Reforma do aparelho de Estado no Brasil: uma comparação ...

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 Reforma do aparelho de Estado no Brasil: uma comparação entre as propostas dos anos 60 e 90

Sheila Maria Reis Ribeiro

A década de 90, no Brasil, constitui o marco das transformações econômicas, políticas,

tecnológicas e institucionais para inserção do país na nova ordem internacional. A transformação do papel do Estado abandonou o plano da retórica intelectual e política entrando, definitivamente, na agenda governamental juntamente com a aceleração do processo de privatização. Num contexto de abertura econômica e de revalorização da democracia, o governo propôs substituir o modelo de Estado Produtor (empresário) por um modelo Regulador (normatizador) de bens e serviços, e provedor de políticas sociais. Na base dessa transformação estão o enfrentamento da crise fiscal, os esforços para a retomada do crescimento econômico e a legitimação de um novo arcabouço institucional para o Estado democrático.

Do ponto de vista da gestão do setor público, configura-se uma crise do modelo

burocrático consolidado a partir dos anos 30, que se traduz no diagnóstico de ineficiência e ineficácia dos procedimentos, hipertrofia das organizações, inadequação tecnológica, incompatibilidade do modelo de administração vigente com o novo modelo de desenvolvimento econômico e social.

O paradigma de reforma administrativa dos anos 90 apresenta mudanças significativas

se comparado aos fundamentos que orientaram a reforma de 1967. Embora se tenha afirmado que o Decreto-Lei 200/67 representou a primeira tentativa de constituição de uma administração gerencial, é no contexto político de desenvolvimento da democracia, de transformação econômica e de definição de um novo marco institucional para o Estado democrático que vamos encontrar as principais diferenças.

Verificam-se propostas de alteração nos mecanismos de tomada de decisão do aparelho

do Estado, modificando critérios tradicionais de formação da burocracia e difundindo a contratualização nas organizações públicas. Há uma orientação para a descentralização entendida como quebra do monopólio administrativo estatal, exigências de responsabilização dos agentes públicos e de abertura do Estado à participação e ao controle social.

O discurso sobre a modernização administrativa torna-se menos tecnicista , contrastando

com a reforma da década de 60, quando a questão em foco era: “ por fim a uma situação de inexistência de controle real, efetivo, da Administração Federal, problema que , por si, equivalia a romper com uma tradição de 60 anos, enraizada em concepções jurídicas que relegavam a segundo plano as lições da arte de administrar.” (DIAS, J.N.T., A Reforma Administrativa de 1967, Rio de Janeiro: FGV, p.17).

Considerando a presença de elementos de continuidade e de descontinuidade nos

processos de reforma administrativa no Brasil, bem como a identificação de pontos de inflexão entre as principais reformas das décadas de 60 e de 90_ Decreto Lei 200/67 e Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, respectivamente_ , este artigo tem como objetivo fazer uma análise comparativa de suas estratégias, entendendo por estratégia as grandes linhas e/ ou diretrizes dos governos para reforma do aparelho do Estado, registradas na literatura especializada e em documentos oficiais.

Tendo em vista a amplitude do tema, a diversidade de enfoques presente na literatura, a

imprecisão no emprego do termo estratégia e a subjetividade que caracteriza as abordagens especulativas, reforçada pela escassez de dados sobre os anos 60, optou-se, do ponto de vista metodológico, pela construção de uma matriz de identificação das principais linhas de reforma a partir

VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002

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das seguintes variáveis: cenário econômico e político, paradigma de modernização e estratégias adotadas, buscando responder a duas questões básicas: por que e como reformar. Destacamos, ainda, a necessidade de vigilância epistemológica em estudos dessa natureza, considerando-se que o estabelecimento de parâmetros para comparação deve levar em conta a diferença das fontes relativas aos períodos históricos selecionados e o tempo de maturidade de cada processo de reforma. Assim sendo, este estudo não tem a pretensão de exaustivo e nem de fazer uma avaliação dos planos de reforma, projetos e/ou programas específicos.

O trabalho está estruturado em cinco capítulos seguidos da conclusão. O primeiro

resume o surgimento, a evolução e o padrão de administração pública criado no Brasil, entre as décadas de 30 e 60. Este capítulo de antecedentes históricos visa constituir um quadro de referência para a compreensão da estratégia empreendida com a reforma de 1967. Na seqüência, o segundo capítulo aborda a reforma instituída pelo Decreto Lei 200/67, no contexto da ideologia desenvolvimentista. O capítulo três mostra o movimento das iniciativas de reforma que se seguiram com a redemocratização do país, a partir da segunda metade da década de 80 e início dos anos 90, ressaltando seus elementos de continuidade com o modelo institucional precedente. O capítulo quatro mostra, em linhas gerais, a política de reforma administrativa a partir de 1995, governo Fernando Henrique Cardoso, cujas diretrizes foram estabelecidas no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. O quinto e último capítulo estabelece um quadro comparativo entre as duas grandes reformas: Decreto lei 200/67 e Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, a partir da matriz acima referida, evidenciando os elementos de ruptura com o modelo institucional consolidado a partir dos anos 30.

Capítulo I _ Antecedentes Históricos: a Modernização Burocrática do Aparelho do

Estado No Brasil, o Estado desempenhou um papel protagônico no advento da sociedade

urbano-industrial, sobretudo a partir dos anos trinta, quando se observaram significativos esforços para a modernização administrativa. A década de 30 é considerada um divisor na história institucional do país, na qual se verificou a superação do Estado clássico liberal e a construção do modelo de Estado interventor no plano econômico e social, e centralizado em nível federal.

O primeiro projeto de modernização no Brasil foi levado a cabo pelo governo de Getúlio

Vargas e tinha como objetivo a industrialização nacional. A administração pública se constituía em uma arena de conflitos entre os interesses agrários e os representantes da indústria emergente. A modernização econômica exigia, deste modo, a modernização institucional. Foi nesse cenário que surgiu uma nova concepção da administração pública no país, segundo a qual seria necessário aparelhar o Estado para viabilizar a revolução industrial, superando-se a forma patrimonialista de administrar a coisa pública. Coube ao Conselho Federal do Serviço Público Civil em 1936, posteriormente transformado no Departamento Administrativo do Serviço Público-DASP a instauração da nova ordem burocrática, baseada em normas racionais e procedimentos legais para a consecução dos negócios públicos, em que se destaca o propósito de formação de uma burocracia profissional.

O padrão de Estado emergente caracterizou-se, no plano econômico, pela criação de

monopólios no setor produtivo e, no plano social, pela administração de conflitos e tutela de interesses mediante uma ampla legislação social. Uma de suas conseqüências foi a expansão das funções administrativas, econômicas e o crescimento do aparelho do Estado, acompanhado do pouco êxito das


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iniciativas de profissionalização1. O fim do Estado Novo _ período que correspondeu ao governo ditatorial de Getúlio

Vargas, entre 1937 e 1945 _ embora marcado pelo ressurgimento de princípios liberais na economia e na política, não interrompeu o processo de construção institucional iniciado nos anos 30. Se por um lado a redemocratização criou instrumentos para tornar a Administração mais responsável perante o Congresso Nacional, por outro os mesmos instrumentos foram distorcidos e utilizados para fins clientelistas. Deste modo, o Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP perdeu o seu papel estratégico no processo de modernização administrativa e, a partir de 1946, a idéia de reforma administrativa submergiu, dentre outros fatores, pelo fato de não se constituir num instrumento de fácil negociação política junto ao Legislativo.

Com o governo de JK, foi dado seguimento ao projeto de industrialização nacional.

Diferentemente da ênfase de Getúlio ao setor público, seu programa de industrialização previa a participação conjunta dos setores público e privado, bem como o estímulo a sua expansão simultânea. O governo diagnosticava a incompatibilidade entre a estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional. Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo da burocracia, a implementação do Programa de Metas exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma capacidade de coordenação dos esforços de planejamento. A estratégia de JK para enfrentar possíveis embates com a burocracia foi a constituição de estruturas paralelas para proceder reformas. Criaram-se os Grupos Executivos e o Conselho de Desenvolvimento, que atuavam na linha da formulação política, paralelamente às atividades de rotina sob a responsabilidade da burocracia tradicional. Realizaram-se estudos e projetos de reforma, dentre os quais se destaca o anteprojeto de Reforma Geral da Administração Federal, no qual o tema descentralização foi mencionado pela primeira vez com programa de governo, após o longo período de centralização iniciado em 19302.

