 5.859, por meio da MP n.º 1.986, para

possibilitar o acesso dos empregados domésticos ao FGTS. Desta forma, o empregado doméstico que for


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dispensado sem justa causa terá direito ao benefício do seguro desemprego, no valor de um salário mínimo, por um período máximo de três meses, de forma contínua ou alternada. O benefício será concedido ao empregado inscrito no FGTS que tiver trabalhado como doméstico por um período mínimo de 15 meses nos últimos 24 meses contados da dispensa sem justa causa e será pago com recursos do FAT.

A política de desregulamentação e flexibilização do mercado de trabalho brasileiro tem se disseminado também no âmbito da organização sindical e da Justiça do Trabalho.

Em 1996, o Projeto de Lei n.o 1.802 acrescentou dispositivos à lei de greve, dentre as quais se destacam os que atribuem aos sindicatos toda a responsabilidade pelas greves, estabelecendo multas de 500 a 1.000 salários mínimos por dia ao sindicato que desobedecer a decisão judicial de abusividade de greve. O valor da multa é determinado de acordo com a situação econômica do sindicato e esta pode ser revogada se não houver outra greve abusiva dentro de cinco anos. Esse projeto tira o direito de autonomia dos trabalhadores na definição da greve e tenta intimidar as entidades sindicais.

Nesse mesmo sentido, foi editado também em 1996, o Decreto n.o 2.066, no qual o governo limita o

número de licenças concedidas a servidores públicos para o cumprimento de mandato em cargo de direção ou representação em confederações, federações e associações. Enquanto a primeira medida estabelece o cerceamento do direito de greve, esta outra incentiva a desmobilização sindical dos servidores públicos.

O Projeto de Lei n.o 3.003 de 1997, por sua vez, prevê a redução do número de contribuições sindicais,

com o fim da taxa assistencial, mas manutenção da mensalidade dos associados, criando-se a chamada contribuição negocial. Essa contribuição seria descontada na folha salarial, em até três vezes, de acordo com o valor estabelecido em assembléia geral. A contribuição não deixaria de ter caráter compulsório, mas os trabalhadores poderiam optar pelo seu não recolhimento, desde que aprovado por uma assembléia de pelo menos 10% dos trabalhadores, sindicalizados ou não. Os não sindicalizados seriam obrigados a contribuir da mesma forma que os associados. O sindicato, por sua vez, zelaria pelos interesses de toda a categoria, incluindo sindicalizados e não sindicalizados.

Através da Proposta de Emenda Constitucional n.º 623 de 1998, pretende-se realizar uma mudança

significativa na organização dos sindicatos brasileiros, dando nova redação aos artigos 8º, 111º e 114º. A principal mudança extingue a representação sindical única (unicidade sindical) em uma área territorial, abrindo a possibilidade de que mais de um sindicato concorra pela representação de uma categoria ou grupo de trabalhadores num mesmo município. Pela nova proposta, os sindicatos deixam de ser representantes de uma categoria por sua natureza, e passam a representar somente os interesses de seus filiados.

Está prevista também uma alteração na forma legal de institucionalização dos sindicatos. A proposta

prevê o fim da necessidade de registro do sindicato em órgão competente do poder público (representação sindical), exigindo apenas o registro como pessoa jurídica na forma da lei civil.

A PEC 623/98 prevê, ainda, a criação do Conselho da Justiça do Trabalho, a funcionar junto ao

Tribunal Superior do Trabalho (TST), e cuja missão é exercer a supervisão administrativa e orçamentária da Justiça do Trabalho, em primeiro e segundo graus. A composição do conselho e sua forma de atuação deverão ser regulamentadas posteriormente.

Além disso, a mesma PEC propõe uma delimitação das competências da Justiça do Trabalho,

restringindo aos dissídios de natureza jurídica seu campo de atuação. Os dissídios de natureza econômica, por exemplo, passam a ficar fora da alçada da Justiça do Trabalho. A PEC prevê também que os conflitos de direito sindical sejam incorporados ao campo de atuação da Justiça do Trabalho.

No início de 2000, foram introduzidas duas modificações importantes ao funcionamento da Justiça do

Trabalho, instituídas pelas Leis n.o 9.957 e n.º 9.958. A Lei n.o 9.957 acrescenta à CLT uma seção que prevê a implantação do procedimento sumaríssimo

para dissídios individuais, cujo valor não ultrapasse 40 salários mínimos. O objetivo é tornar rápida e ágil a solução para demandas processuais trabalhistas individuais de baixo valor. O processo sumaríssimo reduz procedimentos burocráticos, prazos legais e define que as demandas serão instruídas e julgadas em audiência única, visando sempre a conciliação e o acordo entre as partes em litígio. As demandas provenientes da administração pública foram excluídas da possibilidade de serem submetidas a este procedimento de resolução de conflitos.


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Além de objetivar uma rápida resolução para as pequenas causas trabalhistas, e portanto para as causas

dos trabalhadores com menor remuneração, na maioria dos casos, a aceleração dos trâmites processuais e do julgamento dos casos enquadrados no rito sumário visa reduzir o número de processos trabalhistas em trâmite na Justiça do Trabalho, desonerando-a tanto em termos de custos processuais quanto de excessos nas relações capital-trabalho.

Também com o intuito de reduzir o número de processos na justiça trabalhista, foi editada a Lei n.o

9.958, que autoriza as empresas e os sindicatos a criarem Comissões de Conciliação Prévia com o objetivo de tentar conciliar os conflitos individuais de trabalho, evitando que conflitos passíveis de solução extrajudicial cheguem à Justiça do Trabalho. Toda comissão instituída deve ter composição obrigatoriamente paritária, com representantes dos empregados e dos empregadores, totalizando no mínimo 2 e no máximo 10 membros. A comissão pode ser constituída no âmbito de uma única empresa e seus empregados, ou por um grupo de empresas e ter caráter intersindical.

Instituída a comissão, todas as demandas de natureza trabalhistas serão a ela submetidas. Em posse da

demanda, a comissão deve convocar as partes num prazo máximo de 10 dias para a realização de sessão de conciliação. Caso a sessão consiga atingir seus objetivos, será emitido um título executivo extrajudicial com eficácia liberatória passível de execução pelo juiz que arbitraria a demanda caso esta se tornasse um processo. Caso o resultado da sessão não convirja para um acordo entre as partes, a comissão deverá emitir uma declaração de tentativa de conciliação, que deve ser anexada à petição inicial de ação junto à Justiça do Trabalho.

