Porque o Minha Casa Minha Vida So Aconteceria Em Governo Petista

7/25/2019 Porque o Minha Casa Minha Vida So Aconteceria Em Governo Petista

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Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 35, pp. 165-190, abr 2016

htp://dx.doi.org/10.1590/2236-9996.2016-3508

Por que o Programa Minha CasaMinha Vida s poderia acontecer

em um governo petista?

Why could the Minha Casa Minha VidaProgram only have

happened in a government headed by the Labor Party?

Danielle Klintowitz

Resumo

No perodo de gesto do Partido dos Trabalhado-res (PT ) no governo federal, configurou-se uma

dupla agenda para a poltica habitacional: a pri-

meira ligada plataforma de reforma urbana, com

previso de descentralizao e gesto participati-

va, e a segunda consubstanciada na premissa de

reestruturao do setor imobilirio, estruturada

em uma poltica exclusiva de proviso habita-

cional com promoo privada e financiamento

pblico. Esse modelo de governana garantiu adistribuio de benefcios a ambas coalizes que

representavam essas agendas, alm de ter legiti-

mado a poltica habitacional na agenda pblica.

No presente trabalho, analisou-se a trajetria do

principal programa habitacional desenvolvido na

poca (MCMV), discutindo suas implicaes para

o direito moradia e o papel dos atores do setor

habitacional neste contexto.

Palavras-chave:poltica habitacional; reforma ur-bana; mercado imobilirio; Programa Minha Casa

Minha Vida; coordenao de interesses.

AbstractSince the Labor Party has been governing Brazil,

there has been a double agenda for the housing

policy: the first one is linked to the urban reform

platform, with a forecast of decentralization

and participatory management, and the second

is embodied in the premise of restructuring of

the real estate sector, structured in an exclusive

housing policy with private promotion and public

funding. This governance model has ensuredthe distribution of benefits to both coalitions

representing these agendas, and has legitimized

the housing policy within the public agenda.

In this paper, we analyze the trajectory of the

main housing program developed in this period

(MCMV), discussing its implications to the right

to housing and the role of actors in the housing

sector within this context.

Keywords: housing policy; urban reform; real

estate market; Minha Casa Minha Vida Program;

coordination of interests.


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Danielle Klintowitz


Introduo

Historicamente, a poltica habitacional brasi-

leira agregou em torno de si muitos interes-ses pblicos e privados. Durante o sculo XX,

assistiu-se a uma forte articulao funcional

no relacionamento entre Estado e setor produ-

tivo, o que garantiu a priorizao de polticas

habitacionais mais voltadas ao crescimento

econmico do que ao direito moradia. Com

a redemocratizao e a desestruturao da

poltica federal de habitao at ento estru-turada no Banco Nacional de Habitao (BNH),

emergiram movimentos sociais urbanos, como

o Movimento Nacional de Reforma Urbana

(MNRU) transformado posteriormente em

Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU) ,

que conquistaram o estabelecimento de um

progressista arcabouo jurdico para o desen-

volvimento urbano e praticaram de forma par-ticipativa, junto com governos locais de esquer-

da, algumas experincias de implementao no

territrio, constituindo uma nova matriz rela-

cional com o Estado que ficou conhecida como

o modo petista de governar.

Com a ascenso ao governo federal do

Partido dos Trabalhadores (PT) que teve des-

de sua fundao uma estreita relao com osiderios da reforma urbana, criaram-se amplas

expectativas nos atores ligados a essa platafor-

ma de que o novo momento representaria um

marco de ruptura no legado histrico da pol-

tica habitacional voltada ao desenvolvimento

econmico e o incio de um ciclo virtuoso de

implementao do modo petista de governar

na escala federal.

Ao tornar-se Presidente da Repblica,

Luiz Incio Lula da Silva reconhecendo, de

maneira inovadora, os movimentos de moradia

como playersdo setor, conformou uma estra-

tgia de coordenao de interesses ousada,colocando na mesa de negociao movimentos

de moradia e setor produtivo, coalizes com in-

teresses historicamente opostos.

Estruturou-se, apoiado nesse contexto,

um programa habitacional o Minha Casa

Minha Vida (MCMV) que ganhou status de

poltica por seu vigor de recursos e apoio mul-

tifacetado conquistado. O desenho desse pro-grama atendeu necessidade de sustentao

da reestruturao do setor produtivo da cons-

truo civil e mercado imobilirio, que estava

em curso, com investimentos keynesianos que

impactaram a sustentao macroeconmica

do pas, dialogando pouco com as necessida-

des habitacionais das cidades brasileiras e com

o Sistema Nacional de Habitao de InteresseSocial (SNHIS) que estava em construo desde

2005.

No entanto, apesar dos ganhos assim-

tricos conquistados pelos movimentos de mo-

radia em relao coalizo do setor produtivo

e do enfraquecimento definitivo do SNHIS, a

coordenao de interesses que se estabeleceu

no MCMV tornou-se extremamente eficientee se expandiu para alm dos interesses dessas

coalizes, sendo capaz de se ramificar em v-

rias escalas de coordenao: entre o setor p-

blico e privado; entre os diferentes ministrios;

entre Unio e municpios.

Esse arranjo que se estabeleceu ento

foi capaz de garantir que ambas as agendas

concorrentes de reforma urbana e do setor


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Por que o Programa Minha Casa Minha Vida s poderia acontecer...

Cad. Metrop., So Paulo, v. 18, n. 35, pp. 165-190, abr 2016 167

produtivo convivessem de maneira articula-

da, mesmo que preservassem suas contradi-

es. Criou-se um imbricamento cooperativo

que permitiu construir uma poltica habitacio-

nal que se tornou uma das principais forasdesse governo.1

Com o arranjo criado nesse ambiente,

estabeleceu-se um regime de poltica (Couto

e Abrucio, 2003) no qual se alcanou um enten-

dimento quase hegemnico acerca da poltica

habitacional com seu lastreamento em inte-

resses objetivos dos atores envolvidos. Assim,

neutralizaram-se possveis conflitos dos ato-res e suas coalizes com Estado, imbricando e

engendrando-os na defesa da prpria poltica,

mesmo que apenas parte dessa fosse conve-

niente para concretizao de seus interesses e

que apenas parte de seus interesses fosse efeti-

vamente atendida.

Neste artigo, busca-se discutir como se

deu essa coordenao de interesses na cons-truo e implementao do Programa Minha

Casa Minha Vida e quais os rumos que a pol-

tica habitacional nacional tomou a partir dessa

nova configurao.

MCMV: entre o direito moradia e reestruturaodo setor produtivo

No contexto de euforia do mercado imobilirio

com o aumento dos recursos disponveis e com

a reforma institucional que garantia a seguran-

a dos negcios e lanamentos grandiosos, a

crise internacional do subprime de 2008 amea-ou a possibilidade de venda dos empreendi-

mentos em construo, impondo ainda srias

dificuldades financeiras s grandes empresas

que naquele momento detinham grande soma

de investimentos imobilizados em bancos de

terra.

Nesse cenrio, a conjuntura econmicafoi o pretexto determinante para ampliao

dos mecanismos e volume de recursos destina-

dos ao setor habitacional. Atravs do MCMV,

com o objetivo explcito de socorrer o setor

produtivo da construo civil e mercado imo-

bilirio e evitar o aprofundamento da crise do

mercado, o governo federal colocou o proble-

ma da habitao definitivamente nos termospropostos pelo setor imobilirio. Segundo

dados do Ministrio do Planejamento (Brasil,

2014), entre 2009 e 2014 foram investidos

R$251,8 bilhes no MCMV, considerando os

subsdios diretos e linhas de crdito disponibili-

zadas. Esses recursos foram responsveis pela

contratao de 3,75 milhes de unidades habi-

tacionais em todo o Brasil.O MCMV foi elaborado pela Casa Civil e

pelo Ministrio da Fazenda, em dilogo direto

com os setores imobilirios e da construo,

desconsiderando diversos avanos institucio-

nais na rea de desenvolvimento urbano, bem

como a interlocuo com o restante da socie-

dade civil. O Ministrio das Cidades (MCida-

des) que tinha na sua origem um forte imbri-camento com os atores ligados plataforma da

reforma urbana foi posto de lado na concepo

inicial, sendo chamado a contribuir apenas de-

pois de elaborada a macroestrutura de funcio-

namento do Programa.

Inicialmente pensava-se em uma estra-

tgia destinada apenas s famlias de estratos

mdios com renda acima de trs salriosmnimos (SM) com possibilidade de aces-

so a financiamentos e que necessitavam um


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Danielle Klintowitz


percentual menor de subsdio atrelado a eles.

Como se tratava de um programa destinado

a reduzir as perdas financeiras do setor pro-

dutivo, os empresrios do setor no queriam

correr riscos. No entanto, o MCidades lutoupela entrada das famlias de menor renda no

programa, o que implicava maiores subsdios

pblicos. Os subsdios so fundamentais para

o acesso das famlias de baixa renda ao mer-

cado habitacional e, ao mesmo tempo, trazem

vantagens tambm ao setor produtivo que tem

o mercado habitacional ampliado com famlias

que de outra maneira estariam fora.O Presidente Lula, orientado pela busca

de solues de arbitragem que caracterizou seu

governo (Singer, 2012), viu a uma possibilida-

de tambm de ganho de capital poltico junto

base de menor renda, alm da ampliao do

mercado habitacional fundamental para as em-

presas do setor. Assim, criou-se um programa

com um patamar histrico de subsdios para asfamlias com renda de at trs SM.