Instituiu-se, em 1956, a Comissão de Simplificação Burocrática-COSB com o objetivo

de estudar formas de descentralização mediante a delegação de competências, a definição de responsabilidades e a prestação de contas às autoridades. A referida comissão representou um momento importante no processo de reformulação da administração pública. Ainda que seus objetivos não tenham sido alcançados, deixou como legado conceitos e diretrizes que serviram de subsídio a reformas posteriores. No mesmo ano, foi criada a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos - CEPA, a qual propunha não só mudanças na estrutura organizacional do aparelho do Estado, mas também nos processos administrativos.

Apesar dos esforços descritos, a tática de evitar conflitos por meio da criação de

estruturas paralelas teve como conseqüência o crescimento irracional da estrutura do Estado. O pragmatismo político não compatível com a alteração das estruturas administrativas permitiu o 1 Apenas 12% dos servidores públicos haviam sido recrutados mediante concurso público. (WARLICH, Beatriz Apud SOUZA, Nelson Mello. Reforma Administrativa no Brasil: um debate interminável. RJ: RAP, vol.28, n°1, janeiro/março de 1994). 2 Em verdade, a literatura registra que no período de relativa interrupção das reformas e já no segundo governo Vargas, em 1952, foi constituído um grupo de assessores diretos do Presidente com a finalidade de elaborar um ambicioso projeto de reforma administrativa, cujas diretrizes previam a descentralização das gestão em todos os níveis, com fortalecimento dos Ministros e centralização da orientação superior no chefe do Executivo, planejamento e coordenação e reforma de base da administração. Este projeto teria dado entrada no Congresso em 1953 e foi objeto de um substitutivo do Deputado Gustavo Capanema, no governo Café Filho. J. Kubitschek sabia do andamento desse projeto, tendo, por isso, criado a CEPA em 1956. Do relatório final desta comissão constam: descentralização da execução e centralização do controle; treinamento de funcionários; expansão do sistema de mérito; profissionalização do serviço público e desburocratização. (Beatriz Warlich apud GARCIA (1978)).


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crescimento da administração por sedimentação de estruturas sobrepostas3. Importa ressaltar o papel preponderante do Executivo federal em relação ao Legislativo

no que diz respeito ao processo de formulação das políticas para o desenvolvimento. Embora a instauração da democracia tenha restabelecido o poder do Congresso Nacional, a força deste era relativa. O Executivo mostrava-se mais progressista que o Legislativo no que tange ao projeto de industrialização do país, enquanto o Legislativo era identificado com as forças tradicionais.

Este processo de autonomização de estruturas de poder no âmbito da burocracia foi

conceitualmente definido, no âmbito da teoria organizacional contemporânea, como insulamento burocrático. De acordo com NUNES (1996) este foi o instrumento de centralização utilizado pelo Executivo federal para alijar os partidos do processo de formulação das políticas públicas. Deste modo deixava-se o projeto de modernização em mãos das elites tecnocráticas modernizantes e sob a responsabilidade exclusiva do governo federal.4

Não houve registro de grandes rupturas institucionais neste período. Reproduziram-se as

assimetrias decorrentes da tentativa de instauração, sobre uma velha ordem, de um novo padrão de burocracia nos anos 30. A criação de agências ad hoc aumentou as dificuldades de controle do poder central sobre as estruturas burocráticas. O artifício administrativo sofreu críticas de que seu insucesso devia-se à tentativa de sobrepor novos instrumentos a velhas estruturas, por sua vez, marcadas por uma intrincada rede de regras e regulamentos, duplicidades funcionais, ineficiências, formalidades burocráticas e apatia dominantes no serviço público brasileiro (MELO e SOUZA: 1994).

Capítulo II – Administração para o Desenvolvimento: a reforma do Decreto Lei

200/67 O fim do governo Juscelino Kubistchek, em 1960, até meados do Golpe de 1964, é

identificado como período de instabilidade econômica e política, sobretudo pela efervescência de lutas sociais. No plano institucional, não há registros que possam identificar mudanças significativas com padrões de centralização administrativa estabelecidos a partir de 30.

Conforme já mencionado, os anos 30 se constituíram no marco de geração do setor

produtivo estatal. Entretanto, foi a partir de 1964 que se observou o seu incremento5, sob os auspícios do regime militar, ideologicamente liberal e desestatizante (MARTINS: 1985)6.

3 O caso da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste - SUDENE criada de forma superposta ao Departamento Nacional de Obras Contra as Secas - DNOCS é emblemático deste procedimento político. O segundo, já diagnosticado como ineficiente, não foi extinto porém teve esvaziados seus recursos e funções com a criação da SUDENE. 4 De acordo com NUNES (1997), na perspectiva da teoria organizacional contemporânea, insulamento burocrático significa a proteção do núcleo técnico do Estado contra interferências oriundas do público ou de outras organizações intermediárias da sociedade. A estratégia consiste em retirar organizações cruciais do conjunto da burocracia tradicional e do espaço político governado pelo Congresso e partidos políticos, preservando-os das pressões tradicionais burocráticas ou redistributivas. 5 Registra-se o impulso que teve a estatização da economia a partir de 1950. Entre 1950 e 1959, quinze novas empresas públicas foram criadas e 49 empresas foram fundadas pelo Estado. Entre os anos 60 e 70, houve um incremento da intervenção estatal, sendo criadas pela União mais 39 empresas, e 170 unidades pelos Estados. Entre 1970 e 1976, 79 estatais da União foram adicionadas ao patrimônio público, elevando o número das empresas com controle acionário do Estado para 1567, em 1976. (ABU-EL-HAJ: 1991: 152). 6Note-se que o governo militar não era ideologicamente homogêneo. Considera-se que o ponto em comum que unia as diferenças passava pela defesa do nacionalismo.


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O advento do governo revolucionário e militar, a partir de 1964, trouxe consigo um ambiente eminentemente reformista e ideologicamente imbuído do espírito desenvolvimentista que irrompeu na América Latina, após a segunda metade da década de 60. Um outro fator importante, nesse contexto, foi a presença, em postos - chave da Administração, de civis e militares com passagem pela Escola Superior de Guerra e formação segundo as mais modernas teorias econômicas e administrativas.

Com este perfil e diante do propósito de restabelecer a autoridade política abalada nos

governos civis anteriores, o governo federal deflagrou um novo movimento de concentração política no Executivo federal. Criou-se o Ministério Extraordinário para o Planejamento e Coordenação Econômica, responsável pelo orçamento e pela reforma administrativa. Determinou-se a elaboração de um plano geral de governo e exigindo-se a articulação entre as pastas do Planejamento e da Fazenda, responsável pela política fiscal, a partir de então sob a supervisão direta do Presidente da República. Segundo registros históricos, os ministros de Estado foram compelidos a pensar em seus programas setoriais sem perder de vista a programação geral do governo, assentada numa concepção orgânica de desenvolvimento. A estruturação do governo favoreceu a coordenação política de suas ações, ensejando uma experimentação administrativa mais tarde consolidada na legislação.

O governo autoritário alterou os padrões da industrialização nacional e passou a se

definir a partir de dois princípios básicos: (i) concentração de riqueza com objetivo de facilitar investimentos em projetos ambiciosos de industrialização pesada e (ii) e abertura da economia ao investimento de capital internacional.

Foram adotadas medidas para estabilização econômica e para criação de um ambiente

favorável à entrada de investimentos internacionais. O governo buscou aumentar a sua capacidade de investimento no setor produtivo estatal também mediante a captação de recursos internos com o incremento da sua “capacidade extrativa” por meio da arrecadação de tributos e através da criação de grandes fundos e de outros mecanismos de formação de poupança. A Constituição de 1967, a Emenda Constitucional de 1969 e a Reforma Tributária de 1966 promoveram a concentração destes recursos no âmbito do governo federal, de modo até então inexistente na história político-institucional e fiscal brasileira.

