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IX ENABED – “Forças Armadas e Sociedade Civil: Atores e Agendas da Defesa
Nacional no Século XXI”
Universidade Federal de Santa Catarina
AT1 - Ciência, Tecnologia, Indústria e Gestão de Defesa
REESTRUTURAÇÃO DO COMPLEXO MILITAR INDUSTRIAL ESTADUNIDENSE
NO PÓS-GUERRA FRIA: A POLÍTICA DE FUSÕES E AQUISIÇÕES DE CLINTON
Helena Marcon Terres
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
Florianópolis, SC
1
Resumo: O artigo proposto tem o intuito de compreender o processo de reestruturação do Complexo
Militar Industrial (CMI) estadunidense quando do término da Guerra Fria. Especificamente, o esforço
de pesquisa busca relacionar a mudança evidente na Base Industrial de Defesa na época,
especialmente após a gestão de Bill Clinton (1993-2001), com as dinâmicas assumidas pelo CMI. Para
tal, vale-se de esforço analítico-descritivo composto por dois momentos: (i) a avaliação dos impactos
do corte nos gastos em defesa na Base Industrial e em pessoal envolvido em defesa imediatamente
após o término da Guerra; e (ii) o estudo do papel da Política de Fusões e Aquisições de Bill Clinton na
concentração industrial, em relações político econômicas vigente no CMI e na economia de defesa.
Parte-se da ideia de que o Complexo é uma estrutura que teria nascido após a Segunda Guerra
Mundial, quando do desenvolvimento de uma Base Industrial de Defesa nos EUA. O surgimento de
uma indústria de armamentos que operava mesmo em tempos de paz no país é um fenômeno
comumente associado ao advento da Guerra Fria. A ameaça comunista teria assegurado a manutenção
de um “Arsenal da Democracia” atuante e em expansão. Contudo, mesmo com o colapso da União
Soviética o CMI permaneceu como uma estrutura influente na sociedade estadunidense. Nesse ínterim,
tal estrutura teria passado por importantes mudanças, especialmente no que tange a sua Base
Industrial, o que influenciou seus rumos desde então. Com a pesquisa, espera-se apreender não
somente o processo que viabilizou a subsistência e reestruturação do Complexo Militar Industrial nos
Estados Unidos, como avaliar sua evolução em meados nos anos 1990, e os impactos de sua
reestruturação na própria gestão de defesa nos Estados Unidos.
1. Introdução
Uma série de autores avaliam o Complexo Militar Industrial1 (CMI) estadunidense
como sendo hoje uma estrutura rígida e descolada dos interesses nacionais (COOK, 1996;
HOSSEIN-ZADEH, 2006; LEDBETTER, 2009, WEBER, 2011). Grande parte das análises
compreende esse processo como resultado da evolução da Base Industrial de Defesa2 (BID).
A BID teria engendrado importantes relações sociais, e conformado um sistema político
econômico mais amplo – envolvendo as empresas produtoras de armamentos, o Estado e
suas agências, e importantes instituições de pesquisa e desenvolvimento tecnológico
(ALMEIDA, 2013; GANSLER, 2011; WATTS, 2008).
O “Arsenal da Democracia3” erigiu-se a partir da conversão industrial induzida pelo 32º
presidente estadunidense, F. D. Roosevelt (1933-1945), durante a Segunda Guerra Mundial.
Essa indústria subsistiu mesmo após o fim da disputa com a URSS, que justificara a
1 O termo Complexo Militar Industrial foi cunhado pelo presidente Dwight Eisenhower, em seu discurso de despedida na noite de 17 de janeiro de 1961. O presidente apareceu diante das câmeras da televisão para proferir sua mensagem de despedida à presidência para o povo americano. Dentre suas frases, Einsenhower afirmou que os EUA teriam sido obrigados a criar uma indústria armamentista de proporções muito vastas. Assim, na visão do ex-presidente, a influência do CMI teria alcançado toda a sociedade, em todas as esferas sociais – econômica, política e mesmo espiritual – o que trazia, segundo ele, graves implicações (COOK, 1996, p. 7-8). 2 Aqui entende-se Base Industrial de Defesa como uma indústria permanentemente dedicada à construção de armamentos e seus componentes (GANSLER, 2011, WATTS, 2008) 3 O termo “Arsenal da Democracia foi consagrado em um discurso de F. Delano Roosevelt (1933-1945), em dezembro de 1940, e se referia ao papel da produção bélica estadunidense (GANSLER, 2011, p. 360). Nessa formulação, seriam as próprias fábricas norte-americanas que afiançariam as liberdades e a democracias mundiais – o que dava o tom ético e moral à ampliação sem precedentes da produção bélica no país.
2
manutenção de elevado orçamento de defesa por mais de cinquenta anos4. Importantes
análises apontam como principais problemas de sua evolução desde então: a ineficiência, a
pouca flexibilidade e a baixa capacidade de resposta industrial (GANSLER, 2011; WATTS,
2008; WEBER, 2011).