Em suma, as medidas tomadas no âmbito da reforma sindical e da Justiça do Trabalho visam, sobretudo, estimular a livre negociação entre patrões e empregados, facilitando a organização sindical e reduzindo os custos processuais e de intervenção da Justiça do Trabalho na resolução dos conflitos de natureza trabalhista. 7. Panorama Atual de outros Fundos e Programas Governamentais Federais de Promoção ao Crescimento Econômico Brasileiro Nesta seção serão apresentados sucintamente os principais fundos governamentais, e programas que se utilizam dos respectivos fundos, e que estão voltados à promoção do crescimento econômico, via apoio creditício ao setor produtivo. Justifica-se a inclusão deste tópico no presente trabalho, pois não apenas o FAT Depósitos Especiais tem importância como instrumento indutor de geração de emprego e renda, mas também demais fundos governamentais acabam contribuindo indiretamente para este propósito. O FAT Constitucional operado pelo BNDES, os fundos constitucionais operados pelas instituições financeiras federias e os fundos setoriais executados pela FINEP, são também instrumentos de política pública, com institucionalidades próprias, que nem sempre são trabalhados de forma coordenada, e carecem ainda do estabelecimento de uma conexão maior com as diretrizes das políticas públicas de emprego, trabalho e geração de renda. 7.1. FAT Constitucional – BNDES Os recursos do FAT Constitucional são destinados ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico através do BNDES, na proporção de pelo menos 40% (Art. 239 da Constituição Federal), sendo complementados por aplicações originárias dos Depósitos Especiais, posto que o banco também opera os programas de geração de emprego e renda, subordinado às resoluções estabelecidas pelo CODEFAT. Em abril de 2008, o saldo de recursos do FAT no Sistema BNDES era de R$106,9 bilhões, decomposto em saldo de recursos ordinários, no montante de R$81,7 bilhões, e saldo de depósitos especiais, no montante de R$25,2 bilhões.

O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES é uma empresa pública federal vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, que tem como objetivo financiar a longo prazo os empreendimentos que contribuam para o desenvolvimento do país, bem como o fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e o desenvolvimento do mercado de capitais, a comercialização de máquinas e equipamentos e o financiamento à exportação. O BNDES foi criado em 20 de junho de 1952, pela Lei nº 1.628, como autarquia federal. Posteriormente, com a Lei nº 5.662, de 21 de junho de 1971, foi transformado em empresa pública, dotada de personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, sujeita às normas gerais orçamentárias e contábeis e à disciplina normativa do Conselho Monetário Nacional – CMN.


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O BNDES, em consonância com as diretrizes e orientações estratégicas enunciadas pelo Governo Federal, tem por missão: promover o desenvolvimento do País, elevando a competitividade da economia brasileira, priorizando tanto a redução de desigualdades sociais e regionais, como a manutenção e geração de emprego. Suas linhas de apoio contemplam financiamentos de longo prazo e custos competitivos, para o desenvolvimento de projetos de investimentos e para a comercialização de máquinas e equipamentos novos, fabricados no país, bem como para o incremento das exportações brasileiras. Contribui, também, para o fortalecimento da estrutura de capital das empresas privadas e desenvolvimento do mercado de capitais. São suas linhas de atuação: Infra-Estrutura – A atuação do BNDES no setor de infra-estrutura objetiva: • a expansão e a modernização do setor elétrico; • a diversificação da matriz energética nacional; • o desenvolvimento do mercado de gás natural; • a promoção de energias renováveis; • o aumento da oferta de biocombustíveis; • equacionar os gargalos logísticos de contornos de cidades e acesso a portos, visando uma melhor eficiência dos sistemas; e • a ampliação dos sistemas de telecomunicações e contribuir para o desenvolvimento de produtos de tecnologia nacional de ponta. Indústria – As ações do BNDES visam dar conta de: aumentar a capacidade de produção da indústria e do setor de serviços, tornando-os mais eficientes e inovadores, além de mais capazes de exportar.A política do Banco será orientada, prioritariamente, por ações que modernizem as cadeias produtivas e seus elos setoriais, focada nas diretrizes da política industrial proposta pelo Ministério de Desenvolvimento, Indústria e Comércio – MDIC. Promoção das Exportações - A política do BNDES de apoio ao comércio exterior, articulada às prioridades definidas pelo governo federal, com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico, pela oferta de instrumentos de financiamento fundamentais para o sucesso da ação empresarial brasileira no exterior. Inclusão Social – O BNDES apóia projetos que tenham impacto direto na melhoria das condições de vida da população brasileira, atuando em duas vertentes: a) Desenvolvimento Social – Objetivos: • Expandir a oferta de crédito produtivo ao empreendedor de baixa renda por meio de Programas de Microcrédito; • Fomentar a realização de Investimentos Sociais de Empresas; • Expandir os serviços de saúde, de educação e assistência social à população; • Implementar soluções coletivas para a manutenção dos postos de trabalho, associada ao desenvolvimento e ao crescimento empresarial; • Reduzir as desigualdades regionais, através de projetos estruturantes, de arranjos produtivos locais, e de projetos integrados em regiões de extrema pobreza; e • Incentivar projetos ou atividades de natureza social, dotados de eficácia e inovação, tais que os tornem paradigmáticos para outras instituições e que possam vir a se tornar políticas públicas. b) Desenvolvimento Urbano – Objetivos: • Fortalecer a capacidade gerencial, normativa, operacional e tecnológica da administração pública municipal, através da Modernização da Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos - PMAT; • Equacionar as demandas das cidades e metrópoles brasileiras, por meio de investimentos destinados ao planejamento, estruturação, requalificação Multissetoriais e reordenamento urbanos, através do apoio a Projetos Multissetoriais Integrados Urbanos e a Projetos Estruturadores de Transporte Urbano; e • Universalizar o acesso aos serviços de saneamento básico e a recuperação de áreas ambientalmente desagradadas. Apoio às Micro, Pequenas e Médias Empresas (MPME) - O BNDES tem como uma de suas ações apoiar as micro, pequenas e médias empresas de todo o país, tendo em vista o seu papel na criação de empregos e geração de renda. As operações apresentadas por micros, pequenas e médias empresas são financiadas majoritariamente por meio de instituições financeiras credenciadas pelo BNDES.

