Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais

RELATÓRIO FINAL TEC-911/05

(Fundep 8612)

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

Escola de Arquitetura

Belo Horizonte, maio de 2008

Relatório Final do Projeto de Pesquisa “Dinâmicas socioterritorias e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais”, desenvolvido no âmbito da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais com o apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Estado de Minas Gerais - FAPEMIG.

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Equipe

Profª. Drª. Jupira Gomes de Mendonça (Coordenação) Depto. de Urbanismo/ Escola de Arquitetura/ UFMG

Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo/EAUFMG

Profª. Drª. Celina Borges Lemos Depto. de Análise Crítica e Histórica da Arquitetura e Urbanismo/ Escola de Arquitetura/ UFMG

Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo/EAUFMG

Profª. Drª. Fernanda Borges de Moraes Depto. de Urbanismo/ Escola de Arquitetura/ UFMG

Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo/EAUFMG

Profª. Drª. Maria Cristina Villefort Teixeira Depto. De Projetos/ Escola de Arquitetura/ UFMG

Prof. Dr. Roberto Luís Monte-Mor

CEDEPLAR/FACE/ UFMG Núcleo de Pós-graduação em Arquitetura e Urbanismo/EAUFMG

Bolsistas de Desenvolvimento Tecnológico e Industrial

Arquiteta Alice Viana de Araújo

Arquiteta Selena Duarte L. Lage

Bolsistas de Iniciação Científica

Igor Bernardes Almeida Estudante de Arquitetura e Urbanismo/UFMG

Lúcia Vieira Machado

Estudante de Arquitetura e Urbanismo/UFMG

Simone Silva Rosa Estudante de Arquitetura e Urbanismo/UFMG

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SUMÁRIO I – RELATÓRIO TÉCNICO ........................................................................................................ 03

Introdução 03 1. Formação da Rede Urbana da Região Central Mineira 08 1.1. As articulações macroregionais 14 1.2. As Minas Gerais: as articulações macroregionais e urbanização 16 1.3. A Criação de Belo Horizonte 24 1.4. A instituição da RMBH 26 2. As Centralidades na RMBH 29 2.1. Belo Horizonte como pólo metropolitano 34 2.2. Legislação urbanística e centralização/descentralização 36 3. O Processo de Urbanização Extensiva 39 3.1. Expansão metropolitana e Regulação urbanística 41 3.2. A produção do espaço no Eixo Sul 43 3.3. Novas perspectivas para o Vetor Norte da RMBH 47 3.4. Características e desdobramentos da urbanização extensiva 61 4. Estrutura socioespacial da RMBH 64 4.1. RMBH: evolução da estrutura socioespacial nos anos oitenta 67 4.2. RMBH: estrutura socioespacial no ano 2000 69 5. Planejamento e Gestão Metropolitanos Pós-Constituição de 1988 80 5.1. Governança local e regulação urbana no contexto metropolitano 81 5.2. Belo Horizonte: avanços na governança local 83 5.3. Impactos na estrutura socioespacial metropolitana 86 5.4. Processo de planejamento na RMBH 91 5.5. As possibilidades de gestão compartilhada na RMBH 98 6. Política Habiatacional na RMBH 109 6.1. A RMBH e a questão habitacional 111 6.2. Plano Diretor e Habitação 114 6.3. Os planos diretores da RMBH 116 6.4. A aplicação dos planos diretores na RMBH 118 6.5. O tratamento da questão habitacional no âmbito das prefeituras 119 6.6. A organização das prefeituras 122 6.7. Articulações interinstitucionai nos municípios da RMBH 128 6.8. As Zonas Especiais de Interesse Social 130 6.9. A regularização fundiária 137 6.10. As prefeituras municipais 142 6.11. Políticas habitacionais intermunicipais na RMBH 145 Considerações Finais 145 Referências bibliográficas 148 II – RELATÓRIO DE ATIVIDADES ............................................................................................ 158

1. Produção Científica 158 2. Produção Técnica 161 3. Eventos 162 4. Orientações em andamento 162 III – Planos de Trabalhos dos Bolsistas 163

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I – RELATÓRIO TÉCNICO

Introdução

O processo de urbanização no Brasil e, especificamente, em Minas Gerais vem ganhando

nas últimas décadas uma dimensão crescentemente extensiva, não apenas a partir da expansão das

metrópoles e cidades médias sobre suas periferias, mas também como resultado da extensão das

condições de produção e dos meios de consumo coletivo a todo o território. À infraestrutura e

serviços de energia, transportes e comunicações somam-se os serviços sociais e urbanos, a

legislação, políticas e programas públicos na área de habitação, educação, renda, emprego, entre

outros.

De outra parte, essa extensão das condições de produção e consumo urbano-industriais aos

espaços rurais (e regionais) tem propiciado uma crescente organização da sociedade civil em torno

da melhoria das condições de vida e trabalho, modificando assim sobremaneira o espaço da vida

quotidiana e promovendo tanto sua homogeneização quanto sua diferenciação segundo as formas

diversas de inserção na estrutura social e econômica.

Como conseqüência, as fronteiras entre o espaço urbano e espaço rural tornam-se cada vez

mais fluidas e integradas, sendo difícil manter as velhas distinções rígidas. As formas várias de

estruturação sócio-territorial se refletem na organização dos dados censitários do IBGE, que

contempla hoje sub-classificações do urbano e do rural como “áreas de expansão urbana”, “núcleo

rural”, “área urbana isolada”, entre outras. Também como conseqüência desse processo extensivo de

urbanização1, diversas novas centralidades vêm surgindo desempenhando papéis diferenciados na

organização socioespacial e econômica urbana e micro-regional.

Ressalta-se, neste contexto, o resgate do planejamento urbano brasileiro, atividade que se

consolidou como projeto nacional nos anos de 1970, quando o desenvolvimento do modelo capitalista

implementado no país veio requerer uma rede urbana integrada e capaz de possibilitar a expansão

da produção e do mercado consumidor. Naquele momento, lembra Bernardes,

é que se conjugariam as condições para que a problemática urbana se inserisse na

estratégia governamental, que então passara a dar maior ênfase à questão da

integração nacional (BERNARDES, 1986, p. 88).

Naquele período, foram criadas as regiões metropolitanas e, em 1974, o II Plano Nacional de

Desenvolvimento (II PND) trouxe, pela primeira vez, a proposta de uma estratégia de política de

integração nacional que contemplava diretrizes para a rede urbana brasileira hierarquizada, e é criada

comissão nacional para implementação dessas diretrizes.

1 Para referências bibliográficas, ver LEFEBVRE, 1981 e 1999; MONTE-MÓR, 1994 e 2003; MONTE-MÓR e PAULA, 2004.

4

Na avaliação de vários autores, a trajetória do planejamento urbano no Brasil tem, na

realidade, raiz na matriz modernista, importada dos países centrais, nos quais o planejamento estava

inserido no chamado welfare state, acompanhado, portanto, de distribuição de renda e políticas

sociais. No entanto, no caso brasileiro, o modelo de crescimento econômico industrial capitalista foi,

diferentemente, implementado através da combinação de formas novas e atrasadas de produção e o

urbano é uma combinação de desigualdades sociais e territoriais (OLIVEIRA, 2003).

A matriz modernista de planejamento urbano implantado nesse contexto é postiça: se, por um

lado, o planejamento foi tomado como solução para o ‘caos urbano’, por outro, a maior parte dos

planos urbanos dos anos de 1970 e 1980,

foi elaborada por especialistas pouco engajados na realidade sociocultural local.

(...) Quando a preocupação social surge no texto, o plano não é mais cumprido. Ele

se transforma no plano-discurso, no plano que esconde ao invés de mostrar

(MARICATO, 2000, p. 136 e138).

Nos anos oitenta, o processo de redemocratização do país coincide com a hegemonia da

chamada doutrina neo-liberal, que enfatiza a desregulamentação como forma de assegurar liberdade

às forças de mercado, o que significa menor intervenção do Estado. Conseqüentemente, o

planejamento urbano consolidado na década anterior entra em crise e o aparato estatal é, em grande

medida, desmontado. No processo constituinte, em fins da década de 1980, a questão urbana

ressurge através de projeto popular de emenda constitucional, que apresenta instrumentos de política

urbana que buscavam construir um aparato jurídico que permitisse um novo modelo de planejamento

e gestão, suportado no princípio da justa distribuição dos ônus e dos benefícios da urbanização.

A Constituição Federal de 1988 (CF-1988) re-introduz o Estado democrático de direito na

ordem jurídica brasileira e conjuga o princípio da função da propriedade e da cidade, tornando

obrigatória a execução e aprovação no legislativo de planos diretores para as cidades com mais de

20.000 habitantes (artigos 182 e 183). A Constituição de 1988 focou o planejamento urbano no nível

municipal, posto ser o Município a esfera de gestão mais próxima da população e por isso mais

apropriada ao exercício pleno da democracia. A Lei 10.257/2001, conhecida como Estatuto da

Cidade, regulamentou a política urbana instituída na Constituição Federal e criou novos instrumentos

de política urbana2, além de estender a obrigatoriedade de plano diretor para maior gama de cidades,

entre as quais aquelas participantes de regiões metropolitanas.

Com a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade, o planejamento, que em décadas

passadas representava a racionalidade tecnocrata ou o desejo de alcançar a beleza do padrão

europeu de cidades, é recuperado como instrumento importante para aproximar a população dos

governantes no intuito de realizar uma gestão que modifique o nível e qualidade de vida urbana para

o conjunto da população (GRAZIA, 2003).

2 Para uma visão mais detalhada sobre o Estatuto da Cidade, ver MATTOS (2002).

5

Internamente às cidades, a política habitacional adquire importância singular na ação pública

de superação das desigualdades e, a partir da Constituição de 1988, os conceitos passaram por

reformulações que pudessem humanizar o processo da produção da moradia. No entanto, mesmo

que as políticas tenham evoluído quanto ao enfoque da participação popular nesse processo, elas

estão longe de atender às demandas quantitativas e qualitativas no que diz respeito às condições de

inserção das camadas de baixa renda na cidade. A moradia ainda é privilégio de poucos cidadãos,

embora ela se constitua um direito social pela Constituição Federal, e essa condição tenha sido

reiterada no Estatuto da Cidade.

Por outro lado, mesmo quando as políticas contemplam diretrizes para a adequada produção

do espaço no atendimento às necessidades dos usuários, a apropriação desse espaço pelos

habitantes vem retratando evidentes processos de segregação, manifestada tanto territorial quanto

socialmente. Conseqüentemente, novos impactos surgirão com a crescente demanda de moradia, o

que certamente levará à observância dos novos encaminhamentos da política habitacional. Cabe,

portanto, avaliar os impactos resultantes das novas políticas nos centros urbanos, identificando as

conseqüências daqueles provocados por políticas anteriores e sua influência na apropriação do

espaço, tendo em vista ainda a cooperação nas escalas federal, estadual e local na condução dessa

política.

Desta maneira, espera-se que o trabalho aqui apresentado contribua para a avaliação da

capacidade institucional dos municípios para ações de cooperação no nível metropolitano e micro-

regional, bem como para implementação de políticas dentro das diretrizes constitucionais.

Compreender as formas como as novas centralidades e suas áreas circundantes se

constituem e se articulam com núcleos urbanos consolidados – cidades e metrópoles – é também

relevante, para que se possa entender as tendências da dinâmica da urbanização contemporânea e

assim discutir e desenhar propostas de planejamento e ação que contribuam para superar as grandes

desigualdades sociais que ainda hoje caracterizam em particular a urbanização brasileira.

Nossas análises privilegiam as transformações dos centros e centralidades vinculados à

Região Metropolitana de Belo Horizonte, estendendo-se, porém, a alguns eixos que, por sua

dinâmica atual e/ou passada, inserem-se na região central do estado como potenciais eixos de

desenvolvimento, engendrados pelas descentralizações no território estadual.

Buscando definir um recorte correspondente a regiões institucionalizadas, facilitador de

interlocução com redes de informação e políticas públicas, e que abrangesse o território metropolitano

de Belo Horizonte, optou-se pela Região Administrativa Central de Minas Gerais, pelo fato de

abranger quase toda a Região Metropolitana de Belo Horizonte3 e parte considerável dos municípios

que compuseram a rede urbana colonial, iniciando o processo de articulação e polaridade regional no

3 À exceção dos municípios de Florestal, Baldim, Matozinhos e Capim Branco, todos com baixíssima integração no processo de metropolização.

6

estado. Entretanto, algumas análises implicaram a extensão ou redução de tal recorte espacial

definido, de modo apermitir o estudo de dinâmicas específicas.

Quanto ao recorte temporal da pesquisa, também este sofreu variação. Para as análises de

evolução urbana/ regional e formação de pólos, estabelecemos um eixo histórico-territorial, que

abrange o período em que se inicia na formação do estado, em fins do século XVII até a

contemporaneidade. Este eixo envolve o processo de formação da rede urbana mineira nos períodos

colonial, imperial e republicano, por meio do qual se buscou identificar os processos de constituição e

ruptura nas polarizações macro e microrregionais, à luz das políticas urbanas adotadas ao longo

desses períodos. A partir daí algumas análises discutem os processos contemporâneos de

transformações socioespaciais, privilegiando o território metropolitano e a capital. As análises da

capacidade institucional dos municípios e das políticas públicas habitacionais ficaram restritas ao

período posterior à Constituição Federal de 1988.

Metodologias adotadas

A pesquisa foi desenvolvida em três eixos principais de análise:

a) evolução da rede urbana central de Minas Gerais e suas conseqüências sobre a dinâmica de

polarização regional;

b) as centralidades da capital mineira, que vieram a se configurar “pólo metropolitano”, e os

processos posteriores de descentralização;

c) dinâmica de alterações nas relações de integração com os principais núcleos consolidados e

com suas áreas circundantes;

d) condições de desempenho institucional dos governos locais para conduzir políticas urbanas

orientadas para a superação da segregação socioespacial e para a cooperação inter-

municipal na condução dessas políticas.

Cada eixo de análise correspondeu a estudos específicos, que acabaram por gerar

conhecimentos relativos às seguintes questões:

1. evolução da rede urbana mineira;

2. os processos de estruturação e reestruturação das polarizações macro e microrregionais, a

formação de centralidades e suas formas de integração;

3. o atual processo de urbanização extensiva;

4. novas formas de organização socioespacial que têm caracterizado o processo de

urbanização no entorno de Belo Horizonte;

5. capacidade institucional dos municípios para ações de cooperação e para implementação de

políticas urbanas orientadas para a superação das desigualdades sócio-espaciais.

6. impactos das políticas habitacionais sobre os processos de segregação sócio-espacial no

entorno de Belo Horizonte, entendidas como políticas setoriais com impactos expressivos

sobre os processos de segregação sócio-espacial.

7

Para desenvolvimento da pesquisa, foram realizados: pesquisa bibliográfica e arquivística -

levantamento e sistematização da base cartográfica digital da Região Administrativa Central, da

RMBH e dos demais municípios estudados; levantamento e sistematização dos dados do Censo

2000/ IBGE referentes à dinâmica demográfica e residencial, com destaque para crescimento

populacional, mobilidade residencial, demanda habitacional, indicadores de qualidade de vida;

levantamentos de campo - pesquisa junto às prefeituras das localidades selecionadas sobre a

capacidade institucional e os instrumentos de política urbana existentes e implementados, com

ênfase na política habitacional; sistematização e análise das informações coletadas junto às

prefeituras e observações de campo.

A pesquisa também se beneficiou da integração com grupos de pesquisa cadastrados no

CNPq e da articulação com outros projetos em andamento, desenvolvidos inclusive em rede nacional

e em cooperação interinstitucional local. Destacam-se os projetos “Metrópoles, desigualdades sociais

e governança: um estudo comparativo das metrópoles”, no âmbito da rede nacional Observatório das

Metrópoles; “A expansão metropolitana em Belo Horizonte: dinâmica e especificidades do eixo sul”,

projeto interinstitucional, envolvendo pesquisadores de vários departamento da UFMG e também da

PUC-Minas e “Urdiduras da rede urbana das Minas Gerais setecentista”, desenvolvido de forma inter-

departamental.

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1. Formação da Rede Urbana da Região Central Mineira4

Compreender a formação da rede urbana mineira e as dinâmicas pelas quais a Região

Administrativa Central Minas Gerais, recorte espacial adotado como referência nesta pesquisa,

implica, necessariamente, reconstruir sua história.

O movimento centrípeto – inicialmente provocado pela corrida do ouro em direção às atuais

cidades de Ouro preto, Mariana e Sabará, em fins do século XVII – acabou produzindo substantiva

coesão ao core das Minas Gerais, conformando o núcleo duro de uma rede urbana extremamente

dinâmica, não só pela articulação das várias regiões da capitania, mas também de parte considerável

da América Portuguesa.

O português praticamente apenas arranhou as franjas litorâneas no primeiro século de

colonização. Mesmo com o fim da União Ibérica, em 1640, e o acirramento dos conflitos entre as

coroas portuguesa e espanhola na demarcação de seus respectivos domínios em território americano

não chegaram a resultar, pelo menos até o século XVIII, em ocupação expressiva dos sertões, mas

tratou-se de um período no qual se forjaram as principais ações nesse sentido.

A perda das principias possessões portuguesas no Oriente e a perda do comércio asiático

fizeram com que, a partir da Restauração, a Coroa envidasse seus maiores esforços no continente

americano. Nesse contexto, as expedições sertanejas de preação e busca por metais e pedras

preciosas, a expansão pastoril do nordeste, a obra dos missionários na Amazônia e as ações de

conquista de caráter militar no extremo sul propiciaram as condições básicas para que, já nas

primeiras décadas do setecentos, ocorressem expressivas transformações no panorama urbano da

colônia.

As diferentes regiões da colônia – Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste – foram

assumindo, paulatinamente uma identidade. Por outro lado, começaram também a experimentar certa

integração, rompendo seu isolamento e abrindo-se umas às outras, nos momentos iniciais de

conformação de um mercado interno.5

No sudeste da América Portuguesa, até o final do século XVII, as vilas fundadas na costa

localizavam-se entre Guarapari/ES e Rio de São Francisco do Sul/PR, com São Sebastião do Rio de

Janeiro e Nossa Senhora da Assunção do Cabo Frio figurando como as únicas cidades. Região cujo

processo de interiorização foi, até então mais expressivo, as vilas mais interiorizadas – nem tanto

pela distância do litoral, mas, sobretudo, pelas barreiras impostas pelo relevo –, concentravam-se no 4 Texto elaborado a partir de estudos coordenados pela Profa. Fernanda Borges de Morais. 5 A progressiva incorporação das capitanias donatárias ou hereditárias ao patrimônio régio – processo que se estendeu de 1548, com a Bahia tornando-se capitania da Coroa, até 1759, quando esse sistema foi finalmente extinto – veio conferir maior unidade à ação política da Coroa, facilitando a integração regional. Ver VAINFAS, Ronaldo (Dir.). Dicionário do Brasil colonial 1500-1808. Rio de Janeiro: Objetiva, 2000. p. 92-94; SALGADO, Graça (Coord.). Fiscais e meirinhos; a administração no Brasil colonial. 2a ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1985. p. 51-55.

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Vale do Paraíba e num raio máximo de 100 km. da vila de São Paulo de Piratininga. A economia da

região centrava-se, basicamente na preação do gentio e numa agricultura e pecuária ainda pouco

expressivas.

A descoberta de ouro nas Minas implicou um expressivo movimento de interiorização do

povoamento que nela foi expressivo e, em São Paulo, resultou no adensamento daquelas regiões há

pouco mencionadas. Não foi por acaso que duas das três cidades erigidas na colônia no século XVIII

foram São Paulo (1711) e Mariana (1745), sendo criadas ainda treze vilas em território mineiro, e

mais duas até o fim do período colonial.

Responsáveis pela descoberta do ouro, após inúmeras incursões aos sertões mineiros, desde

meados do século XVII, os paulistas foram os primeiros a se deslocarem para a região dos achados.

Ainda que precários, não passando de picadas, os acessos utilizados foram aqueles já abertos pelos

bandeirantes, em suas várias incursões ao território mineiro. Muitos desses caminhos são de difícil

reconstituição, com seus percursos sofrendo alterações e ampliando-se em inúmeras variantes.

Talvez o mais antigo desses caminhos, anterior à descoberta do ouro, tenha sido o Caminho

Geral do Sertão, que foi, em parte, representado com o nome de Caminho do Mestre de Campo

Mathias Cardozo no Mapa da maior parte da Costa, e Sertão... Tratava-se de uma via de penetração

que articulava São Paulo aos sertões nordestinos, saindo de Pinheiros rumo ao norte, passando ao

leste de Jundiaí, atravessando o rio Grande até o rio São Francisco, daí se desenvolvendo ao longo

de suas margens. Na Informação sobre as minas do Brasil, um documento anônimo do final do século

XVII, é indicado que

Das Vilas de São Paulo para o Rio de São Francisco descubrirão os paulistas antigamente hum

caminho a que chamavão Caminho Geral do Certão pelo qual entravão cortando desertos que

medeão entre as ditas Vilas eo do dito Rio nelle fizerão conquistas de Tapuyas e passarão a

outras para os certões de diversas Jurisdiçõees, como foram Marahãm, Pernambuco e Bahia

sendo todas geral o dito caminho athe aquelle termo fixo que fazião nesta ou aquella parte do

Rio de São Francisco em o qual mudavão de rumo conforme a Jurisdição ou Capitania a que

se encaminhavão ou conveniencia que se lhe offerecia; e com tão continuada frequencia

facilitarão o transito daquele caminho que muitos delles transportando por elles suas mulheres

e familias mudarão totalmente os seus domicilios de São Paulo para as beyras do dito ryo de

São Francisco nas quais hoje se achão mais de cem cazais todos Paulistas e algus delles com

cabedaes muito grossos (grifo nosso).6

Três eram os caminhos mais utilizados pelos paulistas para acesso à região das minas, seja

para explorá-las seja para o comércio de mercadorias. Aquele que, possivelmente, teria sido utilizado

por Fernão Dias Paes, que aqui passamos a denominar Caminho de Fernão Dias, saía de São Paulo,

passava por Atibaia, Bragança Paulista, transpondo a serra da Mantiqueira na região de

6 INFORMAÇÂO sobre as minas do Brasil [Ms. anônimo da Biblioteca de Ajuda, do final do século XVII-início do XVIII]. Anais da Biblioteca Nacional. Rio de Janeiro, v. LVII, p. 172, 1935. Disponível em: BBIBLIOTECA NACIONAL. Rio de Janeiro. <http://www.bn.br/fbn/bibsemfronteiras/>. Acesso em: 15 ago. 2005.

10

Camanducaia, seguia em sentido nordeste atravessando os rios Sapucaí e Grande, onde se

encontrava com o Caminho Velho.

O percurso do chamado Caminho de São Paulo ou Caminho Velho – percorrido pelo

Governador da Capitania do Rio de Janeiro, Artur de Sá e Menezes, na primeira visita de uma

autoridade colonial à região dos descobertos (1700) – já estava registrado no Mapa da maior parte da

Costa, e Sertão...7, e foi pormenorizado nos relatos de Antonil que, publicados em 1711, já indicavam

a existência de grandes eixos de circulação na colônia.

Seu percurso, sobretudo quando em território mineiro, era deveras penoso. Da vila de São

Paulo de Piratininga até o porto de Guaipacaré (Lorena) – junto às roças de Bento Rodrigues, na

travessia do rio Paraíba – o caminho era mais suave, passando por Nossa Senhora da Penha; pela

aldeia de Itaquequecetuba; pela vila de Mogi; por Laranjeiras; pelas vilas de Jacareí, de Taubaté, de

Nossa Senhora da Conceição (Pindamonhagaba) e de Guaratinguetá, núcleos já bastante

consolidados, numa rota aberta e freqüentada há muitos anos, que passou então a receber fluxos

intensos, como pode ser observado nesse relato:

(...) quando passei por Guaratinguetá só naquela Vila pastavam oito centos de mercadores,

que ali concorrem para as Minas, e estes mesmo, com muitos outros que ali se vinham

juntando por causa do comércio, e muito perto de mil que eu encontrei pelas estradas,

voltavam ...8

No entanto, para acessar o Embaú9 – garganta situada na Mantiqueira, normalmente

encoberta por matas e nevoeiros – a escalada demandava grandes esforços. Na primeira década dos

setecentos, observa-se que, conforme consta dos relatos de Antonil, ao transpor a “serra afamada da

Amantiqueira”10, eram os elementos da geografia e locais de pouso que passavam a predominar

como pontos de referência do percurso, pontos esses que viriam a figurar, anos mais tarde, como

núcleos urbanos consolidados.

Atravessava-se, então, o ribeirão Passavinte, seguido do Passatrinta11, até chegar aos

Pinheirinhos – “lugar assim chamado por ser o princípio deles”12. Pinheirinhos é o primeiro local, após

7 Julgamos, apesar das deformações de representação e escala, que parte do percurso do Caminho de São Paulo, ao longo do vale do rio Paraíba do Sul, corresponde ao Caminho do Mestre de Campo Mathias Cardozo, cujo percurso no sentido oeste segue pelo vale do rio Tietê seguindo a noroeste e depois para norte rumo à foz do rio Grande, apresentando uma variante que dava acesso às nascentes do rio São Francisco. 8 [Relato sobre as condições do Caminho Velho de São Paulo, na região da Vila de Guaratinguetá, com informações sobre como era o sistema de “pouso” dos comerciantes]. Ms. do Arquivo Público Mineiro. Seção Colonial, Cód. 4, fls. 482-484. 9 Embaú – lembrando que M’bau significava garganta na língua tupi – indicava a depressão que se localizava na serra da Mantiqueira à altura, aproximadamente, da linha que liga as atuais cidades de Cruzeiro/SP e Passa Quatro/MG. 10 ANTONIL, André João. Cultura e opulência do Brasil por suas drogas e minas. São Paulo: Conselho Nacional de Geografia, 1963. p. 182. 11 Diogo de Vasconcelos afirmava ser Passatrinta denominação anterior do rio Passa Quatro. Porém, como já salientado em muitas críticas a sua obra, não apresenta as fontes consideradas para tal informação. O mapa, que ilustra os caminhos Velho e Novo da edição de 1963 de “Cultura e opulência do Brasil”, inclui a atual cidade de Passa Quatro como passagem do Caminho Velho, o que deve ser tomado apenas como referência de localização aproximada. Waldemar de Almeida Barbosa alerta que o primeiro morador do sítio de Passa Quatro foi Domingos Rodrigues Correia que, “para obter a sua sesmaria a 2 de outubro de 1733, alegou que fora o primeiro povoador daquela paragem (...)”. Ver VASCONCELOS, Diogo. História Antiga das Minas Gerais. 4a ed. Belo Horizonte: Itatiaia, 1974, v.1. p. 79. Essa observação também consta de: BARBOSA, Waldemar de Almeida.

11

a transposição da Mantiqueira, onde há condições mais adequadas para pouso. Antonil menciona

nele haver roças plantadas por descobridores das minas e “por outros, que por aí querem voltar”,

além de locais de criação de víveres.

Também a estalagem Rio Verde, certamente próxima ao rio homônimo, era referência de um

local de assentamento humano já consolidado onde, além do pouso, era possível a compra de

comestíveis, entre os quais “o regalo dos doces”. Até então os treze dias de caminhada no complexo

da Mantiqueira eram marcados por um ritmo lento, dadas as dificuldades impostas pela declividade e

pela vegetação cerrada.

O próximo pouso era em Boa Vista, num percurso que descortinava paisagens típicas da

região: os vales de campos altos e baixos, onde se concentram uma série de córregos, com matas

ciliares onde se podia extrair palmito e mel. Referência é feita à oportunidade de se observar o monte

Caxambu, situado na atual cidade homônima.13

De Boa Vista seguia-se para a estalagem Ubaí e daí para a travessia do rio Ingaí. Na

descrição dos percursos até as travessias dos rios Grande e das Mortes14, perde-se a precisão, pois

Antonil não faz quaisquer referências aos locais mais adequados de travessia, num trajeto que

embora menos acidentado, compreendia grandes distâncias. Seguindo do rio das Mortes às

plantações de Garcia Rodrigues15 também não há referências mais detalhadas, embora também seja

uma distância bastante expressiva. Próximo da serra de Itatiaia (serra do Ouro Branco) o caminho se

bifurcava para as minas gerais do Ribeirão do Carmo e do Ouro Preto e para as do rio das Velhas,

com indicações da existência de roças, que provinham os que assistiam e lavravam nas minas.

Ainda que tal caminho fosse penoso e longo, era intensa a circulação, tanto de aventureiros

interessados em fazer riqueza nas minas quanto de mercadores. Mas como a produção planaltina era

pequena antes da descoberta do ouro, o grande rush desencadeado fez com que muitas das vilas e

arraiais paulistas chegassem a sacrificar seu próprio abastecimento para fornecer às minas “boiadas,

toucinho, aguardente, açúcar, panos, calçados, drogas e remédios, trigo, algodão, enxadas,

Dicionário histórico geográfico de Minas Gerais. 2a ed. Belo Horizonte: Itatiaia, 1995. p. 241; e em História de Minas. Belo Horizonte: Ed. Comunicação, 1979. p. 470. 12 A denominação Pinheirinhos certamente está associada à presença de araucárias, comuns na região. Ainda que não corresponda a uma localização exata, é possível que tenha influenciado na denominação de um dos distritos de Passa Quatro, localizado ao sul do município. ANTONIL, André João. Op. cit. p. 182. 13 Isso nos permite inferir que Boa Vista tenha dado origem a um povoado ou propriedade rural de mesmo nome no município de Pouso Alto, situado entre esse município e o de Caxambu. Waldemar de Almeida Barbosa cotejou o roteiro apresentado por Antonil com o de Francisco Tavares de Brito e com outros documentos, esclarecendo que alguns lugares descritos vieram a se tornar mais tarde povoações, em razão de sua privilegiada localização: Itanhandu, Santana do Capivari, Consolação, Pouso Alto, Boa Vista, Baependi, Conceição do Rio Verde, Cruzília, Ingaí, etc. BARBOSA, Waldemar de Almeida. História de Minas. Belo Horizonte: Ed. Comunicação, 1979, v.2. p. 470. 14 Antonil indica como local de pouso uma estalagem próxima ao rio das Mortes, possivelmente local onde se fundou uma fazenda registrada no Mapa da Comarca do Rio das Mortes (1778), de autoria de José Joaquim da Rocha. Rio das Mortes é, atualmente, também um distrito do município de São João del Rei, podendo ter se originado dessa fazenda 15 Waldemar de Almeida Barbosa esclarece ainda que Garcia Rodrigues possuía duas roças, uma na beira do Paraibuna e outra na Borda do Campo (atual Correia de Almeida, distrito do município de Barbacena). BARBOSA, Waldemar de Almeida. Op. cit. p. 470.

12

almocatrafes e artigos importados como o sal, armas, azeite, vinagre, vinho, aguardente do reino,

etc...”16

A grande demanda por tais gêneros – que chegaram a alcançar preços bastante elevados

nos primeiros anos do povoamento – acabou, contudo, por incentivar a ampliação das lavouras e a

multiplicação das manufaturas, tanto em Minas quanto nas áreas abastecedoras. O porto de Santos,

nesse contexto, se tornou uma importante porta de entrada de artigos de além-mar, com a importação

de sedas, armas, ferro, tecidos e escravos.

Um terceiro caminho passava pelo vale do Mogi-Guaçu, denominado Caminho dos

Guaianazes, vindo a desenvolver variantes que passavam por Jacuí e por Cabo Verde. Esse caminho

foi o utilizado pelos sertanistas Mathias Cardozo, Domingos Jorge Velho, Manuel Álvares de Morais

Navarro e Francisco Dias Siqueira em suas incursões ao nordeste.17

No Rio de Janeiro, o rush em direção às áreas mineradoras também apresentou impactos

semelhantes aos ocorridos em São Paulo, provocando, de imediato, o despovoamento e o

desabastecimento da região. Passado algum tempo, as relações mercantis com as Minas se

aqueceram e se equilibraram, em razão da expansão das lavouras, engenhos e currais nas regiões

fluminenses. O chamado Caminho Velho da Cidade do Rio de Janeiro compreendia um percurso

marítimo até Parati, daí seguindo numa árdua rota até a vila de Taubaté, onde fazia conexão com o

caminho dos paulistas, chegando-se às minas em aproximadamente 43 dias.

A abertura do Caminho Novo, já em fins do século XVII, numa empreitada assumida por

Garcia Rodrigues Pais, reduziu consideravelmente o trajeto e o tempo de deslocamento, estimado,

aproximadamente, em 15 dias. A partir do Rio de Janeiro, o trajeto era pontuado por inúmeros

núcleos de assentamentos humanos: Irajá; o engenho do alcaide-mor, Thomé Correia; Porto do

Nóbrega, às margens do rio Iguaçu; sítio denominado Manuel do Couto; Frios (pousos); roças do

Alferes; a venda de Garcia Rodrigues, próxima à travessia do rio Paraíba; as roças de Simão Pereira,

de Matias Barbosa, do Cap. José de Souza, do alcaide-mor Thomé Correia, de Manoel de Araújo, do

Sr. Bispo, do Cel. Domingos Rodrigues da Fonseca, de Alberto Dias até chegar nas de Manoel de

Araújo, num local denominado Ressaca, de onde seguia por dois caminhos em direção à serra do

Itatiaia (serra do Ouro Branco) e daí para as minas do Ouro Preto, do ribeirão do Carmo e rio das

Velhas.

16 ZEMELLA, Mafalda P. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII. 2a ed. São Paulo: Hucitec: Edusp, 1990. p. 59. 17 ZEMELLA. Op. cit. p. 116.

13

A construção do Caminho Novo estendeu-se até 172518, com o dispêndio de muitos recursos.

Antonil relata que “para o caminho novo Garcia Rodrigues Paes, e João Lopes de Lima tirárão do seu

ribeiro cinco arrobas [de ouro]”19, mas sua abertura possibilitou ao Rio de Janeiro ocupar um lugar

central no comércio com as minas, contribuindo para um maior controle sobre as fronteiras entre as

capitanias de Minas e do Rio de Janeiro, ao se estabelecer como principal via de articulação com os

portos do Rio de Janeiro. Em detrimento de Salvador e Santos, o porto do Rio de Janeiro passou a

concentrar a importação de produtos europeus, de escravos vindos diretamente da África e do

nordeste – e, com isso, passou a investir na produção de tabaco e aguardente, bastante utilizados

como escambo no comércio com Angola e Costa da Mina – e, ainda, figurar como escoadouro do

ouro para a Europa. Não foi por acaso que ocorreram as investidas francesas de Duclerc (1710) e

Duguay-Trouin (1711). Mais tarde, em 1763, a mudança da sede do governo-geral de Salvador para

o Rio de Janeiro, deslocou definitivamente o eixo econômico da colônia para o sudeste, o que

fortaleceu ainda mais a dinâmica estrutura produtiva e mercantil estabelecida pelas estreitas ligações

entre São Paulo, Minas e Rio de Janeiro.

Apesar dos impactos da abertura do Caminho Novo na dinâmica mercantil paulista, o que

chegou a gerar reações dos paulistas no sentido de seu fechamento20, novas frentes foram abertas

quando da descoberta do ouro em Goiás e Mato Grosso e com o sul, além da já consolidada

articulação com o nordeste via o Caminho Geral do Sertão.

Durante o século XVIII, a Coroa Portuguesa procurou impedir, muitas vezes sem sucesso, a

abertura indiscriminada de caminhos para as regiões mineradoras, buscando evitar o contrabando. A

situação da Capitania do Espírito Santo figura como um caso exemplar. Subordinada à da Bahia até a

primeira década do século XIX, essa capitania teve sua ocupação praticamente restrita às áreas

costeiras, seja em razão da presença de gentio bravio ao leste, sobretudo os botocudos, seja pela

proibição da abertura de caminhos que atingissem a região das Minas, seguindo pelo rio Doce. 21

Limitada por uma economia incipiente, baseada no cultivo da cana-de-açúcar e numa agricultura de

subsistência, apresentava, ao final do período colonial, uma população estimada em

aproximadamente 23 mil habitantes, com apenas seis vilas erigidas.22

18 Considerando a rapidez com que tanto o Caminho Novo como outros foram abertos, vale ressaltar novamente os estudos de Renato Pinto Venâncio a esse respeito. Porque o sentido do termo “construção” refere-se muito mais a obras no sentido de tornar o Caminho Novo mais direto e adequado ao tráfego de animais de carga e a um fluxo maior de viajantes, do que o de “abertura”, pois, apesar das dificuldades do percurso, os documentos pesquisados por Venâncio atestam sua utilização quase que imediata à descoberta do ouro. VENÂNCIO, Renato Pinto. Caminho Novo: a longa duração. Varia História. Belo Horizonte, nº 21, jul. 1999. p. 181-189. 19 ANTONIL, André João. Cultura e opulência do Brasil por suas drogas e minas. São Paulo: Conselho Nacional de Geografia, 1963. p. 76. 20 ZEMELLA, Mafalda P. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII. 2a ed. São Paulo: Hucitec: Edusp, 1990. p. 121. 21 Ordem do Real Erário, de 18 de novembro de 1773. Arquivo Nacional, Fundo Família Lobo Leite Pereira, AP-5, Cx 1, Pacote 2. Cf. PIMENTA, Demerval Jose. Caminhos de Minas Gerais. Belo Horizonte: Imprensa oficial, 1971. p. 22-23. 22 SILVA, Maria Beatriz Nizza da (Coord.). Dicionário da história da colonização portuguesa no Brasil. Lisboa: São Paulo: Verbo, 1994. p. 309.

14

1.1. As articulações macrorregionais

As várias regiões da colônia, até fins do século XVII, foram alvo de processos de povoamento

relativamente autônomos, determinados por questões ligadas diretamente à conquista, expansão e

proteção das fronteiras, concomitantes à implementação e desenvolvimento de atividades

econômicas diferenciadas, segundo os potenciais locais.

Na administração do território, ao invés de um único modelo, cada região apresentava feições

próprias, condicionadas por aspectos geopolíticos, pela economia local e pela conjuntura. Nas

regiões marginais, mais diretamente ligadas à economia exportadora, como a Amazônia, mas

também às de fronteira – aí incluindo o Sul e o Centro-Oeste –, a ação de vanguarda dos

missionários e dos grandes potentados, com suas patentes, que por vezes antecederam a presença

das autoridades, garantiram não só a instalação de atividades produtivas, controle das populações

“bárbaras”, mas, sobretudo a defesa dos territórios contra invasões estrangeiras, minimizando ainda

os altos custos de instalação de estruturas administrativas, judiciárias, fiscais e militares. Mas, tão

logo estas estruturas se instalassem, quando convinha à Coroa intervir diretamente sobre para

garantir seus interesses em economias que já se apresentassem rendosas, esses eclesiásticos e

potentados tinham seus direitos e privilégios reduzidos, tornando-se empecilhos e a expulsão dos

jesuítas figurou, nesse caso, como exemplar.23

Já no litoral, sobretudo nas áreas portuárias, e nas regiões com forte economia exportadora,

a Coroa logo se fez presente, com todo o seu aparato burocrático e militar de governadores, ministros

da justiça e da fazenda e oficiais, o que ocorreu de forma lenta nos dois primeiros séculos da

colonização e, de imediato e maciçamente nas Minas, onde, inclusive, se introduziu órgãos voltados

exclusivamente para a tributação do ouro.

A descoberta do ouro em Minas Gerais introduziu, na economia da América Portuguesa, uma

nova atividade, que provocou expressivas transformações na estrutura político-administrativa,

econômica e territorial. Foi como se, por assim dizer, as Minas introduzissem o elo que faltava à

articulação de um imenso território até então constituído por compartimentações geográficas, nas

quais igualmente compartimentadas se desenvolviam atividades produtivas e mercantis.

No entanto, a febre do ouro, desencadeando o primeiro movimento migratório interno de

grandes proporções da colônia e impulsionando a ocupação de um vasto território, também provocou

conseqüências inesperadas, tanto na colônia quanto no Reino. Até então, a economia de

abastecimento na América Portuguesa tinha um caráter muito local, com as vilas e cidades

recebendo mantimentos das áreas de seu entorno, de lavradores que vendiam seus reduzidos

excedentes. De imediato, o rush da mineração provocou instabilidades nessa economia, gerando,

sobretudo, o despovoamento de algumas regiões, cujos efeitos – o abandono das áreas produtoras

23 CAMPOS, Maria Verônica. Governo de mineiros; “de como meter as Minas numa moenda e beber-lhe o caldo dourado” 1693-1737. Tese. 479p. Doutorado em História Social. Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2002. p. 20-21.

15

rurais; a redução dos contingentes militares responsáveis pela defesa do território; a falta de

tripulantes para as embarcações, de artesãos e oficiais para as manufaturas, de braços para a

construção, de clérigos para os ofícios religiosos – foram registrados em uma série de documentos da

época.24

Em São Paulo, por exemplo, a carestia de alimentos atingiu a população de tal modo que a

Câmara, em 1705, proibiu a venda de artigos de subsistência “para fora da terra, tanto farinha de

guerra, o trigo, o feijão, o milho, como o toucinho e o gado”.25

Por outro lado, o processo de povoamento rápido e desordenado também implicou impactos

indesejáveis nas áreas mineradoras. Sua distância das regiões produtoras/ exportadoras de secos e

molhados aliada à precariedade dos caminhos e dos meios de transporte, à concentração de braços

nas atividades de mineração, à falta de moeda circulante e aos vários os tributos que incidiam sobre

as mercadorias importadas contribuíram para a elevação de preços no mercado bem como para a

escassez desses produtos, sobretudo alimentos. Grandes surtos de fome ocorreram em 1698-1699 e

em 1700-1701 e, conjugados à violenta epidemia de bexiga e às cheias nos rios, acabaram por

provocar relativa dispersão de mineradores.26

Diante da gravidade dessa situação, a Coroa tomou providências imediatas, investindo na

abertura de novas vias de comunicação; facilitando a passagem dos rios; ordenando o plantio de

roças e o estabelecimento de estalagens nos caminhos que conduziam às minas. Se, por um lado, os

interesses em apoiar as atividades de mineração e, conseqüentemente, garantir e ampliar a

arrecadação se sobrepunham a aspectos de cunho mais social e de teor humanitário, tais iniciativas

contribuíram para o estabelecimento e desenvolvimento de atividades que dessem suporte à vida nas

minas, assim como para o fortalecimento das relações mercantis entre várias regiões da colônia. Com

cada região oferecendo às populações mineradoras os artigos de que dispunha, houve concurso para

o aumento de sua capacidade produtiva e para ampliação e melhoria das vias de comunicação, dos

meios de transporte, do crédito e do consumo em parte expressiva da colônia27.

Foi surpreendente a rapidez com que redes urbanas dispersas e isoladas foram alinhavadas,

como bem sintetizou Sérgio Buarque de Holanda: “toda uma geografia nova, política, social e

econômica se estava escrevendo na América portuguesa, fosse por ação livre ou decisão pessoal de

sertanistas, fosse por obra e graça de política oficial metropolitana”.28

24 Ver ZEMELLA, Mafalda P. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII. 2a ed. São Paulo: Hucitec: Edusp, 1990. p. 48 e notas de rodapé 29 a 32. 25 Mafalda Zemella ressalta ainda que, em 1722, tal proibição foi reiterada, excluindo-se apenas o gado. ZEMELLA. Op. cit. p. 58. 26 BOTELHO, Ângela Vianna. Abastecimento (verbete) In: BOTELHO, Ângela Vianna; ROMEIRO, Adriana. Dicionário histórico das Minas Gerais; período colonial. Belo Horizonte: Autêntica, 2003. p. 11-13. 27 ZEMELLA, Mafalda P. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII. 2a ed. São Paulo: Hucitec: Edusp, 1990. p. 47 e 29. 28 HOLANDA, Sérgio Buarque de (Dir.). A época colonial; Do descobrimento à expansão territorial. 13ª. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2003, t. I, v. 1. (Série História Geral da Civilização Brasileira). p. 396.

16

Mas, o que antes era um fenômeno quase que exclusivamente espontâneo passou por um

processo em que crescia, paulatinamente, a presença e os contornos de uma política de Estado

como um de seus estruturadores. As vias de penetração da colônia, embora partissem relativamente

autônomas da costa, foram convergindo nos sertões mineiros, materializadas em grandes eixos

macrorregionais: com o nordeste, pelo Caminho da Bahia ou do São Francisco, o Caminho Novo do

Gado e o Caminho de João Gonçalves do Prado; com São Paulo, pelo Caminho Velho; com o Rio de

Janeiro pelo Caminho Novo; e mais tarde, com o centro-oeste, com a Picada de Goiás. Esses

caminhos constituíram grandes fios estruturadores, urdiduras de uma economia e de uma

organização territorial macro e microrregional, que foram fundamentais para que o território brasileiro

alcançasse sua conformação final, expandindo-lhe as fronteiras.

1.2. As Minas Gerais: as articulações macrorregionais e urbanização

Nas Minas vários aspectos contribuíram para a ocorrência de um processo de urbanização

mais evidente e efetivo. Já nas primeiras décadas do século XVIII, era visível a reversão da situação

de “coisa provisória”, que caracterizou os primeiros assentamentos humanos fundados por

aventureiros vindos de todas as partes da colônia e do Reino e que, movidos pelo objetivo do

enriquecer fácil, mantinham a perspectiva de logo retornar aos seus locais de origem.

Para se ter uma noção das feições desses primeiros assentamentos urbanos, destacamos

entre os documentos coligidos pelo ouvidor Caetano da Costa Matoso, um relato de um emboaba,

André Gomes Ferreira, produzido por volta de 1750, contendo uma breve descrição de como era

precária a vida nos núcleos urbanos da região das minas do rio das Velhas nos primeiros anos de

povoamento:

Senhor, dou parte do que vi e sei. Em o mês de dezembro de 170629 anos, cheguei a estas

minas do rio das Velhas, onde estou vivendo até agora, e não havia mais que três freguesias

em todo o termo de Sabará: Roça Grande e Raposos e o mesmo Sabará. Estas três tinham

vigários e os mais arraiais tinham clérigos, que diziam missa nos terreiros aos moradores, que

os ranchos eram de capim e beira no chão. Armavam altares com estacas e tapados com

esteiras de taquara, diziam missa, confessavam e desobrigavam. Depois se repartiram a de

Raposos [e] se fizeram três freguesias: Santo Antônio, Rio Acima; Rio das Pedras, Congonhas

do Sabará; Santo Antônio da Mouraria do Arraial Velho. Foi o primeiro vigário o padre

Francisco de Oliveira Barbosa, o Pequenino, que não havia capela nem oratório. Eu mandei

fazer capela tapada e fechada com porta e coberta de capim, que não havia ainda telha.30

29 Em nota constante desta edição do Códice Costa Matoso, é indicado que, pelos dados do relato, o ano da chegada do emboaba, seria 1709 e não 1706, conforme consta do documento. CÓDICE COSTA MATOSO. Coleção de notícias dos primeiros descobrimentos das minas na América que fez o doutor Caetano da Costa Matoso sendo ouvidor-geral das de Ouro Preto, de que tomou posse em fevereiro de 1749, & vários papéis. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro/ Centro de Estudos Históricos e Culturais, 1999. 30 CÓDICE COSTA MATOSO. Coleção de notícias dos primeiros descobrimentos das minas na América que fez o doutor Caetano da Costa Matoso sendo ouvidor-geral das de Ouro Preto, de que tomou posse em fevereiro de 1749, & vários papéis. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro/ Centro de Estudos Históricos e Culturais, 1999. p. 210-216.

17

No povoamento da América Portuguesa, o sentido costumeiro que o termo “arraial” tinha em

Portugal – o de acampamento militar, também empregado para os locais de quermesses e feiras, de

caráter precário porque provisório – passou a designar genericamente aglomerações de tamanho

variado. Em Minas, fundados junto às lavras e ao longo dos caminhos, esses acampamentos, pontos

de pouso, ranchos ou vendas logo viriam constituir núcleos de natureza permanente. Também, na

medida em que as hordas de aventureiros adentravam mais os sertões, os arraiais fundados logo se

tornavam postos avançados, como faziam antes os bandeirantes, a partir dos quais se rumava para

áreas mais longínquas.

Os relatos do naturalista francês Auguste de Saint-Hilaire fornecem uma definição clara do

termo arraial e do sentido que acabou adquirindo em Minas:

Nota-se que na província de Santa Catarina não se usa, como em Minas, o termo arraial para

designar os povoados, mas – freguesia. Arraial, propriamente dito, significa acampamento, e

acampar era o que realmente faziam os primeiros mineiros. A grande quantidade de ouro,

porém, que eles encontravam em certos lugares decidia-os a aí se fixarem, e a palavra arraial

foi pouco a pouco perdendo a sua significação. Nada de parecido ocorrera em Santa Catarina,

onde não existiam minas a explorar.31

Mas a mineração não era atividade que se esgotava no cotidiano das lavras. Se o ouro e as

pedras preciosas desencadearam o rápido povoamento das Minas Gerais, também estimularam o

desenvolvimento de atividades mercantis necessárias ao abastecimento das áreas mineradoras,

favorecendo a articulação não só entre regiões da capitania, como também com outras capitanias e

com a própria Metrópole, como demonstram os relatos de Antonil:

A sede insaciável do ouro estimulou a tantos a deixarem suas terras, e a meterem-se por

caminhos tão ásperos, como são os das minas, que dificultosamente se poderá dar conta do

número de pessoas que atualmente lá estão. Contudo, os que assistiram nelas nesses últimos

anos por largo tempo, e as correram todas, dizem, que mais de trinta mil almas se ocupam,

umas em catar, outras em mandar catar nos ribeiros do ouro; e outras em negociar, vendendo,

e comprando o que se há mister não só para a vida, mas para o regalo, mais que nos portos do

mar.

Cada anno vem nas frotas quantidade de Portuguezes, e de estrangeiros, para passarem ás

minas. Das cidades, villas, reconcavos, e sertões do Brazil vão brancos, pardos, e pretos, e

muitos Indios de que os Paulistas se servem. A mistura he de toda a condição de pessoas:

homens, e mulheres; moços e velhos, pobres e ricos; nobres e plebeos, seculares, clerigos, e

religiosos de diversos institutos, muitos dos quaes não tem no Brazil convento nem casa.32

31 SAINT-HILAIRE, Auguste. Viagem à província de Santa Catarina (1820). São Paulo: Companhia Editora Nacional, 1936. p. 30. 32 ANTONIL, André João. Cultura e opulência do Brasil por suas drogas e minas. São Paulo: Conselho Nacional de Geografia, 1963. p. 72.

18

Em menos de oitenta anos, o contingente populacional apresentado por Antonil deduplicou,

chegando a 319.769 habitantes, em 177633, o que destacava a Capitania de Minas Gerais como a

mais populosa da colônia. E, ao final do período colonial, estimava-se que a sua população chegava

a mais de 500 mil almas34, mesmo com a atividade mineradora já em franca decadência, conforme

podemos observar na TAB. 1.

