RegulaRegulaçção Federal dos ão Federal dos ServiServiçços de os de

Saneamento BSaneamento BáásicoAssociação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais

sico

Marcos Thadeu AbicalilAssessor Técnico

A AssociaçãoAssociadas

CORSAN – Rio Grande do Sul

CASAN – Santa Catarina

SANEPAR – ParanáSABESP – São Paulo

SANESUL – Mato Grosso do Sul

CEDAE – Rio de Janeiro

CESAN – Espírito Santo

COPASA – Minas Gerais

SANEAGO – GoiásCAESB – Distrito

FederalEMBASA – Bahia

SANEATINS –Tocantins

CAERD – RondôniaDESO – Sergipe

CASAL – AlagoasCOMPESA –Pernambuco

AGESPISA – PiauíCAGEPA – Paraíba

CAERN – Rio Grande do Norte

CAGECE – CearáCAEMA – Maranhão

COSANPA – ParáCAESA – AmapáCAER - Roraima

• 24 empresas associadas• Em água: 3900 municípios, 103 milhões de pessoas atendidas,

cobertura média de 94,8% (média nacional 92,5%), 75,6% das ligações existentes

• Em esgotamento sanitário: 893 municípios, maiores e médios (onde se concentra o problema), 45 milhões de pessoas atendidas, cobertura média de 55,8% (média nacional 56,1%) em coleta, com índice de tratamento de 72,4% (média nacional 35,6%); 55% das ligações existentes no país.

• Economia (SNIS – 93,2% mercado): 82% das receitas, 84% dos investimentos realizados (18% das receitas operacionais, excluindo subvenções)

• Presta serviços em 92% dos 1.000 municípios mais pobres do país (IDH)

• 6 empresas já com regulador independente– Caern, Caesb, Cagece, Compesa, Saneatins, Saneago– Outras empresas em processo (Corsan e Sabesp)– 6 outros estados com estruturas regulatórias aptas a regular

saneamento

COMPANHIA DE ÁGUAS E ESGOTOS DO RIO GRANDE DO NORTE

Algumas visões do setor – pesquisa IBOPE

Prefeitos e municípios:Em sistemas comuns, 95% querem trabalhar com Estado.82% querem tarifa social, 61% com subsídio cruzado.84% querem parceria com setor privado.

IBOPE Opinião

Recursos físicos naturais para ter um sistema completo

Forma mais adequada para o melhor resultado na organização e prestação dos serviços

(para quem disse não possuir)

7624

possuinão possui

REGIÃO

8218

TOTAL N-CO

7822

NE SE

9109

7921

S

8416

PEQ MED

7822

8416

GDE

PORTE

TOTAL N-CO

com estado e mun.somente c/ o estadosomente com mun.

REGIÃO

534205

623108

NE SE

802000

485200

S

504803

PEQ MED

524008

782200

GDE

PORTE

276409

Solução conjunta….

Base: 101

É fundamental haver “tarifa social” para o saneamento básico, para atender às populações mais carentes

Fonte de recursos para o esgoto (para quem acha que deve)

TOTAL N-CO

tarifa/subsídio cruzadoorçamento da Uniãoorç. estado/ municípioiniciativa priv./parceriaONG’s(BNDES/CEF)Não sabe

REGIÃO

61570203010100

55680103010100

NE SE

69520203020100

58530302000101

S

56560202010000

PEQ MED

63610203010100

77480202000000

GDE

PORTE

64530103010000

8317

simnão

REGIÃO

8317

TOTAL N-CO

8020

NE SE

87

13

8317

S

8218

PEQ MED

8218

9109

GDE

PORTE

Base: 458

A iniciativa privada deve participar nas situações em que o investimento público não permite desempenhar as

metas de atendimento

8416

De que formas (para quem acha que deve)

devenão deve

REGIÃO

8218

TOTAL N-CO

8218

NE SE

8317

8119

S

8416

PEQ MED

8218

7921

GDE

PORTE

TOTAL N-CO

financiamentoparceria nos serviçosparceria na gestãopart. ac. sem controlepart. ac. com controleoutra

REGIÃO

647160282204

656853271805

NE SE

697060222305

678474472300

S

626457252105

PEQ MED

677766302203

588051293102

GDE

PORTE

496159142903

Base: 453

Alguns aspectos constitucionais

– Competências são definidas nas Constituição Federal– País federativo, com três níveis federados autônomos

• Criação de estados, lei federal complementar• Criação de municípios, lei estadual

– A distribuição de competências/responsabilidades entre os entes federados é feita exclusivamente na Constituição