A concentração de riquezas e o investimento em grandes obras resultaram na criação de

grandes empresas industriais. O novo modelo revelou propensões para uma abordagem empresarial na administração pública, conforme ABU-EL-HAJ (1991), de uma forma distinta da perspectiva de modernização que deu suporte à reforma administrativa dos anos 30, quando teve início o Estado interventor. O propósito da reforma era fazer com que o setor público pudesse operar com a eficiência do setor privado. Assim, o crescimento da intervenção econômica motivou a transposição de instrumentos de administração do setor privado para o setor público.

O primeiro relatório contendo orientações para um projeto de reforma administrativa foi

apresentado em agosto de 1964, e tinha como preocupação fundamental definir o caráter instrumental da reforma e o foco na obtenção de rendimento e produtividade, sobretudo mediante a disciplina do planejamento e do orçamento7. Dentre as orientações contidas no referido relatório encontravam-se: restabelecer a hierarquia da norma jurídica, reservando-se ao Congresso a matéria de conteúdo estritamente legal; melhor definição do poder regulamentar, fortalecendo-se a ação do Executivo;

7 Ainda no decorrer de 1963, haviam sido enviados ao Congresso pelo então presidente, João Goulart, projetos elaborados visando a uma reforma administrativa. Estes projetos foram objeto de negociação com os Deputados Amaral Peixoto e Gustavo Capanema e serviram como base dos estudos que precederam a reforma do Decreto-Lei 200/67.


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melhoria dos instrumentos institucionais e jurídicos relativos à administração de pessoal e de material, sistema estatístico, sistema de controle das autarquias e sociedades de economia mista. Defendia-se, ainda, uma posição privilegiada para o Tribunal de Contas como órgão de controle externo do Poder Executivo, bem como a ampliação do escopo da reforma administrava para além da estrutura e dos métodos de gestão. Propunha-se, ainda, a atualização de instrumentos jurídicos tais como o Código Tributário. Do ponto de vista da implementação, pugnava-se pela realização de uma reforma gradativa, considerando-se os meios disponíveis e evitando-se o equívoco de confundir reforma com regulamentos.

Apesar do ambiente reformista e do regime que se instalou, o processo de formulação da

política de reforma administrativa durou cerca de três anos, no decorrer dos quais foram instituídas duas comissões: (i) Comissão Especial de Estudos de Reforma Administrativa (COMESTRA) foi instalada em outubro de 1964, constituída de doze membros nomeados pelo Presidente, e presidida pelo Ministro do Planejamento. Integravam-na oito civis e quatro militares. As linhas gerais do governo para essa comissão foram consolidadas em um documento elaborado pelo Ministro Roberto Campos_ um conhecido expoente do liberalismo econômico no país; (ii) Assessoria Especial de Estudos de Reforma Administrativa_ ASESTRA, instância de estudo criada no âmbito do gabinete do Ministro do Planejamento com a finalidade de dar continuidade aos estudos já realizados, manter a articulação com demais setores do Serviço Público Federal interessados, promover estudos de projetos relacionados às medidas de reforma, manter entendimentos com entidades nacionais e estrangeiras para fins de cooperação técnica. Em 1966, na oportunidade em que foi desencadeado o processo de revisão constitucional, o Presidente da República assumiu a coordenação direta dos trabalhos.

De acordo com DIAS (1969), nunca a reforma administrativa foi tão perquerida por um

governo como o de 1964, e com a profundidade e minúcia que caracterizam seus estudos. Inclusive com consulta a vários setores da opinião pública: palestras foram realizadas no Rio de Janeiro e em São Paulo, com a participação de Grupos de Jornalistas, Associação Brasileira de Técnicos de Administração, Fundação Getúlio Vargas, Federação das Indústrias de São Paulo, Clube de Engenharia, Associação dos Servidores Civis do Brasil. Entretanto, não houve uma pressão orgânica da sociedade sobre o governo em favor da reforma.

O Decreto-Lei 200/67 consolidou a reforma desse período, cujas linhas gerais podem

ser assim resumidas: I- Princípios fundamentais: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e controle; II – Fixação do tripé planejamento, orçamento-programa, programação financeira de desembolso; III – Definição dos órgãos de apoio direto aos ministros e institucionalização dos de planejamento, coordenação e controle financeiro; IV- Estabelecimento de regras para constituição do staff de assessoramento imediato aos Ministros; V- Definição de normas administrativas básicas relativas a: administração financeira e contabilidade; revisão da legislação de pessoal e licitações e contratos; VI – Estruturação básica da Administração Federal e VII _Critérios par implementação.

O Estado brasileiro passou a ser representado por quatro pilares básicos: Administração

Direta, Autarquias, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Daí decorre a distinção entre adiministração direta e indireta, prevalecente até os nossos dias. A primeira é integrada pelos ministérios e órgãos da Presidência da República, inclusive os autônomos; a segunda, pelas autarquias, empresas públicas e sociedades de economia mista. Posteriormente, as fundações (que não pertenciam nem à administração direta, nem à indireta) foram incluídas na administração indireta, por força do que dispôs a Lei 7596/87. Manteve-se a verticalidade hierárquica nas estruturas dos órgãos, enquanto as atividades administrativas auxiliares foram organizadas sob a forma de grandes sistemas. No âmbito da


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administração de pessoal, foram definidas diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos e salários, e para a promoção do sistema de mérito (WAHRLICH: 1984).

O governo federal através da edição do Ato Institucional N.º 8, de abril de 1969,

determinou a implantação pelos governos estaduais, municipais e do Distrito Federal, de reformas administrativas pautadas nos mesmos princípios estabelecidos para a reforma já dinamizada no Executivo federal.

Da estratégia de descentralização adotada, predominantemente identificada com a

criação da administração indireta, decorreu a expansão da intervenção estatal. Esta expansão, sobretudo no setor econômico, requereu a adoção de padrões de mercado concorrendo para a seleção e recrutamento de pessoal dotado de habilidades específicas e, deste modo, ajudando a consolidar uma segmento de tecnocratas de importância estratégica no âmbito da administração descentralizada. Deste modo, a tecnocracia moderna passou a coexistir com a forma tradicional da burocracia central. Esse padrão perdurou até os anos 90.

MELO e SOUZA (1994) vê na estratégia de descentralização do governo autoritário

uma semelhança política com o artifício de criação de estruturas paralelas de JK. O analista considera que a criação da administração indireta foi uma tentativa de escapar dos órgãos centralizados para que se instalassem novos princípios de uma nova onda de eficiência no setor público, evitando-se, deste modo, o enfrentamento de conflitos advindos de um possível reforma do sistema central.

Um aspecto importante a ressaltar é que a reforma administrativa de 1967 determinou a

redução relativa da intervenção social do Estado operada pela administração direta, sendo esta substituída por organizações da administração indireta, tais como fundações, empresas estatais, entidades autônomas. Ao descentralizar e com isto criar a condições administrativas para a expansão da produção de bens e serviços pelo Estado, a reforma administrativa de 1967 contribuiu de forma significativa para a transformação do padrão de política social vigente no país desde os anos 30. A institucionalização de um sistema unificado de previdência social a partir da integração no Instituto Nacional de Previdência Social - administração indireta - dos antigos institutos de aposentadoria e pensões representou importante mudança no sentido da coletivização dos serviços sociais. O conjunto das medidas legislativas desse período configura a ruptura radical com a estrutura institucional e financeira do sistema de política social, superando o padrão fragmentado de intervenção social iniciado em 1930 (DRAIBE: 1989).

A emergência do processo de abertura política no final da década de 70 foi

acompanhada da mobilização de segmentos fortes do setor privado contrários à centralização burocrática que se acentuou na seqüência dos governos autoritários. Por força dessas pressões, em 1979, durante o governo do Presidente Figueiredo foi lançado o Programa Nacional de Desburocratização-PrND, instituído pelo Decreto N.º 83.740, com o objetivo de aumentar a eficiência e eficácia da administração pública e fortalecer o sistema de livre empresa. Dentre as principais orientações do PrND destacam-se: (i) o papel suplementar do Estado no campo da iniciativa privada; (ii) o empenho em promover a privatização das empresas estatais nos casos em que o controle público careça de justificativa; (iii) a manutenção do monopólio estatal nos casos em que se configure motivo de segurança nacional, seja porque tais empresas criem condições efetivas para o desenvolvimento do próprio setor privado, seja quando contribuam para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (WAHRLICH: 1984).