Tabela 1 Distribuição da população do Brasil (ca. 1772-1782) LOCAL TOTAL PERCENTAGEM

(%) Bahia 288.848 18,5 Ceará 61.408 3,9 Goiás 55.514 3,5 Maranhão 47.410 3,0 Mato Grosso 20.966 1,3 Minas Gerais 319.769 20,5 Pará 55.315 3,5 Paraíba 52.468 3,4 Pernambuco 239.713 15,4 Piauí 26.410 1,7 Rio de Janeiro 215.678 13,8 Rio Grande de São Pedro 20.309 1,3 Rio Grande do Norte 23.812 1,5 Rio Negro 10.386 0,6 Santa Catarina 10.000 0,6 São Paulo 116.975 7,5 TOTAL 1.564.981 100,00

Fonte: ALDEN, Dauril. The population of Brazil in the late Eighteenth Century, HAHR, XLIII (1963) 267-88 apud MAXWELL, Kenneth. A devassa da devassa; a Inconfidência Mineira: Brasil-Portugal – 1750-1808. 3a ed. São Paulo: Ed. Paz e Terra, 1985. p. 299.

O que distinguiu e conferiu um caráter especial a esse processo de urbanização foi, por um

lado, o seu impacto na estrutura econômica e territorial da colônia, com o deslocamento do eixo

econômico-administrativo para o centro-sul e o desenvolvimento de articulações com regiões

distantes, integrando mercados, ampliando fronteiras e fortalecendo a unidade territorial interna.

No interior da capitania, as peculiaridades dessa urbanização revelavam-se nas formas como

a população ocupou um território de vasta extensão, distribuindo-se em aglomerações de

características diversas, articuladas segundo uma estrutura hierárquica dinâmica e complexa.

Estudos mais recentes sobre a economia mineira buscaram rever análises até então

tradicionais na historiografia, que reduziam a economia das Minas Gerais coloniais à mineração e que

levaram a muitos equívocos, tais como o de interpretar a primeira metade do século XVIII como um

período de opulência em oposição à segunda metade, como período de total miséria e decadência

33 Conforme consta do Mapa dos habitantes atuais da Capitania de Minas Gerais e dos nascidos e falecidos no ano de 1776. In: ROCHA, José Joaquim da. Geografia histórica da Capitania de Minas Gerais: descrição geográfica, topográfica, histórica e política da Capitania de Minas Gerais. Memória Histórica da Capitania de Minas Gerais. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, 1995. p. 182. 34 Consta um total de 514.108 habitantes na Capitania de Minas Gerais em Notícias e reflexões estatísticas da província de Minas Gerais por Guilherme Barão de Eschwege, Revista do Arquivo Público Mineiro, IV (1899). p. 737. apud MAXWELL, Kenneth. A devassa da devassa; a Inconfidência Mineira: Brasil-Portugal – 1750-1808. 3a ed. São Paulo: Ed. Paz e Terra, 1985. p. 301.

19

econômica. Caio Prado Junior, Sérgio Buarque de Holanda e Celso Furtado, por exemplo, apontam,

por um lado, a existência de um ativo comércio nas Minas Gerais da primeira metade do século XVIII,

impulsionado pelas descobertas de metais e pedras preciosas e, por outro, que nada se produzia nas

Minas, que pudesse vir a comprometer os braços dedicados à atividade mineradora, com exceção de

uma incipiente agricultura de subsistência. A segunda premissa, certamente, não mais se sustenta à

luz da historiografia contemporânea.

Se, em 1764, a cota de cem arrobas anuais de ouro foi completada pela última vez,

prenunciando a crise da mineração, como explicar um crescimento demográfico, entre 1776 e 1821,

de 60,8%35 da população da capitania, inclusive da população escrava?

O desenvolvimento de atividades diversificadas, presentes desde o início dos setecentos, foi

fundamental para garantir estabilidade e dinâmica ao mercado interno mineiro quando da crise da

mineração. Na segunda metade do século XVIII, tal crise não chegou a representar o declínio das

atividades econômicas da Capitania de Minas Gerais, mas estimulou transformações nessas

atividades, que se voltaram para o desenvolvimento da produção interna, mantendo-se como

importante centro exportador36.

Atendendo inicialmente a uma população voltada quase que exclusivamente para a

mineração, também atividades produtivas diversificadas passam a se desenvolver rapidamente no

interior do território mineiro. Presentes, ainda que de forma incipiente, desde o início do Setecentos,

seu desenvolvimento foi fundamental para garantir estabilidade e dinâmica ao mercado interno

mineiro quando da crise da mineração, que se anunciaria a partir de meados do século XVIII. A

historiografia mais contemporânea, sobretudo a partir de pesquisas empíricas com fontes primárias e

quantificação de dados, tem apontado que tal crise não chegou a representar o declínio das

atividades econômicas da Capitania de Minas Gerais, mas estimulou transformações nessas

atividades, que se voltaram cada vez mais para o desenvolvimento da produção interna.37 Mesmo

35 ALDEN, Dauril. The population of Brazil in the late Eighteenth Century, HAHR, XLIII (1963) 267-88 apud MAXWELL Kenneth. A devassa da devassa; a Inconfidência Mineira: Brasil-Portugal – 1750-1808. 3a ed. São Paulo: Ed. Paz e Terra, 1985. p. 299. 36 CHAVES, Cláudia Maria das Graças. Perfeitos negociantes: mercadores das Minas setecentistas. São Paulo: Annablume, 1999. 184p. 37 Destacamos, mais especificamente, os estudos de: ZEMELLA, Mafalda P. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII. 2a ed. São Paulo: Hucitec: Edusp, 1990. 247p.; CHAVES, Cláudia Maria das Graças. Perfeitos negociantes: mercadores das Minas setecentistas. São Paulo: Annablume, 1999. 184p.; MENESES, José Newton Coelho. O continente rústico: abastecimento alimentar nas Minas Gerais setecentistas. Diamantina, MG: Maria Fumaça ed., 2000 263p.; e CARRARA, Ângelo Alves. Agricultura e pecuária na Capitania de Minas Gerais (1674-1807). Tese. 286p. Doutorado em História. Instituto de Filosofia e Ciências Sociais – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 1997. Embasados em minuciosas e criteriosas pesquisas documentais, acabam se complementando no que se refere, sobretudo, ao delineamento da economia interna das Minas coloniais, para além da mineração. O abastecimento da capitania das Minas Gerais no século XVIII, tese de doutorado defendida por Mafalda Zemela em 1951, lançou novas e revigorantes luzes sobre aspectos da economia colonial ofuscados pelas análises macroeconômicas. Ao centrar-se no tema do abastecimento, revela “a agitação comercial até então desconhecida”, quando os centros produtores da América Portuguesa voltaram-se para atender à demanda das hordas de mineradores que afluíram às Minas, bem como estas vão passando, paulatinamente, de consumidoras de toda uma sorte de bens para exportadoras. Cláudia Maria das Graças Chaves, em Perfeitos negociantes: mercadores das Minas setecentistas, também apresenta uma abordagem inovadora, traçando o perfil do comércio interno colonial mineiro, com foco sobre as comarcas do Rio das Velhas ou de Sabará e do Serro Frio, delineando suas rotas, estrutura e relações com as atividades produtivas internas. Como Mafalda Zemela, evidencia o quão diversa eram tais atividades. Também trabalhando com políticas de abastecimento, mas mergulhando no cotidiano das atividades agrícolas, no período entre 1750 e 1810, José Newton Coelho Meneses, em O continente rústico: abastecimento alimentar nas Minas Gerais setecentistas, aborda, sobretudo para a região do Serro, aspectos fundiários, do comércio, da cultura material e do modus vivendi dos agricultores que, se não tinham tal atividade como exclusiva, dela se valeram para ganhar e estruturar suas vidas, evidenciando a enorme pujança e diversidade tanto da economia mineira, no geral, quanto de sua agricultura, mais

20

mantendo vínculos com a economia mineradora, outras atividades compartilhavam espaços

geográficos e econômicos e investimentos, inclusive em mão-de-obra escrava.

A rapidez com que os caminhos se estendiam, se multiplicavam e se consolidavam,

adentrando os sertões e ampliando as fronteiras do povoamento, estava intrinsecamente articulada

ao desenvolvimento dessas atividades, com a região central da capitania – basicamente a

confluência entre as vilas do Ribeirão do Carmo, Sabará e Vila Rica – figurando como pólo

articulador de grandes eixos viários que cortavam os sertões, cujas ramificações vieram a constituir

sua rede urbana.

As Minas tiveram, pois, sua infância, mas, ao mesmo tempo, experimentaram um vertiginoso

amadurecimento em sua complexa e vigorosa rede de articulações micro e macrorregionais,

contribuindo para a consolidação do que viria se tornar o futuro território nacional.

Por serem estruturas de grande permanência temporal, os caminhos, sobretudo os grandes

eixos macrorregionais, – abertos pelas rotas indígenas, redescobertos pelas incursões desbravadoras

e consolidados pelas trocas mercantis – urdiram a economia da América Portuguesa, em suas

articulações e compasso com as economias microrregionais, como as de Minas, e destas com as de

além-mar.

Mas não foram responsáveis por todas as urdiduras, pois tais articulações também ocorriam

nas picadas abertas na clandestinidade, ou nelas repercutiam com diferentes vieses, dando suporte

às rotas de fuga dos quilombolas, dos fugitivos da justiça, dos descaminhos do ouro e de

mercadorias. Economias fora da ordem vigente, dela subversoras, mas nem por isso fora do grande

sistema de redes de clientela, na maioria das vezes atrelado às autoridades da Coroa e do clero e

aos potentados locais.

Também as trocas – toda essa circulação de mercadorias, pessoas e idéias – não

desconheceram, nem tampouco deixaram de sofrer as influências das macro e microestruturas de

poder e controle, não deixaram de permeá-las, no respeito ou subversão das leis e das ordens, e

juntaram todas: as coisas do Estado e do poder e as do cotidiano, fronteiras tênues como o foram

todas as outras nesses dilatados sertões.

As vilas do ouro – como ademais todos os núcleos urbanos, inclusive as cidades mais

poderosas e dominantes que o mundo conheceu, não permaneceram in aeternum, pelo menos em

seu esplendor econômico. Minas não nasceu do ouro, a despeito do nome, nasceu dos caminhos,

dos lugares das trocas. Troca de conhecimento entre indígenas e colonos; troca de mercadorias, em

especificamente. Em sua tese Agricultura e pecuária na Capitania de Minas Gerais (1674-1807), Ângelo Alves Carrara procurou identificar o lugar ocupado pelas atividades agrícolas e pastoris na capitania de Minas Gerais, incluindo os aspectos mercantis. Caminhando, por vezes, nas mesmas sendas que José Newton, expandiu substancialmente seus recortes espaciais e temporais, numa abordagem atenta a aspectos da estrutura demográfica e migratória, dos mercados regionais, da legislação fundiária e do sistema agrário.

21

meio a comerciantes e contrabandistas; trocas de pessoas que iam, outras voltavam e outras iam e

vinham; trocas de idéias, que permeavam tudo.

Se, com o ouro, o nome de Minas Gerais emergiu como expressão de seu core – as minas do

Ouro Preto, do ribeirão do Carmo, do rio das Velhas, do Caeté, alinhavadas pelo complexo do

Espinhaço –, essa foi a percepção dos primeiros aventureiros do rush da mineração e dos olhos

cobiçosos das autoridades reais. Bem antes, contudo, muitos seguiram dos sertões nordestinos para

aqueles sem nome e sem dono, subindo o São Francisco com o gado, recebendo extensas

sesmarias sem se soubesse, ao certo, que porções do território lhe foram concedidas, muito menos a

que jurisdição pertenciam.

Veja-se ainda a criação de vilas, na primeira metade do século XVIII, auge da exploração

aurífera, bem como do Distrito Diamantino. Se comparada com o que ocorreu daí por diante, quando

questões mais locais passaram a influir em novos recortes de um território em expansão de fronteiras

geográficas e econômicas, observa-se que, no bojo delas, estava a diversidade: política, econômica,

social e cultural.

Todos esses processos foram impingindo rugosidades ao espaço, e as rugas38, mais do que

mero sinal de envelhecimento, fizeram-se indiciárias da passagem do tempo e das transformações

que ele trouxe.

Desde a segunda metade do século XVIII e ao longo do XIX, a busca e desenvolvimento de

alternativas à economia mineradora – arrefecida, mas não extinta, figurando ainda como importante

atividade exportadora39 –, marcou a emergência de um estilo de sociedade mais ruralizada, mas não

implicou em bruscas rupturas na estrutura da rede urbana colonial. Pelo contrário, a diversidade

produtiva que marcou a trajetória das Minas, desde a sua mais tenra “infância”, manteve sua

dinâmica inercial, diferenciada, contudo, em suas regionalizações e ainda, expressando um aspecto

deveras interessante: trata-se de uma ruralização que resultou da urbanização que a precedeu.40

Mário Rodarte, ao abordar a urbanização mineira no século XIX, destaca, por um lado, um

deslocamento de parte dos lugares centrais superiores e intermediários para o sul e sudeste da

Província de Minas Gerais, em razão da economia cafeeira; e por outro, indica a permanência da

38 Lembrando que ruga é origem latina do termo rua que é, por definição, estrutura de articulação entre espaços, ou seja, caminho. 39 Slenes,em sua polêmica com Roberto Borges Martins sobre as razões da dinâmica econômica de Minas Gerais nos oitocentos, sugere que Minas continuou exportando muito mais ouro e diamantes do que os dados oficiais indicavam, mascarados pela ação dos coletores de impostos e contrabandistas. Com isso, a riqueza acumulada possibilitava a importação de escravos, fazendo com que Minas sustentasse o maior plantel de mão-de-obra escrava do Brasil até a abolição da escravidão. Cabe ressaltar, contudo, que ambos os autores questionam o paradigma dos ciclos econômicos defendido por Roberto Simonsen, segundo o qual a economia mineira entrou em processo de estagnação com o declínio da mineração. Ver SLENES, Robert W. os múltiplos porcos e diamantes: a economia escrava de Minas Gerais no século XIX. Estudos Econômicos. São Paulo, v. 18, no 3, p. 449-495, 1988; e MARTINS, Roberto Borges. Growing in silence: the slave economy of nineteenth century Minas Gerais, Brazil. Nashwille: [mimeo], 1980. 337p.Tese de doutorado - Vanderbilt University. 40 Tal aspecto foi abordado com mais profundidade por CUNHA, Alexandre Mendes. A diferenciação dos espaços econômicos e a conformação das especificidades regionais na elite mineira entre os século XVIII e XIX. In: XXIII SIMPÓSIO Nacional de História. Anais.... Londrina: ANPUH, 2005. Disponível em: <http://www.anpuh.uepg.br/xxiii-simposio/anais/textos/ALEXANDRE%20MENDES%20CUNHA.pdf>. Acesso em: 04 nov. 2005.

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vitalidade do núcleo central minerador, pela sua capacidade de capitalizar a riqueza gerada em outras

regiões das Minas.41

O processo de criação de vilas e cidades continuou ocorrendo nas antigas áreas

mineradoras, também se expandindo por todo o território da então província e, depois, do estado. A

complexa rede urbana instalada e ampliada se constituiu numa dinâmica rede de abastecimento,

tanto de gêneros de produção interna quanto daqueles trazidos de longas distâncias. Com a fronteira

agrícola em expansão, grandes porções do sertão continuavam a ser incorporadas aos espaços

produtivos, demandando mão-de-obra escrava, fortalecendo-se como mercado exportador,

dinamizando os núcleos urbanos de polarização regional já existentes e fazendo surgir novos. O

caráter dinâmico da circulação de mercadorias propiciou o deslocamento de recursos, que se dava

das regiões produtoras para as áreas centrais e também do rural para o urbano, estimulando, nas

cidades, o surgimento e desenvolvimento de atividades mais especializadas, bem como a melhoria da

infra-estrutura urbana e de propriedades privadas: aspectos que, desde o período colonial, conferiam

status e prestígio social às elites econômicas e políticas nelas residentes.42

Ainda assim, no século XIX e nas primeiras décadas do XX, as antigas vilas e arraiais

mineradores não experimentaram a expressiva expansão demográfica e de sua malha urbana. O

sistema ferroviário implantado a partir do final do século XIX chegou a gerar alguns impactos,

trazendo novidades, propiciando mobilidades, incrementando o comércio e condicionando a

ocupação, sobretudo no vetor constituído pela implantação das estações. Nas cidades de origem

colonial, o casario sofreu transformações na organização de seus espaços internos, ganhando ainda

puxados e novos pavimentos e também foi submetido a modernizações e atualizações estilísticas,

condicionadas pelos avanços na técnica, pelo surgimento de novos materiais, por alterações

programáticas e, até, pelos modismos da época.

Mas foi a partir da segunda metade do século XX, que mudanças mais substantivas vieram a

ocorrer, tanto no tecido urbano das cidades quanto na própria rede urbana mineira, desencadeadas

pelo processo de industrialização e urbanização, que também se verificou em todo o país. O

desenvolvimento da indústria de base e, mais tarde, da de bens de consumo duráveis trouxe

novamente o desenvolvimento para alguns dos antigos núcleos mineradores que, já sem o ouro e as

pedras preciosas, mas ricos em ferro, manganês e bauxita, passaram a atrair grandes empresas

mineradoras e beneficiadoras e, com elas, um substantivo exército industrial de reserva que foi

responsável pelo expressivo crescimento populacional.

Muitos desses núcleos não só se adensaram, mas também se expandiram. Além dos novos

bairros e loteamentos, novas vias foram abertas no tecido urbano setecentista, passando a

experimentar os problemas decorrentes do crescimento desordenado, do déficit habitacional, da alta

41 RODARTE, Mário Marcos Sampaio. O caso das Minas que não se esgotaram; a pertinácia do antigo núcleo central minerador na expansão da malha urbana da Minas Gerais oitocentista. Belo Horizonte: [mimeo], 1999. 179p. Dissertação de mestrado – CEDEPLAR/UFMG. 42 RODARTE, Mário Marcos Sampaio. O caso das Minas que não se esgotaram; a pertinácia do antigo núcleo central minerador na expansão da malha urbana da Minas Gerais oitocentista. Belo Horizonte: [mimeo], 1999. Dissertação de mestrado – CEDEPLAR/UFMG.

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densidade, do tráfego intenso, do fluxo desmesurado de turistas, da criminalidade e da pobreza

urbana.

Por outro lado, a opção pelo modelo de transporte rodoviário provocou o paulatino desmonte

do sistema ferroviário, condenando ao isolamento inúmeros núcleos urbanos de menor porte que,

pelas dificuldades de acesso e pelas poucas possibilidades de inserção na rede produtiva por meio

do desenvolvimento de atividades econômicas mais dinâmicas, ficaram reféns de uma economia de

subsistência e não alcançando sequer autonomia política.

Um exemplo bastante expressivo dessa situação é o da antiga Comarca de Vila Rica, o mais

dinâmico centro minerador e a mais densa rede urbana das Minas coloniais, abrigando ainda as

sedes da capitania e do bispado: Vila Rica e Mariana, respectivamente. Dos 44 núcleos

identificados43 na cartografia de Joaquim José da Rocha (1778), apenas 17 (38,63%) vieram a se

emancipar, figurando como sedes municipais. Os demais são distritos e povoados, com baixas taxas

de crescimento e infra-estrutura urbana precária.

Já nas antigas comarcas do Rio das Mortes, Sabará e Serro Frio, 78%, 61% e 59% de seus

respectivos assentamentos humanos de origem colonial vieram a se constituir em sedes municipais.

De fato, foi na Comarca de Vila Rica que o impacto da crise da mineração foi mais expressivo e a

situação de estagnação econômica de seus núcleos urbanos agravou-se ainda mais com a mudança

da capital para Belo Horizonte, em 1897. Situação semelhante ocorreu também na região do Distrito

Diamantino que, como na Comarca de Vila Rica, apresentava poucas áreas propícias para o

desenvolvimento de atividades agrárias. Também o isolamento e o forte controle impostos à região

pela Coroa portuguesa parecem ter deixado marcas indeléveis.

Ainda assim, analisando o mapa atual do estado de Minas Gerais, a região centro-sul,

correspondente às Minas urbanas setecentistas, se destaca pelo maior grau de urbanização,

corroborado pela densidade populacional, número de municípios e pela densa rede rodoviária

instalada, enquanto nas regiões de urbanização mais tardia – coincidentes com os sertões descritos

por Saint-Hilaire – predominam municípios de maior área e menor densidade, caracterizados pela

presença de grandes latifúndios, voltados para atividades agropastoris.

Em partes do leito dos antigos caminhos construíram-se grandes rodovias, interligando Minas

às outros estados e regiões do país, ou seja, continuando a alinhavar, sobretudo, a rede rodoviária

nacional. A BR-381, cujo nome, justa homenagem ao sertanista Fernão Dias Paes Leme, ainda que

parcialmente obedecendo ao trajeto de 300 anos atrás, continua alinhavando vários núcleos urbanos

43 Consideramos os cinco mapas elaborados por José Joaquim da Rocha em 1778 – um de toda a capitania e os demais de cada comarca – o melhor e mais completo registro cartográfico da Capitania de Minas Gerais no século XVIII e, portanto, apesar de outros registros datados de ca. 1800, 1804 e 1821, optamos por toma-lo como principal referência. Não foi possível identificar os topônimos atuais de todos os assentamentos humanos registrados nessa cartografia, porque muitos deles, sobretudo nas comarcas do Rio das Mortes, Serro e Sabará, constituíam fazendas. Algumas delas vieram dar origem a núcleos urbanos, e outras foram desmembradas e tiveram seus nomes alterados, impossibilitando identificar sua correspondência nas bases cartográficas atuais consultadas. ROCHA, José Joaquim da. Geografia Histórica da Capitania de Minas Gerais; Descrição geográfica, topográfica, histórica e política da Capitania de Minas Gerais. Memória histórica da Capitania de Minas Gerais.Belo Horizonte:Fundação João Pinheiro, Centro de Estudos Histórico e Culturais,1995.228p.:5 mapas (em bolso).

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de origens coloniais. A BR-040, ligando o Rio de Janeiro às minas do Ouro Preto, seguiu o leito do

Caminho Novo. Articulações entre estradas vicinais e as MGs 129, 259 e 010 refizeram o percurso do

Caminho para o Distrito Diamantino. O mesmo ocorreu com o Caminho dos Currais ou do São

Francisco, com parte de seu leito reproduzido pelos trajetos das BR-496, MG-161 e BR-135. Também

outros grandes eixos viários, como os vários caminhos para Goiás, Mato Grosso e Bahia mativeram

sua lógica de articulação ainda hoje.

1.3. A Criação de Belo Horizonte44

No final do século XIX, Belo Horizonte foi construída para ser a nova capital de Minas Gerais,

antes em Ouro Preto, sendo inaugurada em 1897. Tendo sido planejada - uma das primeiras cidades

planejadas do Brasil -, sob coordenação do engenheiro Aarão Reis, seu desenho seguiu o mais

avançado pensamento sobre o projeto de cidades à época. Como disseram Gomes e Lima (1999,

p.120):

Experiência fundamental na história do urbanismo no Brasil pela complexidade das iniciativas

em que implicou, pela escala em que se deu e pela amplitude de mobilização dos saberes

técnicos, Belo Horizonte já nasce moderna em fins do século XIX.

De fato, a construção da nova capital do estado mobilizou um grande número de técnicos,

agrupados na comissão construtora, que realizaram um grande número de estudos antes de

formalizar um plano propriamente dito. Da abertura das ruas em formato xadrez entrecortadas por

grandes e largas avenidas até a ocupação de toda a área destinada para a “zona urbana” 45, um

longo tempo se passou, apesar de a população da cidade apresentar crescimentos significativos. O

que houve na verdade foi uma ocupação que fugiu do esperado e descrito no plano: a zona urbana,

situada dentro da Avenida do Contorno, não estava acessível a todas as pessoas, e não foi pensada

nenhuma política habitacional que pudesse abrigar outras pessoas de menor renda e que não eram

funcionários do governo do estado. Essas pessoas se viam então obrigados a ocupar áreas mais

acessíveis, fora da avenida do contorno, sem nenhum tipo de acompanhamento ou ordenação.

A cidade rigorosamente planejada na zona urbana, compreendida dentro do anel da Avenida

do Contorno, consolidou-se, assim, de modo fragmentado, alternando modernas construções

com vazios e construções espontâneas, ao mesmo tempo em que a periferia se desenvolvia de

modo anárquico (GOMES e LIMA, 1999, p.122).

O crescimento desordenado das áreas de periferia aumentava a pressão sobre os serviços

públicos, na medida em que exigiam o aumento da área de abrangência, sem que a capacidade

instalada dentro da área urbana fosse plenamente usada. Na década de 1920 houve aumento

substancial do parcelamento dessas áreas (para além da Avenida do Contorno), mas somente na

44 Esta seção foi elaborada com base no Relatório de Iniciação Científica de Igor Bernardes Almeida. 45 No plano elaborado por Aarão Reis, a cidade estava dividida em três zonas distintas: A zona urbana, destinada as moradias, comércio e serviços; a zona suburbana, com lotes maiores e destinada a abrigar áreas de apoio como o cemitério e sistema de água e a zona de sítios, mais afastada do centro, que seria um cinturão verde, destinada a sítios que abasteceriam a nova cidade.

25

década de 1930 surge uma contrapartida da administração municipal (a criação da Comissão Técnica

Consultiva da cidade) e já em 1935 surge o “Plano de expansão Racional da Cidade” que buscava

ordenar o os investimentos de modo a garantir que a cidade crescesse de forma mais controlada.

Nessa época já era possível perceber que Belo Horizonte possuía uma abrangência e uma

importância que extrapolava os limites da cidade: esse mesmo plano, Coordenado por Lincoln

Continentino já explicitava a importância da criação de avenidas radiais “destinadas a ligar o centro

urbano às zonas suburbanas, às cidades circunvizinhas e às estradas interestaduais” (GOMES e

LIMA, 1999).

Em 1941 é criada a cidade industrial de Contagem, a pouco mais de 6 km de Belo Horizonte,

e a extensão da Avenida Amazonas, ligando o centro da capital à área industrial. Mesmo não tendo

sido totalmente ocupada de imediato, a Cidade Industrial foi responsável pelo início do processo de

metropolização em Belo Horizonte.

Além da Avenida Amazonas, outros eixos importantes também foram abertos nessa mesma

época, como a Avenida Pedro II e a Avenida Antônio Carlos, responsáveis respectivamente pela

ligação entre o centro e as zonas norte e oeste metropolitana. Os eixos norte e oeste se tornaram

desde essa época os mais importantes na configuração da futura região metropolitana. A Norte já

existia uma ocupação consolidada em torno de Venda Nova, mas foi a criação do complexo de lazer

e turismo da Pampulha que contribuiu para o aumento do interesse na região.

No inicio dos anos 1950, a industrialização começa a ganhar força, embora ainda muito

concentrada em alguns setores, principalmente a mineração. A partir de 1960, a indústria mineira

começa a crescer e se diversificar: além dos três tipos de indústria existentes em 1960 (alimentar,

têxtil e metalúrgica), surgem as indústrias de bens de consumo não duráveis e bens de consumo

intermediário (CEDEPLAR, 2004).

Já em meados da década de 1950, um estudo contratado pela Prefeitura Municipal à

SAGMACS reconhece que os limites da mancha urbana já não correspondem aos limites da cidade.

Nesse estudo é indicada a compatibilização entre os vários municípios formadores da região. Para

efeito de planejamento, a região é dividida em great e greater46 Belo Horizonte. Os levantamentos e

diretrizes de tal estudo foram colocados em muitos planos subseqüentes para a região metropolitana

de Belo Horizonte.

Entre 1960 e 1970 a indústria mineira inicia um processo de diversificação, sendo que entre

1974 e 1978 o crescimento da indústria alcança níveis bastante altos, superando a média nacional.

O crescimento da população continuava em ritmo acelerado e, como ocorreu desde o inicio, a

velocidade de crescimento era maior que a capacidade da cidade de administrar esse crescimento.

46 No estudo realizado pela SAGMACS para a prefeitura de Belo Horizonte entre 1958 e 1959 há a seguinte divisão: Aglomeração de Belo Horizonte (município de Belo Horizonte mais a cidade industrial, em Contagem); Great Belo Horizonte, constituída pelos municípios que possuíam ligação com o Pólo, mas não caracterizavam uma mancha de ocupação contínua (Betim, Nova Lima, Sabará, Santa Luzia, Vespasiano, lagoa Santa, Ribeirão das Neves e Contagem ) e Greater Belo horizonte, formada pelos municípios que estavam ligados a Belo Horizonte indiretamente (os 42 municípios listados no documento foram levantados de acordo com o Plano de Eletrificação da época). (Belo Horizonte, 1958/59, anexo I: 49).

26

Em fins da década de 1950, Belo Horizonte já contava com 34 favelas, abrigando um total de

aproximadamente 41.000 habitantes. Vários programas de criação de habitação foram criados, com a

construção de conjuntos como o IAPI e o residencial Santa Maria47. Em geral, esses conjuntos foram

construídos através da retirada de ocupações já consolidadas, que eram então expulsas para outros

locais, geralmente mais afastados, da cidade ou da região metropolitana. (GOMES e LIMA, 1999).

Como Lembrou Camargo (1976), o acesso era possível apenas aos trabalhadores formais, que

estavam geralmente ligados a algum instituto de aposentadoria ou pensão.

Percebe-se então que o crescimento econômico da cidade foi acompanhado por um grande

crescimento populacional, muitas vezes oriundo de migração. A falta de articulação com outros

municípios da região acabou por gerar uma ocupação ainda mais dispersa.

1.4. A instituição da RMBH48

Em 1964, com a entrada do Governo Militar no comando do país, foi instalado um modelo de

gestão autoritário que abrangeu todo o território nacional. Esse modelo seguiu a base industrial-

capitalista que mudou totalmente a forma de organização do país. Do ponto de vista urbano, dois atos

do Governo Militar trouxeram grande repercussão: a instituição das primeiras regiões metropolitanas

em 1973 e o II PND, em 1974.

A instituição das primeiras regiões metropolitanas se deu através da Lei complementar

número 14 de 08 de Junho de 1973 que além da Região Metropolitana de Belo Horizonte instituiu

outras 7 (São Paulo, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belém e Fortaleza)49. Os municípios

participantes da Região Metropolitana de Belo Horizonte instituída por essa lei eram: Belo Horizonte,

Betim, Caeté, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das

Neves, Rio Acima, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano. A lei previu ainda a criação de um conselho

consultivo e um conselho deliberativo, que deveriam ser criados por lei estadual.

Toda a regulamentação da região metropolitana deveria ficar a cargo dos governos dos

estados, inclusive a criação dos conselhos deliberativo e consultivo, a criação da agência e o aporte

financeiro. Ao Conselho Deliberativo, composto de 5 membros nomeados pelo governador do estado

- sendo um deles dentre os nomes que figurassem em lista tríplice apresentada pelo prefeito da

capital e outro mediante indicação dos demais municípios integrantes da região metropolitana -

caberia promover a elaboração do Plano de Desenvolvimento Integrado da região metropolitana e a

programação dos serviços comuns, e coordenar a execução de programas e projetos de interesse da

região metropolitana, objetivando-lhes, sempre que possível, a unificação quanto aos serviços

comuns. Ao Conselho Consultivo caberia opinar sobre as ações do Conselho Deliberativo quando

consultado e propor a elaboração de planos regionais e elaboração de políticas de serviços comuns.

47 Os conjuntos foram construídos com iniciativa dos institutos de aposentadoria e pensão e também da Fundação da casa popular, criado no governo do presidente Dutra (1946-1951) que construiu em Minas Gerais 1/4 do total de unidades construídas pelo Brasil (LEME, 1999). 48 Esta seção foi elaborada com base no Relatório de Iniciação Científica de Igor Bernardes Almeida 49 A Região Metropolitana do Rio de Janeiro foi instituída em 1974.

27

Ele seria composto por um representante de cada município integrante da região metropolitana sob a

direção do presidente do conselho deliberativo.

Sobre os serviços a serem compartilhados dentro da região metropolitana, a Lei

Complementar 14/, 1973 estabeleceu:

I - planejamento integrado do desenvolvimento econômico e social;

II - saneamento básico, notadamente abastecimento de água e rede de esgotos e serviço de

limpeza pública;

III - uso do solo metropolitano;

IV - transportes e sistema viário,

V - produção e distribuição de gás combustível canalizado;

VI - aproveitamento dos recursos hídricos e controle da poluição ambiental, na forma que

dispuser a lei federal;

VII - outros serviços incluídos na área de competência do Conselho Deliberativo por lei federal.

Além disso, o salário mínimo deveria ser o mesmo para todos os municípios da região e

esses municípios também teriam preferência na obtenção de recursos e financiamentos federais e

estaduais.

A estrutura criada para a gestão da RMBH, apesar de prever a participação dos municípios

através do conselho consultivo, resultou numa estrutura altamente centralizada e autoritária, reflexo

do sistema político do país. Ao PLAMBEL, autarquia criada pela Lei Estadual 6.303/1974, coube a

função de planejamento e gestão da RMBH. A partir de 1974 foram elaborados muitos estudos e

diagnósticos sobre a Região Metropolitana de Belo Horizonte, e já em 1975 era entregue o Plano de

Desenvolvimento Integrado Econômico e Social (PDIES), aprovado pelo Conselho de

Desenvolvimento. No entanto, com o decorrer do tempo e o detalhamento das proposições do PDIES,

chegou-se à conclusão de que o plano precisava ser revisto, já que o desenvolvimento seguia rumos

diferentes daqueles previstos anteriormente. (PLAMBEL, 1985)

A morosidade na criação e implementação das propostas50, além da centralização dos

investimentos em apenas algumas áreas, contribuiu para o descrédito do âmbito metropolitano como

unidade de planejamento. A situação ficou ainda pior a partir de fins dos anos 1970, quando o país se

viu numa grave crise econômica e financeira, sendo obrigado a diminuir drasticamente os

investimentos. O financiamento dos serviços urbanos básicos e das grandes obras estruturantes foi

interrompido, o nível de renda caiu e o desemprego e a informalidade cresceram, pressionando ainda

mais a infra-estrutura urbana, já com quase nenhuma possibilidade de expansão.

A falência do modelo de gestão centralizada e a esperança da redemocratização trouxeram

também a idéia de reforço da municipalidade como forma de fortalecer a democracia e garantir a

participação de todos na gestão das cidades. A partir da Constituição de 1988, foi garantido aos

municípios maior autonomia política e financeira, com grandes aumentos de repasses do governo 50 A revisão do PDIES, denominada “A Estrutura Urbana da RMBH” somente foi concluída em 1985.

28

federal e estadual. A eles coube também a gestão dos serviços públicos básicos como saúde e

educação.

A Constituição de 1988 delegou aos estados a criação e delimitação de suas respectivas

regiões metropolitanas, numa tentativa talvez de apagar a imagem de autoritarismo e uniformização

que marcou o período anterior (AZEVEDO e RENNO, s.d.). Em Minas Gerais a Constituição Estadual

acrescentou mais quatro municípios: Brumadinho, Igarapé, Mateus Leme e Esmeraldas. Ela também

estipulou que novas participações poderiam ser feitas através da emancipação de distritos de

municípios já participantes da RMBH ou por parecer técnico favorável, devendo ser levado em conta:

população e crescimento demográfico, com projeção qüinqüenal; grau de conurbação e movimentos

pendulares da população; atividade econômica e perspectivas de desenvolvimento; fatores de

polarização; deficiência dos serviços públicos, em um ou mais Municípios, com implicação no

desenvolvimento da região.

Figura 2

Mapa da atual RMBH

29

2. As Centralidades na RMBH51

Na busca de uma eficácia projetual neoclassicista, com estudos técnicos voltados para o

desenho e localização das atividades, a Comissão Construtora da Nova Capital Mineira – Belo

Horizonte - planejou uma organização funcional e estética estrategicamente distribuída no espaço.

O desenho propunha a criação de três zonas, organizadas hierarquicamente como Zona

Urbana, Zona Suburbana e Zona Agrícola. A primeira, que corresponde atualmente à Área Central, era

a mais detalhada do plano, sendo composta por uma malha ortogonal, formada pelas ruas, e por uma

malha diagonal, determinada pelas avenidas.

A localização da Igreja da Matriz na Praça do Cruzeiro e do Palácio do Governo Estadual na

Praça da Liberdade representa o início da hierarquia funcional e simbólica da malha. Em seqüência,

têm-se as Secretarias, o Palácio da Municipalidade, o Palácio da Justiça, o Congresso, o Mercado

Municipal e a Estação Ferroviária. A Avenida Afonso Pena, concebida para incentivar o crescimento

do centro em direção à periferia, foi fixada no plano mais baixo da Zona Urbana. Como única artéria

de ligação dos vetores norte e sul, a avenida cumpriria também o papel de “expulsar” a população de

menor poder aquisitivo e as atividades de menor status. As primeiras ocupações na malha definem os

futuros bairros ou parte dos mesmos, conformando centros embrionários (BARRETO, 1936). Entre

estes, destacam-se o Funcionários, a Praça da Liberdade, a Avenida Liberdade, o Comercial, a Praça

da Estação e a Praça do Mercado Municipal. Designado inicialmente como Bairro Comercial, o Centro

Principal tinha sua organização ancorada pela Estação Ferroviária, pelo Mercado Municipal, pela Avenida

Afonso Pena e adjacências.

Em 1901, Belo Horizonte já contava com um conjunto diferenciado de serviços (BARRETO, 1950),

e as primeiras localizações confirmam a gênese da ocupação do espaço comercial, o qual deixa

vislumbrar o cenário prospectivo da vida urbana do centro. Os grupos sociais e as atividades estavam

organizados e devidamente separados nas zonas Urbana e Suburbana, onde, sincronicamente, o Bairro

Comercial, no interior da primeira rede, passa a se apresentar como o lugar síntese da experiência

social, vocacionado a receber os diferenciados serviços, grupos, valores e estilos de vida.

As ocupações e práticas sociais, somadas àquelas que ocorreram antes mesmo da

inauguração, eram compostas por atividades que, além de compor um estilo de vida local,

destacaram ainda mais a região, devido à sua concentração52. Para Max WEBER (1958), a cidade

51 Texto elaborado a partir de estudos sob coordenação da Profa. Celina Borges Lemos, com a colaboração de Alice Viana de Araújo. 52 MCKENZIE (1974) afirma que as necessidades básicas — formadas por algumas lojas, escritórios, instituições públicas, residências, escolas etc. — estruturam a cidade. Ver também LEDRUT, 1971.

30

moderna é caracterizada, a princípio, como um estabelecimento de mercado, o qual determina a

concentração no seu ponto principal. Nesse sentido, o surgimento das centralidades e

conseqüentemente dos estilos de viver encontram-se articulados com as dinâmicas da produção e do

consumo. O Bairro Comercial, como o próprio nome indica, começou a exercer o papel de “centro

urbano”, no contexto dos primeiros vinte anos da Capital. A supremacia deste suplantava qualquer

previsão, principalmente pela ausência de um planejamento mais amplo em termos funcionais e

sociais. Uma maior demanda pela Zona Urbana ocorria visto que, se por um lado, apresentava

melhores condições de infra-estrutura urbana, por outro, devido à concentração de coisas e pessoas,

atraía todos os grupos sociais.

Apesar das dificuldades políticas e socioeconômicas às quais a Capital esteve exposta na

sua primeira década após a fundação, todo um conjunto de características lhe atribuiu a

denominação de metrópole em formação. A configuração do estilo de vida como unidade histórica

pautada pelas confluências apontava para as experiências do moderno na metrópole do final do

século XIX (SIMMEL, 1991). Entre os valores e hábitos que acompanharam os moradores da Capital,

percebe-se que o processo de urbanização reuniu grupos sociais provenientes de pequenos arraiais

e de centros mais avançados. Tal fato sugere que as comunidades oriundas de vários locais tendem

a se fragmentar. Fatores próprios do tão proclamado progresso, razão substantiva da construção da

nova capital, recortavam gradativamente os hábitos e o estilo de vida de tão diversificada população.

“Na cidade, a comunidade de interesses se fragmenta com uma divisão do trabalho que atinge de

modo muito mais diferenciado os indivíduos, sem que haja qualquer novo elemento de ligação que

substitua laços como aquele representado por uma propriedade comum no campo” (WAIZBORT, 2000,

p.199). A idéia de moderno traduz-se na implementação de novos valores ancorados não só na

economia monetária, mas também no estilo de vida moderno. O modo de “vir a ser” da Capital

configura-se de acordo com a preponderância da cultura objetiva sobre a cultura subjetiva. Economia

monetária, dinheiro, especialização, diferenciação, tecnicização, urbanização, distanciamento,

indiferença são vetores que convergem na configuração de tal estilo (SIMMEL, 1991). Ser moderno é

estar em movimento, e a Capital irá incorporar tal condição de formas inusitadas.

O Centro Comercial, já dinamizado pelo sistema de transporte de bondes desde 1902, teve sua

renda fundiária especialmente valorizada nos anos seguintes. Os serviços de comércio varejista e de

consumo, como os pequenos estabelecimentos semi-industriais, bares, cafés, restaurantes, hotéis,

bancos, teatros e armazéns, iniciam a estruturação de atividades do lugar. De acordo com

LEFÈBVRE (1969), o Centro, como “lugar de intercâmbio”, é caracterizado pela organização espacial

de variados tipos de atividades que se interrelacionam através dos processos de produção e

consumo. Ao lado do grande número de estabelecimentos, algumas instituições públicas e serviços

de cultura e entretenimento foram implementados, de maneira intensiva, durante as primeiras décadas do

século XX (BARRETO, 1950). A Zona Urbana, inserida no “Ringstrasse” belo-horizontino, constituía

um locus privilegiado no conjunto das imagens coletivas cotidianas, configuradas numa centralidade

primordial.

31

À medida que áreas notórias da primeira rede se transformavam, nasciam, nesse movimento,

os elementos significativos da sua escrita. As atividades de lazer e entretenimento, ao lado do

comércio, multiplicavam-se, marcando o início da sua modernité (DUMEZEDIER, 1979; ORTIZ,

1991). A princípio, as atividades de lazer, as correlacionadas com as de entretenimento e as artísticas

estão submetidas aos determinismos da sociedade urbana industrial. O tempo improdutivo era

absorvido, no caso da Capital, entre as obrigações rituais da comunidade e as novas, impostas pelo

suntuoso mundo do consumo. As atividades eram exercidas de acordo com o gosto de cada indivíduo

ou grupo e regidas, em sua maioria, pelo poder aquisitivo e pelas identidades culturais (DUMEZEDIER, 1979).

O Parque Municipal, os teatros, os cinemas e bares, além de propiciar o lazer e o

entretenimento, ampliavam a animação das ruas e avenidas do Centro. O Teatro Municipal, os clubes

e os cinemas representaram os primeiros lugares da cultura do consumo, que se traduzia em

diferentes práticas sociais pautadas pelo habitus da população (BOURDIEU, 1983). Na sua marcha,

os passantes e amantes da cidade não se enganam: para eles, o espaço estruturante é a seqüência

dos signos que passam a guiá-los cuidadosamente. Na deambulação do poeta e do sonhador, o espaço vai

sendo pontuado como estacas que simultaneamente se esgotam nelas mesmas, bastam a si mesmas e

estruturam, com seus ritos, a socialidade do cotidiano (MAFFESOLI, 1984).

Concebendo-se a Capital como uma sociedade em “construção”, os anos 20 e subseqüentes

evidenciam um quadro peculiar.53. Simmel (1991) considera que a grande cidade moderna do final do

século XIX é dotada de diversas temporalidades. Configurada em um tabuleiro de xadrez, a malha

moderna belo-horizontina apresenta, no seu início, um conjunto de temporalidades submetido à

proveniência de seus habitantes e às determinações e intenções dos seus dirigentes e agenciadores

do espaço. E nestes aspectos elucidam-se as modulações dos contrastes e confluências da

experiência social. Portanto, a formação da sociedade urbana revela uma experiência fragmentada e

múltipla. Por um lado, os princípios que condicionaram a produção do espaço evidenciam influências

e condicionamentos próprios do sistema urbanista europeu incorporados nas intenções dos

interventores do espaço. Por outro lado, parte da sociedade da nova capital tem sua origem vinculada

a áreas urbanas tradicionais mineiras, a qual irá conviver com fragmentos de grupos

desterritorializados de lugares distantes.

Na busca pela consolidação urbana, Belo Horizonte enuncia essa modernidade um pouco

herdeira do processo da modernização do século XIX, recortada por sinais ambíguos e contraditórios.

O espaço registra, nas primeiras décadas do século XX, os fragmentos do passado recente mineiro e

as incursões ao novo. As descontinuidades no espaço reúnem a permanência de uma cultura

tradicional que se articula com o “de fora”, aquele que traz a mobilidade, encurta a distância e

ameaça o que até então era perene (ORTIZ, 1991; PAULA, 2001; BARRETO, 1950; ANUÁRIO,

1953).

53 Em 1920, a cidade contava com uma população de 55.563 habitantes (BARRETO, 1950).

32

No interior do “coração da cidade” amplia-se o adensamento, recortado por distinções e

especializações que se consolidarão posteriormente. Os espaços já implementados iniciam o

movimento e a deambulação, onde os intercâmbios circunscrevem embrionariamente a cultura do

consumo. Inserida numa primeira — e fragmentada — experiência da modernidade, a sociedade

belo-horizontina elegia as localizações das passagens. Subdivididas e descontínuas, as referências

socioeconômicas e simbólicas anunciam os lugares nos quais se erigiria uma unidade histórica da

área central.

Como fantasmagoria do novo, a Praça da Estação é o marco da moderna capital, viabilizando

a chegada e circulação de produtos industrializados. Contrapondo-se ao cenário desses artifícios, o

Mercado Municipal, localizado no início da Avenida Afonso Pena, exibia uma arquitetura arrojada e

moderna. Na condição de primeiro centro de abastecimento da capital, recebia os tropeiros e suas

produções agrícolas, configurando-se como um locus onde o tempo era lento, com duração própria. O

percurso entre a Estação e o Mercado sugeria dois sistemas espacializados: o da efemeridade e o da

fixidade. Todos andavam de trem, desde o interiorano até o aristocrata ou o intelectual. Nem todos

passavam pelo Mercado; por lá circulavam os tropeiros, os comerciantes e os grupos menos

favorecidos. Sua função de atacado prevalecia sobre a de varejo, complementando a Avenida do

Comércio, que adotara a mesma vocação e sugeria uma conexão entre “os de fora” e “os de dentro”

de Minas. Como na análise sobre os espaços haussmannianos, enaltecida por Ortiz, “a cidade em

busca da metrópole guarda um passo provinciano, um tempo lento que se contrapõe à rapidez de sua

modernidade a vapor” (ORTIZ, 1991, p. 227). As espacialidades da Zona Urbana revelam

especialmente dois grandes territórios, que podem ser dinamizados pela Rua da Bahia. Considerada

uma seta, a Bahia regia as territorialidades, as quais destacam-se os sinais de uma cultura do

consumo em prospecção.

A região baixa, polarizada pela Estação Central e pelo Mercado Municipal, revelava uma

heterogeneidade de uso. Muitos hotéis, pensões, bares, restaurantes e comércio foram instalados

nas proximidades. O quadrante delimitado pela Rua da Bahia e avenidas Amazonas, Affonso Penna e

Contorno definia o perímetro da região mais popular do Centro Comercial. Junto ao Mercado Municipal,

as pensões mais simples se multiplicaram, tornando-se conhecidas pela rotatividade social. Na função

de ponto de chegada dos tropeiros e servindo, posteriormente, como abrigo de bondes, a área

contígua foi ocupada também por negociantes, vendedores e biscateiros que circulavam pela Capital.

Ao se considerar a fragilidade social propiciada pela rotatividade, que é o oposto da rotinização, a

ordem moral perde a sua eficácia. Nesse processo, surgem as brechas e, por elas, forma-se uma

“região moral” ou “gueto boêmio” que se constitui numa verdadeira “concentração institucional”, e

onde se incluem serviços de consumo amplamente citados na literatura local: bordéis, hotéis, pensões,

bilhares, bares, restaurantes e salões de baile, além da prática do trottoir (PARK, 1928;

PERLONGHER, 1987).

Na região mais próxima às ruas Tupinambás, Caetés e Bahia, os hotéis eram de boa

qualidade, embora não ostentassem luxo, e considerados “de família”. O comércio seguia a mesma

33

tradição, e sua diferenciação sociocultural estava representada pela presença das famílias de

imigrantes que vieram para Minas com algum capital para iniciar os seus negócios. Turcos, judeus e

árabes criaram um diferencial relevante no cenário cultural e socioeconômico da jovem cidade.

Rumo ao vetor sul, subindo-se a Rua da Bahia, o quadrante mais coadunado com a

modernidade da belle époque tinha como perímetro as avenidas Afonso Pena, Amazonas e

Liberdade. Vizinha ao bairro Funcionários, a região exibia uma polaridade exuberante, não só pelos

suntuosos palacetes mas também pelo requinte da aristocracia e burocracia herdeiras de outros

poderes. A Praça da Liberdade, denominada “Versalhes sob bondes” pelo poeta, recebeu um novo

projeto. A visita dos reis belgas à Capital fez com que a praça perdesse seus ares de um paisagismo

pitoresco para deixar fluir a simetria ritualizada de influência francesa. Apesar da maestria da praça,

já também ponto de encontro de jovens bem-nascidos e funcionários do poder, a Rua da Bahia dava

a colorização do estilo de vida belo-horizontino. O comércio mais requintado espacializou-se na Rua da

Bahia e Avenida Afonso Pena, convivendo com palacetes e casarões dispostos nos quarteirões

contíguos (LEMOS, 1997; IGLESIAS e PAULA, 1987).

Uma população elitizada ocupou a região, e suas passagens, como verdadeiras galerias, eram

demarcadas pelas esquinas, pelos lugares e pelo vaivém das pessoas. Na dimensão do espaço público

vocacionado para a permanência, a variedade do setor de serviços e as distinções estavam

identificadas pelas vias, pela arquitetura e pela cultura do consumo. Nestas situavam-se o comércio

sofisticado e locais de entretenimento, como clubes, cafés e os teatros, além de serviços de consumo,

como hotéis e biblioteca. Próximos à Rua da Bahia, proliferavam serviços como escritórios, jornais,

consultórios, escolas e bancos (RENAULT, 1987; ANUÁRIO, 1953).

Submetidas aos estilos de vida vinculados a outra instância do capital cultural, as vias

situadas nos vetores noroeste e nordeste do Centro compartilham também da condição de “centro da

peregrinação ao fetiche mercadoria”. Liderada pela Rua dos Caetés, a área pontua-se também por

variados serviços de consumo e entretenimento, como lojas, hotéis, cafés, cinemas e clubes. As

experiências captáveis nesses quadrantes e as suntuosas passagens polarizadas pela Rua da Bahia

propiciam, simultaneamente, a permanência, o footing, conformando pedaços densos de significação no

estilo de viver central.