As formas de apoio utilizadas pelo BNDES, basicamente, são divididas em: Apoio Direto: operação realizada diretamente com o BNDES ou através de mandatário. Apoio Indireto: operação realizada através das instituições financeiras credenciadas,


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Apoio Misto: Operação que combina as duas modalidades anteriores. Dentre as formas de apoio anteriormente listadas, podem ser destacadas as seguintes modalidades operacionais: Financiamento a Empreendimentos – FINEM - Financiamentos de valor superior a R$ 10 milhões para a realização de projetos de implantação, expansão e modernização, incluída a aquisição de máquinas e equipamentos novos, de fabricação nacional, credenciados pelo BNDES, e capital de giro associado, realizados diretamente com o BNDES ou através das instituições financeiras credenciadas. Apoio à Exportação - Financiamento de bens e serviços através de instituições financeiras credenciadas, nas modalidades: Pré-Embarque, Pré-Embarque Ágil, Pré-Embarque Especial, Pré- Embarque Empresa Âncora; Pré-Embarque Automóveis e Pós-Embarque. BNDES Automático - Apoio financeiro, através de instituições financeiras credenciadas, de até R$ 10 milhões (dez milhões de reais), por cliente, a cada período de 12 meses, para a realização de projetos de investimentos, incluindo a aquisição de equipamentos de fabricação nacional, credenciados pelo BNDES, bem como a importação de maquinários novos, sem similar nacional e o capital de giro associado. Cartão BNDES - Crédito rotativo, pré-aprovado, de até R$ 250 mil, para aquisição de produtos credenciados no BNDES, através do Portal de Operações do Cartão BNDES. FINAME - Financiamentos, sem limite de valor, para aquisição isolada de máquinas e equipamentos novos, de fabricação nacional, credenciados pelo BNDES, e capital de giro associado para micro, pequenas e médias empresas, através de instituições financeiras credenciadas.

Em 2006, o BNDES desembolsou R$ 52,3 bilhões, 11% superior ao valor desembolsado em 2005. Em 2006, os desempenhos dos investimentos em Insumos Básicos foram de R$ 5,9 bilhões; em Telecomunicações com R$ 2,4 bilhões e o Financiamento a Máquinas e Equipamentos com R$ 13,1 bilhões. O campo de atuação relativo aos investimentos para inclusão social, foi da ordem de R$ 400 milhões. Quanto ao apoio às micro, pequenas e médias empresas - MPME, o desembolso total para o ano de 2006 foi de R$ 11,1 bilhões, contemplando aproximadamente 110 mil operações. O Cartão BNDES, que obteve um crescimento do número de operações de 5.790 para 17.655 entre 2005 e 2006. Segue abaixo informações de desempenho do BNDES disponíveis relacionadas às operações de crédito do banco e por porte de empresa:

AnoDesembolso (R$ Milhões )

Operações Desembolso Operações

2006 52.300 74.319 11,08% 36,38%2005 47.085 54.496 17,67% 43,80%2004 40.014 37.897 (-) (-)

Fonte: BNDES

Tabela 10 - BNDES - Desempenho do SistemaValor Variação

Porte 2006 2005Pessoa Física 3.010 3.880MPE 4.021 4.014Média Empresa 4.087 3.768Grande Empresa 40.201 35.318Fonte: BNDES

Valor

Tabela 11 - BNDES - Crédito Concedido por Porte (R$ Milhões)

7.2. Fundos Constitucionais – BASA, BNB e BB

A Constituição Federal de 1988 destinou 3% do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicação em programas de financiamento aos setores produtivos das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.


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Ao destinar parte da arrecadação tributária para as Regiões mais carentes, a União propiciou a criação dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte (FNO), do Nordeste (FNE) e do Centro-Oeste (FCO), com o objetivo de promover o desenvolvimento econômico e social daquelas Regiões, por intermédio de programas de financiamento aos setores produtivos.

Em consonância com a missão dos Fundos Constitucionais de Financiamento e com as diretrizes e metas estabelecidas para o desenvolvimento das Regiões beneficiárias, os programas de financiamento buscam maior eficácia na aplicação dos recursos, de modo a aumentar a produtividade dos empreendimentos, gerar novos postos de trabalho, elevar a arrecadação tributária e melhorar a distribuição de renda.

Os produtores rurais, as firmas individuais, as pessoas jurídicas e as associações e cooperativas de produção, que desenvolvam atividades nos setores agropecuário, mineral, industrial, agroindustrial, turístico, de infra-estrutura, comercial e de serviços, podem solicitar financiamentos pelo FNO ao Banco da Amazônia S.A., no caso da Região Norte; pelo FNE ao Banco do Nordeste do Brasil, no caso da Região Nordeste; e pelo FCO, ao Banco do Brasil S.A, no caso da Região Centro-Oeste.

A concessão de financiamento com recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento é exclusiva para empreendedores dos setores produtivos das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Recebem tratamento preferencial os projetos de atividades produtivas de mini e pequenos produtores rurais e de micro e pequenas empresas; as atividades que utilizem intensivamente matérias-primas e mão-de-obra locais; e a produção de alimentos básicos para a população. A análise dos pedidos de empréstimos também leva em conta a preservação do meio ambiente e busca incentivar a criação de novos centros, atividades e pólos de desenvolvimento que possam reduzir as diferenças econômicas e sociais entre as regiões.

O Governo Federal, por meio do Ministério da Integração Nacional, promoveu ajustes na Lei nº 7.827, de setembro de 1989, que instituiu e regulamentou os Fundos Constitucionais de Financiamento. Tais alterações, incorporadas pela Lei nº 10.177, de 12 de janeiro de 2001, trouxeram mais benefícios para quem utiliza os recursos dos Fundos Constitucionais de Financiamento, com sensível redução nos encargos financeiros das operações. A seguir, seguem as informações de desempenho dos Fundos Constitucionais de 2000 a 2007:

a) FCO

A Programação do FCO para o exercício de 2008 foi elaborada pelo Banco do Brasil e aprovada pelo Conselho Deliberativo do Fundo – Condel/FCO, em consonância com as diretrizes estabelecidas no art. 3° da Lei n.° 7.827; as diretrizes e prioridades estabelecidas pelo Ministério da Integração Nacional; a Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR; o Plano de Desenvolvimento do Centro-Oeste – PDCO; e as contribuições dos Conselhos de Desenvolvimento dos Estados e do Distrito Federal – CDE.

