MINISTÉRIO DA FAZENDA

Secretaria do Tesouro Nacional – STN

O QUE VOCÊ PRECISA SABER SOBRE

AS TRANSFERÊNCIAS FISCAIS DA UNIÃO

PRINCÍPIOS BÁSICOS

MARÇO/2016

2/4

1 INTRODUÇÃO

Abordam-se neste texto os princípios bá-

sicos sobre as transferências fiscais da União

para Estados, Distrito Federal, Municípios e

Organizações da Sociedade Civil, os principais

motivos da sua existência, a sua classificação,

além de apresentarem-se dados sobre a sua

execução orçamentária em 2014.

2 CONCEITOS BÁSICOS

2.1 PREÂMBULO

A Federação brasileira é constituída pela

União, Estados, Distrito Federal e Municípios,

que precisam de recursos para cumprir com

os ditames de nossa Constituição Federal, tais

como:

“Art. 3º Constituem objetivos fundamen-

tais da República Federativa do Brasil:

I – construir uma sociedade livre, justa e

solidária;

II – garantir o desenvolvimento nacional;

III – erradicar a pobreza e a marginaliza-

ção e reduzir as desigualdades sociais e regi-

onais;

IV – promover o bem de todos, sem pre-

conceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e

quaisquer outras formas de discriminação.”

Evidentemente, tais objetivos não podem

ser atingidos sem a existência de recursos su-

ficientes, os quais são obtidos pelas três esfe-

ras governamentais (federal, estadual e mu-

nicipal) através de suas competências consti-

tucionais e legais para instituir e arrecadar tri-

butos; contudo, reconhece-se que a capaci-

dade de cumprir com tal tarefa distribui-se de-

sigualmente entre elas, assim como entre os

integrantes de uma mesma esfera. Em conse-

quência, persistem no Brasil desigualdades lo-

cais e regionais quanto à disponibilidade de

recursos, principalmente financeiros, a serem

aplicados pelos Entes Federativos no ofereci-

mento de serviços públicos na quantidade e

qualidade a que a sociedade faz jus.

Apresentam-se a seguir conceitos e ideias

fundamentais envolvendo a obtenção de re-

cursos por parte dos Entes Federativos para a

consecução de seus objetivos, assim como a

interação entre eles no sentido de comparti-

lhar os escassos fundos empregados na im-

plementação de ações e programas públicos.

2.2 HIATO HORIZONTAL E HIATO VER-

TICAL

É fato reconhecido e amplamente divul-

gado a existência de desigualdades locais e

regionais no Brasil, não só entre Unidades da

Federação, mas também dentro de um

mesmo Estado, entre os Municípios que o

compõe. Tal circunstância não é exclusividade

brasileira, podendo-se afirmar que ocorre em

todos os países do mundo. Essa constatação

leva a dois importantes conceitos, quais se-

jam os de hiato horizontal e hiato vertical.

O hiato horizontal constitui-se na existên-

cia de disparidades entre Entes Federativos

pertencentes à mesma esfera, como o con-

junto dos Estados e Distrito Federal, ou o con-

junto dos Municípios, tanto em capacidade fi-

nanceira como em habilidade para prover ser-

viços públicos.

Já o hiato vertical é esse mesmo tipo de

diferença, só que agora entre as diversas es-

feras governamentais: da União para Estados,

Distrito Federal e Municípios, e dos Estados

para seus Municípios. Ele surge por dois moti-

vos principais, ambos presentes no Brasil:

um, pelo deslocamento das responsabilidades

por parcela dos gastos públicos da União para

seus entes constituintes; outro, pelo fato de

que, regra geral, as capacidades tributária e

arrecadadora da União serem superiores

quando comparadas com aquelas dos Estados

e Municípios, e as dos Estados quando con-

frontadas com aquelas dos Municípios (obser-

vando-se algumas exceções, evidentemente).

Assim, uma importante meta das nações

por todo o mundo é minimizar os hiatos, tanto

horizontal como vertical, sabendo-se de ante-

mão que a sua erradicação total é de difícil

execução. Entretanto, uma convergência das

diferenças já seria um resultado bastante pro-

missor no tocante a produzir benefícios para a

população.

2.3 EQUILÍBRIO HORIZONTAL E EQUI-

LÍBRIO VERTICAL

Equilíbrio horizontal e equilíbrio vertical

consistem-se, respectivamente, na mitigação

dos hiatos horizontal e vertical. Em conse-

quência, para se alcançar ambos os equilí-

brios, os Entes Federativos mais favorecidos e

capazes deveriam oferecer apoio e suporte

aos menos favorecidos, seja por meio de

aportes financeiros, seja pela execução de ou-

tros tipos de ações (treinamento, acordos de

cooperação, serviços de saúde, etc.). Normal-

mente, o auxílio é prestado de cima para

baixo, porém não são raras as iniciativas de-

senvolvidas no plano horizontal, algumas ve-

zes aglutinando Municípios de parcos recursos

a fim de solucionar problemas comuns. Deve-

se lembrar que não há relação direta entre de

onde a ajuda vem e o equilíbrio que está-se

buscando, ou seja, uma “assistência vertical”

pode promover o equilíbrio horizontal, e vice-

versa.

A obtenção dos equilíbrios horizontal e

vertical é meta perseguida por muitos países,

inclusive pelo Brasil; todavia, não há como se

alcançar a igualdade absoluta, e sempre per-

sistirão diferenças entre as unidades governa-

mentais de uma nação.

2.4 TRANSFERÊNCIAS HORIZONTAIS E

TRANSFERÊNCIAS VERTICAIS

É fato reconhecido que existem Entes Fe-

derativos com capacidade mais limitada em

instituir e arrecadar tributos do que outros,

seja por possuírem dinamismo econômico

menor, seja por inaptidão legislativa para tri-

butar, seja por deficiências administrativas

para cobrar. Assim, um Ente Federativo “po-

bre” não ganha o suficiente para prestar ser-

viços públicos num nível mínimo de desempe-

nho, devendo ser socorrido pelos Entes “mais

ricos” por meio de repasses de recursos tanto

no plano horizontal como no vertical, origi-

nando, dessa forma, as denominadas transfe-

rências horizontais e transferências verticais.

Nas transferências horizontais, um Ente

Federativo mais próspero repassa verbas para

outros Entes mais carentes da mesma esfera

governamental (p. e., Município para Municí-

pio), a fim de melhorar o padrão de assistên-

cia governamental aos cidadãos destes últi-

mos. Esta prática é rara no Brasil, mas pode

ser que ocorra em outros países.

Nas transferências verticais, o fluxo de re-

cursos se dá entre esferas governamentais di-

ferentes, podendo, em tese, acontecer em

qualquer sentido, de cima para baixo ou de

baixo para cima. No Brasil, as transferências

verticais fluem quase que exclusivamente no

sentido União para Estados, Distrito Federal e

Municípios, e de Estados para Municípios.

A princípio, as transferências horizontais

e verticais promovem simultaneamente os

equilíbrios horizontal e vertical. Um exemplo

disso é a distribuição do Fundo de Participação

dos Municípios – FPM –, que é uma transfe-

rência vertical da União com critérios de par-

tilha que privilegiam o equilíbrio horizontal en-

tre os Municípios brasileiros.

2.5 TRANSFERÊNCIAS INTERGOVERNA-

MENTAIS

Trata-se de um mecanismo por meio do

qual os Entes Federativos compartilham suas

receitas entre si. As transferências intergover-

namentais constituem-se na repartição de re-

cursos correntes ou de capital entre Entes Fe-

derativos, ou seja, na divisão de verbas entre

União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

A princípio, a entrega pode ser feita em qual-

quer direção (da União para Municípios e de

Municípios para a União, por exemplo); entre-

tanto, na prática ela ocorre quase que exclu-

sivamente no sentido União para Estados, Dis-

trito Federal e Municípios, e dos Estados para

seus Municípios.