Juntamente com o Funcionários, o Centro Comercial já representa uma das regiões mais

tradicionais da Capital. Salvaguardando, nos anos 20, as características de bairro, o Centro insere-se

e abre-se como um portal de entrada e saída entre espaços qualificados e quantificados (LEFÈBVRE,

1969). Na condição de região em que o habitante pode ser reconhecido, a espacialidade do bairro

também permite uma superação do desconhecido da vida cotidiana. Assim os espaços de uso

coletivo, anônimos e pertencentes a todos, tendem a se insinuar pouco a pouco em um espaço privado

particularizado (MAYOL, 1996, p.40). Priorizam-se o reconhecimento, o reconhecer-se e a forma como

essa condição se torna singular e simultaneamente se ritualiza no recém-fundado cenário. A experiência

do consumo, vista através dos percursos e encontros, é dinamizada pelas localizações e funções que

institui como elementos propulsores da consolidação da Capital.

34

Os percursos de consumo dinamizados pelos espaços comerciais e de entretenimento e lazer

muito vão contribuir para o surgimento de um modus vivendi belo-horizontino. Assim, alguns

elementos constituintes da modernidade citadina são decisivos para a instalação do prelúdio da

metrópole. O aumento populacional, as inovações no transporte coletivo e na arquitetura, a chegada

do automóvel, a proliferação dos cafés, bares e cinemas, a melhoria do comércio e a multiplicação de

escolas e faculdades compõem o estatuto efetivamente moderno do cenário citadino.

Independentemente da relevância das novas atividades de serviços, são os estabelecimentos

de comércio e de entretenimento que rompem com o cenário desalentador proclamado anteriormente.

Somando-se à envergadura dos percursos de consumo, a geração modernista instala um verdadeiro

húmus dos tão lembrados “tempos modernos”. O movimento absorveu estudantes e funcionários

públicos, respondendo a uma indefinição profissional e ao ideal de uma geração inicialmente formada por

jovens egressos, em sua maioria, do interior54. “Tínhamos o hábito de nos reunir na Livraria Alves e

principalmente no Café e Confeitaria Estrela. Daí, além do pejorativo futurista que nos davam os infensos,

a designação de Grupo Estrela — como nos chamavam os indiferentes” (NAVA, 1985, p. 91-92). O grupo

modernista instituiu um estilo de vida no Centro, alegoricamente denominado “região do Bar do Ponto” por

Nava (1985). Progressivamente a cidade vai perdendo seus descompassos, e a imaginação

transfigura-se no “cenário progressista” de uma belle époque mineira. Aspectos da cultura do

consumo, como bens de valor cotidiano e mundano, associados também ao luxo, ao exotismo, à

beleza e à fantasia, têm sua configuração no centro (FEATHERSTONE, 1995, p.122). As passagens

relatadas pelos modernistas, boêmios e personagens anônimos “produziram” as singularidades

daqueles années folles.

Lugares e encontros pulverizam o Centro Comercial nas décadas de 20 e 30 em pedaços

densos de significação, conformando um peculiar estilo de viver. O centro lúdico expande-se espacial

e temporalmente, alcançando a vida noturna. A deambulação noturna ultrapassa as fronteiras da

região do Bar do Ponto e, iniciando na Rua Caetés e avançando pela Rua São Paulo e Avenida do

Comércio, chega aos bares, restaurantes, bordéis e cabarés da região da Guaicurus. Os centros da

zona boêmia sempre iniciavam suas atividades após a conclusão da festa na Rua da Bahia e

adjacências. A fruição desses locais amplia o caráter de imprevisibilidade e variedade da vida noturna

belo-horizontina. Entre o “alto” e o “baixo centro”, como foram apelidados posteriormente, o

ator/espectador desloca-se da banalidade cotidiana para a vida das luzes, da venalidade e do olho da

câmara. A fruição dos lugares e o “aqui-agora” da modernidade configuram-se no Centro, que então

exibia uma conciliação funcional e simbólica.

54 Entre esses jovens destacavam-se Carlos Drummond de Andrade, Milton Campos, Abgard Renault, Emílio Moura, Alberto Campos, Mário Casassanta, João Alphonsus, Batista Santiago, Aníbal Machado, Pedro Nava, João Pinheiro Filho, Ciro dos Anjos, Gustavo Capanema e muitos outros (DIAS, 1971).

35

2.1. Belo Horizonte como pólo metropolitano55

A partir da década de 1970, o centro de Belo Horizonte assumiu o papel de maior

centralidade de toda a região metropolitana, equipado com comércio e serviços de todos os tipos.

Como pólo metropolitano, Belo Horizonte apresenta-se como referência em comércios e serviços

para os demais municípios da RMBH, sendo as duas centralidades de maior relevância metropolitana

o Hipercentro56 e a região da Savassi. Nestes espaços encontramos uma grande atividade comercial

com a presença tanto do comércio tradicional, representado pelos pequenos comerciantes quanto do

comércio moderno, com estabelecimentos de franquias nacionais e internacionais, supermercados e

shopping centers.

Nos demais bairros a atividade comercial encontra-se concentrada nas principais vias

coletoras, mas apresentam majoritariamente estabelecimentos de comércio local de função

quotidiana, como locadoras, farmácias, padarias, etc. Em alguns destes bairros encontram-se

galerias comerciais inauguradas nos anos 1970 e 1980, em sua maioria funcionando no pavimento

térreo de edifícios comerciais ou residenciais. Grande parte destes exemplos encontra-se em

decadência, pois estes espaços não possuem lojas âncoras como fator de atratividade, e ao voltar

suas vitrines para o interior de seus corredores internos não estabelecem relação alguma com a rua.

Apesar de contar com certos estabelecimentos, a população das demais regionais encontra-se ainda

muito dependente do comércio da regional Centro-Sul, procurando seus espaços não apenas para o

consumo como também em busca de equipamentos de lazer, educação, saúde e cultura.

Observamos também algumas concentrações comerciais que chegam a atingir um alcance

metropolitano devido à sua especialização em algum tipo de produto, como a encontrada na Av.

Silviano Brandão, considerada “pólo moveleiro”, ou a concentração observada nas ruas do bairro

Barro Preto onde as inúmeras confecções conformam um chamado “pólo de moda”.

O primeiro shopping center de Belo Horizonte foi inaugurado em 1979 e trouxe para a capital

mineira o que seria a experiência definitiva do consumo após o surgimento dos super e

hipermercados. Atualmente a cidade conta com diversos shoppings distribuídos em sua malha, tanto

nas regiões centrais como periféricas. Estes equipamentos se diferenciam uns dos outros pela sua

forma - fechada (em forma de caixa com um grande estacionamento descoberto circundante) ou

semi-aberta (com pátios internos iluminados pela luz natural) (POUPARD, 2005); pelo nível de

sofisticação de sua arquitetura interna e externa e pelas lojas ali presentes, que de certa forma

selecionam a clientela freqüentadora do conjunto.

Observa-se como última tendência em investimentos comerciais a propagação dos

supermercados de bairro e das novas galerias comerciais. Estas galerias possuem uma arquitetura

55 Parte dessa seção foi publicada em ARAÚJO, 2008; e parte foi aceita para apresentação na 13ª International Planning History Society Conference, a ser realizada em Chicago-EUA de 10 a 13 de julho de 2008, em trabalho intitulado “Public and Private Partnerships in Belo Horizonte, Brazil”, desenvolvido por Alice Viana Araújo e Celina Borges Lemos. 56 Hipercentro é a denominação dada pelo Plano Diretor de Belo Horizonte (Lei. 7.165/96) à área correspondente ao centro comercial tradicional da cidade, que, por sua vez, está inserido na Área Central (região circunscrita à Avenida do Contorno).

36

de linhas simples e uma implantação em forma de praça aberta, voltada para a rua de principal

trânsito. Nestes espaços encontramos estabelecimentos de comércio local, mas o maior fator de

atratividade são os cafés e restaurantes. Estes são muito freqüentados na hora do almoço e à noite,

conformando um espaço de intenso convívio social. As galerias de maior sucesso comercial

encontram-se apoiadas por pequenas âncoras como salas de cinema, academias de ginástica e

supermercados.

Nos demais municípios da RMBH a atividade comercial apresenta-se na forma de

agrupamentos de pequenos estabelecimentos instalados nas regiões centrais, com pouca

rotatividade de comerciantes e pouca diversidade de produtos comercializados. As poucas tentativas

de se fortalecer o comércio local com a criação de pequenos shoppings foram em sua maioria

frustradas; as poucas lojas ocupadas voltaram para seus pontos iniciais ou fecharam suas portas

definitivamente. Esta inexpressividade comercial se dá pela grande proximidade da capital, cuja

riqueza e diversidade do equipamento comercial impõem uma concorrência desleal ao pequeno

comerciante periférico. Esta apropriação do centro de Belo Horizonte como opção de consumo,

emprego e lazer pelos habitantes dos municípios vizinhos, traz inúmeros problemas para a cidade

como um todo. Ao não se desenvolverem economicamente, estes municípios transferem para a

capital o gerenciamento de um sem número de desempregados tentando sobreviver através de

atividades informais.

2.2. Legislação urbanística e centralização/descentralização57

Considerando a estrutura orgânica da RMBH, observamos que a

centralização/descentralização do setor de serviços é diretamente ligada à legislação urbana, que

define a lógica desta ocupação. Na antiga Lei de Uso e Ocupação do Solo de Belo Horizonte, válida

até 1996, verificamos que a lei estimula a tradicional perspectiva radial da cidade, que valoriza o

crescimento em direção das áreas periféricas. Tal lei permitia outros usos além do residencial no

centro, estimulando a verticalização e, dessa forma, acabou por preservar algumas áreas centrais e

por degradar diversas outras. Também atraiu um alto número diário de indivíduos de classes socio-

econômicas média e baixa para o centro, seduzidos pelas oportunidades de emprego e de recreação,

criando certo caos urbano.

Enquanto o governo local se mostrava de certa forma indiferente a essas conseqüências

urbanas, o centro começou a sofrer um considerável declínio, passando a ser visto como um local

confuso, sujo e inseguro (ARAÚJO, 2005). Devido ao enorme, e não planejado, crescimento da

cidade, esta centralidade se tornou um local onde a poluição visual e sonora, a marginalidade e a

aglutinação excessiva de pessoas nas ruas não combinavam mais com a idéia de uma boa área

residencial. Assim, as classes media e alta migraram para outras áreas da cidade, como áreas

exclusivamente residenciais de bairros próximos, ou mesmo para regiões periféricas ao sul da cidade.

57 Parte dessa seção foi publicada em ARAÚJO, 2008; e parte foi aceita para apresentação na 13ª International Planning History Society Conference, a ser realizada em Chicago-EUA de 10 a 13 de julho de 2008, em trabalho intitulado “Public and Private Partnerships in Belo Horizonte, Brazil”, desenvolvido por Alice Viana Araújo e Celina Borges Lemos.

37

Com a mudança de perfil dos consumidores, o comércio e os serviços mais sofisticados seguiram

esta migração.

Próxima ao centro, em uma região incluída na área urbana planejada por Aarão Reis, está a

Savassi, uma antiga região de predominância residencial de classes média e alta, que mais tarde

assumiu o papel de centro cultural da cidade. Impulsionada pela legislação permissiva e pela boa

localização, a especulação imobiliária transformou esta região em um curto período de tempo.

Podemos destacar quatro grandes razões para a conversão desta área em um centro alternativo de

consumo: a disponibilidade de terrenos com boas condições ambientais, legislação favorável, a

proximidade ao centro antigo e reduzidos valores em comparação aos espaços tradicionais de

comércio.

A chegada das novas atividades integrou mudanças no uso do solo, favorecendo a

verticalização. Antigas residências foram adaptadas ao uso comercial e um novo tipo de edifício, que

combinava atividades comerciais no térreo e residencial nos andares superiores, identificava esta

nova centralidade com as características do centro antigo. Enquanto a Savassi se consolidava como

um centro urbano dinâmico, os edifícios comerciais/residenciais davam lugar a edifícios de escritório

e a ocupação pelo setor de serviços. Com usos predominantemente comerciais, de lazer e de

entretenimento, a Savassi alcançou, nos anos 1980, o status do mais sofisticado centro de consumo

da metrópole.

Infelizmente, no final dos anos 1990, a falta de espaços de estacionamento e o crescimento

do tráfego de automóveis denunciaram os mesmos sinais de decadência que atingiram o centro

antigo alguns anos antes. A crise de desemprego pela qual o país passava nos últimos anos teve

parte decisiva no crescimento da violência urbana e no desenvolvimento de diversas atividades

informais, como o aumento do número de camelôs nas ruas centrais. Simultaneamente, os shopping

centers abriam suas portas em diversos espaços da cidade, em áreas periféricas e centrais,

motivando a migração das lojas mais sofisticadas para estes espaços. Esta migração afirmava a

transferência para o poder privado da tarefa de garantir aos cidadãos espaços seguros de lazer e

consumo, atingindo diferentes classes sócio-econômicas e criando uma nova forma de experiência

urbana.

Apesar de suas características locais, Carranca (1992) lembra que a crise do centro antigo,

com o esvaziamento de suas residências, com a invasão de marcas internacionais, o estabelecimento

de camelôs e a depredação de edifícios históricos, não é uma condição exclusiva, sendo este mesmo

fenômeno observado em centros antigos de inúmeras cidades, independente da cultura ou

desenvolvimento econômico do país.

Em Belo Horizonte, essa degradação dos espaços centrais é agravada pela própria

conformação de seu plano original, que apresenta uma rede viária radial, partindo do centro e

expandindo em direção às periferias e às outras cidades que compõem a Região Metropolitana.

Entretanto, a ligação viária entre as diversas regiões da cidade, ou entre as cidades, é muito

38

insuficiente, muito dificultada por barreiras diversas, como a topográfica, a hidrográfica e a própria

barreira viária composta pelas grandes avenidas já existentes. Estes fatores, combinados a soluções

precárias de transporte público, obrigam uma passagem indesejada pelo centro para se chegar a

outras localidades. Além de gerar rotas longas e confusas, esta condição contribui para um número

excessivo de veículos públicos e particulares ocupando as ruas centrais, gerando

congestionamentos, barulho e poluição, diminuindo consideravelmente as condições ambientais

destes espaços.

O grande desafio atual enfrentado pela cidade é a recuperação das áreas centrais de forma

sustentável, diminuindo o trânsito, incentivando a re-ocupação residencial e erradicando o crime a

violência urbana. De acordo com Desse (2001), a recuperação da atividade commercial nos espaços

centrais torna-se urgente, e o último instrumento contra a desertificação dos centros antigos a contra

a extinção do universo social que constitui as cidades terciárias. A descentralização se torna não

apenas desejável, mas vital para a sobrevivência das cidades. Apenas com o desenvolvimento

sustentável da área metropolitana, com a criação de novas centralidades capazes de gerar

oportunidades de lazer, cultura e consume, veremos surgir espaços dignos para toda a população,

central ou periférica.

Em 1996 foram aprovados o Plano Diretor de Belo Horizonte e a nova Lei de Parcelamento,

Ocupação e Uso do Solo do Município. O Plano Diretor apresentou como uma das principais metas, o

estabelecimento de diretrizes e políticas que assegurassem o desenvolvimento econômico e social da

cidade, garantindo maior intervenção pública na estrutura urbana. Tendo vista a grande expansão

urbana em função da disponibilidade e preço de terrenos a metrópole se desenvolveu de forma

desigual e descontrolada. Os parâmetros criados pelo novo Plano Diretor objetivaram uma

distribuição mais justa do desenvolvimento, capaz de criar uma oferta mais igualitária de emprego e

renda. Assim, a principal estratégia utilizada foi garantir a descentralização e a difusão de atividades

com uma Lei de Uso e Ocupação do Solo mais liberal, com uma revisão da hierarquia do sistema

viário, estimulando a competição entre centros secundários.

As diretrizes do Plano Diretor de Belo Horizonte foram complementadas com a implantação

do novo Código de Posturas aprovado em 2003, que agiu diretamente sobre a atividade comercial ao

estipular prazo máximo para a retirada do comércio informal das vias. Com a retirada das centenas

de “camelôs” das ruas do hipercentro iniciou-se um processo de recuperação da imagem do mesmo,

complementada pela reforma da Praça Sete de Setembro, pela recuperação de algumas fachadas de

edifícios históricos ocupados pelo comércio e pela instalação de câmeras de segurança nas ruas.

Estas duas últimas operações foram feitas em parceria com o CDL-BH58 em harmonia com as

diretrizes do Plano Diretor, que incentiva as parcerias entre os poderes público e privado – as

chamadas “operações urbanas”.

Em última análise, conclui-se que as legislações mais recentes já tecem impactos positivos

na malha urbana, mas faz-se urgente a criação de outras legislações complementares. Dentre elas, 58 Câmara de Dirigentes Lojistas de Belo Horizonte

39

destacamos a criação de um Plano Diretor Metropolitano, capaz de criar uma melhor articulação entre

os municípios, e de Planos Diretores Regionais, visando o desenvolvimento das nove regiões

administrativas em que capital encontra-se dividida. Com pensamentos voltados simultaneamente

para os micros e macro-espaços, novas centralidades poderão se desenvolver, possibilitando um

crescimento pleno e sustentável para a Região Metropolitana como um todo.

40

3. O Processo de Urbanização Extensiva59

Até o início dos anos oitenta, a Região Metropolitana de Belo Horizonte, como a maioria das

metrópoles brasileiras, experimentou um processo de contínuo e acentuado crescimento demográfico

e espacial. Internamente, os espaços, longe de serem homogêneos, são profundamente

diferenciados, revelando o caráter desigual e excludente de nossa urbanização, bem como décadas

de atuação conflituosa e, eventualmente negociada, dos agentes produtores do espaço: estado,

frações do capital, industrial e imobiliário notadamente, setores organizados da sociedade.

Consolidou-se um padrão centro-periferia, com crescente adensamento de atividades econômicas,

investimentos públicos e população nas regiões centrais mais valorizadas, circundada pelo chamado

padrão periférico de urbanização, fartamente documentado pela literatura, no qual prevalece a

precariedade social e ambiental dos espaços que abrigam parte significativa da população

trabalhadora. Em várias metrópoles, Belo Horizonte inclusive, tal extensão do tecido urbano assume

formas espacialmente dispersas, ainda que crescentemente adensadas internamente, em grande

medida em função de investimentos públicos e regulação urbanística e ambiental, elementos

balizadores do investimento imobiliário, formal e informal, e geradores de renda fundiária.

A partir de meados dos anos oitenta, principalmente nos anos noventa e seguintes, algumas

mudanças no processo ficam mais nítidas, como vários estudos apontam, tanto no sentido da

reversão de algumas tendências de concentração (principalmente industrial), quanto no sentido da

crescente complexidade da urbanização. A ampliação do acesso a bens e serviços urbanos, as

mudanças nas esferas da produção e do trabalho, a ênfase em outras dimensões da vida cotidiana

para além dos processos puramente econômicos, além de uma crescente percepção da problemática

ambiental passam a permear as análises sobre a urbanização.

Do ponto de vista espacial surgem e/ou são intensificadas outras formas de expansão urbana

espacialmente dispersas, entre as quais os loteamentos fechados, produtos imobiliários concebidos e

produzidos para setores de rendas médias e altas, conhecidos impropriamente como “condomínios

fechados”60. Este fenômeno, cada vez mais generalizado, aponta para a constituição de “novas

periferias” que acrescentam, às existentes, maior complexidade. Tal como nas periferias pobres, as

periferias ricas longe de serem homogêneas, também apresentam crescente diversidade,

recolocando novos desafios tanto para a gestão urbana, quanto para o futuro da urbanização, ao propiciar

questionamentos como o sentido público da cidade, a crescente intolerância com as diferenças sociais, as novas

formas de exercício da política.

59 Texto elaborado a partir de estudos coordenados pelo Prof. Roberto Luis de Melo Monte-Mór. 60 De forma geral, o condomínio pressupõe que haja a propriedade condominial da terra, incluindo o sistema viário e área de uso coletivo, sendo os “lotes” caracterizados como frações ideais. Quando há parcelamento do solo, conforme a Lei Federal 6766/79 e revisões subsequentes, a cada lote corresponde uma propriedade e as áreas de uso coletivo - sistema viário, áreas verdes e de uso institucional - são necessariamente doadas ao município. Neste caso, passam a constituir áreas públicas, às quais deve ser garantido o acesso. Na prática, existem várias situações intermediárias, com diferenciados graus de legalidade.

41

Do ponto de vista do crescimento demográfico, estas mudanças se expressam na reversão

da concentração do ritmo de crescimento, com as áreas centrais crescendo a taxas cada vez

menores, enquanto as periferias crescem a taxas elevadas, embora decrescentes, um reflexo do

adensamento das áreas anteriormente produzidas pelo mercado imobiliário. Belo Horizonte

acompanha a tendência nacional, como mostra a tabela abaixo.

Tabela 2

População e Taxa de Crescimento Anual – BH e RMBH - 1970 - 2000 População Taxa média de

crescimento anual (%)

1970 1980 1991 2000 1970-1980

1980-1991

1991-2000

Restante da RM (*) 416.470 828.665 1.415.899 2.020.637 7,12 4,99 4,03

TOTAL (RMBH) 1.651.500 2.609.520 3.355.294 4.227.155 4,68 2,30 2,60 (*) Considerando-se os mesmos municípios em todos os anos, isto é, aqueles que constituíam a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) em 1991. Fonte: IBGE, Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000 – dados trabalhados. In Mendonça; Costa, 2004.

Assim, o processo recente de urbanização no Brasil, e mais intensamente nas regiões

metropolitanas, tem sido marcado por um caráter extensivo e segmentado que tem produzido novas

periferias urbanas muito distintas das periferias pobres e precárias que caracterizaram décadas

anteriores. Esse novo tecido urbano periférico tem surgido principalmente a partir da produção e

oferta de loteamentos fechados, articulados com grandes equipamentos de serviços, em municípios

metropolitanos com vantagens ambientais para a localização de habitação das populações mais

ricas.

Na Região Metropolitana de Belo Horizonte, esse processo vem ocorrendo de forma

particularmente expressiva na região que chamamos Eixo Sul, tendo como vetor principal de

expansão a BR-040 que liga a capital mineira ao Rio de Janeiro ao longo das montanhas que

marcam os limites do quadrilátero ferrífero, a antiga região das Minas. Apesar de usualmente

conhecida como “a região dos condomínios”, a urbanização que vem ocorrendo neste Eixo Sul

encerra uma diversidade de processos sociais, urbanísticos e ambientais que nos interessa

compreender. A região abriga importante patrimônio ambiental de abrangência metropolitana,

motivador do surgimento de unidades de conservação em diferentes estágios de regulamentação e

planejamento.

Do ponto de vista das políticas urbanas e da regulação urbanística, o processo de ocupação

da região é marcado por diretrizes de planejamento, em especial de parcelamento do solo, originárias

dos anos setenta que enfatizavam baixas densidades de ocupação como uma das formas de

proteção ambiental e, atualmente, pelo sistemático licenciamento das atividades imobiliárias

similares. A estrutura fundiária altamente concentrada pela atividade de mineração e que durante

muito tempo atuou como mecanismo seletivo das atividades imobiliárias, favorecendo uma ocupação

dispersa, tende a transformar-se uma vez que as próprias mineradoras, face ao esgotamento das

42

minas, voltam-se para o investimento em empreendimentos de grande porte, articulando atividades

residenciais, de serviços, culturais e de preservação, com conseqüências ainda a serem avaliadas em

termos do futuro da região.

Por outro lado, os planos diretores municipais, ainda em fase de discussão e aprovação, vem

buscando alternativas para administrar os conflitos sócio-ambientais instalados, assim como para

conviver com a figura dos condomínios urbanísticos/loteamentos fechados assegurando, ao mesmo

tempo, o investimento em urbanização de caráter social. Os debates travados no nível federal a

propósito da revisão da 6766/79 serão importantes para nortear as políticas públicas municipais.

Além do Eixo-sul, o Eixo Norte (Vetor Norte, tem sido chamado) aparece como nova área

potencial de extensão do tecido urbano, gerando novos condomínios e loteamentos fechados na

esteira da valorização de terras que uma série de investimentos públicos e privados vem trazendo

para uma região de cerrado, caracterizada também por belezas naturais, lagoas, grutas e parques. A

reativação e utilização intensiva do Aeroporto de Confins e sua transformação em aeroporto-indústria,

com articulações multimodais; a implantação de um acesso viário moderno a toda a região;

construção do novo Centro Administrativo do Governo do Estado no limite norte do município de Belo

Horizonte, com projeto de Oscar Niemeyer; a criação de distritos industriais ligados a indústrias de

alta tecnologia e acompanhados de centros de serviços avançados, deverá provocar mudanças

significativas naquele Vetor, tanto a nível metropolitano quanto a nível local, pois que esses

investimentos se inserem também em uma de suas regiões mais pobres da periferia metropolitana.

Seus impactos e implicações apenas começam a ser vislumbrados.

Além dos empreendimentos comerciais, industriais e de serviços de grande porte, os

condomínios e loteamentos fechados parecem constituir a tipologia mais consagrada da expansão

urbana recente, tanto nas periferias quanto nos vazios urbanos mais centrais e não apenas para as

camadas de alta renda, como apontam alguns lançamentos imobiliários direcionados às faixas de

renda média.

Entender e problematizar tais processos constitui importante elemento para apreender

possíveis resultados de políticas públicas que possam ter compromissos com a busca de alternativas

e formas mais democráticas e emancipatórias para o processo de urbanização no Brasil.

3.1. Expansão metropolitana e Regulação urbanística Desde os anos quarenta identifica-se em Belo Horizonte a decisiva intervenção pública na

produção das condições gerais de produção, principalmente industrial, embora não apenas estas,

promovendo a valorização de determinados espaços em detrimento de outros e assim moldando a

expansão urbana subsequente. As duas principais direções de expansão metropolitana podem assim

ser entendidas: a norte, impulsionada pela criação do complexo turístico-urbanístico da Pampulha e

pela localização industrial em municípios como Santa Luzia e Vespasiano; a oeste pela consolidação

do eixo industrial ao longo da BR-381, abrangendo Contagem e Betim e em processo de expansão.

43

Pode-se dizer que houve uma produção intensiva de espaços para a produção (COSTA, 1994), na

qual o estado assumiu um papel central e onde setores do capital imobiliário se beneficiaram

enormemente ao acompanhar, através do processo de parcelamento extensivo, a trajetória da

industrialização.

O importante papel regulador do Estado transparece no aparato de planejamento instaurado

no país na década de setenta, a partir de governo federal e replicado em outras escalas de poder, um

estilo de planejamento compreensivo, no qual o controle sobre uso e ocupação do solo e expansão

urbana (e metropolitana) constituiu uma questão central. Embora excessivamente centralizadoras e

autoritárias, as estruturas de planejamento então montadas produziram estudos e propostas que

ainda hoje constituem referências obrigatórias para a compreensão da dinâmica metropolitana

daquele momento e dos períodos posteriores. O plano de desenvolvimento elaborado para a Região

Metropolitana de Belo Horizonte no início dos anos setenta deu origem a um órgão de planejamento

metropolitano – o Plambel - e a algumas legislações municipais que funcionaram como importantes

elementos norteadores da urbanização formal, isto é, aquela produzida pelo Estado ou pelo mercado

(COSTA, 2003).

Assim, no que se refere à intensidade da expansão metropolitana, estudos datados da

década de setenta apontavam que o número de lotes produzidos na primeira metade da década (44

mil lotes) seria suficiente para abrigar 220 mil pessoas, ou seja, 14% da população total da RMBH em

1970. Já no período 1975 – 1978, foram produzidos outros 45 mil lotes direcionados para o mercado

popular, caracterizando o clássico padrão periférico de extensão do tecido urbano (COSTA, 1994;

PACHECO, 2006). Observa-se um descompasso entre a produção de lotes e sua efetiva ocupação,

que permanece ao longo das décadas, entretanto com resultados diferenciados. Nas periferias

populares, há um progressivo adensamento construtivo e demográfico, representado pelas muitas

estratégias habitacionais associadas à autoconstrução de moradias: subdivisão de lotes, construção

de cômodos, expansão vertical das moradias, sublocação. Nas periferias mais elitizadas, a ocupação

formal dos lotes se dará de forma muito mais lenta, sendo o elevado número de lotes vagos

considerado ainda hoje um importante problema a ser enfrentado pelos planos diretores

recentemente elaborados.

Nos municípios do Eixo Sul da RMBH, há um elevado número de lotes efetivamente

comercializados e não construídos, nos loteamentos destinados aos mercados de alta renda. Há a

realização dos capitais investidos em parcelamento do solo, liberando-os para novos investimentos,

mas não necessariamente a ocupação, na forma de construção das moradias, desencadeando,

portanto, o mecanismo de baixo retorno dos investimentos públicos efetuados nestas áreas e

reforçando o histórico papel da terra urbana como reserva de valor para poupanças individuais. A

urbanização ocorrida ao sul da Região Metropolitana, por ter sido toda produzida pelo mercado

formal, foi fortemente influenciada pelas diretrizes de planejamento, que apontavam para uma

ocupação de baixa densidade, tendo em vista a necessidade de proteção do importante patrimônio

ambiental da região, em especial dos mananciais de abastecimento metropolitano. Tais diretrizes se

materializaram em modelos de parcelamento de lotes com áreas iguais ou superiores a 1000m2, o

44

que contribuiu para reforçar a tendência de valorização imobiliária da região (PLAMBEL, 1975 e

1978).

Nas décadas de oitenta e noventa, a tendência de produção de novos loteamentos populares

diminui de intensidade, porém se mantém em periferias cada vez mais distantes. Os espaços já

parcelados são crescentemente edificados e adensados, na maioria das vezes reproduzindo a baixa

qualidade da urbanização e da habitação típica de ocupações precárias das áreas mais centrais61.

Em termos demográficos, tal adensamento se expressa tanto nas elevadas taxas de crescimento dos

municípios mais distantes de Belo Horizonte, quanto no aumento do número de municípios que hoje

constituem oficialmente a Região Metropolitana, tendo passado de 14 municípios originais dos anos

setenta para 34 em 200062. Este aumento corresponde tanto à incorporação de novos municípios,

quanto à emancipação de distritos, cuja dinâmica econômica e demográfica tornou-se tão ou mais

relevante do que a do restante do município que lhe deu origem (MENDONÇA; COSTA, 2004).

Paralelamente, surgem e começam a se intensificar com o passar do tempo, os

parcelamentos destinados a chácaras, sítios de recreio e os chamados condomínios fechados. Embora presentes por todo o entorno metropolitano, a região sul se configura como o local preferencial destes

empreendimentos, estendendo para a escala metropolitana, a elitização e segregação da “zona sul” da área

central, que corresponde às áreas de maior densidade de investimentos em urbanização, onde residem as

camadas de maior renda da população.

3.2. A produção do espaço no Eixo Sul

A produção e apropriação do espaço do Eixo Sul de Belo Horizonte63 referencia-se na

dinâmica metropolitana mais global, mas apresenta algumas peculiaridades que a diferenciam.

Diferentemente dos vetores Norte e Oeste de expansão metropolitana que, conforme já apontado,

foram marcados pela trajetória da industrialização e dos investimentos públicos e privados em infra-

estrutura econômica, seguida pela produção da periferia precária em termos sócias e ambientais, o

vetor sul manteve-se de certa forma protegido deste processo. Vários fatores contribuíram para isto,

entre os quais a barreira representada pelas Serras do Curral, Rola Moça e Moeda, e as extensas

áreas de vegetação natural exuberante e de mananciais de água significativos, identificando desde

cedo a necessidade de proteção ambiental da região.

Em termos econômicos, sendo a região historicamente associada à mineração - inicialmente

do ouro, desde o século XIX, e posteriormente também do ferro - possui uma estrutura fundiária

61 Em trabalhos anteriores discutimos em detalhes algumas implicações sociais e ambientais do padrão adensado e periférico de urbanização brasileira (Costa; Monte-Mór, 2002). 62 De fato, a Lei Complementar no. 63/2002, aprovada em janeiro de 2002, estabelece a nova composição da RMBH, com 34 municípios. No que se refere à emancipação de distritos, foram dois em 1993 e quatro em 1995. 63A Região Metropolitana de Belo Horizonte em sua porção sul compreende, além da sede, os municípios de Brumadinho, Nova Lima, Raposos e Rio Acima. Parte desta sub-região integrou o projeto de pesquisa intitulado “A expansão metropolitana de Belo Horizonte: dinâmica e especificidades no Eixo Sul”, desenvolvido na UFMG de 2002 a 2006, com financiamento da PRPq/UFMG, CNPq e FAPEMIG. Seus principais resultados estão consolidados em Costa et al. (2006). O recorte espacial considerado no projeto corresponde grosso modo à urbanização que se desenvolve ao longo da BR 040, estrada que liga Belo Horizonte ao Rio de Janeiro. Abrange a região sul de Belo Horizonte, o município de Nova Lima, a parte oeste do município de Brumadinho, próximo às Serras da Moeda e do Rola Moça, além de partes do município de Rio Acima.

45

extremamente concentrada de propriedade de grandes grupos mineradores. A BR-040, implantada

na década de 1950, constitui o eixo viário estruturador da ocupação e da urbanização sendo, ao

mesmo tempo, também o principal divisor de águas da região. A urbanização encontra-se

espacialmente dispersa pelos pequenos núcleos urbanos e povoados antigos, atualmente em

processo de transformação; pelas sedes municipais tradicionais de Nova Lima e Rio Acima64, por

vários parcelamentos residenciais agrupados e isolados, de baixa densidade e alto valor imobiliário; e

pela expansão verticalizada de uso misto da zona de contato entre Belo Horizonte e Nova Lima).

Além da mineração e alguns poucos usos agrícolas dispersos, as atividades de comércio e serviços

se concentram em algumas localizações específicas: os núcleos tradicionais; a zona de contato

acima mencionada, conhecida como Seis Pistas, fruto de políticas de incentivos municipais que

visavam diferenciar a região como novo meio técnico-científico-informacional, favorecendo a

verticalização e a localização de serviços superiores, notadamente de educação e saúde; e ao bairro

Jardim Canadá, praticamente o único fragmento de ocupação espontânea do Eixo Sul, no qual

convivem habitações simples, comércio e serviços de caráter local e outros mais sofisticados de

apoio aos “condomínios”, além de serviços especializados de apoio à mineração e de âmbito

metropolitano, eventualmente com área de mercado nacional (e até internacional), que se beneficiam

da localização privilegiada às margens da BR-040 (CRAVEIRO; LINHARES, 2006).

Os loteamentos de chácaras e sítios de recreio e/ou com lotes com áreas superiores a 1000

m2, já mencionados, atualmente quase todos com acesso restrito por portarias e guaritas, são a

tipologia de expansão urbana característica da região. Embora popularmente conhecida como “a

região dos condomínios” e identificada como a principal área de expansão habitacional das elites, os

parcelamentos existentes apresentam diferenças ainda significativas quanto à sua história na região,

estruturação urbanística, tipologias arquitetônicas e preços de lotes. Apesar destas diferenças

internas, não há dúvidas que, do ponto de vista metropolitano, a região representa uma área de

acirramento da segregação sócio-espacial, inacessível para a habitação de interesse social, sem

subsídios públicos, devido ao elevado valor da terra e também à pouca disponibilidade de terras para

urbanização.

Nos municípios de Nova Lima e Brumadinho (em sua porção leste), ocorrem processos de

urbanização semelhantes, porém com estruturas fundiárias diferentes, evidenciando o peso da

propriedade da terra enquanto elemento determinante das possibilidades de localização da

população em assentamentos formalmente produzidos pelo mercado imobiliário. Foi identificada uma

crescente polarização da estrutura social, onde convivem uma pequena parcela de população rural,

um segmento cada vez menor de trabalhadores vinculados à mineração, e uma população de alta

renda, composta de dirigentes e profissionais de nível superior, moradora dos loteamentos

fechados65. Há pouca presença das faixas médias do espectro ocupacional e de renda, portanto, com

64 A sede de Brumadinho, situada na porção oeste do município, juntamente com seu entorno, articula-se mais com o Vetor Oeste do que com o Eixo Sul. A divisão do município em termos de área de influência dos dois eixos de expansão metropolitana é tão visível que, ainda hoje, não há uma ligação asfaltada entre a sede municipal e a BR-040. 65 Há ainda um descompasso entre a quantidade de edificações residenciais e a população residente, uma vez que muitas das moradias nos loteamentos ainda são utilizadas apenas nos fins-de-semana. Assim, os fluxos de pessoas e as demandas por trabalho, comércio e serviços são ainda bastante sub-dimensionados face à perspectiva de ocupação plena por meio de residência definitiva.

46

pouca diversidade típica do cotidiano metropolitano. (MENDONÇA;COSTA, 2004). Ao mesmo tempo,

o esgotamento da produção aurífera e a modernização da mineração de ferro vêm provocando uma

drástica diminuição dos postos de emprego industrial. A intensificação da produção imobiliária de

loteamentos fechados, exclusivamente residenciais, orientados para o mercado de alta renda, tem

sido acompanhada há já algum tempo, pelo adensamento de áreas ocupadas por uma população

prestadora de serviços braçais e domésticos. A concentração de terras nas mãos das mineradoras

tem, entretanto, impedido o surgimento de formas espontâneas de urbanização, principalmente em

Nova Lima. Já em Brumadinho, cuja estrutura fundiária é menos concentrada, os pequenos núcleos

têm sido crescentemente demandados por população em busca de trabalho na região.

Foram identificadas diferentes “gerações” de parcelamentos do solo: inicialmente os

parcelamentos iniciados nos anos cinqüenta e que perduraram até os anos setenta, alguns

tipicamente de segundas residências, associados a clubes de recreio e à tipologia arquitetônica

característica de uma utilização eventual. Atualmente, muitos destes antigos moradores vêm se

mudando de forma permanente para estes parcelamentos, redefinindo, portanto, as articulações

quotidianas da região com a sede metropolitana. A partir dos anos setenta, principalmente, surgem

vários loteamentos ocupados como residência principal por profissionais, ambientalistas, artistas e

outros segmentos que buscavam a proximidade com a natureza e um certo distanciamento do

burburinho urbano. Tidos como “desbravadores” (ANDRADE, 2002), esses moradores tiveram

importante papel político tanto nas negociações com o poder público municipal para obtenção de

serviços coletivos para os parcelamentos, quanto na constituição de importantes movimentos

ambientalistas locais e regionais, como a institucionalização de uma Área de Proteção Ambiental na

região sul de Belo Horizonte, a APA Sul.

Nos anos noventa, os novos loteamentos associam ao discurso ambientalista a retórica da

segurança, passando a produzir “condomínios fechados” como um produto substancialmente

diferente das versões anteriores: muros altos, paisagismos exóticos, construção intensiva do lote, e

proteção privada passam a ser valores priorizados. Mais recentemente, nos anos noventa, sem

prejuízo dos modelos anteriores, começam a surgir empreendimentos de grande porte – os modelos

Alphaville são talvez o exemplo emblemático – associando habitação individual e coletiva, shopping

centers e centros empresariais e de negócios. Tais empreendimentos, no médio prazo, poderão vir a

constituir novas centralidades, eventualmente alterando os fluxos de transporte e tráfego na região.

Pesquisas realizadas nos loteamentos sobre adoção de parâmetros de sustentabilidade

demonstraram uma distância expressiva entre o discurso ambientalizado de moradores e promotores

imobiliários e as poucas mudanças de valores no quotidiano dos moradores, bem como nas relações

de dependência entre tais fragmentos urbanos e áreas centrais (LASCHEFSKI, 2006). A questão da

autonomia dos assentamentos, largamente enfatizada no discurso promocional dos

empreendimentos, é irreal e com poucas perspectivas de realização. Tem-se, pelo contrário, a

extensão dos padrões e valores urbanos/metropolitanos a todo o território.

Há várias unidades de conservação na região: duas APAs, várias unidades de conservação

de proteção integral e de proteção de mananciais, além de parques e um crescente número de

47

RPPNs. (ver mapa anexo). A mais importante, a APA-SUL, reflete principalmente uma preocupação

de proteger os recursos naturais de forma articulada ao planejamento de longo prazo da expansão

metropolitana. Criada na década passada a partir de ampla mobilização de movimentos

ambientalistas e sociais que remonta aos anos de 1980, até hoje a APA-SUL permanece numa

situação bastante indefinida quanto ao seu planejamento de usos (CAMARGOS, 2004). O atraso e os

constantes adiamentos na elaboração e discussão do zoneamento ecológico-econômico – ZEE,

constituem um claro indicativo da complexidade dos conflitos de interesse envolvidos.

Foram identificados conflitos de interesses entre mineração e preservação, entre proteção

integral dos mananciais e contaminação pelo uso urbano sem os adequados cuidados de

saneamento ambiental, entre o uso urbano condizente com a função social da propriedade e aquele

que permita a máxima apropriação das rendas fundiárias, entre vários outros. Tais conflitos em torno

da terra adquirem especial relevância face às perspectivas de esgotamento da mineração e a

necessidade de identificação de outros mecanismos de mercantilização da natureza (ESCOBAR,

1996): uma possibilidade seria a disponibilidade e comercialização da água, considerada uma nova

raridade na produção e apropriação do espaço (FREITAS, 2006). Outra alternativa já em execução é

o investimento direto dos capitais minerários na produção do espaço, por meio do lançamento de

grandes complexos imobiliários e empresariais já mencionados, que buscam incorporar o discurso da

sustentabilidade ambiental como um diferencial a agregar qualidade e valor ao produto. Trata-se da

modernização ecológica da produção imobiliária (HARVEY, 1996), maximizando a qualidade

ambiental e as possibilidades de manutenção de espaços exclusivos a partir do estabelecimento, por

exemplo, de unidades de conservação como as RPPNs – Reservas Particulares de Patrimônio

Natural. Assim, o valor de uso coletivo inerente à preservação ambiental se transforma em valor de

troca, materializado na elevação dos valores fundiários e na elitização do acesso à moradia.

Do ponto de vista do planejamento e gestão, o caso do Eixo Sul traz à tona a discussão de

políticas urbanas e sua articulação com a discussão da gestão metropolitana. O município de Nova

Lima evidencia um dilema por que vêm passando os governos locais, face à crescente necessidade

de construir alternativas que fortaleçam o poder local. Encontram-se divididos entre dois paradigmas

que vêm orientando a gestão urbana e ambiental contemporânea: a competição e a solidariedade. O

município orientou suas ações para diferenciar-se no cenário metropolitano, como o local de serviços

do terciário superior e da moradia elitizada, dirigindo para tanto seus esforços de formulação de

políticas urbanas e econômicas atrativas para tais atividades (COSTA; PACHECO, 2006). As

implicações em termos de qualidade do espaço resultante e impactos no âmbito supra-local foram

bastante abrangentes e merecem cuidados.

Também em relação à gestão é importante destacar a crescente importância da utilização de

parâmetros e instrumentos da regulação ambiental na expansão urbana, tais como as avaliações de

impacto e o licenciamento ambiental de atividades urbanas, em especial o parcelamento do solo. É

interessante observar que o licenciamento tem permitido um maior conhecimento e discussão dos

projetos bem como a explicitação dos conflitos de uso, no caso do licenciamento de novos

empreendimentos para as quais a mobilização dos setores envolvidos é bastante grande, a exemplo

48

do licenciamento da Mina de Capão Xavier junto ao bairro Jardim Canadá. No licenciamento de

atividades de parcelamento, entretanto, apesar dos ganhos inerentes ao processo, fica clara a

necessidade de estudos de impacto metropolitano que transcendam a área imediata de influência do

projeto, como ficou claro no caso do licenciamento da segunda etapa do loteamento Alphaville Lagoa

dos Ingleses (LASCHEFSKI; COSTA, 2006 e COSTA; PEIXOTO, 2005), que evidenciou quanto os

instrumentos de gestão ambiental, pensados para regular fontes poluidoras, estão ainda pouco

adaptados para regular a complexidade de uma atividade como a urbanização. Por outro lado, é

importante ressaltar que o licenciamento tem sido apropriado pelo mercado imobiliário e re-significado

como um selo de qualidade ambiental do produto – o lote – traduzindo-se, portanto, na elevação de

seu preço. O estudo dos vários e distintos processos de expansão metropolitana recente em Belo

Horizonte recupera, de forma marcante, a centralidade da discussão das questões fundiárias para a

compreensão dos processos mais amplos de produção do espaço social.

3.3. Novas perspectivas para o Vetor Norte da RMBH

Desde 2004, o governo de Minas Gerais tem operado um conjunto de projetos públicos que

abrem novas perspectivas para os municípios localizados no Vetor Norte da Região Metropolitana de

Belo Horizonte (RMBH)66. Em grande medida, a retomada da utilização (ano de 2004) do Aeroporto

Internacional Tancredo Neves, no município de Confins, ocioso desde sua inauguração no início dos

anos 1980, pode ser tratado como o marco zero desse processo. Esta retomada, e a ampliação dos

investimentos, tem como âncora a construção da Linha Verde, um projeto de modernização do

sistema viário que garantirá acesso rápido e eficiente na ligação entre o aeroporto e o centro

metropolitano67.

Adicionalmente, desde o segundo semestre de 2005, outro vultoso investimento público tem

sido planejado para a região. Trata-se da construção do CAMG - Centro Administrativo do Estado de

Minas Gerais, no bairro Serra Verde, localizado no extremo norte de Belo Horizonte, saída para o

Vetor Norte. O projeto de construção tem previsão de início para 2007 e representa outro importante

elemento de promoção dessa região.

Ademais, o setor privado propõe investir, sozinho ou em parceria com o setor público,

grandes equipamentos metropolitanos nessa região para os próximos anos. Um deles é o Aeroporto-

Indústria, projeto que implica articulação multi-modal de transportes (de cargas, em particular, mas

com desdobramentos em transportes de passageiros), estruturas de armazenamento, complexos

industriais e de serviços avançados, enfim, toda uma nova estruturação sócio-espacial, institucional e

econômica de modernização intensiva (e extensiva) na região, articulando-se principalmente com

66 O Vetor Norte, tal como aqui considerado, compõe-se dos municípios: Santa Luzia, Vespasiano, São José da Lapa, Ribeirão das Neves, Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Confins, Matozinhos, Jaboticatubas, Taquaraçu de Minas, Baldim e Nova União. 67 O Aeroporto Internacional foi inaugurado em 1984 e por dois decênios apresentou um histórico de ociosidade. Embora relativamente moderno, sua distância de Belo Horizonte – aproximadamente 40 km – contribuiu para sua baixa utilização nesses primeiros decênios. A Linha Verde, em fase avançada de construção, busca facilitar e reduzir o tempo desse percurso e viabilizar uma proposta de implantação de um Aeroporto-Indústria, articulado à economia nacional e global (KASARDA, 2004).

49

alguns espaços periféricos vizinhos, como os municípios de Lagoa Santa, Pedro Leopoldo, Confins e

Santa Luzia, além de Belo Horizonte e toda sua antiga região industrial no Eixo Oeste.

Outros empreendimentos previstos para o Vetor Norte se destacam – o pólo de micro-

eletrônica, o empreendimento Precon Park e os investimentos (ainda indefinidos) na Granja Werneck

(extensa área na região norte de Belo Horizonte) – e apontam para a um processo de

(pós)modernização através da garantia de um tipo de uso do solo intenso em tecnologia, imerso e

tornado possível pelo meio técnico-científico e informacional (SANTOS, 1994) e articulado com o

espaço e a economia globalizados.

O desdobramento desses grandes investimentos sobre a estruturação e inserção dos

municípios do Vetor Norte na RMBH e sua eventual capacidade de reverter esse processo histórico

de ocupação marcado por áreas massivas de residências populares naquela região empobrecida é

um dos principais desafios que se coloca ao planejamento urbano e metropolitano atual em Belo

Horizonte.

3.3.1. Formação e ocupação do Vetor Norte

A ocupação e o crescimento urbano no Vetor Norte da RMBH tiveram seu início com a

expansão metropolitana que se esboçou em Belo Horizonte a partir dos anos 40, com a criação da

Cidade Industrial no município de Betim (1941) e sua consolidação com a emancipação do município

de Contagem, em 1948. A expansão urbana e a explosão demográfica que caracterizaram os anos

50 e 60 não se deram apenas em Contagem, mas atingiram vários municípios do que viria a ser a

RMBH. A partir de então, as ondas de expansão e adensamento metropolitano se alternaram e

sucederam, tendo o Eixo Oeste e o Vetor Norte como direções principais, além do próprio município

de Belo Horizonte.

Já no início dos anos 40, foram implantados a Avenida Antonio Carlos e o Complexo da

Pampulha, na parte norte de Belo Horizonte. Essa expansão, diferentemente daquela no Eixo Oeste,

onde o complexo industrial metalúrgico de Contagem redefiniu o caráter industrial de Belo Horizonte

(e de Minas Gerais), caracterizou-se pelas atividades culturais e de lazer, acompanhadas de áreas

residenciais ricas. Venda Nova, o único distrito do município de Belo Horizonte, apesar de localizado

próximo à Pampulha, permaneceu à margem desse processo inicial de expansão urbana, que

tampouco atingiu expressivamente os futuros municípios metropolitanos no Vetor Norte, isto é,

Ribeirão das Neves, Vespasiano, Pedro Leopoldo, Santa Luzia e outros. Apenas Lagoa Santa,

mantendo seu caráter de cidade pequena mas já marcada pela presença da Base Aérea e de uma

pequena lagoa para recreação, firmou-se como área de lazer de alta renda de Belo Horizonte, com

residências de luxo e classe média alta em volta da lagoa.

A construção da rodovia para Brasília (BR-3), ao final dos anos 50, fortaleceu as ligações com

o Vetor Norte, cortando Vespasiano, Pedro Leopoldo, Matozinhos e outros municípios (atual BR-424)

e criando condições para indústrias de bens intermediários (metalurgia e cimento, entre outras) e

50

indústrias de alimentos, iniciando um processo pouco expressivo de expansão industrial naquela

direção, com algum impacto em Santa Luzia. A crise econômica do início dos anos 60, que se

estendeu até o ‘milagre’ no final da década, concentrou a expansão urbana na área conurbada a

Oeste, principalmente no município de Contagem, que sofreu um boom imobiliário até o final dos

anos 70 quando, apesar dos seus 100 mil habitantes, tinha loteamentos urbanos aprovados capazes

de abrigar outros 300 mil (MONTE-MÓR, 2005). Processo similar aconteceu em Betim, seguido de

Igarapé. Assim, começaram os primeiros contornos de um cenário no qual o Vetor Norte se manteria

entre os principais absorvedores da expansão metropolitana.

O Plambel, autarquia responsável pelo planejamento da Região Metropolitana de Belo

Horizonte no período militar (extinta ao final dos anos 80), elaborou diretrizes para o uso e

parcelamento do solo visando disciplinar também a expansão de loteamentos periféricos populares.