A Programação está segmentada por atividade econômica, devendo os recursos ser direcionados aos setores produtivos no âmbito dos seguintes programas: FCO Empresarial:


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Programa de Desenvolvimento Industrial; Programa de Infra-Estrutura Econômica; Programa de Desenvolvimento do Turismo Regional; Programa de Desenvolvimento dos Setores Comercial e de Serviços; Programa de FCO Empresarial para Repasse. FCO Rural: Programa de Desenvolvimento Rural; Programa de Desenvolvimento de Irrigação e Drenagem; Programa de Desenvolvimento de Sistema de Integração Rural – FCO-Convir; Programa de Integração Lavoura-Pecuária; Programa de Conservação da Natureza – Pronatureza; Programa de Retenção de Matrizes na Planície Pantaneira; Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Aqüicultura – Proaqüa; Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Pesca – Pescart; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf; Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf – Reforma Agrária (Planta Brasil); FCO Rural - Linhas Especiais e Emergenciais: Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Pronaf - Custeio Plano Safra 2007/2008; Linha Especial de Crédito para Adequação do Sistema de Produção Pecuário na Região de Fronteira. De acordo com o disposto no art. 6° da Lei n.° 7.827, de 27.09.1989, as principais fontes de recursos do FCO correspondem aos repasses do Tesouro Nacional, provenientes da arrecadação do IR e do IPI, aos retornos e resultados das suas aplicações e ao resultado da remuneração dos recursos momentaneamente não aplicados. Para a execução orçamentária do exercício de 2008 está previsto o montante de R$3.242,2 milhões. b) FNO Atualmente, o FNO é operacionalizado através de dois programas de financiamento: o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (FNO-PRONAF) e o Programa de Financiamento do Desenvolvimento Sustentável da Amazônia (FNO-Amazônia Sustentável). São os programas de financiamento do FNO: PROGRAMA NACIONAL DE FORTALECIMENTO DA AGRICULTURA FAMILIAR (FNO-PRONAF) – Tem como objetivo contribuir na execução do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), apoiando as atividades agropecuárias e não agropecuárias desenvolvidas mediante o emprego direto da força de trabalho do produtor rural e de sua família, observadas as condições estabelecidas no Manual de Crédito Rural, Capítulo 10 (MCR-10). PROGRAMA DE FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DA AMAZÔNIA (FNO-AMAZÔNIA SUSTENTÁVEL) - Tem como objetivo contribuir para o desenvolvimento econômico e social da Região Norte, em bases sustentáveis, apoiando os empreendimentos rurais e não-rurais, mediante a concessão de financiamentos adequados às reais necessidades dos setores produtivos. A estimativa de ingressos de recursos financeiros para 2008 provenientes do FNO, via repasse da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), é de R$ 1.147,08 milhões ficando a disponibilidade prevista para aplicações em novos projetos em R$1.997,79 milhões. c) FNE Já os programas do FNE para o exercício de 2008, são os seguintes: RURAL E AQÜICULTURA / PESCA RURAL - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Rural do Nordeste. AQÜIPESCA – Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Aqüicultura e Pesca.


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PROFROTA PESQUEIRA - Programa de Financiamento da Ampliação e Modernização da Frota Pesqueira Nacional. INDUSTRIAL, AGROINDUSTRIAL E TURISMO INDUSTRIAL - Programa de Apoio ao Setor Industrial do Nordeste. AGRIN - Programa de Apoio ao Desenvolvimento da Agroindústria do Nordeste. PROATUR - Programa de Apoio ao Turismo Regional. COMÉRCIO E SERVIÇOS COMÉRCIO E SERVIÇOS - Programa de Financiamento para os Setores Comercial e de Serviços INFRA-ESTRUTURA PROINFRA - Programa de Financiamento à Infra-Estrutura Complementar da Região Nordeste. PROGRAMAS ESPECIAIS

PRODETEC - Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico. FNE-VERDE - Programa de Financiamento à Conservação e Controle do Meio Ambiente. PROCULTURA - Programa de Financiamento à Cultura. PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – Grupos A, B, C, D, E,

A/C, PRONAF Mulher, PRONAF Jovem, PRONAF Agroindústria, PRONAF Floresta, PRONAF Semi-Árido, PRONAF Custeio de Agroindústrias Familiares e de Comercialização da Agricultura Familiar, PRONAF Agroecologia e PRONAF-ECO. Estima-se o orçamento do FNE para o ano 2008 em R$ 6.339.081 mil. 7.3. Fundos Setoriais - FINEP

A partir de 1999, a FINEP assumiu, no âmbito do FNDCT, a Secretaria Executiva dos então recém lançados Fundos Setoriais de Ciência e Tecnologia. Os Fundos foram criados na perspectiva de serem fontes complementares de recursos para financiar o desenvolvimento de setores estratégicos para o País. Suas receitas provêm de contribuições incidentes sobre o resultado da exploração de recursos naturais pertencentes à União, parcelas do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) de certos setores e de Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) incidente sobre os valores que remuneram o uso ou aquisição de conhecimentos tecnológicos e/ou a transferência de tecnologia do exterior.

Atualmente, são dezesseis os Fundos Setoriais constituídos, sendo quatorze relativos a setores específicos e dois transversais. Destes, um é voltado à interação universidade-empresa (FVA – Fundo Verde-Amarelo), enquanto o outro é destinado a apoiar a melhoria da infra-estrutura de instituições de pesquisa – Instituições Científicas e Tecnológicas – ICTs (Infra-estrutura). À exceção do Fundo para o Desenvolvimento Tecnológico das Telecomunicações (FUNTTEL), gerido pelo Ministério das Comunicações, os recursos dos demais Fundos são alocados no FNDCT e administrados pela FINEP, na qualidade de sua Secretaria Executiva.