No entanto, o modelo do MCMV im-

plementado privilegiou a concesso macia

de subsdios para faixas de renda mais altas

(Faixa 2) que poderiam adquirir financiamen-

tos maiores com menores percentuais de sub-

sdio. Ao mesmo tempo, tambm se elevou a

faixa de renda financiada pelo Fundo de Ga-rantia sobre o Trabalho (FGTS), com melhores

condies de juros, e parte dessa demanda

poderia ser atendida pelo Sistema Brasileiro

de Popana e Emprstimo (SBPE),2 liberando

recursos do FGTS com financiamento mais ba-

rato para famlias de menor renda (Bonduki,

2014). Assim, apesar dos expressivos subs-

dios concebidos de maneira indita no paspara as faixas de renda mais baixas, o Pro-

grama ainda reproduz as antigas lgicas das

polticas habitacionais, em que o atendimento

no distribudo de acordo com as necessida-

des reais, mas de acordo com os interesses dos

formuladores e implementadores.

As metas do programa por faixa de aten-dimento pouco dialogam com o dficit habita-

cional acumulado por faixa de renda no pas.

Na primeira fase do Programa (MCMV1), en-

quanto 91% do dficit estava concentrado na

faixa 1 (renda at trs SM), apenas 40% das

unidades produzidas destinaram-se a esse

pblico. Como consequncia, apenas 6% do

dficit habitacional das famlias com menorrenda foi atingindo,3enquanto 93% e 95% do

dficit das faixas de renda mais altas (2 e 3) fo-

ram atendidos, respectivamente. Na segunda

etapa (MCMV2), embora a meta para a faixa

1 tenha sido expressivamente ampliada em

detrimento das demais faixas, o combate ao

dficit dessas famlias ainda percentualmen-

te muito inferior ao atendimento s famliascom maior renda.

No modelo institucional desenhado para

o MCMV, a anlise de projetos, bem como a

contratao de obras e medio de etapas fina-

lizadas parte dos procedimentos de respon-

sabilidade da Caixa Econmica Federal (CEF),

no cabendo aos municpios responsabilidade

formal pelos resultados alcanados. Nesse mo-delo, o promotor do empreendimento passa a

ser o setor privado, o poder pblico assume um

papel apenas de financiador e organizador da

demanda. Cabe ao mercado privado a promo-

o dos empreendimentos habitacionais ela-

borados de acordo com as exigncias tcnicas

mnimas do MCMV, principalmente no que se

refere ao clculo do valor da unidade habita-cional, de forma a se enquadrar no perfil finan-

ciado e, ao mesmo tempo, garantir maior taxa


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de lucro possvel em seus projetos. Nesse con-

texto, apesar do histrico patamar de recursos

oramentrios destinados a subsdios para

atender a populao de mais baixa renda no

MCMV, os empreendimentos para essa faixa de

renda so fortemente marcados por uma lgica

de produo do mercado imobilirio privado, o

que nem sempre dialoga com as necessidadesrelacionadas ao direto moradia.

Apesar de existirem outras modalidades,

como o Programa Nacional de Habitao Ru-

ral (PNHR), Minha Casa Minha Vida Entidades

(MCMV-E), o Sub-50, destinado a municpios

com menos de 50 mil habitantes e uma mo-

dalidade para urbanizao, analisando-se os

montantes alocados nos diferentes fundos e asunidades contratadas, observa-se que o ncleo

central do MCMV, desde o incio, foi aquele

voltado para as empresas que acessam direta-

mente os recursos do FAR ou do FGTS,4moda-

lidades com protagonismo do mercado privado

(Brasil, 2014).

Nestas modalidades do MCMV destina-

das a empresas (FAR faixa 1, FGTS faixa

2 e FGTS faixa 3), o fluxo de contratao e

produo desenhado garantem o protagonis-mo direto das empreendedoras. A operaciona-

lizao se d mediante o repasse de recursos

do governo federal para construtoras, que, por

sua vez, constroem os empreendimentos habi-

tacionais. Mesmo na modalidade faixa 1, que

conta com expressivos subsdios, a produo se

d por oferta privada ao poder pblico, isto , a

construtora define a cidade onde pretende fa-zer o empreendimento, o terreno, o projeto e o

nmero de unidades; aprova junto aos rgos

Tabela 1 Metas do MCMV e dficit habitacional acumuladopor faixas de renda

MCMV 1

Faixas de renda*Dficit

acumulado(em %)

Metasdo MCMV 1

(em %)

Dficitacumulado**

(em mil)

Metasdo MCMV1

(em mil)

% Dficitacumuladoatendido

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Total

91

6

3

100

40

40

20

100

6.550

430

210

7.190

400

400

200

1.000

6

93

95

14

MCMV 2

Faixas de rendaDficit

acumulado(em %)

Metasdo MCMV 2

(em %)

Dficitacumulado***

(em mil)

Metasdo MCMV2

(em mil)

% Dficitacumuladoatendido

Faixa 1

Faixa 2

Faixa 3

Total

72

15

13

100

60

30

10

100

4.698,76

941,05

850,19

6.490

1.440

720

240

2.400

31

77

28

37

* As faixas de renda do Programa MCMV no so as mesmas faixas estabelecidas pela metodologia da Fundao Joo Pinhei-

ro (FJP) para coleta dos dados. Enquanto o MCMV trabalha com a faixa 2 para famlias com rendimento entre 3 e 6 SM, a FJP

faz o clculo do dficit para famlias com rendimento entre 3 e 5 SM. Optou-se por estabelecer esta relao como proxy, j

que estas so as nicas informaes disponveis. No entanto, as anlises precisam considerar esta pequena distoro.

** com base no dficit habitacional 2000 (FJP, 2004).

***com base no dficit habitacional 2010 (FJP, 2013).

Fonte: Elaborao prpria. FJP (2004 e 2013) e CEF (2013).


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Danielle Klintowitz


competentes e vende integralmente o que pro-

duzir para a CEF, sem gastos de incorporao

imobiliria e comercializao e sem riscos de

inadimplncia dos compradores.

A implementao do MCMV,o enfraquecimento do SNHISe a desarticulao aos processosde planejamento urbanoe habitacional

Com esse desenho adotado para o programa,fortemente ancorado na promoo das ha-

bitaes pelo setor privado, o MCMV entrou

em choque com os princpios do SNHIS que

era pautado pelo papel estratgico do setor

pblico e pela descentralizao federativa, ig-

norando em larga medida premissas e deba-

tes acumulados em torno do Plano Nacional

de Habitao de Interesse Social (PlanHab)(Krause, Balbim e Lima Neto, 2013; Cardoso,

Arago e Araujo, 2011).

Um dos impactos mais imediatos so-

bre os programas desenvolvidos no mbito

do Fundo Nacional de Habitao de Interes-

se Social (FNHIS) diz respeito eliminao

dos repasses de recursos para as aes de

proviso habitacional para municpios e coo-perativas habitacionais, o que implicou a re-

alizao integral da proviso habitacional

nos termos das modalidades previstas pelo

MCMV, e o FNHIS no pde mais ter progra-

mas alternativos para essa modalidade. Vale

destacar ainda que, a partir de 2010, priori-

zou-se a alocao de recursos desse fundo

em obras complementares a projetos em an-damento financiados com recursos do PAC,

que inclui o MCMV, o que mostra um carter

subsidirio do FNHIS nas decises de poltica

habitacional (Cardoso, Arago, Arajo, 2011;

Relatrio de Gesto do Conselho Gestor do

FNHIS, 2013).

Outra importante implicao para o

FNHIS foi o esvaziamento de recursos dessefundo. Entre os anos de 2003 e 2010, rever-

tendo definitivamente a estagnao presente

Grfico 1 Contrataesdo MCMV 1 e 2 nas diferentes

modalidades (%)

Grfico 2 Contrataes do MCMVnas modalidades destinadas

a empresas e outros (%)

modalidadesempresas

outrasmodalidades

Fonte: Brasil, Balano PAC 2 4 anos de execuo.

Dez 2014.

Fonte: Brasil, Balano PAC 2 4 anos de execuo.

Dez 2014.


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no setor habitacional desde a extino do BNH

em 1986, o investimento federal, incluindo osinvestimentos com recursos onerosos do SBPE

e do FGTS, saltou de R$7,9 bilhes, em 2003,

para R$101,5 bilhes em 2010 (Brasil, 2014).

No PPA de 2012 a 2015, dos 26% dos recursos

do Oramento Geral da Unio (OGU) alocados

para infraestrutura, 32,6% foram destinados

habitao, o que equivale ao montante de

R$389,7 bilhes dedicados ao setor em quatroanos de planejamento oramentrio. Entretan-

to, quando se observam os dados referentes

alocao de recursos, percebe-se claramente

que o FNHIS foi desprivilegiado, apresentando

um significativo declnio a partir 2010, quando

se iniciam as contrataes do MCMV.