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O PrND, juntamente com mudanças promovidas pela área econômica do governo, fez parte dos esforços de reforma para recuperação da credibilidade do regime autoritário. Neste contexto, ressalta-se como relevante a criação, em maio de 1979, da Secretaria de Controle das Empresas Estatais-SEST. A criação desta entidade foi significativa tendo em vista que efetivou o rompimento com a natureza empreendedora, autônoma e descentralizadora das estatais promovida pela reforma de 1967. “A reforma administrativa de 1979 reduziu a autonomia administrativa e eliminou a função empreendedora das empresas públicas. O objetivo principal do regime autoritário era a transformação dessas entidades em instrumentos de política econômica a fim de reconquistar a legitimidade social” (ABU-El-HAJ: 1991, 163).

Capítulo III – A Caminho da Implosão do Modelo Burocrático Com o desencadeamento do processo de transição democrática, e a ascensão ao poder

do governo civil em 1985, foi necessário o desenho de um novo arcabouço institucional para o Estado. Deste modo, foi convocada uma Assembléia Nacional, visando à elaboração de nova Constituição, dentro dos princípios democráticos.

O governo da transição democrática assumiu tendo sob seu comando uma burocracia

estruturada sob bases autoritárias e forte intervencionismo econômico e social. A reforma administrativa foi incluída na agenda das reformas a serem promovidas pelo governo para o restabelecimento da nova ordem democrática.

O processo de expansão da administração indireta decorrente da descentralização

implementada pelo Decreto-Lei 200/67 fora diagnosticado como danoso ao Estado, que teria perdido o controle operacional da máquina pública por excesso de flexibilidade administrativa. A autonomia da administração indireta foi considerada excessiva e responsável pelo enfraquecimento dos mecanismos de controle administrativo. Deste modo, em 1986, o governo Sarney constituiu grupo de estudo para reforma administrativa federal, tendo como objetivo central o fortalecimento da administração direta, por meio do restabelecimento de mecanismos de controle burocrático. Conforme já abordado, a estratégia de descentralização adotada em 1967 permitiu a coexistência de um núcleo moderno - a tecnocracia da administração indireta - com o núcleo tradicional burocrático, desvalorizado. A reforma administrativa de então visava, simultaneamente, corrigir esta distorção e criar uma elite dirigente a fim de modernizar o aparelho do Estado.

Não obstante o objetivo de adequação do aparelho do Estado aos princípios do novo

regime democrático, as diretrizes definidas para reforma e modernização da administração concentraram-se: (i) na racionalização de procedimentos para a contenção de gastos públicos, onde se destaca a criação do Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal-SIPEC e de outros instrumentos para padronização e gerenciamento de processos; (ii) na subordinação das fundações às mesmas normas e regulamentos que a administração direta; (ii) no estabelecimento do regime jurídico único para os servidores e (iii) na racionalização da estrutura da administração federal e dos mecanismos de tutela administrativa, com ressalva para a instituição, no âmbito da administração direta, de novas espécies de órgãos dotados de autonomia administrativa e financeira8.

8 A despeito de não ter resultado da proposta formal de reforma administrativa, uma das ações mais importantes desse período foi a criação da carreira de Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental. Mediante concurso realizado pela também criada Escola Nacional de Administração-ENAP, foram selecionados 120 “gestores” treinados por um período de 18 meses, de acordo com preceitos da École Nacional de Administration Publique-ENA.


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As reformas que se consubstanciaram na Constituição Federal de 1988 refletiram o complexo equilíbrio entre as forças liberais e estatizantes em conflito, e resultaram num processo ambíguo de centralização e descentralização administrativa, demonstrando como democracia e intervenção não se opõem, do mesmo modo que a última não é exclusiva dos governos autoritários. A Constituição impôs restrições para a intervenção do Estado na economia ao mesmo tempo em que preservou monopólios estatais. Simultaneamente, aperfeiçoou a política social do Estado ampliada com a instituição dos direitos sociais. A Lei promoveu o fortalecimento o aparato burocrático, ainda que suprimindo a exclusividade do Poder Executivo para decidir sobre a reorganização administrativa.

Ao nível das relações intergovernamentais, a burocracia federal foi reforçada

paralelamente ao processo deflagrado de descentralização político-administrativa, com o estabelecimento de competências concorrentes e a realização de uma reforma tributária. Transferiram-se recursos da União para estados e municípios, juntamente com a competência para execução de serviços sociais e de infra-estrutura.

No plano das reformas econômicas, as empresas públicas e as sociedades de economia

mista ficaram sujeitas ao mesmo regime jurídico que as empresas privadas, inclusive no que diz respeito às obrigações trabalhistas, fiscais e tributárias9. A Constituição Federal dispôs, claramente, o papel do Estado enquanto agente normativo e regulador, encarregado da promoção, planejamento e fiscalização da atividade econômica. Esta mudança confirmou a tendência de contenção da atividade empresarial do Estado, desencadeada com o Programa de Desestatização nos anos 80, não obstante a referida manutenção de monopólios estatais. Por outro lado, na ordem social, o Estado ampliou suas responsabilidades, determinando: o acesso universal e igualitário às ações e serviços de saúde; a assistência social, a quem dela necessitar; a educação básica obrigatória e gratuita; a promoção das atividades culturais e desportivas, da ciência e da tecnologia; a defesa e preservação do meio ambiente.

Em vista da ampliação do papel social do Estado e dos benefícios estendidos aos

servidores, a reforma foi duramente criticada pela tendência a sobrepor os aspectos políticos a uma avaliação realista da sustentabilidade econômica do modelo de Estado e de administração prevalecentes.

III.1 -Desestatização e “Enxugamento”: sinônimos de reforma administrativa O final dos anos 80 e início dos 90 foram marcados pelo acirramento da crise fiscal, pelo

descontrole inflacionário e pela formação de um consenso sobre a ineficiência do setor público. A burocracia - enquanto corpo de funcionários - passou a se constituir no alvo por excelência das críticas ao Estado. Colocou-se em evidência o déficit público e a necessidade de repensar o papel do Estado, assim como imputava-se ao aumento das demandas por serviços sociais o caráter de ameaça à governabilidade democrática.

O período caracterizou-se pelas críticas ao modelo de Estado intervencionista e

empresarial e por um forte apelo à modernização, visando à abertura de mercado e à inserção competitiva do país na nova ordem econômica internacional.

9 Conforme Título VI I, Da Ordem Econômica e Financeira, Capítulo dos Princípios Gerais da Atividade Econômica, Art.. 173, parágrafos 1 e 2, da Constituição Federal de 1988.


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Sem um modelo conceitual que lhe desse respaldo, a reforma do governo Collor (1990-1992) nasceu da constatação do esgotamento financeiro do Estado e da necessidade de redução do déficit público. O “enxugamento” da máquina com a eliminação de superposições e a diminuição de custos constituíram-se em objetivos de reforma administrativa. O governo baseando-se em um diagnóstico de gigantismo do Executivo federal, extinguiu e modificou o status de vários órgãos públicos, operou cortes de pessoal, não se tendo registro, entretanto, de uma filosofia definida ou de qualquer plano formal de reforma administrativa.10

“Ao contrário das reformas anteriores, esta não foi precedida de estudos e discussões

mais abrangentes, envolvendo diagnóstico da situação existente, definição de princípios norteadores de reforma, detalhamento de medidas a serem adotadas e planejamento de sua implementação. A atual reforma, como já mencionado, foi concebida por um grupo restrito de assessores do Governo e implementada, pelo menos no início, por medidas provisórias, ou mesmo por atos administrativos internos, como no caso das medidas visando à redução de pessoal. A filosofia da reforma deve ser buscada, então, nos enunciados políticos de natureza geral do chefe de Governo e de sua equipe (...) modernização do Estado e melhoria da eficiência da máquina governamental, principalmente através de uma política de administração de recursos humanos mais austera” (CASTANHAR: 1991, 51-52, grifo do autor).