A partir de 2004, com objetivo de possibilitar ampla participação de setores da sociedade no processo de tomada de decisão, o MCT estabeleceu um processo de planejamento e de definição de ações de Ciência, Tecnologia e Inovação (C,T&I) de forma compartilhada, norteado pelas prioridades explicitadas na Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior - PITCE e nas ações transversais que compõem a Estratégia Nacional de Ciência e Tecnologia. Neste novo modelo de gestão, foi efetivado o Comitê de Coordenação dos Fundos Setoriais – CCF. O CCF é integrado pelos presidentes de cada Comitê Gestor - CG, pelos presidentes das agências do MCT - FINEP e CNPq - e presidido pelo Ministro da Ciência e Tecnologia.

Com base nesse modelo, programas e ações estratégicas e prioritárias, que ultrapassam o alcance de cada fundo individualmente, foram introduzidos na forma de Ações Transversais. Estas têm por sistemática o levantamento prévio de demandas, propostas e sugestões junto aos comitês gestores, ao Conselho Nacional de Ciência e Tecnologia - CCT e às entidades representativas do Sistema Nacional de C,T&I, que, alinhadas às prioridades de desenvolvimento nacional, destacadamente, a PITCE, são consolidadas pelo CCF e submetidas à deliberação dos comitês gestores para implementação. Desta forma busca-se garantir convergência e implementar ações combinadas, integradas e estruturantes para o sistema evitando a segmentação e a fragmentação de recursos e garantindo aderência aos reais interesses e necessidades dos setores envolvidos.

A Lei de Inovação, lançada em dezembro de 2004 e regulamentada em outubro de 2005, estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente empresarial, caracterizando-se com um marco legal que busca viabilizar mecanismos de desenvolvimento tecnológico, facilitando a relação


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entre empresas e instituição de pesquisa. É importante destacar que os recursos não reembolsáveis antes destinados ao apoio de instituições sem fins lucrativos passam também a ser concedidos pela FINEP a empresas privadas sob a forma de subvenção econômica, redução de encargos financeiros de financiamentos, apoio a operações de capital empreendedor (de risco), bem como redução de custos para projetos cooperativos, no qual tomam parte instituições sem fins lucrativos em parceria com uma ou mais instituições privadas. A Lei de Inovação também favorece a contratação de pesquisadores pelas empresas.

Constata-se, portanto, que a FINEP ocupa uma posição singular dentro do Sistema Nacional C,T&I, pois possui a capacidade de financiar todos os segmentos que o compõe: universidades, institutos de pesquisas, instituições governamentais, organizações não governamentais e empresas.

Sua dupla condição de empresa pública e de Secretaria Executiva do FNDCT permite a mobilização de diferentes tipos de recursos financeiros: recursos próprios, de terceiros e recursos fiscais de amplo uso no financiamento de atividades ligadas à inovação. Esta condição confere à FINEP grande responsabilidade pública, que se acentua quando se constata que ciência, tecnologia e inovação são vetores essenciais no processo de desenvolvimento econômico e social do País.

O lançamento da PITCE pelo Governo Federal, em março de 2004, a regulamentação da Lei de Inovação, em outubro de 2005 e a perspectiva de aprovação do projeto de regulamentação do FNDCT, que aumentará progressivamente o descontigenciamento de recursos dos fundos setoriais nos próximos oito anos, chegando a uma oferta de crédito para inovação de cerca de R$ 1,2 bilhão por ano, aumentam os desafios para a operação FINEP.

As ações da FINEP se organizam através das seguintes modalidades de apoio financeiro: a) Apoio financeiro não-reembolsável é realizado principalmente com recursos do FNDCT, em particular dos Fundos Setoriais, com recursos de outros Ministérios e instituições, através de Convênios e Contratos celebrados com os mesmos, e do FUNTTEL - Ministério das Comunicações, do qual a FINEP é agente financeiro conforme disposto na Lei de criação do Fundo.

Esta modalidade de apoio se destina: (1) a instituições sem fins lucrativos, para a realização de projetos de pesquisa científica, tecnológica ou de inovação, e realização de estudos ou de eventos e seminários voltados ao intercâmbio e difusão de conhecimentos. As instituições elegíveis para este tipo de financiamento são as instituições científicas e tecnológicas (ICTs), que incluem universidades e outras instituições de ensino e pesquisa públicas ou privadas. (2) a empresas privadas, através de concessão de subvenção econômica, implementada a partir de setembro de 2006. b) Operações de crédito para financiamento de projetos de empresas que são realizados basicamente com recursos próprios e recursos captados de terceiros (principalmente do FAT, FND) e, também do FUNTTEL. Esta modalidade de financiamento pode incluir o instrumento de equalização de juros, com recursos do FNDCT, para reduzir os encargos totais a serem desembolsados pelas empresas. No caso específico do FUNTTEL, a FINEP atua apenas como gestora das operações, pois o risco de crédito é do próprio Fundo, cujo Conselho Gestor aprova cada operação. c) Operações de investimento, através das quais a FINEP aporta capital empreendedor em de fundos de investimento para empresas de base tecnológica, fortemente focadas em atividades vinculadas a C,T&I. A FINEP fomenta a construção de fundos nos quais participa de forma minoritária, junto com outros investidores. Os recursos aplicados são principalmente do Fundo Verde-Amarelo, do FNDCT.

A seguir serão descritos as principais linhas de crédito e subvenção econômica da FINEP voltadas ao setor produtivo: a) Programa de Incentivo à Inovação nas Empresas Brasileiras - PRÓ-INOVAÇÃO

O programa tem por finalidade financiar a realização de projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação nas empresas brasileiras. O programa conta com instrumento da equalização de taxas de juros para projetos de inovação tecnológica, com recursos do Fundo Verde-Amarelo, integrante do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT, que permite a redução dos encargos do financiamento. b) Programa Juro Zero


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Promover financiamento sem exigência de garantias reais para atividades inovadoras de produção e

comercialização em pequenas empresas atuantes em setores priorizados pela Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior - PITCE. O programa tem parceria com instituições ou consórcio de instituições com os seguintes objetivos: filtro operacional (pré-avaliação) e constituição de Fundo de Garantia de Crédito. c) Subvenção Econômica à Inovação

