Parceria Público-Privado Fernando de Souza Coelho (EACH-USP)
PPP - Parceria Público Privado
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1. O QUE SÃO PPPs?
São modalidades especiais de concessão por meio da qual a Administração Pública
delega a um particular a prestação de um serviço público, com ou sem construção de
obra, mediante remuneração paga pelos usuários do referido serviço e pelo setor
público, ou apenas pelo setor público. PPP é uma alternativa inovadora para a
ampliação da oferta de infraestrutura e serviços de utilidade pública.
A Lei Federal n. 11.079/04, institui normas gerais para licitação e contratação de
parceria púbico-privada no âmbito da administração pública.
2. PRINCIPAIS MUDANÇAS COM AS PPP’S
Tanto o Contrato de PPP como, geralmente, o Contrato de Concessão têm como
objeto a delegação da prestação de um serviço público para um particular, precedida
ou não da construção de obra pública. Porem, no caso de concessão, a remuneração
do Particular consiste nas receitas advindas da utilização do serviço por seus usuários.
É o que acontece, por exemplo, na concessão de rodovias, mediante o pagamento de
pedágio, ou na telefonia fixa, mediante o pagamento de tarifas. Já no caso de PPP, a
remuneração do particular do Estado (modalidade denominada de concessão
patrocinada), ou apenas de pagamentos advindos do Estado (modalidade denominada
O contrato de PPP poderá ainda prever cláusulas com as seguintes disposições:
Requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do controle
da sociedade de propósito especifico para os seus financiadores, com o objetivo de
promover a sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade da prestação dos
serviços (Lei de PPP, art. 5º, Par. 2º, I).
A Possibilidade de emissão de emprenho em nome dos financiadores do projeto em
relação às obrigações pecuniárias da Administração Pública (Lei de PPP, art. 5º, Par.
2º, II).
A Legitimidade dos financiadores do projeto de receber indenizações por extinção
antecipada do contrato, bem como pagamentos efetuados pelos fundos e empresas
estatais garantidores de parceria público-privada (Lei de PPP, art. 5º, Par. 2º, III).
A implantação de PPP’s em órgãos públicos significa uma profunda mudança nas
culturas administrativa/empresarial, com garantia de retorno em curto prazo.
Nas PPP’s o parceiro contratado assume o compromisso de criar uma infra-estrutura
para depois usá-la como base para vender serviços ao governo, durante um prazo
determinado, isso irá implicar diretamente na qualidade, no prazo no preço e no
comprometimento do parceiro em cada projeto.
Nesse novo modelo de parceria o investimento a cargo do parceiro privado, é
amortizado pela própria exploração econômica do empreendimento e/ou remuneração
do governo após a conclusão das obras necessárias e total disponibilização do serviço
evitando que seja feito desembolso.
2.1. Objeto das PPPs
A Actuale, mediante a essa inovadora ferramenta para o município, a PPP, tem o
compromisso de resolver o problema daquele município, com a melhor gestão e
suporte para o negócio, que ele deseja, de acordo com cada necessidade.
O objeto do negócio, varia desde a construção de creche e disponibilizar as vagas para
as crianças, a uma construção de um centro empresarial, a construção de uma Usina
de Residuos Sólidos, etc.
3. MODALIDADES DE PPP’S
3.1. CONCESSÁO PATROCINADA
É a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei n° 8.987/95
(Lei das Concessões), que dispõe sobre o regime de concessão e permissão da
prestação de serviços públicos. Será considerada concessão patrocinada quando
envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do
parceiro público ao parceiro privado.
Importante destacar que a contraprestação da Administração Pública será
obrigatoriamente precedida da disponibilização do serviço objeto do contrato de
parceria público-privada, ou seja, situação comum a todo contrato administrativo, não
podendo haver pagamentos antes de liquidada a despesa.
Registramos que a Lei facultou à Administração Pública dispor nestes contratos a
obrigação de pagamento da contraprestação da parcela fluível de serviço, objeto da
Parceria Público-Privada contratada. A novidade é que a Administração poderá
estabelecer que os pagamentos sejam liberados na medida em que as etapas
concluídas possam ser utilizadas ou postas ao seu gozo ou da coletividade.
Assim, mediante prévia estipulação contratual, a Administração tem a possibilidade de
ajustar que a liberação de recursos será feita mediante a entrega de parcelas
desfrutáveis - exemplo de um trecho de estrada, o que implica em dizer que no primeiro
momento haverá maior aporte de recursos por parte do parceiro privado, antes que
possa receber pelos serviços que vem executando.