É comum encontrar argumentos que apontam como centrais para a conformação
deste quadro as políticas de promoção da indústria de defesa de Ronald Reagan (1981-1989),
conhecidas por Reagan’s Buildup. Essas análises dão como evidências, dentre outros fatores,
os escândalos de corrupção que dos anos 19805, e o início da aceleração da concentração
evidenciada na indústria bélica no período (HARTUNG, 2011; HOSSEIN-ZALEH, 2006;
WATTS, 2008).
Sem a pretensão de refutar estes estudos, e reconhecendo sua importância para o
debate, o presente trabalho busca avaliar mais detalhadamente um momento posterior,
relativamente pouco analisado nas Relações internacionais e nos Estudos Estratégicos: a
gestão de defesa de Bill Clinton (1993-2001). Acredita-se que os efeitos de sua política de
promoção às fusões e aquisições na indústria de defesa são fundamentais para entender os
rumos e as proporções assumidos atualmente pela BID e pelo CMI.
Clinton assumiu a presidência em meio a um dos maiores cortes orçamentários do
Departamento de Defesa (Department of Defense, DoD). Após décadas de estímulos e
proteção, a indústria bélica teve de se reestruturar e adaptar às novas condições do mercado.
O caráter cíclico das aquisições militares foi característica de toda a Guerra Fria: houve picos
orçamentários em momentos específicos (como as Guerras da Coreia e do Vietnã, e a gestão
de Reagan), e declives posteriores. Contudo, acreditava-se que os cortes dos anos 1990
seriam profundos, estruturais, e até mesmo permanentes, dado o colapso da União Soviética
(WEBER, 2011, p. 72).
O desaparecimento do “inimigo comunista” mudou fundamentalmente a segurança
internacional, e alterou o ambiente e a estrutura na qual a indústria de defesa dos EUA havia
operado por anos. Isso provocou intensos debates dentro dos órgãos deliberativos de defesa
4 Deve-se admitir, contudo, que mesmo durante a Guerra Fria (1945-1991) houve importantes variações em termos de orçamento e tamanho da indústria. Mas é inegável que os gastos tenham se mantido elevados em comparação aos anos anteriores. 5 A política de Reagan de a ampliação dos gastos ficou famosa, também, pela série de escândalos de fraudes, abusos e corrupção nos contratos de aquisição de sistemas militares na década de 1980, amplamente divulgados na imprensa. Um dos casos mais famosos envolveu contratos da Lockheed que incluíam o superfaturamento de assentos e cafeteiras. Além desse caso esdrúxulo, houve inúmeros outros envolvendo fraudes na contabilidade dos fornecedores, e aquisições irregulares envolvendo peças de reposição e até mesmo itens comerciais. Em resposta, o Congresso criou a Blue Ribbin Commission on Defense Management, posteriormente conhecida por Packard Commission, órgão que passou a investigar possíveis desvios nos processos aquisitivos do DoD dos Estados Unidos. Essa comissão fez uma série de recomendações sobre mudanças estruturais necessárias, que passaram a vigorar a partir do Goldwater-Nichols Act de 1986 (GASNLER, 2011, p. 29-30; HARTUNG, 2011, p. 136).
3
do país. Nesse ínterim, a gestão Clinton elaborou um conjunto de medidas para fazer frente
aos efeitos degenerativos dos cortes orçamentários, que afetaram não somente as empresas,
mas também o emprego e as comunidades dependentes da indústria de defesa. Acredita-se
que os resultados desses programas tenham provocado um grau de concentração industrial
sem precedentes na BID, reduzindo-se sensivelmente a capacidade de gestão de defesa nas
próximas décadas.
A pesquisa propõe-se, então, a analisar o processo de reestruturação do Complexo
Militar Industrial estadunidense quando do término da Guerra Fria. Especificamente, busca
relacionar a transformação evidente na Base Industrial de Defesa, a partir da gestão de Bill
Clinton (1993-2001), com as dinâmicas assumidas pelo CMI. Para tal, vale-se de esforço
analítico-descritivo composto por dois momentos: (i) a avaliação dos impactos do corte nos
gastos em defesa na Base Industrial e em pessoal envolvido em defesa imediatamente após
o término da Guerra; e (ii) o estudo do papel da Política de Fusões e Aquisições de Bill Clinton
na concentração industrial, em relações político econômicas vigente no CMI e na economia
de defesa.
2. Fim da Guerra Fria: os cortes em defesa
O término da Guerra Fria implicou significativa redução no orçamento de defesa dos
Estados Unidos. Com a queda do Muro de Berlim, e, especialmente, após a desestruturação
da União Soviética, os gastos do governo com a indústria bélica despencaram.
