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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNI.lO TC 00'; l ; ' l1 ' " ·

GRUPO I - CLASSE V - Plenário

TC-005.534/2011-9

Natureza: Relatório de Auditoria.Entidade: Agência Nacional de Transportes Terrestres- ANTT.Interessada: Secretaria de Controle Externo de Santa Catarina -Secex/SC.

SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. CONTRATO DECONCESSÃO PARA EXPLORAÇÃO DAS RODOVI AS 13R-

101/SC E BR-116/376/PR, NO TRECHO ENTREFLORIANÓPOLIS E CURITIBA. IRREGULARIDADES QUEPODEM COMPROMETER A PRESTAÇÃO DE SER VIÇOSADEQUADOS AOS USUÁRIOS DA RODOVIA. OITIVA DA

ANTT, DO MINISTÉRIO DOS TRANSPORTES E DA

CONCESSIONÁRIA.

RELATÓRIO

Trata-se da auditoria realizada pela Secretaria de Controle Externo de Santa Catnrina -Secex./SC, com a participação da Ia Secretaria de Desestatização - 1 Sefid, no período de 14 /03 a26/08/2011, com o objetivo de avaliar a atuação da Agência Nacional de Transportes Terrestres -ANTT, nos termos das Leis ns. 8.987/1995 e 10.233/2001 e das cláusulas contratuais , no que dizrespeito à regulação, controle e fiscalização da execução do Contrato de Concessão para exploraçãodas Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entre Florianópolis e Curitiba, referente ao

Edital ANTT n. 003/2007.2. A presente auditoria, autorizada pelo Acórdão n. 559/2011 - Plenário, foi motivada pelaimportância da rodovia e pela materialidade contrato, que envolve receitas e investimentos elevados aolongo dos 25 anos de concessão, bem como pelas frequentes notícias veiculadas na imprensa sobredescumprimentos contratuais relativos a problemas nas obras, na prestação do serviço e nos reajustesda tarifa.3. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 5.987.643.947.77,correspondente a receitas brutas totais da concessionária no período de 25 anos de vigência docontrato.4. A concessão em tela tem por objetivo a exploração da infraestrutura e a prestação de serviçospúblicos, abrangendo a execução de obras e serviços de recuperação, manutenção , monitoração,

conservação, operação, ampliação e melhorias das Rodovias BR-116/PR, BR-376/PR e BR-1 O SC,trecho de Curitiba/PR até a cabeceira sul da ponte sobre o Rio Cubatão, em Palhoça /SC, sendoprevistos, após a 23 revisão extraordinária e 33 revisão ordinária da tarifa básica de pedágio,investimentos de R$ 1.505.060.776,07.5. Os achados de auditoria foram descritos no Relatório de Fiscalização (Peça n. 118). conrorme oexcerto que transcrevo a seguir, com os ajustes de forma necessários , cabendo consignar que aDiretoria Geral da ANTT, por meio do Ofício n. 530/2011/DG/ANTT, de 1° de agosto de 2011 (Peça29), declinou da oportunidade de se manifestar sobre as ocorrências detectadas nesta fase processual einformou que apresentará as suas considerações em momento posterior e oportuno, quando puderdispor de manifestação técnica detalhada, a fim de colaborar de maneira mais efetiva com a instruçãodo processo:

"3- ACHADOS DE AUDITORIA

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3.1 - Compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos no início

da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária que foram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT

3.1.1 -Situação encontrada:A concessão rodoviária da BR-116/376/PR BR-101/SC, entre Curitiba!PR e Palhoça/SC,

tem o regramento do início da cobrança da tarifa de pedágio definido nos itens 5.61 ao 5.67 do

Edital ANTT n. 3/2007, lote 7 (Peça 57, p. 46), reproduzidos nas cláusulas contratuais 6.1 O a

6.18 (Peça 32, p. 17/18), estabelecendo que a cobrança de pedágios será liberada pela ANTT

depois de satisfeitas, cumulativamente, três condições necessárias, são elas: a) implantação de

todas as Praças de Pedágio previstas; b) conclusão dos ' Trabalhos Iniciais' detalhados no PER; e,

c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.

Segundo o Plano de Exploração Rodoviária- PER (Peça 34, p. 13), os Trabalhos Iniciais

compreendem as obras e serviços que a Concessionária deverá executar nos primeiros 6 meses

da concessão, antes da autorização, pela ANTT, do início da cobrança de pedágio na RODOVIA,

com o objetivo de eliminação dos problemas emergenciais que impliquem riscos pessoais emateriais iminentes, provendo-a dos requisitos mínimos de segurança e conforto aos usuários .

Os trabalhos iniciais, conforme item 1.1 do PER (Peça 34), contemplam os seguintes itens:

I) pavimento: serviços de reparos localizados, eliminação dos desníveis existentes entre o

bordo da pista de rolamento e o acostamento, além dos desníveis existentes entre faixas de

tráfego (item 1.1.1.1 do PER, Peça 34, p. 14);

2) elementos de proteção e segurança: serviços emergenciais de recuperação das defensas

metálicas das barreiras de concreto tipo New Jersey danificadas e, em todas as defensas e

barreiras, fixação dos balizadores refletivos, de acordo com as normas do Dnit pertinentes (item

1.1.2.1 do PER, p. 17);

3) obras-de-arte especiais: serviços de recuperação de todos os guarda-corpos, guarda

rodas e passeios das pontes e viadutos , recuperação estrutural integral das passarelas, comaplicação de tinta protetora em suas superfícies visíveis, execução de serviços de limpeza,

desobstrução e recuperação dos sistemas de drenagem dos tabuleiros e encontros das OAEs, com

eliminação de desníveis e trincas existentes do seu pavimento (conforme item 1.1.3.1 do PER,

Peça 34, p. 18-19);

4) sistemas de drenagem e obras-de-arte correntes: serviços e obras considerados

emergenciais, de restauração, desobstrução e limpeza do sistema de drenagem da rodovia,

abrangendo as drenagens superficial, subterrânea e do pavimento, de modo a restabelecer suas

condições funcionais além de impedir a continuidade progressiva de destruição de seus

dispositivos (conforme item 1.1.4.1 do PER, p. 20-21 );

5) terraplenos e estruturas de contenção: recuperação emergencial de terraplenos

(recomposição de aterros, remoção de barreiras, reconformação de taludes de corte,

recomposição das obras de drenagem superficial e do revestimento vegetal) e das obras de

contenção (limpeza, desobstrução do sistema de drenagem e recuperação de obras com indícios

de comprometimento), assim como serviços emergenciais em locais que possam comprometer a

plataforma da rodovia, como os casos de erosões e escorregamentos (item 1.1.5.1 do PER, p.

21 );

6) canteiro central e faixa de domínio : serviços de capina, roçada, poda, limpeza e retirada

de entulhos e materiais orgânicos, recomposição de cobertura vegetal no canteiro central e nos

taludes e cortes desprotegidos, despraguejamento manual de gramados e corte e remoção de

árvores, onde necessário à segurança (item 1.1.6.1 do PER, p. 23);

7) edificações e instalações operacionais: executar a recuperação e reforma das edificações

existentes de postos de pesagem e postos da polícia rodoviária federal , bem como construção

das; Praças de Pedágio e respectivos prédios de administração (conforme item 1.1.7.1 do PER,

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Peça 34, p. 24), obras estas com início imediato e duração máxima até o sexto mês da cotwt \

(conforme item 1.1.7.4 do PER, Peça 34, p. 24);

8) sistemas elétricos e de iluminação: serviços de recuperação integral de todos os sistemas

elétricos e de iluminação existentes ao longo da rodovia , nos acessos, trevos, entroncamen tos,

OAEs, inclusive passarelas, e nas edificações existentes na rodovia previstas rara

aproveitamento (item 1.1.8.1 do PER, Peça 34, p. 25).

Portanto, conforme estipula o contrato, há uma fase anterior à cobrança de pedágio, na qual

diversos serviços e obras emergenciais, ou de manutenção e conserva da rodovia, bem com o as

obras de construção das praças de pedágio, deveriam ser realizados. Ou seja, ao contratado, com

o início da vigência contratual, caberia dar imediato início aos trabalhos dessa fase e findá-los no

prazo máximo de seis meses.

Verificou-se que, dentre as três condições necessárias para o início da cobrança da tarifa de

pedágio, previsto para o final do sexto mês contratual, ou seja, em 15/8/2008, somente o

Cadastro do Passivo Ambiental havia sido concluído e entregue à ANTT, exatamenle no

vencimento do prazo, 15/8/2008.

Em relação aos expedientes atinentes à conclusão dos Trabalhos Iniciais e das praças ele

pedágio, tratadas no processo ANTT n. 50500.055191/2008-40 (Peças 53 e 54) , observa-se que:l) Os trabalhos iniciais- excetuadas as obras das Praças de Pedágio e respecti vos Prédios

de Administração, dos Postos de Pesagem e dos Postos da Polícia Rodoviária Federal (item 1.1.7

do PER) - foram considerados aceitos pela ANTT em 16/l 0/2008 , conforme Nota Técnica n.

00 l/2008/CVTI/LOTE7 (Peça 54, p. 77-81 ), que concluiu pela aprovação dessa etapa, mesmo

pendente, na data da vistoria, a conclusão de diversos serviços e obras previstos para essa fase

inicial.

2) A conclusão das praças de pedágio teve o seguinte cronograma:

a) Praça PI (São José dos Pinhais) : aprovação em 17/2/2009, por meio da Nota Técnica n.

9/2009/SUINF (Peça 54, p. 104-108). Por meio do oficio n. 40/2009/SUINF, de 17 /02/2009, é

comunicada a liberação de cobrança do pedágio em 22 /2/2009 (Peça 54, p. 133);

b) Praça P2 (Garuva): aprovação em 17/2/2009, por meio da Nota Técnica n.9/2009/SUINF (Peça 54, p. 104-108). Por meio do oficio n. 40/2009/SUINF, de 17 /2/2009, é

comunicada a liberação de cobrança do pedágio em 22/2/2009 (Peça 54 , p. 133);

c) Praça P3 (Araquari): aprovação em 29/5/2009, por meio da Nota Técnica n.

26/2009/SUINF (Peça 54, p. 187-191). Por meio do oficio n. 213/2009/ SUINF, de 29/5/2009, é

comunicada a liberação de cobrança do pedágio em 4/6/2009 (Peça 54, p. 133);

d) Praça P4 (Porto Belo): aprovação em 5/5/2009, por meio da Nota Técnica n.

23/2009/SUINF (Peça 54, p. 166-170). Por meio do oficio n. 178/2009/SUINF, de 8/5/2009, é

comunicada a liberação de cobrança do pedágio em 7/5/2009 (Peça 54, p. 192);

e) Praça P5 (Palhoça): aprovação em 8/6/2009, por meio da Nota Técnica n.

28/2009/SUINF (Peça 54, p. 208-212). Por meio do oficio n. 230/2009/SUINF, de I0/6/2009, é

comunicada a liberação de cobrança do pedágio em 17/6/2009 (Peça 54, p. 215);Cumpre informar, em relação à conclusão dos trabalhos iniciais, que , ao fim do prazo

estipulado para essa fase, portanto em agosto/2008 (sexto mês de concessão), a Comi ssão de

Vistoria dos Trabalhos Iniciais, instituída pela Portaria n. 173, de 14/7/2008 (Peça 53, p. 3).

realizou inspeção na rodovia e concluiu pela não-aprovação dos serviços. Por conseguinte. a

ANTT expediu a notificação n. 00 I /2008/CVT1/Lote7 (p. 185-187 do processo, Peça 53. p. 186-

188), em resumo, com as seguintes inexecuções contratuais:

1) pavimento: ocorrência de desnível acima de Sem entre pista e acostamento em diversos

trechos; ocorrência de buracos/panelas;

2) elementos de proteção e segurança: problemas em diversas defensas e barreiras ;

problema de sinalização em vários trechos;

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3) obras-de-arte especiais: problemas em guarda-corpos em diversos trechos ; ausência de

placas de sinalização em viadutos;

4) obras-de-arte correntes: ausência de tampa em bueiros; ocorrência de estruturas de

drenagem danificadas; ocorrência de estruturas de drenagem obstruídas;5) terraplenos e estruturas de contenção: taludes com problemas; ocorrência de diversos

trechos com carreamento de erosão das estruturas de contenção para o acostamento da rodovia;6) canteiro central e faixa de domínio: trechos com problemas de vegetação acima do

limite permitido; presença de lixo e entulho na faixa de domínio ;

7) edificações e instalações operacionais: reforma não concluída dos postos de pesagem;

reforma dos postos da polícia rodoviária federal não iniciada;

8) sistema elétrico e iluminação: ocorrência de vários trechos com problemas deiluminação;

9) monitoramento da rodovia: sistema de informações georreferenciais não implantado;

1O) operação da rodovia: não iniciada a implantação do posto de fiscalização ANTT; não

implantados os Painéis de mensagens variáveis.Nesses termos, segundo as cláusulas editalícias e contratuais aplicáveis, as três condições

necessárias para liberação da cobrança de tarifa só foram integralmente cumpridas em 8/6/2009,

quando a última praça de pedágio (P5) foi concluída e liberada , portanto, somente nessa data

nasceu o direito de a concessionária receber os recursos do pedágio.

Ocorre que, por meio do processo ANTT n. 50500.076462/2008-09, acatando pleito

formulado pela concessionária, a agência regulatória, mediante Deliberação da Diretoria

Colegiada n. 480/2008, de 18111/2008 (Peça 55 , p. 182), alterou a regulamentação prevista no

edital e no contrato para autorizar a liberação da cobrança do pedágio à medida que cada praça

fosse sendo concluída.

Mediante petição protocolada pela concessionária (processo 50500.076462/2008-09, Peça

55 , p. 3-16), que sustentou o pedido de liberação das praças de pedágio à medida que fossem

concluídas, foi alegado que atrasos em atos de competência da Administração, mais

especificamente em relação ao Termo de Cessão de Bens, à Licença Ambiental de Operação e ao

Decreto de Desapropriação - portanto ocorrências que independiam da atuação da

concessionária, dificultaram a fase de execução dos trabalhos iniciais.

Por meio da Nota Técnica n. 2 RN/2008/GEFEVSUINF (Peça 55, p. 158-165- Processo

50500.076462/2008-09), a ANTT se manifestou de acordo com o pedido e encaminhou o

processo para análise jurídica.

Por meio do Parecer/ANTT/PRG/CAH n. 0596.3.4.1.4/2008 (Peça 55 , p. 166-174), a

Procuradoria da ANTT concluiu pela possibilidade do atendimento do pedido. E, por meio da

Deliberação n. 480/08, de 18/11/2008 (Peça 55 , p. 182), a Diretoria da ANTT autoriza o início

da arrecadação nas diversas praças de pedágio à medida que estejam concluídas.

Posteriormente, com fundamento nos mesmos argumentos que pleitearam a liberação das

praças de pedágio uma a uma, ou seja, em decorrência de atrasos na liberação do Termo de

Cessão de Bens, da Licença Ambiental de Operação e do Decreto de Desapropriação, e ainda

alegando atrasos nos processos de desapropriação e decorrentes de fenômenos climáticos, aconcessionária, mediante petição contida no processo ANTT n. 50500.039913/2009-08 ( 1Revisão Extraordinária da Tarifa Básica, Peça 58, p. 3-13), propõe postergação do cronograma

de obras e investimentos previstos no PER como compensação dos recursos que não arrecadou,no valor de R$ 92.904.230,93, em face de atrasos no início da cobrança de pedágio (p . 2-26).

Por meio da Nota Técnica n. 121/2009/GEFOR/SUINF, de 7/10/2009 (Peça 58, p. 286-

295), a ANTT se manifesta pelo acatamento do pleito de postergação das obras previstas no PER

(p. 286-295). E, por meio do Parecer/ANTT/PGR/LCA n. 0545-3.4.1.44/2009 (Peça 59, p. 241-

244), a Procuradoria se manifesta pela possibilidade da la Revisão Extraordinária, nos termospropostos.

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Entretanto, em que pesem os dois pleitos apresentados, da modificação das cond içõe' • '" '

início da arrecadação de pedágio e compensação do valor correspondente à arrecadação m1o

auferida pela concessionária, terem sido acatados pela ANTT, seus fundamentos não foram

objeto de minuciosa análise pela Gerencia de Fiscalização e Controle Operacional da Rodovia

(GEFOR), no que diz respeito à correta atribuição da responsabilidade pelo atraso de cada ato,

quando admitiu culpa integral e exclusiva da Administração.

Nesse sentido, é necessário verificar em que medida os fundamentos dos ped idos da

concessionária contribuíram para o efetivo atraso de suas obrigações no cumprim ento das

condições necessárias para início da cobrança de tarifa de pedágio , com objetivo de concluir a

quem se deve imputar a responsabilidade civil do prejuízo decorrente do atraso na arreca dação

do pedágio, conforme dispõe a cláusula 6.15 do Contrato (Peça 32, p. 17).

Entre as condições preestabelecidas para cobrança do pedágio, o Cadastro de Pass ivo

Ambiental foi elaborado tempestivamente, portanto, não será considerado na aná lise dos atrasos

incorridos.

Os serviços previstos na fase dos Trabalhos Iniciais, com prazo final esti pul ado para

15/8/2008 (ao final do sexto mês), só foram concluídos em 17/10/2008, portanto sofreram atraso

de dois meses. Contudo, cumpre destacar que esses serviços, de natureza emergencial ou de

manutenção e conserva da rodovia , independem do Termo de Cessão de Bens , visto que os

serviços deveriam iniciar com a vigência do contrato, ou seja, antes mesmo de findar o prazo

contratual para transferência do Termo, como descrito no PER e na proposta com ercia l da

concessionária. Também independem da Licença Ambiental de Operação, pois são serv iços que

visam à segurança e conforto do usuário e devem ser executados até na ausência da licença

ambiental , mesmo porque são intervenções que não alteram as características da rodovia e em

nada se relacionam com o Decreto de Desapropriação.