Predominantemente orientadas pelo princípio do Estado mínimo, as ações do governo

visando efetivar a modernização do Estado e da própria economia nacional concentraram-se no incentivo à privatização mediante o fomento do Programa Nacional de Desestatização, e a uma política industrial destinada a promover maior competitividade dos produtos brasileiros, por meio do investimento em pesquisa e desenvolvimento, financiamento dos setores de ponta e abertura da economia às importações, com a eliminação de barreiras tarifárias. O governo objetivava criar, deste modo, um ambiente interno favorável aos investimentos estrangeiros.11

A ausência de uma filosofia de reforma refletiu-se na criação e reprodução de padrões

institucionais diversificados. O Programa Nacional de Desestatização foi implementado simultaneamente ao avanço do processo de descentralização da gestão dos serviços sociais com a regulamentação da política de saúde , cuja característica é a marcante presença do Estado na regulação e produção de serviços - em verdade um desdobramento das diretrizes já definidas na Constituição Federal de 1988. Um outro mecanismo utilizado pelo governo Collor na área social diz respeito à “privatização da distribuição de bens e serviços” assistenciais (DRAIBE: 1989), com a transferência 10 Pesquisa realizada pela escola Brasileira de Administração Pública – EBAP, da Fundação Getúlio Vargas, intitulada “Cem dias do Governo Collor: avaliação da reforma Administrativa” mostrou com base em entrevistas, material divulgado através dos meios de comunicação e exame da legislação pertinente, como a reestruturação promovida pelo governo foi mais intensa na administração direta que na administração indireta. Outro dado relevante, merecedor de estudo aprofundado, é que as entrevistas revelaram terem as mudanças afetado mais a área social que a área econômica (CASTANHR: 1991). Não obstante a restruturação ou “desmonte” – como ficou conhecido no período – promovido pelo Governo, não se tem registro de mudanças no campo gerencial, à exceção dos estudos e pesquisas sobre a experiência de adoção do Contrato de Gestão e a experiência pioneira de implantação deste instrumento gerencial no Hospital de Habilitação Sarah Kubistscheck, fato que caracterizou a singular inovação do período. De acordo com PIMENTA (1993), a intenção do governo de implantar contratos de gestão foi expressa inicialmente no decreto nº 137, de 27/05/91, o qual instituiu o Programa de Gestão das Empresas Estatais, em moldes parecido ao do Comitê de Controle da empresas Estatais, sucessor da Secretaria de controle das Empresas Estatais-SEST. 11 No que diz respeito à tendência neoliberal do Governo Collor, COSTA & CAVALCANTI (1991) discutem como o discurso de desestatização, desregulamentação e de liberalização de preços e salários apontava para um modelo de Estado neoliberal. Ao mesmo tempo, dentro do interesse do desenvolvimento capitalista, segmentos do governo admitiram ser necessário desenvolver estruturas de Bem-Estar e fortalecer instrumentos de política social. Dentro da perspectiva destes segmentos, desapareciam as contradições entre desestatização e Welfare State.


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indiscriminada de recursos para entidades ditas filantrópicas. Não obstante os esforços de desestatização e o avanço da descentralização da política de

saúde verificados neste período, as ações do governo Collor não lograram romper com a base institucional estabelecida a partir dos anos 30, contribuindo para a continuidade do modelo centralizador e burocrático.

IV- Reforma Institucional do Estado Brasileiro

A partir de 1995, governo Fernando Henrique Cardoso, a reforma administrativa foi re-introduzida na agenda política como parte das transformações estruturais do Estado brasileiro, juntamente com a aceleração do processo de privatização, a quebra de monopólios e as mudanças na ordem social. Tendo aprendido com os equívocos do emprego simplista da receita neoliberal dos primórdios da década de 90, que redundaram no sucateamento do aparelho estatal, o governo que, então, iniciava acelerou um processo de desestatização da economia, promoveu medidas de ajuste fiscal para garantir a estabilização da moeda e apresentou um plano de reconstrução institucional do Estado.

Embora não tendo feito parte do programa político que elegeu o governo em 1994, o tema mereceu atenção especial do Presidente da República, que criou o Ministério da Administração e Reforma do Estado com a competência de elaborar diretrizes para a reforma do aparelho do Estado. O Ministro Luiz Carlos Bresser Pereira, titular da pasta, atuou dentro e fora do governo como o grande ideólogo e articulador do projeto de reforma. Em 1995, foi instituído o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado - PDRE, contendo um novo modelo de gestão para o setor público a partir da redefinição do papel do Estado e da instauração de um novo paradigma de administração por resultados, denominado administração gerencial12.

O PDRE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado_ crise do modo de intervenção, dos modelos de administração e de financiamento do setor público_ e foi concebido levando-se em conta o conjunto das mudanças estruturais da ordem econômica, política e social necessárias à inserção competitiva do Brasil na nova ordem mundial.

A perspectiva de descentralização adotada pautou-se numa nova visão das relações Estado-Sociedade e baseou-se numa visão histórica da evolução do aparelho do Estado, representando uma ruptura conceitual com o modelo institucional vigente nos últimos 60 anos. A filosofia da reforma refletiu uma influência significativa das idéias do NPM – New Public Management.

O referido plano apresentou um desenho do aparelho de Estado com vistas à readequação de sua estrutura, simultaneamente: (i) às funções requeridas pelo modelo de desenvolvimento emergente, ou seja, um Estado mais regulador e menos produtor de bens e serviços e (ii) aos valores democráticos que conformam a visão contemporânea da administração da coisa pública e que se traduzem no dever de gerir com eficiência e apresentar resultados, na responsabilização dos gestores, na transparência e controle social dos recursos públicos.

12 Segundo o Ministro Bresser Pereira (PEREIRA: 1999), a reforma era uma demanda da sociedade brasileira, embora ainda não estivesse clara para ninguém e nem fizesse parte da agenda política da nação. Havia na plataforma política de muitos candidatos poucas referências à reforma administrativa. O único elemento novo e de consenso,desde a metade dos anos 80, era o consenso sobre a descentralização das políticas sociais e a privatização das empresas estatais.


12

Considerando-se que a reforma do Estado é um tema abrangente, complexo e extrapola a competência de um ministério no organograma governamental, analiticamente foram classificadas três dimensões para visualizar-se uma estratégia de reforma: 1) dimensão relativa à delimitação da área de atuação e das funções do Estado; 2) dimensão relativa à sua capacidade técnica, financeira e operacional de gestão (Governança); e 3) àquela referente a sua capacidade política para governar num contexto democrático (Governabilidade democrática). As diretrizes contidas no PDRE concentraram-se nas duas primeiras dimensões.

O PDRE foi elaborado com o objetivo de garantir a governança mediante novos modelos de financiamento, de organização e de gestão do setor público; aprofundar a descentralização de funções para estados e municípios, limitar, em princípio, a ação do Estado às atividades exclusivas, reservando as não-exclusivas ao setor público não-estatal e a produção de bens e serviços, à iniciativa privada.

ESTRUTURA FUNCIONAL E OBJETIVOS ESPECÍFICOS

NÚCLEO ESTRATÉGICO

(Formulação e Decisão Política)

Garantir o aumento da efetividade; Modernizar a administração burocrática mediante políticas

de profissionalização, de carreiras e salários, concursos anuais, programas de educação continuada, fomento da cultura de avaliação de desempenho;

Desenvolver a capacidade de gerir contratos com agências autônomas responsáveis pelas atividades exclusivas de Estado, bem como com as Organizações Sociais.

ATIVIDADES EXCLUSIVAS

(Execução de políticas públicas)

Transformar em agências autônomas as entidades (fundações e autarquias) com poder de Estado, geridas por contratos de gestão, com autonomia para gerenciar os recursos humanos e financeiros à sua disposição e condicionadas ao cumprimento de objetivos/resultados e ao acompanhamento de indicadores de desempenho.

Promover a aplicação de mecanismos de formulação e de avaliação de políticas públicas que priorizem a participação e o controle social.