Subvenção econômica à pesquisa e desenvolvimento de processos e produtos inovadores no país. A subvenção econômica objeto da Lei da Inovação, nova modalidade de apoio financeiro, faz parte de um conjunto de mecanismos das políticas de governo para promover a competitividade das empresas nacionais. O objetivo maior da subvenção é compartilhar custos, diminuindo o risco tecnológico da inovação e estimulando a ampliação das atividades de inovação no universo empresarial brasileiro. d) Programa de Apoio a Pesquisas em Empresas – PAPPE Subvenção

O programa tem por finalidade financiar atividades de Pesquisa e Desenvolvimento - P&D de produtos e processos inovadores, empreendidos por pesquisadores que atuem diretamente ou em cooperação com empresas de base tecnológica. O PAPPE é coordenado pela Finep e executado pelas Fundações de Amparo à Pesquisa - FAPs estaduais. Cada FAP lança chamadas públicas para apoio a projetos de P&D, em consonância com os objetivos e as diretrizes gerais do programa. 8. Desafios Atuais e Perspectivas

Este trabalho procurou traçar um amplo panorama sobre como estão estruturadas no Brasil as políticas públicas de trabalho e emprego, assim como destacar seus principais indicadores de evolução na última década. Para além desse propósito principal, ainda introduziu demais temáticas que impactam na dinâmica do mercado de trabalho brasileiro, como questões relacionadas à regulação do mercado de trabalho, o salário mínimo e demais políticas de crédito voltadas ao setor produtivo da economia. Essas considerações finais se aterão, contudo, a destacar alguns dos principais desafios atuais e perspectivas que se impõem às políticas públicas de trabalho e emprego no Brasil.

Como síntese das considerações feitas ao longo do texto, é possível dizer que: a) dado o caráter tardio do nosso SPETR, não é de estranhar que ele ainda careça de integração entre seus principais programas e de maior participação social em suas mais importantes resoluções; b) dado o caráter imitativo do nosso SPETR, primordialmente centrado em programas que atuam pelo lado da oferta de trabalho, não é de estranhar o seu baixo impacto agregado frente aos principais problemas de um mercado de trabalho ainda marcado por grande heterogeneidade e precariedade de condições; e c) para ser mais eficaz, as políticas e programas do SPETR precisariam estar mais integradas entre si e melhor sintonizadas com políticas nacionais de desenvolvimento socioeconômico que ainda estão por ser estabelecidas no país.

Não obstante, em linhas gerais, deve-se reconhecer que o MTE tentou ir adequando o desenho de seus

programas aos problemas mais sérios do mercado de trabalho, embora sempre com atrasos, insuficiência de meios e, muito importante, pouco espaço de influência na definição da política macroeconômica, responsável que é, em última instância, pelos principais determinantes agregados do nível e qualidade das ocupações e rendimentos dos trabalhadores. Alie-se a isso, a ênfase conferida pelo MTE a políticas ditas passivas (seguro-desemprego e intermediação de mão-de-obra), as quais atuam sobre as características da oferta de trabalho. Neste contexto, e à medida que o pleno emprego deixa de fazer parte do horizonte de decisões políticas fundamentais da sociedade, reduz-se o potencial macroeconômico de geração de postos de trabalho e de melhoria das ocupações a partir das políticas tradicionais de emprego e renda. Os instrumentos clássicos do SPETR tornam-se, em grande parte, compensatórios e de baixa eficácia, posto atuarem principalmente sobre os condicionantes do lado da oferta do mercado de trabalho (intermediação e qualificação profissional). Estes, por si mesmos, são incapazes de engendrar a abertura de novas vagas, já que os principais determinantes do nível e qualidade das ocupações não fazem parte do conjunto de programas e ações sob alcance do SPETR/MTE.

Os principais programas de trabalho e renda, alicerçados no seguro-desemprego e nas linhas de crédito

do FAT, foram consideravelmente expandidos no período 1995/2005; a única exceção foi a qualificação profissional, que após ter sido durante algum tempo um programa prioritário do governo federal, sofreu brusca retração nos anos recentes. A expansão desses programas, ao mesmo tempo em que tentou alcançar o contingente de trabalhadores fora do núcleo estruturado do mercado de trabalho, também se deu em um contexto


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de desemprego em alta e de aumento dos requisitos para contratação. Dada a reestruturação produtiva das empresas premidas pela concorrência externa, assumiu-se, durante vários anos, que muitos dos postos de trabalho eliminados não seriam recriados, e que o conjunto dos setores modernos absorveriam cada vez menos trabalhadores. Tornava-se então necessário fazer o ajuste pelo lado dos trabalhadores, seja habilitando-os a aproveitar as novas oportunidades do mercado de trabalho, seja melhorando sua capacidade de garantir o auto-emprego por meio do estímulo à constituição de micro empreendimentos. A grande ênfase dada à qualificação profissional e às políticas de crédito/microcrédito reflete de certa forma este diagnóstico. Acontece que, ainda hoje, passados vários anos de experiências não muito bem sucedidas no âmbito dessas políticas, nem os programas foram suficientemente integrados a ponto de constituir um verdadeiro SPETR, nem a cobertura do conjunto alcançou o seu público potencial total.

Algumas das decisões do II Congresso relativas à integração das funções do SPETR e à participação social na gestão do mesmo já tiveram desdobramentos concretos a partir da aprovação pelo Conselho Deliberativo do FAT (CODEFAT) da Resolução nº 466, de 21 de dezembro de 2005, que estabelece a figura do Plano Plurianual Nacional e Estadual do SPETR. Por meio dessa resolução, são modificados aspectos importantes da forma dos convênios por meio dos quais são implementadas as políticas de trabalho e renda, apontando já para a conformação do SPETR.

Até o final de 2005 eram firmados convênios para projetos de qualificação social e profissional em

separado dos convênios para serviços de intermediação e habilitação ao seguro. Por meio da Resolução nº 466 definiu-se que em um mesmo espaço territorial haverá apenas um ente conveniado com o Ministério do Trabalho, e que esse Convênio Único reunirá os três serviços mencionados. Também determinou que apenas os entes federados (estados, capitais e municípios com mais de 300 mil habitantes e distrito federal) poderão conveniar com o Ministério; organizações da sociedade civil (em especial as centrais sindicais) só poderão ser executoras do SPETR caso estabeleçam convênios com o respectivo estado ou município, conforme o caso. Por fim, a extensão da duração dos convênios, antes anual, passa a ser quadrienal.