As obras das praças de pedágio, contudo, são afetadas e guardam estreita re lação com o

Termo de Cessão de Bens e com o Decreto de Desapropriação. Já a Licença Ambiental de

Operação (LAO) é irrelevante para essas, pois a LAO em nome da Autopista Litoral Sul só foi

emitida em junho de 2008, contudo, nessa data, o IBAMA já havia realizado vistoria técnica doslocais das praças de pedágio (maio de 2008).

Realizadas essas análises prévias, resta examinar cada fundamento apresentado pela

concessionária para verificar como eles interferiram nos prazos das obras das praças de pedág io.

Para tanto, considerando o longo prazo do contrato e as inúmeras obrigações de

responsabilidade da concessionária, a análise deve ser conduzida à luz do princípio da boa-fé.

Para análise dos fundamentos dos pedidos, há que se individualizar cada argumento

alegado, com vistas a determinar a parcela de responsabilidade de cada ator envolv ido no ato,

como segue:

1) Termo de Cessão de Bens: o contrato de concessão estipulava que o Termo de Cessão

de Bens seria formalizado no prazo de 30 dias (cláusula 2.8 do contrato, Peça 32), portanto até

15/3/2008, contudo, só foi entregue à concessionária em 11/6/2008 (Peça 55 , p. 180, 4° §), 1 15dias após início da concessão de 15/2/2008. Verifica-se, portanto, um atraso de 85 dias . Embora

o referido termo seja ato meramente formal , uma vez que a transferência do controle do tr echo

rodoviária se deu na publicação do extrato do contrato do Diário Oficial da União, conforme

Cláusula 2.7 do contrato (Peça 32), a responsabilidade pela formalização independia da

concessionária, ou seja, trata-se de ato de responsabilidade exclusiva da Administração (Dnit e

ANTT). Nesse sentido, há que se reconhecer a culpa da Administração por prorrogar, em 85

dias, o prazo de seis meses, correspondente à previsão do início da cobrança de pedágio, de

forma a dar correta interpretação do disposto no item 6 .15 do contrato.

2) Licença Ambiental de Operação (LAO): o PER (Peça 33, p. 6-7), o edital (item 5.29,

Peça 57) e o contra to (cláusula 16.5 g , Peça 32, p. 31) estipulam que os atos relac io nados ao

licenciamento ambiental são de responsabilidade exclusiva da concessionária. Portan to, somente

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com a negativa do órgão ambiental , e quando todas as providências a cargo da concessionária

tiverem sido executadas em tempo hábil, seria possível a imputação de responsabilidade à

Administração, conforme caso exposto no expediente ANTT/Ouvidoria/2007-1 03266 (processo

ANTT n. 50500.076462/2008-09 , Peça 55 , p. 12). Portanto, o trâmite normal do licenciamentocorre por conta da contratada.

Ademais, a OHL, controladora da a tua! concessionária, em 7/2/2008, anteriormente ao

início da vigência contratual, solicitou a vistoria do IBAMA apenas para o final de maio , o que

certamente retardaria os trâmites do licenciamento ambiental das praças de pedágio. Nesse

cenário, a responsabilidade pelo atraso do licenciamento ambiental deve ser imputada

exclusivamente à concessionária, não podendo o atraso do licenciamento ser utilizado para

fundamentar pedido de compensação de arrecadação, alegando que são atos de competência da

Administração, fora do alcance da Concessionária.

3) Decreto de Desapropriação: o ato expropriatório pressupõe duas fases: inicialmente o

levantamento dos dados de campo e o procedimento administrativo de expropriação. O contrato

estipula que a concessionária possui responsabilidade por apresentar os elementos necessários aoprocessamento da desapropriação (cláusula 16.25, Peça 32, p. 35), mas que só foram

encaminhados à ANTT em 9/5/2008 (Peça 55 , p. 44), portanto, em um prazo de 84 dias.

Posteriormente a essa fase , o Decreto de Desapropriação foi expedido em 15/7/2008 (Peça 55 , p.

161 ), ou seja, em 66 dias.

Há que se ressaltar que, quando foi assinado o contrato, a concessionária sabia de suas

responsabilidades por realizar o levantamento, bem como tinha ciência dos trâmites burocráticos

atinentes à expedição de decreto de desapropriação, pois possuía o conhecimento de que se

tratava de um ato complexo com certo prazo para sua concretização.

Nesse sentido, deveria ter planejado a execução de suas atribuições em tempo hábil , tendo

em vista a necessidade de realizar as obras que lhe incumbiam . Portanto, só caberia questionar o

atraso nos atos de responsabilidade da Administração se ficasse comprovada a demora excessiva

desse trâmite no âmbito dos órgãos públicos . Ocorre que o processo foi comprometido pelo

atraso na entrega do levantamento, a cargo da concessionária, de natureza muito mais simples,

mas que foi realizado em 84 dias. Assim, tal fato não pode ser enquadrado como superveniente

ou imprevisível, que justificaria a revisão de cronograma devido à culpa da Administração, pois

o prazo já era previsível no momento em que a empresa apresentou sua proposta comercial.

4) aos processos de imissão na posse: o contrato define claramente que a responsabilidade

pelas desapropriações é da concessionária (cláusulas 5.36 e 5.37, Peça 32), portanto não cabe

acatar a pretensão de ressarcimento dos valores de pedágio em razão de atrasos de ato de

competência contratual da contratada. Mesmo porque a lide dos processos de desapropriação, no

âmbito do poder judiciário, trata apenas do valor da indenização oferecida pela concessionária,

não se questionando o ato expropriatório em si , sendo, portanto, matéria que diz respeito a

interesses privados da contratada.

5) ao atraso decorrente de fatores climáticos: o período chuvoso ocorrido a partir de

22/11/2008 também não pode justificar as inexecuções das praças, pois, para essa pretensão,

incumbia ao contratado prova de que as chuvas excessivas provocaram danos diretos às obras , ou

seja, prova do nexo causal entre o evento climático e o dano , que não foi apresentada.

A simples instituição de estado de calamidade pública ou estado de emergência não

socorre a concessionária, pois esses institutos se prestam tão somente a facilitar as contratações

públicas. No presente caso, de concessão de serviços públicos, o risco é do empreendedor,

portanto corre por conta da concessionária, que, em caso de aversão a risco, poderia ter

contratado um seguro para as obras. Ademais, caso a contratada houvesse aplicado todos seus

esforços para cumprir os prazos contratuais, nesse período as praças de pedágio já estariam em

funcionamento.

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Assim, diferentemente do que decidiu a ANTT, só pode ser atribuída responsabilida l

Administração pelo atraso decorrente da expedição do Termo de Cessão de Bens, de

aproximadamente 85 dias. Nesse sentido, o prazo para entrega de todas as praças de pedágio

deveria ter sido prorrogado para 10/11/2008, referente ao acréscimo de 85 dias no prazo

inicialmente previsto.

Confrontando o prazo prorrogado por culpa da administração, 10/1112008, com aquele de

responsabilidade da concessionária, que só concluiu os trabalhos iniciais em 17 / 10 /2008,

verifica-se que só haveria a possibilidade de cobrar prejuízos financeiros por período sem

arrecadação nesse interstício (entre 1711 Oe 10/11 /2008).

Ou seja, não é possível imputar à Administração a totalidade do atraso na conclusão de

todas as praças, como defendido na fundamentação da Deliberação 480/08 (Peça 55, p. 180, §20).

Também há que se perceber que os argumentos apresentados pela concessionária para

justificar a culpa da Administração não são capazes de justificar as diferenças nas datas das

conclusões das demais praças de pedágio (P3, P4 e PS), maio e junho de 2009, em relação às

praças P1 e P2, fevereiro de 2009. Vale dizer, os valores de pedágio não arrecadados nas praças

P3, P4 e PS no período entre a conclusão destas e a conclusão das praças PI e P2, com maisrazão, não podem ser imputados à Administração, visto que o atraso decorrente de

responsabilidade da Administração (devido ao Termo de Cessão de Bens) não poderia afetar a

construção das praças de maneiras distintas. Assim , não se reconhece a motivação para a

liberação para o início da cobrança de pedágio antes de concluídas todas as praças. alterando as

cláusulas do PER, em beneficio exclusivo da concessionária.

Conclui-se, portanto, indevida a alteração da forma de liberação para início da a rrecadação

nas praças de pedágio, passando de liberação em conjunto para liberação individual , ou seja, à

medida que cada uma fosse concluída.

Com isso, resta prejudicada a fundamentação da ANTT para aprovar a Deliberação n.

480/08 e, por conseguinte, a 1 Revisão Extraordinária da Tarifa Básica deve ser anulada, pois se

não subsistem os motivos, os fundamentos do ato, este não terá validade, portanto, será nulo,conforme o doutrinador e professor Celso Antônio Bandeira de Mello ensina:

'Além disto, em todo e qualquer caso, se o agente se embasar na ocorrência de um dado

motivo, a validade do ato dependerá da existência do motivo que houver sido anunciado.

Isto é, se o motivo que invocou for inexistente. o ato será inválido . (ln Curso de Direito

Administrativo, 233 ed. , p. 382).

Ou, como desenvolve a interpretação oferecida por José dos Santos Carvalho Filho:

'Sendo um elemento calcado em situação anterior à prática do ato, o motivo deve sempre

ser ajustado ao resultado do ato, ou seja, aos fins a que se destina. Impõe-se, desse modo ,

uma relação de congruência entre o motivo, de um lado, e o objeto e a finalidade , de outro.

Nas palavras de MARCELO CAETANO, os motivos devem aparecer como premissas

donde se extraí logicamente a conclusão, que é a decisão. (in Manual de DireitoAdministrativo, 63 ed. , p. 86).

( ...)3.1.8- Conclusão da equipe:

( ..)Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTT e da Concessionária e a audiência dos

responsáveis.

( ..)3.1.9- Responsáveis:

Nome: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira - CPF: 066.814.761-04 - Cargo:

Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 2008)

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TRI•UNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

Conduta: - ter aprovado a Deliberação 480/08, de 18 de novembro de 2008 (Peça 55, p.

182), que autorizou o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas

diferenciadas, à medida que fossem concluídas e aptas à operação;

-ter aprovado a Resolução N. 3.312/09, de 5 de novembro de 2009 (Peça 59, p. 249),autorizando a Ia Revisão Extraordinária da tarifa básica de pedágio.

( ..)Nome: Francisco de Oliveira Filho - CPF: 011.344.346-34 - Cargo: Diretor ANTT (de

9/112007 até 18/2/201O)

Conduta: Ter apresentado o Voto N. 067/2008 à Diretoria Colegiada (Peça 55, p. 178-

181) que propôs a autorização para o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em

datas diferenciadas.

( ..)Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009.340.971-00- Cargo: Procurador Geral da

ANTT (desde 22/3/2002)

Conduta: Ter aprovado o Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.l.4./2008 (Peça 55, p.166-174) que subsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de todas as praças e

justificou os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

( ..)Nome: Carlos Alberto São Tiago Hagstrom - CPF: 003.893.231-87 - Cargo: Procurador

ANTT (de 30/1/2003 até 3/3/2011)

Conduta: Ter emitido Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Peça 55 , p. 166-

174) que subsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de todas as praças e

justificou os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

( ..)Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploração

de Infraestrutura Rodoviária (desde 19/8/2008)

Conduta: Ter proposto, por meio da Nota Técnica N. 02RN/2008/GEFEVSUINF (Peça

55, p. 158-165), o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas

e ter justificado os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à

Administração.

( ..)Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de

Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)

Conduta: Ter proposto, por meio da Nota Técnica N. 02RN/2008/GEFEVSUINF (Peça

55, p. 158-165), o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas ,

justificando os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

( ..)3.2- Remuneração em duplicidade dos encargos referentes às vias marginais

3.2.1 -Situação encontrada:

No processo ANTT 50500.04125/2010-00, que trata da responsabilidade da

Concessionária na faixa de domínio, a concessionária alega que os serviços referentes à

administração, operação e conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa de domínio

à época da licitação não estão sob sua responsabilidade por absoluta falta de previsão contratual

(Peça 46, p. 9).A Concessionária argumenta ainda que, excetuando os sistemas de iluminação, a ANTT

não considerou os recursos financeiros para recuperação, manutenção e conservação das

estruturas tisicas das ruas laterais existentes nos estudos de viabilidade disponibilizados aos

licitantes (Peça 45, p. I 02).

A ANTT, por sua vez, no oficio circular 004/2010/SUINF, de 21/05/2010 (Peça 45, p.115), mostrou-se contrária ao pleito da concessionária, por entender que é responsabilidade da

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TRIBUNAL D. CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011 -9

concessionária a manutenção e operação das vias marginais , contidas na faixa de domínio da

rodovia, em decorrência do estipulado em contrato quanto aos bens vinculados à concessão.

A Agência, na Nota Técnica 11/2011/Gefor/Suinf, de 18/1/2011 (Peça 46, p. 34), afirma

que não tem sentido outra entidade da Administração atuar na faixa de domínio da rodov ia

concedida, portanto, as vias marginais (ruas laterais) e ciclovias existentes devem integrar a

concessão. A Agência afirma, ainda, que o contrato de concessão, na cláusula 2.1 O desd e oinício já previa esta abrangência, in verbis:

' A área da Concessão é a compreendida pela(s) Rodovia(s) e respectivas faixas de

domínio, assim como seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT , e áreas

ocupadas com instalações operacionais e administrativas dentro da faixa de domínio. '

Desta forma, propugna a ANTT que a definição da área de concessão comporta todos os

elementos dentro da faixa de domínio, inclusive as vias marginais e ciclovias existentes.

A Agência observa, ainda, que a Concessionária não apresentou infonnações sobre

possíveis convênios firmados entre as Prefeituras Municipais e o Dnit em épocas anteriores à

concessão. Entende, portanto, que a responsabilidade pelos serviços de manutenção e operação

era do Dnit, e, em decorrência da concessão, foi repassada à Autopista Litoral Sul (Peça 46, p.

35).A ANTT afirma que todo o sistema viário interno à faixa de domínio compõe a conc essão

e como tal deve ser operado e mantido. Afirma, ainda, que a Concessionária não discrimina em

sua proposta comercial os recursos para recuperação, manutenção e conservação das marginais

em apartado, deixando dúvidas se restariam inclusos conjuntamente com os alocados às pistas

principais da rodovia (Peça 46, p. 42).

A Procuradoria da ANTT (Peça 48, p. 3-4), por sua vez, manifestou-se sobre o

entendimento da ANTT na Nota Técnica 11/2011/Gefor/Suinf, afirmando que se, como disposto

no oficio circular 004/20 I0/Suinf, é de responsabilidade da Concessionária a manutenção e a

operação das vias marginais contidas na faixa de domínio da rodovia, não há fa la r em

reequilíbrio do contrato (Peça 48, p. 4).

A ANTT, entretanto, em sentido contrário ao seu entendimento inicial , alterou seuposicionamento e acatou o pedido da Concessionária sob o argumento da não-previs ão em sua

proposta dos custos para manutenção das ruas laterais existentes em razão deste serviço não estar

explicitamente descrito nas planilhas de avaliação de custos no PER (Peça 48 , p. 41. §2°).

Adicionalmente, a ANTT calculou o custo total necessário para a recuperação do p av im ento,

incluindo as áreas das ruas laterais pré-existentes, chegando à conclusão que o valor previsto

pela Concessionária é insuficiente para tanto e que, portanto, a ela assistiria razão.

Em que pese essa mudança de orientação da ANTT, a parte da 23 Revisão Extraordinária e

da Resolução N. 3.630/11 (Peça 91 , p. 184) que inclui as vias marginais não pode prosperar, pois

desequilibrou o Contrato de Concessão em favor da Concessionária, visto que gerou aumento da

tarifa de pedágio para compensar incrementos de encargos inexistentes. Isso porque não resta

dúvida na legislação, em normas relativas à concessão em tela, na doutrina e no próprioentendimento da ANTT, quanto ao fato de que as ruas laterais fazem parte da faixa d e domínio

da rodovia e, portanto, sempre fizeram parte dos encargos da contratada.

Quanto à doutrina, cite-se Flávio Amaral que define faixa de domínio como a área

adjacente à rodovia e que se destina a servir como base de apoio à via pública. Referido autor

cita ainda as definições de Bandeira de Mello - a faixa de domínio em rodovia integra a

categoria de bem público de uso comum e sua serventia natural é a de área de apoio à faixa de

rodagem ; e de Marques Neto - a faixa de domínio integra necessariamente o plexo de bens

vinculados à operação rodoviária, sendo parte indissociável de um sistema rodoviário (grifos

nossos) (ln Regulação Jurídica das Rodovias Concedidas, p. 15).

Legalmente, a faixa de domínio da rodovia existe e deve ser dimensionada de tal modo que

garanta as condições de trânsito dos veículos , o que inclui critérios qe segurança, fluidez e

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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

circulação adequada, conforme se extrai do disposto no art. 50 da Lei n. 9.503, de 23/9/1997, in

verbis:

' Art. 50. O uso de faixas laterais de domínio e das áreas adjacentes às estradas e rodovias

obedecerá às condições de segurança do trânsito estabelecidas pelo órgão ou entidade comcircunscrição sobre a via. '

Dessa forma, quando as rodovias cruzam núcleos urbanos, é natural que a faixa de domínio

tenha a largura suficiente para a construção das vias marginais, sem as quais o nível de serviço

da rodovia ficaria inteiramente comprometido.

Uma análise cuidadosa das cláusulas contratuais e do PER que regem a concessão em

comento também permite concluir que as Ruas Laterais fazem parte da faixa de domínio e,

portanto, do escopo contratual.

A cláusula contratual 2.1 O (Peça 32), por exemplo, afirma que a área da concessão é

compreendida pela Rodovia e respectivas faixas de domínio, assim como seus acessos, nos

termos regulamentados pela ANTT, bem como áreas ocupadas com instalações operacionais e

administrativas dentro da faixa de domínio. No mesmo sentido, o contrato afirma na cláusula 3.1

(Peça 32) que integram a concessão os trechos de Rodovia que compõe o Lote Rodoviário,

compreendendo seus acessos, nos termos regulamentados pela ANTT, as faixas de domínio, as

edificações e os terrenos destinados às atividades a elas vinculadas.