Também é importante ressaltar que as PPP´s para concessões patrocinadas
dependerão de autorização legislativa específica, quando mais de 70% (setenta por
cento) da remuneração do parceiro privado for paga pela Administração Pública.
3.2. CONCESSÁO ADMINISTRATIVA
É o contrato de prestação de serviços que tem a Administração Pública como usuária
direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de
bens. A concessão administrativa é toda remunerada pelo Poder Público.
A concessão administrativa trouxe inovação importante para a Administração Pública,
como forma de permitir a estruturação de projetos que não se viabilizariam somente
com o aporte de
Recursos públicos.
A grande distinção entre as duas modalidades de PPP, como já mencionamos, centra-
se na existência ou não de serviço público de exclusividade estatal, nos termos da Lei
8.987/1995, já que, as atividades abarcadas pela modalidade de concessão
administrativa não são exclusivas do setor público.
4. CARACTERISTICA DO CONTRATO DE PPP
No contrato de PPP deve constar:
Escopo e local de execução, condições da prestação dos serviços, bem como os
mecanismos para a preservação de sua atualidade, e fixação dos direitos e deveres
dos usuários;
Direitos, garantias e obrigações dos parceiros públicos e privado, além da repartição
de riscos entre eles;
Prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos realizados , s
Formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;
Fatos que caracterizem a inadimplência do parceiro público, os modos e prazos de
regularização e forma de acionamentoda garantia por ele prestada.
Penalidades aplicáveis aos parceiros público e privado em caso de inadimplemento
contratual, fixada sempre de forma proporcional à gravidade de falta cometida e às
obrigações assumidas;
Garantias de execução prestadas pelo parceiro privado, observado o limite de 10% do
valor do contrato ou do valor da obra, conforme o caso
Critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado e os critérios de
avaliação da qualidade dos serviços;
Direito de fiscalização amplo pelo parceiro público.
O compartilhamento com o parceiro público de ganhos econômicos efetivos do
parceiro privado decorrentes da redução do risco de crédito dos financiamentos
utilizados pelo parceiro privado.
5. DIRETRIZES PARA A CONTRATAÇÃO PPP’s.
Para bem conduzir a execução dos contratos de PPP a Lei nº 11.079/04 reuniu os
seguintes princípios e objetivos:
Eficiência no cumprimento das missões do Setor público e no emprego dos recursos
da sociedade;
Respeito a interesses e direitos dos destinatários dos serviços e dos entes privados
incumbidos de sua execução;
Indelegabilidade das funções de regulação, jurisdicional, do exercício do poder de
polícia e de outras atividades exclusivas do Setor público;
Responsabilidade fiscal na celebração e execução das parcerias;
Transparência dos procedimentos e das decisões;
Repartição objetiva de riscos entre as partes;
Sustentabilidade financeira e vantagens sócio-econômicas dos projetos de parceria;
Capacidade para prestar garantias.
Destacamos ainda as necessárias metas de execução destas contratações que são os
princípios de economicidade (minimizar o custo dos recursos utilizados, priorizando a
qualidade), de eficiência (relacionar os bens e serviços produzidos aos recursos
utilizados para a sua produção) e de eficácia (comparação entre os resultados
pretendidos e os obtidos em projetos e programas).
Assim, entendemos que deve haver uma combinação equilibrada de custo e qualidade,
a partir de um projeto de viabilidade que considere os benefícios da eficácia, inovação
e manutenção da prestação dos serviços, inclusive com ênfase nos aspectos sócio-
econômicos envolvidos e estime, para efeitos comparativos, os gastos necessários,
considerando-se duas probabilidades:
Projeto custeado integralmente pelo setor público e
Projeto custeado integralmente pelo setor privado.
Aos mecanismos de garantia do retorno em eficiência e qualidade nos serviços deve-se
atribuir ainda a concepção britânica de Valor pelo Dinheiro (Value for Money), ou
seja, o sucesso de um contrato de PPP resulta da definição de metas e resultados por
parte do setor público (níveis de desempenho); da possibilidade de se projetar os
custos a longo prazo; do bom capital investido; do interesse e experiência do setor
privado, atendendo aos já mencionados princípios de economicidade, eficiência e
eficácia.
Benefício ao Parceiro Público:
Volume de investimento superior ao que
seria possível com os mecanismos
tradicionais;
Melhor uso do gasto público valendo‐se
da eficiência do setor privado;
Execução mais rápida dos projetos;
Remuneração do parceiro privado
vinculada a padrões de desempenho;
Transferem‐se ao setor privado os riscos
de construção e operação, o que induz à
eficiência;
Estimulo a criação de novos ativos;
Benefício ao Parceiro Privado:
Prestação de Serviços com contrato a
longo prazo;
Possibilidade de complementação de
tarifas pelo setor público;
Cláusulas de garantia de pagamento da
contraprestação pública por fundo
fiduciário de natureza privada;
Prioridade de pagamento sobre outros
contratos.