– Com relação aos serviços públicos, estes são prestados diretamente pelo poder público, ou indiretamente, por concessão ou permissão (art.175)

• Lei federal regulamenta (parágrafo único)

Alguns aspectos constitucionais

– Serviços específicos da União (art. 21):• Telecomunicações (XI)• Energia, Navegação Aérea (XII)

– Serviços específicos dos Estados (art. 25)• Gás canalizado (§2o)

– Serviços específicos dos Municípios• Transporte coletivo (§5o)

Saneamento básico aparece 3 vezes na Constituição

Alguns aspectos constitucionais

– Saneamento básico• União – artigo 21, XX

– instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;

• Comum da União, dos Estados, do DF e dos Municípios – artigo 23, IX e parágrafo único

– promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico

– Lei complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

• Do SUS – artigo 200, IV– participar da formulação da política e da execução das ações de

saneamento básico

Alguns aspectos constitucionais

– Portanto:• Não há definição específica sobre a quem compete

prestar os serviços públicos de saneamento básico• Saneamento básico se insere no rol geral dos serviços

públicos, sendo a definição de competência relacionada à predominância de seu interesse

– Assim:• Compete aos municípios (art. 30, I e V)

– organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local

– legislar sobre assuntos de interesse local

Alguns aspectos constitucionais

– São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas pela Constituição (art.25 §1o)

– Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (§3o )

» Integrar – tornar inteiro, completar, inteirar, integralizar, juntar, reunir, incorporar;

» funções – cada uma das grandes divisões da atividade do Estado na consecução de seus objetivos jurídicos; o conjunto dos direitos, obrigações e atribuições;

» Serviço – exercício de função obrigatória

Alguns aspectos constitucionais– lei complementar estadual que institui regiões para integrar

a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum em saneamento básico

• SP, RJ, ES, PE, PB• Diversos municípios questionaram leis estaduais, editando leis

municipais contrárias às leis estaduais complementares• Decisões jurisprudenciais dos Tribunais – RJ e ES• Decisões liminares dos Tribunais – SP e PB• Pareceres de ilustres constitucionalistas:

– Eros Grau– Celso Bastos– Diogo de Figueiredo– Voto Ministro Maurício Correia (STF)

Alguns aspectos constitucionais

competências federais e PL– Quanto às diretrizes

• Definir o que deve ser feito• Mas não como deve ser feito

– organização dos serviços, autonomia dos entes federados titulares, o que exclui a União

– Nesse sentido, o APL deve observar o limite das competências da União, evitando invadir competências privativas dos Municípios e dos Estados

– Quanto à Política Federal• Normas de cooperação da União (financiamento, assistência técnica e

assistência financeira não onerosa) com os demais entes, em matérias de competência comum

– Deveriam ser definidas por lei federal complementar (art. 23, parágrafo único), preservando a autonomia dos entes federados.

Leis e normas aplicáveisregras gerais - leis

• responsabilidade fiscal• licitações• concessões • consórcios• PPPs• sociedades anônimas• proteção ao consumidor• meio ambiente e promoção da saúde

regras gerais - regulamentos• portarias: execução orçamentária• resoluções: CMN• resoluções: CONAMA• resoluções: CNRH (outorga e cobrança da água)

Titularidade e STF

• Definição Titularidade• A dúvida envolveria cerca de 750 municípios do país, 435 no semi-árido

nordestino, sobre os quais pouco se menciona.» O conflito, no entanto, se limita a alguns poucos casos, onde o tema central

não é serviço, e sim o seu valor econômico» Um cainho de solução do conflito está em curso, no julgamento do STF que

deve ser concluído nos próximos meses. Entretanto, tal julgamento não equacionará todas as dúvidas existentes e poderá deixar ainda muitas outras, pois há a necessidade de soluções político-legislativas, especialmente nos níveis estaduais.

• No STF, 3 votos proferidos, 11 a proferir» É difícil falar em tendência, se pode analisar os três votos proferidos.» Esses votos têm vários pontos em comum, e, SMJ, poucas divergências.» Em comum, todos reconhecem: saneamento básico como água e esgotos, pode

ser serviço comum, sendo comum não é de um município isoladamente, o seu centro de poder é indivisível, a decisão deve ser compartilhada.

» As divergências: serviço comum é serviço do Estado (MC), não é do Estado e, embora indivisível, é do conjunto dos municípios (NJ), ou é de ambos paritariamente (JB).