Já a cláusula 3.5 (Peça 32), define que os bens da concessão, incluindo as faixas de

domínio, devem ser recuperados e conservados pelo poder concedido, in verbis :

' Os bens vinculados à Concessão transferidos à Concessionária deverão ser recuperados,

conservados, operados e mantidos em condições normais de uso, de forma que , quando

devolvidos à União, se encontrem em perfeito estado de conservação.'

Por sua vez, o item 4.3 do contrato (Peça 32) determina, in verbis:

'Não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarifária devido à

existência de diferenças de quantidade ou desconhecimento das características da rodovia

pela Concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser

identificados e solucionados pelas técnicas conhecidas há época da proposta da tarifa,

ressalvado o previsto no item 5.31 do Edital, sendo de sua responsabilidade a vistoria do

trecho concedido, bem como pelo exame de todos os projetos e relatórios técnicos que lhe

são concernentes, quando da apresentação de sua proposta no Leilão' (grifos nossos).

Depreende-se do texto da cláusula 4.3 (Peça 32) que a Concessionária não pode se furtar

de conhecer o objeto da licitação, ou seja, deveria saber à época que a rodovia possuía dentro de

sua faixa de domínio ruas laterais e, portanto, ter previsto os custos para sua manutenção na

proposta comercial.

A cláusula 7.2 (Peça 32) do Contrato de Concessão também permite concluir que as ruas

laterais fazem parte da concessão.Várias outras cláusulas do contrato (Peça 32) vão no mesmo

sentido, tais como: as cláusulas 7.9 ( .. ) 7.11 ( .. ) 7.12 ( ..) 16.6 ( .. ) 16.23 ( .. ).

Mesmo o PER, apesar de subsidiário em relação ao contrato, por vezes também se refere à

faixa de domínio no sentido amplo, como por exemplo, ao determinar que a Concessionária

deverá durante os trabalhos iniciais, elaborar e apresentar à ANTT o cadastro da faixa de

domínio, contendo seus limites, inclusive área não edificante, e a identificação precisa de todos

os acessos (autorizados e não autorizados).O PER define a responsabilidade da Concessionária na manutenção da Rodovia,

especialmente no que diz respeito a faixas de domínio, em que estão incluídas as marginais (Peça

34), in verbis: ,' 4.6 CANTEIRO CENTRAL E FAIXA DE DOMIN10

4.6.1 Escopo dos Serviços

A manutenção do canteiro central e da faixa de domínio da RODOVIA compreenderá oconjunto de intervenções programadas com base em sua monitoração, a partir das

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 0 5 ) c ~ ' / 1' "'

avaliações ali determinadas, de modo a preservar suas condições e, especialmente. g: , ... •

a integridade do patrimônio da RODOVIA.

4.6.2 Procedimentos Executivos

A natureza de vários serviços de manutenção que poderiam ser enquadrados para execução

dentro da faixa de domínio, tais como reparos de cerca, vegetação com cresc im ent o

desordenado , etc, confunde-se com a dos serviços de conservação rotinei ra . Portanto, aConcessionária deverá manter permanentemente, um nível adequado de conserv ação para a

área situada até os limites da faixa de domínio , incluindo as cercas delimitadoras. de modo

a tornar desnecessária qualquer programação adicional de serviços de m anuten ção nestes

itens.' (grifo nosso).

Assim, após todas estas referências, conclui-se que quando o Contrato de Concessão

refere-se à faixa de domínio, estão aí incluídas as pistas de rolamento, canteiros, obras de arte,

acostamentos, sinalização, faixa lateral de segurança, vias marginais e qualquer out ro elemento

que seja imprescindível para garantir a perfeita e correta operação da via e a segurança dos

usuários da rodovia.

A própria ANTT, em seu Memorando N. 12/GEFOR/SUINF (Peça 48 , p. 34, § 1°), a fi rma

que é indissociável a pista principal de suas marginais, sob o ponto de vista técnico.Não sendo possível detalhar exaustivamente os serviços que serão necessários em um

contrato de 25 anos de duração, o termo rodovia e sua faixa de domínio, conforme demo nstrado.

basta para que se tenha noção que o sistema viário e tudo que nele está incluído são obj eto da

concessão.

Assim, a Concessionária não tem razão ao afirmar que as vias laterais e xistentes na fai xa

de domínio à época da licitação não estão sob sua responsabilidade , por absoluta falta de

previsão contratual, pois essa previsão é clara no Contrato de Concessão .

A Concessionária também não tem razão ao afirmar que as marginais não estão sob sun

responsabilidade por falta de previsão explícita no PER ou porque não previu os respectivos

custos para sua manutenção na proposta comercial , pois as disposições do Contrato ele

Concessão são suficientes para suprir a alegada omissão.Por fim, também não cabe razão à Concessionária ao afirmar que os estud os da ANTT não

consideraram os recursos financeiros para recuperação, manutenção e conservação das estruturas

fisicas das ruas laterais. Por tratar-se de concessão de serviço público , os estudos de viabi lidade

feitos pelo poder concedente apresentados aos licitantes são indicativos, não vin culam as

propostas comerciais dos licitantes, ou seja, cabe a cada um realizar seu próprio estudo, base da

tarifa ofertada no leilão.

Dessa forma, mesmo que os estudos indicativos do poder concedente não tenh am previsto

explicitamente recursos para as ruas marginais, cabe a Concessionária prevê -los nos seus

estudos. E, caso houvesse dúvida quanto à responsabilidade da futura Concessionári a em relação

às ruas marginais existentes, o momento apropriado para esclarecê-la teria s ido durante o

certame licitatório e não depois da adjudicação.Este entendimento está explícito nas Cláusulas Contratuais 4.3 e 16 .35 (Peça 32, p. 13 e p.

36), que preveem que não caberá durante a Concessão qualquer solicitação de revisão tarirária

devido à diferenças de quantidades ou desconhecimento das características da rodovia pela

Concessionária, em especial aquelas decorrentes de fatores que pudessem ser identificados e

solucionados pelas técnicas conhecidas à época da proposta da tarifa .., sendo de sua

responsabilidade a vistoria no trecho concedido, bem como o exame de todos os projetos e

relatórios técnicos que lhe são concernentes, quando da apresentação de sua proposta no Leilão.

Ora, se a concessionária propôs custos reduzidos para vencer a licitação, não cabe ago ra

ser beneficiada com revisões desta natureza. Este entendimento está ressaltado pelo Parecer

ANTT/PGRIAMJ/N. 48-3 .5.7.5/2011 (Peça 48, p. 40), ao afirmar que, ao apresentar sua

proposta no procedimento licitatório e ao celebrar o contrato dec o n c ~ s s ã o

a concessionária

l i

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tinha conhecimento de que as vias marginais, justamente por integrarem a faixa de domínio,

integram o contrato de concessão e devem ser recuperadas, conservadas, operadas e mantidas em

condições normais de uso .

Ademais, conforme Nota Técnica 1112011 (Peça 46, p. 42, § 5°), a forma como a Proposta

Comercial da Concessionária foi apresentada, deixa dúvidas se os recursos para recuperação,manutenção e conservação das vias marginais pré-existentes estariam incluídos junto das

quantidades de serviços previstos para as pistas principais.

Apesar das dúvidas ressalvadas na Nota Técnica 1112011, por meio do Memorando N.

12/GEFOR/SUINF, a Gerência de Fiscalização e Controle de Operacional de Rodovias e a

Superintendência de Exploração da Infraestrutura Rodoviária informam assertivamente que em

consulta à Proposta Comercial apresentada pela Concessionária também não foi encontrado, na

tarifa básica elaborada, qualquer custo relativo à manutenção, conservação, restauração e/ou

operação (Peça 48, p. 35, § 3°).

Permitir a inclusão a posteriori dos encargos relativos às ruas laterais existentes à época

da licitação, sob esse pretexto, pode macular o processo licitatório. Haver ia privilégio ao licitante

que se furtou de fazer estudo detalhado, prevendo os custos necessários para manter as ruaslaterais e, consequentemente, ofertou uma tarifa menor no leilão, em detrimento dos demais

licitantes que precificaram corretamente esses custos em sua tarifa. Parece lógico que, se os

licitantes preteridos soubessem que as ruas laterais existentes poderiam ser incluídas

posteriormente, havendo o futuro reequilíbrio do Contrato de Concessão, teriam ofertado tarifas

menores.

Ante o exposto, a equipe de auditoria conclui que os argumentos trazidos pela

Concessionária e pela ANTT para considerar os custos com a recuperação , manutenção e

conservação das ruas marginais existentes à época da licitação como encargos não previstos pelo

contrato, não devem ser aceitos.

Esta conclusão coincide com a decisão de primeiro grau da Justiça Federal de Santa

Catarina que cassou os efeitos da Resolução 3.630/2011 no que tange à 23

Revisão extraordináriae, por consequência, o reajuste da tarifa básica do pedágio no que tange a irregular inclusão dos

custos de manutenção, recuperação, conserva e operação das ruas marginais por se tratar de

obrigação já inserida no contrato originalmente, uma vez que não há fundamento jurídico para

invocar-se o princípio do equilíbrio econômico-financeiro para dar suporte à pretensão de

revisão extraordinária do valor da tarifa básica de pedágio, no lote rodoviário em questão (Peça

92, p. 5).Portanto, é irregular, o incremento da tarifa, previsto pela 33 Revisão Extraordinária,

embasado pelo Voto à Diretoria Colegiada N. 008-A/2011 (Peça 91 , p. 179) e oficializado pela

Resolução 3.630/11, de 9 de fevereiro de 2011 (Peça 91 , p. 184), gerado para remunerar serviços

relativos à recuperação, manutenção e conservação das marginais pré-existentes, uma vez que

esses sempre fizeram parte do escopo contratual.( ..)3.2.8 - Conclusão da equipe:

( ..)Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTT e da Concessionária e a audiência dos

responsáveis.

(...)3.2.9 - Responsáveis:Nome: Wagner de Carvalho Garcia- CPF: 119.577.866-04- Cargo: Diretor da ANTT (de

28/2/2007 até 17/2/2011)Conduta: Ter apresentado o Voto N. 008-A/2011 à Diretoria Colegiada (Peça 91, p. 179-

182) que propôs a aprovação da 23 Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio.

(...)12




TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 0"" ,..

Nome: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04 -Cargo:

Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 2008)Conduta: Ter aprovado a Resolução N. 3.630/11 , de 9 de fevereiro de 20 II (Peça 91. p.

184), relativa a 23 Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio.

( .. )Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de

Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/1 0/2008)Conduta: Ter emitido emitir parecer técnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de

janeiro de 20 II, Peça 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopocontratual.

( ..)Nome: Mário Mondolfo - CPF: 913.529.248-20 - Cargo: Superintendente de Expl0raçno

de Infraestrutura Rodoviária (SUINF) (desde 19/8/2008)

Conduta: Ter emitido parecer técnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro

de 2011, Peça 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual, o

que permitiu a inclusão de valores na tarifa referentes a encargos relativos às Vias Marginais já

considerados na tarifa ofertada na licitação.( ..)3.3 - Postergação das obras do Contorno de Florianópolis e de outras obras

obrigatórias a fim de compensar tarifas não auferidas pela Concessionária cm razão de

atrasos de sua responsabilidade

3.3.1 - Situação encontrada:

As obras de construção do Contorno de Florianópolis são as principais obras a cargo do

concessionário e as de maior valor individual (R$ 175.951.204,31 , Peça 64, p. 12) . Segundo o

PER original da licitação (item 5.1.4. , Peça 33), deveriam ser concluídas até o final do quarto

ano de concessão, em fevereiro de 2012, ou seja, em seis meses.

No entanto, a la Revisão Extraordinária do PER, aprovada pela Resolução n. 3.312, de

05/ll/2009 (Peça 59, p. 249), baseando-se na Nota Técnica n. 137/2009/GEINV/SUINF (Peça59, p. 191 ), postergou a data contratual de sua conclusão em três anos. Atualmente o PER prevê

a sua construção entre o quarto e o sétimo ano.

Trata-se da obra mais relevante para a região metropolitana de Florianópolis, pois tem a

função de desviar o tráfego de longa distância representado por grande quantidade de veículos

pesados de carga que trafegam na BR-101, principal meio de transporte da região Sul d o Brasil e

responsável pela interligação rodoviária do Mercosul com o Sudeste do Brasil. Poucas rodovias

no Brasil apresentam tráfego de cargas superior ao da BR-101/SC.

As obras associadas ao contorno de Florianópolis, cujos valores alcançam R$

81.715.204,00 (Peça 64 - Proposta da Concessionária, p. 12), também foram objeto de

postergação aprovada pela Resolução n. 3.312:

a) Item 5.1.8 do PER: Implantação de Trevos em Desnível com Alças em Pista simples Completo. Contorno de Florianópolis: Trevo de Interseção c/ a SC 408; Trevo de Inters eção c/ a

SC 407; Dois Trevos na Interseção c/ Vias Locais. Valor de R$ 11.814.087 ,54 (Peça 64 -

Proposta da concessionária, p. 12). Postergação do 2° ano para 5° ao 7° ano (Nota Técnica 137,

Peça 59, p. 197-198);

b) Item 5.1.1 Odo PER: Implantação de Trevos em Desnível com Alças em Pista Dupla

Completo. BR-101/SC: Santo Amaro da Imperatriz- km 218,5; Contorno de Florianópolis, dois

Trevos nas Interseções c/ BR-101/SC; Tnterseção c/ a BR-282/SC. Valor de R$ 23.628.175,07

(Peça 64 - Proposta da concessionária, p. 12). Postergação do 2° ano para 3° ao 7° ano (Nota

Técnica 137, Peça 59, p. 199-200);

c) Item 5.1.11 do PER: Implantação de Passagens em Desnível Inferior tipo Galeria : Sete

de dez unidades no valor de R$ 19.084.295 ,25 (sete unidades, sendo quatro unidades no

13

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Contorno de Florianópolis, uma unidade no km 619 (Bairro Barro Preto) da BR-376/PR e duas

unidades a definir) (Peça 64- Proposta da concessionária, p. 12). Postergação do 3° e 4° ano para

5° ao 7° ano (Nota Técnica 137, Peça 59, p. 200);

d) Item 5.1.12 do PER: Implantação de Passagens em Desnível Inferior Tipo Viaduto: dozeunidades de dezesseis no valor total de R$ 43 .621.246,29 (Contorno Florianópolis: doze

unidades; BR 376/PR: km 647,0 (Rincão); BR-101/SC: km 107,0 (Santa Lídia); km 173 ,8

(Marretes); km 184,3 (Armação e Palmas)). (Peça 64- Proposta da concessionária, p. 12).

Postergação do 2° e 3° ano para 3° ao 6° ano (Nota Técnica 137, Peça 59, p. 200-201).

Considerando que a maior parte da verba de desapropriação, que alcança R$

100.710.500,00 (Peça 64 - Proposta da concessionária, p. 15), é relativa às obras do contorno,

pode-se admitir, de forma conservadora, que o desembolso de 80% deste valor também seriapostergado.

Assim, a postergação das obras relativas ao contorno de Florianópolis envolve o adiamento

de um investimento não inferior a R$ 330 milhões (Contorno: R$ 175.951.204 ,31; Obras

associadas: R$ 81.715.204,00 e Desapropriação: R$ 80.000.000,0). Neste valor não estãoincluídas outras obras também adiadas, mas não relacionadas ao Contorno de Florianópolis,

como ruas laterais (Peça 59, p. 191 ), melhorias de acessos existentes (Peça 59, p. 195), retornos

em nível (Peça 59, p. 196) e trevos em desnível (Peça 59, p. 197) e passagens inferiores em

desnível (Peça 59, p. 200) também postergadas pela Resolução n. 3.312, de 05/1112009.

A revisão em análise decorreu de Proposta de Readequação do Cronograma de Obras e

Investimentos formulada pela Concessionária, que solicita reprogramação, ou seja, postergação,

de obras obrigatórias com o objetivo de restabelecer o equilíbrio econômico financeiro original

do contrato, tendo em vista a perda de arrecadação gerada pelo atraso no início da cobrança de

pedágio, assunto já tratado no Achado I, sem que ocorresse aumento do valor da tarifa, causando

impacto diretamente ao usuário (Peça 59, p. 185 e 189, Nota técnica n.

137/2009/GEINV/SUINF).

Ou seja, o objetivo da reprogramação foi o de empregar o beneficio econômico-financeiro

do adiamento dos desembolsos relativos às obras para compensar as perdas decorrentes do atraso

do início da arrecadação, de forma que não houvesse aumento da tarifa de pedágio.

A Nota Técnica n. 137/2009/GEINV/SUINF analisou as justificativas da proposta de

reprogramação da Concessionária para cada uma das obras. Quanto ao Contorno de

Florianópolis (Peça 59, p. 190-191), a ANTT julgou pertinente e acatou a argumentação da

concessionária que alegava que para o início desse serviço [seriam] necessários vários estudos

quanto a impactos ambientais o que demandaria mais tempo para a sua conclusão. A postergação

das demais obras associadas ao contorno foi aceita, consequentemente, pela mesma razão.

Assim, a Nota Técnica n. 137/2009/GEINV/SUINF (Peça 59, p. 218) considerou em sua

conclusão que a proposta de reprogramação da concessionária poderia ser aceita com base nas

cláusulas 6.38 ., 17.8 e 17.15 do contrato. A cláusula 17.8 (Peça 32) traz:

' 17 .8 Os cronogramas das obras e serviços obrigatórios incluídos no PER poderão ser

alterados, por decisão da ANTT, em função do tráfego no Lote Rodoviário, das reais

condições da Rodovia e do Interesse Público, sempre mantendo o equilíbrio econômico

financeiro do Contrato de Concessão. 'Portanto, em 03 de novembro de 2009, a Nota Técnica n. 181/2009/GEINV/SUINF (Peça

59, p. 228) propôs um novo valor de tarifa apenas 0,003% menor que o vigente, resultante da

compensação de efeitos do atraso no início da arrecadação do pedágio e da postergação de obras

obrigatórias (Peça 59, p. 236, 1° e 2° §§).A Procuradoria-Geral Federal emitiu, em 03/11/2009, parecer pela possibilidade da revisão

da tarifa nos termos propostos pela Nota Técnica 181/2009/GEROR/SUINF (Peça 59, p. 244).