ATIVIDADES NÃO-EXCLUSIVAS

(alternativa para a “publicização” da prestação de serviços públicos nas áreas hospitalar, cultural, de educação universitária e de pesquisa científica)

Transferir serviços para o Terceiro Setor ou entidades sem fins lucrativos e de direito privado, com autorização específica do Congresso Nacional para formalizar contratos e alocar recursos públicos;

Garantir autonomia e responsabilização aos gerentes; Promover o controle social sobre os serviços; Manter financiamento público, e auferir recursos oriundos de

serviços próprios e doações; Aumento da eficiência e da qualidade dos serviços.

SETOR DE PRODUÇÃO PARA O MERCADO

(produção de bens)

Continuidade do processo de privatização; Reorganizar e fortalecer as entidades de regulação dos

monopólios naturais e dos privatizáveis; Implantar contratos de gestão nas empresas nacionais.

A estratégia adotada para implementação da reforma foi a indução de um processo de

mudança gradual e por adesão das organizações ao novo modelo de gestão. A estratégia compreendia a atuação simultânea nas dimensões (i) institucional-legal; (ii) cultural e (iii) da


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gestão. No que se refere à gestão política do Plano, funcionava no âmbito do Governo Federal, a

Câmara Setorial da Reforma do Estado, instância de coordenação política na qual foi discutido e aprovado o PDRE e à qual eram submetidos os projetos de reforma. Integravam-na os Ministros da Administração e Reforma do Estado, Casa Civil da Presidência da República, Trabalho e Emprego, Fazenda, Planejamento, Marinha, Aeronáutica e Exército.

Um dos atores fundamentais no processo, com atuação efetiva até 1998, foi o Conselho

da Reforma do Estado - CRE, instância autônoma criada no âmbito do Ministério da Administração e Reforma do Estado, com o objetivo de discutir e contribuir criticamente para a reforma. Composto por representantes da sociedade civil13, nomeados pelo Presidente da República _ em sua maioria formadores de opinião, intelectuais, empresários _ o CRE realizava reuniões periódicas e atuava por meio de recomendações encaminhadas ao Chefe do Executivo.Uma de suas contribuições mais importantes foi a formulação de um marco conceitual para as agências reguladoras_ instituições criadas para atuar de acordo com o novo modelo de regulação de mercados, resultante da quebra dos monopólios e da diminuição da interferência do Estado na economia _ que passaram a ser incluídas de forma mais orgânica e consistente com o novo modelo de Estado na agenda da reforma administrativa.

A transformação institucional proposta no PDRE requereu o estabelecimento de todo um arcabouço jurídico para criação das Agências e Organizações Sociais, _ e, mais tarde, das Organizações Sociais de Interesse Público-OSIP_ bem como a definição de regras para flexibilização da gestão, em especial no que se refere às aquisições pelo governo e à administração dos recursos humanos. As mudanças de ordem legal e normativa incluíram a revisão de dispositivos constitucionais, tais como a Emenda Constitucional nº 19/98, contendo a revisão das regras da estabilidade, a Emenda Constitucional nº 20/98, modificando as regras para concessão de aposentadorias aos servidores, e também uma exaustiva revisão da legislação ordinária, em particular da Lei 8.112/90, relativa ao Regime Jurídico Ùnico dos Servidores Públicos. Pelo lado das aquisições do governo, foram concluídos estudos para revisão da Lei 8.666/93, revistos procedimentos para simplificação do processo de compras e constituídos instrumentos alternativos para barateamento de custos, a exemplo do sistema de compras por registro de preços, com o apoio das novas tecnologias de informação. Nos últimos dois anos essas ações mostraram avanços consideráveis, tendo-se alinhado às ações de constituição do Governo Eletrônico, política originalmente concebida no âmbito do Programa Sociedade da Informação, de iniciativa do Ministério da Ciência e Tecnologia.

Um dos pilares da reforma foi a política de profissionalização do setor público, realizada mediante a seleção e capacitação de quadros para a Administração. Entre 1995-2002, recrutaram-se mediante concurso público cerca de 63.500 servidores, atendendo à diretriz de resgatar a capacidade de formulação de políticas e de operação dos serviços essenciais. Mais de 75 % destes são servidores de carreira14. A política de profissionalização no decorrer dos oito anos de governo alcançou o núcleo central do governo, assim como as agências, organizações sociais e demais entes da administração. A flexibilização da forma de contratação mediante a criação do Regime de Emprego Público ocorreu paralelamente à seleção de quadros para as carreiras estratégicas de governo, a exemplo das carreiras

13 O CRE foi a instância formal e efetiva de representação da sociedade civil na discussão do processo de reforma. Em geral, o tema não tem mobilizado segmentos organizados da sociedade civil. Não obstante isso, na avaliação do Ex - Ministro Bresser Pereira, confirmada por pesquisas de opinião, as elites políticas , a opinião pública e, sobretudo, os altos funcionários apóiam a reforma (PEREIRA:1999). 14 Dados do Boletim Estatístico de Pessoal nº 72 de abril de 2002 e da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.


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do denominado ciclo de gestão15.

Fizeram parte, ainda, dos esforços de reforma um conjunto de medidas para controle e saneamento de despesas com pessoal: fixação de limites para remunerações, redução de cargos de confiança, exoneração de servidores não estáveis, programa de demissão voluntária, e a promoção de auditorias nas folhas de pagamento, instituição de dispositivos para controle de irregularidades, os quais foram difundidos por meio da assessoria a estados e municípios, servindo de apoio à posterior implementação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

A partir de 1999, segundo mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso, um novo organograma governamental determinou a fusão das pastas do extinto Ministério da Administração e Reforma do Estado e do Ministério do Planejamento e Orçamento, constituindo-se o atual Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão. A mudança criou oportunidade para o avanço da reforma do Estado no sentido da ampliação do seu enfoque e do seu alcance sobre as políticas públicas, ao possibilitar a integração das funções planejamento, orçamento e gestão. Os projetos, antes sob a responsabilidade do MARE, foram transferidos para a Secretaria de Gestão, criada no âmbito do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Durante quase dois anos, os projetos do PDRE foram desacelerados tendo sido dado ênfase ao novo modelo de Planejamento e à Lei de Responsabilidade Fiscal, importantes instrumentos da gestão financeira do Estado. Somente a partir de meados de 2000, verificamos um novo impulso no que diz respeito ao fortalecimento das iniciativas de consolidação dos novos modelos organizacionais e de gestão, bem como de profissionalização mediante a retomada da política de concursos.

No que diz respeito ao novo instrumento de planejamento e orçamento, PPA 2000-2003, foi constituída uma nova metodologia a partir da definição dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento para orientar o setor público e o setor privado na alocação de investimentos produtivos, sociais, ambientais e de informação e conhecimento. O novo planejamento organiza todas ações de governo sob a forma de programa, prevê a formação de parcerias, um melhor dimensionamento dos recursos, bem como a aproximação da ação governamental ao cidadão, mediante a orientação do foco da ação para a solução dos problemas.

Por último, foi instituída a Lei de Responsabilidade Fiscal com o objetivo de garantir as bases para uma gestão fiscal responsável a partir da institucionalização de um novo padrão de gestão das receitas e das despesas públicas. A referida Lei contribuiu, também, para reforçar os princípios da Federação e para formar uma mentalidade de custos entre os gestores públicos. Foram criadas regras para gestão da receita e despesas públicas, fixados limites de gastos com pessoal em relação à receita corrente líquida para o três Poderes e para cada nível de governo, e limites para o endividamento público, exigindo-se a definição de metas fiscais anuais, dentre outros fatores.

Considerando-se que a reforma proposta no PDRE pressupõe ações mais abrangentes que extrapolam a competência exclusiva de um ministério, e que, não obstante as modificações na agenda das prioridades, houve uma continuidade no processo, podemos resumir a reforma do Estado (1995 a 2002) em: a) medidas de implementação gradual – medidas para garantia da estabilidade econômica e do ajuste fiscal, com destaque para as novas regras de concessão de aposentadorias;

15 O ciclo de gestão é integrado pelas carreiras de Analista de Comércio Exterior, Analista de Planejamento e Orçamento, Analista de Finanças e Controle, Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Técnico de Planejamento e Pesquisa, Técnico de Finanças e Controle. Outros cargos/ carreiras selecionados: Auditor-Fiscal da receita Federal, técnico da Receita Federal, Auditor-Fiscal da Previdência Social, Auditor-Fiscal do Trabalho, Polícia Federal, Diplomacia, Pesquisa em C&T, Docente, etc.