2.6 TRANSFERÊNCIAS FISCAIS

Com o propósito de repartir recursos en-

tre as diversas esferas de governo, a grande

maioria das transferências intergovernamen-

tais se dá por intermédio da entrega de ver-

bas, recebendo neste caso a denominação de

transferências fiscais. Contudo, dada à abran-

gência, complexidade, diversidade e extensão

geográfica das demandas da população brasi-

leira por serviços públicos, faz alguns anos o

Governo vem implementando políticas públi-

cas com o auxílio das Organizações da Socie-

dade Civil (OSC), que são instituições priva-

das sem fins lucrativos que, depois de habili-

tadas de acordo com a lei, podem receber de

recursos financeiros das três esferas de go-

verno. Desse modo, os repasses são entendi-

dos também como transferências fiscais.

Observa-se que a grande maioria dos re-

passes no Brasil, tanto na esfera federal,

como estadual, distrital e municipal, se dá por

intermédio das transferências fiscais.

Deve-se ressaltar que pagamentos a pes-

soas físicas (Bolsa Família, bolsas de estudo

de pós-graduação, etc.) não são transferên-

cias fiscais.

2.7 EQUALIZAÇÃO FISCAL

Um conceito de suma importância a ser

entendido é o de equalização fiscal, que vem

a ser a concepção por meio da qual pratica-se

o remanejamento de recursos públicos arre-

cadados de forma a reduzir as disparidades

entre os Entes Federativos, contribuindo para

que estes tenham condições de prestar servi-

ços públicos de acordo com um nível mínimo

nacional; em outras palavras, os Entes Fede-

rativos mais ricos recebem menores verbas

redistribuídas do que os Entes mais pobres.

Conclui-se daí que pode-se obter a equaliza-

ção fiscal por intermédio da busca concomi-

tante dos equilíbrios horizontal e vertical.

Um exemplo de mecanismo de equaliza-

ção fiscal reside na distribuição do FPM para

as capitais, cujo critério de partilha privilegia

os municípios mais populosos e com menor

renda per capta, que seriam mais carentes de

recursos.

Observa-se na Constituição Federal e na

legislação infraconstitucional brasileira sobre

as transferências fiscais um caráter redistri-

butivo, o que lhes imprime componente equa-

lizador.

A equalização fiscal é um conceito bas-

tante coerente, racional e altruísta, sendo

adotado pela maioria dos países e defendido

por políticos, administradores públicos e estu-

diosos do assunto; todavia, a sua aplicação

apresenta alguns problemas relatados por au-

tores aqui e no exterior, problemas estes que

estão discutidos a seguir.

2.8 PROBLEMAS DA EQUALIZAÇÃO FIS-

CAL

A equalização fiscal pura e simples não

garante uniformidade na capacidade dos En-

tes Federativos em ofertar serviços públicos,

uma vez que existem no Brasil grandes dife-

renças locais e regionais quanto aos custos in-

corridos, além de uma demanda desigual por

eles; adicionalmente, constata-se uma diver-

sidade de competências administrativas e ge-

renciais na aplicação dos recursos sempre es-

cassos, sobretudo ao se considerarem as dife-

rentes esferas governamentais.

Alguns aspectos importantes sobre o

tema foram apontados num estudo internaci-

onal – "Intergovernmental Transfers, Inequa-

lity and Moral Hazard in Germany and the EU",

Erik R. Fasten, Humboldt University Berlin,

Germany –, apresentado no Colóquio Federa-

tivo sobre Federalismo Fiscal e Combate às

Desigualdades, Salvador, 22 e 23 de julho de

2010. Nele o autor, com base em levanta-

mento de dados econômicos da Alemanha no

período de 1995 a 2008, dentre várias outras

conclusões destaca que:

a) A classificação relativa dos Estados

alemães (Länder), feita com base nos

respectivos PIBs per capta, pouco se

alterou no período estudado, ou seja,

os Estados ricos permaneceram ricos

e os pobres continuaram pobres;

b) O nível de consumo apresentado pela

população foi alto devido às transfe-

rências redistributivas, e questiona

até quando tal situação iria se susten-

tar;

c) Os incentivos à inovação e a reformas

estruturais foram modestos; e

d) Como consequência desse quadro,

seriam necessárias reformas no mo-

delo de equalização fiscal alemão.

Outro estudo, este efetivado no Brasil –

“Rateio do FPE: Análise e Simulações”, C. Ale-

xandre A. Rocha, Consultor Legislativo do Se-

nado Federal –, apresentado no mesmo Coló-

quio supracitado, conclui que “50 anos após a

introdução de políticas de desenvolvimento

regional, as rendas per capita do Norte e Nor-

deste permanecem estacionadas um pouco

acima de, respectivamente, 60% e 40% da

média brasileira”, e que “no período 1990-

2008, o FPE destinou aos estados R$ 547,4

bilhões, em valores de dezembro de 2008;

ainda assim, o País parece distante da tão-

ambicionada convergência generalizada dos

indicadores de renda”.

Faz sentido que a entrega pura e simples

de recursos para os Entes mais pobres, em

detrimento dos mais ricos, sem a exigência de

uma contrapartida de resultados, de melhoria,

de evolução ou de desenvolvimento, tende a

manter o status quo. Adicionalmente, a Histó-

ria mostra que as desigualdades regionais

brasileiras persistem desde, pelo menos, o

tempo do Império, apesar de as transferên-

cias redistributivas virem sendo praticadas em

nosso país há muito tempo, notadamente a

partir de 1934 por determinação constitucio-

nal.

2.9 EQUILÍBRIO FISCAL

Outro conceito essencial a ser discutido é

o de equilíbrio fiscal, que se constitui nada

além da antiquíssima máxima de “não gastar

mais do que se ganha”. Ele pode ser alcan-

çado através da boa gestão, de uma gover-

nança capaz e do esforço particular de cada

Ente Federativo de per si na utilização de suas

receitas próprias, contando com o aporte adi-

cional de transferências intergovernamentais.

É preceito largamente aceito em Econo-

mia que uma condição essencial (porém não

suficiente) para se obter um crescimento eco-

nômico consistente, sustentável e virtuoso de

uma nação passa pela manutenção duradoura

do equilíbrio fiscal de seus entes constituintes.

Ocorrem na vida das nações, porém, períodos

cíclicos de crises econômicas conjunturais e

estruturais, que deveriam ser, a princípio,

transitórias. Com o intuito de enfrentar tais

dificuldades, os Governos podem tomar medi-

das temporárias que comprometam o equilí-

brio fiscal como um todo; todavia, o equilíbrio

precisa ser retomado assim que possível, caso

contrário logo suceder-se-ão o desemprego, a

inflação, a degradação dos serviços públicos,

o desequilíbrio financeiro e fiscal generali-

zado, além de inúmeros outros fatores nega-

tivos e indesejáveis para a população, princi-

palmente para as camadas menos favoreci-

das.

No Brasil, o equilíbrio fiscal é perseguido

por intermédio do trabalho individual dos En-

tes Federativos (conforme os ditames da Lei

de Responsabilidade Fiscal – LRF –, Lei Com-

plementar nº 101/2000), com o auxílio suple-

mentar das transferências intergovernamen-

tais.

2.10 FEDERALISMO FISCAL

Uma consequência dessa busca inces-

sante pela equalização fiscal e pelo equilíbrio

fiscal é o surgimento do conceito de federa-

lismo fiscal, que está associado à interação

entre os Entes Federativos de um país, com

foco principalmente na instituição, arrecada-

ção, compartilhamento e gasto das receitas

tributárias, e como tais recursos são aplicados

na oferta de serviços públicos adequados às

necessidades da população. Em outras pala-

vras, o federalismo fiscal descreve de que

forma os tributos são estabelecidos e arreca-

dados pelas diversas esferas de governo,

como o dinheiro público é gasto ou comparti-

lhado, de que modo as ações públicas são pla-

nejadas implementadas pelos agentes públi-

cos e quais são as atribuições e responsabili-

dades dos protagonistas envolvidos, fazendo

por fim uma avaliação crítica desse processo.