Como consequência, a Resolução n. 3.312, de 05/11/2009 (Peça- 59, p.249) adiou a datacontratual de conclusão do Contorno de Florianópolis em três anos.

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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 00" " 1 ' ,... ""

( ...A principal justificativa para a postergação do contorno foi , como visto, · a alega a

necessidade de mais tempo para a conclusão dos estudos ambientais relativos ao proje to. A

equipe de auditoria, portanto, buscou informações para subsidiar a análise das just i icativas

apresentadas.

Os dados contidos nos processos da ANTT revelam que a abertura do processo de

licenciamento ambiental no IBAMA somente ocorreu em 19/02/2009, conforme Ficha de

Solicitação de Abertura de Processo (FAP) número de acompanhamento 2009.02.20.0045998

(Peça 58, Processo 50500.03991 3/2009-08, p. 217-223). Em setembro de 2009, o IB AMA

encaminhou o Termo de Referência definitivo para os estudos ambientais . No entanto, somente

mais de um ano depois (13 meses), em outubro de 201 O a Concessionária solicitou novas

informações técnicas e o respectivo agendamento da vistoria.

Com relação ao trâmite na ANTT, da mesma forma, somente dez meses depois da abertura

do processo no IBAMA, em 29/12/2009, a Concessionária protocolou na ANTT o Ofíc io

GEN_3123/09 (Peça 60, Processo 50500.076937/2009-30, p. 3) no qual encam inhava um novo

projeto (Peça 62), de sua iniciativa, com traçado diferente do projeto aprovado pelo Dnit e que

havia feito parte de sua proposta comercial (Peça 56, p. 87-90).Este novo projeto previa a redução da extensão do contorno de 47,33 km para 33,92 km e a

alteração das interseções do projeto do Dnit. O início e o fim do contorno seriam em posições

diferentes das previstas anteriormente. Este projeto foi apresentado em nível de Projeto

Funcional apenas, ou seja, a primeira fase da elaboração de um projeto rodoviário que contém as

características gerais como os alinhamentos e as demais funcionalidades previstas para a rodovia,

como interseções e os acessos.

A análise do projeto realizada pelo corpo técnico da ANTT, cujo relatório é de 12/2/20 IO

concluiu que havia objeções para sua aceitação (Processo 50500076937-2009-30, Peça 60, p. 9).

O Relatório de Análise de Projeto N. 12/2010, de 12/2/2010, reproduz as objeções ao proje to

Funcional (Processo 50500076937-2009-30, Peça 60, p. 12-13).

No entanto, em 3113/20 lO , a Gerência de Engenharia e Investimentos de Rodov ias(GEINV), por meio do Oficio n. 295/2010/GEINY/SUINF, informa à concessionária a não

objeção ao trajeto do Projeto do Contorno de Florianópolis . Solicita, entretanto, para anál ise

posterior, estudo para aumento da extensão do contorno, na direção Norte, para que o esse tenha

comprimento próximo ao estipulado no PER (Processo 50500076937-2009-30, Peça 60, p. 11 ).

Em 16/11/2010, por meio do Oficio n. 1304/2010/GEINV/SUINF (Processo

50500076937-2009-30, Peça 60, p. I 4), a GEINV solicita à Concessionária in formações a

respeito do estudo de aumento de extensão do contorno de Florianópolis.

Em 10/01/2011 , a Concessionária, por meio do Oficio ALS/GEN1101005 9 (Processo

50500076937-2009-30, Peça 60, p. 15), encaminha para aprovação o projeto, ainda em nível de

projeto funcional , sem que tenha sido alterada a extensão do contorno. São apresentados vários

argumentos para justificar a redução da extensão e para contra-argumentar as objeções da equipetécnica da ANTT.

A última movimentação do processo ocorreu em 22/03/2011 , quando a ANTT o

encaminhou para o TCU por solicitação da equipe de auditoria.

A análise dessas informações permite algumas afirmações.

A abertura do processo de licenciamento ambiental no IBAMA (Ficha de Solici tação de

Abertura de Processo - FAP) poderia ter sido realizada imediatamente após a assinatura do

contrato (fevereiro de 2008), visto que o IBAMA já reconhecia a Autopista Litoral Sul (ALS)

como a concessionária desde então, tanto é que mesmo antes da formali zação do Termo de

Cessão de Bens, em 11/6/2008 (Peça 55 , p. 180, 4° §), e da emissão da Licença Ambiental de

Operação (LAO) em nome da ALS, em junho de 2008, o IBAMA já havia até mesmo rea lizado,

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TIU•UNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

em maio de 2008, vistoria técnica dos locais das praças de pedágio. No entanto, a Concessionária

somente protocolou o pedido inicial um ano depois (fevereiro de 2009).

Além desse atraso, a Concessionária somente solicitou a vistoria de campo ao IBAMA

treze meses após este ter encaminhado o Termo de Referência definitivo para os estudosambientais.

Esse expressivo atraso, que alcança 25 meses, é de responsabilidade exclusiva da

Concessionária.

Considerando que a concessionária alega que são necessários inúmeros estudos quanto aos

impactos ambientais para a aprovação dos projetas do contorno de Florianópolis, referido atraso

prejudica em muito as atividades necessárias para o licenciamento ambiental, anda mais quando

se considera que o PER previra a conclusão da obra ao final do quarto ano de concessão, ou seja,em fevereiro de 2012 .

No que concerne à tramitação junto à ANTT, é possível resumir a situação como segue.

Anteriormente à licitação, existia um Projeto Executivo aprovado pelo Dnit para o

contorno de Florianópolis, com 47,33 km

de extensão, com todas as soluções definidas e quefazia parte do Edital. Bastaria ao concessionário proceder a uma atualização quanto às jazidas e

outras eventuais adequações para possibilitar a obtenção das licenças ambientais.

No entanto, a Concessionária, por sua iniciativa, propôs um novo projeto, reduzindo

inclusive a extensão do contorno e o apresentou apenas em nível de projeto funcional , ou seja,em nível inicial de detalhamento.

Somente dez meses (19/02/2009 a 29/12/2009) após a abertura do processo no IBAMA, a

Concessionária apresentou o novo projeto à ANTT, ainda assim, em nível inicial dedetalhamento.

Após a manifestação da GEINV, que incluiu objeções técnicas à aprovação da fase inicial

do projeto, a Concessionária demorou mais nove meses (21103/20 1O a 10/01/2011) para

encaminhar novamente o projeto, ainda assim, somente após cobrança da ANTT em 16/1112010,

e ainda sem as alterações solicitadas e com o mesmo nível de detalhamento inicial (projeto

funcional).

Em resumo, a Concessionária consumiu 31 meses, descontados os períodos de

responsabilidade da ANTT, para conduzir o processo relativo ao contorno de F1orianópolis junto

à ANTT, sem que se tenha obtido nenhum resultado definitivo, pois o projeto executivo

aprovado pelo Dnit, que fez parte de sua proposta comercial , foi alterado por sua iniciativa, e o

novo projeto encontra-se apenas em nível de projeto funcional , muito menos detalhado do que

um Projeto Básico, e ainda sem as alterações solicitadas pela ANTT com relação à extensão.

Quanto às questões ambientais, não há estudos concluídos ou próximos de serem

concluídos, pois a Concessionária somente solicitou a vistoria de campo ao IBAMA treze meses

após a disponibilização do Termo de Referência para os Estudos Ambientais.

O segundo argumento acolhido pela ANTT para a postergação das obras do Contorno de

Florianópolis, qual seja, o de evitar o aumento da tarifa decorrente da perda de arrecadação

gerada pelo atraso no início da cobrança de pedágio, deve ser cuidadosamente analisado.

A motivação adotada pela ANTT para a postergação das obras do contorno está baseada na

cláusula 17.8 do contrato (Peça 32) que prevê a possibilidade da alteração dos cronogramas para

o atendimento do Interesse Público.No entanto, é fácil concluir que a disponibilização da obra aos usuários atende muito mais

ao Interesse Público do que uma redução de R$ 0,05237 (R$ 1,07377- R$ 1,02140) na tarifa de

pedágio (Peça 59, p. 236, 1° §). A disponibilização de obra tão fundamental para a segurança e a

economia da operação da rodovia, como se constitui o Contorno de Florianópolis, obra maisimportante e cláusula básica do contrato, é indispensável para a oferta do serviço público

adequado aos usuários não poderia ter sido postergada sob a justificativa de uma redução nosvalores da tarifa básica de pedágio.

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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.53412011 -9

O tráfego e as reais condições da rodovia, aspectos previstos na Cláusula 17 .8 do Contrat0.

também apontam na direção contrária à adotada pela ANTT, pois as condições atuais da rodovia

na travessia da região metropolitana de Florianópolis são bastante precárias, além de ser a reg ião

com maior tráfego. Na realidade, uma análise mais detalhada da referida cláusula poderia indicar

que ela tem como objetivo justamente a situação oposta, ou seja, antecipar obras tendo em vis ta

as condições da rodovia e do tráfego para atender ao Interesse Público.

A questão se reveste de gravidade ainda maior quando se considera, conforme

demonstrado no Achado 1, que a motivação da ANTT para o aumento de tarifa como re sultado

do atraso no início da arrecadação do pedágio, uma das justificativas para a postergação das

obras do contorno, não pode ser acatada.

( ..)3.3.8 - Conclusão da equipe:

( .. )[Ao final desse achado, a equipe de auditoria propôs a oitiva da ANTT e da empresa

concessionária, bem como a audiência dos responsáveis indicados no subitem 3.3 .9 abaixo]

3.3.9 - Responsáveis:

Nome: Deuzedir Martins - CPF: 276.724.178-00 - Cargo: Gerente de En genh aria e

Investimentos de Rodovias (G EINV) (desde 26/1 /2009)

Conduta: Em razão de ter elaborado a Nota Técnica 137 (Peça 59 , p. 185-219) que

justificou a la Revisão da Tarifa Básica de Pedágio.

( ...)

Nome: Mario Rodrigues Junior- CPF: 022.388.828-12 - Cargo: Diretor ANTT (desde

15/7/2008)

Conduta: Ter apresentado o Voto N. 162/2009 à Diretoria Colegiada (Peça 59. p. 245-

248) que propôs a la Revisão da Tarifa Básica de Pedágio.

( ..)

Nome: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:

Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 2008)Conduta: Ter aprovado a Resolução N. 3.3112, de 5 de novembro de 2009 (Peça 59, p.

249), que autorizou a 13 Revisão da Tarifa Básica de Pedágio.

( ..)Nome: Mário Mondolfo - CPF: 913 .529.248-20 - Cargo: Superintendente de Exploração


Conduta: Ter elaborado a Nota Técnica 137 (Peça 59 , p. 185-219) que justificou a Ia

Revisão da Tarifa Básica de Pedágio decorrente da indevida postergação de obras do PER e

alteração do projeto do contorno.

( ..)Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009.340.971-00- Cargo: Procurador Geral da

ANTT (desde 22/3/2002)Conduta: Ter emitido parecer jurídico (Peça 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovação da

Ia Revisão da Tarifa Básica de Pedágio decorrente da indevida postergação de obras do PER.

( ..)Nome: Ana Maria Leal Cantedelli - CPF: 214.196.711-20 - Cargo: Parecerista Jurídico

(desde 8/4/2002)

Conduta: Ter emitido parecer juríd ico (Peça 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovação da

1 Revisão da Tarifa Básica de Pedágio decorrente da indevida postergação de obras do PER.

( ..)Nome: Léia Cristina Borges de Assis- CPF: 795.695.791-53- Cargo: Parecerista Jurídico

(desde 27/4/2006)

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TRiaUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

Conduta: Ter emitido parecer jurídico (Peça 59, p. 245-248) que subsidiou a aprovação da

la Revisão da Tarifa Básica de Pedágio decorrente da indevida postergação de obras do PER.

(...)3.4 - Alteração do projeto do Contorno de Florianópolis com prejuízo de suas

características técnicas, em desacordo com o contrato e com o interesse dos usuários,

produzindo desequilíbrio econômico financeiro em favor da Concessionária


Para atender ao tráfego de longa distância, composto principalmente por caminhões, o

edital da concessão incluiu como obrigação do concessionário a construção de um Contorno da

Região Metropolitana de Florianópolis com 47,33 km de extensão (Peça 34, p. 90).

Um projeto executivo contratado e aprovado pelo Dnit foi empregado pela ANTT como a

referência para o Edital. O projeto original do DNIT (Peça 61) prevê a implantação do Contorno

iniciando, ao Norte, no km 178 da BR-1 O1/SC, atual km 175 , localizado no vale do Rio

lnferninho, e terminando, ao Sul, no km 220-221, atual km 223-224, imediatamente antes da

praça de pedágio, localizada junto da cabeceira norte da ponte sobre o Rio Cubatão . Este trajetopossui 47,33 km.

Conforme já mencionado, além da postergação das obras do Contorno de Florianópolis , o

seu projeto também vem sendo alterado pela ANTT (Peça 62, p. 15) por solicitação da

Concessionária, reduzindo-se a sua extensão pelo deslocamento dos pontos de início e de fim

junto à BR-101/SC atual.

A nova extensão, segundo o projeto funcional aprovado pela ANTT, é de 29,55 km,

iniciando no km 196 , junto à interseção para Antônio Carlos em Biguaçu, e terminando no km

219,7, junto da interseção com a BR-282. Esta extensão difere da referida pela ANTT em seus

processos, de 33,92 km, talvez porque se tenha computado extensões das alças das interseções de

início e fim do contorno coincidentes com a BR-101, consideradas separadamente pelo PER. Um

croqui apresentado na Peça 80 , publicado pela imprensa catarinense ilustra esquematicamente a

localização dos projetas do contorno.

A argumentação da ANTT para a aprovação da redução da extensão do Contorno e para a

recomendação de melhorias na atual travessia de Florianópo1is, apresentada em reunião

convocada pela Frente Parlamentar de Santa Catarina e realizada na Assembleia Legislativa do

Estado de Santa Catarina, no dia 27 de junho de 2011 (Peça 81), está resumida a seguir:

a) O PER sempre teria previsto um contorno com 33 ,92 km.

b) O trecho mais crítico atual da BR-IOl na travessia urbana da Grande Florianópolis,

onde ocorrem congestionamentos e acidentes, encontra-se no segmento entre Biguaçu (km

196, I) e o centro de Palhoça e não em toda a extensão do contorno.

c) O antigo projeto do DNIT previa a implantação do Contorno desde o km 178, atual km

175, localizado no vale do Rio Inferninho, bem antes do início do trecho urbano, contornando

uma área de Biguaçu que dificilmente será urbanizada, ao longo da BR-101 , onde se encontram

mangues, montanhas, uma reserva indígena e o mar. Assim, a execução do contorno no

segmento entre o Rio lnferninho e o Trevo de Biguaçu seria desnecessária, haja vista, no seu

entendimento, a baixa probabilidade de urbanização, e contraindicada por razões geográficas

(mar e montanhas), ambientais (mangues) e sociais (reserva indígena).

d) A segunda razão para a redução da extensão, deslocando-se o início do contorno do km

175 para o Trevo de Biguaçu (km 196, I) , seria decorrente da necessidade de desviar parte do

tráfego, gerado localmente e destinado ao sul do Estado , para o contorno, a fim de aliviar o

excessivo volume de utilização da BR-1 O1 neste trecho. Ou seja, uma parcela do tráfego gerado

em Biguaçu com destino ao sul do Estado poderia utilizar o contorno, o que não ocorreria se o

seu início estivesse no km 178, em razão da distância ser percorrida para se acessar o contorno.

Este argumento tem sido apresentado como o argumento técnico determinante para a redução daextensão do contorno, pois, segundo a ANTT, o contorno original seria inócuo, conforme

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005 5 i 1 1 !'l1 1"

afirmado na Audiência Pública, visto que não solucionaria o problema da atual e s . ; ; i ~ ' n

Grande Florianópolis.e) Ao Sul, a ANTT, empregando um terceiro argumento, justificou a necess idade de

encurtar o contorno em cinco quilômetros, deslocando o término do km 223-224 para o km 218,

de forma a coincidir com a Interseção da BR-282 que liga o litoral de Santa Catarina ao in terior e

de forma a evitar empreendimentos habitacionais do Programa Minha Casa Minh a Vida.

composto por casas térreas.f) A ANTT solicitou a realização de estudos à concessionária que demonstra ram que ,

mesmo após a implantação do Contorno, a demanda de tráfego na atual BR-101 , no trecho da

travessia da área metropolitana, seria ainda muita alta, superior a sua capacidade, tendo como

consequência a manutenção da situação atual de congestionamentos e acident es. Este tráfego

corresponde ao gerado e destinado localmente, portanto, não utilizaria o contorno.

g) Portanto, para a melhoria do nível de serviço da circulação seriam neces sár ia s obras de

melhoria de capacidade na atual diretriz da BR-1 O , inclusive nas ruas laterais, obras estas não

previstas no PER e de custos elevados.

h) A redução da extensão do contorno, de 47,33 km para 33 ,92 km, gerari a saldo no

contrato para remunerar parcialmente a concessionária para a execução destas novas obras devalor superior à redução decorrente do encurtamento do contorno.

Nota da Assessoria de Comunicação da ANTT (Peça 88), por sua vez, confirma declaração

do Superintendente de Exploração Rodoviária da ANTT na reunião na Assembleia Legislativa

do Estado de Santa Catarina, e informa que: só existe um projeto desde o início da licitação da

Concessão - o Contorno de Florianópolis, segundo o Programa de Exploração da Rodovia -

PER, parte integrante do Contrato da Concessão, com início no km 196, l e termino no km 220 ,0

da BR-lO /SC , em pista dupla, totalizando, segundo previsão inicial, 47,33 km de Extensão- e

que o Projeto Funcional do Contorno com extensão inferior a 47,33 km já foi aprovado pe la

ANTT.