Figura 1
Orçamento de Defesa Nacional. Elaboração própria a partir dos dados de KOSIAK, 2008, p. 5
Após atingir um pico orçamentário em 1985, devido à política de incentivo à indústria de
defesa de Ronald Regan, os gastos iniciaram uma queda suave em 1987, a qual acentuou-
se a partir de 1991 (WALTON e ROCKOFF, 2014 p. 498).
$0
$100
$200
$300
$400
$500
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$700
1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005
Orçamento de Defesa Nacional por Ano Fiscalbilhões de dólares de 2009
Orçamento de Defesa Nacional
4
A redução fez-se sentir na Base Industrial de Defesa especialmente devido à natureza
do corte: a conta do DoD mais afetada foi a de Aquisições (Procurement), sofrendo uma queda
de cerca de 60% (GANSLER, 2011, p. 12; WEBER, 2011, p.72). Barry Watts, em sua análise
sobre a evolução da BID estadunidense, chamou a década de 1990 de “férias do procurement”
(WATTS, 2008, p. 28).
Figura 2
Elaboração própria a partir dos dados de KOSIAK, 2008, p. 7
Se analisadas conjuntamente as contas “Aquisições” e “Pesquisa, Desenvolvimento, Testes
e Avaliação”6, percebe-se que os investimentos produtivos do Departamento de Defesa
tiveram declínio real de cerca de 51% entre 1985 e 1998. Pode-se afirmar, portanto, que a
indústria bélica enfrentava a redução mais significativa dos gastos desde o fim da Segunda
Guerra Mundial (DEHOFF, DOWDY e NIEHAUS, 2013, p. 4).
Paralelamente, o período evidenciou a ampliação dos custos unitários dos sistemas
de defesa, uma vez que incorporavam a evolução tecnológica impulsionada pelos governos
Carter e Reagan. De tal modo, entre 1990 e 1999 reduziu-se o número de grandes sistemas
demandados pelo Pentágono. As quantidades de aviões produzidas no país caíram 69%,
enquanto seu preço unitário aumentou 32%; a quantidade de navios/embarcações caiu 84%
e seu preço aumentou cerca de 50%; e veículos blindados tiveram suas quantidades
reduzidas em 90%, enquanto seu preço unitário subiu 54% (GANSLER, 2011, p. 31). Foi,
portanto, um momento de espiral decrescente: o orçamento foi reduzido, a tecnologia evoluía,
os equipamentos se tornavam velhos e com alto custo de manutenção e os novos sistemas
estavam cada vez mais caros. A tabela a seguir busca ilustrar a significativa queda na
6 “Research, Development, Testing, and Evaluation” (RDT & E) é uma das contas do Departamento de
Defesa. Juntamente à conta de Aquisições, é responsável pela maior parte dos investimentos produtivos em defesa.
$0
$50
$100
$150
$200
1985 1990 1993 1994 1995 1996 1997
Orçamento do Departamento de Defesa em Aquisições bilhões de dólares de 2007
Procurement
5
aquisição de unidades desses grandes sistemas, desde o auge orçamentário de 1985,
passando pelo fim da Guerra Fria, até meados do governo Clinton.
Aquisições de Grandes Sistemas 1985-1995
1985 1990 1995
Navios 29 unid. 20 unid. 6 unid.
Aeronaves 943 unid. 511 unid. 127 unid.
Veículos Blindados 720 unid. 448 unid. 0 unid.
Figura 3
Elaboração própria a partir dos dados de GANSLER, 2011, p. 31
Ainda, no começo dos anos 1990, a bolsa de valores refletiu esses fatores adversos e
registrou a queda abrupta dos preços das ações das empresas de defesa dos Estados Unidos
(DEHOFF, DOWDY e NIEHAUS, 2013, p. 3). Assim, a BID teve de fazer frente às novas
condições do mercado, de modo que o período é marcado pela reorganização da produção
militar no país.
Inicialmente, todas as empresas do ramo adotaram estratégias de adaptação,
buscando livrar-se das capacidades excessivas a partir de cortes em instalações e pessoal.
Diversas firmas fecharam linhas e plantas de produção, e houve uma onda de demissões de
trabalhadores ligados direta e indiretamente à defesa nacional (GANSLER, 2011; WATTS,
2008; WEBER, 2011).
Figura 4
Elaboração própria a partir dos dados de GANSLER, 2011, p. 11
Assim, entre 1987, quando do início dos cortes orçamentários, até 1996, cerca de um milhão
e meio de postos de trabalhos no setor desapareceram. O impacto sobre o emprego afetou
mais as pequenas empresas, muitas das quais tiveram de liquidar suas operações em defesa
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1 9 7 7 1 9 8 7 1 9 9 6
Nº
DE
PES
SOA
S EM
PR
EGA
DA
S
Emprego na Indústr ia de Defesa Norte -Americana1977-1996
Diretamente Relacionados Indiretamente Relacionados Total
6
e abandonar o ramo (GANSLER, 2011 p. 11). A perda de importantes contratos obrigou
empresas menores e menos especializada a desligarem suas linhas de produção bélica, e
rapidamente diversificarem a produção7 (WEBER, 2011, p. 75).