Seu objetivo derradeiro é assegurar aos vários

Entes haveres adequados para o atendimento

de seus fins, quais sejam os de prestar servi-

ços públicos de qualidade e em quantidade su-

ficiente para suprir as necessidades básicas da

sociedade, ao mesmo tempo em que se prima

pela condução das principais variáveis macro-

econômicas.

É bom ressaltar que a responsabilidade

primeira por angariar recursos para atender

esses objetivos cabe a cada Ente Federativo

de per si; entretanto, em decorrência das di-

ferenças de conhecimento, habilidades, apti-

dão, eficiência e alçada existentes entre eles,

o federalismo fiscal é largamente difundido e

praticado por todo o mundo.

2.11 SUMÁRIO

Pelo exposto, quais são os princípios teó-

ricos que justificam a existência das transfe-

rências fiscais entre os entes constituintes de

um país, e também para organizações civis?

Resumidamente, pode-se dizer que a sua prá-

tica está fundamentada sobre três pilares

mestres:

a) Garantir os fundamentos do federa-

lismo fiscal;

b) Proporcionar a equalização fiscal

entre os Entes Federativos; e

c) Promover o equilíbrio fiscal dos

mesmos;

d) Assegurar a prestação de ações e

serviços públicos condizentes com

as necessidades da população.

Esses princípios se fazem presentes na le-

gislação e na administração pública brasilei-

ras, sendo perseguidos com razoável intensi-

dade, porém nem sempre sendo alcançados.

Entretanto, deve-se ter sempre em mente que

a obrigação precípua por angariar receitas a

fim de prestar serviços públicos na quantidade

e qualidade que a sociedade brasileira tem di-

reito é dos Municípios, dos Estados, do Distrito

Federal e da União individualmente.

Em síntese, pode-se afirmar que o fede-

ralismo fiscal é alcançado por intermédio da

efetivação da equalização fiscal e do equilíbrio

fiscal dos entes constituintes de um país, e da

implementação coordenada de programas pú-

blicos que promovam o bem estar dos cida-

dãos e o desenvolvimento da nação.

3 OBJETIVOS DAS TRANSFERÊNCIAS

FISCAIS NO BRASIL

Com o advento da Constituição Federal de

1988, houve uma descentralização adminis-

trativa, por meio de atribuição de responsabi-

lidades por programas e ações públicas para

as esferas estadual e municipal. A Constitui-

ção Federal e leis infraconstitucionais estabe-

lecem diversas categorias de transferências

intergovernamentais da União e dos Estados,

com o objetivo de suprir recursos aos Estados,

Distrito Federal e Municípios a fim de que eles

prestem serviços públicos de qualidade con-

comitantemente à manutenção do equilíbrio

fiscal dos mesmos.

Da leitura dos arts. 157 a 162 da Consti-

tuição, que tratam da repartição das receitas

tributárias (consubstanciada por meio das

transferências intergovernamentais obrigató-

rias), e da legislação infraconstitucional corre-

lata, conclui-se que o maior objetivo dos re-

passes é diminuir as desigualdades regionais.

Similarmente, tal princípio permeia as LDOs e

LOAs da União, dos Estados e dos Municípios,

que direcionam as transferências discricioná-

rias. Em suma, as transferências fiscais no

Brasil, sejam da União, dos Estados e Distrito

Federal, ou dos Municípios, tanto as obrigató-

rias como as discricionárias, possuem um

forte componente redistributivo, ou seja, elas

almejam a equalização fiscal.

4 CLASSIFICAÇÃO DAS TRANSFERÊN-

CIAS FISCAIS DA UNIÃO

Constata-se hoje no federalismo fiscal

brasileiro a existência de uma quantidade sig-

nificativa de maneiras diferentes de se efetu-

arem as transferências fiscais, suportadas por

um arcabouço jurídico que começa na Consti-

tuição Federal e é complementado por leis,

decretos, portarias, instruções e outros docu-

mentos legais. Tais transferências recebem

inúmeras denominações, algumas nascidas do

uso e empregadas informalmente, outras en-

contradas na literatura relacionada ao as-

sunto, outras estão presentes na legislação

que disciplina o tema. Tudo isso transforma as

transferências fiscais num tópico de difícil

compreensão para as pessoas, mesmo aque-

las diretamente envolvidas com o mesmo.

No ano de 2014 foi criado no âmbito da

Casa Civil da Presidência da República o Grupo

de Trabalho Transferências da União, cuja pri-

meira reunião ocorreu em 2 de maio, com o

objetivo de desenvolver um ambiente centra-

lizado e integrado que consolidasse as infor-

mações sobre as transferências de recursos fi-

nanceiros da União para Estados, Distrito Fe-

deral, Municípios e Organizações da Socie-

dade Civil, a fim de promover a transparência

das ações executadas por meio dessas trans-

ferências. Com o transcorrer dos trabalhos do

GT, aflorou a necessidade premente de se for-

malizar uma classificação sistematizada das

transferências fiscais da União com base na

legislação vigente sobre o tema, de maneira a

padronizar e facilitar a comunicação entre to-

dos os interlocutores envolvidos e interessa-

dos no assunto. Com propósito de suprir tal

necessidade, foi constituído em junho de 2014

um subgrupo de trabalho que contou com re-

presentantes da Secretaria do Tesouro Nacio-

nal (STN) do Ministério da Fazenda, da Secre-

taria de Orçamento Federal (SOF) e da Secre-

taria de Logística e Tecnologia da Informação

(SLTI), ambas do Ministério Planejamento,

Orçamento e Gestão (MPOG) e da Controlado-

ria-Geral da União (CGU). Após funcionar até

novembro de 2014, o subgrupo de trabalho

emitiu um Relatório de Atividades, datado de

18 de maio de 2015, que apresentou, dentre

várias outras informações e conclusões, uma

tabela com uma classificação das transferên-

cias fiscais da União quanto aos requisitos le-

gais.

É importante observar que os Fundos

Constitucionais – do Norte (FNO), do Nordeste

(FNE) e do Centro-Oeste (FCO)– não se en-

quadram com transferências fiscais, uma vez

que o repasse de recursos é feita, respectiva-

mente, para o Banco da Amazônia, Banco do

Nordeste e Banco do Brasil, e a aplicação dos

mesmos se efetiva por meio de empréstimos

a juros subsidiados a pessoas físicas e jurídi-

cas com fins lucrativos.

Também o Fundo Constitucional do Dis-

trito Federal – FCDF – não se configurava

como transferência fiscal até o exercício de

2014, já que era executado diretamente no

Sistema Integrado de Administração Finan-

ceira do Governo Federal – SIAFI – por gesto-

res habilitados do Distrito Federal, o que ca-

racteriza uma modalidade de aplicação direta,

e não um repasse. Entretanto, a Lei Orçamen-

tária Anual para 2015 (Lei nº 13.115, de 20

de abril de 2015) incluiu a ação nº 0053, “As-

sistência Financeira para a Realização de Ser-

viços Públicos de Saúde e Educação do Distrito

Federal”, integrante do FCDF, na modalidade

de aplicação transferências a municípios, ou

seja, parte do Fundo será executado, a partir

de 2015, por intermédio de transferências da

União ao Distrito Federal, enquanto o restante

dos seus recursos continuará sendo efetivado

através de modalidade de aplicação direta.