Os recursos crescentes para o setor habi-

tacional so alocados em outros fundings a fimde financiar programas habitacionais PAC

Favelas e Minha Casa Minha Vida (MCMV)

que no integram o modelo desenhado para

o funcionamento do SNHIS. importante res-saltar, tambm, que os recursos destinados ao

FNHIS no s so menores em termos absolu-

tos em relao aos outros fundingsnesse pe-

rodo, como percentualmente sua participao

nos recursos destinados habitao perde

importncia, chegando a menos de 1% dos

recursos totais oramentrios no final do pe-

rodo estudado.Com quase a integralidade dos recursos,

desenhou-se um programa o MCMV que

acabou se transformando de maneira hege-

mnica no eixo central da poltica habitacional

no Brasil, fixando sua atuao apenas na pro-

duo de novas moradias, atendendo plena-

mente aos interesses do mercado imobilirio e

da construo civil, mas relegando ao esqueci-mento outras modalidades de enfrentamento

s diferentes necessidades habitacionais.

Tabela 2 Recursos oramentrios executados do FNHIS,PAC e PMCMV (2006-2014)

AnoFNHIS PAC Favelas MCMV Total

Bilhes de R$ % Bilhes de R$ % Bilhes de R$ % Bilhes de R$

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

1

0,3

0,8

1,01

0,17

0,51

0,13

0,21

0,05

40

13

23

10

2

4

1

1

0,2

1,52

1,97

2,7

3,88

1,88

2,15

3,2

3,65

2,7

60

87

77

38

22

16

20

19

14

-

-

-

5,25

6,68

10,98

12,55

15,63

16,8

-

-

-

52

77

80

79

80

86

3,52

3,27

4,5

10,62

8,96

13,84

16,09

19,68

19,69

Fonte: Elaborao prpria. SIGA Brasil - Acompanhamento da execuo oramentria da Unio, entre 2006 e 2014.


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Danielle Klintowitz


O prprio PAC Favelas,5que priorizava

a modalidade de urbanizao, acabou sendo

prejudicado em detrimento do MCMV. O PAC

tem um arranjo institucional em que os gover-

nos locais so promotores das intervenes,tornando o processo mais lento sem propiciar

a celeridade no retorno do capital poltico e fi-

nanceiro empregado pelo mercado imobilirio.

Como afirma Fix (2011), a temporalidade polti-

co-eleitoral do MCMV parece se ajustar melhor

ao ritmo do capital financeiro que promete

atropelar resistncias de todos os tipos do

que quele das lutas urbanas e dos direitos so-ciais que a urbanizao representa.

A desarticulao da estrutura do MCMV

aos processos municipais de planejamento ur-

bano e habitacional suscitou o abandono des-

ses processos de planejamento e desenvolvi-

mento institucional que estavam em curso nas

esferas subnacionais. O governo federal retirou

a capacidade financeira, e consequentementedecisria e de atuao do SNHIS, em detrimen-

to da alocao dos recursos em outro modelo,

e, em consequncia, os municpios tambm se

desmobilizaram no atendimento s regras des-

se Sistema e direcionaram suas energias para a

obteno do maior nmero possvel de unida-

des habitacionais por meio do MCMV (Rolnik,

Klintowitz e Iacovini, 2014).A Lei n 11.977/2009 que dispe sobre o

MCMV, define como um dos critrios de prio-

rizao dos municpios, alm da desonerao

fiscal e doao de terrenos em reas consolida-

das, a implementao de instrumentos do Esta-

tuto das Cidades. No entanto, essas regras de

priorizao nunca foram cumpridas. Segundo

os entrevistados da CEF (Klintowitz, 2015), ascontrataes do Programa no adotam essas

normativas de priorizao porque dependem

da disposio do mercado privado em apresen-

tar projetos nas cidades onde o negcio mais

atrativo; e como a meta estabelecida de con-

tratao de unidades era muito alta (3,75 mi-

lhes somando as fases 1 e 2 do MCMV), noexistiu at o fim da segunda fase do Programa

espao para priorizar os municpios que haviam

cumprido essas disposies legais. As contrata-

es obedeceram apenas a disposio de lucro

do mercado e as anlises de viabilidade da CEF.

O impacto MCMVsobre o direito cidade

No entanto, na literatura sobre o tema ainda

resta a dvida se os municpios que tinham pro-

cessos de planejamento estabelecidos tiveram

vantagens em relao s contraes de uni-

dades no MCMV. Para verificar a existncia dacorrelao entre a existncia dos instrumentos

de planejamento que estavam sendo fomenta-

dos pelo MCidades e a contratao do MCMV

realizou-se uma regresso linear com os dados

de contratao disponveis (Klintowitz, 2015).6

Alm de verificar a correlao entre instrumen-

tos de planejamento e o nmero de unidades

contratadas no mbito do MCMV nos munic-pios brasileiros, nessa regresso buscava-se in-

ferir o que explica o sucesso da contratao

do Programa nos diferentes municpios bra-

sileiros, j que os dados mostram que alguns

municpios extrapolaram o atendimento de

suas metas, enquanto outros no conseguiram

contratar nem a metade da meta estipulada.

Para verificar o sucesso das contrataesem alguns municpios, coletou-se variveis que

poderiam explicar maiores contrataes de


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unidades habitacionais no MCMV em alguns

municpios em detrimento de outros. Para ava-

liar a contrao em cada municpio brasileiro

foi utilizado um banco de dados fornecido pela

CEF. Esse banco de dados continha informaessobre todas as unidades habitacionais contra-

tadas na primeira fase do MCMV que finalizou

com 1 milho de unidades em maio de 2011.

Como varivel dependente elaborou-se um

ndice de sucesso de contrataes que foi

calculado a partir da diviso do nmero de

unidades contratadas pela meta estabelecida

pelo governo federal em nmero de unida-des. Como as metas de contratao do MCMV

so estipuladas a partir do dficit habitacional,

essa varivel relaciona as necessidades habita-

cionais representadas pelos dficits dos muni-

cpios com o nmero de unidades contratadas.

Inicialmente constatou-se que as contra-

taes da modalidade faixa 1 do MCMV no

apresentavam relao direta com os nmerosdo dficit habitacional de cada municpio. Exis-

te uma grande diversidade de situaes nas

relaes entre o nmero de unidades contrata-

das no mbito do MCMV1 e o dficit de cada

municpio. Uma parte significativa de munic-

pios acima de 20 mil habitantes (29%) no tem

nenhuma unidade contratada apesar de terem

metas estabelecidas pelo Governo Federal;40% dos municpios tiveram um range de uni-

dades contratadas entre 10 e 50% em relao

ao seu dficit, enquanto 6% dos municpios

tm mais unidades contratadas do que o n-

mero do dficit habitacional calculado.

Os resultados em relao ao ndice de

sucesso, por sua vez, tambm indicaram que

no existe nenhuma correlao entre a adesodos municpios ao SNHIS, sua regularidade e

implementao dos itens exigidos pelo Sistema

(conselho, fundo e plano) com o nmero de

contrataes. Da mesma forma, a existncia

de instrumentos urbansticos de planejamento

e gesto do solo, no apresentam correlaes

com o sucesso de contrataes do MCMV.Apenas as variveis do bloco de anlise

relacionado s dimenses territoriais demons-

traram correlaes. Essas variveis apresenta-

ram uma correlao positiva entre as tipologias

de cidades identificadas como periferia dos

polos regionais e grandes cidades isoladas

e o sucesso de contratao de unidades do

MCMV1 na Faixa 1, demonstrando que nessestipos de cidades se realizam percentualmente

mais contrataes do MCMV em relao a seu

dficit habitacional. Uma explicao para es-

sa correlao est relacionada ao mercado de

terras desses municpios. Essas tipologias de ci-

dades apresentam menor dinmica imobiliria,

com menor disputa pela terra, em relao a ou-

tras tipologias que no mostraram correlaescom o sucesso de contratao das unidades do

MCMV. A baixa dinmica de terras poderia en-

to ser uma explicao para o maior nmero

de contrataes, pois, os promotores privados

do MCMV escolhem com total liberdade as

cidades onde querem produzir empreendimen-

tos e, segundo entrevistas (Klintowitz, 2015), o

preo dos terrenos tem se apresentado comouma das principais variveis para esta escolha.

Em relao ao porte populacional, obser-

va-se tambm uma correlao positiva entre o

sucesso de contratao e as faixas populacio-

nais entre 50 mil e 500 mil habitantes, demons-

trando que o programa tem dificuldades em

rodar nas cidades maiores, onde novamente

o mercado de solo mais dinmico e a terrapara produo de habitao de interesse social

torna-se mais escassa e cara.


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Danielle Klintowitz


O resultado demonstrou, ento, que exis-

tem fortes indcios de que a varivel explicativa

mais forte para o sucesso de contratao das

unidades do MCMV realmente o preo da

terra. As variveis relacionadas instituciona-lizao do setor habitacional, que teve grande

fomento nos primeiros anos do MCidades, as-

sim como o investimento na implementao de

instrumentos de planejamento e gesto do solo

urbano do Estatuto da Cidade, no tiveram sig-

nificncia na contratao desse programa.