O Plano Plurianual Nacional deverá estabelecer diretrizes e parâmetros para a execução dos planos

estaduais; sua elaboração caberá ao MTE e deverá ser aprovado pelo CODEFAT. A partir dessas normas, os estados elaborarão os seus respectivos planos plurianuais, que incluirão também os municípios que conveniarem diretamente com o Ministério. Estes planos detalharão as metas dos serviços de intermediação, qualificação e habilitação ao seguro-desemprego, bem como a distribuição regional das ações, dos postos de atendimento e da aplicação de recursos. Caberá à Comissão Estadual de Emprego e às comissões municipais (no caso das capitais de municípios com mais de 300 mil habitantes) a aprovação tanto do Plano Plurianual quanto dos planos de ação anuais, sendo vedada à aprovação ad referendum – um mecanismo para evitar justamente o enfraquecimento dessas instâncias.

A resolução tem efeito imediato para a abertura de novos centros de atendimento; quanto aos já

existentes, haverá um período de transição (de até dois anos), ao final do qual não deverá haver mais sobreposição de funções: todos os municípios conveniados terão gestão plena dos postos de atendimento localizados no seu interior. O serviço de habilitação ao seguro-desemprego também será assumido na sua totalidade pelos centros públicos integrados, saindo essa incumbência das Delegacias Regionais do Trabalho. A forma de distribuição espacial dos recursos permanece inalterada: nesse momento, mantêm-se os critérios vigentes dos diferentes serviços, dentre nos quais prepondera a participação da População Economicamente Ativa (PEA) do conveniente na PEA nacional. Esses critérios poderão ser revisados no futuro.

A resolução cria também a figura do Convênio Específico, voltado para o atendimento de demandas

temporárias e restritas a determinada região, setor ou público prioritário; este poderá ser firmado tanto com entes federados quanto com organizações da sociedade civil. Embora a resolução não especifique que ações atualmente em curso serão cobertas por convênios específicos, é provável que a modalidade dos Planos Setoriais de Qualificação seja um caso.

De maneira geral, a Resolução 466 procura operacionalizar a concepção de SPETR adotada pelo II

Congresso. Na medida em que integra os convênios, garante que o fluxo de liberação de recursos para os diferentes serviços seja coordenado, e que a execução não seja interrompida a cada ano por conta da renovação dos convênios. Da mesma forma, a eliminação da sobreposição de convênios no mesmo território facilita o planejamento territorial dos serviços, já que no arranjo atual é possível que existam vários executores no mesmo espaço atuando de forma independente e até competindo entre si. Também é significativo que se procure criar uma identidade única para as agências de emprego, reforçando a idéia de um sistema unificado e não de uma série de programas locais, assim como o conceito de que são a “porta de entrada” do conjunto do sistema e não


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apenas do serviço de intermediação. No conjunto, as mudanças trazidas pela resolução ordenam o núcleo mais tradicional das políticas de emprego.

Cabe ressaltar que ainda há pontos importantes que permanecem sem serem devidamente equacionados, particularmente no que se refere aos públicos “não-tradicionais”. Há funções que não são mencionados na resolução, e que todavia são partes constituintes do SPETR, com destaque para os programas de geração de emprego e renda e as ações para grupos vulneráveis.

Quanto aos primeiros, tanto as ações de qualificação para o empreendedorismo quanto a concessão do

crédito continuarão funcionando à parte, ainda que o Congresso tenha apontado a necessidade de aproximar esses serviços dos autônomos e dos desempregados de longa duração que procuram o sistema. No que se refere a grupos vulneráveis, de fato os Planos Plurianuais deverão prever metas específicas para mulheres, trabalhadores acima de 40 anos de baixa escolaridade, trabalhadores domésticos, afros-descendentes e jovens. Porém, as ações desenvolvidas atualmente pelo MTE junto a este último segmento (Programa Primeiro Emprego) não foram objeto da resolução, embora consistam basicamente em qualificação e intermediação.

O problema da relação do SPETR com o setor não-estruturado do mercado de trabalho, que hoje é coberto por iniciativas isoladas, foi abordado em algumas resoluções, que remetem fundamentalmente à articulação do sistema a outras iniciativas, especialmente aquelas que pretendem estimular o desenvolvimento territorial, como os investimentos dos fundos constitucionais e as agências de fomento, cujos programas devem passar a ter metas de emprego. O congresso também apontou a necessidade de que o Ministério do Trabalho e Emprego participe dos fóruns governamentais que definem as políticas econômicas, e propôs especificamente que o Conselho Monetário Nacional passe a ter uma representação tripartite, incluindo o MTE, representantes de trabalhadores e empregadores.

Assim, ao relacionar o problema da informalidade e da inclusão de grupos vulneráveis com políticas de

desenvolvimento, o II Congresso abordou a principal limitação do SPETR, isto é, que ele pode apenas tentar gerenciar eficazmente um determinado nível de emprego. Os determinantes do desemprego e da precariedade das ocupações não estão ao alcance das políticas tradicionais de emprego, pois estas agem sobretudo sobre a oferta de mão-de-obra; e mesmo os programas que atuam sobre a demanda o fazem no nível micro, isto é, procurando viabilizar pequenos negócios, enquanto que o nível de emprego geral depende na verdade da demanda agregada da economia.

No lado da integração com políticas de desenvolvimento territorial, a questão ultrapassa o escopo dos

serviços públicos de emprego, e a governabilidade do MTE atualmente é pequena, já que: i) como mencionado, a arquitetura dos programas de geração de emprego ancorados no FAT via de regra deixa o poder de decisão com as instituições financeiras, e ii) as iniciativas de desenvolvimento territorial estão dispersas por uma variedade de entes governamentais e geralmente envolvem algum grau de pactuação entre os níveis federativos. Assim, embora existam experiências bem sucedidas de convergência das ações federais em determinados locais, isso geralmente ocorre em circunstâncias específicas e por indução de um ator local suficientemente articulado. Compreende-se, portanto, que o SPETR carece dos mecanismos institucionais para atuar nos territórios onde as oportunidades de emprego são restritas.