Na presente publicação adicionou-se à ta-

bela supra mencionada outras classes de

transferências, compiladas a partir da litera-

tura sobre o tema, com o intuito de enriquecer

a compreensão e ampliar a visão do assunto

por parte dos interessados. A Tabela I, exibida

no final desta publicação, mostra essa classi-

ficação abrangente das transferências fiscais

da União, com alguns exemplos, e no capítulo

5 são esclarecidos detalhes adicionais sobre

as mesmas.

A legislação sobre as transferências fis-

cais da União é vasta e seu estudo foge aos

objetivos desta publicação; contudo, o Rela-

tório de Atividades do Subgrupo de Classifica-

ção das Transferências da União, citado ante-

riormente, apresenta uma tabela com lista

exaustiva das transferências com os respecti-

vos documentos legais aplicáveis.

5 DESCRIÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS

FISCAIS DA UNIÃO

5.1 CLASSIFICADAS QUANTO AOS RE-

QUISITOS LEGAIS

5.1.1 TRANSFERÊNCIAS OBRIGATÓRIAS

As transferências obrigatórias subdivi-

dem-se em constitucionais e legais, conforme

seu documento legal de origem. As constitu-

cionais ocorrem somente entre Entes Federa-

tivos, enquanto as legais podem ser também

para organizações da sociedade civil. Como

derivam de textos legais que sofrem altera-

ções com periodicidade bem superior à anual,

as transferências obrigatórias obedecem a re-

gras bastante estáveis. Diferentemente das

transferências discricionárias, as normas le-

gais que tratam das transferências obrigató-

rias não só as regulamentam, mas também

impõem que elas sejam efetuadas.

5.1.1.1 TRANSFERÊNCIAS CONSTITUCI-

ONAIS

Características importantes das transfe-

rências constitucionais:

a) Elas são incondicionais, ou seja, os

Entes beneficiários não precisam

cumprir qualquer formalidade para

recebê-las;

b) Elas não exigem contrapartida de re-

cursos do beneficiário;

c) Regra geral, seus recursos não po-

dem ser retidos, à exceção de débitos

do Ente Federativo com a União ou do

descumprimento de gasto mínimo

com saúde (CF, art. 160, § único);

d) Seus recursos não podem ser contin-

genciados nas Leis Orçamentárias da

União e dos Estados.

Aqui cabe um comentário sobre as trans-

ferências da CIDE-Combustíveis: aparente-

mente, elas se constituem numa exceção à in-

condicionalidade das transferências constitu-

cionais. Isso decorre do fato de que a Lei nº

10.366/2001, que regulamenta a cobrança e

a repartição do tributo, determina em seu ar-

tigo 1º-A, § 7º, que “Os Estados e o Distrito

Federal deverão encaminhar ao Ministério dos

Transportes, até o último dia útil de outubro,

proposta de programa de trabalho para utili-

zação dos recursos mencionados no caput

deste artigo, a serem recebidos no exercício

subsequente, contendo a descrição dos proje-

tos de infraestrutura de transportes, os res-

pectivos custos unitários e totais e os crono-

gramas financeiros correlatos.”. Tal prescrição

indica uma condicionante à entrega dos recur-

sos da CIDE-Combustíveis pela União aos Es-

tados e Distrito Federal, exigência esta que no

entanto não é extensiva aos Municípios.

Apesar de o foco deste trabalho serem as

transferências da União, podem-se citar duas

importantes transferências constitucionais

dos Estados para seus Municípios:

Transferências do Imposto do sobre

a Propriedade de Veículos Automoto-

res (IPVA);

Transferências do Imposto Sobre

Operações Relativas à Circulação de

Mercadorias e Sobre Prestações de

Serviços de Transporte Interestadual

e Intermunicipal e de Comunicação

(ICMS).

5.1.1.2 TRANSFERÊNCIAS LEGAIS

Algumas características das transferên-

cias legais:

a) Elas podem ser incondicionais ou não,

dependendo das regras definidas na

legislação aplicável;

b) Assim como as constitucionais, elas

não exigem contrapartida de recursos

do beneficiário;

c) Seus recursos podem ser retidos de

acordo com os ditames das normas

legais associadas;

d) Assim como as constitucionais, seus

recursos não podem ser contingenci-

ados nas Leis Orçamentárias da

União e dos Estados.

5.1.2 TRANSFERÊNCIAS DISCRICIONÁ-

RIAS

As transferências discricionárias foram

criadas em razão da abrangência, complexi-

dade, diversidade e extensão geográfica das

demandas da população brasileira por servi-

ços públicos, o que fez o Governo formular

instrumentos descentralizadores das ações

públicas, voltados para programas ou iniciati-

vas prioritárias bem determinadas. Assim,

essa categoria de repasses é executada com

base em objetivos claros, com frequência ex-

plicitados por intermédio de projetos de im-

plementação, o que leva à necessidade de se

celebrar um instrumento jurídico entre as par-

tes envolvidas, uma concedente e outra bene-

ficiária.

Adicionalmente, outros motivos justificam

os Governos (de qualquer uma das três esfe-

ras) praticarem as transferências discricioná-

rias:

a) Ausência ou limitação de recursos fi-

nanceiros, estrutura administrativa,

quantidade de pessoal ou de pessoal

capacitado para executar determina-

das ações públicas de interesse mú-

tuo da concedente e do beneficiário;

b) Existência de outros Entes Federati-

vos ou Organizações da Sociedade Ci-

vil melhor preparadas para prestarem

determinados serviços públicos;

c) Otimização do emprego de recursos

públicos por meio da delegação de

certas ações públicas a outros Entes

Federativos ou Organizações da Soci-

edade Civil.

Algumas características relevantes das

transferências discricionárias:

a) Elas são condicionais, ou seja, as ins-

tituições beneficiárias precisam cum-

prir algum tipo de formalidade ou exi-

gência para recebê-las;

b) Regra geral, elas exigem contrapar-

tida de recursos do beneficiário (ex-

ceto as por delegação);

c) Regra geral, elas requerem a elabo-

ração de um projeto por parte do be-

neficiário, que o submete à aprova-

ção da concedente;

d) A sua concessão segue um processo

decisório no qual a instituição conce-

dente, em algum momento, exerce

seu poder discricionário;

e) Seus recursos podem ser retidos de

acordo com os ditames do instru-

mento jurídico celebrado entre as

partes;

f) As Leis Orçamentárias da União, dos

Estados e Distrito Federal e dos Mu-

nicípios podem contingenciar seus re-

cursos.

Cabe enfatizar que, quando se trata de

repasses de recursos entre Entes Federativos,

deve haver nas respectivas Leis Orçamentá-

rias Anuais previsão quanto aos mesmo: nas

LOAs das concedentes a fixação das despesas

correspondentes e, para os beneficiários, a

devida estimativa das receitas.

5.1.2.1 TRANSFERÊNCIAS VOLUNTÁ-

RIAS

Segundo o art. 25 da Lei de Responsabili-

dade Fiscal (LRF – Lei Complementar nº 101,

de 4 de maio de 2000), “entende-se por trans-

ferência voluntária a entrega de recursos cor-

rentes ou de capital a outro ente da Federa-

ção, a título de cooperação, auxílio ou assis-

tência financeira, que não decorra de determi-

nação constitucional, legal ou os destinados

ao Sistema Único de Saúde.”.

Em outras palavras, as transferências vo-

luntárias são assim chamadas porque depen-

dem de decisão ou vontade da concedente, e

têm por objetivo a realização de obras ou a

prestação de serviços de interesse comum. Os

instrumentos legais para a concretização das

transferências voluntárias são contrato de re-

passe e termo convênio, que podem ser cele-

brados entre Entes Federativos e órgãos pú-

blicos. No primeiro caso, um agente financeiro

intermedia a relação jurídica havida entre as

partes; no segundo caso, o próprio ente ad-

ministra os recursos. As situações e condições

particulares nas quais se aplicam cada um

desses instrumentos são regidas pela legisla-

ção específica, que não obriga que as transfe-

rências voluntárias sejam concedidas ou con-

tratadas, mas tão somente as regulamenta.