Fica evidente que o modelo implementa-

do pelo MCMV dialoga com as lgicas do mer-cado imobilirio, mas no com as lgicas da

poltica habitacional defendida pela plataforma

da reforma urbana e pelo prprio MCidades em

seus primeiros anos, j que a definio de on-

de haver maior nmero de unidades so de-

terminadas pelas facilidades e perspectivas de

maiores ganhos dos produtores privados e no

pela existncia de necessidades habitacionais,planejamento e priorizaes da gesto pblica.

Como as gerncias regionais da CEF

(Gidur) tm metas de contratao, tem-se as-

sistido, ainda, distores entre as necessida-

des habitacionais existentes nos municpios

e a contratao de unidades residenciais nombito do MCVM orquestradas pela prpria

CEF e seus gerentes que tm usado diferen-

tes artifcios para alcanar as metas exigidas

(Klintowitz, 2015). Com a anuncia da CEF e

do MCidades, os municpios menores, onde o

preo da terra urbanizada menor, esto con-

seguindo obter mais unidades do MCMV.

Em consequncia desses fatores, apesarde as capitais dos estados brasileiros concen-

trarem 37,5% do dficit habitacional, o de-

sempenho proporcional apresentado nesses

municpios para os imveis da faixa 1 na fase

1 do Programa muito reduzido (24%) em

comparao com os outros recortes territo-

riais (76%).

Confirmando os dados obtidos na re-gresso linear apresentada, Lima Neto, Krause

Tabela 3 Contrataes para municpios acima de 50 mil habitantes(MCMV 1, faixa 1)

Recorteterritorial

Dficit urbano Faixa 1

Unidades

contratadas famlias atR$1.600 (OGU)(rea urbana)

Unidades

contratadas famlias at

R$1.600 (FGTS)(rea urbana)

Total unidadescontratadas

Desempenhocontrataosobre dficit

> 100 mil

habitantes

50 a 100 mil

habitantes

Capitais estaduais

RM de capitais

estaduais (sem acapital)

826.963

504.594

1.238.247

725.090

272.363

159.278

204.221

179.459

56.518

21.866

32.364

78.268

328.881

181.144

236.585

257.727

33

18

24

26

40

36

19

36

Fonte: Ministrio das Cidades (2014).


11/26



e Furtado (2015), em estudo que busca

desvendar as correlaes entre a produo

dos empreendimentos do MCMV na faixa 1 e

o dficit habitacional, na dimenso intrame-

tropolitana, revelaram que a maior produohabitacional em municpios nas metrpoles es-

tudadas se d nos municpios mais perifricos

e com menor participao na atividade econ-

mica metropolitana. Os autores demonstram,

ainda, que a mdia da distncia dos empreen-

dimentos ao centro de cada RM aumentou no

MCMV2, o que nos permite supor que o efeito

de valorizao imobiliria, decorrida do prprioMCMV1, j apresenta impactos para a prpria

produo dos novos empreendimentos do Pro-

grama. A partir de seus estudos sobre as corre-

laes entre a produo dos empreendimentos

e sua localizao, os autores ainda afirmam

que a nfase do MCMV1 e 2 foi de produo

de casas, e o quesito de localizao e insero

na cidade resultado das foras e interesses co-

nhecidos e presentes na ordenao tpica dourbano e no fez parte da formulao progra-

mtica do MCMV.

A identificao das necessidades habi-

tacionais representada exclusivamente pelo

dficit habitacional, incorporado ao modelo

de poltica habitacional produzido pelo MCMV,

traz resultados muito diversos dos sentidos do

direito cidade defendidos pela plataformada reforma urbana, como se observa na srie

de estudos de caso que tem sido realizados a

respeito da implementao do MCMV nas cida-

des brasileiras.

Tabela 4 Avaliao dos Moradores do MCMV 1, faixa 1,

sobre o atendimento por servios na moradia atual,em comparao com moradia anterior (em %)

Fonte: Elaborao prpria. Pesquisa Rede Moradia Cidade (2014). Chamada MCTI/CNPq/MCIDADES n 11/2012.

Caractersticas avaliadas Melhorou Piorou Ficou igual No respondeu

Acesso

infraestrutura

bsica

Rede de esgoto

Pavimentao

Coleta de lixo

Iluminao pblica

Fornecimento de energia eltrica

Fornecimento de gua encanada

Acesso aos veculos

Caladas

49,7

47,4

40,2

38,0

35,4

32,8

34,8

36,7

8,4

15,2

11,3

19,1

7,2

20,0

23,2

28,5

41,5

36,5

47,8

42,2

57,0

46,9

39,5

34,0

0,4

1,0

0,6

0,8

0,4

0,3

2,5

0,9

Acesso

cidade

Acesso a comrcio

Acesso a equipamentos e servios pblicos

Policiamento

Transporte pblico

Acesso ao trabalho

Acesso escola

Correios

21,3

20,1

26,8

30,2

20,5

26,9

22,3

61,2

44,0

39,9

38,7

44,7

35,9

33,7

17,1

33,5

31,5

30,0

29,4

27,7

42,9

0,5

2,4

1,8

1,1

5,4

9,5

1,2


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Danielle Klintowitz


A pesquisa realizada pela Rede Moradia

Cidade, 2014,7por exemplo, revelou que a loca-

lizao das novas moradias produzidas no m-

bito do MCMV tem importantes impactos nos

beneficirios em relao ao acesso a servios eequipamentos pblicos. Apesar de no Estado de

So Paulo 43% das famlias pesquisadas terem

vindo de assentamentos precrios e 56% de

reas de risco, enquanto o acesso aos servios

bsicos de infraestrutura melhorou em relao

moradia anterior, as caractersticas classifi-

cadas como de acesso cidade (acesso ao co-

mrcio, ao trabalho, a equipamentos e serviospblicos; policiamento, transporte pblico, es-

cola e aos correios) apresentaram significativa

piora em relao moradia anterior.

A trplice aliana

na coordenao de interessesem torno do MCMV

No Governo Lula, a necessidade de ampliao

das bases e alianas inaugura uma nova es-

trutura de relacionamento do governo com a

sociedade. Enquanto em governos anteriores

o relacionamento Estado-sociedade no setor

habitacional esteve estritamente vinculado sarticulaes do Estado com as coalizes do se-

tor produtivo, no governo Lula, desde sua ori-

gem, os movimentos sociais ligados moradia

so trazidos arena de negociao sem que,

ao mesmo tempo, o Estado se furte a estruturar

uma relao estreita com o setor empresarial.

Cria-se o que se pode chamar de uma triple

aliana, ou uma matriz de relacionamento quepassa a ter trs pontas (Estado, setor empresa-

rial e movimentos sociais), e no mais apenas

duas (Estado e setor empresarial) como nos go-

vernos anteriores.

As trs pontas, no entanto, no so con-

duzidas na busca de uma agenda comum. Para

no contrariar nenhum dos interesses, o gover-no opta por uma coordenao de interesses

com a constituio de duas agendas paralelas,

em que cada um dos interesses se v contem-

plado (Klintowitz, 2015). A habitao passa a

ter duas agendas paralelas para que convivam

no governo em uma estratgia de layering

(Mahoney, Thelen, 2010), que institui camadas

incrementais, tanto sobre os aparatos institu-cionais herdados dos governos anteriores como

em um processo de combinao entre essas

duas agendas em disputa.

A persistncia do SNHIS ao longo do

tempo como o modelo de poltica habitacional

ideal que se busca alcanar e a realpolitikim-

plementada pelo MCMV que utiliza regras que

em nada convergem para o modelo idealizadopelo SNHIS, sem contudo elimin-lo definiti-

vamente, podem ser explicadas pela ideia de

decoupling,trazida por Meyer e Rowan (1977),

na qual h um respeito ritualstico s regras

originrias, isto , apesar de no serem as re-

gras que comandam as instituies, esses mi-

tos geradores permanecem como uma espcie

de direo moral da poltica. Assim, o modeloproposto pela plataforma da reforma urbana

permanece como o modelo utpico SNHIS

que parece dar a direo moral poltica,

enquanto o modelo que favorece ao setor em-

presarial MCMV aplicado na prtica como

a poltica real, inviabilizando a possibilidade

do SNHIS concretizar-se. Oliveira (2010) identi-

fica esse modelo descrito para a poltica habi-tacional, como a prtica geral desenvolvida nos

governos petistas, denominando esse processo


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de Hegemonia s Avessas. Segundo o autor,

nesse governo constri-se uma urea na qual

parece que os atores e suas coalizes histori-

camente dominados passam a comandar a po-

ltica, pois fornecem a direo moral e esto testa de organizaes do Estado e dispem,

ainda, de poderosas bancadas no Congresso

Nacional; no entanto, o conjunto de aparncias

esconde uma nova dominao na qual no

so mais os dominados que consentem em sua

prpria explorao; so os dominantes os ca-

pitalistas e o capital, explicite-se que se con-

sentem em ser politicamente conduzidos pelosdominados, com a condio de que a direo

moral no questione a forma de explorao

capitalista (Oliveira, 2010, p. 27). A defesa do

setor produtivo da indispensvel resoluo do

dficit habitacional explica-se muito bem sob

essa abordagem.