Empresas mais robustas tiveram uma variação relativamente menor no número de
empregados, e puderam manter grande parte de suas linhas produtivas (GAO, 1995a, p.33).
Figura 5
Elaboração própria a partir dos dados de GAO, 1995a, p. 33.
Quatro das seis maiores fornecedoras (na época) de materiais bélicos apresentaram pouca
variação no número de empregos quando do começo dos anos 1990 – é o caso de Raytheon,
Martin Marietta, Northrop e Lockheed. McDonnell Douglas e General Dynamics, por outro
lado, tiveram cortes significativos já nesse período8 (GAO, 1995a, p. 33).
Por fim, o fechamento de instalações, e a migração de empresas em busca da redução
dos custos de produção afetou diretamente regiões dependentes da produção bélica9.
7 Se por um lado, pequenas empresas abandonaram o setor, por outro, empresas de médio porte que
não lograram se manter no setor acabaram vendendo suas principais unidades de produção para a defesa. Foi o caso de General Electric, Unisys, IBM, Honeywell e Westinghouse (WEBER, 2011, p. 76). 8 O gráfico acima vale-se dos dados até 1992, uma vez que em 1993, as principais empresas do ramo passaram por um intenso processo de consolidação. A onda de fusões e incorporações que se seguiu levou ao surgimento de novos arranjos produtivos – tema da seção seguinte do presente trabalho – o que impossibilita a comparação do nível de emprego por empresas no período posterior. 9 Na regiões mais severamente afetadas, as perdas foram mais pronunciados e problemáticas devido ao desaparecimento geral do emprego industrial. Os gastos com defesa serviram, nos EUA, como uma política em prol do desenvolvimento regional, que delineava a paisagem com enclaves de produção especializada e corredores de alta tecnologia, estimulando o crescimento econômico. Os anos 1990 vivenciaram a migração da indústria de defesa em busca de terras mais baratas, mão de obra menos sindicalizada e melhores condições fiscais (SAXENIAN 1995; WEBER, 2011).
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20.000
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1989 1990 1991 1992
Total de Empregadosnas Seis Maiores Fornecedoras de Defesa, 1989-92
McDonnell Douglas Lockheed Martin Marietta
Raytheon Northrop General Dynamics
7
Durante este período, por exemplo, Grumman, Lockheed, e Hughes moveram suas operações
do Sul da Califórnia e do nordeste dos EUA, para sudeste e norte do país (região de Rocky
Mountain) em busca de salários mais baixos, menos sindicatos, impostos reduzidos e
menores regulações (WEBER, 2011, p. 79). Algumas regiões perderam importantes
instalações e, consequentemente, tiveram reduzida sua dinamicidade comercial, produtiva e
fiscal.
Não se pode negar, portanto, que o fim da disputa com a União Soviética impactou
sensivelmente a Base Industrial de Defesa dos Estados Unidos: os efeitos se fizeram sentir
no orçamento de defesa (afetando notavelmente o investimento produtivo); na demanda por
sistemas; no emprego relacionado à defesa nacional; e na distribuição regional da produção.
A próxima seção analisa como a administração Clinton respondeu a esses desafios. Busca-
se compreender as consequências de sua gestão para o Complexo Militar Industrial. Suas
políticas para a indústria bélica impactaram profundamente a estrutura do CMI, levando à alta
concentração industrial, a relações político econômicas mais estreitas entre o Pentágono e a
BID, e dificultando a própria gestão de defesa nas próximas décadas.
3. O Governo Clinton: a reestruturação do Complexo Militar Industrial
O presidente Bill Clinton e sua equipe pretendiam empreender uma reforma que
reduzisse significativamente os custos dos contratos do Pentágono, sem que os EUA
perdesse superioridade tecnológica militar. Paralelamente, remodelava-se a estrutura das
Forças do país10. Contudo, o programa, conhecido por Bottom-up Review, não obteve sucesso
(LARSON, ORLETSKY e LEUSCHNER, 2001; WEBER, 2011). Os esforços para reduzir
os preços dos sistemas de defesa foram temperados pelas pressões para salvaguardar as
empresas enfraquecidas e manter a produção dos sistemas desenvolvidos nas décadas
anteriores. O resultado de sua política transformaria definitivamente a estrutura de mercado
da indústria de defesa estadunidense, e seus efeitos se fazem ainda presentes. Antes mesmo
do fim de sua gestão, e anos antes dos ataques de 11 de setembro, o orçamento de defesa
retornaria a ascender, frente a uma BID menos eficiente e flexível (GANSLER, 2011; KORB,
1996; WEBER, 2011).