Essas diretrizes foram adotadas pelos municípios do Eixo Oeste da RMBH que, além de sentirem

fortemente as pressões do mercado de terras e da migração, eram mais bem equipados e

pressionados a atender ao interesse das indústrias em conter ou mesmo impedir a localização

próxima de loteamentos ilegais e/ou de baixo custo.

O Vetor Norte, ao contrário, e particularmente os municípios de Vespasiano, Ribeirão das

Neves e a parte oeste de Santa Luzia (distrito de São Benedito), abraçou a dinâmica migratória

expansionista do período e mostrou reunir ótimas condições para incorporar o intenso crescimento

metropolitano, aceitando novos loteamentos populares com investimentos urbanísticos baixíssimos

ou inexistentes, em áreas não urbanizadas68 mas com localização privilegiada de acesso aos eixos

rodoviários e a novas áreas industriais. Esses municípios tiveram, então, uma política urbana

altamente permissiva e de atração de investimentos populares de urbanização precária e estão entre

os últimos a adotarem as diretrizes do Plambel69. De fato, a expansão da malha urbana na RMBH se

apoiou, até o final da década de 70, em loteamentos populares concentrados nas mãos de poucas

empresas. No período 1975/79, apenas dez empresas foram responsáveis por 53% dos loteamentos

na RMBH e 96% dos loteamentos em Ribeirão das Neves, sua quase totalidade em condições

extremamente precárias. Dos 103 loteamentos identificados, 96% não tinham pavimentação, 97%

não tinham esgoto, 91% não tinham água encanada e 71% não tinha acesso a transporte coletivo.

Entretanto, as condições de compra e financiamento, com até 60 prestações crescentes pré-fixadas,

fortaleciam os sonhos de inserção metropolitana a partir da casa própria (COSTA, 1994).

Nos anos 80, entretanto, houve relativa retração dos loteamentos periféricos e um aumento

da densidade urbana através do favelamento no interior de áreas já ocupadas, acompanhada do

crescimento do setor serviços, que se expandiu mesmo nos municípios que tinham ainda expressão

agropecuária. Entretanto, dados os baixíssimos níveis de renda (e escolaridade) das populações

68 A situação de ‘renda absoluta’ da terra garantia valores muito baixos aos loteadores, muitas vezes apoiados pelos governos municipais através da extensão do perímetro urbano. O próprio BNH estimulou esse processo permitindo que as prefeituras doassem terrenos para conjuntos e empreendimentos habitacionais financiados por ele a uma distância de mil metros do último loteamento aprovado, gerando assim áreas descontínuas da malha (e serviços) urbana existente. 69 Com apenas 10 mil habitantes em 1970, Neves oferecia lotes suficientes para acomodar 220 mil pessoas, mais de 50% dos lotes populares produzidos no período 1975/78 em toda a RMBH (COSTA, 1994).

51

periféricas e o aumento da mobilidade na RMBH, a concentração na metrópole se agravou,

aumentando as diferenças internas. Atualmente, o hiato entre as regiões ricas de Belo Horizonte e os

pobres municípios periféricos, particularmente no Vetor Norte, é impressionante, como mostram

algumas análises da economia urbana da região (PEREIRA, SOUSA e MONTE-MÓR, 2006).

De outra parte, a industrialização de base fordista centrada em bens de consumo durável,

iniciada na RMBH em 1970 com a implantação da FIAT, em Betim, consolidou o processo de

metropolização no sentido Oeste mas teve também desdobramentos no Vetor Norte. A implantação

de distritos industriais naquela região e novos investimentos em indústrias ligadas a bens

intermediários (cimento e siderurgia), metalurgia e minerais não-metálicos, além de produtos

alimentares e outras indústrias tradicionais, contribuíram para essa expansão, particularmente em

municípios como Matozinhos, Pedro Leopoldo e Santa Luzia (DINIZ, 1981; MONTE-MÓR, 1994b).

O processo de industrialização que se implantou e se manteve de modo mais prolongado na

RMBH até o final da década, estendendo em Minas Gerais o ‘milagre econômico’ até o início da

década de 80 e atrasando a crise econômica que se implantava a nível nacional não foi, todavia,

acompanhado de investimentos no setor serviços que garantissem continuidade, suporte e sementes

para uma nova economia centrada no terciário, como se anunciava e se avizinhava. Ao contrário,

aumentou a concentração dos serviços em Belo Horizonte, fortalecendo a centralidade do município-

sede e contribuindo para o enfraquecimento relativo dos demais municípios.

Desde então, a rápida e intensa expansão e modernização do setor serviços; as

transformações recentes na base produtiva industrial; o enfraquecimento da participação do Estado

nos investimentos econômicos; a concentração de renda e a proletarização de parte significativa das

camadas médias, além do aumento do desemprego estrutural e o crescimento das periferias urbanas

com populações migrantes pobres exige áreas de mercado cada vez mais extensas para bens e

serviços centrais. Conseqüentemente, os lugares centrais de nível hierárquico mais alto ficam mais

rarefeitos, enquanto proliferam lugares centrais de nível mais baixo. Assim, como em outros aspectos

da economia e da estrutura sócio-espacial urbana no Brasil, observa-se ali e agora um duplo

processo de concentração/centralização e de expansão/extensão metropolitana, gerando

centralidades cada vez mais marcadas e diferenciadas, acompanhadas de periferias com

características similares e cada vez mais distantes (LINHARES et. al., 2004; MAGALHÃES, 2004;

MAGALHÃES, LINHARES, MONTE-MÓR, 2006). As implicações desse duplo processo de

(re)organização do espaço urbano (e metropolitano) para o Vetor Norte serão discutidas na seção

seguinte.

3.3.2. O Planejamento Urbano e Metropolitano e o Vetor Norte A busca de outras centralidades para a RMBH, alternativas e/ou complementares ao Núcleo

Central, é preocupação remanescente do final dos anos 70. Já naquela década, era clara a tendência

à concentração dos serviços (conseqüentemente dos empregos) no Núcleo Central, a despeito do

forte crescimento industrial no Vetor Oeste (Contagem e Betim, em especial) e seus eventuais

52

desdobramentos no Vetor Norte. Foram propostos dois sub-centros metropolitanos, um a Oeste, no

Barreiro, e outro ao Norte, em Venda Nova (PLAMBEL, 1986). Porém, nenhuma dessas centralidades

recebeu investimentos ou políticas públicas que contribuíssem vigorosamente para a implementação

dos subcentros e a recessão econômica e perda de capacidade de planejamento e investimento do

Estado, além dos outros aspectos acima citados, acabaram por fortalecer a concentração no Núcleo

Central e seu transbordamento imediato sobre a Área Pericentral.

Diversas centralidades de caráter local se desenvolveram nas décadas seguintes não

reunindo, porém, as condições efetivas para atrair serviços complementares ao Núcleo Central

capazes de suprir parte das demandas dos municípios vizinhos, ainda muito frágeis (SIMÕES et al,

2005). Apenas hoje, com novas diretrizes e perspectivas de planejamento municipal, Contagem e

outros municípios acordam para uma política de serviços e pretendem cumprir a função de subcentro

metropolitano (MONTE-MÓR, 2005). Os municípios do Vetor Norte concentraram antes de tudo uma

população pobre e migrante, com altas taxas de crescimento populacional, mas incapazes de reunir

condições para atrair serviços e comércio de caráter metropolitano.

A implantação do Aeroporto Internacional de Confins em 1984 (hoje, Tancredo Neves)

constituiu um investimento de peso que, esperava-se, teria impactos sobre a re-localização de

atividades econômicas na RMBH em direção ao Vetor Norte, com a implantação de indústrias leves e

serviços produtivos voltados para a exportação. Esses impactos, todavia, foram pequenos e a

capacidade tecnológica implantada em Confins acabou por revitalizar o Aeroporto da Pampulha,

levando o Aeroporto Internacional a uma situação de sub-utilização e relativo abandono, revertida

apenas em 2004 com a revitalização programada acima descrita. Paralelamente, o planejamento

local dos vários municípios naquela região, mesmo se desenvolvidos no âmbito do Plambel, não foi

capaz de reverter o caráter periférico que marcava o Vetor Norte e nem mesmo de preparar a região

para receber o grande impacto que o crescimento metropolitano vinha colocando sobre suas

periferias e partes da Área de Expansão Metropolitana. Apenas recentemente há indícios de novos

Planos Diretores municipais, recém-concluídos, que abordam com maior clareza sua inserção na

estrutura metropolitana a partir da articulação das demandas e determinações locais e de seu papel

na organização do espaço regional.

3.3.3. Principais traços sócio-econômicos do Vetor Norte

Para caracterização da economia dos municípios que compõem o vetor Norte da RMBH

foram utilizados três conjuntos de dados. O primeiro deles reúne os principais agregados municipais

de produto interno bruto (PIB) – incluindo PIB setorial e PIB per capita. O segundo trata da estrutura

tributária, contemplando a arrecadação de Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISSQN) e

a cota municipal de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)70. Finalmente, foi

utilizado um indicador da trajetória recente do emprego nos setores de atividade de maior dinamismo

70 Os dados de produto são calculados pela Fundação João Pinheiro (FJP). As estatísticas de estrutura tributária são fornecidas pelo Tesouro Nacional.

53

no Vetor Norte, a partir da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho e

Emprego.

A economia da RMBH apresenta forte concentração espacial, como pode ser mostrada na

TABELA 3. Os 14 maiores municípios selecionados (onde reside 93% da população) são

responsáveis por aproximadamente 97%, tanto do PIB industrial como do PIB de serviços da região

metropolitana. A concentração é ainda mais acentuada, ao notarmos que os três maiores municípios

– Belo Horizonte, Betim e Contagem – respondem por 80% da produção industrial e 85% da geração

de serviços (reunindo 70% da população residente).

Tabela 3

PIB total, setorial e per capita das 14 maiores economias da RMBH (2002)

Setor % PIB/ HAB.

MUNICÍPIO Agro-

pecuária Indústria Serviços

PIB a preços de mercado

(R$ mil) População ( R$ ) Belo Horizonte 0,00 32,28 56,91 18.623.000 2.301.180 8.093Betim 3,81 31,99 13,23 11.052.600 345.623 31.979Contagem 0,07 15,57 14,57 6.236.230 563.390 11.069Santa Luzia (A) 1,37 2,52 2,02 927.060 198.411 4.672Nova Lima 0,12 3,43 1,38 897.779 67.826 13.237Vespasiano (B) 0,29 2,42 1,07 710.049 84.580 8.395Ribeirão das Neves (C) 0,59 1,18 2,27 676.857 276.398 2.449Sabará 1,39 1,78 1,20 583.495 122.701 4.755Pedro Leopoldo (D) 7,37 1,50 0,84 534.066 57.504 9.287Ibirité 9,24 0,98 1,23 453.827 148.795 3.050Juatuba 1,18 1,21 0,36 394.249 18.378 21.452Matozinhos (E) 2,20 0,91 0,46 286.864 32.046 8.952Lagoa Santa (F) 2,11 0,53 0,71 255.734 41.224 6.204Brumadinho 7,48 0,83 0,44 248.577 28.710 8.658Total 37,22 97,13 96,68 41.880.387 4.286.766 9.770A + B + C + D + E + F 13,92 9,06 7,35 3.390.630 690.163 4.913RMBH 164.869 17.395.081 20.396.286 43.186.572 4.597.538 9.393Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP), Centro de Estatística e Informações (CEI). In:< http://www.datagerais.mg.gov.br/int_consulta.php>

Outra informação relevante oferecida pela TAB.3 nos permite avaliar o modo de inserção dos

principais municípios do Vetor Norte: Santa Luzia, Vespasiano, Ribeirão das Neves, Pedro Leopoldo,

Matozinhos e Lagoa Santa. Isso está destacado na penúltima linha da tabela, em que verificamos que

os seis municípios representam pouco mais de 9% do produto industrial da RMBH, valor muito baixo

quando comparado com os quase 49% gerado pelo conhecido Eixo Industrial – Contagem, Betim e

Ibirité.

Finalmente, cabe avaliarmos que os selecionados municípios do Vetor Norte têm em conjunto

população aproximada de 690 mil habitantes, o que corresponde a 15% da RMBH. Ou seja, se

considerarmos que a economia desses seis municípios representa apenas 7,9% da total da RM,

encontramos um valor de PIB per capita muito baixo (cerca de 52% do valor médio da RMBH), o que

pode ser interpretado como um primeiro indício da pobreza dessa localidade.

54

Outra forma de avaliar a economia da RMBH e do Vetor Norte é investigar dados de

arrecadação tributária, uma vez que a geração de tributos aponta sempre para os elementos de maior

dinamismo. Isso está presente na TABELA 4, que traz a arrecadação municipal de ISSQN e as cotas

partes municipais de ICMS para o ano de 2003.

Tabela 4

Receita Orçamentária: arrecadação de ISSQN e cota parte de ICMS (2003) MUNICÍPIO ISSQN Cota de ICMS Vetor

Belo Horizonte 74,18 35,31 Núcleo Contagem 10,06 14,76 Oeste Betim 5,99 30,77 Oeste Nova Lima 4,19 3,07 Sul Santa Luzia (A) 0,83 1,79 Norte Vespasiano (B) 0,82 1,87 Norte Ibirité 0,81 0,90 Oeste Pedro Leopoldo (C) 0,49 1,63 Norte Sabará 0,49 1,57 Leste Lagoa Santa (D) 0,33 0,95 Norte Matozinhos (E) 0,32 0,85 Norte Ribeirão das Neves (F) 0,23 0,89 Norte Brumadinho 0,23 1,22 Sul A + B + C + D + E + F 3,04 7,99 Fonte: MINISTÉRIO DA FAZENDA. Tesouro Nacional (FINBRA). In: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/>

Como podemos verificar, a RM pode ser dividida em cinco grupos de arrecadação de ISSQN:

Belo Horizonte, num primeiro nível, concentra quase três quartos do total da arrecadação

metropolitana; Contagem vem a seguir, com10%; Betim, próximo de Nova Lima, numa faixa de 4 a

6%; só então aparecem, em um quarto nível, Santa Luzia e Vespasiano, as principais economias do

Vetor Norte em valor de aproximadamente 0,8%; Pedro Leopoldo, Lagoa Santa, Matozinhos e

Ribeirão das Neves, vem a seguir, apresentando resultados marginais – abaixo de 0,5%.

Os dados ilustram que os municípios do Norte representam nos anos recentes apenas um

vetor de importância secundária na geração de serviços: pouco mais de 3% do ISSQN metropolitano,

se somarmos as seis principais economias do Norte. Naturalmente, deve-se levar em conta que os

dados disponíveis ainda não consideraram os projetos de investimentos feitos e propostos para a

região, em especial a retomada do uso do aeroporto internacional (2004).

A mesma tabela traz valores das cotas partes municipais de ICMS e mostra que a estrutura

produtiva do Vetor Norte tem na indústria o seu maior dinamismo, em especial, Vespasiano, Santa

Luzia e Pedro Leopoldo. O conjunto dos municípios tem cota de ICMS de 8%, superando o Eixo Sul

(4,3% de Nova Lima e Brumadinho), embora com uma participação muito inferior aos de Betim e

Contagem, no Vetor Oeste (45,5%).

Por fim, a análise econômica foca na trajetória recente dos municípios do Vetor Norte, a partir

de dados do volume de emprego formal presente na Relação Anual de Informações Sociais (RAIS).

55

Para facilitar a compreensão, estamos trabalhando com o “Quociente Locacional” (QL), que é

uma medida do grau de concentração setorial-espacial. Em outras palavras, o QL é a relação entre a

concentração do emprego setorial do município e a concentração metropolitana. Um QL acima da

unidade indica justamente essa concentração setorial no município avaliado71.

A TAB. 5 traz dados de QL calculados a partir de dados de emprego setorial para 1994 e

2004 para as oito principais economias que representam o Vetor Norte. Os setores foram

selecionados justamente para cobrir a dinâmica da região72.

Confins, município recém emancipado (1995), apresenta certo dinamismo econômico em

setores da indústria tradicional (minerais não-metálicos); indústria moderna (com grande participação

dos produtos de metal, exclusive máquinas); além de serviços pessoais, como alojamento e

alimentação.

Matozinhos, por sua vez, apresenta participação significativa em setores de indústria

tradicional (minerais não-metálicos e metalurgia básica, embora em queda nos dois casos); e em

setores mais dinâmicos da indústria, como: fabricação de produtos de metal; fabricação e montagem

de veículos automotores, reboques e carrocerias; fabricação de máquinas e aparelhos e materiais

elétricos. A concentração se expandiu nos três setores, atingindo níveis significativos (nos dois

últimos casos, em setores inexistentes em 94).

Pedro Leopoldo mostra grande participação relativa na indústria de minerais não-metálicos,

embora a concentração de mão-de-obra empregada apresente queda no período avaliado (o que não

necessariamente representa queda na produção). A fabricação de produtos de metal (exclusive

máquinas) ganhou certa importância e a atividade de transporte terrestre – associada aos serviços

distributivos – perdeu participação.

Ribeirão das Neves representa o espaço com maior desconcentração de emprego nos

setores avaliados, em especial na indústria tradicional (minerais não-metálicos; móveis e diversos) e

também na indústria moderna (química), com significativa perda relativa; o mesmo aconteceu com o

setor de transporte terrestre.

São José da Lapa caminha no sentido oposto, com forte concentração. Isso ocorre tanto no já

concentrado setor de minerais não-metálicos, como na expressiva concentração observada no setor

de produtos químicos.

71 Formalmente, a obtenção de QL se dá através da seguinte fórmula: QL = (Eij / Ej), (Eit / Et) onde E representa o volume de emprego; i é o setor; j é o município; e t representa a RM. A não inclusão de Belo Horizonte vem do fato de que medidas de concentração setorial não são indicadores de dinamismo do núcleo metropolitano, onde justamente a diversificação setorial deve preponderar. 72 Convém ressaltar que a indústria apresentou no decênio avaliado expressivos ganhos de produtividade, em particular, nos setores de maior dinamismo. Isso posto, a queda de emprego no decorrer do período deve ser vista com cuidado.

56

Desconcentração é o resultado que voltamos a encontrar, agora no caso de Vespasiano:

minerais não-metálicos; químicos; produtos de metal; e máquinas e equipamentos apresentaram

redução de sua concentração relativa, embora continuem como setores extremamente relevantes

para a economia local. A indústria tradicional, de móveis e bens diversos, juntamente com os serviços

distributivos (transporte terrestre) e produtivos (informática) passam a ter maior relevância.

Santa Luzia teve um movimento similar nos setores industriais de produtos de metal

(expressiva queda) e de máquinas e equipamentos. Dos setores dinâmicos, dois chamam a atenção:

a indústria química foi o setor moderno com QL crescente no período; e, principalmente, a produção

de serviços produtivos de pesquisa e desenvolvimento (P&D) que teve um significativo aumento, a

partir de uma base importante73.

Por fim, Lagoa Santa parece ter sido o município com maior dinamismo na geração de

empregos no período avaliado. O aumento do QL se deu sobre todos os setores selecionados da

indústria, em especial para produtos químicos; máquinas e equipamentos; e material eletrônico. O

comércio – varejista e atacadista – e os serviços de transporte terrestre também atingiram certo

destaque.

73 O destaque na produção de P&D em Santa Luiza – o único centro de importância na RM, além da capital – se deve ao núcleo de pesquisas da Cia. Vale do Rio Doce.

57

Tabela 5 Quociente Locacional da população empregada por setores selecionados dos municípios da Área de Referência

SETORES ANO Confins Matozinhos Lag Santa P Leopoldo Rib das Neves Sta Luzia S J da Lapa Vespassiano

1994 - 9,0 0,5 17,0 6,6 8,0 30,0 7,7

Fabricação de Produtos de Minerais não Metálicos 2004 5,1 4,8 1,2 13,9 5,9 8,8 38,7 7,5

1994 - 1,2 2,2 1,0 10,7 4,9 0,4 0,0

Fabricação de Moveis e Industrias Diversas 2004 0,0 0,0 3,1 1,1 3,3 2,3 1,2 2,3

1994 - 0,0 0,3 0,0 13,7 1,8 0,0 10,5

Fabricação de Produtos Químicos 2004 0,0 0,5 10,0 0,1 3,2 4,5 24,1 8,6

1994 - 6,7 0,8 0,9 0,1 12,8 0,5 5,6 Fabricação de Produtos de Metal, Exclusive Maquinas e Equip. 2004 11,1 9,4 1,2 2,4 0,3 4,7 1,2 4,9

1994 - 8,3 0,9 0,2 0,2 3,6 0,0 18,6

Fabricação de Maquinas e Equipamentos 2004 0,2 1,0 4,8 1,9 0,7 2,2 0,6 12,2

1994 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Fabricação de Material Eletrônico e de Aparelhos e Equip de Comunicação 2004 0,0 0,0 23,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1994 - 0,1 0,3 0,3 1,1 0,6 0,7 0,3 Comércio por Atacado e Intermediários do Comércio, exceto veículos... 2004 0,2 0,2 2,8 0,5 1,4 0,6 0,4 0,4

1994 - 0,5 0,6 0,9 1,2 0,7 0,4 0,6

Com. Varejista, Exceto Com. de Veículos Automotores..... 2004 0,4 0,8 1,5 1,1 1,6 1,6 0,8 0,8

1994 - 0,5 1,1 0,4 0,2 0,5 0,2 0,7

Alojamento e Alimentação 2004 1,7 0,3 0,8 0,7 0,3 0,8 0,4 0,7

1994 - 1,3 0,4 1,8 4,5 2,3 0,0 1,2

Transporte Terrestre 2004 0,5 1,1 1,4 1,2 4,0 2,1 1,1 1,9

1994 - 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,3 Fabricação e Montagem de Veículos Automotores, Reboques e Carrocerias… 2004 0,0 5,9 0,5 0,4 0,0 0,0 0,1 0,1

1994 - 0,0 0,0 0,2 0,0 1,3 0,0 0,0

Fabricação de Maquinas, Aparelhos e Materiais Elétricos 2004 0,0 8,2 0,6 0,0 0,0 1,5 0,0 1,0

Metalurgia Básica 1994 - 10,5 0,7 1,1 0,1 1,4 0,0 1,7

2004 0,0 7,0 0,0 0,9 0,0 0,5 0,0 1,8

1994 - 0,0 0,0 0,0 0,0 7,4 0,0 0,0

Pesquisa e Desenvolvimento 2004 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 12,0 0,0 0,0

Fonte: Elaboração a partir de dados da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) – 1994 e 2004 (Ministério do Trabalho).

58

Com o objetivo de focalizar aspectos sócio-econômicos da população residente no Vetor

Norte, nossa análise passa a incorporar estatísticas do Censo Demográfico (2000) para os 34

municípios da RMBH. Apesar de relativamente defasada, essa escolha se justifica pela profundidade

e extensão das informações reunidas, de especial relevância para o tratamento do objeto em

estudo74. Foram extraídas as seguintes variáveis:

- Renda Pessoal: Total de rendimentos no trabalho principal, em salários mínimos (s.m.), divididos

pelas seguintes categorias: até 1 s.m. (Pobre 1); de 1 a 3 s.m. (Pobre 2); de 3 a 5 s.m. (Médio 1); de 5

a 7 s.m. (Médio 2); de 7 a 9 s.m. (Rico 1); e acima de 9 s.m. (Rico 2);

- Renda Familiar per capita (RFPC): razão entre a somatória da renda per capita de todos os

indivíduos e o total desses indivíduos. Valores em reais – R$ - de 2000;

- Riqueza: existência em domicílios dos seguintes bens duráveis: geladeira, televisão (TV), máquina

de lavar-roupa; telefone fixo, computador pessoal e carro de uso particular;

- Emprego setorial: local de domicílio de população ocupada nos seguintes setores de atividade:

agropecuária e extrativo (Setor Primário), Indústria Tradicional (Ind. Tradicional), Indústria Moderna

(Ind. Moderna), Serviços Produtivos (Serv. Produtivos), Serviços Distributivos (Serv. Distributivos),

Serviços Pessoais (Serv. Pessoal), e Serviços de Ensino e Saúde (Ensino-Saúde)75;

- População Economicamente Ativa (PEA): destaque para a população desocupada (Desocupados);

- Infra-estrutura habitacional: taxa de domicílios ligados à rede de esgoto (Esgoto);

- Formação educacional, com duas categorias: taxa da população que concluiu ao menos um ano do

ensino médio e não prosseguiu os estudos (Ensino Médio); taxa da população de 25 anos ou mais

que concluiu o ensino superior (Ensino Superior).

No intuito de lidar com essa ampla base de dados de uma forma mais sintética, realizamos

uma análise de componentes principais (ACP). A ACP é uma técnica de redução no número de

dimensões necessárias para tratamento estatístico do objeto de estudo. Isso é feito através de

construção de índices (ou componentes) compostos por simples combinações lineares das variáveis

originais. A construção desses índices é feita de maneira a enfatizar a diferenciação entre os

elementos observados. Os resultados da análise estão na TAB. 6 e na FIG. 3.

74 Cabe ressaltar que as informações presentes no Censo Demográfico são obtidas pela declaração do entrevistado e não podem ser comprovadas. Naturalmente, isso gera certa distorção nos dados avaliados. Por exemplo, no aspecto sócio-econômico as pessoas tenderiam a subestimar seu nível de renda. No entanto, o Censo é a única fonte confiável para abarcar um universo tão extenso, permitindo a comparação de informações do setor formal e informal de uma economia. 75 A classificação setorial seguiu a proposta utilizada nos trabalhos de Simões et al. (2004) e Crocco (2004).

59

Tabela 6

Componentes Principais: ACP para a RMBH – 2000

VARIÁVEIS COMPONENTES PRIMEIRO SEGUNDO

Pobre 1 -0,2512 0,1854 Pobre 2 0,0714 -0,3894 Médio 1 0,2264 -0,1498 Médio 2 0,2578 0,0535 Rico 1 0,2474 0,127 Rico 2 0,2118 0,25 Renda Familiar Per Capita (RFPC) 0,2251 0,2455 Rede de Esgoto (Esgoto) 0,1899 0,0731 Geladeira 0,2556 -0,1168 Televisão (TV) 0,2392 -0,0455 Telefone 0,2594 -0,0014 Carro 0,1508 0,3444 Computador 0,2483 0,1967 Ensino médio 0,2426 0,0333 Ensino Superior 0,1964 0,2887 Setor Primário -0,2371 0,2323 Indústria Tradicional (Ind Tradicional) 0,0401 -0,3253 Indústria Moderna (Ind Moderna) 0,0962 -0,1815 Serviços Produtivos (Serv. Produtivos) 0,2565 -0,0685 Serviços Distributivos (Serv. Distributivos) 0,146 -0,1909 Serviços Pessoais (Serv. Pessoal) 0,1735 -0,2125 Serviços de Ensino e Saúde (Saúde) 0,1928 0,1659 Desocupados 0,1679 -0,2837 Percentual de dispersão descrita 52,45 20,58 Fonte: Elaboração Própria a partir de dados do Censo Demográfico, com uso do Programa Estatístico SAS.

Inicialmente, as atenções ficam voltadas para a TAB. 6, em que é apresentada a formação

dos componentes criados e seu respectivo poder de representação. Nesse aspecto, já se pode

comprovar o poder de síntese da ACP, dado que com apenas duas dimensões compostas pelas 23

variáveis originais, foi possível representar 73% da dispersão (ou variância) de informações

abordadas dos objetos estudados (municípios). Isso está presente na última linha da tabela (soma do

percentual explicado por cada componente criado nas duas colunas). Quanto ao significado dos

componentes, convém avaliar quais são as variáveis que apresentam um maior peso na formação de

cada um deles. Nesse primeiro caso, nota-se que o principal componente leva em consideração 13

variáveis (de valores absolutos relativamente mais expressivos), 11 delas positivamente

correlacionadas: quatro classes de renda mais elevadas (Rico 1 e 2, Médio 1 e 2), renda familiar per

capita (RFPC), quatro bens duráveis (geladeira, televisão, telefone e computador) educação médio

(Ensino Médio) e população ocupada na prestação de serviços produtivos. As outras duas categorias

vêm com sinal negativo, indicando relativa escassez: Pobre 1 (população mais pobre) e população

ocupada em atividades do setor primário.

60

Isso quer dizer que o primeiro componente, responsável por mais da metade (52,45%) da

diferenciação entre os municípios da RMBH, é formado fundamentalmente por variáveis de riqueza,

separando municípios de população “rica” de municípios de população “pobre” (em valores relativos).

Ou seja, partindo de um primeiro corte, a RMBH estaria dividida em dois grupos: o primeiro formado

por municípios com população relativamente rica, que tendem a reunir domicílios mais dotados em

bens duráveis, assim como a contar com uma parcela da população com nível educacional razoável

(médio) e ocupações em atividade de relativa qualificação (ocupada em serviços produtivos); um

segundo grupo reúne municípios com presença relativa da população pobre, ocupada, em geral, em

atividades ligadas ao setor primário.

O segundo componente, por sua vez, também é formado por variáveis de renda e riqueza,

como forma de diferenciação dos municípios avaliados. É uma espécie de refinamento da divisão

proposta pelo primeiro componente, ressaltando agora a baixa presença da classe Pobre 2, da

população ocupada na indústria tradicional e da população desocupada, enquanto reúne população

mais rica (Rico 2), de maior qualificação e posse de automóveis de uso particular.

Dando continuidade à análise, a FIG. 3 apresenta a distribuição dos municípios da RMBH a

partir de vetores das variáveis tratadas. Algumas observações são necessárias para facilitar a

compreensão dos resultados da análise. Em primeiro lugar, notamos que o principal componente é o

eixo vertical e o segundo componente representa o eixo horizontal. Em seguida, cabe observar que o

ponto de origem corresponde à média metropolitana dos indicadores avaliados. No caso, Mateus

Leme é o município que apresenta indicadores mais próximos da média metropolitana. A partir daí, a

maior distância desse ponto de origem concentrará as localidades que apresentam algum destaque.

Nesse sentido, o primeiro quadrante (indicado na figura) reúne os municípios com melhor

indicador de renda e riqueza, para onde apontam os respectivos vetores (Carro e Computador;

Ensino Superior; Rico 2, Rico 1 e RFPC). Belo Horizonte, como já poderia ser esperado, é o grande

destaque, seguido por Nova Lima (e Lagoa Santa, em um terceiro patamar)76. Se partirmos do ponto

em que está Belo Horizonte e caminharmos no sentido anti-horário (quarto quadrante da figura), o

grande destaque passa a ser o município de Contagem, em que estão apontados vetores.

Na seqüência, aparecem, agora sim, os municípios com caráter eminentemente industrial: Sabará,

Betim, Santa Luzia, Vespasiano, Ribeirão das Neves e Ibirité. Essas são localidades cuja população

tem claro perfil de operariado: classe de renda predominante envolve as categorias Médio 1 e a

Pobre 2; ocupações em atividades de prestação de serviços pessoais, distributivos e na indústria

propriamente dita. Cabe apontar uma diferença: Betim e Sabará com maior destaque na Indústria

Moderna; Ribeirão das Neves e Ibirité, em ocupações da indústria tradicional; Santa Luiza e

Vespasiano ocupariam uma posição intermediária.

76 É importante notar que os municípios citados (Belo Horizonte, Nova Lima e Lagoa Santa) se destacam também nos vetores “intermediários” do primeiro componente.

61

Finalmente, cabe ressaltar que o segundo e terceiro quadrantes (a parte de baixo da figura)

reúnem os municípios mais pobres da RMBH. O destaque fica para quatro municípios do Vetor Norte

- Jaboticatubas, Baldim, Nova União e Taquaraçu de Minas – além de Rio Manso, no extremo Sul.

Trata-se de localidades com predominância de classe de renda abaixo de um salário mínimo (Pobre

1) e cuja economia é constituída, em grande medida, por setores de subsistência (destaque relativo

para atividades do setor primário).

Figura 3

RMBH representada por Análise de Componentes Principais (2000)

Elaboração: Prof. Roberto L. M. Monte-Mór, com uso do Programa Estatístico SAS.

62

Na seqüência, aparecem, agora sim, os municípios com caráter eminentemente industrial:

Sabará, Betim, Santa Luzia, Vespasiano, Ribeirão das Neves e Ibirité, localidades cuja população tem

claramente perfil de operariado: classe de renda predominante está entre a Médio 1 e a Pobre 2;

ocupações na prestação de serviços pessoais, distributivos e na indústria propriamente dita. Cabe

apontar uma diferença: Betim e Sabará com maior destaque na Indústria Moderna; Ribeirão das

Neves e Ibirité, em ocupações da indústria tradicional; Santa Luiza e Vespasiano ocupariam uma

posição intermediária.

Finalmente, cabe ressaltar que o segundo e terceiro quadrantes (a parte de baixo da figura)

reúnem os municípios mais pobres da RMBH. O destaque fica para quatro municípios do Vetor Norte

- Jaboticatubas, Baldim, Nova União e Taquaraçu de Minas – além de Rio Manso, no extremo Sul.

Tratam-se de localidades com predominância de classe de renda abaixo de um salário mínimo (Pobre

1) e cuja economia é constituída, em grande medida, por setores de subsistência.

Em resumo, essa análise aponta que, a exceção de Lagoa Santa e Pedro Leopoldo, o Vetor

Norte apresenta população residente muito carente, com fortes indícios de pobreza.

3.4. Características e desdobramentos da urbanização extensiva

As transformações recentes na ordem política do país, na economia e na problemática

ambiental, em particular, têm modificado com muita rapidez os modos como se pensa e se propõe

agir sobre a organização sócio-espacial urbano-rural e regional. A crescente integração dos territórios

urbanos e rurais e o transbordamento da dinâmica urbana sobre o espaço regional como um todo,

modificam a natureza mesma do espaço metropolitano, estendendo o tecido urbano e incorporando

espaços anteriormente desarticulados ou isolados, muitas vezes integrando na dinâmica

metropolitana espaços rurais, mantidos como tais ou transformados em ‘aglomerações rurais’ ou

‘áreas de extensão urbana’77.

O resultado desse novo processo de urbanização é, de um lado, a implosão da cidade sobre

si mesma produzindo centralidades exacerbadas onde se concentram o excedente coletivo, o poder e

monumentos – a ‘festa’, diria Lefebvre (1999) – e de outro, a explosão da cidade sobre suas periferias

e sobre o espaço social em geral. Essa expansão das formas e modos urbanos de morar, produzir e

consumir sobre, virtualmente, todo o território metropolitano, estende também as condições de

produção e consumo próprias do período urbano-industrial contemporâneo integrando espaços

urbanos, rurais e regionais em escalas e intensidades jamais vistas.

Paralelamente, esse processo de ‘urbanização extensiva’ (MONTE-MÓR, 1994a, 2003)

carrega consigo também o germe da política do espaço, prática própria da cidade e da vida

quotidiana, significando assim a extensão da politização a todo o território. A organização sócio-

espacial da população em torno dos seus espaços de vida desloca o eixo da luta política das fábricas

77 A complexidade das atuais relações cidade-campo levou à instituição, pelo IBGE, de cinco sub-categorias nas áreas rurais (quatro das quais referentes a aglomerações) e três sub-categorias nas áreas urbanas, inclusive as ‘áreas urbanas isoladas’.

63

e do espaço do trabalho industrial para o espaço de vida urbana, para a luta em torno das condições

de vida quotidiana, colocando assim o próprio espaço urbano em posição de destaque no mundo

contemporâneo, onde a qualidade de vida e as condições urbanas locais e articulações micro-

regionais passam a ser atrativos e condicionantes centrais para a própria localização das atividades

econômicas.

Os impactos desse duplo processo de concentração em múltiplas centralidades e expansão

das periferias sobre a organização de um espaço metropolitano e/ou regional são muito significativos

na reorganização do território. Ampliam-se as áreas massivas homogêneas; multiplicam-se as

heterotopias (LEFEBVRE, 1999) ou áreas de expressão diferenciada; multiplicam-se e diversificam-se

centralidades que se articulam a outros elementos urbanos e regionais ampliando,

conseqüentemente, as sinergias e cooperações.

Assim, podemos crer que, das várias centralidades locais existentes no Vetor Norte às suas

áreas massivas (parques, áreas de lazer e turismo, área residenciais, áreas industriais, entre outros)

e os elementos metropolitanos principais, tais como o Aeroporto Internacional de Confins e a Linha

Verde, poderão contribuir para, finalmente, gerar uma nova centralidade submetropolitana na RMBH.

Provavelmente não será um único centro, como proposto há trinta anos, mas surgirá a partir dos

vários pequenos centros existentes, tendo o novo Centro Administrativo do Estado (CAMG) como um

elemento catalisador. O efeito sinérgico deste grande equipamento sobre as diversas centralidades

locais existentes, aliado aos outros elementos principais descritos (transporte rodoviário e aeroviário,

centros de serviços e industrias), pode produzir uma reestruturação urbana com impactos sobre o uso

do solo, modificando as áreas massivas e contribuindo para a melhoria das condições urbanas no

contexto de pobreza que caracteriza a região.

No Vetor Norte, portanto, como tampouco no Eixo Sul, não há um centro terciário importante

que se destaque, diferentemente da primazia histórica e evidente de Contagem no Eixo Oeste. Ao

contrário, tanto no Eixo Sul como no Vetor Norte, há uma multiplicidade de pequenas centralidades

de comércio e serviços e será aparentemente a partir delas que deverão se desenvolver novas

centralidades metropolitanas. A presença dos novos investimentos privados e públicos no Eixo Sul e

no Vetor Norte – neste caso, particularmente o novo Centro Administrativo de MG, que confere status

e legitimidade política àquele vetor – pode imprimir uma nova dinâmica modernizadora coerente com

o caráter contemporâneo de equipamentos como o Aeroporto-Indústria, o sistema viário de ponta,

assim com as indústrias de alta tecnologia previstas para os próximos anos. Some-se a isto a

necessidade de incorporação de uma população local pobre, de baixa escolaridade e frágil

organização sócio-política, carente de apoio social e mobilização política para seu próprio

desenvolvimento e tem-se um novo padrão de produção e gestão do espaço urbano e regional, que

incorpora alguns princípios da contemporaneidade.

Pode-se pensar que a multi-polaridade própria do atual desenvolvimento urbano-regional, em

sua materialização possível no Vetor Norte, deverá se apoiar em grandes equipamentos como

shopping-centers, complexos de serviços, distritos industriais flexíveis, condomínios horizontais e

64

loteamentos fechados, entre outros equipamentos e espaços de habitação e consumo próprios do

mundo globalizado. Entretanto, necessitará também dos shoppings de camelôs, dos espaços de

festas e lazer populares, das cooperativas e associações de pequenos produtores, do resgate das

culturas esquecidas de quilombolas e pequenos agricultores de subsistência; enfim, das múltiplas

novas formas de organização e produção do espaço social que integram práticas locais de

populações pobres, marginalizadas e mal instruídas com aspirações de integração globalizada de

setores modernos da sociedade contemporânea.

No Eixo Sul, tentativas de gestão urbana municipal (particularmente em Nova Lima) buscam

já garantir recursos para assentamentos populares associados a novos empreendimentos78, com

vistas a evitar o surgimento de áreas pobres de ocupação precária, até o momento impossibilitado

pelo monopólio da propriedade fundiária pela mineração. Ao mesmo tempo, tende a se consolidar a

tendência de transformação das antigas residências de fim-de-semana em residências permanentes,

pressionando ainda mais as articulações viárias e as redes de serviços. Até o momento este processo

não tem se traduzido numa efetiva descentralização de atividades, mas sim no fortalecimento das

articulações cotidianas de caráter metropolitano.

No médio prazo, há que se considerar a tendência das grandes mineradoras da região, em

diversificar suas atividades, investindo pesadamente na produção e consumo do espaço, em grandes

complexos que articulam habitação coletiva, loteamentos condominiais, shopping centers, centros

empresariais e de turismo, entremeados por áreas de proteção ambiental e de turismo ecológico. Em

paralelo assiste-se já à inevitável expansão dos pequenos núcleos – vilas e povoados – crescentemente demandados tanto por serviços direcionados a um público elitizado, quanto por uma população

de baixa renda atraída pela possibilidade de inserção nos serviços da região.

Assim, se não há um embrião inquestionável de centralidade em ambas as regiões, pode-se imaginar

que essas formas poderão surgir tanto em algumas das pequenas, mas dinâmicas, centralidades já existentes

quanto a partir dos grandes empreendimentos de serviços públicos e privados que bem sendo implantados ou

planejados. À imagem de Brasília, pensada moderna e una, mas transformada numa multiplicidade de

centralidades diversas e articuladas entre si (ainda que muito segregadas, até mesmo pela presença

hegemônica do poder), pode-se pensar em formas de organização sócio-espacial multi-culturais, quando

grandes investimentos públicos e privados se concentram em um espaço social marcado pela exclusão e pela

pobreza, como é o caso do Vetor Norte, ou em um espaço economicamente inacessível como tem sido o caso

do Eixo Sul.

Belo Horizonte se estende, dessa forma, sobre seu espaço metropolitano marcando o caráter poli-

nuclear da urbanização brasileira e evidenciando um duplo processo de concentração e desconcentração que

expressa a urbanização extensiva e a fragmentação das cidades em amplas áreas e centralidades urbanas

articuladas (MONTE-MÓR, 2006). Cabe ao planejamento e gestão urbana buscar a integração da população

como agente ativo no processo para tentar garantir legitimidade e participação efetiva dos diversos grupos

sociais que habitam e disputam o espaço social em produção.

78 Cf. Projeto de Lei do Plano Diretor de Nova Lima, em discussão na Câmara Municipal, criando critérios que associam a autorização de novos parcelamentos do solo a uma contrapartida em unidades habitacionais de interesse social, a ser construída no local ou transformada em recursos correspondentes direcionados ao Fundo Municipal de Habitação.

65

4. Estrutura socioespacial da RMBH79

Ainda que os processos que produziram a oposição centro-periferia tenham mudado e que

novas forças estejam gerando outros tipos de espaços e uma distribuição diferente dos grupos sociais

e das atividades econômicas, a reprodução das periferias distantes e precárias está longe de ser um

processo finalizado na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Várias são as conseqüências desse

quadro: geração de valor simbólico, supervalorização do solo e permanente pressão por

verticalização nas áreas centrais, mobilidade espacial descendente de grupos sociais mais pobres,

proliferação de loteamentos irregulares e clandestinos em territórios cada vez mais distantes nas

áreas metropolitanas e periferização de favelas. Somam-se ainda o aprofundamento da fragmentação

do tecido social, a violência urbana e, em alguns casos, como o da Região Metropolitana de Belo

Horizonte, maior distanciamento espacial dos grupos situados nas duas extremidades da hierarquia

social.

A composição social das metrópoles brasileiras ainda é marcada pela predominância dos

trabalhadores e dos segmentos médios no conjunto da população ocupada: 87,5% do total da

população ocupada em 200080.

Há, no entanto, diferenças entre as diversas áreas metropolitanas: a maior participação das

elites dirigentes ocorre em Curitiba, Goiânia, Porto Alegre, São Paulo e Maringá, regiões onde é

também maior a participação dos trabalhadores do setor secundário. A menor participação dos

trabalhadores do setor secundário está nas regiões metropolitanas de Fortaleza, Salvador e Recife.

Nestas, além de Belém, aparece a maior participação dos trabalhadores do setor terciário, incluindo o

terciário não especializado (prestadores de serviços não especializados, empregados domésticos,

ambulantes e biscateiros). Trata-se das metrópoles costeiras do norte e nordeste, menos

industrializadas, onde o setor turístico tem participação importante na economia regional. A maior

participação da chamada elite intelectual no conjunto da população ocupada ocorre no Rio de Janeiro

e em São Paulo, metrópoles que concentram o terciário avançado, típico do estágio capitalista atual.

Destacam-se como áreas com expressiva participação de trabalhadores na agricultura, as Regiões

Metropolitanas de Maringá, Natal e Curitiba.

79 Texto elaborado a partir de estudos sob coordenação da Profa. Jupira G. Mendonça. Parte do texto foi publicado em ANDRADE, et. al., 2008. 80 Foram consideradas aqui as regiões metropolitanas objeto de trabalho do grupo de pesquisadores do Observatório das Metrópoles, quais sejam: Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Goiânia, Maringá, Natal, Porto Alegre, Salvador, São Paulo, Recife e Rio de Janeiro.

66

Tabela 7 Distribuição percentual da população ocupada

segundo as categorias socio-ocupacionais no brasil – 2000

67

A distribuição territorial dos diversos segmentos também não é homogênea. No caso da

Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), cuja distribuição da população ocupada entre os

diversos grupos sócio-ocupacionais81 é bastante próxima das médias aritméticas das regiões

metropolitanas consideradas, quase dois terços das elites dirigentes (grandes empregadores e

dirigentes do setor público e do setor privado) residem de forma concentrada em uma porção do

território belo-horizontino que representa em torno de 14% do total da área urbanizada da região

metropolitana. Entre os trabalhadores do setor secundário, ao contrário, apenas 6,5% residem neste

mesmo espaço. A distribuição espacial das categorias sócio-espaciais marca fortemente o território

metropolitano.

Fatores históricos determinaram ainda que, na RMBH, processos identificados com os novos

padrões de urbanização e de segregação socioespacial reproduzem, em uma visão macro, o antigo

padrão centro-periférico de urbanização, caracterizado, segundo Caldeira (2000) por: ocupação

dispersa, em vez de concentrada; distância física entre as classes sociais - classes média e alta

vivendo nos bairros centrais, legalizados e bem equipados, enquanto os pobres vivem na periferia

precária -; aquisição de casa própria como regra para a maioria dos moradores, ricos e pobres; e,

finalmente, sistema de transporte baseado no uso de ônibus para as classes trabalhadoras e em

automóveis para as classes médias e altas (p.218). Estudando o caso de São Paulo, Caldeira analisa

as mudanças no padrão de segregação espacial, a partir dos anos noventa, para o quê contribuíram

os seguintes fatores: queda na taxa de crescimento; saída de moradores ricos das regiões centrais

para habitar regiões distantes; menor viabilidade da casa própria associada à autoconstrução na

periferia para os trabalhadores pobres; predomínio de enclaves fortificados nas novas áreas de

ocupação situadas em regiões periféricas. Esses últimos são resultados da combinação da crise

econômica, e o conseqüente empobrecimento da população, com melhorias de infra-estrutura na

periferia. Destacam-se, ainda, a desindustrialização e a expansão de atividades terciárias. A

desigualdade, além de aumentada, tornou-se mais explícita, à medida que ricos e pobres vivem mais

próximos. Os enclaves fortificados – prédios de apartamentos, condomínios fechados, conjuntos de

escritórios ou shopping centers – constituem o cerne de uma nova maneira de organizar a

segregação, a discriminação social e a reestruturação econômica em São Paulo (CALDEIRA, 2000,

p. 255).

No caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte, veremos que o deslocamento de parte

das elites dirigentes e intelectuais para áreas periféricas e a expansão de atividades terciárias é

relativamente menos transformadora do padrão mais geral de segregação socioespacial. Em primeiro

lugar, porque essas novas áreas são muito próximas e contíguas à região central; em segundo lugar,

81 A categoria grupo sócio-ocupacional, aqui utilizada, foi construída a partir da variável ocupação dos censos demográficos do IBGE, com filtros de renda para o caso dos militares, posição na ocupação e escolaridade, tendo em vista construir uma hierarquização que pudesse representar a estrutura social brasileira. Essa hierarquia social foi sintetizada em 24 categorias sócio-ocupacionais, reunidas em oito grupos: 1) ocupações agrícolas; 2) elite dirigente (grandes empregadores, dirigentes do setor público e dirigentes do setor privado); 3) elite intelectual (profissionais de nível superior - autônomos, empregados e estatutários - e professores de nível superior); 4) pequenos empregadores; 5) ocupações médias (ocupações de supervisão, técnicas, de escritório, médias da educação e saúde, de segurança e correios e ocupações artísticas e similares); 6) trabalhadores do terciário (trabalhadores do comércio e de serviço especializado); 7) trabalhadores do secundário (trabalhadores manuais da indústria moderna, da indústria tradicional, de serviços auxiliares e da construção civil); 8) trabalhadores do terciário não especializados (prestadores de serviços não especializados, empregados domésticos, ambulantes e biscateiros).

68

porque as distâncias físicas entre grupos sociais são aprofundadas e a expansão horizontal das

periferias precárias se mantém.

4.1. RMBH: evolução da estrutura socioespacial nos anos oitenta Trabalhos anteriores82 mostram que, no início dos anos noventa, a Região Metropolitana de Belo

Horizonte apresentava uma estrutura social complexa, que representava, ao mesmo tempo, a

importância da indústria na sua estrutura produtiva, ainda que em posição intermediária em relação

ao conjunto das metrópoles brasileiras, um terciário relevante e um conjunto de segmentos que

compõem as classes médias com participação na estrutura social relativamente maior do que a média

nacional.

Alterações na estrutura social já haviam se manifestado nos anos oitenta, vinculadas à

precarização das relações de trabalho, à diminuição dos rendimentos e à maior entrada de mulheres

no mercado de trabalho. Estas alterações vieram acompanhadas da maior desigualdade no espaço

social. Ainda que o conjunto dos segmentos intermediários na hierarquia social (profissionais de nível

superior, pequena burguesia e setores médios) tenha aumentado sua participação no total da

população ocupada, os dois extremos da hierarquia se distanciaram, com maior concentração dos

rendimentos das categorias dirigentes e empobrecimento dos estratos inferiores da hierarquia.

Os dados sobre a distribuição territorial dos grupos sociais em 1991 mostravam um espaço

geograficamente segregado, em que a hierarquia social descendia do centro para a periferia: os

espaços superiores e médio-superiores eram exclusivos do município núcleo da região metropolitana83 e os espaços médios se estendiam pelas áreas peri-centrais de Belo Horizonte, além

das sedes dos municípios de Nova Lima e de Betim84. As áreas ao sul do município de Contagem e a

sudoeste de Belo Horizonte, no chamado eixo industrial, caracterizavam-se por maior mescla de

operários e segmentos médios, configurando certa elitização também do eixo industrial, ocorrida na

década anterior. Os espaços mais periféricos se tornaram mais populares e os espaços

imediatamente periféricos a Belo Horizonte também se transformaram, tornando-se menos populares

e mais urbanos e operários.