Com a dupla agenda instalada, por um

lado cria-se uma iluso para os atores ligados plataforma da reforma urbana de que um

dia se construir um modelo de planejamento

e gesto habitacional descentralizado com au-

tonomia dos governos locais e de proviso por

meio de autogesto e, por outro, atende-se aos

interesses do segmento produtivo que deman-

da estabilidade de ganhos. As regras e progra-

mas vo se somando e se sobrepondo de formaa agradar todos, sem excluir nenhum interesse

do processo.

As duas agendas da reforma urbana e

do setor produtivo , que caminham paralela-

mente como se ambas fossem prioritrias para

o governo, foram claramente uma das base de

sustentao do lulismo. Singer (2012) deno-

mina lulismo a estrutura de arbitragem parapresidir um governo de coalizo desenvolvida

no Governo Lula. Estruturou-se um modo de

governar em que se buscou agradar todos os

setores e classes de forma a minimizar os con-

flitos, radicalizaes e mobilizaes contrrias

ao governo.

No lulismo, pagam-se altos juros aos

donos do dinheiro e ao mesmo tempo

aumenta-se a transferncia de renda para

os mais pobres. (...) Enquanto os meios de

pagamento crescem, cada frao de clas-

se pode cultivar o seu lulismo de estima-

o. (...) Por isso o presidente pode pro-

nunciar, para cada uma delas, um discurso

aceitvel, usando contedos diferentes

em lugares distintos e, sobretudo, toman-do cuidado para que os conflitos no im-

pliquem em radicalizao e mobilizao.

(Singer, 2012, p. 202)

Assim, enquanto o setor produtivo tem

importantes ganhos materiais com o MCMV

em detrimento da reduo do direito cidade

de milhes de famlias de baixa renda, a po-

ltica habitacional preconizada pelos atoresda plataforma da reforma urbana continua

persistindo no imaginrio e em poucos inves-

timentos institucionais da Secretaria Nacional

de Habitao, como parte dos ganhos dos ato-

res ligados plataforma da reforma urbana. As

atas das reunies do ConCidades mostram esse

processo de layering (Mahoney e Thelen, 2010)

com clareza. Enquanto o MCMV vai tomandoa primazia da poltica habitacional, na mesma

reunio do Conselho se debatem medidas para

melhorar esse programa e discutem-se as preo-

cupaes sobre o contedo dos Planos Locais

de Habitao (PLHIS) como se esses ainda fos-

sem relevantes na conduo da poltica habita-

cional no plano local (Klintowitz, 2015).

Observa-se, portanto, que o prpriolayering criado com essa dupla agenda

um importante artifcio de manuteno da


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Danielle Klintowitz


arbitragem que busca contentar todos os

atores. O layeringtorna-se mais eficiente, pois

as novas sistemticas esvaziam as anteriores,

trazendo amplos benefcios tanto ao Estado

como ao mercado privado sem, contudo, tra-zer o nus poltico de desmontar o iderio o

SNHIS construdo a partir da luta de um im-

portante movimento social aliado do gover-

no o FNRU. Assim, sem que se desmonte

os mitos geradores (Meyer e Rowan, 1977)

constitudos pelas institucionalidades conquis-

tadas pelos ativistas da reforma urbana, volta-

-se a praticar polticas urbanas e habitacionaissemelhantes s realizadas em momentos an-

teriores da histria brasileira, que favorecem

outros interesses, sem ajudar, contudo, na im-

plementao da reforma urbana.

Alm da manuteno simblica do

SNHIS, a medida mais importante medida

para a sustentao da hegemonia dessa pol-

tica refere-se s alianas estabelecidas e ga-nhos obtidos pelos movimentos de moradia

com o MCMV.

Em um contexto de arbitragem, os em-

presrios do setor produtivo da construo

civil e mercado imobilirio que j tinham

interlocuo estabelecida com o governo, ao

entender que o governo petista era conforma-

do por um ambiente de coordenao de inte-resses em que seriam necessrias a convivncia

entre as diferentes coalizes, e, se possvel, a

construo de alianas entre elas, usaram o

ConCidades, antes mesmo da ideia da formu-

lao do MCMV, para articular sua interlocuo

com os movimentos de moradia em busca da

criao de laos e alianas,8como parte da es-

tratgia para construir uma ampla coalizo emfavor das demandas do setor produtivo, de mo-

do que o governo pudesse implementar seus

planos sem mobilizaes contrrias da socieda-

de, como preconizava o lulismo (Singer, 2012).

Por sua vez, os movimentos de moradia,

vislumbrando a possibilidade de vinculao de

grande volume de recursos para a poltica ha-bitacional, tambm quiseram estabelecer uma

aliana com os empresrios do setor produtivo

em torno da PEC da Moradia Digna que pre-

cedeu a instalao do MCMV. E demonstrando

que a poltica tem a capacidade de reconfi-

gurar os atores e as coalizes, principalmente

quando envolvem importantes recursos ca-

pazes de reconfigurar o curso da poltica p-blica como um todo (Couto e Abrucio, 2003;

Sabatier e Weible, 2007; March, 2010), os

movimentos convictos de sua posio no jogo

poltico, compuseram essa aliana apesar dos

conflitos ocasionados com os aliados histri-

cos, companheiros de FNRU.

O governo, por sua vez, ao mesmo tempo

que reiterava os laos com os movimentos demoradia nas interlocues no ConCidades, mas

principalmente no atendimento s demandas

nos processos de interlocuo estabelecidos

nos gabinetes, estabelecia novos laos com o

empresariado do setor, tanto nas arenas pbli-

cas criadas, como principalmente nos espaos

de gabinetes.

Assim, o ConCidades se constitui, ento,como espao de encontro e articulao entre

os vrios atores. Mas as negociaes eram fei-

tas em outras arenas que eram no pblicas,

dando mais liberdade e autonomia nas nego-

ciaes aos atores envolvidos.

No entanto, mesmo com a ampla coa-

lizo formada em torno da PEC da Moradia

Digna, sua negociao no foi bem-sucedida;j o ncleo estratgico do governo (Casa Ci-

vil, Ministrio do Planejamento e Ministrio da


15/26



Fazenda) era contra sua aprovao pela cren-

a de que a vinculao do oramento engessa

as possibilidades de ao poltica do governo.

Contudo, em 2008, com a crise internacional

adotou-se na prtica, no MCMV, o cenrio deinvestimento proposto pela PEC da Moradia

Digna, alcanando um investimento aproxima-

do de 2% do Oramento Geral da Unio (OGU)

em subsdios habitacionais.

Com os objetivos alcanados, os laos

efmeros entre os empresrios da construo

civil e movimentos de moradia se afrouxaram

(Tarrow, 2009) e cada coalizo passa a cuidarde seu quinho. Mesmo que de certa forma

uma congregao de interesses em torno da

manuteno do MCMV permanea, a atua-

o destas coalizes demonstra que a alian-

a entre elas se afroxou pela busca de seus

prprios interesses. Como descrito por um

empresrio do setor da construo civil: O

sucesso do programa Minha Casa Minha Vida o fracasso da articulao poltica do Mora-

dia Digna (Klintowitz, 2015). No entanto, se

por um lado empresrios e movimentos pas-

sam a no ter mais as mesmas sinergias do

momento anterior, por outro, as alianas des-

sas coalizes com o governo se fortaleceram

enquanto o MCMV vigora com extraordinrio

fonte de benefcios.Essa aliana se manifesta no ConCida-

des no qual apenas os conselheiros dos seg-

mentos acadmicos e profissionais, ONGs

e poder pblico municipal e estadual mani-

festavam-se com crticas a respeito do des-

colamento do MCMV com o SNHIS e sobre a

necessidade de discusso mais profunda do

MCMV nesse conselho, enquanto os repre-sentantes de movimentos de moradia e do

setor empresarial que j haviam negociado

com o Governo anteriormente enxergavam no

Programa a concretizao de seus interesses

(Klintowitz, 2015).

O MCMV e os movimentosde moradia

Contudo, para os movimentos sociais de mora-

dia, mesmo defendendo o programa adiante da

plenria do ConCidades, o percurso do projeto

da PEC da Moradia Digna ao Programa MCMVno foi to direta quanto para o setor produ-

tivo. Assim como o projeto da PEC, que no

havia incorporado a proposta da autogesto,

ao ser anunciado o MCMV destinava-se ape-

nas para a promoo da moradia por empresas

privadas de construo civil. Um fato simblico

que demonstra que inicialmente os movimen-

tos de moradia no estavam contempladoscomo atores que fariam parte dos beneficia-

dos com o MCMV foi a falta de representao

desses movimentos na mesa de lanamento do

Programa em 25 de maro de 2009. Os movi-

mentos precisaram reivindicar sua participao

para serem chamados para o cerimonial.