Outro ponto crítico é que os ganhos potenciais do Plano Plurianual podem se perder caso não se

assegure um fluxo estável de recursos. Isso por sua vez tem sido cada vez mais difícil para o MTE tendo em vista não apenas a diminuição das dotações orçamentárias como também os sucessivos contingenciamentos que ameaçam a continuidade e o equilíbrio entre as funções do SPETR. É por isso que o financiamento do SPETR foi uma das discussões centrais do II Congresso, e que deu origem a propostas de mudança mais radicais.

Duas resoluções propõem que se vede o contingenciamento de todas as funções do SPETR, tornando

sua despesa obrigatória da mesma forma que o pagamento do benefício do seguro-desemprego já o é, e que se assegure que 8% da arrecadação primária do FAT seja destinada às funções do SPETR exclusive seguro-desemprego e abono-salarial. Em essência, cria-se uma nova vinculação orçamentária com vistas a garantir o financiamento das políticas ativas (sobretudo qualificação e intermediação), as quais têm recebido uma parcela cada vez menor dos recursos do FAT nos anos recentes.

Com relação à institucionalidade das políticas pública de trabalho e emprego, cabe ressaltar que sua descentralização das políticas de trabalho e renda não se deu de forma coordenada, alternando-se momentos de centralização e descentralização, sendo que essa diferenciação não se apóia em nenhum critério claro que defina esferas de competência, ou seja torna-se ainda necessário a construção normativo a esse respeito, Por fim, há


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carência de diretrizes para as atribuições de cada um dos níveis federativos, o que dificulta a integração das suas respectivas ações, sejam elas de iniciativa federal ou de iniciativa própria, constituindo também um desafio institucional.

Quanto ao papel das entidades da sociedade civil na execução de ações de emprego e renda, resistem questionamentos quanto à eficiência dessas entidades nas diferentes políticas, argumentando-se que a prestação dos serviços por parte das mesmas implicaria em um custo final maior, para além de questionamentos que dizem respeito ao poder de cooptação do governo. Por fim, ressalte-se também preocupações no sentido que a incorporação de organizações da sociedade civil faria parte de um processo de desresponsabilização do Estado. Aqui o problema não estaria propriamente na existência de executores não-estatais, mas na falta de engajamento do setor público, tanto na provisão dos serviços quanto na coordenação das políticas, constituindo-se também desafios para o desenho e execução dessas políticas.

Com relação às limitações atuais que ainda cercam o bom funcionamento do CODEFAT, há que se destacar episódios em houve clara desconsideração da gestão tripartite que caracteriza as decisões relativas a programas e recursos do FAT. Embora este tipo de ocorrência seja ainda esporádica, abrem-se precedentes perigosos no sentido de macular a gestão participativa / deliberativa que caracteriza as decisões deste Conselho. Deve ser também destacado que, embora o CODEFAT seja o mais importante fórum de resoluções dentro do MTE, ele se atém ao conjunto de programas e ações financiados pelo FAT, o que dificulta que uma discussão mais abrangente sobre as questões do Trabalho e do Emprego no Brasil possa ser feita no âmbito intrinsecamente restrito de discussões do Conselho. Por fim, uma questão adicional sobre a efetividade da participação social decorre dos próprios limites das políticas de emprego, pois elas não chegam a influir nos determinantes gerais do nível de emprego e de renda da economia, os quais dependem antes dos formuladores da política macroeconômica (Ministério da Fazenda e Banco Central). Esses pontos também se constituem desafios institucionais para a formulação e execução das políticas públicas de trabalho e emprego.

Por fim, com relação ao financiamento dessas políticas, foi destacado que há vários vetores pressionando a disponibilidade e a alocação de recursos do FAT: a) a perda de uma parte substancial da receita por conta da DRU, que não é compensada pela adição de recursos de outras fontes para as políticas de mercado de trabalho; b) as restrições colocadas à utilização das receitas secundárias (de origem financeira) para gastos correntes não-constitucionais, por conta da política de geração de superávit fiscal primário do governo federal; c) o comprometimento crescente dos recursos do fundo com o pagamento de benefícios constitucionais.

Formas alternativas de financiamento tornam-se portanto desafio fundamental para a continuidade e

ampliação das políticas de trabalho e emprego no Brasil. Neste documento foram brevemente discutidas alternativas como a proposta lançada no II Congresso do Sistema Público de Emprego de 2005, que sugere vincular 8% da arrecadação PIS/PASEP para as funções do sistema, exclusive seguro-desemprego e abono-salarial, assim como propor a revinculação de ao menos uma parte dos recursos que atualmente são subtraídos do FAT por meio da DRU. A segunda se justifica, pois não apenas a DRU retém muito mais recursos do que a proposta de subvinculação de 8% mencionada acima, como é possível argumentar que uma parte desses recursos revinculados retornaria ao FAT sob a forma de receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir parte das despesas correntes não-obrigatórias do MTE. PRINCIPAIS FONTES CONSULTADAS AZEREDO, B. Políticas Públicas de Emprego: a experiência brasileira. São Paulo: Abet, 1998. BORGES, M. A. Uma contribuição ao debate do sistema nacional de emprego. Revista Abet, São Paulo, v. 3, n. 1, 2003. BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Relatório gerencial do FAT: 1991 a 1999. Brasília: CGFAT/MTE, 1999. ______. Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). I Congresso Nacional: sistema público de emprego, trabalho e renda. São Paulo: MTE, Codefat, Fonset, 2004. ______. Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). II Congresso Nacional: sistema público de emprego, trabalho e renda. São Paulo: MTE, Codefat, Fonset, 2005. CARDOSO Jr., J. C.; GONZALEZ, R.; STIVALI, M.; AMORIM, B.; VAZ, F. Políticas de Emprego, Trabalho e Renda no Brasil: desafios à montagem de um sistema público, integrado e participativo. Brasília: Ipea, 2006. (Texto para Discussão n° 1237). CARDOSO Jr., J. C.; GONZALEZ, R. Dilemas e Alternativas ao Financiamento das Políticas Públicas de Trabalho e Renda no Brasil. Brasília: Ipea, 2007. (Texto para Discussão n° 1313).


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Poltícas públicas de_trabalho_e_renda_-_oit

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