No entanto, não se pode concordar com as argumentações da ANTT no sentido de

justificar o projeto com extensão do contorno inferior a 47,33 km.Preliminarmente, é necessário ressaltar que este entendimento não correspond e ao

entendimento do corpo técnico da ANTT, cujo relatório referente à analise do proj eto, de

12/2/2010, concluiu que havia objeções para a sua aceitação (Processo 50500076937-2009-30,

Peça 60, p. 9), dentre outros motivos, pela redução da extensão do respecti vo trajeto.

Paradoxalmente, a GEINV, apesar de ter informado à Concessionária a não-objeção ao traj eto do

Projeto do Contorno de Florianópolis, por meio do Oficio n. 295/201 0/GEINV/SU IN F, solic itou,

posteriormente, estudo de aumento de extensão do contorno de Florianópolis para que esse tenha

comprimento próximo ao estipulado no PER (Processo 50500076937-2009-30, Peça 60, p. li ).

Quanto à afirmação da ANTT de que o PER previa o contorno mais curto, vários

argumentos contrários podem ser apresentados.

O PER, em todas as suas referências, sempre menciona o contorno como tendo 47,33 kmde extensão. O item 5.1.4. do PER (Peça 34, p. 90), que trata das obras de melhorias de

responsabilidade da concessionária, prevê o Contorno de Florianópolis, em pista dupla, com

47,33 km em cada sentido (total de 94,66 km) . As planilhas do Edital, referentes às obras que

deveriam ser precificadas pelos proponentes (Peça 63 , p. 07), também trazem expressamente a

extensão de 47 ,33 km. Sendo assim, a proposta da concessionária também previu a cons trução

do contorno com 47,33 km (Peça 64, p. 12 , item 5.1.2), propondo um preço tota l de R$

175.951.204,31.

Há apenas uma única inconsistência no PER, que ocorre no desenho do Esquema Linear do

trecho, pois ali se indica o início do contorno no km 196,1 da BR-101/SC (Peça 34, fls. 10).

Entretanto, no mesmo desenho, a extensão do contorno é também apresentada, explicitamente,

como de 47,33 km .

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@- TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

Na solicitação de abertura do processo junto ao IBAMA, a Concessionária também

informou que o traçado do contorno correspondia ao Projeto Executivo aprovado pelo Dnit, o

mesmo que havia feito parte do Edital da Concessão. O ponto do início e do fim do contorno , km

175 e km 222 da BR-1 O1/SC, e a extensão total do traçado, 47,33 km (Peça 59, fls. 219), foraminformados. As coordenadas geográficas (latitude e longitude), um dos municípios (Governador

Celso Ramos) e um dos rios (Rio Inferninho) informados como cortados pelo traçado , também

indicavam inquestionavelmente que se tratava daquele traçado (Peça 59, fls. 220-221 ).

Não se pode acatar como justificativa que apenas uma única inconsistência , contraposta

inclusive no próprio desenho do Esquema Linear, se sobreponha a todas as informações

existentes no PER, na Proposta e nos processos internos da ANTT.

Em acréscimo e para demonstrar, de forma definitiva, que o Contorno de Florianópolis

contratado pela ANTT corresponde efetivamente ao projeto aprovado pelo Dnit, basta verificar o

teor da proposta comercial da concessionária (Peça 57), no qual, às páginas 87 a 90, é

apresentado o Mapa Geral do Contorno ( .. ), que coincide, exatamente, tanto na extensão (47

km) como no alinhamento, com o projetodo

Dnit (Peça 61).Também não é possível aceitar a argumentação de que a área às margens da BR-101 entre

o trevo de Biguaçu e o início do traçado original do contorno , junto ao Rio Inferninho, não será

urbanizada por razões geográficas (mar e montanhas), ambientais (mangues) e sociais (reserva

indígena) e que, portanto, não seria necessário contorná-la.

Na realidade, a área plana ao norte de Biguaçu (Tijuquinhas), onde a rodovia não se

desenvolve junto ao litoral (Peça 81 ), trata-se da principal área de expansão da Grande

Florianópolis. Ao longo deste trecho há espaços planos ainda pouco ocupados, onde inclusive

seria construído o maior estaleiro do Grupo EBX, mas que será substituído por um enorme

complexo logístico que vai gerar mais tráfego de caminhões do que o estaleiro. Seria contra

indicado que este complexo se localizasse às margens da BR-1 O1, o que sobrecarregaria o

sistema também neste trecho, aos moldes do segmento de travessia de Florianópolis.

Também em virtude de parte deste trecho se encontrar junto ao litoral entre o mar e as

montanhas, com pouca área disponível, é que a ocupação urbana que hoje já é densa, vai

aumentar consideravelmente nos próximos anos, dentro do período da concessão.

No mesmo sentido, cabe ressalvar que a área indígena mencionada pela ANTT está

localizada junto à atual diretriz da BR-101 e não junto ao traçado do contorno original do Dnit e,

portanto, não pode, de forma alguma, ser arrolada como um empecilho a sua implantação.

Há também outros argumentos a favor do contorno longo do projeto original do Dnit.

A parte do trecho atual correspondente à travessia Balneário de São Miguel está espremida

entre o mar e a montanha, com faixa de domínio reduzida, apresentando grande ocupação

marginal por comunidades tradicionais, sem possibilidade de melhorias futuras, e com geometria

horizontal pobre, ou seja, com muita sinuosidade e com curvas acentuadas, que causam muitos

acidentes.

Outro argumento ( .. )é ausência de alternativa de tráfego em caso de acidentes em parte do

trecho ao Norte de Biguaçu, justamente pelas restrições impostas pelo relevo (presença de

montanhas) e pelo mar. O contorno longo se constituiria em alternativa estratégica para a

circulação na BR-l O em área tão ocupada que se tornará conurbada dentro do período da

concessão.O correto é que o contorno circunde esta área também. Seria ilógico o oposto.

Salienta-se que a Prefeitura de Biguaçu, a Associação Comercial e Industrial de Biguaçu, a

Câmara de Diretores Lojistas de Biguaçu e outras entidades de classe são enfaticamente

contrárias à alteração do trajeto do contorno, e argumentam que o novo trajeto partiria Biguaçu

ao meio novamente, tal como hoje ocorre com a atual rodovia, pois o trânsito pesado passaria

por dentro da área urbana (Peça 65 , notícia imprensa). Mencionam ainda o prejuízo aos lindeirosà rodovia na travessia do Balneário de São Miguel, e empecilhos à concretização do

20




TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC O'''"' "' '.,,..,

empreendimento de logística que a empresa EBX pretende realizar na localidade de Tijuquinha ::..

A prefeitura e as mencionadas organizações estão se mobilizando para exigir da ANTT a

execução do projeto original (Peça 94).

Há também que se registrar que não há mangues nos alinhamentos de ambas as alternativas

de contorno. Aliás, as formações de solos moles (terrenos de baixa consistência e

compressibilidade) que deverão ser atravessadas pelo alinhamento do contorno curto. proposto

pela ANTT, são mais extensas do que as do contorno original , uma vez que, devido à a lteração

da diretriz, o novo contorno passa a se desenvolver em longos trechos às mar gens dos rios

Biguaçu e Passa Vinte, diferentemente do projeto original que apenas cruzava as calh as destes

rios e a do Rio Inferninho.

Deve ser ressaltado que a contínua e desnecessária proximidade do novo eixo do contorno

às calhas dos Biguaçu e Passa Vinte , inexi stente no projeto original, corresponde à criação de

uma nova e importante dificuldade para a aprovação do no vo projeto nos órgãos am bientais,

aspecto que vêm sempre sendo empregado pela Concessionária para justificar o atraso da

execução das obras.

Quanto ao argumento de que a redução da extensão é necessária para atrair o tráfego,

devem ser tecidas as seguintes considerações.Apesar de a ANTT argumentar que o tráfego da região de Biguaçu em direção ao Sul deva

ser desviado para o contorno, a interseção projetada e aprovada não permite este acesso.

Ou seja, o principal argumento técnico no sentido da redução da ex tensão junto à

extremidade norte do contorno encontra-se desconstituído pelo próprio projeto.

O tráfego de longa distância, que se utilizará do contorno, sempre teve vo lu me sufi ciente

para justificar a sua execução. Desde 1995 o volume de tráfego de longa distância, medido po r

ocasião da elaboração do projeto executivo e previsto para atingir 18.000 veículos por dia em

2015 (Peça 82), já era suficiente, de acordo com as normas de capacidade de tráfego do Dnit ,

para justificar a construção de um contorno em pista dupla, o que certamente é ainda mais

verdade hoje, dezesseis anos depois.

Os contornos têm como função conduzir tráfego de longa distância. No presente caso, nãodeve ser diferente, não se deve buscar atrair tráfego local, porque isto não será obtido.

A alteração da diretriz só prejudicaria a função de contorno , pois a rel ação ent re as

distâncias percorridas no contorno e na atual diretriz da rodovia passa a ser desfavoráve l no caso

do contorno curto, sem que se resolva o problema do tráfego local. A análi se da foto aérea

incluída na apresentação da ANTT na reunião realizada na Assembléia Legislati va do Estado de

Santa Catarina, em 27 de junho de 2011 (Peça 81 , p. 3), permite identificar facil mente que a

geometria do novo contorno (em azul), em sua parte inicial, produz um incremento de percurso

em relação à atual diretriz (em vermelho) que desestimulará o seu uso.

Vale dizer, esta alternativa seria pouco atraente para o tráfego de lon ga distância,

representado por caminhões, pois em sentido Sul, após Biguaçu, teriam quase que retornar ao

Norte antes de seguir novamente para o Sul.A redução da extensão do contorno na extremidade sul , em cinco quilômetros, também é

contraindicada tecnicamente, pois conduziria todo o tráfego de longa distância, composto por

caminhões, para dentro da zona conurbada do Município de Palhoça. A redução da extensão

retira a característica de contorno, pois esta interseção está dentro da área intensamente

conurbada e ainda existem grandes regiões já ocupadas ao sul, além de toda a área de expansão

do Município de Palhoça, município que mais cresceu nos últimos cinco anos em Santa Catarina.

Há ainda outro argumento da mais elevada importância oponíveis à alternativa do contorn o

de menor extensão. As características técnico-operacionais do novo projeto são mu ito in fer iores

às do projeto original.

A velocidade diretriz do novo projeto é de 80 km/h (Peça 62, p. 11 ), muito inferior à do

projeto original, de 120 km/h em 95 ,7% da extensão (Peça 82). A velocidª-de diretriz é aqu e la em

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que os veículos podem trafegar com segurança, tendo em vista a geometria da via representadapela quantidade e pelos raios das curvas, bem como pelas rampas.

A curva do início do contorno, junto ao trevo de Biguaçu, tem raio de apenas 186 metros

(Peça 62, p. 18), muito inferior ao mínimo previsto no projeto original de 345 metros (Peça 82).O projeto original ainda tem 95 ,7% da extensão com raio mínimo de 540 m (Peça 82).Estas características técnico-operacionais inferiores terão como efeito inegável o prejuízo

da geometria e a perda de atratividade do contorno, desestimulando a sua utilização, além dereduzir sensivelmente o custo de construção por quilômetro de contorno, o que se traduz emdesvantagem para o usuário e vantagem ao concessionário.

Resta demonstrado, portanto, que a alteração do projeto do contorno procedida pela ANTTnão apresenta vantagens técnicas em relação ao projeto original contratado, pelo contrário,representa perdas para os usuários em economia, segurança e conforto.

De outra vertente e de forma não menos importante, é forçoso reconhecer que a amplitudeda alteração de projeto pretendida pela ANTT, que envolve o deslocamento da diretriz em razão

da significativa redução da extensão, não pode ser considerada com uma simples adequação doprojeto aprovado pelo Dnit e que integra o Plano de Outorgas aprovado pelo Ministério dosTransportes que autorizou a Concessão, mas como uma alteração profunda no sistema dedeslocamento, ou seja, na política viária de longo prazo.

Pela materialidade, envergadura e importância da obra para o sistema viário e para aGrande Florianópolis, e em virtude da amplitude das alterações introduzidas no projeto do

Contorno, ele deveria ter sido submetido novamente à aprovação do Ministério dos Transportespara que fosse analisada sua adequação às políticas viárias, visto que não é atribuição da ANTTo estabelecimento dessas diretrizes.

É também de se registrar que a falta de dados próprios para subsidiar as análises seconstitui numa deficiência importante com relação aos procedimentos da ANTT para a tomadade decisão em processos da execução contratual, pois todas as informações técnicas de elevadaimportância são obtidas exclusivamente pela Concessionária, o que pode levar a conflito deinteresses. Por exemplo, todos os estudos de tráfego para subsidiar as decisões tomadas pelaANTT relativas à alteração do projeto do contorno basearam-se exclusivamente em dadosinformados pela concessionária, não tendo sido realizadas verificações independentes para a suavalidação.

Quanto ao problema da atual travessia da região metropolitana de Florianópolis , considerase que o tráfego local deve ser tratado por iniciativas como a que ANTT propôs (Peça 81, p. 15-37), prevendo intervenções de melhoria de capacidade na atual diretriz da rodovia, como novosviadutos, novas faixas nas vias marginais e dispositivos de ordenação do tráfego, e nãoreduzindo a extensão do contorno.

Registra-se neste ponto que a equipe de auditoria reiteradas vezes solicitou o Estudo deMelhoria da atual travessia da Grande Florianópolis solicitado à contratada pela ANTT, mesmoque não se encontre aprovado e no seu estado atual de desenvolvimento, (Oficio de Requisição n.02-18112011 , de 09 de junho de 20 11 , Peça 21 , segundo documento, e por meio de mensagemeletrônica, Peça 84, em 11 de maio de 2011 ). No entanto, tais dados nunca foramdisponibilizados ao TCU sob a justificativa de que não [havia na] Agência, nenhum projetodefinido de ampliação das Marginais, mas apenas solicitação à concessionária de estudos detráfego e possíveis ações para o trecho em questão (Peça 87, p. 2). Somente durante a reunião de27 de junho de 2011 na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina é que a equipe deauditoria conseguiu acesso às informações, ainda assim não pela ANTT, mas por intermédio damesa diretora da reunião.

Em que pese a iniciativa da ANTT em propor melhorias na atual diretriz da rodovia, não se

pode avalizar o procedimento pretendido pela Agência, no qual as · melhorias viriam a serparcialmente remuneradas à Concessionária mediante recursos originados da redução da

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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005 534/2 1 1 - ~

extensão do contorno contratado (47,33 km), conforme informado na reunião públ ica real i?, d;1

na Assembleia Legislativa do Estado de Santa Catarina em 27 de junho de 20 II. Não seconsidera do interesse público substituir quase dezoito quilômetros (47,33 - 29,55 = 17 ,78 km)de contorno de pista dupla (duas faixas em cada sentido) por parte das melhorias necessárias noatual diretriz da travessia de Florianópolis .

Em primeiro lugar, porque o valor das obras do contorno resultou de uma licita ção cm quehouve, comprovadamente, competição, na qual a Autopista Litoral Sul ofertou desconto daordem de 60%. Caso as obras de melhoria de capacidade da atual travessi a venh am a serincluídas no contrato da ALS, elas seriam remuneradas a preço atuais de mercado. Ou seja. avantagem auferida na licitação, representada pelo desconto de 60%, seria perdida, o que seconstituiria em uma vantagem muito significativa para a Concessionária. Esta situação seassemelharia ao jogo de planilha que ocorre em obras públicas, subterfúgio bem conh ec ido noTCU, em que itens com valores desvantajosos são suprimidas dos contratos e os saldos sãoempregados para realizar serviços com preços vantajosos aos contratados.

Em segundo lugar, a piora das características técnicas do novo projeto do contorno -representada pela redução significativa da velocidade diretriz, pela diminuição dos raios de

curvas e pelo aumento da inclinação das rampas - reduz os volumes de terraplenagem e, pelaredução do número de interseções e viadutos , conduz a custos de construção por quilómetrosensivelmente menores do que os relativos ao projeto original. Considerando qu e os va loresunitários, por quilômetro de construção, não podem ser alterados em virtude de cláusul a do PER(Peça 34, p. 87), a redução da qualidade da geometria da rodovia também condu z a vantage nspara a contratada em prejuízo aos usuários ( . . .

Em terceiro lugar, o valor das obras do contorno, conforme aprovado pelo Dnit, com 47,33km, já está incluído na tarifa de pedágio, não sendo necessário nenhum tipo de a lteraçãocontratual ou de tarifa. Grosso modo, poder-se-ia dizer que as obras do contorno original j á estãopagas pela atual tarifa.

Em quarto lugar, a redução sensível da extensão do contorno (18 km) e a substancial

alteração das suas características técnicas, sem que haja necessidade ou justificativas técnicas,representa alteração significativa do escopo das principais obras licitadas, o que, em últ im aanálise, pode caracterizar a frustração do caráter competitivo da licitação.

Em quinto lugar, é fundamental ressaltar que a geometria do contorno de Flor ianópo lisdeve ser construída para atender um horizonte de projeto bastante amplo, 20 a 30 anos nomínimo, visto que, após a sua construção, qualquer alteração será por demais di fíc il e onerosa,tal como se percebe hoje na atual travessia de Florianópolis. Sendo assim , não se concebe que adiretriz seja construída para atender apenas a exata demanda atual , sem previsões para futurasmelhorias e ampliações. É exatamente a isto que a alteração do projeto pela ANTT se propõe,pois nos limites Norte e Sul a faixa de domínio se insere em áreas já conurbadas ou em processorápido de ocupação.

Caso não se deseje aumentar a tarifa para ser possível executar as melhoria s na a tua ltravessia de Florianópolis ao abrigo do contrato da concessionária, é importante se ter clareza deque é melhor para o interesse público que ALS construa imediatamente o contorno de 47,33 km,já precificado em sua proposta, ficando a cargo do Dnit ou do Ministério dos Transportes (MT)as melhorias, do que o inverso, pois futuramente a ocupação na região ao Norte de Biguaçu serámuito mais intensa, prejudicando as soluções técnicas e elevando o valor das de sapro priações,custos que seriam arcados pelo Erário ou pelos usuários . Em contrapartida, as áre as a seremdesapropriadas para as obras de melhoria da atual travessia não serão muito significa tivas, visto amaior parte da área necessária situar-se dentro da faixa de domínio, e não se antever grand eincremento nos valores, pois a expansão da ocupação lindeirajá estar limitada pela rodovia .