Contudo, acreditando no apoio do Pre-

sidente da Repblica aos seus apelos, os mo-vimentos de moradia solicitaram audincias

especiais com o Presidente Lula e com a Mi-

nistra Chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff,

para requerer sua parte no programa. Essas

reunies privadas resultaram positivas e ape-

sar da estrutura do Programa j estar definida

nesse momento, foi criada uma nova modali-

dade especial o MCMV Entidades voltadaespecificamente para promoo de moradia

por entidades sem fins lucrativos, incluindo as


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Danielle Klintowitz


associaes e cooperativas habitacionais au-

togestionrias. Kingdon (2011) argumenta que

um bom empreendedor de poltica pblica

capaz de incorporar uma proposta para uma

mudana no fluxo na poltica com a soluode um problema existente que tambm precisa

ser resolvido, articulando assim os problemas,

a poltica pblica e poltica. Assim, Lula, como

bom empreendedor de poltica, aproveitou a

oportunidade trazida pelo MCMV para resolver

tambm o problema dos movimentos de mo-

radia, e ganhar a sua chancela para o MCMV.

Utilizando-se da mesma lgica de arti-culao do setor produtivo que conseguiu es-

truturar o MCMV em audincias privadas nos

ministrios, sem passar pelos foros pblicos

em que estavam inseridos, os movimentos de

moradia tambm negociaram sua modalidade

com o governo em audincias privadas sem

passar por arenas pblicas. Apesar disso, parte

das lideranas, conforme comprovam as atasdas reunies do ConCidades que discutiram o

MCMV,9parecia no se preocupar muito com

as arenas em que se davam a deciso sobre a

poltica, j que tal programa traria importante

benefcios materiais para os movimentos de

moradia. Dessa forma, os prprios movimen-

tos sociais de moradia, defensores histricos

dos espaos participativos de deciso sobre aspolticas urbanas, retiram a negociao da are-

na pblica para a arena privada, conformando-

-se em no fazer parte do processo decisrio

das macroestruturas da poltica habitacional,

desde que sejam atendidos por meio de nego-

ciao nos gabinetes aos quais conquistaram

o acesso.

A estratgia de retirada da negociaodas arenas pblicas para pactuaes indivi-

duais com cada um dos atores enfraquece os

prprios atores que passaram a atuar como

cooperantes do governo, ao invs de crticos

e formuladores (Gohn, 2010). Contudo, se por

um lado os movimentos de moradia continua-

ram a no participar efetivamente dos pro-cessos decisrios da poltica habitacional e as

arenas participativas foram desconsideradas,

por outro, fica claro que esse governo no

deixou mais de lev-los em considerao na

lista de atores contemplados com a distribui-

o dos benefcios dos investimentos na rea,

mesmo que de forma assimtrica se compara-

dos aos benefcios obtidos por outros atores.Garantiram-se, assim, recursos para financiar a

produo social da moradia realizada de forma

organizada, pelos futuros beneficirios e apoio

dos movimentos de moradia ao MCMV (Ferrei-

ra, 2014; Rodrigues, 2013).

Embora o aporte de recursos na moda-

lidade MCMV-E seja muito reduzido diante do

montante global do programa (apenas 2%)(Rodrigues, 2013), no se pode negar que sua

existncia foi uma vitria para essa coalizo e

que est diretamente relacionada ao fato de

que tais movimentos passam a ter um novo

statusde playerno mbito poltico (Rolnik,

Klintowitz e Iacovini, 2014). Esse novo status

poltico trouxe o importante reconhecimento

aos movimentos sociais, e no apenas ao se-tor privado da construo civil, como parceiros

do governo no processo de implementao da

poltica de habitao de interesse social (Ta-

tagiba e Texeira, 2014), e, ao mesmo tempo,

os reafirmou como apoiadores do governo, e

principalmente, do MCMV. Um indicador fun-

damental da importncia dada pelo governo

concertao com os movimentos de moradiafoi a criao de uma assessoria da Presidncia

da Caixa, especialmente para fazer o MCMV-E


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rodar, e que buscava informar para a m-

quina, nas palavras do prprio presidente

poca da CEF Jorge Hereda, que as Entida-

des e sua modalidade MCMV-E eram priorit-

rias para o governo.O MCMV-E passou a ser a principal for-

ma pela qual os movimentos sociais de mora-

dia participam da implementao da poltica

pblica (Ferreira, 2014). Em uma pesquisa (Ta-

tagiba e Texeira, 2014), realizada no mbito

da avalio do MCMV-E, todas as lideranas

entrevistadas afirmaram de forma categrica

o interesse em continuar atuando no MCMV-E,apesar de demonstrarem muita clareza sobre

os problemas e limites do programa.

Conquistado em uma lgica estrutural

privatista que j estava assentada e que se des-

tinava ao protagonismo da promoo privada

da moradia, o MCMV-E surgiu como uma esp-

cie de armadilha perversa. As entidades que de-

sejam produzir com recursos do MCMV-E estoaprisionadas s lgicas do mercado imobilirio

privado e precisam disputar terrenos com as

grandes construtoras do pas. Apesar de parte

de os movimentos de moradia que defendem

historicamente a produo por autogesto, es-

pecialmente a UNMP, estarem tentando utilizar

os recursos do MCMV-E para concretizar pro-

jetos com esse vis, a insero da modalidadepara os movimentos de moradia em um arca-

bouo institucional que j estava estruturado

para a lgica da produo privada, inviabiliza

de muitas maneiras a boa execuo do MCMV-

-E (Rodrigues e Mineiro, 2012).

Nesse esquema que foi criado, mostrou-

-se mais lucrativo para muitas entidades indi-

carem beneficirios do que produzir a mora-dia. Assim, alm do ganho de uma pequena

parte dos recursos do MCMV para a produo

autogestionria, foi significativa a participa-

o dos movimentos na formao das listas

de beneficirios das unidades produzidas pela

promoo privada no mbito do MCMV pa-

ra a faixa 1 em diferentes municpios onde opoder pblico local, responsvel pela indicao

da demanda, tm reservado um percentual

das unidades produzidas para o atendimento

de famlias indicadas por movimentos sociais.

Em muitos municpios do Brasil, a indicao de

um percentual de unidades pelos movimentos

de moradia passou a se constituir como uma

poltica municipal, ampliando muito os ganhosdos movimentos de moradia com o MCMV. Na

cidade de So Paulo, por exemplo, o Conselho

de Habitao decidiu como critrio para prio-

rizao da demanda que 25% das unidades

sero destinadas a benificirios indicados pelos

movimentos de moradia.10

importante destacar que os ganhos de

unidades com o MCMV, obtidos pelos movi-mentos, so importantes para que as lideran-

as possam atender s suas bases, compostas

principalmente por famlias em busca de uma

moradia, uma vez que nisso consistir seu po-

der de convocao junto a novos integrantes

do movimento. Nessa conjuntura, a distribuio

de servios e benefcios sociais passa cada vez

mais a ocupar o lugar dos direitos e da cida-dania, constrangendo no somente a demanda

por direitos, como as prprias arenas pblicas

construdas para esse fim (Gohn, 2010), j que

essa distribuio de benefcios depende apenas

da boa vontade e da competncia de articula-

o com os setores envolvidos. Nesse contexto,

apesar de os ganhos serem reais, no potencia-

lizam mudanas estruturais.Em governos de esquerda os movimen-

tos sociais tendem a valorizar a maior oferta


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Danielle Klintowitz


de participao estatal e a disputar nessas ins-

tncias seus projetos e interesses. Contudo, ao

mesmo tempo, tendem tambm a orientar sua

ao por uma disposio menos conflituosa e

uma postura de maior conciliao, evitando apresso sobre os governos e diminuindo o uso

do protesto como forma de negociao, seja

para garantir suas demandas, seja para garan-

tir a governabilidade a partir de uma agenda

de esquerda (Dagnino e Tatagiba, 2010). Nesse

cenrio, a identidade desses movimentos passa

a se definir muito mais por sua relao com o

Estado ou com os partidos do que a partir desua localizao societria (Gohn, 2010) com

resultados perversos no que se refere ques-

to da autonomia. Ao mesmo tempo, ao serem

atendido dessa forma, de alguma maneira es-

to dando uma chancela de qualidade da pol-

tica, como no caso do Programa MCMV.

importante considerar que os movi-

mentos de moradia so um tipo peculiar demovimento social. Por um lado, lutam pela

mudana das estruturas da sociedade, sendo

justamente essa caracterstica que os aliou ao

Frum Nacional de Reforma Urbana (FNRU) na

luta pelo direito cidade. Por outro lado, tm

uma base a ser atendida com bens materiais

concretos casas , sendo justamente o que

os levou a estabelecer alianas com os empre-srios do setor produtivo. Essa dupla caracte-

rstica implica, muitas vezes, escolhas prag-

mticas que favorecem alianas que geram

ganhos imediatos, mas que podem, ao mesmo

tempo, implicar o desvio do caminho que leva-

r estagnao das mudanas estruturais que

defendem. Essas caractersticas tambm os

diferencia de outros segmentos que compemo FNRU ONGS, setores profissionais e aca-

dmicos que no esto submergidos pelo o

conflito implcito dos clculos de trade offen-

tre as mudanas estruturais e o atendimento

imediato s bases.