82 Ver, entre outros, SOUZA & TEIXEIRA (1999), MENDONÇA (2002) e MENDONÇA (2003). 83 A elitização dos espaços centrais da região metropolitana é evidenciada pelo fato de que algumas categorias se tornaram mais restritivas em relação ao espaço de moradia. É o caso dos dirigentes do setor privado e dos profissionais liberais. Entre os primeiros, 71% moravam nos espaços superiores em 1980, passando para 79% em 1991. Entre os profissionais liberais 69% moravam nesses espaços em 1980, passando para 73% em 1991. 84 No caso de Belo Horizonte, configurava-se o espraiamento de setores das classes médias, em direção às periferias. Nos casos de Betim e Nova Lima, tratava-se de espaços isolados de dois municípios com características industriais distintas: Betim, a oeste, se tornou, a partir dos anos oitenta, lugar privilegiado para a localização industrial de bens duráveis e de capital, com impactos sobre sua sede administrativa, com maior presença de empresários e de setores da pequena burguesia e profissionais de nível superior. A sede de Nova Lima, por outro lado, perdeu população operária, com a diminuição da atividade mineradora, ao mesmo tempo em que nas suas proximidades expandiram-se parcelamentos urbanos na forma de condomínios fechados, com evidentes impactos sobre o seu espaço social.

69

A figura a seguir mostra, em grandes linhas, a evolução da estrutura socioespacial no período

entre 1980 e 199185.

Figura 4

Região Metropolitana de Belo Horizonte Evolução da estrutura socioespacial 1980-1991

Em síntese, destacam-se como características principais da evolução da estruturação

socioespacial da RMBH na década de oitenta:

a) os espaços centrais e peri-centrais, com grande representação das elites dirigentes e

intelectuais, (denominados superiores e médio-superiores) se elitizaram e passaram a ocupar um

território maior, ainda que com menor participação no conjunto da população ocupada,

coerentemente com a diminuição relativa de população nas áreas mais centrais durante a década;

b) ns lugares onde houve elitização, as classes médias em geral aumentaram sua

participação, entendendo-se como classes médias os pequenos empregadores, os profissionais de

nível superior e parte das categorias de ocupações médias (basicamente os empregados de escritório

e os trabalhadores em ocupações de supervisão);

85 A identificação da evolução é resultado da comparação entre as estruturas socioespaciais presentes em 1980 e em 1991; para maiores detalhes ver Mendonça (2002).

70

c) os segmentos populares, de um modo geral, vão sendo empurrados para as periferias mais

distantes - a representação destas categorias, constituídas pelos trabalhadores ocupados em

atividades não qualificadas, é sensivelmente diminuída em todo o espaço do município sede da

Região Metropolitana;

d) como novidade ressalta-se o crescimento populacional ao sul de Belo Horizonte, na

extensão da chamada zona sul elitizada, em especial as áreas ao longo da BR-040, em direção ao

Rio de Janeiro, ocupando partes dos municípios de Nova Lima e, em menor escala, de Brumadinho,

região em que, preponderantemente, estão os loteamentos fechados, autodenominados

“condomínios”, para onde tem se dirigido parte das elites dirigentes e intelectuais de Belo Horizonte.

4.2. RMBH: estrutura socioespacial no ano 2000

Para o ano de 2000, os dados do Censo Demográfico mostram alterações pequenas ainda

que tendencialmente significativas. Analisemos, primeiramente, a estrutura social. Para tanto, tal

como em trabalhos anteriores da Rede Observatório das Metrópoles86, foi utilizada a categoria sócio-

ocupacional como variável central na descrição da estrutura e evolução socioespacial. A construção

desta categoria, a partir da variável ocupação dos censos demográficos do IBGE, com filtros de renda

(no caso dos militares), posição na ocupação e escolaridade, permitiu a definição de uma

hierarquização que pudesse representar a estrutura social brasileira87.

Em 2000, essa hierarquia apresentava a configuração observada na TAB. 8. A estrutura

social da Região Metropolitana de Belo Horizonte é bastante similar à média do conjunto das regiões

metropolitanas brasileiras, com diferenças pouco expressivas. Internamente, no entanto, pode-se

observar diferenças importantes com relação ao início dos anos noventa (ver TAB. 988). Destaca-se,

em primeiro lugar, a diminuição das ocupações agrícolas e das categorias que compõem a chamada

Elite Dirigente, em números absolutos. Diminuem, em termos relativos, as ocupações médias e os

trabalhadores do secundário, com destaque para os trabalhadores da indústria tradicional. Ressalve-

se, no entanto, o significativo aumento dos prestadores de serviços auxiliares (sua participação

passou de 3,3% para 5,4%). Finalmente, observa-se o aumento da participação dos profissionais de

nível superior no conjunto da população ocupada, bem como o aumento da participação dos

trabalhadores do terciário, com destaque para os prestadores de serviços especializados. Pode-se,

aqui, aventar como hipótese para futuras investigações que se observa uma transformação, ainda

tênue e tendencial, na direção de uma estrutura característica do chamado terciário avançado.

86 Ver, entre outros, RIBEIRO (2000), LAGO (2000), MENDONÇA (2002). 87 Ver Nota 81. 88 É importante dizer que a metodologia de construção das categorias sócio-ocupacionais em 1991 foi adaptada para possibilitar comparação com o Censo de 2000, quando houve alteração na classificação das ocupações, de modo a permitir a comparação.

71

Tabela 8 Região Metropolitana de Belo Horizonte e regiões metropolitanas do Brasil

Distribuição da população ocupada por grupo sócio-ocupacional – 2000

RMBH (*) Categoria Sócio-Ocupacional População

ocupada %

RM Brasileiras (**) (%)

Total de Agricultores 27.545 1,58 1,39 Grandes Empregadores 12.605 0,72 0,70 Dirigentes do Setor Público 3.744 0,22 0,22 Dirigentes do Setor Privado 5.556 0,32 0,36 Total de Elite Dirigente 21.905 1,26 1,27 Total de Pequenos Empregadores 48.614 2,79 2,63 Profissionais Autônomos de Nível Superior 33.484 1,92 1,80 Profissionais Empregados de Nível Superior 48.917 2,81 3,21 Profissionais Estatutários de Nível Superior 13.536 0,78 0,72 Professores de Nível Superior 31.704 1,82 1,85 Total de Elite Intelectual 127.641 7,34 7,58 Ocupações de Escritório 167.003 9,60 9,64 Ocupações de Supervisão 72.066 4,14 4,49 Ocupações Técnicas 94.204 5,41 5,80 Ocupações Médias da Saúde e Educação 64.688 3,72 3,81 Ocupações de Segurança Pública, Justiça e Correios 29.575 1,70 1,99 Ocupações Artísticas e Similares 21.888 1,26 1,21 Total de Ocupações médias 449.424 25,83 26,94 Trabalhadores do Comércio 166.946 9,60 9,69 Prestadores de Serviços Especializados 162.311 9,33 10,37 Total de Trabalhadores do Terciário 329.257 18,92 20,06 Trabalhadores da Indústria Moderna 98.810 5,68 5,36 Trabalhadores da Indústria Tradicional 73.392 4,22 5,10 Operários dos Serviços Auxiliares 93.600 5,38 5,19 Operários da Construção Civil 146.856 8,44 7,09 Total de Trabalhadores do Secundário 412.658 23,72 22,75 Prestadores de Serviços Não Especializados 98.844 5,68 5,14 Trabalhadores Domésticos 170.100 9,78 8,14 Ambulantes e Biscateiros 53.830 3,09 4,09 Total de Trabalhadores do Terciário Não Especializado 322.774 18,55 17,38 TOTAL GERAL 1.739.818 100,00 100,00

Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000 – dados trabalhados (os dados para o conjunto das RM foram trabalhados por Rosetta Mammarella, da equipe de Porto Alegre). (*) Composição da RMBH em 2002, incluindo o município de Itatiaiuçu, totalizando, portanto, 34 municípios.

(**) Calculado a partir da média aritmética das categorias sócio-ocupacionais das regiões metropolitanas objeto de pesquisa na Rede Observatório das Metrópoles.

72

Tabela 9 Região Metropolitana de Belo Horizonte (configuração de 1991)

Distribuição da população ocupada por grupo sócio-ocupacional em 1991 e 2000

RMBH 1991 Categoria Sócio-Ocupacional População

ocupada em 1991 %

População ocupada em

2000 (*) % Total de Agricultores 20.897 1,5 19.391 1,1 Grandes Empregadores 17.521 1,3 12.500 0,7 Dirigentes do Setor Público 1.689 0,1 3.677 0,2 Dirigentes do Setor Privado 3.008 0,2 5.475 0,3 Total de Elite Dirigente 22.218 1,6 21.652 1,3 Total de Pequenos Empregadores 45.390 3,3 47.874 2,8 Profissionais Autônomos de Nível Superior 15.512 1,1 33.267 2,0 Profissionais Empregados de Nível Superior 20.129 1,5 48.652 2,9 Profissionais Estatutários de Nível Superior 21.152 1,6 13.406 0,8 Professores de Nível Superior 20.175 1,5 31.192 1,8 Total de Elite Intelectual 76.968 5,7 126.517 7,4 Ocupações de Escritório 168.779 12,4 165.579 9,7 Ocupações de Supervisão 67.831 5,0 71.301 4,2 Ocupações Técnicas 72.589 5,3 93.390 5,5 Ocupações Médias da Saúde e Educação 43.636 3,2 63.499 3,7 Ocupações de Segurança Pública, Justiça e Correios 24.930 1,8 29.300 1,7 Ocupações Artísticas e Similares 16.029 1,2 21.520 1,3 Total de Ocupações médias 393.795 29,0 444.589 26,1 Trabalhadores do Comércio 121.197 8,9 164.177 9,7 Prestadores de Serviços Especializados 88.998 6,6 159.960 9,4 Total de Trabalhadores do Terciário 210.194 15,5 324.137 19,1 Trabalhadores da Indústria Moderna 82.286 6,1 95.899 5,6 Trabalhadores da Indústria Tradicional 98.942 7,3 71.617 4,2 Operários dos Serviços Auxiliares 44.642 3,3 91.148 5,4 Operários da Construção Civil 114.273 8,4 142.776 8,4 Total de Trabalhadores do Secundário 340.142 25,0 401.440 23,6 Prestadores de Serviços Não Especializados 84.072 6,2 97.123 5,7 Trabalhadores Domésticos 128.968 9,5 165.383 9,7 Ambulantes e Biscateiros 36.084 2,7 53.115 3,1 Total de Trabalhadores do Terciário Não Especializado 249.125 18,3 315.621 18,6 TOTAL GERAL 1.358.729 100,0 1.701.221 100,0 Fonte: IBGE, Censos Demográficos 1991 e 2000 – dados trabalhados. Para 1991 foram adaptados à Classificação Brasileira de Ocupações utilizada em 2000.

(*) A somatória dos dados corresponde à RMBH tal como configurada em 1991.

73

Esses distintos agrupamentos vivem e convivem no espaço metropolitano, com

oportunidades desiguais de apropriação desse espaço e de seus benefícios. Encontrar a sua

representação territorial permite, pois, identificar o grau de segregação social presente nesse espaço.

Desta maneira, procedeu-se ao estudo da localização espacial das diversas categorias sócio-

ocupacionais, abrangendo a densidade de sua representação em cada lugar e a composição das

representações das diversas categorias.

A análise da composição territorial desses diversos grupos sócio-ocupacionais permitiu

classificar o território metropolitano e observar as tendências relativas aos processos de segregação

socioespacial89.

No ano 2000, o território metropolitano pode ser visualizado segundo pelo menos quatro

categorias de espaço:

a) Grupo Superior – correspondendo a 20% da população ocupada da RMBH, é constituído

pelos espaços de tipo “superior” e “médio-superior”. Estes são caracterizados pela maior

concentração das categorias dirigentes (grandes e pequenos empregadores e dirigentes públicos e

privados) e intelectuais (profissionais de nível superior). O que os distingue é que nas unidades de

tipo médio-superior a representação dos dirigentes é bem menor, assim como a dos profissionais de

nível superior, enquanto as categorias médias aparecem com maior representação. No tipo superior,

a concentração do grupo dirigente é bastante alta: quase seis vezes em relação à representação

desse grupo do total da população ocupada da RMBH. Esta representação cai, no tipo médio-

superior, para duas vezes a população ocupada (P.O.) metropolitana.

b) Grupo Médio – correspondendo a 28% da população ocupada da RMBH, é constituído

pelos tipos “médio” e “médio-inferior”.

O tipo “médio” é aquele em que as categorias sócio-ocupacionais mais se aproximam da

tendência central. São mais bem representados os pequenos empregadores, os intelectuais, as

ocupações médias e os trabalhadores do terciário – em geral, igual à participação no total da P.O.

metropolitana, ou um pouco acima. Entre os operários do secundário, aqueles da indústria moderna

têm, aqui, uma participação equivalente àquela na RM como um todo (ou seja, densidade igual a 1,0).

No tipo “médio-inferior” as categorias dirigentes e intelectuais estão sub-representadas.

Destacam-se os trabalhadores do secundário (com participação 30% maior do que no total da P.O.

metropolitana – especificamente os trabalhadores da indústria moderna têm participação, nesse tipo,

duas vezes maior do que na RM como um todo), mas as categorias em ocupações médias e os

trabalhadores do terciário apresentam densidade equivalente à tendência central em relação à região

metropolitana como um todo. A diferença entre esse tipo e o tipo “operário” é que, como veremos,

neste último as ocupações médias estão sub-representadas.

89 Para uma descrição sucinta da metodologia de construção da tipologia socioespacial ver MENDONÇA, 2002.

74

c) Grupo operário – maior grupo, em termos populacionais (41% da população ocupada da

RMBH), é constituído de três tipos de espaço: “Operário”, “Operário-Popular” e “Popular”. Em todos

eles, as densidades das categorias dirigentes e de profissionais de nível superior são muito baixas.

As densidades das categorias de ocupações médias ficam abaixo de 1,0 ainda que em alguns casos

se aproximem de 1,0 – casos das ocupações artísticas e similares, ocupações de escritório e

ocupações de segurança pública, justiça e correios.

No tipo “operário” a representação dos trabalhadores da indústria moderna é bastante alta

(1,6 vezes a sua participação na P.O. metropolitana), assim como os trabalhadores dos serviços

auxiliares (1,35). Os trabalhadores da indústria tradicional têm uma participação pouco acima da

metropolitana, e algumas categorias populares aparecem também sobre-representadas,

particularmente os trabalhadores da construção civil (densidade equivalente a 1,47) e os prestadores

de serviços não especializados (1,3).

O tipo “operário-popular” tem a particularidade de apresentar a maior densidade de

trabalhadores da indústria tradicional entre os três tipos desse grupo, além de maior representação de

trabalhadores do terciário. Comparecem também, neste tipo, com densidade acima de 1,0, as

categorias populares (trabalhadores da construção civil e de serviços não-especializados,

trabalhadores domésticos, ambulantes e biscateiros). Os trabalhadores da indústria moderna estão,

aqui, sub-representados.

No tipo “popular” concentram-se os trabalhadores menos qualificados: os trabalhadores da

construção civil apresentam a mais alta densidade (1,91). A densidade dos prestadores de serviços

não qualificados é 1,78 e a dos trabalhadores domésticos 1,72. Os trabalhadores da indústria

tradicional apresentam participação pouco maior do que no conjunto da P.O. metropolitana, sendo

que os demais trabalhadores (indústria moderna e serviços auxiliares) apresentam densidade abaixo

de 1,0.

d) Grupo Agrícola – este grupo é constituído pelos dois tipos socioespaciais onde há grande

concentração de trabalhadores em ocupações agrícolas; abrange 11% da população metropolitana

ocupada.

O tipo “Popular, operário e agrícola” apresenta relativa densidade de trabalhadores em

ocupações agrícolas (2,74), mas também uma sobre-representação dos trabalhadores do secundário

e das categorias populares, destacando-se os trabalhadores da construção civil e também os

trabalhadores domésticos (ambos com densidade 1,51).

O tipo “Agrícola e popular” apresenta uma densidade de ocupações agrícolas muito alta: a

participação desta categoria sócio-ocupacional na população ocupada neste tipo de espaço é 10,5

vezes maior do que no conjunto da população ocupada metropolitana. Os trabalhadores industriais

apresentam densidade próxima de 1,0 (ou um pouco abaixo), à exceção dos trabalhadores em

75

serviços auxiliares (1,44). Os demais trabalhadores estão sub-representados, excetuando-se os da

construção civil (densidade 1,36) e os trabalhadores domésticos (1,45).

Além desses grupos, em uma unidade espacial (UEH 115 – Expansão de Nova Lima)90

aparece uma especificidade (já presente em 1991), qual seja a presença de altas densidades nas

duas extremidades da hierarquia social e sub-representação das categorias médias e operárias.

Desta forma, ainda que esta unidade espacial tenha população pequena (0,63% da população da

região metropolitana) e não tenha sido destacada por meio do método de classificação hierárquica

ascendente, optamos por ressaltá-la, com a denominação de tipo polarizado.

Em síntese, foram identificados dez tipos de composição social presentes no território

metropolitano de Belo Horizonte e que caracterizam as diversas unidades espaciais (ver TAB. 10).

Tabela 10

Região Metropolitana de Belo Horizonte(*) Descrição demográfica dos tipos socioespaciais

NÚMERO DE UEH ÁREA TOTAL POPULAÇÃO EM 2000

TIPO SOCIOESPACIAL Num. Abs. % Km2 % Num. Abs. % Polarizado 1 0,70 29,24 3,7% 10.985 0,63 Superior 8 5,63 26,53 3,4% 111.428 6,40 Médio-superior 19 13,38 80,80 10,3% 230.296 13,24 Médio 27 19,01 106,60 13,6% 327.726 18,84 Médio-inferior 13 9,15 62,44 8,0% 160.074 9,20 Operário 15 10,56 100,55 12,8% 228.733 13,15 Operário-popular 24 16,90 76,34 9,7% 291.224 16,74 Popular 13 9,15 59,00 7,5% 187.167 10,76 Popular, Operário e Agrícola 8 5,63 91,19 11,6% 98.204 5,64 Agrícola e popular 14 9,86 152,59 19,4% 93.981 5,40

Total 142 100,00 785,28 100,00 1.739.818 100,00 Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000 – dados trabalhados

(*) Inclui o município de Itatiaiuçu, incorporado à RMBH em 2002.

Os grupos dirigentes e intelectuais, de um lado, e os agricultores, de outro, são os mais

concentrados no território. Na Figura 2 pode-se observar a concentração dos agricultores nos

espaços mais periféricos91. A Figura 3 mostra a concentração dos dirigentes – 64% deles estão nos

espaços superiores e médio-superiores. Destacam-se os grandes empregadores (74% estão nos

espaços de tipo superior e médio-superior).

Também os intelectuais estão concentrados, como mostra a Figura 4: 60% deles estão nos

espaços mais superiores e médio superiores. Destacam-se os profissionais de nível superior

empregados, autônomos e estatutários, dos quais entre 62 e 65% estão nas unidades espaciais

classificadas como superior ou médio-superior.

90 Para a construção das Unidades Espaciais Homogêneas (UEH), ver MENDONÇA, 2008. 91 Na elaboração dos mapas temáticos de distribuição dos grupos sócio-ocupacionais foi utilizado o software MapInfo e o critério de quebra natural, em quatro intervalos.

76

Os grupos que apresentam maior homogeneidade na sua distribuição pelo território

metropolitano são os trabalhadores em ocupações médias, seguidos dos trabalhadores do terciário e

do terciário não-especializado (estes dois últimos apresentam menor densidade nos espaços do tipo

superior).

Figura 6 RMBH – Distribuição dos Dirigentes

2000

Fugura 5 RMBH – Distribuição dos Agricultores

2000

Figura 8 RMBH – Distribuição dos Pequenos

Empregradores - 2000

Figura 7 RMBH – Distribuição dos Intelectuais

2000

77

Figura 9 RMBH – Distribuição das Categorias Médias

2000

Figura 10 RMBH – Distribuição dos Trabalhadores do

Terciário - 2000

Figura 12 RMBH - Distribuição dos Trbalhadores do

Terciário Não-Especializado - 2000

Figura 11 RMBH – Distribuição dos Trabalhadores do

Secundário - 2000

78

Como podemos observar nas Figuras 5 a 12, a distribuição espacial das categorias sócio-

ocupacionais marca fortemente o território metropolitano. As áreas mais centrais são aquelas onde se

concentram os dirigentes, intelectuais e pequenos empregadores. As categorias médias se distribuem

de forma bastante homogênea: a sua participação percentual por UEH varia apenas de 0,03 a 1,49%.

Os trabalhadores do setor terciário também apresentam uma distribuição bastante

homogênea (participação variando entre 0,04 e 1,56% por UEH), mas têm pouca presença nas áreas

mais centrais. Os trabalhadores do setor secundário também estão pouco presentes no centro e

estão mais fortemente presentes nas periferias oeste (eixo industrial) e norte. Os trabalhadores

menos qualificados estão concentrados nos espaços periféricos à capital, além das favelas nas

regiões centrais.

A classificação do território metropolitano é, desta forma, resultado de uma estrutura social

relativamente complexa, mas também relativamente segregada no espaço. A observação da Figura

10 permite maior compreensão da estrutura socioespacial da Região Metropolitana de Belo Horizonte

em 2000.

O quadro apresentado corrobora a tese de que na Região Metropolitana de Belo Horizonte, à

diferença da principal metrópole nacional, prevalece o padrão centro-periférico de organização

socioespacial. As novas formas de ocupação e uso do espaço, que passaram a ocorrer com maior

intensidade a partir dos anos noventa, destacando-se os loteamentos fechados e a nova centralidade

surgida na divisa entre Belo Horizonte e Nova Lima92, caracterizam-se, em primeiro lugar, por

configurar um espaço contíguo à área central de Belo Horizonte, lugar preferencial de residência da

população de alto poder aquisitivo e alta qualificação. Em segundo lugar, no que diz respeito à

mobilidade residencial de parte da elite dirigente para esses espaços, pode-se afirmar que se trata de

um fenômeno que atinge parcela muito pequena desta população (apenas 1,4% dos dirigentes da

RMBH residem nas áreas caracterizadas pelos condomínios de Nova Lima). Essas são mudanças

que têm consolidado o distanciamento físico entre ricos e pobres, estes últimos continuamente

empurrados para as periferias norte, noroeste e oeste.

Ainda que, neste momento, devam ser feitas grandes ressalvas na comparação da estrutura

apresentada em 2000 com análises feitas anteriormente, tendo em vista as diferenças na definição da

variável ocupação no Censo Demográfico de 2000 em relação aos censos anteriores93, é possível

observar que os grandes movimentos manifestados na década de oitenta parecem ter se consolidado

nos anos noventa.

92 Para uma análise desses novos processos, ver particularmente Costa (2005). 93 Até o momento de finalização deste texto não havia sido possível reconstruir a tipologia socioespacial para o ano de 1991, a partir da adaptação das categorias sócio-ocupacionais à nova classificação das ocupações.

79

Figura 13 Região Metropolitana de Belo Horizonte Estrutura Socioespacial - 2000

80

Se observarmos as figuras 4 e 13, podemos ver que não se apresentam transformações

significativas na organização socioespacial metropolitana. Destacam-se como processos que

permaneceram e se consolidaram:

a) permanente concentração das elites na chamada zona sul da capital e em sua expansão

na direção sul;

b) contínuo espraiamento dos grupos médios pelos espaços peri-centrais de Belo Horizonte;

c) consolidação da mescla de grupos médios com operários nos espaços do chamado eixo

industrial da RMBH, particularmente na região do Barreiro, em Belo Horizonte, e em Contagem, mas

alcançando também Betim, ao longo da BR-381 (Rodovia Fernão Dias).

d) consolidação dos espaços populares na periferia imediatamente a norte de Belo Horizonte.

Em síntese, os processos que incidiram na estruturação da região, sua composição social e

sua territorialidade consolidaram-se e parecem ter solidificado o formato centro-periférico que

caracteriza, de modo geral, a RMBH, ainda que novos processos se façam presentes e alterações

socioterritoriais ocorram em áreas específicas do território metropolitano.

81

5. Planejamento e Gestão Metropolitanos Pós-Constituição de 198894

Depois de mais de uma década de experiências municipais e após sete anos de promulgação

do Estatuto da Cidade, cabe perguntar em que medida a legislação municipal e a ação pública local

vêm possibilitando a democratização do acesso aos recursos urbanos?

A Constituição Brasileira de 1988 conferiu aos municípios a condição de entes federativos e

fortaleceu o papel destes na formulação e condução de políticas públicas, em parte seguindo a

tendência mundial, mas também como reação ao centralismo autoritário dos governos militares95.

Ainda que a autonomia dos municípios seja bastante limitada pela sua debilidade financeira96, desde

então eles têm a responsabilidade sobre várias políticas públicas, destacando-se aqui a política de

controle do processo de expansão urbana.

Em relação à questão metropolitana, a Constituição de 1988 apenas definiu que

Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios

limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de

interesse comum.” (Constituição Federal, Art. 25, § 3º)

Para Azevedo e Rennó (1998), tal tratamento genérico à questão estava ligado ao receio de

se reproduzir a estrutura autoritária do regime militar, dando ênfase ao planejamento local comoforma

de alcançar a democracia.

O Estatuto da Cidade, embora apresente instrumentos e noções inovadores, como o

aprofundamento da noção de função social da propriedade e a obrigatoriedade de elaboração ou

revisão de planos diretores participativos para grande gama de cidades, inclusive para aquelas que

fazem parte de regiões metropolitanas, não avançou no sentido de propor novas formas de gestão na

esfera metropolitana.

Assim, faz-se importante discutir o impacto da aplicação desses instrumentos, tendo em vista

o contexto metropolitano. Isto porque o caráter municipalista da Constituição tem significado que os

planos diretores constituem, com raras exceções, ações isoladas dos municípios, com resultados

que, se no plano local, às vezes apresentam características progressistas, no plano metropolitano

podem configurar um panorama diferente. O novo quadro jurídico não trouxe novidades, no que diz

respeito ao planejamento metropolitano. Desta forma, processos de democratização de decisões 94 Texto elaborado com base no Relatório de Iniciação Científica de Igor Bernardes Almeida, sob orientação da Profa. Jupira Mendonça. 95 Uma análise sobre o “novo federalismo brasileiro” pode ser encontrada em Abrucio e Soares (2001). 96 Segundo a Confederação Nacional dos Municípios, em 2003 a participação deste nível de governo no conjunto das receitas correntes do Brasil era de 18%. A participação dos Estados era de 29% e a da União 53% (<http://www.cnm.org.br/institucional/estudos_tecnicos.asp>, acessado em fevereiro de 2007).

82

sobre investimentos urbanos e a criação de instrumentos que visam ampliar o acesso à moradia nas

cidades não necessariamente têm contribuído para a geração de uma nova organização do espaço

metropolitano, caracterizado, nos países periféricos, pela urbanização extensiva e precária, pela

segregação socioespacial e pela concentração dos recursos urbanos nas áreas mais centrais.

5.1. Governança97 local e regulação urbana no contexto metropolitano

Na medida em que a distribuição dos recursos urbanos (entendidos como o conjunto das

infra-estruturas, equipamentos e atividades de apoio à residência) não é uniforme por todo o território

da cidade98, estabelece-se uma associação entre a localização e o preço do solo e da moradia. Ao

mesmo tempo, há uma divisão social do espaço, seja em função de determinada qualidade natural,

seja em função de uma diferenciação simbólica de prestígio, que também incide sobre o preço da

terra e do produto imobiliário, gerando um mercado de monopólio, cujo fundamento é justamente a

não-reprodutibilidade de uma das condições de produção, ou seja, a terra enquanto localização na

divisão social e simbólica do espaço urbano, além de descontinuidade da produção no tempo e no

espaço (RIBEIRO, 1997, p.126).

A dinâmica imobiliária, diz Lemos (1988) está relacionada à crescente urbanização e

centralização urbano-espacial e à diferenciação entre os espaços econômicos, resultantes do

crescimento e complexificação dos serviços necessários à reprodução do modo capitalista de

produção. Essa diferenciação implica que determinados espaços passam a deter vantagens

comparativas na produção de certos bens, expressas no diferencial do custo de serviços ou de taxa

de lucro. À medida em que esta vantagem se expressa numa opção locacional, materializa-se a

formação de uma renda espacial (LEMOS, 1988, p.295).

Assim, o capital imobiliário, ao definir a localização de novos empreendimentos, muitas vezes

alterando usos e formas de ocupação do solo e, outras tantas vezes, pressionando por mudanças na

legislação urbanística de modo a garantir essas alterações, tem papel importante na estruturação das

cidades99.

Portanto, a democratização do acesso à terra e à moradia e, consequentemente, a justiça na

apropriação da renda real100 somente serão possíveis se houver efetivo controle público e social

desse processo. Os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade têm o objetivo de garantir esse

controle, criando condições para a construção de um novo paradigma de planejamento urbano e de

97 A palavra governança vem aqui em itálico para expressar a ainda titubeante tradução da palavra governance, do idioma inglês. Azevedo (1998, p.15) diz que, embora Maria Helena Castro [Governabilidade e Governança: criação de capacidade governativa e o processo decisório no Brasil pós-constituinte. XX Encontro Anual da ANPOCS. Caxambú, 1996] tenha sugerido, como alternativa para a tradução de “governance” , a expressão "capacidade governativa" tudo indica que devemos terminar por institucionalizar mesmo a palavra governança. 98 Várias são as principais ações estatais com impacto direto na distribuição dos recursos urbanos, destacando-se: a legislação urbanística, as políticas sociais, habitacional e de transportes e a execução de obras viárias, promotoras de novas e maiores acessibilidades. Neste trabalho, a ênfase está colocada sobre a primeira, qual seja, a legislação urbanística. 99 Para melhor entendimento dessa dinâmica, ver, entre outros, Topalov (1978) e Ribeiro (1997). 100 A renda real é um conceito utilizado por Harvey (1979) para tratar do controle dos recursos urbanos, o qual está em função da acessibilidade e da proximidade da localização.

83

ação pública, capaz de assegurar o cumprimento da função social da propriedade e da cidade. Cabe

então investigar em que medida os avanços no quadro jurídico têm um rebatimento real na condução

das políticas urbanas, no nível municipal, instância fortalecida na Constituição de 1988, mas também

no nível metropolitano, esfera que engloba um importante conjunto dos processos de expansão das

cidades.

O Plano Diretor é, segundo a Constituição e o Estatuto da Cidade, o instrumento básico da

política de desenvolvimento e expansão urbana. Para assegurar ao Poder Público a capacidade de

implementação dessa política, o Estatuto define, ainda, um conjunto de instrumentos que possibilitam

regular “o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos

cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental”.

Na medida em que, como vimos, parte importante do lucro imobiliário depende da

localização, o processo de expansão da cidade é resultado do jogo de interesses entre agentes

privados, entre os quais: os proprietários de terra, os incorporadores e os habitantes urbanos, estes

divididos em grupos sociais com diferentes condições de disputa nesse jogo. A utilização dos

instrumentos legais presentes no marco jurídico brasileiro recente pode propiciar a reorganização das

relações entre o capital imobiliário e a instância pública.

Neste contexto, o conceito de governança pode ser útil para pensar essa relação, na medida

em que tira o foco do Estado como lugar exclusivo de formulação de políticas públicas e recoloca

uma visão ampliada que incorpora os diversos atores presentes no processo de planejamento e

implementação de políticas urbanas. A instância pública deve então, no contexto da governança,

abranger o conjunto dos atores participantes dos processos decisórios referentes às políticas em

jogo.

Para além da definição dada pelo Banco Mundial no início dos anos noventa101, a governança

tem sido trabalhada na literatura das ciências políticas como uma forma de relação entre Estado e

sociedade civil que resulta na capacidade de implementação de políticas. Eli Diniz (1999) diferencia

governabilidade, enquanto um termo utilizado para caracterizar as condições sistêmicas mais gerais

do exercício do poder em determinada sociedade, de governance, que está relacionado à capacidade

de ação do Estado na implementação de políticas públicas e na consecução das metas coletivas.

Governance, afirma Diniz (op.cit.) refere-se a três dimensões essenciais: a primeira é a capacidade

de comando e direção do Estado, que significa não só assumir a direção efetiva do processo de

produção de políticas públicas elaborado pelo conjunto da máquina estatal, mas também definir e

ordenar prioridades, garantindo sua continuidade ao longo do tempo (p.108)102. A segunda é a

capacidade de coordenação do Estado, que se refere à integração entre as diferentes áreas de

governo, de modo que seja garantida a coerência e consistência entre as políticas de governo. A 101 Governance foi definida pelo Banco Mundial, em 1992, como the manner in which power is exercised in the management of a country’s economic and social resources for development. Naquele momento, o enfoque era centrado no Estado, com ênfase na eficiência governamental, boa administração financeira e accountability. Em 1994, a sociedade civil foi incorporada ao discurso do Banco, mas um escopo mais abrangente do termo governance tem sido encontrado em grupos de cientistas políticos fora daquela instituição (McCarney & Stren, 2003). 102 Tradução livre.

84

terceira dimensão refere-se à capacidade de implementação, qual seja, a capacidade de mobilizar os

recursos técnicos, institucionais, financeiros e políticos necessários para a implementação das

decisões. É necessário, para isto, considerar a competência técnica e a excelência do quadro

administrativo, assim como as condições de sustentação política das decisões. A natureza

eminentemente política da implementação, conclui a autora, requer, portanto, uma estratégia que

mantenha abertos os canais de comunicação com a sociedade e o sistema representativo (p. 110 –

grifos nossos); ou ainda, implica expandir e aperfeiçoar os meios de interlocução e de administração

do jogo de interesses (DINIZ, 1996: 13).

A noção de governança tem sido crescentemente aplicada à instância local de governo, na

medida em que, no processo de reestruturação produtiva em nível mundial, importância crescente

tem sido dada às localidades. A literatura internacional aponta como razões desta mudança de

enfoque, de um lado, o fato de os governos locais estarem “mais próximos da população” e, portanto,

apresentarem maior accountability103 que os governos nacionais e, de outro lado, o fato de que os

governos locais são mais maleáveis nas respostas às necessidades do novo sistema internacional

(STREN, 1993, p.130).

Do ponto de vista da governança local no Brasil, a constituição de conselhos municipais e as

experiências de orçamentos participativos são exemplos de avanços na incorporação de novos atores

nos processos decisórios, em que pese a tradição patrimonialista e clientelista ainda presente na

cultura política brasileira104. Particularmente no que se refere à política urbana, cabe verificar os

resultados concretos desses avanços sobre a organização socioespacial. Para desenvolver esta

análise, trataremos do caso específico do município de Belo Horizonte e sua inserção no contexto

metropolitano.

5.2. Belo Horizonte: avanços na governança local

Com uma população residente em 2000 de 2.232.747 pessoas105 distribuídas em uma área

de 330 km2, Belo Horizonte vem sendo governada, desde 1993, por coalizões políticas de centro-

esquerda, que propiciaram várias formas de participação e controle social das políticas públicas no

nível local, com destaque para o Orçamento Participativo Regional (OPR) e o Orçamento Participativo

da Habitação (OPH)106.

No que diz respeito à política de regulação da expansão urbana, em 1996 foi aprovado o

Plano Diretor do município, conjuntamente com uma nova Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do

103 Diniz (1999) resgata definição de Guillermo O’Donnel para dizer que o termo accountability expressa duas dimensões: a submissão das autoridades à lei e o seu dever de prestar contas de suas decisões e atos com a transparência necessária para que os cidadãos possam avaliar a sua administração governamental (p. 146) – tradução livre. 104 Para uma visão crítica dos processos de democratização na condução de políticas públicas no Brasil, com ênfase na política habitacional, ver Navarro (2003). 105 Segundo o IBGE (Censo Demográfico de 2000) – desde julho de 1997 os limites municipais coincidem com a delimitação do perímetro urbano, ou seja, toda a população do município é urbana. 106 Para mais detalhes sobre o Orçamento Participativo em Belo Horizonte, ver, entre outros, Somarriba & Dulci (1997).

85

Solo (LPOUS), depois de processos de discussão pública que duraram mais de um ano107. No

processo de discussão das propostas elaboradas pela equipe técnica da Prefeitura destaca-se, do

ponto de vista da governança, a comissão instituída para deliberar sobre minuta dos dois projetos de

lei, constituída por representantes da sociedade civil organizada, eleitos entre seus pares durante a

realização de um seminário promovido pela Prefeitura108. Esta comissão deu origem ao Conselho

Municipal de Política Urbana (COMPUR), mecanismo instituído pelo Plano Diretor, de grande

relevância para o fortalecimento da governança local nas questões referentes à política urbana,

embora tenha caráter deliberativo apenas em nível de recurso, nos processos administrativos de

casos decorrentes do PD e da LPOUS (Artigo 80, Alínea VII). Além do COMPUR, o Plano Diretor

instituiu também a Conferência Municipal de Política Urbana, com realização prevista para cada

quatro anos109. A Conferência deve ser organizada pelo COMPUR, amplamente divulgada, e tem a

atribuição de avaliar a implementação do Plano Diretor e da LPOUS. Alguns institutos legais, como o

zoneamento, só podem ser alterados após a realização da Conferência. A I Conferência Municipal de

Política Urbana foi realizada em 1999, e suas propostas resultaram em alterações no Plano Diretor e

na Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo, através da Lei n. 8.137, de 22 de dezembro de

2000. A II Conferência Municipal de Política Urbana foi realizada de outubro de 2001 a agosto de

2002. Suas propostas de alteração das leis, entretanto, só foram enviadas ao legislativo municipal em

2005.

De um modo geral, o Conselho e a Conferência têm se configurado em fóruns de discussão e

negociação de parâmetros urbanísticos e de mecanismos de implementação da política urbana no

município110. No COMPUR têm sido discutidos projetos de lei que regulamentam o Plano Diretor e a

LPOUS, previamente ao seu envio para a Câmara Municipal. Exemplo disto é a regulamentação das

Zonas de Especial Interesse Social e de Áreas de Diretrizes Especiais. No caso das conferências,

cabe dizer que os seus resultados têm sido conservadores em termos de propostas concretas de

instrumentos de política urbana. No conjunto de instrumentos presentes na atual legislação

urbanística de Belo Horizonte localizaremos as mais importantes lacunas da atual política urbana no

município.

A política e a legislação resultantes constituem o retrato da governança no nível local, isto é,

representam o resultado da correlação de forças e do jogo de interesses em relação à estrutura

urbana, bem como as reais possibilidades de implementação de uma política urbana mais agressiva 107 Foram dois anos de trabalhos conduzidos pelo Poder Executivo Municipal e um ano de discussão e aprovação no Poder Legislativo. Para detalhes sobre o processo de elaboração e aprovação desta legislação, ver, entre outros, TORRE (2003) e MOL (2004). Ver, ainda, o site do Banco de Experiências de Planos Diretores Participativos, do Ministério das Cidades (<http://www.cidades.gov.br/planodiretorparticipativo/index.php?option=com_content&task=section&id=12&Itemid=8>, acessado em 05/01/2007). 108 A comissão teve a seguinte composição: 4 representantes do executivo municipal; 4 representantes do setor técnico (IAB e CREA, por exemplo); 4 representantes do setor empresarial; 4 representantes do setor popular; 4 representantes dos religiosos (agregados posteriormente, a partir de reivindicação dos evangélicos, que tinham interesses nas propostas de regulamentação de localização de “templos e locais de culto”, entre outras) e 4 representantes do Poder Legislativo como observadores. Os trabalhos da Comissão estenderam-se de novembro de 1994 a julho de 1995, tendo sido discutidos todos os artigos das minutas dos projetos de lei. 109 Outros mecanismos inicialmente propostos foram rejeitados na Câmara Municipal, a exemplo da proposta de instituição de comissão de análise de empreendimento de impacto, com participação de representante da comunidade atingida, bem como comissão de acompanhamento de operações urbanas, também com participação de representante de moradores das áreas afetadas. 110 Importante registrar também as Conferências Municipais de Habitação e as comissões regionais de transporte.

86

com relação à contenção de processos especulativos com a terra urbana e à justa distribuição dos

custos e dos benefícios da urbanização. De um modo geral, pode-se dizer que a nova legislação

urbanística e o Orçamento Participativo promoveram uma inversão na localização das obras públicas

e na lógica de distribuição dos potenciais construtivos em Belo Horizonte. Isto porque, de um lado, a

LPOUS ampliou consideravelmente as possibilidades de construção vertical em áreas periféricas ao

núcleo central e, ainda, de constituição de novas centralidades, na medida em que ampliou a

possibilidade de usos não-residenciais em várias áreas do município. De outro lado, o Orçamento

Participativo resultou na maior proporção de investimentos em obras públicas nas áreas mais

periféricas, além dos investimentos em urbanização de favelas nas áreas mais centrais111 - 73% dos

investimentos aprovados nos Orçamentos Participativos entre 1994 e 2002 foram para obras de

infraestrutura (a quase totalidade em áreas periféricas) e de urbanização de favelas112.

O somatório destes dois fatores propiciou importante expansão do mercado empresarial de

imóveis residenciais: de acordo com os dados do IBGE, considerando os municípios que compunham

a RMBH em 1991, entre os anos de 1991 e 2000 houve um incremento de 41% no número de

apartamentos em Belo Horizonte (Censos Demográficos), enquanto que o incremento populacional foi

de 24%113. Para compreender o significado desses números, podemos observar, ainda, a evolução

da participação do número de apartamentos sobre o total de moradias na RMBH nas últimas

décadas: em 1980, esta relação era de 13% e, em 1991, de 17% (MENDONÇA, 2002). No ano de

2000, o Censo Demográfico mostra uma participação igual à de 1991 (também 17%)114. No entanto,

estima-se que na década de oitenta uma parcela significativa dos novos apartamentos tinha sido

resultado da implantação de conjuntos habitacionais – cerca de 20% (MENDONÇA, op. cit.). Como na

década de noventa não houve produção significativa de conjuntos, pode-se dizer que o incremento de

apartamentos naqueles anos esteve localizado predominantemente na produção empresarial.

Essa expansão do mercado de incorporação de imóveis residenciais parece ter ocorrido

através da agregação de novos segmentos, como mostra o trabalho de Cota e Mol115: há uma

expansão territorial da produção de moradias no final dos anos noventa, com uma tipologia típica de

segmentos de média e baixa renda (ausência de elevador e de área de lazer e menor número de

111 Os gastos de investimento da PBH em 1999 somaram R$163,97 milhões (Revista Planejar n. 7, Belo Horizonte, abril-2000, p.38). O conjunto de obras aprovadas no OPR e no OPH em 1998 totalizou R$21,21 milhões. Embora as obras aprovadas não sejam necessariamente executadas no ano seguinte, pode-se dizer, grosso modo, que os recursos do OP representam cerca de 13% dos investimentos da Prefeitura. É importante dizer que as despesas de investimento incluem: manutenção de prédios próprios, parques e jardins e vias públicas; aquisição, construção e/ou reforma de equipamentos públicos; obras de drenagem; implantação e conservação de vias públicas; operações de sistemas de transporte e trânsito; urbanização de áreas e construção de habitação de interesse social. 112Revista PLANEJAR BH, Prefeitura de Belo Horizonte, n. 10, dezembro de 2000 (<http://portal2.pbh.gov.br/pbh/index.html?idConteudoNv3=10008&emConstrucaoNv3=N&verServicoNv3=N&idNivel2Nv3=184>, acessado em janeiro de 2007). O mapa apresentado na página 13 da mesma publicação permite visualizar a localização das obras. 113 Sabemos que apartamento não é uma categoria que necessariamente diz respeito às formas capitalistas de provisão de moradias. A sua produção pode ser resultado de diferentes formas, variando desde a organização de usuários que compram o terreno e contratam os serviços de projeto e construção, cujo produto é um valor de uso, até a ação do capital incorporador, que vai articular os diversos serviços necessários à produção de um valor de troca, a mercadoria-moradia. No entanto, a produção desse tipo de moradia exige a mobilização de um montante relativamente grande de recursos financeiros, o que dificulta os processos de produção não-mercantil. Desta maneira, a moradia-apartamento pode ser tomada como indício de uma forma capitalista de produção, embora nem todos os apartamentos se enquadrem nesta situação. 114 Belo Horizonte concentra 84,5% dos apartamentos existentes na RMBH (IBGE, Censo Demográfico de 2000). 115 Ver o trabalho destas autoras nesta coletânea e, ainda, Cota (2002).

87

vagas de garagem). Os dados apontam para a democratização do acesso à moradia. No entanto,

estudos sobre a mobilidade residencial na Região Metropolitana de Belo Horizonte116 mostram a

saída de trabalhadores e grupos de baixa renda do território da cidade e a expansão de grupos de

maior renda pelas áreas peri-centrais. A observação desse fenômeno remete à relatividade do

processo de democratização do território belo-horizontino e à hipótese de que um impacto importante

da nova ação pública, qual seja, o encarecimento dos preços dos terrenos no núcleo metropolitano,

promove mudanças nas condições para o assentamento residencial.

Desta análise surgem algumas questões relativas à governança local e à regulação urbana

no contexto metropolitano. Mudanças nos critérios de investimento público, bem como alterações na

legislação urbanística constituem importantes fatores explicativos da expansão do tecido urbano belo-

horizontino. Entretanto, a organização socioespacial metropolitana vem mantendo uma evolução que,

como veremos, é caracterizada por um padrão de crescimento populacional periférico,

crescentemente constituído por grupos de baixa renda assentados em espaços urbanos precários.

5.3. Impactos na estrutura socioespacial metropolitana

O processo de metropolização em Belo Horizonte começou, como vimos, no final dos anos

quarenta, quando foi implantada a Cidade Industrial de Contagem, a oeste, e executadas importantes

obras na região da Pampulha (represa, complexo de edificações117 e avenida ligando a área ao

Centro da cidade), localizada a norte da área central de Belo Horizonte. À região metropolitana

institucionalizada em 1973 foram sendo agregados novos municípios a partir da Constituição Estadual

de 1989, até o ano de 2002, quando a RMBH passou a contar com 34 municípios. Nos anos setenta,

o Plambel118 havia identificado níveis de integração ao processo metropolitano e delimitado o

aglomerado metropolitano, qual seja, aquela porção do território da região metropolitana que

configurava uma mancha urbana conurbada, que abrangia seis municípios119. Partindo da

centralidade representada pelo Centro Metropolitano e pela Cidade Industrial, regiões que, juntas, já

naqueles anos concentravam os bens, serviços e "rede de fluxos da região", o Plambel identificou

ainda a intensidade com a qual os diversos lugares eram "comprometidos" com o processo

metropolitano, isto é, se articulavam com essa região dotada de centralidade, o que permitiu a

identificação de macro-unidades espaciais120: Núcleo Central, Área pericentral, Pampulha, Eixo

Industrial, Periferias, Franja, Área de Expansão Metropolitana e Área de Comprometimento Mínimo

(PLAMBEL, 1984). O aglomerado metropolitano correspondia aproximadamente às cinco primeiras

macro-unidades.

116 Ver MENDONÇA, 2002. 117 Cassino, Casa do Baile e Igreja, todos com projeto de Oscar Niemeyer. 118 Órgão de planejamento metropolitano, criado por lei em 1974 e extinto em 1996. 119 Municípios de Belo Horizonte e Contagem mais as áreas conurbadas de Santa Luzia (região de São Benedito), Sabará (General Carneiro), Ibirité (Durval de Barros) e Ribeirão das Neves (Justinópolis) 120 A identificação dessas unidades espaciais foi feita através de pesquisa de campo e do estudo do processo histórico de formação da RMBH (PLAMBEL, 1984).

88

Mais recentemente, trabalho realizado pela Rede Observatório das Metrópoles121 também

classificou os municípios da RMBH pelo grau de integração ao processo metropolitano, a partir de

metodologia que levou em consideração as densidades demográficas, as taxas de crescimento

populacional, o grau de ocupação dos trabalhadores em atividades preponderantemente urbanas, os

fluxos de movimento pendular e a dinâmica econômica local.

Dos 33 municípios além do pólo, 12 apresentaram alto ou muito alto grau de integração

metropolitana; 10 apresentaram grau médio de integração e 11 municípios mostraram-se pouco

integrados ao processo metropolitano. Estes últimos, em geral, coincidem com a macro-unidade de

Comprometimento Mínimo definida pelo Plambel quase trinta anos antes, e com grande parte das

áreas correspondentes às Franjas e à Área de Expansão Metropolitana, mostrando que, no período,

não houve alterações significativas no processo de metropolização.

Tomando como base pesquisas realizadas no âmbito do Observatório das Metrópoles122,

pode-se destacar como principais características da estruturação socioespacial da Região

Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) nas duas últimas décadas:

a) elitização dos espaços centrais e peri-centrais (a chamada zona sul e sua expansão a

noroeste, em direção à região turística e de alta renda da Pampulha), com crescente

concentração, nestas áreas, dos grupos dirigentes e intelectuais123, bem como do mercado

de incorporação residencial para segmentos de alta renda124;

b) permanente mobilidade residencial dos segmentos populares (trabalhadores ocupados em

atividades pouco ou nada qualificadas) para fora do território do núcleo metropolitano;

c) consolidação dos espaços populares nos municípios periféricos a norte de Belo Horizonte,

com aumento das taxas de crescimento populacional dos municípios mais distantes;

d) expansão de segmentos das classes médias para a região industrial contígua a Belo

Horizonte, na direção oeste da região metropolitana, promovendo mescla social com

segmentos operários, simultaneamente à saída de grupos populares destas áreas;

e) intensificação do processo de expansão da zona sul, ao longo da BR-040 em direção ao Rio

de Janeiro (a sul de Belo Horizonte), com o surgimento de uma nova centralidade

caracterizada pelo terciário avançado e uma ocupação residencial fragmentada em

121 Observatório das Metrópoles/ Fase/ Ipardes (2004). 122 Metrópoles, desigualdades socioespaciais e governança urbana (CNPq/PRONEX) e Observatório das Metrópoles: território, coesão social e governança democrática (CNPq/Instituto Milênio) – ver também Mendonça (2002), que constituiu um produto destas pesquisas, especificamente para a Região Metropolitana de Belo Horizonte. 123 As pesquisas mencionadas produziram uma classificação sócio-ocupacional da população ocupada em cada região metropolitana do país, como uma representação da hierarquia social. Os grupos dirigentes são constituídos por grandes empregadores e dirigentes públicos e privados; os grupos intelectuais são constituídos pelos profissionais de nível superior, autônomos ou empregados, incluindo professores e servidores públicos estatutários. 124 Ver MENDONÇA (2002), particularmente o capítulo 6, e MOL (2004).

89

loteamentos fechados (denominados condomínios) nos municípios de Nova Lima e, em parte,

Brumadinho125.

Do ponto de vista do pólo metropolitano, ou seja, o município de Belo Horizonte, as ações

públicas anteriormente mencionadas parecem ter resultado na expansão das áreas ocupadas pelas

classes médias e grupos de alta renda e na expulsão de segmentos de baixa renda para fora do

município. Isto tem significado a consolidação de uma organização socioespacial metropolitana ainda

fortemente marcada pelo padrão centro-periférico, caracterizado, segundo Caldeira (2000), por:

ocupação dispersa, em vez de concentrada; distância física entre as classes sociais - classes média e

alta vivendo nos bairros centrais, legalizados e bem equipados, enquanto os pobres vivem na

periferia precária; aquisição de casa própria como regra para a maioria dos moradores, ricos e

pobres; e, finalmente, sistema de transporte baseado no uso de ônibus para as classes trabalhadoras

e em automóveis para as classes médias e altas (p.218).