Devem-se ressaltar duas características

importantes das transferências voluntárias:

a) A elaboração pelo beneficiário de um

plano de trabalho detalhado, discri-

minando atividades, responsabilida-

des, contrapartida, cronograma de

desembolso e resultados a serem al-

cançados;

b) A exigência de o beneficiário prestar

contas das despesas incorridas à ins-

tituição concedente, sob pena de im-

pedimento para celebrar novos acor-

dos de transferência e responsabiliza-

ção legal dos representantes do be-

neficiário.

Os passos para operacionalizar as trans-

ferências voluntárias são os seguintes:

A concedente divulga anualmente no

Portal de Convênios do SICONV uma

relação de programas públicos objeto

de interesse, por meio de um edital;

O convenente interessado em efeti-

var ações relativas aos programas ci-

tados no edital deve inscrever suas

propostas;

A concedente recebe as propostas por

intermédio do Portal e as analisa;

Critérios de análise: conveniência e

oportunidade; atendimento aos re-

quisitos fiscais por parte do conve-

nente;

Escolhidas as propostas, consubstan-

cia-se o acordo por meio da assina-

tura de um termo de convênio ou de

um contrato de repasse entre as par-

tes; neste momento, são geradas

obrigações para as mesmas;

Com a celebração do instrumento le-

gal, o convenente fica obrigado a

prestar contas do uso dos recursos à

concedente.

O Portal de Convênios do SICONV encon-

tra-se no link:

https://portal.convenios.gov.br/redesiconv

Para se habilitar a receber transferências

voluntárias, o Ente Federativo precisa se ca-

dastrar no mesmo: navegando na página, en-

contram-se as informações necessárias.

Como abordado anteriormente, para ce-

lebrar ou aditar um contrato de transferência

voluntária, o candidato a convenente deve

atender a uma série de requisitos fiscais, atu-

almente em número de 21. Visando simplificar

a verificação do atendimento aos requisitos

fiscais por parte dos Entes Federativos, a Se-

cretaria do Tesouro Nacional administra um

aplicativo chamado Serviço Auxiliar de Infor-

mações para Transferências Voluntárias, em

substituição ao antigo Cadastro Único de Con-

vênio (CAUC), cuja sigla foi mantida. O CAUC

facilita e agiliza o processo de conferência do

cumprimento de 12 dos 21 requisitos fiscais,

sendo consultado tanto pelas concedentes

como pelos convenentes das transferências

voluntárias. O atendimento das demais nove

condições somente poderá ser conhecido por

meio de documentos impressos.

Características do Serviço Auxiliar de In-

formações para Transferências Voluntárias:

Ele é de uso facultativo;

Ele apenas espelha registros de infor-

mações que estiverem disponíveis

nos cadastros de adimplência ou sis-

temas de informações financeiras,

contábeis e fiscais geridos pelo Go-

verno Federal;

Ele não é um cadastro de inadimplen-

tes.

O CAUC pode ser acessado através do

link:

http://consulta.tesouro.fazenda.gov.br/transf

erencias_voluntarias_novosite/mensagem.as

p

A consulta ao portal é bastante intuitiva,

e as informações são públicas. Pesquisando a

situação de um município no dia 16/06/2015,

obteve-se a tela da Figura 1.

Podem-se observar no extrato gerado

pelo CAUC as informações compiladas, obti-

das dos órgãos federais responsáveis pelo

monitoramento do cumprimento das condi-

ções legais: a STN é responsável por cinco dos

12 itens, estando envolvidos, além do próprio

Ente Federativo pesquisado (que presta infor-

mações sobre seus atos administrativos), a

Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, a Se-

cretaria da Receita Federal do Brasil e a Caixa

Econômica Federal, dentre outros. A coluna

“Atendimento” espelha os resultados “Com-

provado” ou “[*]”, este último significando

que o convenente deve demonstrar direta-

mente à concedente o atendimento do requi-

sito por meio documental (o “[*]” não indica

necessariamente uma inadimplência, mas sim

que o CAUC não conseguiu identificar a regu-

laridade do quesito).

[*] As exigências não comprovadas por meio deste serviço deverão ser comprovadas documental-mente diretamente ao órgão concedente.

Fig. 1 – Exemplo de extrato do CAUC.

Ao se clicar sobre texto descritivo de cada

requisito fiscal, obtém-se o detalhamento da

informação: por exemplo, clicando em “Regu-

laridade quanto a Contribuições para o FGTS”,

abre-se a janela da Figura 2.

Sugerimos que o interessado navegue

pelo portal do CAUC para descobrir suas inú-

meras funcionalidades.

Fig. 2 – Exemplo de detalhamento de informação no CAUC.

5.1.2.2 TRANSFERÊNCIAS PARA ORGA-

NIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL

Tratam-se de transferências semelhantes

às voluntárias, com a diferença de que acon-

tecem não para Entes Federativos, mas para

Organizações da Sociedade Civil sem fins lu-

crativos, e possui normas legais regulamenta-

doras distintas. A principal Lei prescritiva des-

ses repasses é a de nº 13.019/2014, que

aponta como objetivo principal das mesmas a

“consecução de finalidades de interesse pú-

blico”.

Até a edição dessa lei, o instrumento ju-

rídico celebrado entre as partes era o termo

de parceria, enquanto que para os novos con-

tratos foram estabelecidos dois tipos: termo

de colaboração e termo de fomento. Basica-

mente, o termo de colaboração destina-se à

“consecução de finalidades de interesse pú-

blico propostas pela administração pública”,

enquanto que celebra-se um termo de fo-

mento para a “consecução de finalidades de

interesse público propostas pelas organiza-

ções da sociedade civil”.

As características principais das transfe-

rências para as Organizações da Sociedade Ci-

vil repetem aquelas das voluntárias, assim

como os passos para a sua operacionalização.

Para se habilitar a receber transferências,

a Organização precisa se cadastrar no SI-

CONV, acompanhar o lançamento de editais e

inscrever projetos.

5.1.2.3 TRANSFERÊNCIAS POR DELEGA-

ÇÃO

Elas foram instituídas a partir de 2011 por

intermédio da Portaria Conjunta STN/SOF nº

2/2010, com validade a partir de 2011, atra-

vés da introdução de duas novas modalidades

de aplicação de despesa (32 e 42) no Orça-

mento da União.

As transferências por delegação visam

otimizar o emprego de recursos em ações pú-

blicas, ao transferir a execução de projetos de

responsabilidade exclusiva da União para Es-

tados, Distrito Federal ou Municípios.

Pode-se entender a sua lógica através de

um exemplo. Vamos supor que haja uma es-

trada federal que a União queira recapear e,

próximo a ela, uma estrada estadual que o go-

verno local também precisa recapear. É inte-

ressante para a União, em termos de otimiza-

ção de recursos e economia de escala, que o

governo estadual execute as duas obras; a

União propõe então ao estado a assinatura de

um termo de convênio (apesar de esse tipo de

repasse não ser uma transferência voluntária,

conforme definido no parágrafo 5.1.2.1) para

fazer a entrega dos recursos necessários. Se

o governo estadual aceitar, é celebrado o con-

vênio com a União, que delega a realização

daquela obra pública. Após ao encerramento

dos trabalhos, a rodovia continua sendo fede-

ral.

Para esse tipo de transferência, é desne-

cessário que o convenente atenda a requisitos

fiscais.