A implicaes do MCMVpara o FNRU

As diferentes naturezas dos segmentos que

compem o FNRU sempre ocasionarma ten-

ses internas a essa coalizo. No contexto do

MCMV, os movimentos de moradia defenderama existncia do MCMV, mesmo que com restri-

es a algumas de suas normativas, e no qui-

seram cobrar do Governo mudanas internas

ao programa pelos canais institucionais ou em

mobilizaes pblicas muito conflituosas, ao

mesmo tempo, os outros segmentos constituin-

tes do FNRU quiseram fazer crticas mais con-

tundentes estrutura do programa e promoverprocessos de presso e enfrentamento pblico

(Klintowitz, 2015).

A falta de consenso interno no FNRU fez

com que essa articulao tivesse um posicio-

namento mais discreto em relao ao MCMV.

Essa contradio, ao mesmo tempo, favoreceu

o Governo que no teve que enfrentar essa

oposio, no entanto, fragmentou e enfraque-ceu a coalizo da reforma urbana que no

conseguiu resolver suas discrepncias internas.

Enquanto esse afastamento ideolgico entre os

segmentos no pareceu afetar os movimentos

de moradia, essa circunstncia teve signifi-

cativa importncia para os outros segmentos

que, por no terem numerosas bases como os

movimentos, ficam enfraquecidos como atorescom poder de presso, mobilizao e negocia-

o junto ao Governo. Os movimentos, por sua


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vez, usaram seus canais diretos de articulao

para negociar suas demandas particulares,

ligadas aos programas, mas no para bus-

car articulaes mais estruturais em torno da

plataforma da reforma urbana, o que tambmfragilizou o FNRU como coalizo e em sua ca-

pacidade de advocacy.

Apesar de diminuir os canais de articula-

o direta e o empenho em busca do apoio ao

governo dos segmentos de ONGs e acadmi-

cos ligados ao FNRU, o Governo no os alijou

totalmente do processo de construo da no-

va poltica habitacional. Ao elaborar a MedidaProvisria (MP 459) que instituiria o MCMV, o

presidente Lula concedeu aos defensores da

plataforma da reforma urbana um captulo

inteiro sobre a regularizao fundiria, sendo

responsvel por levar concretizao de uma

matria de suma importncia para a questo

fundiria no Brasil, e que estava em tramitao

h muitos anos no Congresso Nacional sem si-nais de que teria um desfecho rpido.

O captulo sobre regularizao fundiria

da MP 459/2009 teve sua redao totalmente

baseada em um texto que j havia sido pro-

duzido na Cmara dos Deputados, no mbito

do processo que discute, desde o ano 2000, a

futura Lei de Responsabilidade Territorial Urba-

na (LRTU) (PL 3 057/2000). O texto da MP foiretirado do substitutivo produzido pelo ltimo

relator, o Deputado Renato Amary (PMDB-SP) e

que estava pronto para a votao em plenrio,

mas que enfrentava muita oposio. O proces-

so j havia passado por trs relatores sem su-

cesso (Silva e Arajo, 2013).

Com esse ato, Lula vislumbrou a pos-

sibilidade de contentar com um programa(MCMV) que a princpio os descontentaria ,

os outros atores ligados reforma urbana, e,

tambm, uma parcela importante do eleitora-

do que vive em assentamentos irregulares no

pas. Assim, de forma surpreendente, por no

dialogar em nada com o MCMV, a mesma lei

que o instituiu foi tambm responsvel por es-tabelecer uma normatizao para a regulariza-

o fundiria de assentamentos localizados em

reas urbanas de interesse social, que h muito

se tentava, sem sucesso, aprovar no mbito do

Congresso Nacional.

A coordenao federativado MCMV

Paralelamente, em um governo que tinha um

projeto de manuteno de poder relacionado

articulao federativa, no se poderia desenhar

uma poltica de habitao que no garantisse

ganhos para os municpios e para seus pre-feitos. Sob o pressuposto de que a promoo

habitacional pelos entes locais impedia que

os programas rodassem no ritmo desejado

(Loureiro, Macrio e Guerra, 2013; Klintowitz,

2015), mas com o intuito de que os governos

locais aderissem nova poltica, o modelo do

MCMV foi construdo delegando aos munic-

pios basicamente o papel de organizao dademanda (por meio de cadastros encaminha-

dos CEF para a seleo dos beneficirios) e,

de modo facultativo, criao de condies

para facilitar a produo, mediante a flexibili-

zao da legislao urbanstica e edilcia dos

municpios e/ou da doao de terrenos. Nesse

modelo a necessidade de institucionalidade da

gesto muito pequena, demandando ape-nas a existncia de um cadastro, sendo esse

justamente o instrumento mais presente nos


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Danielle Klintowitz


municpios brasileiros. Em 2009, ano de incio

do PMCMV, 81% dos municpios j o tinham

(Arretche, 2012).

Indicar a demanda significa, por um lado,

um baixo investimento do ponto de vista finan-ceiro e institucional e, por outro, um grande

recurso no sentido de angariar possveis votos

em pleitos municipais. A influncia dos benef-

cios eleitorais proporcionados pela inaugura-

o de novos empreendimentos habitacionais,

produtos cujo significado vai alm das conside-

raes sobre o seu impacto econmico e social,

tem um importante potencial para gerar capitalpoltico. Os empreendimentos habitacionais

construdos no mbito do MCMV so, assim,

fatos polticos de dimenso local, regional e

nacional, conferindo legitimidade ao exerccio

do poder por sua elevada visibilidade no con-

junto das realizaes dos governos (Camargos,

1993). Cada unidade produzida vale para duas

contagens, ou seja, o capital poltico geradoserve tanto para o municpio quanto para o go-

verno federal (Klintowitz e Iacovini, 2014; Rol-

nik, Klintowitz e Iacovini, 2014).

Vendo a possibilidade de ganhos de capi-

tal poltico com o MCMV, muitos governos es-

taduais tambm esto querendo participar da

festa. Esses governos tm adicionado recursos

aos disponibilizados pelo governo federal paraque se consiga implementar empreendimentos

nas capitais onde a terra mais cara e, com is-

so, tm aproveitado tambm do capital poltico

gerado pelos empreendimentos produzidos. As-

sim, um mesmo programa tem unido diferentes

esferas de governo, de diferentes partidos, em

suas inauguraes.

Se, inicialmente, os governos locais se in-comodaram com o formato do Programa que

tirava deles o protagonismo, com o passar do

tempo perceberam que os benefcios recebidos

seriam tantos ou maiores do que se fossem

os promotores dos empreendimentos, com a

vantagem de que no precisariam despender

muitos esforos para isso. Diante desse quadro, possvel afirmar que polticos locais se bene-

ficiam do programa, o que ajuda a entender

por que a maioria dos municpios concentrou

seus esforos unicamente na viabilizao de

empreendimentos do MCMV em seu territrio,

deixando de lado seus processos de planeja-

mento ou criao de outras alternativas para

soluo das necessidades habitacionais (Rol-nik, Klintowitz e Iacovini, 2014; Polis, 2014).

Trata-se de uma postura pragmtica, que capta

o mximo de benefcios polticos com um mni-

mo de esforo institucional e financeiro. Nesse

contexto, em muitos municpios, como o caso

de So Paulo, foi retirado do oramento munici-

pal o recurso que antes se destinava pasta da

habitao sob o argumento de que a polticahabitacional j tinha o recurso proveniente do

MCMV (Rolnik, Klintowitz e Iacovini, 2014).

Com a estrutura criada inicialmente

para o MCMV, os nicos prejudicados seriam

os municpios menores, que na MP 459 no

estavam contemplados. Originalmente, no

parecia fazer sentido expandir a atuao para

esses municpios, j que no eram municpiosinteressantes ao setor produtivo, principal-

mente na faixa 1, com empreendimentos de

grande escala para reduzir custos e ampliar os

lucros (Shimbo, 2010). No entanto, ao serem

comunicados dos novos rumos da poltica ha-

bitacional, esses municpios menores reivindi-

caram e negociaram no Congresso Nacional a

incluso de uma modalidade para municpioscom menos de 50 mil habitantes. Criou-se,

ento, uma nova modalidade para o MCMV


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SUB 50 a oferta pblica conhecida como

SUB-50. Junto com o MCMV-E e o MCMV-

-Rural, o SUB-50 representa as nicas exce-

es ao modelo de proviso habitacional com

promoo privada.Nessa modalidade, os muncipios tm

um papel mais protagonista sendo respons-

veis por acessar o recurso por meio de edital

disponibilizado pelo MCidades. No entanto,

essas trs modalidades so marginais dentro

do Programa e representam apenas 11% do

total de unidades previstas. Contudo, mesmo

no sendo pensado pelo executivo federal, aincluso desses municpios menores no bolo do

MCMV trouxe importantes apoios pblicos da

CNM (Confederao Nacional dos Municpios)

e Frente Nacional do Prefeitos (FNP) para o go-

verno federal.

Consideraes finais

O que se percebe ao percorrer este caminho

que desvela o arranjo institucional de coorde-

nao de interesses em torno do MCMV criada

para sustentao desse programa que se trans-

formou na nica poltica habitacional do Bra-

sil por dois mandatos presidenciais que esse

arranjo foi tpico do lulismo, em que todos osatores tm seus interesses atendidos, mesmo

que de forma assimtrica, e de modo a garantir

a continuidade dos ganhos apoiam a poltica

estabelecida e o governo de forma mais ampla.