É importante ressaltar que as ações e omissões da Concessionária quanto ao Contorno de

Florianópolis fizeram com que os processos de desapropriação - demorados por natureza. pois

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envolvem a edição de Decretos de Utilidade Pública e eventualmente, algumas ações judiciais -ainda não tenham sido iniciados. Assim, os atrasos verificados não poderão ser empregadoscomo justificativa para isentar a Concessionária de responsabilidade no caso de desrespeitar os

atuais prazos vigentes para a entrada em operação do contorno (final do sétimo ano).( ..)3.4.8- Conclusão da equipe:( ..)Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTT e da Concessionária e a audiência dos

responsáveis.De forma adicional propõe-se a oitiva do Ministério dos Transportes para que se manifeste

a respeito da alteração realizada pela ANTT, durante a execução do Contrato de Concessão daBR-101, no Projeto do Contorno de Florianópolis em relação ao projeto aprovado pelo Dnit(DNER) e parte integrante do Plano de Outorgas aprovado pelo Ministério dos Transportes queautorizou a concessão.

(..

)3.4.9 - Responsável:Nome: Deuzedir Martins - CPF: 276.724.178-00 - Cargo: Gerente de Engenharia e

Investimentos de Rodovias (GEINV) (desde 26/1/2009)Conduta: Ter aprovado a alteração do projeto do Contorno de Florianópolis baseado em

motivação insuficiente e inválida, por meio do Oficio n. 295/201 0/GEINV/SUINF, de 31 demarço de 20 1O (Peça 60, p. 11 ).

( ..)3.5 - Inexecução de obras obrigatórias3.5.1 -Situação encontrada:As cláusulas 16.4, r , e 17.6 do Contrato de Concessão (Peça 32) determinam que os

cronogramas de obras e serviços obrigatórios incluídos no PER podem ser alterados desde queamparado em decisão fundamentada da ANTT e com o consequente reequilíbrio econômicofinanceiro da concessão.

Segundo a cláusula 17.11, qualquer modificação nos encargos estabelecidos no PERdeverá ser previamente solicitada pela Concessionária à ANTT, com justificativa e avaliação doimpacto sobre a continuidade da prestação de serviço adequado aos usuários e com suficienteantecedência para sua aprovação. E, ainda, nos termos da cláusula 17 .15, a inexecução ou nãoimplantação de obras e serviços obrigatórios nos cronogramas estabelecidos no PER implicaráem sua revisão, de forma a promover o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, conformedisposto em regulamentação da ANTT, sem prejuízo da aplicação das penalidades pecuniáriasprevistas na avença.

Nesse sentido, esta equipe de auditoria verificou nos trabalhos de campo que diversasobras e serviços obrigatórios não tiveram seu início no 3° ano de concessão, que findou emfevereiro de 20 11, conforme programado no PER e suas alterações.

É importante ressaltar que dentre as responsabilidades da Concessionária definidas emcontrato, inclui-se a apresentação do Relatório Técnico Operacional Físico e Financeiro (Retoff)de periodicidade mensal. O Retoff é o instrumento por meio do qual a Concessionária informa àANTT a execução fisico-financeira das obras pertinentes aos trabalhos iniciais e dos serviços derecuperação, manutenção, monitoração, conservação, operação, ampliação, melhorias eexploração da rodovia a ela concedida, assim como dos serviços referentes à conservaçãoambiental, previstos no PER.

Assim, por meio da análise da Nota Técnica ANTT 48/2011/Coinf/URRS/ANTT, de19/5/11, que versa sobre o relatório anual de fiscalização do trecho catarinense da concessão,

referente ao 3° ano de sua vigência (Peça 35), em conjunto c-om o Parecer Técnico052/2011/PFR-Mandirituba/Coinf-URSP, que trata da análise do Retoff de fevereiro de 2011,

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO

relativo ao trecho paranaense da concessão (Peça 36), esta equipe de auditoria con fi rtn"" -

constatação feita em campo, ou seja, obras e serviços obrigatórios previstos no PER e suas

alterações não tiveram seu início no 3° ano de concessão conforme o programado.

Destaque-se, inicialmente, que a precisão dos dados contidos nos Retoff é prejudicada pela

falta de informações confiáveis e de instrumentos de controle adequados à disposi ção das

equipes de fiscalização da ANTT, conforme depreende-se do seguinte trecho da Nota Técnica

ANTT 48/2011/Coinf/URRS/ANTT (Peça 35, p. 3-4):

'Em relação ao item 5 - melhoramentos da Rodovia, ressaltamos que estas obras estão

orçadas pelo preço global, não sendo discriminadas, nem orçadas as diversas etapas destas

obras/serviços. Além disso, observamos que não temos equipamentos nem equipe de

topografia para proceder a medições que atestem o real executado. Desta forma. com os

elementos que dispomos, ficamos impossibilitados de apontar as porcentagens executadas

das obras e serviços. Assim, apresentamos a situação verificada in loco das obras.'

Apesar disso, esta equipe de auditoria realizou levantamento nos dados dos Retofls

consolidando as obras obrigatórias nos trechos catarinense e paranaense que não tiveram início

no 3° ano de concessão e, também, das que, apesar de iniciadas no 3° ano, não foram concluídas.

A Tabela 5.1 resume e consolida esse levantamento.A primeira coluna da Tabela 5.1 relaciona a obra obrigatória com o item correspondente

das planilhas do PER. A segunda representa o valor constante da proposta comercial da

Concessionária, o qual também consta nos planejamentos anuais aprovados pela ANTT, que

deveria ter sido executado pela Concessionária no 3° ano de concessão. A terceira demonst ra o

valor efetivamente gasto pela Concessionária nessas obras, informado nos Retoff. Por fim , aúltima representa a diferença entre a segunda e terceira colunas, ou seja, o valor dos

investimentos que deixaram de ser realizados.

Por tratar-se de obras obrigatórias, a ANTT deve realocá-las no fluxo de caixa para

recompor o equilíbrio do contrato de concessão , fato que até o momento não ocorreu. Para que o

contrato seja reequilibrado, o valor constante na última coluna da Tabela 5.1 deve ser deslocado

do 3° para o 4° ano no fluxo de caixa da concessão, com a consequente realocação dosinvestimentos referentes aos anos subsequentes e a readequação dos demais custos que dei xaram

de ser despendidos pela Concessionária em virtude do não-cumprimento do cronograma, pois a

obra ou serviço deverá ser realizado a partir do 4° ano. A mesma análise deverá ser realizad a no

próximo ano e assim sucessivamente para verificar sua execução caso a caso.

Ressalta-se que o reequilíbrio do contrato deve ser realizado sem prejuízo das penalid ades

pecuniárias, caso a inexecução das obras nos prazos pactuados não seja devidamente ju stifi cada

como de responsabilidade alheia à Concessionária ou motivada pela ANTT com base no

interesse público. Apesar de o terceiro ano da concessão ter findado em fevereiro de 201 I , o

Relatório de ln execuções, de periodicidade anual, elaborado pela ANTT para veri ficar as obras

que não foram concluídas e analisar as respectivas justificativas a fim de avaliar a necessidade de

penalização, ainda não foi concluído.Além dos valores apontados na Tabela 5.1, deve ser ajustado no fluxo de caixa o dispêndio

de R$ 15.253.537,29, referente à complementação de obras do Dnit (item 5.3 do PER) , pois,

segundo a ANTT, não foram realizadas pela Concessionária, haja vista o próprio Dnit estar

executando as obras pendentes no trecho concedido (Peça 35, p. IO, 1° parágrafo). Dessa forma,

esse valor deve ser excluído do fluxo de caixa em prol da modicidade tarifária.

Somando o valor da coluna 3 da Tabela 5.1 com o valor referente à complementação das

obras do Dnit, obtém-se o total de R$ 93.113.705,37 em investimentos obrigatórios não

realizados no 3° ano.

A simulação do efeito deste achado na tarifa básica de pedágio será realizada adiante neste

Relatório de Auditoria.

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Cabe frisar que, por óbvio, que o reequilíbrio econômico do contrato por meio da alteração

da tarifa de pedágio não é argumento suficiente para justificar a inexecução ou protelação de

obras obrigatórias necessárias à garantia da segurança, da fluidez e da circulação adequada dos

usuários da rodovia.Além disso, o reequilíbrio do contrato utilizando o fluxo de caixa descontado é apenas

econômico e não impede que a concessionária protele deliberadamente investimentos relevantes

em obras obrigatórias, que deveriam ser realizados nos primeiros anos de concessão , em evidente

prejuízo à prestação de serviço adequado.

(...3.5.8- Conclusão da equipe:

( ..)Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTI e da Concessionária e a audiência dos

responsáveis .


Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploraçãode Infraestrutura Rodoviária (SUINF) (desde 19/8/2008)

Conduta: Condutas omissivas na cond ição de responsável hierárquico pela fiscalização da

execução contratual:

-não ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução do contrato;

-não ter assegurado a implementação das sanções contratuais e as previstas em resoluções

daANTT.

( ..)Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de

Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8110/2008)

Conduta: Condutas omissivas na condição de responsável pela fiscalização da execução

contratual:

- não implementar uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização;

- não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTI.

( ..3.6 - Execução de obras não-obrigatórias em desacordo com os Planejamentos Anuais

e Mensais aprovados e com as Resoluções da ANTT

3.6.1 - Situação encontrada:Nos termos da Cláusula 6.36 do Contrato de Concessão (Peça 32, p. 20), as alterações do

cronograma de execução das obras e serviços não obrigatórios não devem ser objeto de

reequilíbrio econômico-financeiro. Por outro lado, a Cláusula 18.5 (Peça 32, p. 46) prevê que a

fiscalização da execução do PER compreenderá, especialmente: b) o controle da execução das

obras de trabalhos iniciais, recuperação e de melhoria e ampliação de capacidade das Rodovias,

com ênfase na observância das especificações, parâmetros, padrões de qualidade e cronogramas

estabelecidos no PER e nas normas técnicas aplicáveis .Assim, o contrato é claro ao definir que, mesmo que as alterações do cronograma de

execução das obras e serviços não obrigatórios não devam ser objeto de reequilíbrio econômico

financeiro, a fiscalização da ANTT deve, obrigatoriamente, controlar a execução e cronogramadas obras de Recuperação da Rodovia a fim de assegurar aos usuários a disponibilização das

benfeitorias previstas e a prestação, pela Concessionária, de serviço adequado.No que concerne ao item Recuperação da Rodovia, cujas obras são consideradas não

obrigatórias, onde se incluem os subitens Recuperação do Pavimento, Reparação, Reforma e

Reforço das Obras de Arte Especiais (pontes), e Elementos de Proteção e Segurança, mesmo que

o cronograma contido no PER seja apenas indicativo, uma vez que a escolha do tipo e da data

das soluções específicas é facultada ao Concessionário, obrigatoriamente a Recuperação daRodovia deve ser concluída até o 5° ano de Concessão (Peça 34, Item l , 3°§ , p. 13).

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 0 0 5 3 4 / 2 0 1 1 - ' ~

Assim, há no PER previsão objetiva de prazo final para a disponibilização das b e i o r i a ~ aos usuários, ou seja, dos dispositivos inteiramente recuperados (Peça 34, item 1.2, p. 26, § I ) .

Além de data para a conclusão, há a previsão, no PER, para que a Recuperação da Rodov ia

seja realizada de forma gradativa (Peça 34, Item 1.2.1.3, p. 27, 6° §), priorizando os locai s mais

críticos (Peça 34, Item 1.2.1.3., p. 29, 4° §, Peça 34, Item 1.2.2.4., p. 33, 5° §, Peça 34, Item

1.2.3.4., p. 35, 2° §). Portanto, a Recuperação do Pavimento, a Reparação, Reforma e Re fo rço

das Obras de Arte Especiais (pontes), e a recuperação dos Elementos de Proteção e Segurança

devem ser progressiva e proporcionalmente realizadas durante o período de Recuperação da

Rodovia, definido pelo PER como de cinco anos.

Assim, entre o sexto mês e o final do quinto ano da concessão , a cada ano, 20% da

extensão do pavimento e da sinalização da rodovia, assim como 20% das pontes, dever iam ter

sido recuperados de forma que apenas intervenções de manutenção fossem necessárias até o final

da concessão.

Ademais, os projetas executivos das obras não obrigatórias devem ser previamente

elaborados pela Concessionária e aprovados pela ANTT e as respectivas obras devem ser

inseridas nos planejamentos anuais e mensais , que por sua vez, também são aprovados pela

Agência. Portanto, uma vez inseridas nos planejamentos anuais e mensais, as obras nãoobrigatórias passam a observar prazos. Caso haja necessidade de alteração , novos projetas e

novos cronogramas devem ser apresentados para nova aprovação.

De acordo com a Resolução ANTT N . 2665/2008, art. 8°, inciso V (Peça 90, p. 3), constitui

infração a execução de obras em desacordo com os projetas autorizados pela ANTT.

Este é o procedimento previsto para o controle e a fiscalização das atividades da

Concessionária pela ANTT.

Se os projetas das obras não obrigatórias são considerados necessários pela Concessionária

e são aprovados pela ANTT, incluindo-os em planejamentos anuais e mensais, a não-observação

destes prazos, deveria ser considerada, pela Agência, inexecução contratual ou desrespeito aos

planejamentos aprovados e, portanto, suscetível a sanções contratuais.

Ocorre que a recuperação gradual da rodovia, representada pelas obras de recuperação dopavimento, das pontes e da sinalização não vem sendo respeitada, uma vez que os Retoffs

(Relatório Técnico Operacional Físico e Financeiro) indicam que a execução das obras de

Recuperação da Rodovia está sendo sistematicamente inferior ao contidos nos projetas e nos

planejamentos anuais aprovados pela ANTT, que refletem a proposta comercial da contratada,

sem que sanções tenham sido aplicadas à Concessionária. Da mesma forma , as obras no

pavimento vêm sendo executadas em desacordo com os projetas aprovados pela ANTT,

contrariando a Resolução N. 1187/2005 (Peça 89, p. 1-2).

Para fins de ilustração da magnitude dos valores envolvidos e do efeito econômico

financeiro da inexecução dos investimentos referente às obras e serviços não obrigatórios , esta

equipe de auditoria elaborou as planilhas constantes na Peça 52, considerando os valores dos

itens de recuperação, conservação e monitoração da rodovia do PER da proposta comercial daConcessionária, dos Retoff consolidados referentes aos anos de 2008 e 2009 e do Retoff do mês

de fevereiro de 201 O, cujo resumo é apresentado nas Tabelas 6.1, 6.2 e 6.3.

As colunas 'Previsto' das Tabelas 6.1, 6.2 e 6.3 referem-se aos valores do PER da proposta

comercial da Concessionária após as revisões realizadas até o momento. Os valores das coluna

'Realizado' das Tabelas 6.1, 6.2, referentes aos anos 2008 e 2009, respectivamente , foram

obtidos dos Retoff consolidados, emitidos nos meses de fevereiro de cada ano. Os valores da

coluna 'Realizado' do ano de 20 lO, por sua vez, foram obtidos da soma dos valores informados

no Retoff de janeiro de 201 O com a integralidade (de forma conservadora) dos valores

constantes do planejamento mensal de investimento da Concessionária para o mês de fevereiro,

uma vez que o Retoff de fevereiro deste ano ainda não estava disponível durante a auditoria.

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A análise das Tabelas 6.1, 6.2 e 6.3 permite concluir que os investimentos em recuperação

da rodovia, item de maior peso econômico do contrato que envolve, segundo o PER (item 1.2), o

restabelecimento das características originalmente existentes, ficaram muito aquém dos

previstos, o que pode comprometer significativamente a segurança, a economia e o conforto dosusuários da rodovia, caso o controle dos parâmetros de desempenho não seja efetivo.

Ainda é importante salientar que pode haver diferenças significativas entre os

investimentos constantes no Retoff e aqueles realmente executados pela Concessionária, pois o

preenchimento dos valores no Retoff é de responsabilidade da Concessionária, não sendo

realizada nenhuma verificação desses valores por parte da ANTT. Ou seja, os valores reais

podem ser ainda inferiores aos informados.

Segundo a Agência, em resposta dada ao Oficio TCU 03-181120 l i , esses valores não são

verificados, em razão de não serem considerados nas revisões da tarifa e de terem sido propostos

como valor global (Peça 38, p. 4). Sendo assim, o acompanhamento por parte da fiscalização de

campo tem foco apenas no cronograma físico (Peça 38, p. 9).

Na realidade, os valores constantes dos Retoffs, da forma como são apresentados, poucosignificam, pois não são resultantes da apropriação de quantidades de serviços efetivamente

executadas multiplicadas por preços unitários, uma vez que a proposta não previu quantidades e

preços unitários, apenas preços globais para o conjunto dos serviços.

A Nota Técnica N. 010/2011/COINF/URRS/ANTT da Unidade Regional do Rio Grande

do Sul da ANTT também já havia informado à gerência em Brasília (Peça 86, p. 3, § 5°): Éimportante observar que, conforme informação da Concessionária, em reunião na sede da URRS

em 1 de junho de 201 O, os valores apresentados são os valores reais despendidos por ela, não

conservando, portanto, relação de proporcionalidade com os valores apresentados na proposta

comercial. Tal prática impossibilita a validação de tais valores como reflexo das obras

efetivamente executadas.