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

A posição da AESBE • Há um processo longo de construção de entendimento e de propostas, assim

como de posicionamento• Em julho de 2003, a AESBE elaborou, aprovou e publicou o documento

“Análise de Conjuntura e Proposta de Agenda”, que continha, de modo explícito e claro, seu posicionamento a favor de estrutura e regulatóriascoerentes com os conceitos apresentados e dentro dos limites legais do país, em especial o federalismo cooperativo.

• Reconhece e incentiva as estruturas regulatórias já existentes e em construção – ARCE, ARPE, AGR-GO, ADASA, AGENERSA, AGERGS, etc.

• Documento foi apresentado ao Governo Federal em outubro de 2003, no início do processo de discussão do PL 5296/05, e em todos os diversos fóruns em que se discutiu o tema

• Na impossibilidade do diálogo real e de construção de entendimentos de então, a AESBE apoiou a construção de estratégia e conteúdos alternativos – PLS 155/05.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

• Na mesma linha, a AESBE se posicionou efetivamente nos debates parlamentares havidos na Câmara, inclusive sugestão de emendas, e no Senado.

• Integrou ativa e efetivamente o fórum de entidades empresariais reunidas a partir do Comitê de Saneamento da ABDIB, as ações da CNI/COINFRA, as ações do Fórum de Secretários, e atuou conjuntamente com a ABAR.

• Apoiou firmemente e atuou intensamente no processo de construção de consenso a partir da criação da Comissão Mista Especial do Congresso, inclusive no diálogo final com o Governo Federal.

• Tudo isso resultou em êxito com o PLS 219/06

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Agora há uma nova agenda regulatória• Processo regulatório entra em nova fase – implementação e disseminação do

modelo – estrutura e governança – presentes no PLS 219/06.• Trabalhos instrumentais e de capacitação com as empresas estaduais já começaram• Trabalhos políticos com Governos Estaduais estarão na sequência, mas já foram

iniciados com Fórum de Secretários• Agenda com ABAR em discussão.

Mas há ma agenda real ainda mais desafiadora• expansão rápida e eficiente dos investimentos e dos serviços.• A regulação é instrumento importante, necessário, mas não suficiente