5.1.2.4 TRANSFERÊNCIAS ESPECÍFICAS

As transferências específicas são um tipo

especial de transferências discricionárias,

para as quais foram abrandadas as exigências

de atendimento a requisitos legais e fiscais

por parte dos beneficiários. Isto se justifica

para ações consideradas prioritárias pelo Go-

verno Federal, com as do Programa de Acele-

ração do Crescimento – PAC –, ou aquelas li-

gadas ao atendimento de calamidades públi-

cas pela Defesa Civil, caso em que não se jus-

tificaria o impedimento de prestação de so-

corro a um Município, por exemplo, por ele

não atender a requisitos fiscais. A intenção

desse tipo de repasses também é facilitar e

agilizar a liberação de recursos para os bene-

ficiários.

Os termos das transferências discricioná-

rias específicas, regra geral, não estão cadas-

tradas no SICONV, e não há a necessidade de

verificação do cumprimento de alguns requi-

sitos fiscais.

5.2 CLASSIFICADAS QUANTO À FINA-

LIDADE

5.2.1 TRANSFERÊNCIAS DEVOLUTIVAS

Um exemplo de transferência devolutiva

é o IOF-Ouro, imposto cobrado pela União

quando o metal é destinado ao mercado finan-

ceiro ou à execução da política cambial do

país. O montante arrecadado é distribuído in-

tegralmente aos Entes Federativos no qual o

metal foi produzido ou, no caso de importa-

ção, naquele em que ingressou o produto, na

proporção de 30% para o Estado e 70% para

o Município de origem.

Outro caso é o IPVA, imposto estadual,

que é entregue pelo Estado na razão de 50%

do valor arrecadado com os veículos licencia-

dos no Município.

5.2.2 TRANSFERÊNCIAS REDISTRIBUTI-

VAS

A Constituição Federal cria várias transfe-

rências redistributivas:

“Art. 161. Cabe à lei complementar:

...

II - estabelecer normas sobre a entrega

dos recursos de que trata o art. 159, especi-

almente sobre os critérios de rateio dos fun-

dos previstos em seu inciso I, objetivando

promover o equilíbrio socioeconômico entre

Estados e entre Municípios;”.

Os fundos definidos no art. 159, inciso I,

da Constituição são o Fundo de Participação

dos Estados e do Distrito Federal – FPE – e o

Fundo de Participação dos Municípios – FPM –

, que são repartidos com base em critérios po-

pulacionais e de renda, e constituem-se em

receita fundamental de muitos Estados e da

maioria dos Municípios brasileiros.

As transferências redistributivas são um

importante instrumento na busca do equilíbrio

fiscal e da equalização fiscal dos Entes Fede-

rativos.

5.2.3 TRANSFERÊNCIAS COMPENSATÓ-

RIAS

Um exemplo de transferência compensa-

tória é o IPI-Exportação.

É sabido que as exportações brasileiras,

seguindo uma prática internacional larga-

mente difundida, são desoneradas de impos-

tos, ou seja, no Brasil não incidem sobre pro-

dutos exportados o IPI (federal) nem o ICMS

(estadual). Certamente tal isenção traz uma

série de benefícios para a União, Estados e

Distrito Federal, por exemplo a própria reali-

zação do negócio em si que, caso fosse tribu-

tado, não seria competitivo no mercado inter-

nacional, a geração e manutenção de empre-

gos, a manutenção do poder aquisitivo dos

trabalhadores das empresas exportadoras,

etc. Pode-se entender então que há uma certa

perda de arrecadação de ICMS dos Estados

resultante da desoneração tributária das ex-

portações. Convém lembrar que o próprio Go-

verno Federal, ao isentar a cobrança de IPI

sobre as exportações, estaria também so-

frendo um decréscimo relativo nas suas recei-

tas provenientes desse imposto.

Em consequência, o repasse de 10% da

arrecadação do IPI (que é um imposto fede-

ral) proporcionalmente aos respectivos valo-

res das exportações originadas nos territórios

dos Estados e Distrito Federal pode ser enten-

dido como uma forma de compensá-los por tal

perda relativa da arrecadação do ICMS.

5.2.4 TRANSFERÊNCIAS INDENIZATÓ-

RIAS

Tipicamente, os royalties são transferên-

cias indenizatórias. No Brasil, são cobrados

royalties dos produtores de recursos minerais,

sobre a exploração de recursos hídricos com

fins de produção de energia elétrica e dos pro-

dutores de petróleo.

No caso, reconhece-se também que a

quantidade desses recursos é finita, que um

dia esgotar-se-ão, de maneira que os Entes

Federativos devem ser ressarcidos no pre-

sente por uma riqueza que acabará no futuro.

5.2.5 TRANSFERÊNCIAS MANTENEDO-

RAS

Dois exemplos importantes das transfe-

rências mantenedoras são as do Fundo de Ma-

nutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico

e de Valorização do Magistério – FUNDEB – e

do Sistema Único de Saúde – SUS.

Esta categoria de repasses visa garantir

fundos para a execução de políticas públicas

prioritárias.

5.3 CLASSIFICADAS QUANTO À APLI-

CAÇÃO DE RECURSOS

5.3.1 TRANSFERÊNCIAS VINCULADAS

Algumas transferências obrigatórias são

vinculadas, como o FUNDEB e a CIDE-Com-

bustíveis, enquanto que todas as discricioná-

rias o são.

Os valores auferidos pelos Estados, Dis-

trito Federal e Municípios a título de FUNDEB

são utilizados exclusivamente em ações de

manutenção e desenvolvimento da educação

básica pública, segundo parcelas de 60% mí-

nimo para a remuneração de profissionais do

magistério da educação básica pública, e o

restante (40% ou menos) em outras despe-

sas, como construção, aquisição, manutenção

e reforma de instalações e equipamentos es-

colares, compra de material didático, etc.,

sempre na área pública.

Analogamente, os recursos de uma trans-

ferência discricionária estão vinculados ao

projeto específico constante do documento le-

gal de concessão da mesma, ou seja, eles só

podem ser gastos para custear despesas da-

quele projeto, estando ainda a aplicação dos

fundos recebidos sujeita a comprovação de

seu uso correto pelo beneficiário junto à con-

cedente.

5.3.2 TRANSFERÊNCIAS DESVINCULA-

DAS

Os recursos das transferências desvincu-

ladas podem ser gastos pelos Entes Federati-

vos em qualquer tipo de despesa orçamentá-

ria, como despesas correntes (pagamento de

pessoal, aluguéis, contas de telefone e luz,

etc.) e despesas de capital (aquisição de equi-

pamentos, amortização de dívida, etc.); em

outras palavras, ajudam a manter a máquina

administrativa governamental em funciona-

mento e a financiar políticas públicas por meio

de investimentos.

6 FISCALIZAÇÃO DO USO DOS RECUR-

SOS DAS TRANSFERÊNCIAS FISCAIS

Neste capítulo são apresentadas as dire-

trizes gerais de fiscalização da aplicação dos

recursos das transferências fiscais pelos bene-

ficiários. De um modo geral, cada transferên-

cia possui um conjunto próprio de instituições

que atuam nesse controle.

As normas legais básicas que regem as

atividades de controle do emprego das quan-

tias repassadas são a Constituição Federal e a

Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF (Lei Com-

plementar nº 101/2000). Como comentado

anteriormente, no Brasil as transferências

ocorrem majoritariamente no sentido vertical,

ou seja, os recursos repassados convertem-se

em receitas estaduais, distritais ou munici-

pais, conforme o caso; em consequência, a

fiscalização segue os procedimentos aplicá-

veis a esses ingressos.

Considerando a esfera cabível (estadual,

distrital ou municipal), os órgãos responsáveis

por fiscalizar e aplicar medidas corretivas e

punitivas apropriadas nos casos de desvios na

utilização dos recursos são:

Controle Interno Estadual ou Munici-

pal (quando houver);

Tribunal de Contas Estadual (ou Mu-

nicipal, quando houver);

Ministério Público Estadual;

Legislativo Estadual ou Municipal.