Estas divergências entre os planejamentos anuais e mensais e o realmente executado já

haviam sido constatadas pela equipe da Unidade Regional da ANTT no Rio Grande do Sul e

informadas à gerência em Brasília por meio da Nota Técnica N. 010/2011/COINF/URRS/ANTT

(Peça 86). A análise do RETOFF apresentado pela Autopista Litoral Sul, referente ao mês de

Setembro de 20 lO, informa: infere-se que grande parte das obras e serviços que a Concessionária

informa a execução, referentes à fase de Recuperação da Rodovia, Monitoração da Rodovia e

Melhoramentos da Rodovia, estão em desacordo com o previsto no Planejamento Anual

aprovado e revisado, o que contraria a Resolução n. 1187/2005 donde se conclui que os preceitos

regulamentares para a execução de obras e serviços não estão sendo seguidos pela

Concessionária (Peça 86, p. 3 §1 e 2).A ANTT, questionada, por meio do Ofício de Requisição 03-181/2011, sobre quais são os

procedimentos para a avaliação dos parâmetros de desempenho relacionados às obras e serviços

não obrigatórios, limitou-se a responder, por intermédio do Oficio 25/ Audit/2011, que segue o

que está previsto no PER e no Contrato de Concessão (Peça 38, p. 5-10).

Frise-se que a inexecução ou a protelação das obras e serviços não obrigatórios é

prejudicial à prestação de serviço adequado, pois, no caso dos parâmetros de desempenho não

serem constantemente aferidos pela Agência, como de fato se verificou para o pavimento(Achado 7), o usuário pagará por um serviço não usufruído e será submetido a uma operação

com a segurança da rodovia comprometida.Mais que isso, se tal prática não for coibida pela ANTT, preventivamente ou por meio de

aplicação de penalidades, se deixará de investir na concessão valores muito significativos e

expressamente previstos na proposta comercial da concessionária. Além disso, dá azo_ ao

desequilíbrio econômico do contrato, pois, diferentemente do que ocorre com as obras e serviços

obrigatórios, esse tipo de irregularidade não enseja revisões da tarifa de pedágio. Razão porque, a

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011 -9

fiscalização deve ser efetiva e as penalizações aplicadas rigorosamente para que funcione com o

meio de inibição ao não-cumprimento dos parâmetros de desempenho.

Importante salientar que não é a redução dos custos do concessionário em virtud e de sua

eficiência, aspecto central das concessões, que produz o desequilíbrio, mas a indi sponibilização

da benfeitoria, ou seja a não-realização, ou realização parcial das obras, com prejuízo à oferta do

serviço adequado.Considerando a deficiência dos Retoff, a única forma para a ANTT assegurar a

disponibilização dos serviços não obrigatórios aos usuários seria o controle da execução física,

identificando se as etapas previstas ao longo da extensão da rodovia, de acordo com os projetas

aprovados, estão sendo concluídas.

No entanto, em razão das deficiências do planejamento da concessionária e dos co ntro les

da ANTT, no caso específico do pavimento. toma-se muitas vezes difícil identificar se os

serviços são relativos à recuperação efetiva do pavimento ou a reparos provisórios .

Conforme exposto no Achado 7, apesar de a Concessionária informar as quantias contidas

nas Tabelas 6.1 , 6.2 e 6.3 como relativas à recuperação do pavimento, foi demonstrado que, de

acordo com as definições do PER (item 1.2), a recuperação do pavimento efetivamente ainda não

foi iniciada até a presente data (70% da Fase de Recuperação da Rodovia), tendo sido rea lizadosapenas serviços de manutenção e de conserva, serviços típicos da Fase de Trabalhos Inicia is.

Considerando a proximidade do final do 5° ano , o risco de que não venham a ser

concluídas no prazo contratual é muito significativo. De qualquer maneira, a concentração das

obras no último ano do contrato produz efeitos muito negativos à operação da rodovia com

formação de filas, tendo em vista a interferência no tráfego. de elevado volume. A reportagem da

Peça 93 ilustra a severa interferência das obras no tráfego.

Conclusão semelhante é obtida ao se analisar os serviços de alargamento , recuperação e

reforço das pontes existentes. Segundo o PER e a proposta da concessionária, todas as inúmeras

pontes com larguras inferiores à das normas deveriam ser alargadas progressivamente. 20% a

cada ano, até o fim da Fase de Recuperação da Rodovia .

No entanto, as inspeções de campo da equipe de auditoria identificaram que, transcorridos70% do prazo para a recuperação da rodovia, nenhuma das pontes teve as obras de alargamen to

iniciadas (Fotos 22 a 27, Relatório Fotográfico). Ou seja, além de uma vantagem econômica ao

Concessionário, pela postergação dos investimentos, os usuários não vêm tendo a sua di spos ição .

a cada ano, o número de pontes alargadas previstas no PER e na proposta vencedora , o que reduz

a segurança da operação da rodovia. O significativo atraso também produz elevado ri sco de que

não venham a ser concluídas ao final dos 5 anos, conforme o PER, e é certo que o impacto sobre

a operação da rodovia será muito maior do que poderia ser, caso as obras fossem rea lizadas

gradualmente, como exigia o PER.

O fato de a ANTT não controlar a execução física dos serviços não obrigatóri os, sob a

alegação de que para este tipo de serviço somente cabe a verificação dos parâmetros de

desempenho, não pode ser aceito, pois é responsabilidade da Agência acompanhar o andam entodos serviços de forma a garantir a gradual recuperação da rodovia, conforme previsão expressa

do PER, e precaver-se quanto a futuros inadimplementos que afetarão a qualidade do serviço

prestado aos usuários.

O controle da execução física das etapas previstas nos projetas aprovados pela Agência

toma-se ainda mais importante quando se consideram as falhas identificadas nos procedim entos

atualmente adotados para a verificação do atendimento dos parâmetros de desempenh o do PE R,

como se verá no Achado 9.

Toma-se imprescindível, portanto, que a ANTT aja rigorosamente e tome as medidas

cabíveis, entre elas o controle físico efetivo das obras e a aplicação de sanções pelo desrespeito à

execução gradual da Recuperação da Rodovia, prevista no PER, e aos planejamentos anuais e

mensais aprovados pela Agência, de forma a aumentar a expectativa de controle por parte da

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TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011 '?

Concessionária , eliminando incentivos para que ela não invista ou mesmo protele a execução do

serviços e obras não obrigatórias necessárias à prestação de serviço adequado ao longo de todo o

período da concessão.


(...Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTT e da Concessionária e a audi ência dos

responsáveis.


Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Ge rente de


Conduta: Condutas na condição de responsável pela fiscalização da execução contratual:

-ter permitido sistematicamente a execução de obras não obrigatórias em desacordo com o

Contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER), com a Proposta da Concession ária e

com os Planejamentos Anuais e Mensais aprovados pela ANTT;

- não ter implementado as devidas sanções contratuais e aquelas previstas em resoluções da

ANTT.(...Nome: Mário Mondolfo- CPF: 9I3.529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploração

de Infraestrutura Rodoviária (SUJNF) (desde 19/8/2008)

Conduta: Condutas omissivas na condição de responsável hierárquico pela fiscali zação da


-não ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução do contrato;

-não ter assegurado a implementação das sanções contratuais e as previstas em resoluções

da ANTT.

( ..3.7- Descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no PER relativos ao

pavimento3.7.1- Situação encontrada:

I. Plano de Exploração da Rodovia

O Plano de Exploração da Rodovia- PER (Peça 34) estabelece todas as obrigações do

concessionário quanto ao Pavimento em seus itens I. Recuperação Geral da Rodovia, 1.1 .

Trabalhos Iniciais, 1.1 . I. Pavimento, 1.2 Recuperação da Rodovia e 1.2 .1 Pavimento .

A Recuperação Geral da Rodovia é constituída pelas obras e serviços a serem rea lizados

com o objetivo de recuperar a funcionalidade e as características técnicas e operaci onais do

sistema rodoviário, devendo compensar, completamente, a manutenção postergada no período

anterior à concessão, dentro dos padrões estabelecidos (Item 1, Peça 34).

A Recuperação Geral da Rodovia é dividida em Trabalhos Iniciais e Rec uperação da

Rodovia. Todos os itens referentes à Recuperação Geral da Rodovia são considerados nãoobrigatórios e seus cronogramas detalhados de execução são meramente indicativos , apesar de,

obrigatoriamente, deverem ser concluídos os Trabalhos Iniciais até o 6° mês de concessão e a

Recuperação da Rodovia até o 5° ano de concessão (Item I, Peça 34).

a) Trabalhos Iniciais

Os Trabalhos Iniciais, compreendem as obras e serviços que a Concessioná ria deverá

executar nos primeiros seis meses da concessão, antes da autorização pela ANTT do início da

cobrança de pedágio na rodovia, com o objetivo de eliminar os problemas emergenciais que

impliquem em riscos pessoais e materiais iminentes , provendo-a dos requisitos mínimos de

segurança e conforto aos usuários (Item 1.1 , Peça 34).

Ou seja, são obras e serviços cuja conclusão se constitui em condição necessária à

autorização para o início da arrecadação do pedágio.

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TRIBUNAL o• CONTAS DA UNIAOTC 005 5 4/2 11 -t:l

Ao término dos trabalhos correspondentes a cada obra ou serviço, a Concessionária deverá

apresentar à ANTT relatório detalhado e a ANTT, necessariamente, verificará a qualidade e a

suficiência dos trabalhos executados para sua aceitação e atestação de sua conclusão.

O Escopo dos Serviços da fase dos Trabalhos Iniciais (rtem 1.1.1., Peça 34) é composto,

entre outros, por:

- Reparos localizados, necessários para correção estrutural e funcional do pavim ento daspistas de rolamento, acostamentos e faixas de segurança, em segmentos críticos;

- Eliminação de desníveis existentes entre o bordo da pista de rolamento e o acostamento

superiores ao valor admissível, conforme estabelecido nos Parâmetros de Desempenho;

- Eliminação de desníveis existentes entre faixas de tráfego;

- Outros serviços destinados à melhoria das condições de conforto ao rolamento em

segmentos críticos;

- Varredura constante das pistas, dos acostamentos e das faixas de segurança, com a

retirada de elementos indesejáveis, tais como areia, pedras, fragmentos de pneus . detri tos

orgânicos e quaisquer outros prejudiciais à segurança dos usuários.

Os Trabalhos Iniciais ainda deverão atender aos seguintes parâmetros de desempenho

(Item 1.1.1.3, Peça 34):

- Desnível entre a faixa de tráfego e o acostamento inferior a 5 cm;

- Ausência de desnível entre fai xas de tráfego contíguas ;

-Ausência de panelas e afundamento plástico (deformação plástica);

- Ausência de áreas exsudadas superiores a 1 m2;

- Flechas nas trilhas de roda, medidas sob corda de 1,20 m, inferiores a 15 mm ;

-Percentual de área trincada (TR) : no máximo, 20% da área total;

- Irregularidade longitudinal nas pistas de rolamento de pavimento flexíve l: no máx imo. 4

m/km.

Todos os serviços do escopo dos Trabalhos Iniciais são , portanto, serviços de manutenção

e conserva.

Independentemente do atendimento aos limites estabelecidos, a Concessionária não deverá

se eximir da responsabilidade pela solução de problemas de irregularidades localizad as, contid as

em segmentos que indiquem parâmetros de desempenho toleráveis. Enquadram-se nesta situação

os abatimentos de pista causados por problemas geotécnicos ocorridos em terreno s de fundação

de aterros, nas encostas adjacentes ou no próprio terrapleno, os quais, necessariamente. deverão

ser solucionados de modo a corrigir defeitos e inconformidades, em espec ia l, a presença de

buracos ou panelas, deformações plásticas ou afundamento.

Estão incluídos no escopo os pavimentos de pistas, acostamentos e faixas de segurança da

rodovia, inclusive de acessos, trevos, entroncamentos e retornos.

Os serviços relativos a esta fase Cronograma deverão ter início imediato e se estender. no

máximo, até o 6° mês da concessão.

b) Recuperação da Rodovia (Item 1.2, Peça 34)

São definidos como trabalhos de Recuperação da Rodovia as obras e serviços que têm por

objetivo o restabelecimento das características originalmente existentes nos diversos e lementos

da rodovia.

Esses serviços deverão ser precedidos de Projetas Executivos , elaborados de acordo com

as normas do DNIT e da ABNT e apresentados previamente à ANTT, devendo ser concebidos e

implementados de forma que todos os Parâmetros de Desempenho especificados sej am

atendidos.

Da mesma forma que para os Trabalhos Iniciais, ao término dos trabalhos correspond entes

a cada obra ou serviço, a Concessionária deverá apresentar à ANTT relatório detalhado e a

ANTT, necessariamente, verificará a qualidade e a suficiência dos trabalhos executados para sua

aceitação e atestação de sua conclusão.

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TRIBUNAL D . CONTAS DA UNIAO TC 005.53412011-9

Os serviços nos pavimentos flexíveis a serem executados na fase de Recupe ração da

Rodovia terão por objetivo restabelecer níveis de serventia mínimos, conforme definido no item

1.2.1.3 (Peça 34). A fim de se obter estes níveis de forma completa e abrangente, deverão ser

analisadas as deficiências estruturais e funcionais corrigidas nos Trabalhos Iniciais e as

remanescentes vidas de serviço das restaurações efetuadas nos Trabalhos Iniciais (Item 1.2.1. 1,

Peça 34).A recuperação do pavimento flexível compreenderá, fundamentalmente :

- Execução dos reparos localizados necessários, previamente à execução das obras de

reforço do pavimento, em complemento ao tratamento iniciado nos Trabalhos Iniciai s ;

- Reforço estrutural do pavimento existente;

- Eventual reconstrução de segmentos cujo nível de deterioração, condições estruturais ou

ambas a indiquem, não recomendando o reforço do pavimento existente; e

-Restauração ou recomposição dos acostamentos existentes.

Ao longo da fase de Recuperação da Rodovia, do Io ao 5° ano de concessão, os trechos e m

pavimento flexível deverão ser gradualmente recuperados, de forma que sejam cumpridos os

seguintes limites: (Item 1.2.1 .3, Peça 34):

- Ausência de desnível entre faixas de tráfego contíguas;- Desnível entre a faixa de tráfego e o acostamento inferior a 2,5 cm, no final do 5° an o;

- Flechas nas trilhas de roda, medidas sob corda de 1,20 m, inferiores a 7 mm, no final do5° ano;

- Irregularidade longitudinal máxima:

-3 ,5 m/km em, no mínimo, 20% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 1° ano;

- 3,5 m/km em, no mínimo, 40% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 2° ano;

- 2,7 m/km em, no mínimo, 60% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 3° ano;

- 2,7 mlkm em, no mínimo, 80% da rodovia e 4,0 mlkm no restante, no final do 4° ano;

- 2,7 mlkm em 100% da RODOVIA, no final do 5° ano;

- Ausência de áreas afetadas por trincas interligadas de classe 3, no final do 5° ano;

- Percentagem de área trincada (TR) máxima:- 15% em, no mínimo, 20% da rodovia e 20% no restante, no final do 1 ano;

- 15% em, no mínimo, 40% da rodovia e 20% no restante, no final do 2° ano ;

- 15% em, no mínimo, 60% da rodovia e 20% no restante, no final do 3° ano;

- I 5% em, no mínimo, 80% da rodovia e 20% no restante, no final do 4° ano;

- 15% em 100% da rodovia, no final do 5° ano.

- Deflexão Característica (De) máxima de 50 x 10-2 mm, no final do 5° ano.

- Largura mínima das pistas de rolamento, ao final do 5° ano de concessão, de acordo com

o especificado nas Normas para o Projeto Geométrico de Rodovias Rurais , do DNIT; extensões

com 33 faixa de tráfego poderão ter tratamento diferenciado:

O atendimento aos limites estabelecidos não exime a responsabilidade da Con cessionária

quanto à solução de problemas de irregularidades localizadas, contidas em lances que ind iquemparâmetros de desempenho toleráveis.

Em função da avaliação das condições de superficie e aspectos estruturais , intervenções

devem ser programadas pela Concessionária de modo a prevenir a ocorrência de d efeitos e

inconformidades, inclusive com relação ao desnível entre a faixa de tráfego e o acostamento ou

entre faixas de tráfego contíguas. As ações de restauração, de reforço estrutural ou de eventual

reconstrução de segmentos do pavimento deverão ser programadas de forma que sejam sempre

atendidos os parâmetros de desempenho especificados (item 1.2.1.2, Peça 34).

Os serviços a serem executados no pavimento referentes à fase de Recuperação da Rodovia

deverão ter início a partir do 7° mês da concessão e se estender até o final do seu 5° ano.

priorizando os locais mais críticos (item 1.2.1.4, Peça 34).

2. Serviços e lnspeções de Campo da Equipe de Auditoria

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2 11 ':'

Como parte dos procedimentos da auditoria, foram realizadas inspeções de campo e umacampanha de medidas de irregularidade longitudinal nas pistas de rolamento de pav im entoflexível no mês de abril e maio de 2011.

O resultado do levantamento de irregularidade é a medida do Índice de IrregularidadeInternacional ( IRI- International Roughness Index) que é realizado para segmentos de 320 m

de extensão, intervalos no qual se somam os desvios entre a superficie real e a superfície idea l dopavimento. O resultado é medido em metros por quilômetro. Um índice de 4,0 m/km significaque em um intervalo de 1O km a soma das irregularidades longitudinal , medidas sob a roda dosveículos é de 4,0 m.

A Irregularidade Longitudinal é o defeito do pavimento que mais aumenta o custo tot al dotransporte, isto é, o custo dos veículos para trafegar, pois aumenta o consumo de combus tíve l, ocusto de manutenção dos veículos e reduz a segurança da operação da via. É um dos índices maisempregados internacionalmente para expressar o estado de deterioração do pavimento. Trata-sede uma medida da condição funcional do pavimento. ou seja, da sua função no rol amento dosveículos.

O levantamento da irregularidade em campo é um serviço rápido e de baixo custo que é

realizado à velocidade do tráfego e dispensa qualquer apoio externo, como batedores ouassistência da Polícia Rodoviária Federal. Foi realizado no campo em apenas um di a, por meiode dois técnicos, e um equipamento adaptado em um carro popular alugado . As fo tos 1 e 2(Relatório Fotográfico) ilustram o equipamento montado no veículo.