Enquanto se mantm viva a utopia do ca-

minho preconizado pela plataforma da reforma

urbana que alimenta os atores ligados a essa

plataforma; cada um dos atores envolvidos nosetor habitacional, inclusive esses prprios ato-

res, tem ganhos prprios j que, no contexto

geral de formulao do MCMV, foram sendo

criadas concertaes no prprio programa para

beneficiar o maior nmero de atores possveis.

Esse modelo de concertao s pode-

ria ser estabelecido em um governo como ode Lula, que j comeou com o apoio de uma

grande base de movimentos sociais. A inova-

dora articulao da trplice aliana que uniu

empresrios do setor produtivo e movimentos

de moradia, opositores histricos, em defesa

de uma poltica, e de seu governo de maneira

geral, no seria possvel de ser construda em

um governo que no chegasse ao poder coma urea da defesa dos direitos dos excludos e

ao mesmo tempo com o pacto com o empresa-

riado para a garantia do crescimento da econo-

mia do pas e dos ganhos do capital nacional.

As articulaes para a coordenao de

interesses em torno da poltica habitacional

aqui demonstrada ocorreram no mbito das

gestes do Presidente Lula. Embora o receitu-rio tenha sido seguido na primeira gesto de

Dilma, percebe-se que falta a essa presidente

o componente carismtico de Lula e a vocao

para a coordenao de interesses intrnseca a

esse ex-presidente conforme constata Singer

(2012): O sucesso de solues intermedirias

arbitrais, depende em grande medida, da fi-

gura providencial do lder que d a cada umo seu quinho (Singer, 2012, p. 201). O que

garantiu a estabilidade desta poltica foi jus-

tamente a fora da coordenao de interesses

que foi articulada de modo a criar um regime

de polticas pblicas (Couto e Abrucio, 2003)

quase hegemnico.

No governo Dilma, no entanto, a poltica

e os arranjos institucionais e de atores per-maneceram praticamente os mesmos, porm

demonstraram esgaramentos, mesmo antes


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Danielle Klintowitz


da importante crise poltica que se deflagrou

j no comeo de seu segundo mandato. E

como esses arranjos, no setor habitacional e

tambm em outras polticas pblicas, foram

essenciais para as estratgias para a prpriamanuteno do poder do governo, seu esgar-

amento pode inviabilizar o projeto de manu-

teno mais frente.

Outro fato curioso que surge a partir

da instalao do regime da poltica pblica

do MCMV, a disputa pelo espao entre os

atores. Os poucos espaos de deciso acerca

do MCMV-E, em que se modificam normati-

vas e se disputam recursos, foram ocupados

pelos movimentos de moradia ligados ao

FNRU, mas com a possibilidade do lana-mento da terceira fase do MCMV, assistiu-se

a uma clara disputa das novas lideranas de

moradia que buscavam brechas para que seus

interesses tambm fossem atendidos de mo-

do que passassem a fazer parte da coordena-

o de interesses estabelecida.

Notas

(1) Segundo dirigente da Secretaria Nacional de Habitao, na campanha eleitoral de 2014, as

pesquisas apontaram que o programa com maior recall, isto , o que era mais lembrado pela

populao quando pensavam nas polcas federais, era o MCMV (Klintowitz, 2015).

(2) O FGTS e o SBPE foram criados e regulamentos em 1966 como para promover o respaldo

nanceiro necessrio estrutura organizacional do BNH. O FGTS, tendo como fonte de recurso

a poupana compulsria de parte dos salrios formais captada pelo Governo Federal, at hoje

a principal fonte de recursos de nanciamento do desenvolvimento urbano do pas com juros

mais baixos do que os pracados no mercado. J no SBPE, cujo os recursos so provenientes

das cadernetas de poupana voluntrias desnado para o nanciamento habitacional dos

segmentos de mais alta renda com juros menos subsidiados.

(3) importante notar que, para efeitos metodolgicos, este clculo da focalizao do Programa

MCMV em relao ao dcit assume que todas as unidades produzidas no mbito do programa

esto atingindo as famlias computadas como dficit e que no h nenhum vazamento. No

entanto, sabe-se que parte dos atendimentos no so desnados ao atendimento do dcit

calculado pela FJP. Alm dos vazamentos pulverizados comuns em programas pblicos, parte

do atendimento do MCMV est sendo ulizada para permir o atendimento s famlias quesofreram remoes foradas para a implementao de novos empreendimentos, como no caso

das obras para a Copa do Mundo 2014 e as Olimpadas 2016.

Danielle Klintowitz

Instituto Plis, Urbanismo. So Paulo/SP, Brasil.

[email protected]


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(4) O PMCMV, em sua componente urbana, foi operacionalizado para a modalidade da faixa 1 a

parr da alocao de recursos oramentrios da Unio no Fundo de Arrendamento Residencial

(FAR) inicialmente no montante de 14 bilhes de reais e, em menor grau, ao Fundo de

Desenvolvimento Social (FDS) inicialmente no montante de 500 milhes de reais , ambos

gerenciados pela CEF. O FAR j vinha sendo ulizado na produo de unidades habitacionais para

famlias com renda entre trs e seis SM, dentro do Programa de Arredamento Residencial (PAR),recebendo recursos transferidos do Oramento Geral da Unio (OGU) e do FGTS, e foi ulizado

no MCMV para viabilizar a modalidade que passa recursos oramentrios diretamente para

as empresas. J o FDS um fundo contbil de natureza nanceira que funciona com recursos

provenientes do Oramento Geral da Unio OGU, com prazo indeterminado de existncia,

sendo seus recursos desnados para o nanciamento de projetos de invesmento de interesse

social, nas reas de habitao popular exclusivamente para famlias com renda de at R$ 1600,

por meio da concesso de nanciamentos a benecirios organizados de forma associava por

uma Endade Organizadora EO (associaes, cooperavas, sindicatos e outros), Organizadora

EO.

(5) O PAC Favelas, voltado urbanizao de assentamentos precrios, apesar de no dialogar

diretamente com o SNHIS e de passar por fora do FNHIS, defendido por muitos atores ligados

plataforma da reforma urbana medida que promove uma atuao mais integrada entre as

polcas urbanas (habitao, saneamento, mobilidade) do que a proviso de novas moradias

que atua de maneira exclusiva na construo de casas.

(6) Optou-se por realizar este exerccio estasco apenas nos dados de contratao da primeira

fase do MCMV, pois os dados do MCMV2, disponibilizados pela CEF, apresentavam muitas

inconsistncias e no foi possvel conseguir uma base mais adequada junto ao gestor do

programa at o nal desta pesquisa.

(7) A Rede Moradia Cidade foi uma rede nacional de pesquisadores que se reuniram para realizar

uma avaliao no mbito da chamada MCTI/CNPq/MCidades n 11/2012 sobre a insero

urbana dos conjuntos produzidos no mbito do MCMV em seis estados brasileiros. A rede

foi formada por pesquisadores de 11 instuies (universidades federais do Cear, Par, Rio

Grande do Norte, Minas Gerais, Rio de Janeiro (Ippur e Prourb), universidades estaduais,

USP (IAU e FAU), Poncia Universidade Catlica de So Paulo, Peabiru e Instuto Plis) que

construram uma metodologia em conjunto para idencao de similaridades e diferenas da

implantao desses conjuntos no territrio nacional. Essa avaliao realizou uma pesquisa com

3.900 famlias com moradias de unidades habitacionais produzidas no mbito do MCMV, faixa 1,

nas diferentes cidades estudadas.

(8) Uma fala de um entrevistado de um conselheiro do ConCidades do setor da construo civil

explicita esta estratgia: Como a distribuio de participao do Conselho [das Cidades],

de uma certa forma era um pouco desequilibrada e no fim o governo e os movimentos

sociais acabam tendo uma grande maioria, a gente percebeu que a participao nossa [dos

empresrios] no deveria ser na votao. No nha como a gente ganhar a votao, a gente

sempre perdia. Mas nha a discusso, a discusso no voto, porque na verdade, eu acho que

uma coisa que era legal do Conselho um trabalho de arculao para trabalhar um pouco o

consenso, eu acho que era uma cultura, uma coisa que foi bom, era trabalhoso, mas foi bom.

Ento percebemos que a nossa parcipao deveria ser na arculao polca, na proposta de

ideias, na elaborao de algumas propostas que pudssemos de alguma forma vender as nossasideias (...) Dessa forma ns conseguimos construir uma parceria com os movimentos sociais,

que foi uma coisa muito legal, eu acho que a gente comeou no embate com os movimentos


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Danielle Klintowitz


sociais, a gente nha vises muito diferentes em algumas coisas, mas conseguimos construir um

consenso (Klintowitz, 2015).

(9) Ata da 20 Reunio do Conselho Nacional das Cidades (MCidades, 2009, s/p).

(10) Valores de imveis podem inviabilizar projetos habitacionais de So Paulo, Rede Brasil Atual.

Disponvel em: . Acesso em: 11 fev 2014.

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Danielle Klintowitz

Texto recebido em 15/out/2015Texto aprovado em 6/dez/2015

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Porque o Minha Casa Minha Vida So Aconteceria Em Governo Petista

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