Nos casos em que o dinheiro é de origem

da União, agregam-se controles adicionais

para as transferências vinculadas, entrando

em cena órgãos federais de controle:

Controladoria Geral da União – CGU;

Tribunal de Contas da União – TCU;

Ministério Público da União;

Congresso Nacional.

Complementarmente, a legislação especí-

fica de uma transferência vinculada pode de-

terminar a constituição de comissões, conse-

lhos ou comitês de fiscalização, acompanha-

mento ou monitoramento do uso dos recursos

transferidos, com composição definida na res-

pectiva lei, ou designar um órgão público com

essa missão. Por exemplo, a lei do FUNDEB

(Lei nº 11.494/2007) institui Conselhos de

acompanhamento, controle social, comprova-

ção e fiscalização do uso dos recursos em ní-

vel federal, estadual, distrital e municipal, en-

quanto outras transferências vinculadas po-

dem, ou não, determinar a instalação de al-

guma espécie de junta de monitoramento.

Já as transferências discricionárias (todas

elas são vinculadas) possuem mais uma ins-

tância de fiscalização: o gestor da parte con-

cedente responsável pelo contrato específico.

Ele fica encarregado, dentre outras obriga-

ções, de verificar as prestações de contas da

parte beneficiária e tomar medidas adminis-

trativas cabíveis em caso de falhas.

Por fim, para todas os tipos de transferên-

cias, há a fiscalização difusa realizada pela so-

ciedade como um todo, que faz parte de sua

atribuição precípua de verificar a correta e

justa aplicação dos recursos públicos, assim

como a conquista de resultados eficientes

para a população, em especial a mais despos-

suída, decorrentes de ações, serviços e políti-

cas públicas implementadas pelos governan-

tes. Nesse sentido, um instrumento importan-

tíssimo para os cidadãos é a Lei de Acesso à

Informação (Lei nº 12.527/2011).

7 LEVANTAMENTO DA TRANSFERÊN-

CIAS FISCAIS DA UNIÃO NO EXER-

CÍCIO DE 2014

Bem, depois dessa enxurrada de teoria e

conceitos, é proveitoso conhecer um pouco os

números da distribuição de valores por entre

as classes, categorias e tipos de transferên-

cias fiscais da União. A apuração é um pouco

trabalhosa, de forma que apresenta-se neste

trabalho os unicamente montantes relativos a

2014, como pode ser visto nas Tabelas II, III

e IV. As últimas colunas à direita das Tabelas

exibem o percentual de execução orçamentá-

ria de cada tipo de transferência.

Tabela II – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto aos

requisitos legais.

Categoria/Tipo Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)

(b)/(a) % R$ % R$ %

TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4

Obrigatórias 298.766.905.544 85,7 259.056.397.260 94,8 86,7

Constitucionais 231.266.393.731 66,3 194.860.270.048 71,3 84,3

Legais 67.500.511.813 19,4 64.196.127.213 23,5 95,1

Discricionárias 49.852.737.309 14,3 14.253.992.507 5,2 28,6

Específicas 30.858.243.050 8,9 7.988.281.003 2,9 25,9

Para Organizações da Sociedade Civil

6.184.986.785 1,8 4.315.179.586 1,6 69,8

Voluntárias 11.716.732.823 3,4 1.730.784.747 0,6 14,8

Por Delegação 1.092.774.651 0,3 219.747.170 0,1 20,1 Fonte: SIAFI

Tabela III – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à

finalidade.

Categoria Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)

(b)/(a) % R$ % R$ %

TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4

Mantenedoras 170.308.032.182 48,9 125.736.795.080 46,0 73,8

Redistributivas 135.524.040.723 38,9 117.097.108.377 42,8 86,4

Indenizatórias 33.912.404.306 9,7 24.529.721.984 9,0 72,3

Compensatórias 8.143.450.448 2,3 5.295.924.804 1,9 65,0

Devolutivas 731.715.194 0,2 650.839.521 0,2 88,9 Fonte: SIAFI

Tabela IV – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à

aplicação de recursos.

Categoria Dotação Atualizada (a) Valores Pagos (b)

(b)/(a) R$ % R$ %

TOTAL 348.619.642.853 100,0 273.310.389.767 100,0 78,4

Desvinculadas 178.311.610.671 51,1 147.573.594.687 54,0 82,8

Vinculadas 170.308.032.182 48,9 125.736.795.080 46,0 73,8 Fonte: SIAFI

A Fig. 3 ilustra a participação das transfe-

rências fiscais da União classificadas quanto

aos requisitos legais no total distribuído em

2014. Pode-se observar que as obrigatórias

(constitucionais e legais) predominam signifi-

cativamente sobre as discricionárias (específi-

cas, para OSC, voluntárias e por delegação),

na proporção de 94,8% contra 5,2% do total

distribuído, respectivamente. Já a Fig. 4 mos-

tra o percentual de execução orçamentária

para esse conjunto de transferências, onde

pode-se notar um bom nível global de realiza-

ção (cerca de 80%), sendo que as obrigatórias

evidenciaram alto grau de efetivação (acima

do valor global), com destaque também para

as OSC (cerca de 70% de cumprimento), en-

quanto as voluntárias tiveram um desempe-

nho modesto (cerca de apenas 15% de exe-

cução).

Fig. 3 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto aos requi-

sitos legais.

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

0

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100

150

200

250

Constitucionais Legais Específicas Para OSC Voluntárias Por Delegação

R$ bilhões % do total distribuído

Total pago: R$ 273,3 Bi

Fig. 4 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto

aos requisitos legais.

A Fig. 5 ilustra a participação das transfe-

rências fiscais da União classificadas quanto à

finalidade no total distribuído em 2014. Pode-

se observar que as mantenedoras e redistri-

butivas se sobressaem sobre as demais, na

proporção de 88,8% contra 11,2% do total

distribuído, respectivamente. É bom lembrar

que exemplos das mantenedoras são o FUN-

DEB e o SUS, das redistributivas são o FPE e

o FPM, e aquela com menor participação, as

devolutivas, tem no IOF-Ouro o seu represen-

tante. Já a Fig. 6 mostra o percentual de exe-

cução orçamentária para esse conjunto de

transferências. O nível global de realização

evidentemente é o mesmo que o das outras

classes, observando-se uma execução mais

homogênea para os diversos tipos de repas-

ses, sendo as compensatórias (IPI-Exporta-

ção, p. ex.) aquelas de menor realização, com

65%.

Fig. 5 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à finalidade.

0

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20

30

40

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90

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%

0%

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20%

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35%

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50%

0

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100

120

140

Mantenedoras Redistributivas Indenizatórias Compensatórias Devolutivas

R$ bilhões % do total distribuído

Total pago: R$ 273,3 Bi

Fig. 6 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto

à finalidade.

A Fig. 7 ilustra a participação das transfe-

rências fiscais da União classificadas quanto à

aplicação de recursos no total distribuído em

2014. Neste caso a participação das desvincu-

ladas e das vinculadas são bem próximas

(51,1% e 48,9%), indicando um certo enges-

samento na aplicação dos recursos das trans-

ferências fiscais da União. Já a execução or-

çamentária de ambas, mostrada na Fig. 8, in-

dica também um equilíbrio (82,8% e 73,8%)

entre elas.

Fig. 7 – Distribuição das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto à aplicação

de recursos.

0

10

20

30

40

50

60

70

80

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100

%

0%

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20%

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50%

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60

80

100

120

140

160

Desvinculadas Vinculadas

R$ bilhões % do total distribuído

Total pago: R$ 273,3 Bi

Fig. 8 – Execução orçamentária das transferências fiscais da União em 2014 – classificadas quanto

à aplicação de recursos.

De qualquer forma, uma questão frequen-

temente levantada é qual o significado de tais

números na repartição da riqueza disponível

para a gestão pública no Brasil. Colocando em

outras palavras, quanto a União partilha de

seus recursos próprios com os demais Entes

Federativos? Qual a magnitude dessa contri-

buição no conjunto total da Economia brasi-

leira? Pode-se ter uma ideia das respostas fa-

zendo-se algumas comparações simples.