A comparação entre a dinâmica demográfica metropolitana e a evolução das condições de

saneamento do conjunto de municípios metropolitanos corrobora essa análise, como veremos a

seguir.

Do ponto de vista populacional, as maiores taxas de crescimento têm se localizado nos

municípios mais distantes da região metropolitana. Comparando os municípios que constituíam a

RMBH em 1991, aqueles que apresentaram as maiores taxas de crescimento populacional urbano

(mais de 5% ao ano) nos anos oitenta foram, em ordem decrescente, Ibirité (incluindo Sarzedo e

Mário Campos, emancipados posteriormente126) Santa Luzia, Betim, Ribeirão das Neves, Lagoa

Santa (incluindo Confins) e Igarapé (incluindo São Joaquim de Bicas). Metade destes municípios

localiza-se na periferia imediata de Belo Horizonte. A outra metade é constituída por Betim, localizado

no eixo industrial e apresentando grande dinamismo econômico após a instalação da Fiat nos anos

setenta; Igarapé, localizado na expansão do eixo industrial, e Lagoa Santa, município com

características turísticas. Nos anos noventa, as maiores taxas de crescimento populacional urbano

(acima de 5% ao ano) encontram-se em Esmeraldas, Vespasiano, Ribeirão das Neves, Mateus Leme

(incluindo Juatuba), Betim, Igarapé (incluindo São Joaquim de Bicas), Ibirité (incluindo Sarzedo e

Mário Campos) e Brumadinho127. Ainda que a metade desses municípios se localize também na

periferia imediata de Belo Horizonte, chama a atenção o fato de que o crescimento populacional

metropolitano segue em direção às regiões mais distantes do núcleo central (ver FIG. 14). Em grande

medida, este crescimento é decorrente da mobilidade residencial interna à RMBH. Segundo o Censo

Demográfico de 2000, somando a população dos municípios da região metropolitana, excetuando

Belo Horizonte, mais da metade das pessoas que não nasceram no município, isto é, dos migrantes,

125 Para detalhamento desta particular forma de ocupação e uso do território metropolitano ver Costa et. al (2006). 126 Dado que vários municípios foram emancipados depois de 1990, eles não puderam ser considerados isoladamente para o cálculo do crescimento demográfico. 127 Esmeraldas, Mateus Leme, Igarapé e Brumadinho foram anexados à RMBH em 1989.

90

eram residentes havia menos de 10 anos, e cerca de 30% tinham chegado nos últimos 5 anos128.

Destes migrantes recentes, quase a metade (41,5%) era proveniente de Belo Horizonte.

Figura 14 Região de Belo Horizonte

Crescimento populacional urbano

A confrontação da dinâmica populacional com a evolução da infra-estrutura dos municípios no

mesmo período permite observar que o alto crescimento populacional ocorre justamente nos

municípios com infra-estrutura mais precária. Para possibilitar essa comparação foi calculado um

indicador de saneamento adequado129, tendo como parâmetros a existência de canalização de

água130, de rede de esgotamento sanitário ou fossa séptica e a coleta direta de lixo (TAB. 11)131.

128 Em julho de 1995 moravam em município diferente daquele em que residiam em agosto de 2000. 129 Cuja sintaxe foi produzida pelo Observatório das Metrópoles. 130 No que se refere ao abastecimento de água, que aparece com critérios diferentes nos dois Censos Demográficos, para 1991 foi considerada qualquer forma de abastecimento (rede geral, poço ou nascente ou outra forma) com canalização interna; para 2000 foi considerada existência de canalização em pelo menos um cômodo ou apenas na propriedade ou terreno. 131 Para os municípios emancipados posteriormente a 1991, os dados referentes ao ano 2000 estão apresentados individualmente e para cada conjunto de municípios que foram separados pela emancipação.

91

Tabela 11 Região Metropolitana de Belo Horizonte Domicílios com saneamento adequado

1991 2000

Município

Total de domicílios

Domicílios com

saneamento adequado

% domicílios

com saneamento adequado

sobre o total do

município Total de

domicílios

Domicílios com

saneamento adequado

% domicílios

com saneamento adequado

sobre o total do

município

Belo Horizonte 502.671 378.522 75,3% 621.753 564.427 90,8%

Betim 38.451 10.534 27,4% 79.019 54.360 68,8%

Brumadinho 4.559 1.434 31,5% 7.187 3.991 55,5%

Caeté 7.400 3.046 41,2% 9.341 6.828 73,1%

Contagem 107.276 58.824 54,8% 143.790 111.699 77,7%

Esmeraldas 5.530 1.024 18,5% 12.144 1.530 12,6%

Ibirité 20.703 1.314 6,3% 33.929 17.629 52,0%

Mário Campos 2.720 450 16,5%

Sarzedo 4.437 2.662 60,0%

Ibirité/Mário Campos/Sarzedo 41.085 20.741 50,5%

Igarapé 5.956 1.590 26,7% 6.413 3.341 52,1%

São Joaquim de Bicas 4.697 1.891 40,3%

Igarapé/S.Joaquim de Bicas 11.109 5.232 47,1%

Lagoa Santa 6.913 1.751 25,3% 9.946 2.372 23,8%

Confins 1.249 28 2,2%

Lagoa Santa/Confins 11.195 2.400 21,4%

Mateus Leme 6.344 1.841 29,0% 6.540 2.922 44,7%

Juatuba 4.370 1.839 42,1%

Mateus Leme/Juatuba 10.910 4.761 43,6%

Nova Lima 12.007 8.636 71,9% 16.822 14.442 85,9%

Pedro Leopoldo 9.678 4.457 46,1% 13.985 8.381 59,9%

Raposos 3.108 1.983 63,8% 3.519 2.755 78,3%

Ribeirão das Neves 31.420 4.380 13,9% 62.220 26.563 42,7%

Rio Acima 1.556 357 22,9% 1.932 1.344 69,6%

Sabará 20.383 9.197 45,1% 29.418 21.205 72,1%

Santa Luzia 30.910 13.250 42,9% 46.933 32.964 70,2%

Vespasiano 12.130 5.743 47,3% 19.290 8.055 41,8%

São José da Lapa 3.843 1.367 35,6%

Vespasiano/S.José da Lapa 23.133 9.422 40,7%

TOTAL 826.994 507.883 61,4% 1.141.654 891.678 78,1% Fonte: IBGE, Censo Demográfico de 2000 – dados trabalhados

De um modo geral, houve melhoria das condições de saneamento na região metropolitana,

seguindo a tendência observada no país. A exceção está para três municípios que viram diminuídos

os já baixos percentuais de domicílios com saneamento adequado: Esmeraldas (passou de 18,5% de

domicílios com saneamento adequado, em 1991, para 12,6% em 2000), Lagoa Santa/Confins (de

92

25,3% para 21,4%)132 e Vespasiano/São José da Lapa (de 47,3% para 40,7%). Por outro lado, em

1991, apenas três municípios metropolitanos possuíam mais de 60% dos seus domicílios com

saneamento adequado (Belo Horizonte, Nova Lima e Raposos). Em 2000 nove municípios

apresentaram esta condição.

É relevante aqui observar que, à exceção de Betim, os municípios com maior crescimento

populacional nas duas décadas situam-se entre aqueles com mais baixo nível de saneamento

(incluindo os três mencionados conjuntos de municípios cuja condição piorou), mostrando a

consolidação da histórica “periferização da pobreza” na Região Metropolitana de Belo Horizonte.

Destaque-se, por outro lado, o alto grau de adequação de saneamento do pólo metropolitano (91%

dos domicílios em 2000) e do município de Nova Lima, principal destino da expansão da zona sul de

Belo Horizonte (85% dos domicílios em 2000).

Se avanços foram alcançados no município de Belo Horizonte devido a suas legislações

urbanas condizentes com os princípios da Constituição de 1988, relativamente às melhorias das

condições urbanísticas, à expansão do acesso ao mercado residencial e à democratização dos

processos decisórios, deve-se agora discutir esses avanços à luz do processo de expansão

metropolitana. Prescindindo de uma articulação de políticas urbanas no âmbito metropolitano,

processos de democratização de decisões sobre investimentos urbanos e a criação de instrumentos

que visam ampliar o acesso à moradia nas cidades não necessariamente têm contribuído para a

geração de uma nova organização do espaço metropolitano, caracterizado, nos países periféricos,

pela urbanização extensiva e precária, pela segregação socioespacial e pela concentração dos

recursos urbanos nas áreas mais centrais.

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade, embora não apresente grandes avanços quanto à

implementação de uma gestão metropolitana, veio cumprir papel importante ao tornar obrigatório a

execução e aprovação de planos diretores de municípios participantes de regiões metropolitanas.

Entretanto, a aplicação dos instrumentos de política urbana presentes no atual quadro jurídico

do país ainda permanece na pauta do debate sobre a governança metropolitana. Afinal, somente uma

articulação de políticas urbanas no âmbito metropolitano dará conta de uma problemática que não

está circunscrita nos limites municipais.

5.4. Processo de planejamento na RMBH

Partindo do pressuposto de que a obrigatoriedade imposta pelo Estatuto da Cidade de

implementar um novo plano diretor, ou submetê-lo a revisão caso tenha mais de 10 anos, em todos

os municípios participantes de região metropolitana é um recomeço do processo de planejamento

municipal e, principalmente, metropolitano, buscou-se entender em quais moldes esse recomeço se

deu. 132 Destaca-se que apenas 2,2% dos domicílios do município de Confins (emancipado de Lagoa Santa em 1995) apresentam nível adequado de saneamento, dada a precariedade do seu sistema de esgotamento sanitário – segundo o Censo Demográfico de 2000, apenas 2,2% dos domicílios deste município estão ligados a rede ou fossa séptica.

93

Em outubro de 2007 foi realizada uma pesquisa telefônica com todos os 34 municípios da

RMBH para levantar a situação dos Planos Diretores. Dos 34 municípios, quatro tinham revisto e

aprovado Plano Diretor já existente - Contagem, Ribeirão das Neves, Confins e Santa Luzia; dois

estavam aprovando a revisão de plano já existente – Belo Horizonte e Ibirité; 10 tinham um Plano

novo aprovado- Igarapé, Bicas, Sarzedo, Raposos, Vespasiano, São José da Lapa, Lagoa Santa,

Nova União, Capim Branco e Matozinhos; oito tinham um plano novo em aprovação – Florestal,

Juatuba, Betim, Mário Campos, Nova Lima, Sabará, Itaguara e Pedro Leopoldo; três ainda estavam

desenvolvendo o Plano – Esmeraldas, Jaboticatubas e Caeté. Os outros sete, Mateus Leme,

Itatiaiuçu, Rio Manso, Brumadinho, Rio Acima Taquaraçu de Minas e Baldim, não souberam informar

ou não atenderam133.

A delimitação da área de estudo para análise dos planos diretores dos municípios da RMBH

foi determinada em função do grau de integração, alto e muito alto134, ou por alguma característica

específica do município. Assim, foram selecionados os municípios de Betim, Esmeraldas, Mário

Campos, Sarzedo, São José da Lapa, Sabará (grau de integração alto); Contagem, Ibirité,

Vespasiano, Ribeirão das Neves e Santa Luzia (grau de integração muito alto) e Nova Lima e

Brumadinho, que apesar de terem grau de integração médio, apresentam significativos fluxos diários

dos moradores de alta renda de seus condomínios para a zona sul de Belo Horizonte. Desses

municípios, foram visitadas as prefeituras de Betim, Esmeraldas, São José da Lapa, Sabará,

Contagem, Vespasiano, Ribeirão das Neves, Santa Luzia e Nova Lima.

133 De acordo com o Estatuto da Cidade, a data limite para aprovação desses planos pelos legislativos municipais era o final do ano de 2006. 134 Classificação com base no estudo “Análise das regiões metropolitanas do Brasil” realizado pelo Observatório das Metrópoles em dezembro de 2004. Para classificar o grau de integração de cada município foram observados: a taxa de crescimento populacional, a densidade demográfica, o contingente de pessoas em movimento pendular, a proporção de pessoas em movimento pendular e a proporção de empregos não agrícolas.

94

Figura 15 Fonte: Planos diretores municipais, RMBH Computação Gráfica: Igor Bernardes Almeida

Um aspecto avaliado no estudo foi o da participação popular na elaboração do plano. De

alguma maneira houve participação em todos eles, seguindo-se a exigência do Estatuto da Cidade,

mas é importante qualificar essa participação e ver em qual município ela se aproximou da

participação efetiva que segundo Ribeiro e Cardoso (2004) é a participação da população para além

de reivindicações setoriais, inserida de fato no processo de planejamento.

Com a Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade, o Plano diretor assume importância

fundamental na construção de uma cidade mais justa e igualitária, que leve em consideração as

diversidades e disparidades encontradas no meio urbano. O plano diretor materializa então um novo

paradigma para lidar com os direitos de propriedade que busque um modelo de gestão urbana

democrático e sustentável (BALDEZ apud RIBEIRO e CARDOSO, 2004). É através dele que poderão

ser estabelecidos mecanismos de participação e controle social sobre o solo urbano ou de captura de

parte da renda da terra pelo poder público, por exemplo.

Ainda assim, mesmo por com todos os avanços, o Plano não carrega em si garantias de

execução dos instrumentos: só a criação de um processo de planejamento participativo contínuo

poderá garantir a criação de cidades mais justas e a concretização do “novo paradigma” a que se

propõe o Estatuto das Cidades. Ao tratar do solo urbano, o Estatuto das Cidades e todas as suas

implicações ganham uma dimensão bem mais ampla uma vez que as cidades brasileiras cresceram a

taxas bastante altas desde a década de 1970 e, ainda que o crescimento seja menor nos dias de

hoje, a maior parte da população brasileira vive nas cidades. E é nas Regiões Metropolitanas, que

concentram 45,3% da população urbana do país (Observatório das metrópoles, 2004), que as

carências e precariedades ficam mais latentes, fruto inclusive da grande densidade desses locais.

Segundo Correia (apud RIBEIRO e CARDOSO, 2003),

95

... é nas cidades que esta crise [da reestruturação produtiva] é vivida cotidianamente. É nesse

cenário que se expressam os mais significativos fenômenos e práticas sociais ilustrativas dos

efeitos deste caos. Com o processo de globalização econômica e o avanço de novas

tecnologias, a tendência à retração do emprego e o aumento da exclusão social refletem-se

diretamente na precariedade de emprego e o aumento da exclusão social refletem-se

diretamente na precariedade das condições de vida urbana, na falta de habitação, saúde,

educação, transporte e lazer.

O novo papel dos municípios, defendido durante a construção das bases de constituição de

1988 como o novo centro das decisões políticas por estar mais próximo da população, garantindo,

portanto mais possibilidades de democracia que se efetivará de fato caso sejam garantidas as

condições mínimas de participação. Entendemos, como (RIBEIRO e CARDOSO, 2003), que a gestão

democrática das cidades deve se aproximar de um pacto entre os diversos sujeitos presentes no

espaço urbano, visando garantir o controle social sobre serviços públicos (CORREIA, 2003). E se a

aprovação da lei não é garantia da efetivação dos direitos, a aprovação de um Plano diretor também

não garante automaticamente a concretização das ações propostas: o exercício da cidadania é diário.

Superado o obstáculo de se abrir espaço para a participação, há de se garantir que a arena de

discussão criada seja realmente democrática, combatendo atuações partidárias e atuações

eleitoreiras. Além disso, outro problema é o entendimento por parte da população do que é e o que

deve ser um plano diretor, evoluindo nas reivindicações setoriais e locais e chegando até discussões

que envolvam todas as áreas da cidade e a relação entre elas; evoluindo de discussões setoriais e

chegando até a articulação entre todas as políticas e a interdependência entre elas (CORREIA,

2003). Feldman (2005), por exemplo, lembra que todas as tentativas de criação de fóruns de

discussão na cidade de São Paulo entre as décadas de 1920 e 1970 foram tomados por atuações

partidárias16, principalmente por setores ligados ao capital imobiliário que tinham grande interesse

em ver representados seus interesses. Num momento em que se pensa então em redistribuição de

renda e melhoria da qualidade de vida para a maioria da população, como tanto tem se discutido no

Brasil ultimamente, garantir a participação ampla e efetiva de toda a população ao invés de apenas

os setores mais privilegiados tem um papel fundamental, mudando o foco dos investimentos públicos

ao se acrescentar outros olhares entendendo talvez que a renda não se limita ao que uma pessoa

recebe e o cidadão pode gastar mais ou menos do seu salário real de acordo com o acesso que tem

a infra-estrutura básica. Logo, se ele tem disponíveis os serviços básicos a níveis mínimos a “renda

resultante” será também maior. Entendemos então que cabe ao Estado incentivar e garantir que as

esferas de participação representem realmente o conjunto da população, seja pela capacitação dos

setores menos articulados, pela garantia de lugares para os principais setores da sociedade e,

principalmente, direcionando investimentos que visem à redução das desigualdades.

Neste trabalho foram considerados dois aspectos para tentar verificar como foi feita a

participação na elaboração dos planos diretores: se houve ou não capacitação prévia da população e

se ela participou diretamente do núcleo gestor135. A capacitação prévia aqui citada exclui as palestras

135 Foi considerado, nos casos em que já existia um conselho da cidade, que tal conselho fazia parte do núcleo gestor do Plano.

96

realizadas antes das conferências, no mesmo dia, as quais, apesar de representarem um passo

importante para a participação, estão longe do processo existente quando a população participa

diretamente do núcleo gestor.

Dos 10 municípios visitados, apenas três incluíram a participação direta da população

(Contagem, Esmeraldas e Vespasiano). Os demais realizaram apenas consultas. Os mesmos três

municípios citados realizaram algum tipo de capacitação da população anteriormente ao início da

elaboração das diretrizes. Desses, apenas Esmeraldas contou com consultoria externa, o que

demonstra que não são apenas os planos realizados por profissionais locais que contam com maior

abertura para participação. Municípios importantes como Betim, Ribeirão das Neves e Nova Lima,

que possuem grandes questões a serem resolvidas, não tiveram abertura suficiente para que a

população pudesse intervir de forma mais direta e clara.

97

Quadro 1 Instrumentos de Participação Popular nos Planos Diretores

98

Uma questão que vem sendo percebida neste e em outros trabalhos é que a falta de

capacitação técnica é recorrente na maioria dos municípios e que o planejamento urbano não tem se

constituído, até então, como um processo contínuo (ALMEIDA, 2007).

Sem emitir juízos de valor sobre os resultados alcançados, separamos os planos em que os

próprios técnicos da prefeitura se engajaram na elaboração do plano diretor daqueles em que o

município entregou a elaboração a uma consultoria. Dos 10 municípios visitados, cinco realizaram o

plano apenas com técnicos da prefeitura (Betim, Contagem, Sabará, São José da Lapa e

Vespasiano). Os outros quatro contrataram consultoria externa (Esmeraldas, Ribeirão das Neves,

Santa Luzia e Nova Lima), sendo que desses três, apenas Nova Lima parece ter mantido na

prefeitura o domínio sobre o que estava sendo feito136.

A contratação de uma consultoria não é vista aqui como algo danoso ou prejudicial. Apenas

chamamos atenção para o fato de que, caso haja interrupção no trabalho prestado por essa

consultoria, todo o trabalho desenvolvido pode ser inutilizado ou ficar subutilizado caso não haja na

prefeitura profissionais capazes de trabalhar com as informações e as propostas produzidas.

Entretanto, o que foi percebido claramente nas visitas é que a elaboração e implementação

de um plano diretor são processos não apenas técnicos, mas, antes de tudo, políticos, no sentido de

administrar as várias forças que existem dentro do município. Sendo assim, esses processos muitas

vezes se deparam com os interesses de cada grupo e a força política que exercem naquele

município. Entende-se então que é uma das funções do poder público balizar as várias forças

existentes em prol de um bem comum a ser alcançado. Nas entrevistas tentamos avaliar essa

capacidade ao questionarmos sobre qual a utilidade o entrevistado percebia nos instrumentos

propostos no plano.

À exceção de Contagem que já utilizava alguns instrumentos desde o Plano Diretor anterior,

todos os demais municípios propuseram em seus planos os principais instrumentos previstos no

Estatuto da Cidade. Quando, porém, questionados sobre a forma prevista de utilização desses

instrumentos e quais eram as áreas ou a forma com que se pretendia aplicar aqueles instrumentos, a

situação foi diferente: apenas três municípios (Contagem, Nova Lima e Vespasiano) indicaram

alguma possibilidade de usá-los num futuro próximo. Mesmo assim em nenhum dos nove os

instrumentos eram autoaplicáveis137.

136 Essa avaliação se deu antes e ao longo das visitas: Em Esmeraldas e Santa Luzia, todos os assuntos referentes ao plano deveriam ser tratados com o consultor. Ainda que em Esmeraldas o atendimento tenha sido feito por um funcionário da prefeitura, em um reunião realizada na SEDRU (Subsecretaria de Assuntos Urbanos e Metropolitanos de MG) o representante enviado de Esmeraldas era o consultor do município. 137 Contagem possuía desde 1998 os instrumentos outorga onerosa do direito de construir, transferência do direito de construir, relatório de impacto urbano, parcelamento e edificação compulsórios, IPTU progressivo no tempo e desapropriação, que se mantiveram na revisão. No entanto, os novos instrumentos propostos (operação urbana consorciada, direito de preempção e outorga de mudança de uso) deverão passar por regulamentação posterior.

99

A maioria dos municípios pesquisados apenas indicou a existência de todos os instrumentos

previstos no Estatuto da Cidade, mas dependentes de regulamentação posterior. Foi praticamente

uníssona a resposta de que os instrumentos serão regulamentados “quando surgir uma necessidade

real”, mas a finalidade dos instrumentos não foi definida em praticamente nenhum município. Nas

entrevistas houve quem dissesse que o Estatuto da Cidade não era para pequenos municípios, e que

o que estava escrito só valia para grandes cidades.

Em nenhum dos municípios foi citada a criação de algum instrumento para atender a alguma

demanda da população, o que pode indicar que a participação não tenha sido tão efetiva quanto o

esperado ou que as forças políticas locais tendem a privilegiar outros aspectos que não os propostos

pelo Estatuto da Cidade138.

De qualquer forma, como ilustrado pelo caso de Belo Horizonte explicitado anteriormente, a

implementação de instrumentos em conformidade com o Estatuto da Cidade por si só não é suficiente

para a geração de uma nova organização social e espacialmente mais justa do espaço metropolitano.

Assim, também foram verificadas nas propostas dos planos diretores qual era a percepção de cada

município sobre o processo de metropolização e quais os possíveis impactos e desdobramentos dos

planos sobre tal processo.

5.5. As possibilidades de gestão compartilhada na RMBH

A maioria dos planos analisados durante o desenvolvimento deste trabalho contemplava

exclusivamente questões ligadas ao município. As políticas que ultrapassam os limites municipais são

tratadas de maneira genérica, como no caso da integração com outros

municípios da RMBH – em todos os planos há citado que se deve tentar maior integração para

melhoria dos serviços de interesse comum, mas não são citados quais são esses serviços e quais

são as metas ou as formas para atingi-las. Fica claro que um Plano municipal que se propõe a

resolver vários problemas que estão fora de seu alcance provavelmente se tornará inócuo. No

entanto, a RMBH não dispõe hoje sequer de diretrizes gerais que possam servir de base para os

municípios. Dessa maneira coube aos municípios a compatibilização de seus planos com os planos

vizinhos, tentativa nem sempre bem sucedida.

5.5.1. Uso e ocupação do solo

Para efeito de análise, foi realizada para esse trabalho a compatibilização dos parâmetros de

ocupação de 11 municípios e o mapeamento dessas informações. Apesar de os Planos não

possuírem propostas para além dos municípios, o resultado observado no zoneamento é bastante

homogêneo e quase sempre compatível. Essa compatibilidade, no entanto, pode ser fruto da

ocupação já existente: como os municípios analisados são de alto e muito alto grau de integração,

138 Alguns municípios citaram que alguns setores, principalmente o imobiliário, fizeram grande pressão para que medidas que pudessem prejudicar os possíveis lucros fossem retiradas do texto ou modificadas.

100

estão em sua maioria conurbados e com a ocupação consolidada, fazendo com que os parâmetros

na verdade apenas reflitam a realidade existente. Esse fato se torna muito claro ao observarmos no

mapa de zoneamento equivalente da RMBH que as áreas mais densas se concentram ao longo dos

dois principais eixos da RMBH. A Oeste o eixo industrial da BR-381 passando por Betim e Contagem;

e a norte, partindo do centro de BeloHorizonte chegando a Venda Nova e finalmente a Ribeirão das

Neves, o Eixo Norte.

Interessante notar também como a Serra do Curral, elemento típico da paisagem Belo-

Horizontina parece ter uma influência sobre o tipo de ocupação da RMBH, seccionando a Noroeste a

região densa e industrializada e a Sudeste a preservação da paisagem natural, com pouca ocupação

e atividades ligadas ao setor primário. Não se desconsiderou aqui a vertente política das decisões de

se industrializar a região Oeste da RMBH. A hipótese levantada é de que justamente essas

características da parte sudoeste a tenham mantida resguardada da ocupação massiva. Apenas a

titulo de comparação, a área de Santa Luzia é também uma área de interesse ambiental e histórico

muito grande, mas não foi resguardada da grande ocupação que sofreu principalmente na divisa com

Belo Horizonte, no distrito de São Benedito. Já Nova Lima possui um tipo de ocupação com

densidade bem menor e, em algumas áreas, bem mais recente.

Não podemos desconsiderar o fato de que Nova Lima tem grande parte de seu território sob

domínio de mineradoras que, de certa forma, podem controlar o tipo de ocupação desses locais. Mas

ainda assim, com todos esses componentes políticos e históricos, o sitio natural parece ter tido

grande influência no tipo de ocupação da RMBH.

101

5.5.2. Transporte

A situação dos transportes na RMBH, assim como em vários outros centros urbanos do Brasil

tem papel fundamental. Se por um lado é função do Estado garantir a mobilidade das pessoas, por

outro se torna delicada o provimento de infra-estrutura de transporte por si só, sem a coordenação

com outros instrumentos de regulação Urbana. Percebe-se, de maneira geral, que os terrenos

localizados nas áreas centrais são bem mais valorizados que os localizados nas periferias. Dentre

outros motivos podem ser citados a disponibilidade de infra-estrutura e serviços. Dessa maneira, o

custo da habitação nesses locais se torna alto, forçando a população de menor renda a se mover

para onde esse custo seja menor. Some-se a este fato a incapacidade dos governos de garantir o

acesso à moradia para todos os cidadãos, que então criam as soluções próprias. Quando se tratamos

de regiões metropolitanas, a solução geralmente encontrada é a aquisição de um lote ou casa numa

periferia distante (CAMARGO, 1976). Como disse Osias Baptista139, uma vez que existe na RMBH

um sistema de transporte ligando todas as cidades a preços relativamente baixos e oferta de lotes a

preços acessíveis140, ainda que irregulares, torna-se financeiramente vantajoso a mudança para

essas periferias metropolitanas. Dai a necessidade de articulação instrumentos de regulação urbana

(como as leis de uso e ocupação do solo), para garantir que não haja ocupação desordenada ao se

fornecer acessibilidade a certas áreas ou municípios, além de uma política habitacional que garanta

moradia para a parcela da população que não tem condições de adquiri-la no mercado empresarial.

Em entrevista realizada durante a pesquisa, foram levantados alguns dados interessantes,

que merecem aqui uma descrição um pouco mais detalhada. Num primeiro momento, buscamos

verificar quais os municípios da RMBH receberam, sistematicamente, mais investimentos em infra-

estrutura viária e de transportes, visando identificar a sua correlação com o crescimento de certos

municípios ou sub-regiões. De fato, essa relação entre disponibilidade de transportes e

crescimento/integração existe, mas nem sempre é dominante. Do ponto de vista das obras viárias

estruturantes141 realizadas na RMBH, percebemos claramente dois momentos. Num primeiro

momento, na primeira metade do século XX, foram abertas as vias radiais, todas ligadas ao centro de

Belo Horizonte, e que geralmente não ultrapassavam os limites da cidade. Mesmo assim, essas obras

tiveram importância na posterior conformação da RMBH, pois facilitaram o acesso até os limites da

cidade, facilitando o acesso aos municípios vizinhos. Além disso, previam a articulação com os eixos

viários estaduais e federais (GOMES e LIMA, 1999). Num segundo momento, já sob o governo

militar, foram criadas grandes vias de caráter claramente metropolitano que, seguiram

aproximadamente o seguinte cronograma: durante a década de 1970 foram feitos os estudos e o

139 Coordenador do último plano de transportes no nível metropolitano (não implantado), em entrevista ao Bolsista de Iniciação Científica, Igor Bernardes Almeida. 140 A questão do preço se liga muito mais ao valor das prestações do que o valor final do imóvel, que pode ser muito maior que o valor de mercado ao final do pagamento das prestações.

141 Obras Estruturantes são aquelas intervenções viárias que permitem acessibilidade a novas glebas e terrenos urbanos, integrando-os ao restante do tecido urbano e favorecendo sobremodo a atuação do mercado de incorporação e construção civil.

102

planejamento das obras142, na década de 1980 foram realizadas essas obras e na década de 1990, já

com a nova conjuntura política redemocratizante não se observou nenhuma obra de cunho

metropolitano143. Além disso, as obras realizadas no segundo período concentraram-se no chamado

vetor oeste, o chamado eixo industrial, que, partindo de Belo Horizonte, se estende na direção da

Avenida Amazonas e passa pelas cidades de Contagem e Betim, estendendo-se mais recentemente

para os municípios de Igarapé e Esmeraldas.

Observando esses dados e pensando sobre a situação de alguns municípios podemos

levantar algumas hipóteses. No caso de eixo industrial houve, desde muito cedo, intervenção estatal.

O próprio “eixo”, definido pela Avenida Amazonas, foi estendido para ligar a cidade industrial (criada

pelo Governo do Estado, no município de Contagem, em 1941) ao centro de Belo Horizonte.

Posteriormente integrou-se à rodovia BR-381, que faz a ligação de Belo Horizonte com São Paulo,

passando por Betim, município onde foram instaladas grandes indústrias como a Fiat e a Refinaria da

Petrobrás também com incentivos do Estado. Para esses municípios foram então realizados vários

estudos, e executadas as citadas obras viárias. De fato, a essa época a diretriz principal do governo

Federal era criar grandes áreas industriais, modernas, capazes de inserir o país no mercado

internacional (BORGES, 1996). Mesmo assim, a despeito de todo investimento realizado, não foi

possível conter o aparecimento de favelas e loteamentos com pouca infra-estrutura (PLAMBEL,

1986).

Por outro lado, o município de Ribeirão das Neves e seu entorno, a norte da capital,

apresentam situação diferente. A região já se desenvolvia mesmo antes da criação da capital, no

núcleo urbano de Venda Nova. Com a abertura da Avenida Pedro II e a criação do Complexo da

Pampulha a região passou por um intenso processo de crescimento. Dentro dos limites do município

de Belo Horizonte, havia já maior rigidez no tocante às formas de uso do solo. Nos municípios em

volta, ao contrário, a legislação era praticamente inexistente e o preço da terra, muito mais baixo144. A

proximidade com o centro de Venda Nova e a relativa disponibilidade de transporte público fez desse

município uma das principais alternativas de moradia para a população de baixa renda,

transformando-o em município dormitório. O maior crescimento populacional desse município ocorreu

entre 1970 e 1980, numa época em que todo o planejamento era centralizado e não parece ter havido

medidas capazes de controlar, ou ao menos amenizar a situação145.

Conforme observa Osias Baptista146, a melhoria nas condições de acessibilidade a

determinado lugar ou município tem que ser acompanhada de um planejamento detalhado do local,

especialmente quando a tarifa é relativamente baixa, como o foi durante um longo tempo na -

142 Vale lembrar que os estudos, realizados pelo PLAMBEL, não se resumiram ao planejamento dos transportes. Outras áreas como uso do solo, crescimento populacional e industrial eram levados em consideração. (planejamento compreensivo)

143 Entrevista com Osias Baptista.

144 Em Ribeirão das Neves, por exemplo, a existência de penitenciárias, sempre gerou forte desvalorização do local. (Fonte:

entrevista realizada na prefeitura desse município)

145 Ribeirão das Neves cresceu a uma taxa de 27,5% a. a. durante a década de 1970. (IBGE)

146 Entrevista concedida em 22/12/06.

103

RMBH147, já que a busca pela moradia própria faz com que mais e mais pessoas se desloquem para

onde o valor do imóvel é mais barato, o que acaba por acontecer nas periferias. Atualmente o

planejamento tende a se focar dentro dos limites de cada município, enquanto a disponibilidade de

transportes, ainda que precária, rompe as barreiras municipais. De alguma forma as conseqüências

da inserção no processo de metropolização tem sido percebidas, em lugar de uma certa

“ingenuidade” 148 ou mesmo otimismo anterior. Ainda assim, esse fato não implica necessariamente

em tentativas de planejamento compartilhado: alguns municípios insistem num planejamento local e

outros tentam como podem se apartar do processo149.

O que se tem visto na RMBH até hoje é uma completa descrença na unidade metropolitana,

explicitada, por exemplo, pela criação de empresas de gerenciamento de transporte municipais, com

as próprias linhas de ônibus, geralmente concorrentes com linhas metropolitanas, num sistema

ineficiente e muitas vezes deficitário150. Garantir acessibilidade, sem, contudo, gerar grandes ônus

aos municípios é um problema que tem que ser enfrentado envolvendo o maior numero possível de

instituições, sejam elas governamentais ou da sociedade civil.

5.5.3. A atual estrutura de planejamento dos municípios

De modo geral, observou-se que os municípios mais populosos tinham maior ligação com o

pólo e que este era o maior concentrador de população. Além disso, o pólo também concentrava

grande parte das atividades econômicas e os municípios menos integrados à dinâmica metropolitana

possuem pior condição social.

Em Belo Horizonte foi observada certa dispersão das atividades, o que contribui para

aumentar os fluxos dentro do aglomerado o que significou para algumas cidades mais rendimentos

advindos das empresas instaladas em seu território. De maneira geral, percebeu-se também que os

municípios que compõem a RMBH têm condição social boa, mas que menos de 50% da população

total reside em municípios socialmente muito bons151. Se, no entanto, para essa análise, excluirmos o

pólo, perceberemos uma grande mudança nesse perfil, já que Belo Horizonte concentra cerca de

metade da população total da RMBH.

Dado o grande numero de municípios e a dificuldade de se conseguir essas informações,

foram selecionados alguns municípios de alta e muito alta integração com o processo metropolitano152

e alguns outros de importância para a análise, embora não tivessem ligação muito forte à dinâmica

147

Durante a vigência da câmara de compensação tarifaria, todas as linha de ônibus da RMBH possuíam o mesmo valor.

148 A participação na RMBH foi vista durante muito tempo como uma grande vantagem por disponibilizar para os integrantes

linhas de ônibus diretas para Belo Horizonte por preços baixos sem levar em conta todos os problemas que poderiam ser gerados.

149 Em entrevista com Osias Baptista foi lembrado o caso de Itabirito, que se retirou da RMBH, e consequentemente perdeu o

abono na tarifa de ônibus sob alegação de que “não queria se transformar numa nova Ribeirão das Neves”.

150 Dados do entrevistado.

151 Observatório das Metrópoles, 2004.

152 De acordo com classificação utilizada pelo Observatório das Metrópoles (2004), na qual o grau de integração de cada município foi determinado a partir de: taxa de crescimento populacional, densidade demográfica, contingente de pessoas em movimento pendular, proporção de pessoas em movimento pendular e proporção de empregos não agrícolas.

104

metropolitana, como os municípios de Confins, onde está situado o aeroporto internacional Tancredo

Neves ou Rio Acima, que tem grande importância no sistema de abastecimento de água de Belo

Horizonte153.Abaixo são apresentados os dados mais relevantes coletados nas prefeituras154:

Quadro 2

Avaliação sucinta das políticas públicas municipais nas ações de infra-estrutura, habitação de interesse social, legislação urbanística e gestão compartilhada no nível metropolitano

Município Observações Betim (Muito Alta integração)

Grande integração com o Pólo. Dispõe de grande parque industrial, capitaneado pela FIAT. Tem grande arrecadação e possui boa infra-estrutura - ainda que não seja distribuída igualmente por todo o município. Há recursos internacionais de financiamento de infraestrutura urbana. No entanto não há uma política habitacional, nem dados municipais sobre qual é o déficit habitacional. Há grandes áreas de habitação insalubre

Confins (Alta integração)

Com pouco mais de cinco mil habitantes, dispõe de pouca estrutura urbana e de planejamento, com corpo técnico e legislação defasada ou insuficiente. Não dispõe de nenhum tipo de política habitacional e a única ação dentre as áreas pesquisadas foi a criação da rede de esgoto. Possui baixa arrecadação e muitas condicionantes de crescimento pois seu território se localiza numa área de preservação ambiental.

Contagem (Muito Alta integração)

Município que possui maior ligação com Belo Horizonte ( e também a mais antiga). Possui grande parque industrial. Além de Belo Horizonte, tem ligação forte com Betim com o qual tem tentado desenvolver políticas conjuntas de preservação de mananciais. O município tem tentado reestruturar o planejamento a partir do novo plano diretor, aprovado no final de 2006. Já possuía legislação urbanística e alguns programas de habitação social.

Santa Luzia (Muito Alta integração)

A cidade dispõe de um parque industrial pequeno e grande integração na RMBH. O município possui já há algum tempo leis urbanísticas e um plano diretor aprovado em 1992 e em processo de revisão, mas parece passar ainda por um processo de ocupação irregular intenso, principalmente no trecho limítrofe a Belo Horizonte. Há tentativa da prefeitura de reverter o quadro de déficit habitacional, com programas que contam com o apoio e financiamento do governo federal.

Ibirité (Muito Alta integração)

A cidade parece estar passando por uma transformação e reestruturação, com grande interesse em aumentar sua integração e sua importância na RMBH. Atualmente se prepara para a instalação do Pólo Acrílico, da Petrobrás, na divisa com Betim. É esperado grande retorno financeiro e crescimento da cidade. Há uma proposta de ação conjunta com os municípios de Betim, Contagem e Nova Lima que visa qualificação de mão-de-obra para suprir a demanda do complexo Acrílico. O projeto está sendo desenvolvido em parceria entre as quatro cidades e buscando verbas federais.

Lagoa Santa (Média integração)

A Cidade não dispõe de grandes iniciativas em nenhuma área. Não foram citados grandes problemas ou dificuldades no município. Há uma preocupação com a poluição da lagoa, mas que não gerou nenhuma iniciativa prática ainda. Não há política habitacional.

Nova Lima (Média integração)

Município com grande heterogeneidade social, apresenta áreas segregadas de alta renda (loteamentos fechados) e outras onde se concentram os imigrantes pobres que chegaram na última década ao município. Parece ser um dos municípios mais estruturados da RMBH. Das cidades visitadas, é a única que possui um plano de habitação, com o levantamento da situação habitacional e propostas. De acordo com o estudo do Observatório das Metrópoles é de média integração, mas faz parte do vetor de crescimento do “eixo sul” de Belo Horizonte, sendo que em certas áreas as duas cidades estão totalmente conurbadas.

Raposos (Média integração)

Município pequeno e fortemente ligado a mineração. Segundo entrevista realizada, quase todo seu território pertence a uma única empresa mineradora, que também é a maior empregadora. Com a decadência da extração mineral, a população teve sua renda bastante reduzida, já que muitos foram demitidos. Há uma região da cidade em que a maioria das pessoas trabalha ou estuda em Belo Horizonte ou Nova Lima. O Plano Diretor visa a criação de Legislação urbanística adequada e tenta fortalecer o turismo como atividade econômica principal.

Ribeirão das Neves (Muito Alta integração)

Um dos municípios que mais cresceu na região metropolitana, tem graves problemas de infra-estrutura. Segundo a Secretaria de Planejamento, grande parte das pessoas que moram em Ribeirão das Neves trabalha e faz suas compras em Belo Horizonte, o que prejudica o crescimento da economia do município. Configura-se como município-dormitório.

Sabará (Alta integração)

A cidade não possui muitas iniciativas nas áreas estudadas (planejamento, infraestrutura urbana e habitação de interesse social), a não ser obras de canalização realizadas há pouco tempo. A maior preocupação é com o patrimônio histórico. Não há políticas de habitação ou obras, e a legislação é incipiente.

Vespasiano (Muito Alta integração)

O município foi um dos que mais cresceu e tem graves problemas habitacionais e de infra-estrutura, além de baixa arrecadação. No plano diretor estão sendo contempladas questões de saneamento e habitação. A cidade dispõe de vários financiamentos, inclusive para realização do Plano Diretor. É uma das incentivadoras do COM-10, consórcio que abrange outros nove municípios da bacia do Córrego da Mata, e que busca a solução conjunta dos problemas principalmente os de infra-estrutura.

153

Foram visitados os municípios de Betim, Confins, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova Lima, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano.

154 Os dados apresentados referem-se exclusivamente ao que foi coletado nas visitas realizadas. Pode haver diferenças entre

o que foi citado e o que de fato existe ( de maneira geral percebeu-se que as informações variavam de acordo com o entrevistado e seu conhecimento e disponibilidade, como será comentado a seguir).

105

De modo geral, observou-se que os municípios mais populosos tinham maior ligação com o

pólo e que este era o maior concentrador de população. Além disso, o pólo também concentrava

grande parte das atividades econômicas e os municípios menos integrados à dinâmica metropolitana

possuem pior condição social.

Em Belo Horizonte foi observada certa dispersão das atividades, o que contribui para

aumentar os fluxos dentro do aglomerado o que significou para algumas cidades mais rendimentos

advindos das empresas instaladas em seu território. De maneira geral, percebeu-se também que os

municípios que compõem a RMBH têm condição social boa, mas que menos de 50% da população

total reside em municípios socialmente muito bons155. Se, no entanto, para essa análise, excluirmos o

pólo, perceberemos uma grande mudança nesse perfil, já que Belo Horizonte concentra cerca de

metade da população total da RMBH.

Das entrevistas realizadas, algumas características são recorrentes. A primeira é que os

municípios não vêem a gestão compartilhada como uma alternativa viável para a solução de seus

problemas. O único exemplo citado nos municípios visitados foi o do COM-10 (Consórcio dos

municípios do Ribeirão da Mata), o qual tem proporcionado discussões conjuntas sobre

problemas/soluções de seus integrantes, levando-se em conta as influências geradas por cada um no

conjunto através do Ribeirão da Mata. Uma hipótese a ser levantada é de que os municípios não

dispõem, na maioria das vezes, de infra-estrutura, recursos e corpo técnico suficiente para gerir

sequer os problemas locais. Dessa maneira, as parcerias quando existem geralmente se destinam a

suprir a carência de um serviço ou de infra-estrutura do município (atendimento médico, destinação

do lixo e até equipamentos156). Salvo raras exceções, as relações tem se mantido, dessa forma,

como prestação de “favores” e não como parceria.

Vale aqui esclarecer um pouco mais sobre a falta de estrutura técnica dos municípios. A

inexistência de legislação urbanística não é em si um problema, já que a maioria dos municípios

dispõem de algum tipo de lei de regulação urbana. O fato de ela ser ultrapassada também não foi um

problema levantado nas entrevistas, ainda mais no período em que foram realizadas as visitas157. O

primeiro problema levantado foi a falta de fiscalização efetiva. As prefeituras não dispõem sempre de

um corpo de fiscalização suficiente e eficiente, fazendo com que os problemas se acumulem e torne-

se de solução mais difícil. Caso recorrente são as ocupações irregulares que existem em todos os

municípios da RMBH: as prefeituras não conseguem conter esse tipo de ocupação que depois de

consolidadas gerarão uma série de outros problemas e demandas para o próprio município. A falta de

fiscalização é muitas vezes reflexo de outros problemas também observados: a falta de secretarias ou

órgãos essenciais e a falta de técnicos especializados. Das três secretarias pesquisadas (Obras,

155 Observatório das Metrópoles, 2004.

156 Caso interessante, citado durante a entrevista em Raposos: O município lutou para participar do circuito “estrada real”. Quando foi aceito recebeu os totens de marcação do circuito, mas não dispunha do maquinário necessário para transportar e instala-los. A solução encontrada foi entrar em contato com a prefeitura de Nova Lima, que disponibilizou um caminhão para transporte e um trator para a instalação dos totens.

157 As visitas foram realizadas durante o ano de 2006 e início do ano de 2007, quando as cidades das RMs de todo o Brasil, por força do Estatuto das cidades. deveriam revisar ou implementar seus planos diretores. Dessa maneira, a legislação dos municípios, se antiga, estava sendo revisada.

106

Habitação e Meio-ambiente) apenas a secretaria de obras está presente em todos os municípios

visitados. A secretaria de meio ambiente existe na maioria dos municípios, e a de habitação não

existe em quase nenhum158. Além disso, os cargos de secretários não parecem seguir critérios

exclusivamente técnicos159 ou não tem respaldo de uma equipe técnica, o que dificulta a

implementação de ações que de fato contribuam para a melhoria das condições das cidades ou

mesmo a obtenção de recursos e financiamentos. Por várias vezes foi citada a perda de recursos por

a prefeitura não ter tido capacidade técnica para apresentar os projetos requeridos160.

Por fim, outra dificuldade recorrente foi a pequena participação popular no processo de

governança. Um bom parâmetro seria identificar a participação da população no processo de

elaboração do Plano Diretor, mas essa estratégia se mostrou insuficiente já que é exigência do

Estatuto da Cidade a participação popular na elaboração do Plano. Através das entrevistas pode se

perceber maior empenho de algumas administrações em inserir a população na confecção do PD; no

entanto esse critério é também bastante limitado e não fornece dados concretos de comparação, pois

não foi possível verificar todos os processos de elaboração dos planos diretores. Partiu-se então para

a verificação dos conselhos que existiam no município, pois eles são umas das principais formas de

representação popular frente às administrações. Como nas leis municipais existem vários conselhos,

mas os que realmente estão ativos e funcionam são poucos, usamos como comparação o número

citado em entrevista161. A amplitude encontrada foi bastante significativa, variando de um (mínimo) a

oito conselhos (máximo). No entanto, esse dado representa apenas o potencial de participação da

população e não que ela exista efetivamente: como foi citado algumas vezes a população não se

interessa ou mesmo nem tem conhecimento do que são os conselhos, abrindo espaço para

participações direcionadas e partidárias, que não representam efetivamente a população. As

reivindicações, quando feitas, se dirigem aos vereadores ou mesmo ao prefeito (ainda que através de

seus secretários).

De maneira geral, percebemos que nos municípios visitados existe pouca estrutura

administrativa, capaz de suprir a contento as necessidades dos municípios e da população de uma

forma geral. Por outro lado, a população não consegue se organizar e participar do processo de

gestão, defendendo seus interesses. De maneira um pouco mais abrangente, o mesmo processo

ocorre em nível metropolitano, que não possui diretrizes claramente definidas, ficando cada um dos

municípios a cargo de todos os problemas gerados, sem uma diretriz comum.

Não obstante, a partir de 2004 tem sido gestado um novo modelo de gestão metropolitana em

Minas Gerais, o qual, no entanto, não esta ainda totalmente formalizado162. A legislação que

promulgou o novo modelo, ainda não completamente regulamentada, visa a garantir a participação

158 Secretaria de obras (12); Secretaria de habitação (03); Secretaria de Meio-ambiente (10). Total de municípios visitados: 12. 159 Através da análise de organogramas fornecidos pelas prefeituras.

160 Apesar de não ter sido mensurado, foi um fato recorrente o desconhecimento das administrações municipais das possibilidades de financiamento e recursos. Esse fato foi confirmado na entrevista realizada na SEDRU.

161 Apesar de não constituir fonte de informação absolutamente confiável, dado que o grau de conhecimento dos entrevistados sobre a governança municipal é variável, acreditamos que esse poderia ser um indicador preliminar das possibilidades de inserção da população na gestão municipal.

162 Entrevista concedida pela Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana - SEDRU.

107

efetiva dos municípios através de uma assembléia que tenha a participação do Estado, dos

municípios e da sociedade civil, prevendo a criação de um conselho, de uma agencia de

desenvolvimento e um fundo metropolitano. Se de fato ocorrer a sua criação, será um grande avanço

na retomada de um planejamento metropolitano efetivo, há muito deixado de lado.

5.5.4. Aparato institucional da RMBH Durante o período militar, como vimos, as políticas metropolitanas foram marcadas pelo

autoritarismo e pela centralização. Com o fim do regime militar, volta à cena o “poder local” e os

municípios são elementos fundamentais na estruturação urbana. Coube aos estados a definição das

regiões metropolitanas. Em Minas Gerais, foram mantidos os mesmo municípios já definidos em

1973, sendo que novos municípios foram incorporados mediante pedido feito junto a Assembléia

Legislativa. O PLAMBEL, que desde o inicio foi o responsável pela gestão da RMBH perdeu força

gradativamente desde fins dos anos 1980 ate ser extinto em 1996. No inicio da década de 1990 foi

criada a AMBEL, que reunia todos os municípios da RMBH numa assembléia onde todos os

participantes tinham direito a voto, independente de seu grau de integração ou importância dentro da

RMBH . Essa estrutura não obteve grande sucesso, pois municípios que tinham grande influência na

região metropolitana não se sentiam devidamente representados. Além disso, o Governo Estadual

que participava da assembléia, sendo inclusive um dos principais financiadores, também sentiu seus

interesses pouco representados163.

Frente a isso, tem sido tentado um novo modelo de gestão onde participem Governo

Estadual, municípios e sociedade civil. O novo modelo parte da idéia de garantir que todos tenham

seus interesses representados, de forma condizente com a situação da RMBH164. Para isso será

criada uma Agência de desenvolvimento metropolitano, uma assembléia metropolitana, um conselho

metropolitano e um Fundo de desenvolvimento. 1) A agência será o órgão técnico, responsável pela

elaboração ou contratação de estratégias de planejamento e Gestão da RMBH. 2). A assembléia

metropolitana será o órgão de representação dos municípios da RMBH, com representação de todos

os municípios. A ela não caberá decisões cotidianas sobre a RMBH, que ficarão a cargo do conselho.

No entanto, ela terá poder de veto das decisões ou poderá propor a inclusão de outros itens na pauta

sob um quorum mínimo de dois terços do total de participantes. 3) O conselho Metropolitano será

formado por representantes dos municípios, da sociedade civil e do Governo Estadual. A ele caberá

as decisões cotidianas sobre a RMBH, as ações que deverão ser tomadas, a contratação de Planos

etc. Todas as medidas poderão ser objeto de veto pela assembléia metropolitana, como dito. Por fim,

4) O Fundo Metropolitano será um fundo único que financiará as ações definidas pelo conselho.

Propõe-se que o Governo Estadual seja o seu principal financiador, mas ele poderá receber recursos

dos municípios, do governo federal ou de qualquer outro agente de financiamento.