6. Riscos
Um dos mais importantes fatores relacionados aos projetos de PPPs é
a identificação e alocação dos riscos envolvidos. A alocação de riscos
num projeto de PPP tem como finalidade:
Reduzir os custos a longo prazo;
Compelir o parceiro privado a cumprir prazos e padrões de qualidade
a custo pré-definido.
Aumentar a eficiência do projeto: menores custos com maiores
receitas;
Estabelecer previsão de custos mais consistentes.
6.1. Risco de Receita
É o risco concernente às receitas obtidas com a exploração do
serviço;
Depende de dois fatores: valor da tarifa e nível de utilização.
6.2. Risco de Parceria
Risco inerente à constituição da PPP com parceiro desconhecido.
Pode ser mitigado durante a fase de licitação com a criteriosa
avaliação das propostas.
6.3. Risco de Construção
Engloba todos os riscos envolvidos no processo de construção da
obra: risco de projeto, tecnológico, condições ambientais e climáticas,
atrasos etc.
Impacta diretamente no custo de capital da construção que, por sua
vez, é um dos fatores tomados por base para a fixação das condições
do financiamento.
Pode ser mitigado pela realização de estudos prévios de engenharia.
Este risco é geralmente transferido para o parceiro privado.
6.4. Risco Cambial
O risco de flutuação cambial existe especialmente nos projetos com
relevante parcela do financiamento proveniente do exterior.
Pode ser assumido tanto pelo parceiro publico como por agencias de
financiamento a exportações financeiras internacionais.
6.5. Risco Normativo/ Contratual
É o risco envolvido com a “quebra de contrato” por parte do parceiro
publico e pelas alterações legislativas das normas que regulam as
PPPs;
É maior nos países onde as leis de PPP foram criadas recentemente;
6.6. Risco Político
É o risco relacionado à falha de solidez das instituições políticas do
pais onde é implementada a PPP, que podem fazer problemas como
expropriação, guerra, conflitos civis etc.
É avaliado de acordo com ratings internacionais;
Pode ser mitigado pela contratação de seguros específicos.
6.7. Risco de Sustentabilidade
São aqueles envolvidos com a capacidade do projeto de PPP de se
autor sustentar financeiramente ao longo do prazo do contrato;
Pode ser mitigado pela fiscalização do parceiro público e criação de
associações civis com o objetivo de realizar a fiscalização externa dos
trabalhos.
7. Garantias
7.1. Das Garantias do Parceiro Privado
A lei de PPP determina a prestação de garantias pelo parceiro privado,
para assegurar a execução do contrato. Tais garantias devem ser
suficientes e compatíveis com os ônus e riscos envolvidos, observados
os limites legais de 10% (dez por cento) do valor do contrato (Par. 3º e
5º, art. 56, Lei nº 8.666).
7.2. Das Garantias do Parceiro Publico
Nas Concessões Patrocinadas que envolvam a construção de obra
publica, a garantia será limitada ao valor da obra (art. 18, XV, Lei nº
8.987 e Lei de PPP, art. 5º, VIII).
Outra grande Vantagem auferida pelo particular nos contratos de PPP
é que o parceiro público pode outorgar ao parceiro privado várias
espécies de garantias, como, por exemplo;
Vinculação de receitas.
Instituição ou utilização de fundos especiais;
Seguro – garantia;
Garantia prestada por organismos internacionais ou instituições
financeiras;
Garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada
para essa finalidade.
O edital poderá prever a exigência, para o parceiro privado, de garantia
das propostas (bid bond), em dinheiro ou em títulos da divida publica
escriturais, seguro-garantia ou fiança bancária.
7.3. FUNDO GARANTIDOR
O Fundo Garantidor das PPPs assegura a execução do contrato dando
maior segurança ao parceiro privado. A integralização das cotas do
Fundo Garantidor poderá ser composta por 6 classes de ativos:
Classe 1 – moeda corrente, operações compromissadas, títulos
públicos federais, operações em mercados de classe de
derivativos;
Classe 2 – ações listadas em Bolsa de Valores e Outros Ativos
Mobiliários Negociados em Mercado de Balcão Organizado, seu
derivativo e provento;
Classe 3 – outros ativos mobiliários não negociados;
Classe 4 – direitos creditórios;
Classe 5 – imóveis;
Classe 6 – outros bens móveis.