Primeiramente, quanto representa a par-

cela das transferências fiscais da União no seu

orçamento global? Em 2014, o orçamento do

Governo Federal apresentou no final do exer-

cício uma dotação atualizada de R$ 1.198 bi-

lhões e valores pagos de R$ 953 bilhões (da-

dos do SIAFI). Comparando essas quantias

com aquelas correspondentes apresentadas

na Tabela II, chegam-se aos seguintes núme-

ros para 2014:

Em dotação atualizada, ou seja,

quanto a União planejou gastar com

transferências fiscais, a fatia a ser re-

distribuída entre os Estados, Distrito

Federal e Municípios foi de 29,1% de

suas receitas totais; e

Em valores pagos, a União efetiva-

mente entregou aos Entes Federati-

vos 28,7% do total de seus gastos.

Adicionalmente, o PIB brasileiro de 2014

(valor divulgado pelo IBGE em março de

2015) atingiu a cifra de R$ 5.521 bilhões, con-

cluindo-se daí que o Governo Federal pagou a

Estados, Distrito Federal e Municípios o cor-

respondente a 5 % da totalidade das riquezas

nacionais em 2014.

É bom lembrar que os montantes apre-

sentados para os gastos da União com trans-

ferências fiscais excluem despesas com pro-

gramas como o Bolsa Família, Minha Casa Mi-

nha Vida, com o sistema educacional (univer-

sidades e escolas federais), dentre outras, as

quais, em última análise, beneficiam, mesmo

que indiretamente, os Entes Federativos.

8 O TESOURO NACIONAL NA INTER-

NET

Uma das missões da Secretaria do Te-

souro Nacional é promover a transparência de

dados e informações sobre finanças públicas;

assim sendo, o Tesouro mantém uma página

na internet disponível para todo cidadão, bra-

sileiro ou não, que tenha acesso a um compu-

tador ligado à rede mundial.

A página inicial da STN está no link:

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/

sendo mostrada na Figura 9, onde você po-

derá navegar à vontade em busca de uma

quantidade imensa de informações.

Pertinente ao escopo desta publicação,

recomenda-se o link:

http://www.tesouro.fazenda.gov.br/transfere

ncias-constitucionais-e-legais

cuja tela está exibida na Figura 10.

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100

%

Fig. 9 – Página inicial do Tesouro Nacional.

Fig.10 – Página das Transferências Constitucionais e Legais.

Você terá acesso a notícias sobre os últi-

mos valores transferidos, a previsões de re-

passes, a cartilhas contendo informações bá-

sicas sobre as transferências fiscais da União,

a arquivos Excel (que você pode baixar em

sua máquina) com dados históricos individua-

lizados por Estado ou por Município, a de-

monstrativos das transferências das receitas

federais, dentre outras inúmeras informações.

Navegue pela página da Secretaria do Te-

souro Nacional, que você descobrirá um

mundo de dados e informações que contri-

buem para a transparência para a Sociedade

da gestão dos recursos públicos no Brasil.

ANEXO

Tabela I – Classificação das Transferências Fiscais da União.

Classe Categoria Tipo Características Exemplos

Quanto aos re-

quisitos legais*

Obrigatórias

Constitucionais

São aquelas que decorrem de mandamento constitucional, são

regulamentadas por lei e realizadas de forma automática,

ocorrendo entre Entes Federativos.

FPE, FPM, IPI-Exportação,

FUNDEB

Legais

São aquelas cuja obrigatoriedade decorre de lei específica e

regulamentação própria, ocorrendo entre Entes Federativos e

para entidades privadas sem fins lucrativos.

PNATE - Apoio ao Trans-

porte Escolar na Educação

Básica; PNAE - Apoio à

Alimentação Escolar na

Educação Básica

Discricionárias

Voluntárias

São aquelas que efetuam a entrega de recursos para Entes

Federativos a título de cooperação, auxílio ou assistência fi-

nanceira, que não decorrem de determinação constitucional

ou legal, nem sejam destinados ao Sistema Único de Saúde.

Elas exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as

partes envolvidas e, regra geral, requerem contrapartida fi-

nanceira do beneficiário.

Instrumentos legais apli-

cáveis: termo de convê-

nio, contrato de repasse

Para Organiza-

ções da Socie-

dade Civil

São aquelas efetuadas pela administração pública para organi-

zações da sociedade civil sem fins lucrativos a título de sub-

venção, auxílio e contribuição, visando a consecução de finali-

dades de interesse público. Elas exigem a celebração de um

instrumento jurídico entre as partes envolvidas.

Instrumentos legais apli-

cáveis: termo de parceria

(contratos antigos), termo

de colaboração e termo

de fomento (a partir da

Lei 13.019/2014)

Por Delegação

São aquelas efetuadas entre Entes Federativos ou a consór-

cios públicos visando a execução descentralizada de projetos e

ações públicas de responsabilidade exclusiva do concedente e

exigem a celebração de um instrumento jurídico entre as par-

tes envolvidas.

PAC - Programa de Acele-

ração do Crescimento -

execução delegada; ins-

trumento legal aplicável:

termo de compromisso

Outras - instrumentos le-

gais aplicáveis: termo de

convênio, contrato de re-

passe

* Transcrição do Relatório de Atividades do Subgrupo de Trabalho Classificação da Transferências da União, de 18 e maio de 2015.

ANEXO

Tabela I – Classificação das Transferências Fiscais da União (continuação).

Classe Categoria Tipo Características Exemplos

Quanto aos re-

quisitos legais* Discricionárias Específicas

São aquelas cujo atendimento de requisitos fiscais pelo bene-

ficiário é dispensado por lei, e normalmente estão relaciona-

das a programas essenciais de governo. Em geral, elas exi-

gem a celebração de um instrumento jurídico entre as partes

envolvidas, e a sua execução orçamentária tem caráter discri-

cionário, apesar de algumas delas serem definidas como

transferências obrigatórias ou automáticas por intermédio de

leis específicas.

SUS - Sistema Único de

Saúde; não requer instru-

mento legal

PAC - Programa de Acele-

ração de Crescimento;

instrumento legal aplicá-

vel: termo de compro-

misso

Quanto à finali-

dade

Devolutivas

São aquelas cujos recursos, ou parcela deles, são devolvidos

ao Ente Federativo em razão direta do fato gerador da receita

ocorrido em seu território.

IOF-Ouro

Redistributivas São entregues aos Entes Federativos visando à promoção do

equilíbrio socioeconômico entre eles. FPE, FPM

Compensatórias

Buscam ressarcir a perda de receita, ou parte dela, do Ente

Federativo decorrente de alguma imunidade ou isenção tribu-

tária.

IPI-Exportação

Indenizatórias

Têm por objetivo compensar financeiramente os Entes Federa-

tivos por prejuízos causados por impactos ambientais e polui-

ção ocorridos em seus territórios, decorrentes da exploração

de recursos minerais.

Royalties - Petróleo e Gás

Natural (ANP)

Mantenedoras Têm por objetivo financiar políticas públicas essenciais ou cus-

tear despesas públicas específicas. FUNDEB, SUS

Quanto à aplica-

ção de recursos

Vinculadas

São aquelas cujos recursos estão condicionados à aplicação

em áreas específicas, como saúde, educação, infraestrutura,

programa de trabalho, etc.

Discricionárias, Mantene-

doras, FUNDEB

Desvinculadas São aquelas que podem ser usadas livremente pelo ente be-

neficiário em qualquer tipo de despesa orçamentária. FPE, FPM

* Transcrição do Relatório de Atividades do Subgrupo de Trabalho Classificação da Transferências da União, de 18 e maio de 2015.