3.1 Respostas de Clinton: as iniciativas em diversas frentes do CMI
A política de incentivo às fusões e aquisições, foco desse trabalho, foi o aspecto
predominante de um conjunto de medidas, explicitadas no Defense Authorization Act, de
10 Não é escopo da pesquisa analisar a proposta de Força contida nas discussões da gestão Clinton Vale dizer que o modelo de Força adotado pelo país já estava em discussão desde a administração Bush. Para mais informações: LARSON, ORLETSKY e LEUSCHNER, 2001, p. 49-56.
8
1993, que visavam responder aos desafios impostos pela redução orçamentária. Para além
desta política, podem ser elencadas outras quatro iniciativas: (A) promoção de
desenvolvimento de tecnologia dual, (B) ajuste das comunidades locais (C) apoio à reciclagem
de trabalhadores, e (D) incentivo às vendas militares estrangeiras. À exceção da última, as
demais iniciativas apresentaram resultados incipientes. A política de apoio à consolidação
industrial será vista com maiores detalhes na próxima subseção, as demais, serão
brevemente apresentadas aqui.
A) Promoção de desenvolvimento tecnológico de uso dual. Essa iniciativa visava dar um
viés mais comercial às empresas de defesa, para que suas vendas não dependessem
estritamente das demandas do Pentágono. Nesse sentido, o Technology
Reinvestment Project (TRP) foi criado, e, a despeito de alguns avanços11, em 1994
suas verbas foram reduzidas pelo Congresso (WEBER, 2011, p. 93). E, como vimos
anteriormente, a conta do DoD em Pesquisa, Desenvolvimento, Testes e Avaliação
manteve-se decrescente no período.
B) Ajuste das comunidades locais. Foram criadas duas agências para auxiliar os
governos locais no planejamento e na implementação de políticas econômicas que
diversificassem as atividades produtivas das regiões que sofreram com o fechamento
de fábricas e instalações militares, ou com a redução dos contratos de defesa. Foram
o Office of Economic Adjustment (OEA) e a Economic Development Administration
(EDA). Contudo, seus orçamentos eram muito reduzidos e não lograram responder
adequadamente à escala dos problemas. A grande maioria dos projetos não
conseguiu reorientar a economia, e alguns estados e municípios desenvolveram seus
próprios programas de ajuste local12 (WEBER, 2011, p.95-97).
C) Apoio à reciclagem de trabalhadores. O principal programa federal destinado a auxiliar
trabalhadores deslocados foi o Economic Dislocation and Worker Adjustment
Assistance Act (EDWAA). Esse programa destinava fundos aos estados para
encaminhar trabalhadores do setor de defesa a outras atividades. Sua pouca eficácia
se deveu, dentre outros aspectos, aos difíceis requisitos de elegibilidade: os estados
deveriam conter empresas que enfrentassem uma perda de 80% da força de trabalho
como resultado dos cortes na defesa para receber os fundos. Assim, a maioria dos
trabalhadores teve de custear por si sua reciclagem no mercado de trabalho, e
enfrentar as barreiras de reinserção (WEBER, 2011, p. 95).
11 Como a ampliação do uso civil do GPS. 12 O governo de Connecticut, por exemplo, reuniu empresas locais e estabeleceu um fundo para a diversificação da produção. Também aprovou isenções ficais para pesquisa e desenvolvimento, para o investimento de capital e para a criação de emprego (WEBER, 2011, p. 97).
9
D) Incentivo às vendas militares estrangeiras. Uma estratégia amplamente utilizada pelas
empresas de defesa para fazer frente à redução da demanda doméstica nos anos
1990 foi a inserção no mercado internacional. O governo de Clinton, através do Export
Administration Act, reduziu barreiras comerciais e, por outro lado, ampliou a oferta de
crédito para a exportação via Export-Import Bank. O Office of Strategic Industries (OSI)
também foi incluído nessa política, promovendo a isenção de taxas alfandegárias,
provendo assistência em marketing, e financiando fabricantes de subsistemas e
componentes de defesa (WEBER, 2011, p. 93-94). Essa política, ao contrário das
demais, teve importantes resultados. Entre 1987 a 1993, as vendas militares
estrangeiras anuais dos EUA cresceram de 6,5 bilhões para 32 bilhões de dólares. Em
fins de 1993, os EUA haviam capturado 70% do mercado de vendas militares
estrangeiras, tornando-se líderes mundiais nesse quesito (GANSLER, 2011, p. 43).
Esse conjunto de políticas refletiam as pressões político econômicas do CMI para
a manutenção do Arsenal da Democracia: centros de pesquisa e desenvolvimento
lutavam pela proteção de seus projetos; comunidades locais advogavam junto de seus
representantes parlamentares a retenção das plantas produtivas; sindicatos lutavam
pela garantia de postos de trabalho com salários compatíveis àqueles proporcionados
pela indústria de defesa; e empresários pressionavam pela manutenção de suas
vendas. De todas as iniciativas acima, o estímulo à projeção no mercado internacional
foi a que teve mais êxito. A venda ao exterior viabilizou, ainda, a manutenção da
produção de sistemas considerados ineficientes no mercado doméstico, perpetuando-
se linhas produtivas que, sem essa medida, seriam interrompidas (GANSLER, 2011,
p. 43; WEBER, 2011, p. 94).