163 Dados Colhidos em Entrevista a SEDRU.

164 O novo modelo de gestão foi aprovado Pela assembléia Legislativa de Minas Gerais através da Emenda Constitucional N. 65, de 25/11/2004 e das Leis complementares 88 e 89 de 2006.

108

Apesar de todo empenho demonstrado algumas ações ainda geram questionamentos sobre a

forma de condução das políticas metropolitanas. O Plano Diretor Metropolitano ainda não tem sequer

data para ser elaborado, apesar de ter sido anunciado já há algum tempo. Os trabalhos parecem ter

sido interrompidos a partir de consulta feita aos municípios numa tentativa de sensibilização da

necessidade de gestão compartilhada165. A assessoria aos municípios parece não gerar grandes

resultados por depender de uma demanda vinda dos municípios, que na maioria das vezes não têm

conhecimento dessa possibilidade166. Outra ação citada foi o Plano de Desenvolvimento do Eixo

Norte, que identifica os projetos em curso, caracterizando e avaliando os investimentos e seus

impactos, além de definir ações estratégicas167. De qualquer maneira o plano não foi citado em

nenhuma das visitas realizadas aos municípios impactados168.

A montagem desse novo aparato tem sido vista com bastante otimismo dentro do Governo do

Estado, que conseguiu inclusive financiamento do Cities Alliance no valor de 500 milhões de

dólares169. Espera-se, que quando já em pleno funcionamento a Agência, o Conselho e a Assembléia

sejam capazes de gerir de forma democrática e participativa a RMBH, reduzindo as diferenças intra-

regionais e as desigualdades socioespaciais.

165

Segundo entrevista Na SEDRU, foram realizadas oficinas com os municípios sobre problemas e soluções de gestão compartilhada. Os trabalhos do Plano de Desenvolvimento Metropolitano foram suspensos e devem ser retomados pela Assembléia e Conselho Metropolitanos tão logo sejam criados.

166 Também em entrevista foi citado que a sub-secretaria prestou assessoria aos municípios na elaboração dos Planos

Diretores, mas poucos deles solicitaram ajuda.

167 Ainda assim, não estão presentes no Plano ações concretas em áreas como saúde, educação e habitação social.

168 No plano não foi citada a participação de nenhum dos municípios. Apenas empresas, em geral estatais, que atuam na

região foram consultadas.

169 O Cities Alliance é um organismo internacional que financia e apóia ações de combate a pobreza.

109

6. Política Habitacional na RMBH170

Entendendo a política habitacional como de importância singular na ação pública de

superação das desigualdades, conforme premissas da Constituição e do Estatuto da Cidade,

discutiremos o tema procurando desenhar propostas da dimensão da expansão urbana na metrópole

e nas suas áreas periféricas, avaliando as ações de planejamento a partir de intervenções do Poder

Público. Buscou-se verificar o potencial de planejamento dos municípios estudados frente à realidade

habitacional e analisar a possibilidade de integração entre eles.

Para tal, tomaram-se como ponto de partida as ações estabelecidas pelo Estatuto da Cidade

destinadas à habitação através dos Planos Diretores e tentou-se avaliar como elas passaram a ser

aplicadas nas cidades da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH), a partir de outubro de

2006, época em que a maioria deles foi aprovada. Para tanto, as diretrizes desses Planos,

consideradas prioritárias para a análise do presente estudo, concentraram-se nas Zonas Especiais de

Interesse Social (ZEIS), na implantação de novos loteamentos de interesse social e na efetivação da

regularização fundiária, passo importante para a garantia da propriedade urbana, uma das premissas

da Constituição Federal de 1988.

Para melhor atender os objetivos, foram elaborados dois trabalhos de campo: o primeiro

compreendeu todos os integrantes da RMBH171, no período de junho de 2006 a fevereiro de 2007. O

segundo, realizado no período de novembro de 2007 a abril de 2008, partiu da necessidade de

verificar o nível de influência de Belo Horizonte nos municípios limítrofes a essa cidade-pólo e nos

eixos norte e sul da RMBH, em intenso processo de desenvolvimento.

Aliás, esse novo fenômeno vem alterando a paisagem e o processo de desenvolvimento da

dinâmica da RMBH: o setor norte se expande rapidamente, após intervenções do Poder Público como

a construção da Linha Verde, que liga a capital ao aeroporto de Confins (a partir de 2005), parte da

rodovia MG-10, pela readequação e reativação desse aeroporto (a partir de 2006), pela implantação

do Anel de Contorno Norte da RMBH (Rodoanel) e pela criação do novo Centro Administrativo do

Estado de Minas Gerais (a partir de 2008), a ser localizado às margens dessa rodovia. Por outro lado,

a BR-040, que liga Belo Horizonte ao Rio de Janeiro, é a responsável pela expansão do vetor sul da

Região Metropolitana. Além disso, a demanda do mercado imobiliário vem provocando a implantação

de novos condomínios residenciais e de espaços que favorecem o lazer em áreas adjacentes às duas

rodovias. Isso implica mais loteamentos sem a devida regularização e o comprometimento da

paisagem e seus mananciais e dos espaços livres da região.

170 Texto elaborado a partir de estudos coordenados pela Profa. Maria Cristina Vilefort Teixeira, com a participação das bolsistas de iniciação científica Lucia Vieira Machado e Simone Silva Rosa. 171 Os 34 municípios que compõem a Região Metropolitana de Belo Horizonte são: Baldim, Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Caeté, Capim Branco, Confins, Contagem, Esmeraldas, Florestal, Ibirité, Igarapé, Itaguara, Itatiaiuçu, Jaboticatubas, Juatuba, Lagoa Santa, Mário Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia, São Joaquim de Bicas, São José da Lapa, Sarzedo, Taquaraçu de Minas e Vespasiano.

110

A dificuldade de acesso aos órgãos das administrações municipais de toda a região a ser

estudada e a nova expectativa de desenvolvimento dos dois setores específicos da área de estudo

levaram à alteração do universo apresentado inicialmente, que contemplava todos os trinta e quatro

municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte. Optou-se, então, por adotar inicialmente,

como área de estudo, os municípios que formavam o anel imediato ao núcleo da Região

Metropolitana, Belo Horizonte, que são: Ibirité, Betim, Contagem, Ribeirão das Neves, Vespasiano,

Santa Luzia, Sabará, Nova Lima e Brumadinho. Além deles, os municípios que sofreram a recente

influência do desenvolvimento do vetor norte foram de grande importância para a compreensão desse

fenômeno na área de estudo: Lagoa Santa, São José da Lapa, Pedro Leopoldo, Capim Branco,

Matozinhos, Confins, Jabuticatubas e Baldim. Os principais municípios da área de influência do vetor

sul foram Raposos e Rio Acima.

Figura 17

Mapa dos municípios analisados limítrofes a Belo Horizonte e dos vetores norte e sul da RMBH

Fonte: Belo Horizonte, 1996. Elaboração: Simone Silva Rosa, 2008.

A aplicação de medidas para a habitação permite verificar até que ponto as prefeituras vêm

cumprindo as diretrizes estabelecidas pelos Planos Diretores aprovados recentemente, para que

torne efetivo o direito do cidadão à cidade.

Também a estruturação das prefeituras com setores ou departamentos específicos para a

habitação e a sua integração com os municípios e o Poder Público estadual e federal podem

explicitar os caminhos do atendimento ao cidadão para garantir a ele o direito à propriedade urbana.

111

6.1. A RMBH e a questão habitacional

Ao ser implantada a Região Metropolitana de Belo Horizonte, as relações entre os seus

municípios, nos anos 1970, estreitaram-se através do processo de ocupação do solo metropolitano.

Muitas cidades tornaram-se interdependentes em função da carência ou da existência de serviços

demandados pelas populações que habitavam as áreas periféricas. Ao mesmo tempo, essa interação

se dava territorialmente pela conurbação, economicamente com as indústrias dependentes da infra-

estrutura de outros municípios que não aqueles que se encontravam implantadas, e

demograficamente com o movimento pendular resultante das relações de trabalho.

Aos poucos, Belo Horizonte se fortalecia como pólo econômico, político e cultural da região,

enquanto os demais municípios da RMBH apresentavam situações frágeis tanto política quanto

financeiramente. Monte-Mór e Paula (2004) afirmam que o crescimento demográfico concentrava-se

nas cidades vizinhas, em condições precárias, cuja população não tinha condições de morar na

capital, mas “buscava viver dela, trabalhando nela, socorrendo-se dela para os cuidados de saúde,

para a busca da sobrevivência” (MONTE-MÓR, PAULA, 2004, p.22). Para esses autores, a política do

núcleo da RMBH deveria ser desenvolvida no âmbito metropolitano e regional para responder aos

diversos tipos de demanda nas escalas espaciais.

O PLAMBEL172, por sua vez, embora tivesse sido criado para promover a integração entre os

componentes metropolitanos, só ganhou força no momento em que o Governo Federal impôs aos

órgãos metropolitanos a responsabilidade de repassar os recursos da União aos municípios e aos

órgãos setoriais, que àquela época eram completamente desarticulados. Mesmo assim, os estudos

elaborados por esse órgão prestaram grande contribuição para o entendimento dos fenômenos

ocorridos na RMBH.

Para amenizar as disparidades, foram elaboradas algumas obras de impacto metropolitano,

como a abertura das vias Norte e Urbana Leste-Oeste, e a construção dos sistemas de

abastecimento de água do rio das Velhas e da Vargem das Flores, que permitiram a integração

imediata dos municípios envolvidos com esses investimentos.

A implementação do sistema viário e de transportes foi importante para melhorar o trânsito da

capital e ampliar a articulação entre os municípios, uma vez que a concentração de atividades

específicas em lugares determinados acentuava a desigualdade dentro da região metropolitana.

Mesmo assim, ainda eram deficientes os investimentos em infra-estrutura fora das áreas centrais.

O vetor oeste da capital, desde a sua implantação, continuava sofrendo processos intensos

de ocupação dentro da região e, por essa razão, foi mais visível a metropolização nos municípios

adjacentes a ele. Betim e Contagem polarizaram o setor industrial, o que demandou maior número de

mão-de-obra e, consequentemente, de assentamentos para funcionários, tanto de classes médias

172 O Plano Metropolitano de Belo Horizonte (PLAMBEL) era uma autarquia estadual cuja função deveria prover apoio técnico, administrar, planejar e viabilizar a promoção dos serviços comuns aos municípios da RMBH.

112

como daqueles que habitavam áreas extremamente carentes. Como essas indústrias foram

implantadas em terrenos topograficamente privilegiados, as zonas residenciais passaram a se

localizar em periferias nas proximidades ou em áreas de relevo acidentado. Esse tipo de ocupação

aumentava nas estatísticas a deficiência em infra-estrutura e a falta de acesso aos serviços urbanos.

Mesmo assim, a maior concentração de empregos se adensou por um longo período na área central

da região metropolitana, em especial no eixo Contagem- Betim, ampliando a tendência de

crescimento para este setor metropolitano.

Dentro do pólo metropolitano, o vetor sul sobressaiu sobre os demais, com atendimento

privilegiado de serviços de infra-estrutura urbanos, tais como abastecimento de água, rede de esgoto,

serviço de coleta de lixo. Os terrenos locais, com alta declividade e grande potencialidade ambiental,

apresentavam baixa densidade populacional, pois a maioria deles pertencia a empresas mineradoras

que exploravam o solo. A beleza cênica, aliada ao clima ameno conseqüente da altitude, induziu a

implantação de inúmeros loteamentos, com sérios riscos para a preservação da paisagem e dos

mananciais.

O vetor norte de Belo Horizonte se destacou pela intensa ocupação de Venda Nova e da sua

expansão até Justinópolis (distrito de Ribeirão das Neves), que aos poucos se aproximou de

Vespasiano e Santa Luzia, sistematizando a relação de trabalho com o núcleo regional. Pelo fato de

ter o processo de ocupação tardio, de disponibilizar terrenos baratos, desprivilegiados de infra-

estrutura urbana e de investimentos sociais, distantes da área central, esse setor metropolitano não

só se expôs às ações do mercado imobiliário como também foi utilizado para programas habitacionais

implantados pelo Poder Público. A recente retomada do norte metropolitano como vetor de expansão

urbana com as citadas intervenções na Linha Verde, no aeroporto de Confins, com a criação do

Rodoanel e com a construção do Centro Administrativo do Estado deverá possibilitar a desejada

integração entre os municípios ali situados.

O vetor leste da RMBH teve pouca expressão na constituição da região metropolitana, pois os

municípios ali situados, embora participassem da mais antiga relação com a história da região e

mantivessem em seu território consolidados empreendimentos, passaram por estagnação significativa

ao longo do seu desenvolvimento. Nesse setor é cada vez mais visível a diferença da relação centro-

periferia.

Após a municipalização da política urbana, a Constituição do Estado de Minas Gerais, em

1989, também concedeu maior autonomia aos municípios e, simultaneamente, introduziu a

reestruturação espacial e da gestão dos municípios da RMBH. Na tentativa de reduzir as

desigualdades regionais, estabeleceu, no Artigo 41, a integração do planejamento e da organização

das funções públicas de interesse comum através de processos integrados de desenvolvimento, que

envolveriam projetos regionais e setoriais (MINAS GERAIS, 1989).

Buscando atender esses princípios, foi criada a Assembléia Metropolitana (AMBEL) que

propunha a elaboração do Plano Diretor Metropolitano. A formação de parcerias facultou aos

113

municípios a possibilidade de estabelecer associações internas. Mesmo assim, a criação de

consórcios e convênios, que são instrumentos jurídicos que permitem a cooperação entre

municipalidades, destas com outras esferas de governo ou com particulares, só foi impulsionada a

partir de 1990. No entanto, a integração dos municípios nas ações metropolitanas não avançou mais

devido à exacerbação da municipalização e à individualização das ações locais.

Quanto à produção de moradias, esta ocorreu na RMBH principalmente através do setor

privado, que respondeu pelo atendimento de grande parte do mercado formal, concentrando sua

oferta no atendimento às classes de maior renda, buscando financiamento junto ao Sistema

Financeiro da Habitação (SFH). Segundo diagnóstico do PLAMBEL (1993), ampla parcela da

população ficou excluída do acesso à moradia produzida e distribuída pelo mercado formal, porque a

habitação era um bem de alto custo, que continuamente se elevava pela retenção especulativa dos

terrenos e pelo constante crescimento da demanda em função da expansão demográfica.

O fechamento do Banco Nacional de Habitação (BNH), o órgão responsável pela provisão de

moradia popular, gerou sérias conseqüências na ocupação do solo dos principais centros urbanos.

Belo Horizonte não se excluiu desse contexto: justificado pela falta de acesso à moradia formal, o

cidadão de baixa renda tornou a favela uma opção imediata, pois ela atendia precariamente seus

usuários e se localizava em áreas centrais, nos morros ocupados ilegalmente. Em 1981, as favelas

abrigavam 11% da população da região metropolitana.

Programas referentes à implantação de habitações populares na região destacaram a ação

de várias cooperativas, dentre elas a Companhia de Habitação (COHAB-MG). Segundo o PLAMBEL,

sua atuação se concentrou no vetor norte de expansão do aglomerado metropolitano, ao passo que o

Instituto de Orientação às Cooperativas Habitacionais (INOCOOP) atuou no setor industrial a oeste.

O acesso à moradia é ainda um grande desafio para a população de baixa renda, exigindo a

implementação de políticas de geração de emprego e renda e da estruturação do espaço.

Em Ribeirão das Neves, novos loteamentos populares foram implantados e ocupados

rapidamente, apesar da inexistência de infra-estrutura urbana básica. O preço baixo dos terrenos

mais afastados das áreas centrais elevou a taxa de crescimento demográfico. Sousa (2008) afirma

que a concentração do lançamento de novos loteamentos nesse município deveu-se também aos

empecilhos que os agentes imobiliários estavam encontrando para atuar em outros municípios da

Região Metropolitana.

Quanto à questão habitacional nos anos 1990, Costa (2003) aponta a diminuição da produção

de loteamentos populares, porém “em periferias cada vez mais distantes: os espaços já parcelados

são crescentemente edificados e adensados, na maioria das vezes reproduzindo a baixa qualidade

da urbanização e da habitação típica de ocupações precárias das áreas mais centrais“ (COSTA,

2003, p.157). Esta autora aponta também para a tendência recente do surgimento de loteamentos

voltados às classes mais abastadas, especialmente na porção sul da RMBH. Nova Lima é o grande

114

destaque nesse caso, embora os municípios de Rio Acima e Brumadinho também apresentem

inúmeros empreendimentos desse tipo. A intensificação desse processo caracteriza a auto-

segregação da elite metropolitana, que se aliena da vida urbana para viver em áreas afastadas em

busca da segurança, do bucolismo e do conforto dos condomínios fechados.173

Segundo Caldeira (2000), essa situação se agrava quando a reprodução das periferias ainda

não tem perspectivas de finalização, pois ela pode aumentar ainda mais a desigualdade entre os

grupos sociais, apresentando como conseqüência a supervalorização do solo e a permanente

verticalização das áreas centrais, a mobilidade espacial da classe menos favorecida, a proliferação de

loteamentos irregulares e a periferização das favelas.

Infelizmente, muito pouco esforço tem sido feito pelo Poder Público nesse sentido. A

integração entre os municípios poderia ser o ponto de partida para tal solução, a partir de um

planejamento integrado e setorial.

6.2. Plano Diretor e Habitação

Segundo o Estatuto da Cidade, uma das principais metas do Plano Diretor Participativo é

garantir para todos os cidadãos o direito à moradia e aos serviços urbanos. Sob esse aspecto, tal

instrumento estabelece diretrizes não só para o controle do uso do solo como também introduz o

desenvolvimento sustentável das cidades, visto que estão assegurados espaços adequados para a

provisão de moradia para a população de baixa renda, condições atraentes de trabalho e de

crescimento urbano equilibrado.

Além do mais, esse instrumento indica diretrizes para a prática de uma gestão que modifique

o nível da qualidade de vida urbana para todos, considerando, ainda, a necessidade de planejamento

do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas

do município, corrigindo distorções do crescimento urbano e seus efeitos sobre o meio ambiente.

Nesse sentido, segundo Teixeira (2004), o Plano Diretor abrange estudos numa abordagem

holística, que observa usos diferenciados do espaço e democratiza as oportunidades para todos os

seus moradores, tanto no núcleo urbano quanto na área rural. Para tal, devem ser elaborados

diagnósticos técnicos e comunitários que, se confrontados e avaliados em audiências públicas com a

participação da população e de representantes de órgãos atuantes em cada local, poderão minimizar

os efeitos da desigualdade em nossas cidades.

Com a municipalização da política urbana, o acesso à moradia tornou-se mais explícito, em

virtude do atendimento às características físicas e sociais locais. Na realidade, a partir do momento

em que coube ao município a função específica da solução habitacional, isso implicou a possibilidade

173 Trabalhos de ANDRADE (2006), CALDEIRA (2000), SOUZA (2005) tratam da questão.

115

de relação e interação com órgãos nas esferas estadual e federal para que questões de ordem

habitacional fossem sanadas conjuntamente.

No que diz respeito à questão habitacional, cabe observar que a gestão local é o nível de

governo que pode permitir maior integração entre as políticas habitacionais e as ações de controle do

uso e da ocupação do solo e, baseada na realidade do lugar, tem chances de atender mais

imediatamente às necessidades e às especificidades do lugar.

O Plano Diretor trata ainda a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por

população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e

ocupação do solo e da edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as

normas ambientais vigentes. As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são importantes

instrumentos que devem atender estas diretrizes e dão suporte aos processos de regularização

fundiária174.

Outro aspecto integrante dessa lei que se relaciona com a habitação é a necessidade de

envolvimento em programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais,

provendo os núcleos com equipamentos urbanos, infra-estrutura e saneamento básico, instituindo

diretrizes para o desenvolvimento urbano como um todo.

É inegável que a habitação ganhou amplitude no seu conceito, pois ela não se limita apenas

à edificação, mas também é definida como função social básica, incorporada ao direito à terra urbana,

ao saneamento ambiental, à infra-estrutura, ao transporte, e aos serviços públicos, além ter de

considerar a proximidade a locais de trabalho. Esse é outro ganho relativo ao novo encaminhamento

político estabelecido pelo Estatuto da Cidade.

Pelo fato de contemplar uma amplitude de ações, é de se esperar que ocorram dificuldades

para a difusão na sociedade de uma consciência crítica às mudanças em curso no sistema de gestão

da cidade, como afirma Ribeiro (2003). Para esse autor, em muitos casos é possível perceber a

aprovação das iniciativas de entrega dos serviços públicos ao grande capital com promessas de

maior eficiência do mercado para universalização dos serviços, o que resulta no reforço do clássico

poder urbano corporativo.

Essas dificuldades também foram abordadas por Cardoso e Ribeiro (2000) ao refletirem

sobre a eficiência atribuída à municipalização e ao observarem a experiência brasileira, em que os

piores resultados ocorreram nos locais onde as carências se mostravam mais acentuadas,

ressaltando as disparidades regionais que sempre marcaram o país.

6.3. Os planos diretores da RMBH

174 As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são destinadas à produção e à manutenção da habitação de interesse social. Elas favorecem a implantação de população de baixa renda em determinadas áreas da cidade, incorporando favelas, assentamentos urbanos populares, loteamentos irregulares e cortiços à cidade legal. As ZEIS podem ser classificadas conforme as características de uso e ocupação urbana, tais sejam: ZEIS 1- terrenos públicos ou particulares ocupados por favelas; ZEIS 2- loteamentos irregulares passíveis de regularização e ZEIS 3- terrenos não edificados ou subutilizados necessários à implantação de programas habitacionais de interesse social.

116

Para entender a aplicação das diretrizes indicadas no Estatuto da Cidade, foi feito o

levantamento dos Planos Diretores em cada localidade, visando questões sobre a habitação.

Comparativamente foram analisadas as ações realizadas em cada município e, com isso, pôde-se

avaliar o cumprimento das normas na realidade.

Os Planos Diretores dos municípios da RMBH foram elaborados e aprovados até 2007,

exceto o de Pedro Leopoldo, cujo Plano está em processo de aprovação na Câmara Municipal e o de

Baldim, cuja prefeitura não cumpriu as determinações do Estatuto da Cidade. Em todos os

municípios, esses instrumentos determinam diretrizes para as ZEIS, propõem incentivos à construção

de unidades habitacionais, indicam as condições da urbanização e da implantação de novos

loteamentos e moradias de interesse social e traçam perspectivas para a regularização urbanística e

fundiária. Além disso, é apresentado um panorama da presença dos Fundos Municipais e dos

Conselhos de Habitação, visto que este último indica a participação popular nas atividades prioritárias

a serem executadas.

O gráfico a seguir reúne as informações tratadas nos Planos Diretores dos municípios

limítrofes a Belo Horizonte e dos Vetores Norte e Sul da RMBH. Foram avaliados dezoito das vinte

cidades visitadas 175.

175 Os municípios considerados nesta análise são os que compõem o anel imediato a Belo Horizonte e os Vetores Norte e Sul. Foram feitas entrevistas junto aos órgãos responsáveis pela habitação e analisados todos os Planos Diretores. Somente Baldim e Pedro Leopoldo não foram considerados, pois a primeira cidade não possui Plano Diretor e a segunda, até o fechamento da pesquisa, não havia aprovado a lei na Câmara Municipal. A dificuldade de acesso a vários municípios impediu que essa análise se estendesse por todo o território da RMBH.

117

Gráfico 1

INSTRUMENTOS DE HABITAÇÃO NOS PLANOS DIRETORES DE MUNICÍPIOS DA RMBH*

27,8%

11,1%

33,3%

94,4% 94,4%88,9%

77,8%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

100,0%

Plano M

unicipa

l de H

abita

ção

Conse

lho M

unicip

al de

Habit

ação

Fundo

Mun

icipal

de H

abita

ção

ZEIS

Constr

ução d

e unid

ades

Regula

rizaç

ão Fun

diária

Urbaniz

ação

de as

sentam

entos

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH, exceto Baldim e Pedro Leopoldo.

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Apenas nos Planos Diretores das cidades de Betim, Capim Branco, Contagem, Nova Lima e

Sabará constam informações sobre o Plano Municipal de Habitação, representando 27,8% do total.

Lagoa Santa e Sabará são os únicos municípios que contemplam a criação de Conselho

Municipal de Habitação. Além deles, os Planos Diretores de Brumadinho, Capim Branco, Confins e

Jaboticatubas citam a necessidade de criar o Fundo de Habitação, mas somente em Confins foi

previsto o prazo para sua efetivação.

A maioria dos Planos Diretores (94,4%) instituiu as Zonas Especiais de Interesse Social

(ZEIS). Entretanto, somente Betim, Contagem, Jaboticatubas, Lagoa Santa, Sabará e Santa Luzia as

subdividiram em diferentes tipos, de acordo com a ocupação das áreas de interesse social.

Grande parte dos Planos Diretores contemplou as diretrizes que visam promover programas

de habitação de interesse social. Foram previstas ações para a construção de moradias (94,4%),

regularização fundiária (88,9%) e urbanização de favelas (77,8%).

A aplicação de novos programas oriundos da União, com apoio do Ministério das Cidades,

tende a implementar as ações que beneficiam empreendimentos na habitação social.

118

6.4. A aplicação dos planos diretores na RMBH

O Estatuto da Cidade considera a habitação uma função social básica, incorporada ao direito

à terra urbana, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura, ao transporte, aos serviços públicos e à

proximidade do local de trabalho. De fato, esse conceito ganhou amplitude e, para que ele seja

aplicado satisfatoriamente na gestão dos municípios, as políticas setoriais e territoriais devem ser

conduzidas conjuntamente, sem que haja prejuízo das especificidades locais.

Para maior eficiência no atendimento ao Estatuto da Cidade, as prefeituras municipais têm

que contar com uma estruturação mínima que garanta desempenho institucional na gestão e no

atendimento das questões relativas à habitação social e ao uso e ocupação do solo. No caso das

regiões metropolitanas, essa condição demanda ainda ações conjuntas com discussões comuns para

permitir maior integração entre os municípios na articulação de um planejamento regional envolvido

com esses propósitos. A dificuldade se dá a partir da verificação das desigualdades entre os

componentes dessas regiões, onde os núcleos são mais estruturados e bem organizados, ao passo

que as periferias são carentes de infra-estrutura e de organização.

Nas entrevistas realizadas em cada município, procurou-se saber como as Prefeituras estão

estruturadas para atender a demanda habitacional, tanto institucionalmente como na aplicação de

programas destinados a esse fim. Em visitas aos órgãos responsáveis pela habitação procurou-se

identificar sua preparação em lidar com a questão, quais ações estão sendo executadas e se existe a

possibilidade de interação entre as localidades que compõem essa área da RMBH.

A análise dos dados ditados pelos Planos Diretores, comparada com a situação das

prefeituras até março de 2008, época do encerramento da coleta de dados, passa pelo envolvimento

do município e pelo nível de informação ali presente, como déficit habitacional, ações e/ou programas

destinados ao local, Conselhos e Fundos Municipais de Habitação. No que diz respeito às ZEIS e à

regularização fundiária, a dimensão socioterritorial ganha espaço no conhecimento de dados sobre a

urbanização de assentamentos, de municípios que possuem cadastro de favelas ou loteamentos

irregulares e de Áreas de Preservação Ambiental (APAs) ocupadas por assentamentos irregulares. A

avaliação municipal pode mostrar também como se dão as articulações interinstitucionais sobre essa

questão no território da RMBH.

No primeiro momento, essa análise se estendeu por todos os municípios da Região

Metropolitana, exceto para Belo Horizonte que, por ser o núcleo, apresenta características totalmente

diferenciadas dos demais. A coleta desses dados nem sempre pôde ser obtida através de visitas aos

locais, por impossibilidade de acesso às prefeituras. Os contatos telefônicos complementaram a

busca de informações nas demais localidades, de modo que elas se aproximassem ao máximo da

realidade. Assim, forma-se um quadro geral da habitação social em toda a RMBH.

119

Na seqüência, todos esses aspectos foram avaliados especificamente nos vinte municípios

que compõem o anel metropolitano imediato à capital mineira e aqueles compreendidos pelos

Vetores Norte e Sul da Região Metropolitana (ver FIG.17).

Cabe observar que aqueles compreendidos nessa parte da análise são considerados de

integração alta e muito alta com a cidade-pólo, de acordo com o projeto “Análise das Regiões

Metropolitanas no Brasil”.176

6.5. O tratamento da questão habitacional no âmbito das prefeituras

Para conhecer como a questão habitacional está sendo tratada nos vinte municípios em

análise da RMBH é necessário conhecer inicialmente a necessidade da construção de novas

moradias em cada um deles.177 O cálculo do déficit teve como base a Pesquisa Nacional por Amostra

de Domicílios (PNAD), do IBGE. Levaram-se em consideração dois componentes de análise: o “déficit

por reposição de estoque” que se refere às moradias precárias sem condições de habitabilidade e o

“déficit por incremento de estoque” que considera os domicílios localizados em áreas para fins não

residenciais e a coabitação familiar. O déficit foi feito para diversas faixas de renda familiar, mas

foram priorizadas as famílias com renda de até três salários mínimos. (FJP, 2005).

O déficit habitacional de Belo Horizonte é superior ao dos demais municípios da RMBH, fato

justificável pela centralização da oferta de geradores de empregos. Segundo a Fundação João

Pinheiro (2000), a demanda de novas moradias na capital mineira é de 53.201 unidades.

Com base nos resultados do déficit para a RMBH, foi elaborado um mapa para ser possível

visualizar onde se concentram as maiores demandas habitacionais (FIG. 18).

176 O projeto “Análise das Regiões Metropolitanas do Brasil” é desenvolvido pelo Observatório das Metrópoles a pedido do Ministério das Cidades e versa sobre a hierarquia dos municípios em cada região metropolitana brasileira através da determinação de graus de importância e os classifica de acordo com a integração na dinâmica da aglomeração metropolitana com a cidade-pólo. Essa classificação varia nos níveis de “muito baixa a muito alta” e deriva das comparações entre a diversidade de funções exercidas por cada cidade, que inclui, ente elas, o volume populacional e de atividades, fluxos e as ofertas de bens e serviços mais raros e avançados. Aqueles considerados com níveis significativos de integração ou que nos últimos anos se destacaram ou se mostraram promissores no cenário metropolitano belorizontino pelo desenvolvimento apresentado são: Betim (alto), Confins (médio), Contagem (muito alto), Ibirité (muito alto), Lagoa Santa (médio), Nova Lima (médio), Raposos (médio), Ribeirão das Neves (muito alto), Rio Acima (baixo), Sabará (alto), Santa Luzia (muito alto) e Vespasiano (muito alto). 177 O déficit habitacional foi realizado por pesquisa feita pelo Centro de Estatística e Informações da Fundação João Pinheiro (FJP), em 2000. O Ministério das Cidades, em convênio com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), contratou a instituição para desenvolver o estudo.

120

Tabela 12 Deficit habitacional absoluto dos municípios da RMBH

DÉFICIT HABITACIONAL BÁSICO

ABSOLUTO Município

Total urbana rural

Baldim 191 132 59

Belo Horizonte 53.201 53.201 0

Betim 7.195 7.007 188

Brumadinho 590 398 192

Caeté 1.089 871 218

Capim Branco 199 179 20

Confins 100 74 26

Contagem 12.443 12.367 76

Esmeraldas 1.056 836 220

Florestal 62 53 9

Ibirité 2.825 2.809 16

Igarapé 385 367 18

Itaguara 167 127 40

Jaboticatubas 250 159 91

Juatuba 345 343 2

Lagoa Santa 823 814 9

Mário Campos 174 144 30

Mateus Leme 418 394 24

Matozinhos 1.064 992 72

Nova Lima 1.449 1.436 13

Nova União 67 35 32

Pedro Leopoldo 1.601 1.329 272

Raposos 466 454 12

Ribeirão das Neves 6.049 6.039 10

Rio Acima 191 183 8

Rio Manso 81 74 7

Sabará 3.301 3.140 161

Santa Luzia 4.614 4.604 10

São Joaquim de Bicas 308 220 88

São José da Lapa 337 225 112

Sarzedo 460 401 59

Taquaraçu de Minas 65 20 45

Vespasiano 1.881 1.881 0

TOTAL 104.048 101.543 2.505Fonte: FJP, 2000.

121

Figura 18 Deficit Habitacional Absoluto na RMBH

Fonte: Fundação João Pinheiro, 2000. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Observa-se que a proximidade ao núcleo expressa maior volume de demanda habitacional,

como é o caso de Betim e Contagem, resultado da implantação de atividades industriais, que ao

ampliarem o contingente de trabalhadores, levam imediatamente ao processo de ocupação das áreas

livres próximas. Ibirité, Ribeirão das Neves e Sabará apresentam terrenos mais baratos, distantes das

áreas centrais e desprovidos de infra-estrutura e saneamento, o que atrai grande contingente da

classe baixa. Santa Luzia, por sua vez, durante a ocupação do seu território, teve em Justinópolis e

na implantação do seu distrito industrial a continuidade da polarização de crescimento nos vetores

norte e noroeste com processo acentuado de invasões dessa população.

O primeiro confronto entre os dados pôde ser notado nas referências ao déficit habitacional.

As diferenças de informação entre as prefeituras e a Fundação João Pinheiro (FJP) foram

significativas. Embora a proximidade ao local pudesse indicar maior possibilidade de confiabilidade

nos dados, adotaram-se as referências citadas pela FJP, por se tratar de fonte de pesquisa

constante.

122

6.6. A organização das prefeituras

Para o bom desempenho das diretrizes dos Planos Diretores na questão habitacional, as

prefeituras devem organizar instrumentalmente o seu quadro funcional e apresentar um órgão

destinado especificamente a essa função social. A criação dos Conselhos de Habitação vai garantir o

envolvimento da população. Além disso, quando se trata de regiões metropolitanas, as relações com

os municípios próximos torna-se fundamental para estabelecer parcerias que poderão solucionar

problemas comuns.

6.6.1. Os órgãos municipais responsáveis pela habitação

Na RMBH, as secretarias destinadas especificamente à habitação, surpreendentemente,

foram indicadas em apenas cinco prefeituras, o que corresponde a 12,1% dos 33 municípios

pesquisados: Belo Horizonte, Betim, Contagem, Nova Lima e Santa Luzia. Os quatro primeiros

desenvolvem programas habitacionais estruturados envolvendo construção de moradias, obras de

saneamento, regularização urbanística e fundiária, entre outros. Entretanto, em Santa Luzia, o

Departamento de Habitação está voltado somente para a construção de moradias, não envolvendo as

demais questões.

Em 51,5% do total, a Secretaria de Obras é a responsável pela habitação, seguida da

Secretaria de Planejamento (15,2%). Em 12,1%, a Secretaria de Ação/Assistência Social responde

pela questão e em 3%, a Secretaria de Comunicação.

Gráfico 2

(distribuição percentual)

123

Em quatro municípios, a Secretaria de Ação/Assistência Social atende às questões da

habitação juntamente com a Secretaria de Obras. As atribuições se complementam com ações

diferentes: a primeira se responsabiliza por cadastramento de famílias interessadas em programas

habitacionais, enquanto a segunda constrói e recupera assentamentos de interesse social. Essa

atuação conjunta tem dado bons resultados, especialmente quando existe a vontade política e a boa

articulação entre os órgãos envolvidos.

Apenas um município não possui órgão que trata da habitação, que é Itatiaiuçu, a sudoeste

da RMBH. A inexistência de órgão específico para a provisão de habitação social é temporária, pois o

Ministério das Cidades vem incentivando a sua criação e os respectivos conselhos, para efetuar o

repasse de recursos.

Os municípios que compõem o anel imediato a Belo Horizonte e os Vetores Norte e Sul

apresentam situação semelhante àquela da RMBH. A capital e Betim, Contagem, Nova Lima e Santa

Luzia mostram as Secretarias de Habitação estruturadas, conforme o Quadro 2. Aliás, esses

municípios são os que melhor respondem às demandas dos Planos Diretores, no que tange à

execução de programas de interesse social, à urbanização de assentamentos e à regularização

fundiária.

124

Quadro 3 Órgãos responsáveis pela habitação em municípios da RMBH

Municípios Órgãos responsáveis pela

questão habitacional em municípios da RMBH*

Baldim Secretaria de Agricultura e Meio Ambiente

Belo Horizonte Secretaria Municipal Adjunta de Habitação Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte

Betim Superintendência Municipal de Habitação

Brumadinho Secretaria de Obras Secretaria de Administração

Capim Branco Departamento de Ação Social Departamento de Meio Ambiente

Confins Secretaria de Obras Contagem Secretaria Municipal Adjunta de Habitação

Ibirité Secretaria de Meio Ambiente Secretaria de Ação Social

Jaboticatubas

Secretaria de Obras Secretaria de Ação Social

Secretaria do Gabinete Secretaria de Agronomia

Lagoa Santa Secretaria de Obras

Matozinhos Secretaria de Obras Secretaria de Ação Social

Nova Lima Secretaria Municipal de Habitação Pedro Leopoldo Secretaria de Planejamento Raposos Secretaria de Obras Ribeirão das Neves Secretaria de Planejamento

Rio Acima Secretaria de Obras Secretaria de Ação Social

Sabará Secretaria de Planejamento Secretaria de Desenvolvimento Social

Santa Luzia Departamento de Habitação Diretoria de Urbanização

São José da Lapa Secretaria de Obras

Vespasiano Secretaria de Obras Secretaria de Governo

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes aos Vetores Norte e Sul da RMBH.

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Também no novo setor pesquisado, as Secretarias de Ação Social e de Obras mantêm a

parceria de cadastramento de famílias e de execução de programas, respectivamente, o mesmo

acontecendo com a atuação das de Ação Social e do Meio Ambiente.

Em Vespasiano, a Secretaria de Obras se responsabiliza pela aprovação de plantas e pelos

projetos dos imóveis regularizados. Os novos loteamentos são aprovados antecipadamente pelas

Secretarias do Governo e do Meio Ambiente. Cabe à primeira verificar se o empreendimento está de

acordo com as normas do Plano Diretor e à segunda sua aprovação no Conselho Municipal de Meio

Ambiente (CODEMA).

125

Fato curioso ocorre em Jaboticatubas, onde a habitação tem intervenção de quatro

secretarias: a de Ação Social, encarregada da seleção e do apoio psicológico a famílias inscritas em

programas de interesse social; a de Obras, que elabora os projetos e executa as obras; e a de

Agronomia, que trata dos assuntos relacionados à regularização fundiária. A Secretaria do Gabinete,

por sua vez, tem como função enviar propostas e pedidos de recursos aos governos Estadual e

Federal.

A descentralização das atividades referentes à habitação de interesse social como

cadastramento de famílias, elaboração de projetos, execução de obras e regularização fundiária

implica gastos desnecessários e aumento da burocracia. Esta condução administrativa está presente

com maior intensidade nos municípios mais próximos a Belo Horizonte em que as prefeituras estão

em condições precárias de atendimento. Esses órgãos ainda necessitam se reorganizar para agilizar

o atendimento imediato para a população de baixa renda e apresentar condições de aplicar os

demais instrumentos estabelecidos pelos Planos Diretores.

Em Belo Horizonte, a Secretaria Municipal Adjunta de Habitação (SMHAB) e a Companhia

Urbanizadora de Belo Horizonte (URBEL) são os órgãos responsáveis pela Habitação.

À primeira cabe a aprovação de novos projetos de interesse social no território da capital

mineira. Através da SMHAB, a prefeitura promove a oferta de moradias à população carente através

dos programas de Orçamento Participativo da Habitação, concentrados na Autogestão, na Gestão

Pública e no Programa de Arrendamento Residencial (PAR).

A segunda foi criada como órgão executor da Política Municipal de Habitação, e é de sua

competência atuar nas vilas e favelas ocupadas por população de baixa renda onde haja interesse

público em promover programas habitacionais. É também sua função beneficiar conjuntos

habitacionais implantados pela Prefeitura passíveis de regularização urbanística e fundiária. A

Companhia desenvolve nessas áreas diferentes programas que visam à incorporação desses

assentamentos à cidade formal, que são: Plano Global Específico (PGE), Regularização Fundiária,

Programa de Remoção e Reassentamento em Função de Risco ou Obras Públicas (PROAS),

Programa Estrutural em Área de Risco (PEAR), Orçamento Participativo (OP Vilas) e Vila Viva.

6.6.2. Conselho e Fundo Municipal de Habitação Uma das diretrizes do Plano Diretor faz alusão à criação do Conselho e do Fundo de

Habitação que devem ficar atentos à estrutura da composição, dos princípios, das diretrizes e das

atribuições para garantir a integração entre as políticas setoriais e proporcionar uma gestão

democrática, possibilitando a participação dos cidadãos. Na verdade, esse é o primeiro passo para a

conscientização do Poder Público municipal sobre as demandas sociais e para a participação popular

em projetos que buscam o interesse da comunidade. Ao mesmo tempo, os recursos federais só serão

acessíveis à municipalidade se as composições do Conselho e do Fundo Municipal já estiverem

consolidadas.

126

No caso da habitação, em uma perspectiva municipal, os Conselhos são responsáveis por

criar e coordenar a Política de Habitação de um município, definindo as estratégias a serem aplicadas

e os objetivos a serem alcançados.

Gráfico 3

Curiosamente, na Região Metropolitana, 84,8% dos municípios entrevistados ainda não

instituíram o Conselho de Habitação e 90,9% estão sem o Fundo de Habitação, conforme o GRAF. 3.

A inexistência deles, portanto, terá caráter temporário, visto que é interesse de todas as prefeituras

obterem os recursos disponibilizados pelo governo federal. A maioria das administrações alega que

não dispõe de funcionários para coordenar tais atividades.

Quanto aos municípios limítrofes a Belo Horizonte e aqueles dos Vetores Norte e Sul, embora

os percentuais tenham diminuído, ainda é significativa a relação dos vinte municípios pesquisados

nesse setor que não possuem Conselho e Fundo Municipal de Habitação (GRAF. 4).

127

Gráfico 4

CONSELHO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

25%

15%

60%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

Possuem Conselho deHabitação

Conselho de Habitação inativo Não possuem Conselho deHabitação

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Gráfico 5

FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

25% 25%

50%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Possuem Fundo de Habitação Fundo de Habitação inativo Não possuem Fundo deHabitação

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Apenas 25% possuem Conselho de Habitação em atividade, apesar de 15% de os municípios

consultados se manterem inativos.

Os municípios que mantêm o Fundo Municipal inativo chegam a 25%, e as causas são

devidas à revisão da lei que o institui. Metade dos municípios do novo estudo não possui Fundo

Municipal de Habitação. Pode-se prever que num futuro próximo novas ações possam surgir em

função dos investimentos federais vinculados a esses instrumentos.

128

A proximidade de Belo Horizonte não influenciou as ações determinadas pelos Planos

Diretores para os Conselhos e Fundos Municipais de Habitação. A estruturação interna das

prefeituras retarda o processo de implementação desses instrumentos, principalmente pela falta de

corpo técnico qualificado no setor.

6.7. Articulações interinstitucionais nos municípios da RMBH

As parcerias estabelecidas pelas prefeituras com outros municípios, com o Estado, com a

União e também com o setor privado, podem demonstrar os interesses comuns como saídas para o

problema habitacional.

No caso da RMBH, as maiores parcerias municipais são realizadas com o Estado (42,4%,

segundo o GRAF.6). Destes, a maioria concentra as atividades na Companhia de Habitação

(COHAB), seguida em menor índice pelo Serviço Voluntário de Assistência Social (SERVAS) e pela

Secretaria de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU), com programas de construção

de novos assentamentos.

Gráfico 6

Dos contratos com a União (24,2%), os órgãos que merecem destaque na habitação são a

Caixa Econômica Federal (CEF) e o Ministério das Cidades ou mesmo as parcerias com os dois. As

ações resultantes desses acordos beneficiam novos loteamentos e melhoramento de conjuntos.

Infelizmente, apenas dois municípios buscaram parceria intermunicipal neste aspecto:

Contagem e Belo Horizonte, para a regularização fundiária de assentamentos que se encontram na

divisa entre os dois. As despesas são custeadas pelas duas prefeituras. No entanto, Pedro Leopoldo

129

e Ribeirão das Neves têm efetivado diversas tentativas de regularizar um loteamento localizado entre

suas divisas. A intenção ainda não foi viabilizada por dificuldades de negociação entre as duas

prefeituras.

A maioria dos Planos Diretores prevê integração mais intensa entre as municipalidades,

havendo aí a possibilidade de ampliação do número de locais passíveis de intercâmbios. Espera-se

que num futuro próximo ela se realize, pois novas ações do governo federal em outros setores

possibilitam a integração intermunicipal.

Diferentemente do que acontece em toda a RMBH, nos municípios limítrofes a Belo Horizonte

e nos Vetores Norte e Sul, a maioria dos projetos parte da iniciativa da prefeitura com a União

(84,6%, conforme o GRAF.7). Isso é justificado pela intensa ação do governo federal envolvendo

principalmente o saneamento básico. Nesses municípios, a ação isolada das prefeituras leva à frente

53,8% da demanda de projetos para a habitação social, configurando o benefício da moradia popular.

Gráfico 7

INICIATIVAS E CONVÊNIOS PARA EXECUÇÃO DE PROGRAMAS HABITACIONAIS EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

53,8%

84,6%

46,2%

15,4%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

90,0%

Iniciativa da Prefeitura Prefeitura em convêniocom Gov. Federal

Prefeitura em convêniocom Gov. Estadual

Iniciativa Privada

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul

da RMBH, exceto Baldim, Brumadinho, Confins, Jaboticatubas, Lagoa Santa, Raposos e São José da Lapa. Não possuem programas habitacionais ou investimentos do PAC nessa área.

** Os municípios podem estabelecer mais de um tipo de parceria

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

As parcerias estaduais (46,2%) ocorrem nos municípios de Betim, Matozinhos, Nova Lima,

Ribeirão das Neves e Vespasiano. Este último foi o único a estabelecer uma parceria com a SEDRU,

para desenvolver um Plano de Regularização Fundiária no município. As cidades de Betim, Nova

Lima e Ribeirão das Neves possuem convênio com a COHAB para a construção de unidades

habitacionais. Para essa mesma finalidade, a Prefeitura de Matozinhos possui parceria com o

SERVAS178.

178 O Serviço Voluntário de Assistência Social - SERVAS tem como objetivo promover e executar ações sociais em Minas Gerais. Não cabe a ele promover ações relacionadas à habitação, mas no caso de Matozinhos, a parceria ocorreu em função

130

As ações desenvolvidas por iniciativas privadas (15,4%) foram constatadas somente nas

cidades de Sabará e Ibirité, onde empreendedores, em parceria com a CEF, construíram unidades

habitacionais.

Considerando o amplo conceito de habitação ditado pelos Planos Diretores, a União vem

aplicando recursos em infra-estrutura e saneamento básico através do Programa de Aceleração do

Crescimento (PAC). Nessa perspectiva, pode-se prever a tendência de ampliação de novos

convênios com o Governo Federal.

A maioria das prefeituras dos municípios da RMBH ainda não apresenta, no seu corpo

técnico, condições satisfatórias de atendimento às questões da habitação. A começar pelos órgãos

que tratam dessa função social, que estão vinculados a outros setores da administração e poucos

deles se dedicam especificamente à habitação. Os Conselhos e Fundos Municipais de Habitação, por

sua vez, não estão presentes em grande parte das prefeituras, impedindo a população de participar

do processo democrático de efetivação da propriedade urbana.

A falta de vontade política e a estrutura deficiente das prefeituras prejudicam ainda as

articulações interinstitucionais e intermunicipais, especialmente quando se trata de uma região

metropolitana, onde aspectos comuns deveriam ser discutidos e acordados.

6.8. As Zonas Especiais de Interesse Social

As Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) são importantes instrumentos que dão suporte

aos processos de regularização fundiária. Nos Planos Diretores, elas se destinam primordialmente à

produção e à manutenção da habitação de interesse social. Alguns passos para o bom andamento

desse processo partem dos programas e ações destinados à habitação social, passam pelo cadastro

de famílias interessadas em participar de tais programas e pela urbanização de assentamentos

precários.

Grande parte dos Planos Diretores instituiu as ZEIS. Entretanto, somente Betim, Contagem,

Jaboticatubas, Lagoa Santa, Sabará e Santa Luzia as trataram em diferentes tipos, de acordo com a

conformação da ocupação de determinada área.

6.8.1. Os programas e ações destinados à habitação de interesse social

Na RMBH, os programas e as ações voltados para a questão habitacional refletem as

peculiaridades locais e diferem no planejamento, nos objetivos, no financiamento e no perfil da

população atendida. Vários deles são solicitados simultaneamente, nas diversas esferas políticas.

de prejuízos em residências caudados pela chuva. A associação recebeu doações de materiais de construção dos quais foram repassados ao município.

131

Gráfico 8

As principais ações ainda estão voltadas para a construção de novas moradias (48,5%

conforme o GRAF.7), destinadas ao atendimento para o déficit habitacional, ao passo que 12,1%

dessas ações atendem reformas de edificações precárias. As ações emergenciais179 favorecem 9,1%

do total, embora algumas vezes elas sejam simultâneas aos programas de atendimento citados.

Outros programas atendidos pelas prefeituras são o reassentamento de famílias em áreas de risco e

as doações de lotes ou materiais de construção e a Bolsa/Moradia, programa de apoio federal.

Ainda é significativo o número de municípios que não oferecem qualquer tipo de assistência à

população: 36,4%, segundo o GRAF.7. Grande parte deles não apresenta qualquer projeto para

financiamento de novos assentamentos ou reforma dos já existentes junto aos órgãos de fomento por

não terem conhecimento na sua elaboração.

O Programa de Arrendamento Residencial (PAR), financiado pela CEF, não teve grande

presença nas prefeituras, porque a faixa de atendimento se eleva para usuários de 3 a 5 salários

mínimos, tornando-o restritivo. Mesmo assim, Betim, Contagem e Santa Luzia foram contemplados

com esse programa, pois eles são dos mais populosos municípios da RMBH e sua proximidade a

Belo Horizonte demanda novos conjuntos habitacionais.

179As ações emergenciais geralmente são realizadas quando ocorre no município algum acidente conseqüente de intempéries como inundações ou deslizamentos. Eventualmente, na ocorrência de verba ou quando outro fator gera essa necessidade, as ações são implementadas.

132

Nos vinte municípios próximos a Belo Horizonte (municípios limítrofes e dos Vetores Norte e

Sul), metade contempla programa ou ações para a habitação social. No quadro geral dos programas,

pode-se observar que somente a capital, Betim, Contagem e Nova Lima estão estruturadas

plenamente para executá-los.

Gráfico 9

PROGRAMAS OU AÇÕES NA ÁREA DE HABITAÇÃO EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

50% 50%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Possuem programas ou ações de habitação Não possuem programas ou ações dehabitação

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH.