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redesenho da área de atuação do Estado e de suas funções, remoção de obstáculos legais com emendas à Constituição, difusão e implantação do paradigma de gestão com qualidade visando a resultados, promoção da cultura de transparência administrativa e do controle social; reengenharia de processos com apoio de novas tecnologias de informação e de comunicação (governo eletrônico); profissionalização dos quadros do governo, por meio de uma ampla política de capacitação e da seleção por concurso público; b) medidas de implementação imediata – saneamento e medidas para controle de despesas com pessoal, enxugamento de cargos com perfil inadequado, Lei de Responsabilidade Fiscal, novo modelo de planejamento, informatização do sistema de compras governamentais.

Capítulo V: Estratégias Comparadas O histórico realizado nos capítulos precedentes sobre as grandes diretrizes de reforma

da Administração Pública brasileira, nos permite observar que embora o termo reforma administrativa seja comumente empregado pelos meios de comunicação e pelo senso comum para designar mudanças freqüentes nos organogramas governamentais ou na ocupação de cargos do primeiro escalão do governo, esta utilização é inadequada, pois não permite diferenciar mudanças de natureza conjuntural de processos mais complexos de mudança que podem resultar em transformação institucional.

Assim sendo, o primeiro corte para a definição do objeto deste artigo foi a adoção de

um conceito de reforma em que estivessem compreendidos de forma integrada novos modelos de organização e de gestão pública que, por sua vez, refletem valores e um padrão de relacionamento do Estado com a sociedade. O segundo corte foi a tentativa de estabelecer parâmetros para a identificação de elementos de continuidade e/ou descontinuidade entre processos e/ou movimentos de reforma, considerando-se que reformas são movimentos complexos, incrementais e de difícil delimitação no tempo, aspectos estes que favorecem situações híbridas no campo institucional. Partindo dessas premissas, e com base numa visão retrospectiva, foram tomados para análise dois momentos de inflexão na história da Administração Pública brasileira: os movimentos reformistas de 60 e 90_ Decreto-Lei 200/67 e PDRE, respectivamente. A comparação entre estes foi realizada buscando-se responder a duas grandes questões: qual a problemática enfrentada pelos governos à época e qual a solução apresentada.


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REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL Década de 60 (Decreto-Lei 200/67) Década de 90 (PDRE)

Por que reformar?

Contexto Sócio-político e econômico

Economia Industrial;

Substituição de Importações;

Estatização da Economia; Restabelecer a ordem e implantar princípios de admistração científica no setor público;

iAgências Internacionais de financiamento incentivam a adoção do planejamento como instrumento de governo para o desenvolvimeto.

Economia de Serviços;

Abertura de Mercados;

Desestatização da Economia ;

Responder à crise institucional do Estado: intervenção, financiamento e administração;

Agências Internacionais de financiamento iincentivam a adoção de programas de reforma institucional no âmbito dos programas de ajuste fiscal.

Paradigma de modernização

Administração Científica/ Taylorismo;

Transposição para o setor público de instrumentos de gestão do setor privado;

Formalismo;

Tecnoburocracia;

Foco: rendimento e produtividade;

Influência da teoria dos sistemas

Pós-Taylorismo

New Public Management:empreendedorismo, profissionalização Resultados Avaliação Qualidade transparência/accountability/Permeabilidade à participação e ao controle social

Aplicação intensiva de novas tecnologias de informação e de comunicação

Foco no cidadão

Forte influência das teorias políticas contemporâneas

Como reformar?

Estratégias

Plano Geral de Governo Decreto-Lei 200/67 Descentralização funcional:flexibilização e instrumentos de gestão do setor privado; expansão da intervenção estatal; formação de elites profissionais na administração descentralizada; insulamento burocrático; coletivização/estatização dos serviços sociais; organização das atividades de apoio administração sob a forma de sistemas; institucionalização do planejamento normativo; implementação gradual.

Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado: mudanças na dimensão institucional-legal (EC); dimensão da gestão e dimensão cultural; Redesenho do aparelho do Estado/função reguladora; Publicização de serviços sociais; descentralização da execução de serviços com participação social; profissionalização do núcleo estratégico, agências, organizações sociais e demais entes da Administração Federal; Novo modelo de planejamento que se sobrepõe ao desenho proposto no PDRE; implementação gradual e por adesão.


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Por que reformar? A criação da burocracia no Brasil, na década de 30, foi parte do projeto de modernização

que, na época, correspondeu aos esforços de industrialização nacional. Observamos que o seu apogeu ocorreu na década de 60, com a expansão do aparelho estatal, viabilizada com a implementação do Decreto Lei 200/67.

As reformas das décadas de 30 e de 60 foram instrumentos do fortalecimento da

intervenção do Estado na economia. O Governo Castello Branco ( 1964-1968) visava aumentar o rendimento e a produtividade do setor público, implantar os princípios da administração científica contra aquilo que diagnosticava como desordem administrativa, em razão, dentre outros fatores, do predomínio da visão estritamente jurídica nos diversos escalões do aparelho do Estado.

Com um perspectiva formalista e tecnicista, foram adotadas medidas para reorganização

do planejamento e orçamento, para a criação da administração indireta _ baseada em regras flexíveis e com padrões de mercado_ mas não foram alteradas as bases do modelo burocrático vigente, mantendo-se o relacionamento autoritário do Estado com a sociedade. Podemos afirmar que o aparato burocrático construído nos anos 30 reproduziu-se com a reforma de 1967, sobrevivendo aos sucessivos governos e a despeito das mudanças de regime político e das muitas iniciativas de reforma.

Somente na década de 90, formou-se um consenso sobre a crise do Estado e foi

apresentada uma proposta institucional alternativa para o setor público. O PDRE , elaborado em 1995, tinha como propósito responder, simultaneamente, às crises do modelo de intervenção, de financiamento e de administração do setor público16.

Segundo MARTINS (1997) as reformas administrativas devem ser entendidas no

contexto da cultura política particular sob a qual se formam e evoluem os aparelhos de Estado. Partindo desse princípio _ e mesmo considerando o predomínio das preocupações com o ajuste fiscal _ constatamos que a reforma dos anos 90 refletiu as mudanças políticas que apenas iniciaram com a redemocratização.

O paradigma de reforma administrativa inscrito no PDRE apresentou mudanças

significativas se comparado aos fundamentos que orientaram a reforma de 1967. E, embora se tenha afirmado que o Decreto-Lei 200/67 representou a primeira tentativa de constituição de uma administração gerencial no Brasil, é no contexto político de desenvolvimento da democracia, de transformação econômica e de definição de um novo marco institucional para o Estado democrático que vamos encontrar as principais diferenças.

O paradigma de administração que serviu de fundamento para o modelo de

administração burocrática ressalta a obediência à lei e subordina os objetivos da Administração Pública ao Estado, como um ente abstrato acima da sociedade17. Há uma nítida separação entre política e

16 O discurso inicial sobre a reforma administrativa desse período tendeu a supervalorizar a dimensão fiscal da crise do Estado, fato que favoreceu algumas distorções: 1) a ênfase excessiva na demissão de funcionários com prejuízo da compreensão dos fundamentos da reforma; 2) identificação da reforma com o desmantelo promovido pelo Governo Collor. Esses fatores serviram para obscurecer o projeto de reconstrução institucional implícito no PDRE e criar resistências dentro da burocracia. 17 “ A administração Federal se constitui, assim, dos órgãos que compõem o Serviço Público Federal, o mecanismo através do qual o Poder Executivo _ na sua configuração de Poder Administrativo_ dá cumprimento à missão que constitucionalmente lhe é atribuída.” (DIAS:1969,p.74).