3.2 Apoio à Consolidação Industrial: a política de fusões e aquisições
A consolidação da BID, a partir de estabelecimento da indústria de defesa como um
setor diferenciado na economia estadunidense, deu-se ainda na Guerra Fria. Já nos anos
1960, houve movimentos de fusão e incorporação de empresas no setor, e em meados dos
anos 1980, as maiores fornecedoras do Pentágono eram empresas essencialmente
produtoras de materiais de defesa13. Desde o Reagan’s Buildup, a concentração industrial se
acentuou, mas o impulso mais forte para a redução do número de fornecedoras de defesa
veio com a eleição do presidente Clinton (GANSLER, 2011, p. 32; WATTS, 2008, p. 30).
Após a queda abrupta do orçamento de defesa, a administração Clinton passou a
incentivar movimentos de fusão e aquisição de empresas do setor. Em 1993, o então
Subsecretário de Defesa, William Perry (que substituiria o Secretário de Defesa, Leslie Aspin,
13 Ou seja, já havia certo grau de especialização e
10
em 1994), reuniu-se com os diretores executivos das principais empresas de defesa, no que
foi chamada “A Última Ceia” (“The Last Supper”). No encontro, acordou-se a necessidade de
reestruturação do setor. Negociou-se, ainda, em que termos se daria o apoio do governo para
salvaguardar os interesses do setor: o Pentágono subsidiaria as atividades de fusões e
aquisições, reembolsando custos elegíveis incorridos durante a reestruturação (WEBER,
2011, p. 91; WATTS, 2008, p. 32).
O Federal Acquisition Regulations (FAR) foi o órgão responsável por avaliar a
elegibilidades dos custos, elencados por Perry como sendo: custos em demissões,
decorrentes da necessidade de pagamentos antecipados, do fechamento de plantas e de
transporte de equipamentos e instalações, dentre outros. As duas únicas exigências eram que
as empresas demonstrassem que isso (1) reduziria posteriormente os gastos do governo, ou
seja, que levaria a maior eficiência no setor e menores valores dos contratos subsequentes;
e (2) preservava a capacidade de defesa nacional. Essas diretivas foram formalizadas na
forma da lei no mesmo ano (GAO, 1995b).
A intenção do governo era de viabilizar que os cortes não prejudicassem as
capacidades estadunidenses, mas reduzissem a redundância produtiva (linhas de montagem
duplicadas), e o excesso de emprego no setor (estabelecendo-se sedes com equipes
menores). Acreditava-se que, assim, os preços dos contratos de defesa cairiam, e isso
aliviaria as Contas do Governo. Nesse contexto, as tradicionais Leis Antitruste do país foram
interpretadas com indulgência para viabilizar as atividade de fusões14 (WEBER, 2011, p. 91).
Somente um pequeno número de projetos (17 pedidos de 11 empresas entre 1993 e
1997) preencheram os critérios de elegibilidade, mas o Pentágono assistiu muitas outras
operações de compra e venda de firmas de defesa no período. Reembolsou-se a Martin
Marietta, por exemplo, em 100 milhões de dólares, para ajudá-la em sua compra de 208
milhões de dólares da planta de foguetes da General Dynamics baseada em San Diego,
mesmo sem a apresentação formal de justificativa pela empresa. Da mesma forma, o
Pentágono concordou em pagar 132,5 milhões de dólares à Hughes Aircraft e também
subsidiou operação de 366,1 milhões de dólares para a aquisição de operações de mísseis
da General Dynamics15 (GAO, 1996).
Baseando-se na política de Clinton, o setor não só não diversificou a produção e
investiu mais em linhas comerciais, como especializou-se ainda mais em defesa. Houve uma
14 Das megafusões solicitadas, os Departamentos de Defesa e de Justiça apenas impediram a General Dynamics de comprar as instalações da Newport News Shipbuilding; e barraram a intenção de fusão entre Lockheed Martin e Northrop Grumman (GANSLER, 2011, p. 37). As demais grandes fusões são ilustradas a seguir, na Figura 6. 15 O próprio Willian Perry esforçou-se para desmantelar regulamentações antitruste. O Pentágono e Department of Justice aprovaram a maioria das fusões e aquisições e subscreveram os custos das empresas (WEBER, 2011, p. 98)
11
onda de megafusões entre 1994 e 1996, e o resultado da compra e venda de ações foi o
surgimento de poucas e grandes empresas na BID. As maiores fusões e aquisições se deram
por cinco principais empresas, que absorveram mais de 50 outras fornecedoras do
Pentágono: Lockheed Martin, Boeing, Raytheon, Northrop Grumman, e General Dynamics
(GANSLER, 2011, p.31-33; GHOLZ, SAPOLSKY, 1999; WEBER, 2011, p. 71).