** Não foram incluídas ações em função do PAC, por serem consideradas ações eventuais. Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

A União tem investido em obras de urbanização e saneamento em diversos assentamentos

precários, através do PAC. No total dos vinte municípios pesquisados, quinze180 foram contemplados

com esses recursos. A maioria dos benefícios atende o saneamento (100% da demanda), a

urbanização de assentamentos (60%), a construção de unidades para o reassentamento de famílias

(40%) e em menor incidência, a regularização fundiária. Rio Acima é a única cidade que não foi

contemplada com tais benefícios.

180 Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Capim Branco, Confins, Contagem, Ibirité, Jaboticatubas, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Raposos, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia e Vespasiano.

133

Gráfico 10

MUNICÍPIOS DA RMBH* CONTEMPLADOS COM RECURSOS DO PAC

75,0%

5,0%

20,0%

0,0%

10,0%

20,0%

30,0%

40,0%

50,0%

60,0%

70,0%

80,0%

Receberam recursos do PAC Não receberam recursos doPAC

Entrevistados não souberaminformar

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008 Autoria: Simone Silva Rosa, 2008

Gráfico 11

OBRAS REALIZADAS NOS MUNICÍPIOS DA RMBH* COM RECURSOS DO PAC

60,0%

40,0%

100,0%

26,6%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

120,0%

Urbanização deassentamentos

Construção deunidades para o

reassentamento defamílias

Obras deSaneamento

RegularizaçãoFundiária

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da

RMBH, exceto Baldim, Lagoa Santa, Matozinhos e São José da Lapa. ** Os municípios podem realizar mais de um tipo de obra

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Belo Horizonte, por sua vez, apresenta os seguintes programas, que atendem a população de

interesse social: Plano Global Específico (PGE), Orçamento Participativo de Vilas (OP Vilas),

Programa Estrutural em Áreas de Risco (PEAR), Programa de Remoção e Reassentamento em

Função de Risco ou Obras Públicas (PROAS), de Regularização Fundiária e o Vila Viva. Muitas

vezes esses programas são aplicados simultaneamente e utilizam verbas da Prefeitura e da União.

134

6.8.2. Cadastro de famílias interessadas em programas de habitação

As prefeituras de vinte dos 33 municípios analisados da RMBH possuem cadastro de famílias

interessadas em programas habitacionais, perfazendo um percentual de 60,6%. Desses, oito são

informatizados e nove ainda constam de fichas com controle manual, o que dificulta a visualização

aproximada da realidade do quadro deficitário local. Alguns estão desatualizados e a maioria recebe

constantes registros de atualização. O critério de apontamento também torna o seu controle

questionável, pois algumas prefeituras consideram o cadastro somente para programas

implementados, com o número de unidades habitacionais disponíveis para os mesmos, e não

abrangem o espectro total do município. Doze localidades (36,4%) não apresentam qualquer cadastro

ou registro de famílias que buscam atendimento nesse setor. Cabe lembrar que as Secretarias de

Ação e Assistência Social são as responsáveis pelos cadastramentos em grande parte desses locais.

Nos municípios mais próximos de Belo Horizonte (municípios limítrofes e dos Vetores Norte e

Sul), os dados referentes a 70% das famílias interessadas em participar de programas habitacionais

já se encontram cadastrados. Este fato se deve às freqüentes intervenções do Poder Público federal

e a movimentos sociais reivindicatórios.

Gráfico 12

CADASTRO DE FAMÍLIAS INTERESSADAS EM PARTICIPAR DE PROGRAMAS HABITACIONAIS EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

70%

30%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Possuem cadastro Não possuem cadastro

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

O cadastramento é o aspecto sobre a habitação social mais aplicado dentro das prefeituras.

Em 50% dos municípios ele já é informatizado, e em 15% daqueles localizados nessa nova área ele

ainda é elaborado manualmente. Apesar disso, em outros 35% não há sequer informação sobre a

sua existência (GRAF12).

135

Gráfico13

CADASTRO DE FAMÍLIAS INTERESSADAS EM PARTICIPAR DE PROGRAMAS HABITACIONAIS EM MUNICÍPIOS DA RMBH*

50%

15%

35%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Possuem cadastroinformatizado

Possuem cadastro manual Não possuem cadastro

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

Cabe observar que todo o processo de habitação de interesse social e da regularização

fundiária é iniciado com as famílias interessadas em participar dos programas habitacionais. Para se

ter conhecimento da demanda habitacional do município, além do déficit, deve-se considerar também

o cadastro de famílias interessadas em participar de tais programas. Atualmente, são quatorze181 os

municípios que o possuem. Dessa forma, as Prefeituras que possuírem esse cadastramento das

famílias e o levantamento das áreas passíveis de aplicação de programas habitacionais terão

instrumentos para executarem planos e programas de habitação. Os municípios na área determinada

pelo anel imediato ao núcleo e pelos Vetores Norte e Sul que possuem esses dois itens são: Belo

Horizonte, Confins, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Ribeirão das Neves e Rio Acima.

A existência desses levantamentos auxilia a atuação do Poder Executivo Municipal, todavia não se

pode concluir precipitadamente que isso implica a aplicação plena da política em discussão182.

Exemplos disso são Confins, Pedro Leopoldo, Ribeirão das Neves e Rio Acima, que não possuem

uma política estruturada de habitação, mas somente ações isoladas.

6.8.3. A urbanização de assentamentos

A urbanização de assentamentos precários garante maior nível de condições de

habitabilidade para aqueles loteamentos deficientes de infra-estrutura básica e de vias de acesso

adequadas, entre outros. Ela foi realizada em apenas seis dos 33 municípios da RMBH, o que

equivale a 18,2% do total, sendo que mais dois estão com seus planos de urbanização em fase de

desenvolvimento. Infelizmente, 66,7% das cidades ainda não foram contempladas com projetos

dessa natureza, embora haja previsão de maior articulação entre as prefeituras e o governo federal.

181 Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Capim Branco, Confins, Contagem, Jaboticatubas, Lagoa Santa, Matozinhos, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Ribeirão das Neves, Rio Acima e Santa Luzia. 182 Os dados relacionados ao déficit habitacional na presente pesquisa foram os considerados pela FJP.

136

Gráfico 14

Contagem é o único município que recebe financiamento da União para a realização de

obras; quatro contam somente com recursos das prefeituras e um deles não soube informar a

procedência das verbas vindas para o projeto.

Quanto aos municípios limítrofes a Belo Horizonte e dos Vetores Norte e Sul, a urbanização

de assentamentos precários ocorre em onze desses municípios183 e está em fase de

desenvolvimento em outros dois, que são Pedro Leopoldo e Vespasiano.

Gráfico 15

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008 Autoria: Simone Silva Rosa, 2008

As cidades de Belo Horizonte, Betim, Contagem, Ibirité, Ribeirão das Neves, Sabará e Santa

Luzia foram contempladas com recursos do PAC para a execução de obras de urbanização. Aliás,

essas ações da União renderam um salto na quantidade e na qualidade do atendimento às

localidades, especialmente nas propostas de infra-estrutura, de saneamento básico e na melhoria das

condições dos assentamentos precários nos municípios estudados nessa área. Como esses dados

foram apresentados posteriormente às informações relativas à RMBH, eles complementam o

acréscimo do número de localidades envolvidas nesse programa. Nas demais cidades, as prefeituras

realizam a urbanização com recursos próprios.

183 Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Contagem, Ibirité, Lagoa Santa, Nova Lima, Ribeirão das Neves, Sabará, Santa Luzia e São José da Lapa.

137

6.9. A regularização fundiária

Os programas de regularização fundiária muitas vezes vêm acompanhados de obras de

urbanização, do cadastramento de favelas e de loteamentos irregulares ou clandestinos184 e de

loteamentos implantados em áreas de preservação ambiental e do patrimônio. A regularização

fundiária deve estar vinculada às políticas sociais quando trata de projetos de melhoria urbana e deve

garantir a propriedade ao se referir à titulação.

Infelizmente, poucos foram os municípios que desenvolveram programas de regularização

fundiária (15,2%). Esses planos estão vinculados a obras de urbanização e outros 18,2% estão

envolvidos em programas de regularização de imóveis e de propriedade. Mais da metade (60,6%) dos

municípios da RMBH indica que ainda não foram propostos projetos para esse fim.

Gráfico 16

Quanto aos municípios limítrofes a Belo Horizonte e dos Vetores Norte e Sul, os programas

de regularização fundiária, ocorrem em oito185 municípios com o enfoque na urbanização de

assentamentos. No caso de Confins, Jaboticatubas e Lagoa Santa a regularização em andamento

está associada à organização de loteamentos irregulares ou clandestinos.

Gráfico 17

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

184 Esses são termos que tratam de diferentes situações: enquanto as ocupações ilegais, geralmente favelas, caracterizam-se pela desorganização ou mesmo inexistência de vias, os loteamentos irregulares ou clandestinos contam com malha viária organizada, muitas vezes com abastecimento de água e energia elétrica. Estes últimos não contam, no entanto, com registro legal diante dos Poderes Públicos locais. 185 Belo Horizonte, Betim, Confins, Contagem, Ibirité, Jaboticatubas, Lagoa Santa, Nova Lima

138

As prefeituras de Pedro Leopoldo, Santa Luzia e Vespasiano estão buscando recursos para a

elaboração de planos de regularização junto ao Governo Federal, sendo que a última cidade está

tentando também no Governo Estadual. Em Raposos, 98% dos proprietários de imóveis do município

não possuem escritura. Uma parceria recente com a iniciativa privada vai contribuir para que pessoas

tenham acesso à propriedade.

Figura 19

Mapa da regularização fundiária nos municípios limítrofes a Belo Horizonte e nos Vetores Norte e Sul da RMBH

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Elaboração: Simone Silva Rosa, 2008.

O mapa demonstra que predominantemente os municípios nos Vetores Norte e Sul, bem

como Contagem e Betim no setor oeste têm desenvolvido o processo de regularização fundiária mais

prontamente que os demais. Esse fato se justifica pela aplicação imediata das normas do Estatuto da

Cidade, nas quais as administrações locais já vinham trabalhando com essa questão anteriormente.

Jaboticatubas é um bom exemplo, pois ela iniciou formalmente esse processo a partir de 2005.

Outras vezes, cidades do vetor sul apresentam loteamentos que em grande parte eram propriedades

139

de empresas mineradoras e é interesse que se façam parcerias com o setor privado para solucionar

imediatamente a regularização fundiária.

6.9.1. Cadastro de favelas e loteamentos irregulares

A presença de favelas e loteamentos irregulares até nas cidades menos populosas é

inegável. As ações para torná-los acessíveis às cidades são precedidas de cadastramento para

verificação de dados reais. Na RMBH, 42,4% dos municípios apresentam cadastro de

favela/loteamentos irregulares. Muitos deles apontaram que a elaboração dos Planos Diretores exigia

o cadastramento no diagnóstico para subsidiar o posterior zoneamento da cidade .

Gráfico 18

Outros 42,4% ainda não apresentaram qualquer cadastramento, nem mesmo o de famílias

interessadas em programas de interesse social. Dois municípios estão em processo de elaboração

dos cadastros.

Interessante notar que dois outros afirmaram que não há qualquer tipo de ocupação precária

ou ilegal em seus territórios, fato que contradiz a realidade brasileira.

Nos municípios limítrofes à capital e nos Vetores Norte e Sul, somente Belo Horizonte,

Confins, Nova Lima, Pedro Leopoldo, Ribeirão das Neves e Rio Acima já efetuaram o cadastramento

de favelas e loteamentos irregulares. Por outro lado, 55% ainda não elaboraram os cadastros.

140

Gráfico 19

* Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH

Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008 Autoria: Simone Silva Rosa, 2008

Os que estão em processo de desenvolvimento são Contagem, Jaboticatubas e São José da

Lapa. Essa iniciativa procede como pré-requisito para as prefeituras apresentarem novos projetos

junto ao Ministério das Cidades. Portanto, pode-se prever que novos projetos de regularização

fundiária devem surgir como resultado de incentivo do governo federal.

6.9.2. As APAs ocupadas por invasão

O processo de regularização fundiária deve estar vinculado às políticas urbanas e sociais. O

caso do tratamento do território, um dos requisitos para a efetivação da regularização fundiária é a

verificação de invasão de habitações de baixa renda em Áreas de Preservação Ambiental (APA) e de

patrimônio. Em mais da metade das cidades da RMBH (57,6%), as APAs estão ocupadas

ilegalmente. Isso implica a necessidade de trabalho internamente integrado do órgão responsável

pela habitação com aquele destinado ao meio ambiente.

Gráfico 20

141

De um modo geral, as APAs são áreas extensas e englobam territorialmente vários

municípios, onde seria ideal a integração entre as municipalidades envolvidas para a resolução do

problema da ocupação simultânea.

Quanto aos municípios limítrofes a Belo Horizonte e dos Vetores Norte e Sul, apenas Capim

Branco, Ibirité e Rio Acima não indicaram invasões em APAs. A situação torna-se séria quando não

são apresentadas nesses locais rigorosas propostas preventivas de manutenção de importantes

espaços livres e sequer um projeto de regularização fundiária que atenda aos dois setores.

6.10. As prefeituras municipais

Os dados encontrados em cada município de toda a RMBH permitem constatar que onde há

boa estrutura administrativa para a questão habitacional que se encontra o maior número de aparatos

legais e a maior preparação para enfrentar o déficit e a inadequação de moradias. No âmbito da

RMBH, destacam-se os municípios de Nova Lima e Contagem. No primeiro, é visível o alto nível de

corpo técnico responsável pela busca de soluções para os problemas urbanos e habitacionais.

A Secretaria de Habitação de Nova Lima conduz com eficácia as questões da habitação de

interesse social e possui excelentes bases para a elaboração de uma política habitacional própria,

com medidas sólidas e condizentes com a sua realidade. A competência do corpo técnico dessa

secretaria também garante o acesso da população a recursos e a programas do Estado e da União.

O município também demonstrou preocupação com o futuro da questão em seu território, sendo um

dos poucos que possui Fundo Municipal de Habitação.

Contagem, apesar de não apresentar no seu quadro uma secretaria independente de

habitação, possui também boa estrutura e corpo técnico preparado para encontrar soluções para o

complexo e amplo problema habitacional da cidade. Este município destaca-se pela variedade de

programas habitacionais186 e por ser o único que estabeleceu parceria intermunicipal relacionada à

habitação social: na divisa do município com Belo Horizonte, os assentamentos precários existentes

estão sendo regularizados através de programa financiado pelas duas prefeituras.

Betim, importante localidade da RMBH próxima a Belo Horizonte, ainda necessita empenhar

ações nas questões habitacionais, embora seja um dos mais populosos e que apresentam maior

déficit na RMBH. A maior parte dos programas existentes é oriunda da iniciativa de outras esferas de

governo.

186 Construção de unidades (por iniciativa da Prefeitura ou e convênio com a CEF), Plano de Intervenção Integrada, Plano de Redução de Risco, Bolsa-Moradia.

142

Santa Luzia, por outro lado, foi um município que surpreendeu quanto à organização da

Prefeitura no combate ao déficit habitacional. Também demonstrou amplo conhecimento sobre a

precária situação de habitabilidade de grande parte da população, possuindo cadastro informatizado

e constantemente atualizado, além de articular-se com outras esferas de governo através de

programas como Habitar-Brasil/BID e PAR. Vespasiano encontra-se em situação semelhante, embora

aparentemente o aparato institucional seja menos complexo que o de Santa Luzia.

Municípios pequenos tais como Itatiaiuçu, Florestal, Jaboticatubas, Mateus Leme e Rio

Manso, surpreendentemente demonstraram relativo preparo para lidar com a questão habitacional,

embora o primeiro seja o único que não possui órgão que trata da habitação. O oposto ocorre com

municípios de relativa importância na dinâmica metropolitana, como, por exemplo, Brumadinho,

Caeté, Ibirité e Lagoa Santa, que possuem estrutura administrativa precária em suas prefeituras para

equacionar os problemas habitacionais. Ribeirão das Neves, local conhecido pelo grande número de

loteamentos clandestinos e pelo foco de pobreza da região metropolitana, também não se mostrou

preparado, embora isso se dê mais pela grande dimensão do problema no município do que por falta

de uma ação política.

No geral, as cidades da RMBH decepcionam quanto à estrutura e à capacidade

administrativa para combater o déficit e as habitações deficientes. Agrava-se a situação quando se

trata de parcerias intermunicipais, uma vez que a falta de organização impossibilita que cada

município elabore, ainda que individualmente, políticas consistentes para o setor habitacional. Se a

falta de articulação entre políticas setoriais é latente localmente, ainda pior é a comunicação entre as

prefeituras da região.

Quanto aos municípios limítrofes a Belo Horizonte e os dos Vetores Norte e Sul, a situação se

assemelha à dos demais da RMBH, a partir da abrangência territorial e da proximidade com a capital.

A proximidade de Belo Horizonte pode contribuir para que novas ações intermunicipais possibilitem

acordos, visto que as extensões territoriais da maioria dessas cidades se juntam à capital.

Observa-se que dentre aqueles componentes do anel metropolitano, Nova Lima, Contagem e

Betim se sobressaem por manterem não só as prefeituras mais estruturadas como também por

implementarem programas de atendimento à habitação de interesse social. Isso demonstra que essas

localidades estão mais próximas de atender as demandas dos Planos Diretores.

Santa Luzia, Ibirité e Sabará indicam ações para acatar as diretrizes dos Planos Diretores, o

mesmo acontecendo com Brumadinho e Vespasiano, mesmo que numa escala mais modesta.

Ribeirão das Neves é a localidade que menos atende a população carente. Aliás, é

preocupante a sua ação junto à habitação de interesse social: a prefeitura não é estruturada para

atender a grande demanda, as diretrizes estabelecidas pelo Plano Diretor ainda não foram

implementadas e o município ainda mantém grande número de loteamentos irregulares.

143

No Vetor Sul, a preocupação se concentra em Rio Acima que, sendo um município muito

irrigado, vem sofrendo processos de invasões em áreas preservadas, o que compromete os

mananciais e o meio ambiente. Raposos busca novas ações para cumprir as metas do Plano Diretor,

apesar de a estruturação da prefeitura ainda ser deficitária e contar com técnicos pouco

especializados.

As localidades do Vetor Norte são as menos expressivas no atendimento às normas do Plano

Diretor para a habitação de interesse social. Baldim e Pedro Leopoldo ainda não aprovaram essa lei.

Capim Branco, Jaboticatubas, Confins e São José da Lapa iniciam a metas de atendimento às

normas ditadas para a habitação social. Com as várias intervenções do Poder Público nesse setor da

cidade, o crescimento já se efetiva na medida em que novos condomínios surgem ao longo da Linha

Verde. As medidas indicadas pelos Planos Diretores das cidades desse vetor devem ser colocadas

em prática imediatamente, para organizar o território metropolitano ao longo do seu desenvolvimento.

Certamente novas propostas de integração entre essas localidades vão surgir em função de

problemas comuns que demandarão soluções comuns.

As diferenças passíveis de indicarem alguma tendência de identificação desses três setores

não se verificaram claramente, embora as prefeituras do Vetor Sul, mesmo que isoladamente, tentem

firmar os objetivos de seguir as diretrizes dos Planos Diretores. O Vetor Norte, por sua vez, vem

sofrendo os impactos da implantação de obras públicas e os municípios mais distantes desses

empreendimentos devem indicar alguma aproximação com os demais.

Belo Horizonte, como núcleo da RMBH, domina a aprovação e a implantação dos projetos de

interesse social, com atendimento às demandas em todo o seu território. Ainda assim, o déficit é

muito superior aos demais municípios da RMBH.

Diante das exigências dos Planos Diretores, dos dezoito analisados, pôde-se identificar a

aplicação da política habitacional nos municípios na seguinte proporção: 47% deles atendem as

diretrizes para a construção de unidades, 50% são destinados à regularização fundiária e 71,4%

investem na urbanização de assentamentos (GRAF. 21).

Gráfico 21

*Municípios limítrofes a Belo Horizonte e pertencentes ao Vetor Norte e Sul da RMBH Fonte: Pesquisa Direta, 2007/2008. Autoria: Simone Silva Rosa, 2008.

144

6.11. Políticas habitacionais intermunicipais na RMBH

Ainda não foram consolidadas articulações intermunicipais através de consórcios e projetos

integrados na habitação. Uma ação isolada é exemplar, envolvendo o núcleo Belo Horizonte e

Contagem.

Embora grande parte dos Planos Diretores dos municípios integrantes da RMBH187

abordaram questões sobre construção de unidades habitacionais, regularização fundiária e

urbanização de favelas, ao se avaliar as aplicações das diretrizes propostas para a habitação,

constatou-se que a maioria desses municípios não possui estruturação para atender aos programas

de interesse social. A começar pelo fato de só haver quatro Secretarias de Habitação entre os 34

componentes da RMBH. Isso implica não só a reduzida capacidade das prefeituras como também a

pouca importância que é atribuída à questão. Além disso, foi constatado que apenas uma cidade

possui política de habitação própria, o que significa que somente ela e a cidade-pólo Belo Horizonte

são dotadas de um plano concreto para a redução do déficit habitacional. Entendemos que falta de

atenção dada aos problemas habitacionais não se deve somente à falta de vontade política, pois a

questão da habitação tem grandes dimensões, é de complicada solução e, acima de tudo, requer

grandes investimentos para ser equacionada.

Obviamente, as prefeituras mais estruturadas internamente e com setores específicos da

habitação mostraram maior condição de atender essa questão. Como conseqüência, nos municípios

que promoveram programas habitacionais, foi visível a contribuição do Governo Federal para sua

execução ou para preparação das prefeituras para tratar com esses assuntos. Se por um lado há o

suporte da União dando apoio e recursos financeiros para a sua efetivação, por outro passam a ser

cobradas melhorias internas locais, principalmente nas respostas á provisão de moradias e

melhoramentos em áreas já ocupadas. Novos investimentos do PAC poderão trazer benefícios nesse

sentido, com o apoio irrestrito do governo federal.

No que diz respeito à área compreendida pelo anel imediato a Belo Horizonte e aos Vetores

Norte e Sul, pode-se perceber o domínio da abrangência do núcleo, cuja influência é notória,

principalmente nos municípios onde existe a conurbação com a capital mineira.

As cidades próximas ao núcleo da RMBH têm ações isoladas para a habitação, considerando

que aqueles centros mais desenvolvidos cuja demanda habitacional é maior, novas propostas

surgirão para atendimento imediato. Os territórios dos municípios do Vetor Norte vêm sofrendo

influência dos empreendimentos públicos ali instalados e deverão articular projetos conjuntos de

desenvolvimento nas suas proximidades. No Vetor Sul, novos condomínios e a exploração de minério

deverão unir esforços para combater o comprometimento da paisagem local.

187 À exceção de Baldim, todos os municípios possuem Planos Diretores Municipais, mesmo que tenham sido elaborados apressadamente ou para cumprir pressões legais.

145

Considerações Finais

A partir da segunda metade do século XX, verificou-se, nas metrópoles brasileiras, um

processo contínuo de crescimento demográfico e espacial vivenciado pelo país. Nesse processo,

consolidou-se o chamado padrão centro-periferia de urbanização: crescente adensamento de

atividades econômicas, investimentos públicos e população nas regiões centrais mais valorizadas,

circundada pelo padrão periférico de urbanização, no qual prevalece a precariedade social e

ambiental dos espaços que abrigam parte significativa da população trabalhadora.

Entretanto, a partir de meados dos anos oitenta, principalmente nos anos noventa e

seguintes, despontam-se algumas mudanças em tal processo, tanto no sentido da reversão de

algumas tendências de concentração (principalmente industrial), quanto no sentido da crescente

complexidade da urbanização. Porém, em que pese o surgimento de novas formas de urbanização e

de ocupação e uso do solo urbano, foi constatado que na região Metropolitana de Belo Horizonte

(RMBH), a evolução das últimas décadas tem consolidado e aprofundado o padrão centro-periferia de

organização do espaço metropolitano.

Esse quadro coloca demandas diferenciadas para o planejamento urbano e a gestão das

cidades. Se nos países de economia avançada são enfatizados princípios de planejamento e gestão

urbana apoiados na idéia de smart growth (cidades compactas, sustentáveis, com prioridade para o

transporte público e para pedestres e multi-uso do solo urbano188), nos chamados países em

desenvolvimento, a distribuição mais eqüitativa da renda e dos recursos urbanos e a universalização

do acesso à terra ainda são temas prioritários, ainda que não de forma excludente com os princípios

acima arrolados.

No que se refere às políticas urbanas, o jogo de interesses é fortemente marcado pela

distribuição dos recursos urbanos e das potencialidades de uso do solo, e aqui é importante destacar

que as grandes cidade e regiões metropolitanas brasileiras têm presenciado a cristalização e o

aprofundamento da desigualdade na distribuição territorial dos grupos sociais e seu acesso aos

recursos urbanos. (Re) conhecer esse quadro é um passo importante para a construção de metas

coletivas e o estabelecimento da interlocução.

Nesse sentido, torna-se necessária a discussão sobre a falta de integração entre os planos

diretores dentro do contexto metropolitano belorizontino. De maneira geral, percebe-se que a

obrigatoriedade de implementação de um plano diretor incentivou os municípios a retomarem os

processos de gestão e planejamento, ainda que alguns ainda não possuam internamente equipe

suficiente para gerir o próprio planejamento. Bem ou mal, os municípios da RMBH, de uma maneira

geral, têm se empenhado em elaborar seus planos e, durante essa elaboração, descobrem 188 Para uma visão das propostas relacionadas ao smart growth, ver o site http://www.smartgrowth.umd.edu/ e, entre outros textos, FILION (2003)

146

oportunidades, necessidades e as próprias falhas, que geram subsídio para outros trabalhos; além

disso, os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade já começam a ser entendidos de forma mais

clara, embora a maior parte deles ainda não tenha sido incorporada ao cotidiano das prefeituras

municipais. Entretanto, muitos municípios são interdependentes em termos econômicos e de serviços

e, por isso, a conjugação dos planos diretores torna-se essencial.

Há que se construir uma governança metropolitana orientada para o cumprimento da função

social da propriedade e do território, para a promoção a justiça e a redistribuição dos benefícios da

urbanização. A governança metropolitana vai significar, aqui, reforçar a dimensão que Diniz (1996)

relacionou à capacidade de implementação, cuja natureza eminentemente política requer canais

abertos de comunicação e negociação com os diferentes grupos sociais e com o sistema

representativo, que, no contexto metropolitano, abrange as várias instâncias do Poder Público

municipal.

Na agenda da governança metropolitana a melhor distribuição de recursos entre os grupos

sociais vai implicar também a melhor distribuição de recursos financeiros entre os municípios. Nesse

sentido, são ainda pontos de pauta na agenda metropolitana: inversão de prioridades189 na

implantação de infraestrutura urbana, definição de mecanismos legais para contenção de processos

especulativos no solo urbano, além da redefinição de políticas habitacionais e de transporte coletivo

no nível metropolitano. Fundamental, nesse processo, é a licitude das diversas forças presentes na

sociedade, cuja participação nos processos decisórios será tanto mais legítima quanto mais

representativa dos diversos interesses em jogo.

As dificuldades de gestão metropolitana começam dentro dos próprios municípios, na maioria

das vezes incapazes de gerir os próprios rumos. Sem um corpo técnico capacitado, com os

responsáveis especializados nas diversas áreas, os municípios não conseguem colocar em prática o

que é proposto em lei, que muitas vezes foram elaboradas por profissionais externos a prefeitura. No

caso do planejamento urbano e do controle do uso do solo, o problema parece residir muito mais na

exigência de aplicação da lei do que de fato a elaboração ou revisão ou elaboração de novas leis.

Nos levantamentos realizados nas prefeituras, percebeu-se também certa resistência em

admitir a unidade metropolitana como mínima para o planejamento. Acreditamos que tal dificuldade

tem grande ligação com o planejamento que se exerceu durante o regime militar. Um dos fatos que

levantamos durante a pesquisa foi que todas as obras viárias estruturantes de caráter metropolitano

se concentraram nos municípios de Belo horizonte, Betim e Contagem. Mesmo sendo esses

municípios os mais importantes da RMBH do ponto de vista econômico, outros municípios já

passavam por intenso crescimento e necessitavam de investimentos e planejamento, como no caso

de Ribeirão das Neves, Vespasiano, Santa Luzia entre outros que enfrentaram grande crescimento

populacional entre as décadas de 1970 e 1980. Dessa maneira, o “ranço” metropolitano, como

189 Tomamos emprestado, aqui, o termo utilizado em alguns governos locais para designar a mudança de localização preferencial para implantação de infra-estrutura urbana, tendo em vista resgatar a dívida social para com os segmentos sociais residentes nas periferias precárias.

147

definiram Azevedo e Renno (s.d.: 8) , parece ainda presente e quase nenhum município se propõe a

pensar por si alternativas de gestão compartilhada.

A participação popular é outra questão a ser discutida. Uma das hipóteses levantadas quando

da elaboração da Constituição de 1988 era que a transferência do poder para o nível local aumentaria

a participação popular e, por conseqüência, o processo seria mais democrático. No entanto, o que se

tem visto é que em poucos locais a participação popular tem sido efetiva o suficiente para garantir a

representação da sociedade.

Assim, ainda que a participação pareça ter se instalado de forma bem sucedida entre os

vários níveis de governo (Federal, Estadual e Municipal) o mesmo não parece ter ocorrido na

comunicação entre o governo e a população. Não se desconsidera aqui o esforço dos municípios em

garantir essa participação - lembrando que a Constituição Federal sugere, pela sua própria

formatação, que a principal ligação entre o poder público e a população são os municípios (através

das várias instancias legais) - mas, considerando que o Plano Diretor é a síntese das relações

existentes entre os diversos atores que atuam sobre a cidade, é no mínimo estranho que alguns

municípios não tenham garantido capacitação prévia da população e meios pelos quais ela pudesse

intervir diretamente nos rumos da cidade, frente-a-frente e com a mesma equivalência de forças que

outros grupos mais organizados e que, em geral, já têm seus meios de articulação estabelecidos190.

Dessa forma, entendemos que a criação de uma governança metropolitana passa,

necessariamente por: 1) capacitação ou mesmo criação de um corpo técnico capaz de auxiliar as

administrações municipais e articular as várias políticas setoriais dentro do município e mesmo na

região; 2) garantir a participação popular efetiva não só de maneira consultiva, mas diretamente

inserida na construção desses processos; 3) presença de um organismo que articule os municípios e

que seja capaz de promover o intercâmbio de informações entre eles, chegando a ações realmente

compartilhadas; por fim, 4) a disponibilidade de recursos para que as todas as ações decididas sejam

realmente efetivadas, com critérios redistributivos.

190 A democratização por vezes parece ter tornado mais complexa a elaboração das políticas publicas no Brasil ao inserir tantas outras variáveis e demandas, mas parece bem razoável pensar que um Plano para um município tem que refletir os anseios enecessidades de todos os grupos ali existentes e que ainda que não haja consenso sobre alguma decisão, que ela seja ao menos acordada entre esses vários grupos.

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VASCONCELOS, Diogo. História Antiga das Minas Gerais, v.1. 4a ed. Belo Horizonte: Itatiaia, 1974.

VENÂNCIO, Renato Pinto. Caminho Novo: a longa duração. Varia História. Belo Horizonte, n. 21, jul. 1999.

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158

II - RELATÓRIO DE ATIVIDADES

1. PRODUÇÃO CIENTÍFICA

Livros

COSTA, Geraldo Magela e MENDONÇA, Jupira Gomes de. Planejamento urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas. Belo Horizonte: Ed. C/Arte, 2008 (no prelo). Capítulos de livro

LEMOS, C. B. As primeiras Centralidades na Capital Mineira. A Conformação da Cultura do Consumo. In: BUENO, Maria Lúcia (org.). Cultura, Consumo e Estilos de Vida. 1ª ed. São Paulo, Ed. SENAC: Editora SENAC, 2006. p. 85-105. LEMOS, C. B. Belo Horizonte nas décadas de 1940/1950 e o Impacto da Pampulha. In: CASTRO, Mariângela; FINGUERUT, Sílvia. (org.). Igreja da Pampulha - Restauro e Reflexões. 1ª ed. R. Janeiro: Fund. R. Marinho: Fundação Roberto Marinho, 2006. p. 60-76. MENDONÇA, J.G. Legislação urbanística e segregação socioespacial em Belo Horizonte In: FERNANDES, Edésio. Direito Urbanístico: estudos brasileiros e internacionais. Belo Horizonte : Del Rey, 2006. MONTE MÓR, R. L. M. A Cidade e o Urbano. In: BRANDÃO, Carlos Antônio Leite. (Org.). As Cidades da Cidade. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, v. , p. 185-197. MONTE MÓR, R. L. M. ; BHERING, Iracema G. A. . Dinâmica do crescimento das cidades brasileiras: pobres periferias ricas. In: Heloisa Soares de Moura Costa; Geraldo Magela Costa; Jupira Gomes de Mendonça; Roberto Luís de Melo Monte-Mór (Org.). Novas Periferias Metropolitanas. A expansão metropolitana em Belo Horizonte: dinâmica e especificidades no Eixo Sul. Belo Horizonte: Editora c/ Arte, 2006. p. 291-312. MONTE MÓR, R. L. M. Cidade e campo, Urbano e rural: o substantivo e o adjetivo. In: Sarah Feldman; Ana Fernandes. (Org.). O urbano e o regional no Brasil contemporâneo: mutações, tensões, desafios. 1a. ed. Salvador: EDUFBA, 2007. p. 93-114. MORAES, Fernanda Borges de . De arraiais, vilas e caminhos: a rede urbana das Minas coloniais. In: RESENDE, Maria Efigênia Lage de; VILLAT, Luiz Carlos (Org.). As Minas setecentistas. 1 ed. Belo Horizonte: Autêntica Editora; Companhia do Tempo, 2007. v. 1. p. 55-85. MENDONÇA, J. G. ; ANDRADE, Luciana Teixeira . Formas atuais de produção do espaço: a nova periferia metropolitana em Belo Horizonte, Brasil. In: PEREIRA, Paulo; HIDALGO, Rodrigo (Org.). Producción inmobiliaria y reestructuración metropolitana en América Latina. São Paulo; Santiago: FAUUSP; Pontificia Universidad Católica de Chile/Instituto de Geografía, 2008, v. 1, p. 197-210. MENDONÇA, J.G. Estrutura Socioespacial na RMBH nos anos 2000: há algo de novo? In: ANDRADE, L.T.; MENDONÇA, J.G.; FARIA, C.A.P. Metrópole - Território, Sociedade e Política: O caso da Região Metropolitana de Belo Horizonte: Editora PUC – Minas / Observatório das Metrópoles – Núcleo MG, 2008. p.45-104. MENDONÇA, J.G. Governança local e regulação urbana no contexto metropolitano: reflexões a partir do caso belo-horizontino. In COSTA, Geraldo Magela e MENDONÇA, Jupira Gomes de. Planejamento urbano no Brasil: trajetória, avanços e perspectivas. Belo Horizonte: Ed. C/Arte, 2008 (no prelo).

159

Artigos em periódicos

LEMOS, Celina Borges . Uma centralidade belo-horizontina. Revista do Arquivo Público Mineiro - História e Arquivística, v. 2, p. 92-111, 2007.

TEIXEIRA, M. C. V. . Interferências de conjuntos habitacionais na paisagem de Belo Horizonte - o caso do Goiânia. Paisagem e Ambiente, v. 24, p. 381-386, 2008. Trabalhos completos em Anais

LEMOS, C.B. Século XIX na paisagem cultural ouro-pretana: cotidiano, arquitetura e modernidade imperial. In: XII Seminário sobre economia mineira: economia, história, demografia e políticas públicas, 2006, Diamantina. Anais. XII Seminário sobre economia mineira: economia, história, demografia e políticas públicas, 2006. LEMOS, C.B. MARTINS, Cláudia Marun Mascarenhas . A arquitetura que transforma a cidade. In: II Encontro de História da Arte IFCH-UNICAMP-SP, 2006, Campinas, SP. Anais. II Encontro de História da Arte IFCH-UNICAMP-SP. Campinas, SP: UNICAMP, 2006. v. 1. p. 1-10. MORAES, F.B. O nome dos lugares: a formação dos territórios e territorialidades nas Minas coloniais. In: XV Encontro Regional de História, 2006, São João del Rei. Anais Eletrônicos. XV Encontro Regional de História. São João del Rei : Associação Nacional de História - Seção Minas Gerais, 2006. v. 1. p. 1-8 MONTE MÓR, R. L. M. ; PEREIRA, Fernando Batista ; SOUSA, Julio Carepa de . A reestruturação urbana e metropolitana do Vetor Norte da Região Metropolitana de Belo Horizonte. In: XII Encontro Nacional da Anpur, 2007, Belém, Pará. Anais. XII Encontro Nacional da Anpur, 2007. MORAES, Fernanda Borges de . Minas e a América Portuguesa: (des) caminhos de uma rede urbana em formação. In: XII Encontro Nacional da Associação Nacional de Planejamento Urbano, 2007, Belém/PA. Anais. XII Encontro Nacional da Associação Nacional de Planejamento Urbano- ENANPUR. Belém/PA : ANPUR, 2007. v. 1. p. 1-21. TEIXEIRA, M. C. V. Settlements for social dwellings morphology as a concequence of housing politics. In: XIV International Seminar on Urban Form, 2007, Ouro Preto / MG. Anais. International Seminar on Urban Form. ISUF2007. Belo Horizonte : Escola de Arquitetura UFMG / Universidade Federalde Ouro Preto, 2007. v.1. LEMOS, Celina Borges ; ARAÚJO, Alice Viana de . Public and private partnerships in Belo Horizonte, Brazil. In: International Planning History Society, 2008, Chicago. Anais.... Chicago, 2008. p. 1-24. Resumos publicados em anais de eventos

LEMOS, C.B. Século XIX na paisagem cultural ouro-pretana: cotidiano, arquitetura e modernidade imperial. In: XII Seminário sobre economia mineira: economia, história, demografia e políticas públicas, 2006, Florianópolis. Anais. XII Seminário sobre economia mineira: economia, história, demografia e políticas públicas, 2006.

MENDONÇA, J. G.e ANDRADE, L.T. Formas atuais de produção do espaço: a nova periferia metropolitana em Belo Horizonte, Brasil In: 52o CONGRESSO INTERNACIONAL DE AMERICANISTAS. Pueblos y Culturas de las Americas: diálogos entre globalidad y localidad, 2006, Sevilha, Espanha. Área Temática: Estudios económicos, sociales y político-jurídicos. Simposium Producción inmobiliaria y reestructuración metropolitana en América Latina, 2006. v.1. p.16 – 18

TEIXEIRA, M. C. V. Interferências de conjuntos habitacionais na paisagem de Belo Horizonte- o caso do Goiânia. In: 08 ENEPEA - ENCONTRO NACIONAL DE ENSINO DE PAISAGISMO EM ESCOLAS DE ARQUITETURA E URBANISMO NO BRASIL, 2006, São Paulo. Caderno de Resumos. São Paulo : FAUSP, 2006. v. 01. p. 84-84.

160

Dissertações de Mestrado

Lívia de Oliveira Monteiro Título: Meio urbano, suas vocações e suas regras: atividades terciárias e instrumentos de organização em busca do desenvolvimento do território de Belo Horizonte. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Conclusão: 2007 Maria Auxiliadora de Morais Moreira Título: Legalidade e legitimidade no licenciamento ambiental de empreendimentos de impacto de iniciativa do poder público municipal em Belo Horizonte. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Conclusão: 2007 Érika Jorge Rodrigues da Cunha. Título: A natureza do espaço urbano: formação e transformação de territórios na cidade contemporânea. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Celina Borges Lemos Conclusão:2008 Fernanda Pedrosa Lima. Título: Diagnóstico sobre a institucionalização e o grau de efetividade do planejamento em municípios históricos: Diamantina e Tiradentes. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Fernanda Borges de Moraes Conclusão: 2008 Selena Duarte Lage e Lage Título: A Pertinência do Instrumento das Operações Urbanas no Paradigma do Urbanismo Democrático e Includente: Reflexões a partir de análises da regulamentação e aplicação do instrumento em Belo Horizonte. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Conclusão: 2008 Relatórios de Iniciação Científica

Aline Ramos. Título: Arte, arquitetura e modernismos em Belo Horizonte na primeira metade do século XX. Orientadora: Celina Borges Lemos Conclusão: 2006 Diogo Ribeiro Carvalho. Título: Auteridade ou Atopia: Por uma Dialética da Inserção de Novos Equipamentos Urbanos em Centros Históricos. Orientadora: Celina Borges Lemos. Conclusão: 2006 Igor Bernardes Almeida Título: Instrumentos de cooperação intermunicipal em política urbana na Região Metropolitana de Belo Horizonte Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Conclusão: 2006 Juliana Mattos Magnani Título: Os antigos arraiais da Capitania de Minas Gerais. Orientador: Fernanda Borges de Moraes Conclusão: 2006

161

Kelly Diniz de Souza. Título: Documentos da história colonial: aportes para o estudo da formação da rede urbana de Minas Gerais . Orientadora: Fernanda Borges de Moraes Conclusão: 2006 Bernardo Guedes Pereira Araújo Título: Arquitetura e arquitetos mineiros e suas contribuições no processo da verticalização belo-horizontina. Orientadora: Celina Borges Lemos. Conclusão: 2007 Cristiane Borda Pinheiro Títiulo: As origens do planejamento territorial e suas articulações contemporâneas: as aproximações e os conflitos da forma de gestar o urbano metropolitano. Orientadora: Celina Borges Lemos. Conclusão: 2007 Danielle Faria Mendes. Título: Evolução da rede urbana central de Minas Gerais e suas conseqüências sobre a dinâmica de polarização regional. Orientador: Fernanda Borges de Moraes Conclusão :2007 Lígia Milagres Título: Arquitetura como interferência no cotidiano: possibilidades contemporâneas de vivências em espaços. Orientadora: Celina Borges Lemos. Conclusão: 2007 Lúcia Vieira Machado Tïtulo: Políticas habitacionais intermunicipais como forma de integração e de desenvolvimento urbano na RMBH Orientadora: Maria Cristina Villefort Teixeira Conclusão: 2007 Igor Bernardes Almeida Título: Plano Diretor, gestão das cidades e participação na RMBH Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Conclusão: 2008 Simone Silva Rosa Título: Políticas habitacionais intermunicipais como forma de integração e desenvolvimento urbano na Região Metropolitana de Belo Horizonte Orientadora: Maria Cristina Villefort Teixeira Conclusão: 2008 2. PRODUÇÃO TÉCNICA

Trabalhos Técnicos MENDONÇA, J. G., TEIXEIRA, J. G. et al. Estudos Básicos para a RMBH: Subsídios para o Plano de Desenvolvimento. 2006. Fundação João Pinheiro. TEIXEIRA, M. C. V. Diagnostico de habitação no Plano Diretor de Sete Lagoas/MG. 2006. MONTE MÓR, R. L. M. ; SANCHEZ, V. M. ; MARTINEZ, C. G. ; MOLINA, R. M. ; RODRIGUEZ, J.V. Missão das Nações Unidas sobre Cidades Intermédias. 2007.

162

MONTE MÓR, R. L. M. ; RUIZ, Ricardo Machado ; PEREIRA, Fernando Batista ; SOUSA, J. C. DE ; ÁVILA, J. T. Estudo Urbano-Ambiental da Região das Minas: Mariana e Minas Central. 2007. 3. EVENTOS

Seminário Planejamento Urbano no Brasil: trajetória e perspectivas 10 e 11 de abril de 2006

Colóquio de Urbanismo França e Brasil: aproximações e singularidades 03 de abril de 2007

4. ORIENTAÇÕES EM ANDAMENTO

Mestrado

Daniela Batista Lima. Título: Do medo da violência ao processo de ”condominiarização” das cidades brasileiras: sobre as conseqüências socio-espaciais da modificação da legislação federal de parcelamento do solo urbano. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo - EAUFMG Orientadora: Celina Borges Lemos Início: 2006 Lúcia Karine de Almeida Título: Intervenção estatal e dinâmica de expansão do Vetor Norte de Belo Horizonte. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Início: 2007

Junia Maria Ferrari de Lima Título: Análise crítica da evolução das formas de gestão pública praticadas em Belo Horizonte Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Orientadora: Jupira Gomes de Mendonça Início: 2007

Lucas Veloso de Menezes. Título: Subúrbio e condomínios: uma utopia invertida. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Início: 2007 Orientadora: Fernanda Borges de Moraes Josarlete Magalhães Soares. Título: Das Minas às Gerais: um estudo sobre as origens do processo de urbanização da Zona da Mata mineira. Mestrado em Arquitetura e Urbanismo – EAUFMG Início: 2007 Orientadora: Fernanda Borges de Moraes

Paola Rogedo Campos. Título: A dinâmica imobiliária e urbanística na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Orientador: Roberto Luis de Melo Monte-Mór Início: 2007

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Pesquisa “Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais” FAPEMIG – TEC-911/05 (Fundep

8612)

PLANO DE TRABALHO DA BOLSISTA BDTI-V (Graduado em Arquitetura e Urbanismo)

Período: 07/11/05 a 06/11/07

Atividades a serem desenvolvidas

a. Auxiliar na seleção dos softwares e tecnologias mais adequados à implementação do site e CD/DVD

b. Auxiliar no planejamento da estrutura do banco de dados do site e CD c. Desenvolver um protótipo de multimídia interativa para o site e CD d. Construir o sistema de navegação do site e CD. e. Auxiliar na elaboração do roteiro técnico e artístico do site e CD. f. Elaborar a diagramação dos frames e o roteiro interativo de acesso às

informações. g. Produzir as animações e as trilhas sonoras. h. Construir o sistema de acesso e requisição de imagens em alta resolução do site

e CD/DVD i. Diagramar as páginas do site e CD/DVD j. Realizar treinamento dos membros da equipe nos softwares usados para a

construção do site/CD/DVD. k. Elaborar um artigo técnico para publicação, contemplando as técnicas e sistemas

desenvolvidos no âmbito da bolsa. l. Apresentar trabalhos em eventos científicos m. Elaborar relatórios técnicos parciais e final.

O bolsista deverá trabalhar sob a supervisão diária e direta de pelo menos um dos pesquisadores, devendo participar ativamente das reuniões periódicas da equipe, apresentando relatório de produção e relatando as dificuldades ocorridas nos trabalhos.

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Pesquisa “Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais” FAPEMIG – TEC-911/05 (Fundep

8612)

PLANO DE TRABALHO DA BOLSISTA BDTI-V (Graduado em Arquitetura e Urbanismo)

Período: 07/11/07 a 06/05/08

Atividades a serem desenvolvidas

Complementando o trabalho desenvolvido até o início de novembro pela Bolsista DTI

anterior, a nova bolsista deverá:

a)auxiliar nos levantamentos de campo e nas entrevistas a serem realizadas nas

Prefeituras dos municípios de alto e muito alto grau de integração ao processo de

metropolização da RMBH, relativa aos planos diretores municipais e a capacidade

administrativa de implementação;

b) coordenar a atualização da cartografia representativa da mancha urbana da

Região Metropolitana de Belo Horizonte;

c) implementar o site construído com os resultados da pesquisa e as atividades do

Lab-Urb (Laboratório de Estudos Urbanos e Metropolitanos) do Departamento de

Urbanismo/EAUFMG;

d) compatibilizar os mapas de zoneamento elaborados pelos municípios de alto e

muito alto grau de integração ao processo de metropolização da RMBH, analisando

as adequações e incompatibilidades entre os diversos zoneamentos municipais,

tendo em vista a ocupação do solo metropolitano. e) Auxiliar na elaboração do Relatório Final da Pesquisa

O bolsista deverá trabalhar sob a supervisão diária e direta de pelo menos um dos pesquisadores, devendo participar ativamente das reuniões periódicas da equipe, apresentando relatório de produção e relatando as dificuldades ocorridas nos trabalhos.

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Pesquisa “Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais” FAPEMIG – TEC-911/05 (Fundep 8612)

PLANO DE TRABALHO DA BOLSISTA DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA

Período: 07/11/05 a 06/11/07

Atividades a serem desenvolvidas: 1. Revisão bibliográfica – a bolsista deverá ser orientada sobre metodologia

cientifica e sobre as técnicas de fichamento e produção de textos analíticos e críticos, aplicadas aos processos de leitura e discussão de bibliografia básica para o desenvolvimento da pesquisa.

2. Processamento de dados - Levantar, sistematizar e geo-referenciar dados censitários e informações sobre os municípios integrantes da área objeto da pesquisa, com orientação sobre técnicas de levantamento, fichamento, tabulação e armazenamento de informações e produção de textos analíticos e críticos.

3. Arquitetura de site - Auxiliar no planejamento da estrutura do site, com orientação sobre processos de formatação e adequação de textos e imagens para alimentação dos campos do site/CD, incluindo constante revisão de sua estrutura frente aos problemas detectados no processo de alimentação.

4. Levantamentos de campo – auxiliar na coleta de informações e dados, junto a Prefeituras Muncipais e outros órgãos formuladores e gestores de política urbana.

5. Alimentação do Banco de Dados - Scanear imagens, digitalizar material coletado e auxiliar na sistematização das diversas informações para o site e CD/DVD.

6. Montagem de CD/DVD - Auxiliar no planejamento da estrutura e diagramação do CD/DVD.

7. Participar da Semana de Iniciação Científica da UFMG. 8. Sínteses: trata-se de processos que se estendem por todo o desenvolvimento

das atividades da pesquisa e que estão relacionados à construção de pequenos textos analíticos, elaborados para cada uma das etapas acima descritas, que subsidiarão os seguintes momentos de síntese: a. Elaboração de relatório parcial; b. Montagem de material de divulgação (Semana de Iniciação Científica/UFMG)

e produção de papers para apresentação em eventos científicos; c. Elaboração de relatório final, na forma de monografia.

9. Participação na revisão final dos produtos.

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Pesquisa “Dinâmicas socioterritoriais e planejamento urbano na Região Central de Minas Gerais” FAPEMIG – TEC-911/05 (Fundep 8612)

PLANO DE TRABALHO DA BOLSISTA DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA

Período: 07/11/07 a 06/05/08

Atividades a serem desenvolvidas:

a. realizar levantamento documental acerca do novo marco regulatório e da

nova estrutura de gestão metropolitana em Belo Horizonte;

b. auxiliar nos levamentos de campo junto às prefeituras municipais da RMBH,

relativamente aos planos diretores realizados em 2006 e 2007;

c. realizar entrevistas na Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e

Política Urbana – SEDRU;

d. alimentar o Banco de Dados e o site do LAB-URB – Laboratório de Estudos

Urbanos (cartografia, dados alfa-numéricos e textos);

e. participar da Semana de Iniciação Científica da UFMG;

f. elaborar relatório final, com reflexão sistemática dos dados levantados;

g. participar do evento de discussão dos resultados finais da pesquisa;

h. participar na revisão final dos produtos da pesquisa.