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

PLS219/2006 – PL7361/2006Substitui o PLS 155/05 (Senador Camata) e PL 5291/05 (Executivo), seus apensos e emendasObjeto:definir diretrizes geraisAbrangência: água, esgotos, resíduos sólidos e drenagemTitularidade: não define serviços locais ou comuns, mas reconhece a existência destes, quando assim expressos em lei estadual complementarExercício titularidade: define obrigações mínimas aos titulares em relação àprestação, planejamento e regulação dos serviços, à mecanismos de proteção social e participação, permite criação de fundo de universalização.Gestão Associada: prevê para todas as funções, inclusive do planejamento, com ênfase na prestação e regulação dos serviços, observados dispositivos da lei de contrato de consórcio público, de 2005. Possibilita e regula a cooperação federativa, tanto em serviços locais quanto em serviços comuns.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Prestação regionalizada – reconhece e trata como figura jurídia específica, estabelecendo regras relativas a tarifas, custos e ativos. Prevê normas específicas de contabilidade regulatória para receitas, custos e ativos. Mantém dispositivos das leis de concessões, de contratos de consórcios públicos e de PPP. Prevê regulação única, assim como tarifas. Permite e regula os subsídios cruzados.Regulação dos serviços – o estabelecimento de estrutura e governança regulatóriaconstituem o centro do projeto, baseada no estabelecimento de agências reguladoras independentes e permitindo a delegação dessa função à agências estaduais, e na contratualização dos serviços delegados. A regulação deve ser similar a qualquer prestador, independente da natureza, da propriedade do capital ou da abrangência. Institui sistema de informações (SNIS, existente desde 1996) e determina a criação de sistemas de informações compatíveis nos níveis locais ou estaduais, vinculados aos reguladores.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Delegação dos Serviços – baseada na estrutura regulatória por meio de lei autorizativa e definidora dos termos da delegação, de agência independente e contratos. Os serviços delegados devem ser precedidos da regulação e de plano. Restringe concessão onerosa, impedindo acesso a OGU, FAT e FGTS. Não trata de critérios de licitação.Incentivo à agregação dos serviços – por meio de serviços regionais, podendo, neste caso, haver delegação onerosa por meio de contratos de programa (lei de consórcios) firmados entre titulares e empresas estaduais ou regionais. Pode haver prestação regional delegada à concessionárias privadas (como já há em Tocantins e na Região dos Lagos/RJ).Segurança jurídica dos contratos – além da estrutura regulatória, há também ênfase na governança regulatória, com regras e processos claros em relação a tarifas, subsídios e ativos, inclusive eventual reversão e indenização.Contratos precários do PLANASA – regras econômicas que estimulam entendimentos entre concedente e concessionário. Regras de avaliação e indenização de ativos.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Reajuste e revisão de tarifas – efetuadas pelas agências reguladoras, com processo e procedimentos definidos, inclusive consulta pública. Não define fórmula de reajuste. Não restringe pauta, que deve ser definida pela agência reguladora, ou prazo revisional, definido nas regras próprias e nos contratos. Tarifas fixadas originalmente nos editais (concessões) e nos contratos (contratos de programa/serviços regionalizados).Serviços interdependentes (um produz, outro distribui e cobra tarifas, como ocorre na RMSP) – regulação por meio de contratos que fixam as condições econômicas, técnicas e garantias financeiras. Atribuição regulatária a agência única.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Proteção aos usuários – regras de direitos, inclusive de acesso a informação e manual de serviços. Prevê a possibilidade de criação de órgãos colegiados para controle social, na forma definida por municípios e estados.Corte dos serviços por inadimplência – prevê a possibilidade, ampliada para situações fraudes/manipulação indevida de instalações, define condições mínimas –15 dias de aviso prévio, a partir de uma conta vencida, atribuindo ao poder concedente o estabelecimento de mecanismos de proteção social para baixa renda e instituições públicas de internação coletiva.Política Nacional – define diretrizes e objetivos das ações da União. As metas nacionais devem constar de plano nacional a ser formulado. Conselho das Cidades éórgão de participação social, mas suas atribuições são genéricas, mantendo-se aquelas do estatuto das cidades (acompanhamento da formulação e implementação da política). Composição e detalhamentos por meio decreto (hoje, dos 86 membros, 4 são do saneamento). Maior flexibilidade a adaptações por outros governos.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Papel do MCidades – formulação da política e plano setorial e coordenação das ações federais.Ações federais – definição mais genérica de financiamento e assistência técnica. Detalhamento do plano nacional de saneamento, que vinculará as ações da União.Política dos demais entes – compatibilidade com política nacional, sistema de informações, estabelecimento de mecanismos de controle social de acordo com a realidade local/estadual, com possibilidade de criação de órgãos colegiados.Altera PIS/COFINS – crédito tributário de investimentos em ativos operacionais com recursos provenientes das tarifas (aumento do PIS/COFINS a partir de 2003 e agravado em 2004). Incentivo tributário ao investimento.Altera FGTS – permite ao FGTS realizar aplicações em investimentos, direta ou indiretamente, como aquisição de quotas de FDIC e FIP, assim como de debêntures, ações e outros títulos, na forma de regulamentação pelo Conselho Curador. Possibilidade de criar novas modalidades para investimentos e modernização empresarial, com ampliação de recursos.

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

Próximos Passos

• No Poder Legislativo– Projeto encaminhado para aprovação na Câmara dos Deputados,– Projeto retorna para o Senado, caso sejam feitas alterações,

• No Poder Executivo– Projeto é encaminhado para a sanção do Presidente da República– Publicação da Lei no Diário Oficial da União

• No Poder Judiciário– Julgamentos das Ações Diretas de Inconstitucionalidade no STF

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

• Empresas– Estudos para fundamentar planos regionalizados– Contratualização dos serviços – Contabilidade regulatória

• Governos– Cooperação com municípios para planejamento– Instrumentos legais– Plano regional– Mecanismos de participação dos municípios e da sociedade

• Agências Reguladoras– Normas de prestação dos serviços– Governança regulatória – procedimentos e metodologias– Reajuste e revisão tarifária– Contabilidade e certificação regulatória, incluindo ativos– Fiscalização dos serviços

O PLS 219/2006 – PL 7361/2006

• O que pode, o que deve e o que vem sendo feito neste tema• Soluções de parceria contratualizadas

» Arranjos público-público, tais como:» Grande Vitória» Curitiba e Sanepar» São Bernardo e Sabesp» Belo Horizonte e Copasa» Goiânia e Saneago» Recife e Compesa» Fortaleza e Cagece

• Estrutura regulatória» Agências Estaduais independentes funcionando, de fato, inclusive para tarifas:» ARCE regulando Cagece, ARPE regulando Compesa, ADHASA regulando Caesb, AGR

regulando Saneago, e agora CORSANPA regulando Sabesp• Arranjos para financiamento

» PPP na Embasa e na Sabesp» Operações Estruturadas com SPE (vários tipos)» Operações no Mercado de Capitais (Copasa a mais recente)

Muito obrigado!

AESBE telefone: 55 (61) 33264888Internet: www.aesbe.org.bre-mail: mtabicalil@aesbe.org.br