Figura 6
Elaboração própria a partir de GANSLER, 2011, p.33
13
Foram movimentos de integração tanto horizontais16 (como a fusão entre a McDonald
Douglas e a Boeing na indústria de aeronaves), como verticais17 (como a aquisição da Loral
pela Lockheed). Dentro de uma década, as principais firmas de defesa haviam sido
consolidados em um grupo de empresas dominantes. Jacques Gansler denomina o período
de “orgia das consolidações” (GANSLER, 2011, p. 34). Isso deu às empresas de defesa várias
possibilidades de escolhas estratégicas: importante estoque de capital, maior poder de
mercado e grandes economias de escala.
Figura 7
Elaboração própria a partir dos dados de DEHOFF, DOWDY e NIEHAUS 2013, p. 6
Como resultado, o mercado de defesa tornou-se extremamente concentrado. No
começo da década, os 10 principais fornecedores de defesa eram responsáveis por 39% das
receitas produzidas no setor. No final da década, eles já representavam 60% - e essa
tendência se acentuou na última década (DEHOFF, DOWDY e NIEHAUS, 2013, p.4-6). O
número de firmas foi reduzido para apenas duas ou três grandes firmas em cada área crítica
para a defesa, o que ampliou a dependência do Pentágono em relação às poucas empresas
restantes (GANSLER, 2011, p. 37).
A inexistência de mecanismos que direcionassem e coordenassem as fusões de
acordo com os interesses nacionais; e as respostas permissivas do Estado aos movimentos
de compra e venda das ações pelas empresas de defesa, com subsídio ativo do governo,
geraram uma série de implicações:
A) As atividades de fusões e aquisições ficaram à mercê dos interesses privados e
das alterações do mercado financeiro. Como as ações estavam desvalorizadas no
início dos anos 1990 e se valorizariam exponencialmente após o 11 de Setembro,
16 Entre empresas concorrentes, produtoras de sistemas de defesa iguais ou semelhantes. 17 Em que empresas compraram fornecedoras de peças e componentes, ou até mesmo linhas de produção que antes não faziam parte de seu portfólio.
1 9 9 0 2 0 0 0
6140
3960
Concentração no Setor De Defesa% da recei ta tota l do setor
10 PrincipaisFornecedores
Próximos 90
14
esses grandes conglomerados se beneficiaram duplamente da política de
consolidação industrial. Compraram ações a preços reduzidos, valendo-se, ainda,
dos subsídios governamentais, e tiveram suas ações extremamente valorizadas
nos anos 2000 (DEHOFF, DOWDY e NIEHAUS, 2013).
B) A dependência do Pentágono em relação à BID se acentuou. Como restaram
poucas empresas em cada setor da indústria de defesa, o Pentágono precisa, hoje,
manter suas operações rentáveis, para não correr o risco de perder a produção
inteira de áreas críticas para a defesa nacional (WEBER, 2011).
C) A redução do grau de concorrência da indústria de defesa dos Estados Unidos
levou à estruturação de um mercado em que os jogadores são capazes de exercer
sua posição de quase-monopólio para pressionar o Estado para contratos
adicionais a preços mais elevados (SAPOLSKY e GHOLZ, 1996). Isso pode
explicar a elevação dos gastos em defesa antes mesmo da administração de
George W. Bush, e pode levar à alocação ineficiente de recursos (CUSTERS,
2009; WEBER, 2011).
D) A inexistência de um planejamento industrial que conduzisse os reorganização do
setor acabou levando ao enfraquecimento do controle Base Industrial de Defesa
pelo Estado (GANSLER, 2011; WATTS, 2008). O resultado foi maiores
especialização e concentração industrial, em vez das pretendidas redução de
custos e diversificação da produção. Sob a administração Clinton, a reestruturação
foi, em grande medida, voluntária e descoordenada, determinada em última
instância pelos acionistas e empresários da defesa (WEBER, 2011).
E) As demissões e o deslocamento das instalações para regiões com menores
legislações trabalhistas e custos fiscais levou a uma verdadeira redistribuição de
renda em prol dos empresários. Essa realidade se deu, também, devido ao
fracasso das iniciativas governamentais para a adaptação da força de trabalho e
das comunidades locais. O CMI que se estabeleceu desde então tem
proporcionado menores ganhos sociais e transbordamentos positivos para a
sociedade norte-americana (HOSSEIN-ZADEH, 2006).
4. Considerações Finais
O trabalho buscou contribuir para o debate sobre o Complexo Militar Industrial
estadunidense pós-Guerra Fria. Nesse sentido, procurou analisar mais detalhadamente um
objeto pouco estudado nas Relações Internacionais e nos Estudos Estratégicos: o papel da
Política de Fusões e Aquisições de Clinton para a gestão de defesa dos Estados Unidos.