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administração, favorecendo o insulamento burocrático. Por sua vez, o paradigma que deu conformação à reforma iniciada em 1995 parte do princípio que o cidadão _ contribuinte e usuário dos serviços públicos_ é a referência da ação estatal, numa clara aproximação entre política e administração. De acordo com BEHM (1998), os defensores do novo modelo de gestão pública rejeitam a idéia de que a administração deve ser separada da política, mas não da gestão científica que, por sua vez, ao invés do “melhor método”, privilegia as melhores práticas. A visão do autor traz implícita a crítica ao espírito racionalista que alimentou a cultura da superioridade técnica da burocracia _ Raison d’Etat _, cuja desconstrução pode ser percebida nos valores difundidos no discurso contemporâneo sobre a reforma do Estado.

O Ex – Ministro Bresser Pereira, no prefácio da obra “A Gramática Política do Brasil”

de NUNES (1997), refere-se à tese de autor sobre as diferentes gramáticas políticas que se sucederam entre as décadas de 30 e 60 _ clientelismo, corporativismo, insulamento burocrático e universalismo de procedimentos _ argumentando que a reforma do Estado na década de 90 estabelece novos parâmetros para os compromissos políticos que devem orientar a ação estatal. Na sua concepção, estes terão que estar cada vez mais submetidos ao controle da sociedade democrática que, por sua vez, passará a exigir maior eficiência e eficácia e a envolver-se no controle efetivo dos serviços prestados pelo Estado.

Um fator igualmente importante para a distinção entre as reformas em questão é o

impacto das novas tecnologias de informação e de comunicação sobre a organização da produção quer no setor privado quer no setor público. O desenho de estruturas matriciais e a utilização de redes são elementos do paradigma da nova gestão pública e significam uma ruptura com as estruturas verticais típicas das burocracias tradicionais, hierarquizadas, construídas sob a influência do taylorismo.

Como reformar? Os movimentos de reforma organizacional do setor público inserem-se em contextos

complexos de ordem econômica e política. Assim, a identificação dos cenários do qual fazem parte é fundamental para a compreensão das estratégias adotadas pelos diferentes governos. Enquanto o Decreto lei 200/67 ajudou a fortalecer a ação empresarial do Estado, dentro do paradigma de desenvolvimento por substituição de importações, o PDRE trouxe subjacente um novo modelo de Estado mais regulador e menos produtor, adequado ao estágio de evolução do capitalismo, caracterizado pelo crescimento da economia de serviços e pela necessidade de expansão do setor privado. Esse processo de transformação econômica é simultâneo ao desenvolvimento da democracia e aos avanços técnicos verificados com o advento das novas tecnologias de informação e de comunicação.

Nesse cenário de grandes transformações estruturais, a reforma institucional assumiu um

papel tão destacado na agenda política contemporânea quanto o planejamento na América Latina, na década de 60. O planejamento normativo foi o grande instrumento da reforma administrativa em 1967, uma ferramenta de racionalização das ações do governo visando ao desenvolvimento econômico e social, cuja utilização, na época, foi induzida por organismos internacionais de financiamento com o objetivo de antecipar possíveis ameaças à ordem capitalista na região (I.L.P.E.S:1974). Na atualidade, a reforma administrativa está amplamente ancorada na modificação de padrões institucionais: regras, valores e modelos de organização e de gestão do Estado, e hoje se constitui em uma variável importante dos programas de ajuste estrutural, no âmbito da cooperação internacional.

O objetivo de criar uma burocracia profissional e meritocrática não é novo no Brasil e

tem atravessado a história da Administração Pública. Por outro lado, mudaram-se as estratégias


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adotadas nesse sentido. Na década de 30, registramos as iniciativas do DASP dentro do esforço de modernização do aparelho do Estado, cujos resultados foram irrelevantes do ponto de vista da superação do clientelismo. Na década de 60, baseados no diagnóstico de que era preciso flexibilizar a administração de pessoal para não restringir a ação do administrador e atender às necessidades inerentes ao desenvolvimento(DIAS: 1969), constituímos um modelo tecnocrático dual e perverso: no centro uma burocracia identificada com o patrimonialismo e nas extremidades, a elite profissional do Estado. Em 1995, uma nova estratégia foi desenhada objetivando alterar esse padrão. A flexibilização da gestão inclui o fortalecimento dos quadros de carreira, a criação do ingresso sem vínculo com o Estado - regime de emprego público e a contratualização ou terceirização de serviços. A política de profissionalização levada a cabo atinge o núcleo estratégico, as agências, organizações sociais e demais entes da administração direta e indireta. Contudo, ao falar-se em profissionalização do setor público nos anos 90, é necessário considerar um ethos profissional diferente do tecnocrata dos anos 60, sujeito a novas regras e valores. A empregabilidade, a avaliação de desempenho, a responsabilização por resultados, a ética da transparência e da permeabilidade à participação e ao controle social são os referencias atuais para o exercício da função pública.

A introdução dos novos modelos de organização e de gestão pressupõem formas

alternativas de controle _ seja por intermédio do núcleo estratégico,que presta conta dos resultados das políticas públicas aos políticos eleitos, seja pelo estabelecimento de mecanismos de participação social, a exemplo da criação de conselhos em que se prevê a participação da comunidade. A contratualização altera fundamentalmente o estrutura tradicional das organizações burocráticas, pois rompe com o monopólio estatal das funções administrativas.

Nesse sentido, a descentralização concebida nos anos 90 é substantivamente distinta

daquela promovida pelo Decreto-Lei 200/67. No PDRE é expressa a orientação para a descentralização entendida como quebra do monopólio administrativo estatal, publicização de serviços, estabelecimento de parcerias e abertura do Estado à participação e ao controle social. Note-se que, no que tange ao aparelhamento da política social, os movimentos de descentralização são diametralmente opostos: a reforma de 1967 possibilitou a ampliação da intervenção social do Estado, promovendo a coletivização dos equipamentos públicos sociais_ a exemplo da unificação do sistema de previdência social. A publicização, ao contrário, retira do aparelho do Estado a função de execução de serviços sociais _ mantendo a responsabilidade do Poder Público pelo seu subsídio_ e a transfere para um setor intermediário entre o Estado e o Mercado, denominado setor público não-estatal. O que observamos no novo modelo é um processo de especialização de funções e de divisão do trabalho entre o Estado e a sociedade, com perda do monopólio estatal sobre as funções sociais. A publicização e o estabelecimento de parcerias com Organizações Sociais de Interesse Público são indicadores de mudança no padrão de intervenção social do Estado.

Considerações Finais Somente se quisermos reduzir a proposta do PDRE aos mecanismos de flexibilidade

administrativa e aos instrumentos de gestão científica difundidos no setor privado é possível afirmar que a primeira fase da reforma gerencial foi desencadeada com o Decreto Lei 200/67. Em verdade, o modelo burocrático iniciado nos anos 30 foi consolidado nesse período, com a expansão da intervenção do Estado na ordem econômica e social, possível graças ao mecanismo de descentralização funcional. O que confere particularidade ao movimento dos anos 90 é a percepção da crise do Estado e o desenho de uma alternativa institucional _ regras, valores e modelos de organização _ que cria novos referencias para o relacionamento do Estado com a sociedade.


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Resenha Biográfica Sheila Maria Reis Ribeiro é Mestre em Sociologia Política , graduada em

Filosofia e em Serviço Social pela Universidade de Brasília. Em 1991, especializou-se em “População e Desenvolvimento Econômico” pelo CELADE/CEPAL das Nações Unidas, no Chile. Ingressou na Administração Pública em 1984, acompanhou a extinção do DASP- Departamento Administrativo do Serviço Público e as sucessivas reestruturações da área de gestão, tendo participado de vários projetos. Foi Coordenadora Geral de Estudos e Pesquisas na ENAP- Escola Nacional de Administração Pública. Em 1995, integrou a equipe que elaborou o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Atualmente, é Assessora da Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Esplanada do Ministérios, Bloco K, 6º andar. Brasília-DF, CEP 70040-900. Fone: 55061 4294802; Fax: 55061 2260807; e-mail: [email protected].

Reforma do aparelho de Estado no Brasil: uma comparação ...

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