Compreender o processo de reestruturação do CMI na administração Clinton é essencial para
15
entender as características assumidas por tal estrutura nos anos seguintes, e, por
consequência, as dificuldades encontradas hoje na indústria de defesa.
O governo Clinton teve de enfrentar significativa redução do investimento do DoD após
a queda do Muro de Berlim e a desestruturação da União Soviética. Os cortes, nos anos 1990,
nas contas de “Aquisições” e “Pesquisa, Desenvolvimento, Testes e Avaliação” tiveram
impactos profundos em diversas frentes do Complexo Militar Industrial: perda de mais de um
milhão e meio de postos de trabalho relacionados direta ou indiretamente com defesa
nacional; depressão econômica em regiões dependentes da produção bélica; e redução
significativa na unidades demandadas de sistemas de defesa. Dada a conjuntura, que
combinou o encarecimento dos preços unitários dos sistemas e os cortes orçamentários, a
BID teve de adotar estratégias de adaptação.
Nesse sentido, a administração Clinton anunciou, em 1993, um conjunto de reformas
a fim de diversificar a produção das empresas e promover um viés mais comercial ao setor;
reduzir os custos dos contratos de defesa; e auxiliar na adaptação de trabalhadores e
comunidades locais. No entanto, a Bottom-up Review não logrou desenvolver um
planejamento industrial integrado, que guiasse a reestruturação da Base Industrial de Defesa
de acordo com tais objetivos.
Sua gestão ancorou-se, em última análise, no subsídio aos movimentos de fusão e
aquisições, e na promoção das vendas militares estrangeiras de sistemas e componentes
militares. As demais iniciativas (especialmente aquelas referentes ao ajuste das comunidades
locais e ao apoio à reciclagem de trabalhadores) tiveram resultados incipientes. Assim, a Base
Industrial de Defesa erigida da reestruturação pós-Guerra Fria configurou-se em um conjunto
de poucos conglomerados produtivos com grande poder de mercado, e com menores
transbordamentos positivos à sociedade estadunidense.
Dentro da indústria de defesa, as menores empresas foram as mais atingidas, tendo
de fechar suas plantas produtivas e abandonar o setor. As médias e grandes empresas, por
sua vez, foram imersas em uma onda de megafusões que se estendeu por toda a década.
Cinco principais fornecedoras ascenderam desse processo, absorvendo mais de 50 outras
firmas na época: Lockheed Martin, Boeing, Raytheon, Northrop Grumman, e General
Dynamics. Essas empresas se beneficiaram duplamente da oscilação financeira da Bolsa de
Valores: compraram empresas de defesa com ações desvalorizados, e tiveram apreciadas as
cotações de suas ações na próxima década – especialmente após os ataques de 11 de
setembro de 2001. Ainda, grande parte dos custos da concentração industrial foi absorvido
pelo Estado, dentro da política de reembolso de Clinton e seu Secretário de Defesa, William
Perry.
16
Dada a redução do número de firmas por áreas críticas à defesa nacional, o Pentágono
viu-se mais dependente das empresas restantes, tendo de assegurar sua rentabilidade para
não correr o risco de perder a produção de sistemas essenciais. Isso conduziu à alocação
ineficiente dos recursos do Pentágono, e a investimentos pouco condizentes com as
necessidades da Política Externa e de Segurança dos EUA. De modo semelhante, o mercado
de defesa pós-Clinton, constitui-se de atores com maiores poderes político econômicos, que
podem pressionar o Estado para contratos adicionais a preços mais elevados.
Assim, o CMI pós-Guerra Fria descolou-se dos interesses nacionais – seja da
promoção de desenvolvimento socioeconômico (via geração de emprego e renda); seja da
produção de sistemas eficientes, baratos, e consoantes às necessidades do DoD. O processo
que conduziu o Arsenal da Democracia, construído no governo Roosevelt como um setor
dinâmico capaz de impulsionar a economia, à uma estrutura rígida, ineficiente e amplamente
criticada deve-se, em grande medida, à reestruturação evidenciada no governo Clinton.
Compreendê-la é essencial para a inserção no debate atual sobre a gestão de defesa. A
análise, ainda, diz respeito ao papel dos Estados Unidos no mundo – uma vez que a BID e o
CMI ancoram a atuação da potência no Sistema Internacional, sua estratégia de inserção, e
seu envolvimento nas diferentes regiões do globo18.
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DEHOFF, Kevin; John DOWDY e John NIEHAUS. Managing a downturn: How the US
defense industry can learn from its pastn. McKinsey & Company, 2013. Disponível em:
18 O artigo é um primeiro esforço dentro de meu projeto de Mestrado no Programa de Estudos Estratégicos Internacionais (UFRGS), na linha Economia Política Internacional. Nele, busca-se relacionar a evolução do Complexo Militar Industrial dos EUA, desde o fim da Guerra Fria até os dias atuais, com a evolução de sua Grande Estratégia.
17
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