Para se aferir as condições do pavimento da rodovia concedida, um levantamento daIrregularidade Longitudinal foi realizado com base em contrato firmado entre o TCU e empresaespecializada neste tipo de serviço. Os dados estão apresentados na Peça 66 .

Tendo em vista a necessidade de se atender outras auditorias em curso pelo T CU . não foipossível realizar o levantamento em toda a extensão da rodovia. O levantamento dairregularidade longitudinal foi realizado desde a região de Joinville até o fim do trechoconcedido em Palhoça, região metropolitana de Florianópolis, para a Pista Sul (direção No rte

Sul). Para a Pista Norte (direção Sul- Norte), foram obtidos dados desde o final do trecho até aregião de Itajaí. Tratam-se dos segmentos economicamente mais importantes , pois dotados domaior tráfego e, portanto, de maior utilidade aos usuários.

O levantamento foi realizado somente nas faixas direitas das pistas Sul e N orte, ou seja,nas faixas em que a solicitação de tráfego é maior e onde ocorre a maior degradação dopavimento. São as faixas mais importantes para o cálculo do custo total de tran sporte (custooperacional dos veículos), pois são faixas obrigatórias de tráfego para todos os veículos e ond eos veículos de carga transitam por quase todo o tempo.

O preço do levantamento de IRI varia entre R$ 50,00 a R$ 90,00 por quilôm etro de fa ixa,dependendo das quantidades contratuais, acrescidos dos custos de diárias (R$ 200,00 por dia) ede passagens para os operadores (R$ 800,00). No presente caso, cujo contrato com TC U prev iapequena

extensão total de levantamentos, o valor totaldo

serviço foi de R$ 24.680,00 . Ou seja,trata-se de um serviço de custo baixo relativamente aos custos das obras de pavimentação e,portanto, podem ser realizados frequentemente para averiguar o atendimento do de sempenhoprevisto .

Os principais resultados dos levantamentos de irregularidade e suas análises estãoapresentados adiante.

As inspeções de campo foram realizadas nos meses de abril e maio de 2011 , meados doquarto ano da concessão, portanto, transcorridos aproximadamente 70% do período deRecuperação da Rodovia, e suas constatações estão apresentadas adiante.

3. Irregularidade LongitudinalDados

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011

Os dados de irregularidade longitudinal das pistas Sul e Norte , obtidos na campanha

realizada pelo TCU em abril de 2011 , estão apresentados sob a forma gráfica a fim de sintetizar

as informações em uma única folha e de possibilitar a comparação com os dados de agosto de

2008, relativos às verificações para aprovação do início da cobrança do pedágio (Peça 67), e os

de julho 201 O (Peça 68), referentes às atividades de monitoração de desempenho definidas no

PER, ambos obtidos pela concessionária.A Figura 7.1 apresenta as medidas referentes às três datas , vermelho para agosto de 2008,

azul para julho de 201 O e branco para abril de 2011 para pista Sul (sentido Sul). Cada pon to

representa uma medida de IRI obtida para cada segmento de 320 m . No eixo vertical está

indicado o valor do IRI e no eixo horizontal a localização do segmento de 320 m, em

quilômetros, a partir da divisa do Paraná com Santa Catarina.

( ..)A Figura 7.2 apresenta os mesmos dados para a Pista Norte.

(...A análise do gráfico das Figuras 7.1 e 7.2 mostra que o critério do limite absoluto,

permissão de IRI máximo de 4,0 m/km em qualquer tempo, não foi atendido em nenhum dos três

levantamentos, pois como se percebe, nas três datas há sempre pontos acima da linha tracejada.Percebe-se, também, grande quantidade de pontos acima da linha referente ao valor de IR!

de 2,7 m/km, referência para o critério de transição (Item 1.2.1.3, Peça 34), que permi te !RI

maior que 2,7 para apenas 40% da rodovia, o que poderia representar o descumprimento deste

critério.

Para quantificar o descumprimento do critério do limite absoluto (4 ,0 m/km) e ava liar o

cumprimento do critério de transição (2,7 m/km) foram elaboradas as Tabelas 7.1 e 7.2, relativas

às Pistas Sul e Norte, respectivamente .

A análise destas tabelas mostra o descumprimento do critério do valor absoluto em todas as

campanhas de levantamentos. Para a Pista Sul, as percentagens de valores de IRI maiores do que

4,0 m/km variam entre 2,3% e 3,0% desde 2008 até 2011. Para a Pista Norte , estes valores

variam entre I,1 /o e 8,7%.A exigência do PER é muito clara quanto ao limite máximo de 4 ,0 m/km, tanto que exige o

seu cumprimento mesmo dentro da fase de Trabalhos Iniciais que tem objetivo, conforme o PER

(item 1.1., Peça 34), a eliminação dos problemas emergenciais que impliquem em riscos pessoais

e materiais iminentes, provendo-a dos requisitos mínimos de segurança e conforto aos usuários.

Observa-se nas Tabelas 7.1 e 7.2 que o critério de transição para meados do quarto an o da

concessão, máximo de 40% das medidas acima de 2,7 m/km, foi descumprido para julho de

2011 , que pertence ao primeiro período mais exigente quanto ao IRI, visto que o va lor de

referência para o critério de transição passou de 3,5 para 2,7 m/km .

As Figuras 7.1 e 7.2 também registram pontos de TRJ com valor zero, representados

coincidentes com o eixo horizontal. Estes pontos correspondem a segmentos com medid as de !RI

não apresentadas nos levantamentos realizados pela concessionária. São segmentos de 320 rnpara os quais as células das planilhas estão em branco. Geralmente estas células em branco

correspondem a segmentos com pontos notáveis, como início e fim de pontes, onde a

irregularidade é muito alta e por esta razão elevariam muito os índices de IRI para o segmento.

No entanto, entende-se que a existência desses pontos notáveis não é justificativa para

desconsideração do segmento para fins de verificação do nível de irregularidade da rodovia,

visto que a irregularidade de qualquer origem deve ser combatida e solucionada, pois tem

impacto na operação dos veículos, que é justamente o que se quer manter abaixo de

determinados níveis em uma concessão. Portanto, seria de responsabilidade da concessionár ia

corrigir as irregularidades nos limites das pontes, assim como, no pavimento em geral.

Nas Tabelas 7.1 e 7.2 estão apresentados os números totais de cé lu las brancas nos

levantamentos de 2008 e 20 IO.

Para agosto de 2008, data da verificação da possibi lid

ade do

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011 -9

início da cobrança de pedágio, são extremamente significativas e atingem 14,4% e 17 , I% dos

segmentos de 320m.

Registra-se também que não há justificativa para que o número de segmentos sem le ituras

no levantamento de 2008 (88 e 118 segmentos, Pista Sul e Norte, respectivamente) seja muito

superior ao do levantamento de 2011 ( 16 e 11 segmentos, Pista Sul e Norte, respectivamente). Se

os segmentos em branco correspondessem exclusivamente a pontos notáveis , como pontes, nãohaveria diferença entre os levantamentos dos dois anos. Conclui-se, portanto, que refer idos

segmentos foram excluídos deliberadamente nestes levantamentos, em especial no de 200 8.

Se for considerado que os valores brancos são superiores a 4,0 m/km, as percen tagens de

medidas com IRI maior que 4,0 m/km da Tabela 7.1, para a Pista Sul em agosto de 2008

passariam de 2,3% para 14 ,6% e em julho de 2010, de 2,4% para 4,7%. Para a Pi sta Norte

(Tabela 7.2), em agosto de 2008 passariam de I , I% para 18 ,0% e em julho de 20 I O de 2. 1%

para 3,6%. Estes valores são extremamente elevados, visto que a tolerância do PER é zero .

A análise das Figuras 7 I e 7.2 também indica uma grande heterogeneidade intern a aos

segmentos homogêneos. Isto se deve aos serviços que vêm sendo realizados, que não se

constituem em recuperação da rodovia, como se verá adiante. Esta heterogeneidade também se

reflete dentro de uma mesma faixa, onde grande número dos reparos é realizad o principalrnentenas trilhas externas (rodas direitas dos veículos) de forma a corrigir a ocorrência d e panelas e

afundamentos.

Os valores de IRI considerados até aqui são os relativos à média das trilh as de roda

externas e internas das faixas de rolamento da direita. Se considerarmos a irregularidade da tri lh a

de roda externa, que é mais danificada e que produz os maiores impactos à economia e à

segurança da via, as percentagens de segmentos com valores de IRI maiores qu e 4.0 m/km

crescem substancialmente. A Tabela 7.3 apresenta essas percentagens e as compara com àquelas

relativas aos valores médios de IRI entre a trilha externa e a interna. Na Tabela 7.3 não estão

considerados os valores em branco dos levantamentos de 2008 e 20 IO. Se fossem considerados,

as percentagens cresceriam, para a Pista Sul, de 3,1% para 15 ,3% (2008) e de 6,2% para 8,4%

(201 0). Para a Pista Norte, a variação seria de 2.3% para 19 ,0% (2008) e de 4,6% para 6, 1%(201 0).

A análise dos índices de irregularidade (IRI) para os segmentos hom ogéneos de

intervenção, como confirmado pela ANTT como sendo o mais apropriado , mos tra cenár io

semelhante. As Tabelas 7.4 e 7.5 resumem os percentuais de segmentos com lRI maior qu e 4.0

m/km e maiores que 2,7 m/km, bem como as médias de IRI para cada segmento homogéneo.

Percebe-se que, para a Pista Sul, todos os segmentos, à exceção do segmento F, o que

corresponde a aproximadamente 90% da extensão da rodovia, descumpriram o cri té rio do va lor

absoluto de IRI (4,0 m/km) durante todo o período da concessão. Para pista No rte, apenas os

segmentos C e D, aproximadamente 18% da extensão da rodovia, atenderam aos padrões de

desempenho. Registre-se que há segmentos com 29,7% de medidas de IRI acima de 4,0 m/km,

limite máximo maximorum.Com relação ao critério de transição, considerando-se as pistas Sul e Norte em conjunto,

metade dos segmentos não atendeu aos limites para o ano de 2011 , ano em que os padrões do

PER se tornaram mais exigentes.

Conclusão parcial

Os critérios de desempenhos relativos à irregularidade do pavimento foram descumpr idos.

O critério absoluto do PER, proibição de IRI superior a 4,0 m/km, em qualquer tempo, foi

descumprido para ambas pistas, Norte e Sul , em todos os períodos desde o início da concessão,

de acordo com todos os três levantamentos disponíveis : agosto de 2008, julho de 20 IOe abril de

2011 . Quase todos os segmentos homogêneos descumpriram este critério ao longo do período.

O critério de transição, máximo de 40% das medidas de IRI acima de 2,7 m/km, foi

descumprido para ambas as pistas, Norte e Sul, para julho de 2011 , data em que o limite do

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critério de transição do PER se tornaram mais exigente. Considerando-se as pistas Sul e Norte

em conjunto, metade dos segmentos homogêneos não atendeu aos limites para o ano de 20 I I.

Os dados da análise permitem concluir que só foi possível atender aos parâmetros de

desempenho de transição para os dois primeiros anos, porque a rodovia estava em boas

condições no início da concessão e porque os limites para este período eram muito pouco

exigentes.4. Inspeções de campo

As inspeções de campo realizadas pela equipe de auditoria nos meses de abril e maio de

20 11, meados do quarto ano da concessão, transcorridos, portanto, aproximadamente 70% do

período de Recuperação da Rodovi , indicaram a existência de inúmeros defeitos vedados

inclusive para a fase de Trabalhos Iniciais e de outras situações indesejáveis. Dentre os tipos de

defeitos que deveriam ser eliminados para a autorização da cobrança de pedágio , e assim

mantidos posteriormente, puderam ser identificados:

- afundamento plástico (deformação plástica) - (Critério - PER; Item 1.1.1.3, Peça 34);

Fotos 3 a 8 (Relatório Fotográfico);

- redução de largura de faixas de rolamento decorrentes da execução de camada de

microrrevestimento; que não atingiam as larguras originais das pistas (Foto 34, RelatórioFotográfico);

- desnível entre a faixa de tráfego e o acostamento superior a 5 cm (Critério - PER; Item

1.1.1.3 - Peça 34); Fotos 13 a 16 (Relatório Fotográfico);

- detritos nos acostamentos, prejudicando a segurança da operação (Critério - PER; Item

1.1.1 , - Peça 34); Fotos 17 a 21 (Relatório Fotográfico);

- abatimentos de pista causados por problemas geotécnicos ocorridos em terrenos de

fundação de aterro (Fotos 28 e 29, Relatório Fotográfico);

- desníveis nos acessos de pontes, ou seja, desníveis entre o pavimento das pontes e

viadutos e o da rodovia (encontros de pontes) (Critério- PER; Item 1.1.3.1,- Peça 34); Fotos lO

e 12 (Relatório Fotográfico).

As poucas fotos apresentadas no Relatório Fotográfico são apenas exemplos das nãoconformidades ao PER. Na realidade, elas ocorrem ao longo da extensão da rodovia, ainda que

haja áreas em que elas são menos frequentes.

Conclusão parcial

As deficiências acima relacionadas, de comprovada ocorrência em meados do quarto ano

da concessão, são totalmente vedadas a partir do final da fase de Trabalhos Iniciais, pois

impactam negativamente a segurança da operação da rodovia, e constituem-se , portanto, em

descumprimentos aos padrões de desempenho previstos no PER, ou seja, do contrato de

concessão.

Todas estas deficiências ou decorrem da inexecução de obras , ainda que não obrigatórias,

ou da má qualidade das obras e serviços realizados e em especial da execução de serviços de

conservação em desacordo com as normas do DNIT. A execução de remendos sem recortes para

a remoção da parte afetada, sucessivamente sobre segmentos que já sofreram intervenção pela

concessionária, demonstra a baixa qualidade do serviço e o não atendimento dos padrões das

normas do DNIT, de observação obrigatória.

5. Estado geral do pavimento

A análise dos dados da irregularidade longitudinal (IRI), representados nas Tabelas 7.4 e

7.5 e Figuras 7.3 e 7.4, possibilita a constatação de que os valores de IRI vêm piorando

consistentemente desde o início do contrato de concessão em fevereiro de 2008, quando o

esperado era a melhora (redução) desse indicador em virtude de ações que a conces si on ári a

deveria ter tomado.

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005 .5341201 1 l'l

Os dados das Tabelas 7.4 e 7.5, apresentados sob a forma de gráficos nas Figuras 7.3 e 7.-L

indicam de forma clara o agravamento consistente, tanto da média dos valores de IR I, como Jas

percentagens dos valores maiores que 2,7 e 4 ,0 m/km, em especial na Pista Sul.

A média dos valores de IRI, para todos os segmentos homogêneos de intervenção

considerados, cresceu sucessivamente nos dois levantamentos quando comparado com os dados

de agosto de 2008, final da fase de Trabalhos Iniciais. O mesmo ocorreu com a percentagem dos

valores de IRI superiores a 2,7 mm/km.

Quanto à percentagem dos valores de IRI superiores a 4,0 mm/km, não se identifica a

tendência de forma tão clara para todos os segmentos. No entanto, deve-se atentar que o Contrato

de Concessão, do qual o PER é parte integrante, exige que esta percentagem seja rigorosamente

zero em qualquer tempo da concessão, sem nenhuma tolerância.

Outro conjunto de dados disponível a reforçar a conclusão de que a condição geral do

pavimento piorou desde o início da concessão é o levantamento de IRI de abril de 2008 (Peça

72) empregado pela concessionária para elaborar o primeiro projeto de recup eração do

pavimento aprovado pela ANTT.

Os dados de irregularidade de abril de 2008 foram plotados em conjunto com os últimos

dados disponíveis para toda extensão da rodovia nas Figuras 7.5 e 7.6, para as Pistas Sul e Not1e,respectivamente. Naqueles segmentos não contemplados pelo levantamento de 200 I, rea lizado

pelo TCU, foram empregados os dados do monitoramento de 201 Orealizado pela concessionária.

A análise dos gráficos facilita a interpretação e visualização dos resultados e permite trê s

conclusões imediatas. Os pontos alaranjados referem-se ao ano de 2008, sendo os pontos brancos

ou azuis os mais atuais.

A primeira conclusão parte da visualização que a quase totalidade dos valores de IRI

situavam-se bem abaixo do valor de 2,7 mm/km, parâmetro de desempenho empregado no PER

como limite máximo após a fase de recuperação de cinco anos. Por sua vez , atua lm ente.

percentagens entre 40 e 85% dos segmentos superam este valor (ver Tabelas 7.4 e 7.5).

A segunda conclusão é de que a irregularidade aumentou muito desde abril de 2008. po is

todos os pontos brancos ou azuis estão sistematicamente acima dos pontos alaranjados, e de umaforma generalizada. Não há nenhum segmento delimitado pelas intervenções executadas pela

concessionária, identificadas na parte inferior do gráfico. que tenha registrado reduç ão do !RI no

período.

A terceira conclusão é a de que a variabilidade dos valores de irregularidade é muito maior

hoje do que no início da concessão. Vale dizer, a rodovia está muito mais heterogê nea hoje,

transcorridos 70% da fase de recuperação do pavimento, do que antes do período previsto para as

intervenções de recuperação. Não há nenhum segmento que demonstre ter suas caracterís ticas

sistematicamente melhoradas ou recuperadas pelas intervenções realizadas no período. A

heterogeneidade crescente das características de um segmento é um sinal inequívoco de sua

degradação.

Esta deterioração do estado geral do pavimento e aumento da heterogeneidad e somentepodem ser explicadas pela ausência de intervenções de recuperação efetivas no período. pois

somente estas intervenções são capazes de conferir homogeneidade aos segmentos e fazê- los

suportar o tráfego com pequena velocidade de degradação, minimizando o impacto negativo aos

usuários, seja em severidade dos defeitos , seja em frequência de ocorrência.

Os gráficos das Figuras 7.7 e 7.8 apresentam em formato sintético todas as intervenções

realizadas no pavimento das Pistas Sul e Norte , relacionadas no mais atual relatório de

monitoramento do pavimento disponível, de julho de 20 lO. Cada ponto significa uma

intervenção em um segmento de um quilômetro, mesmo que não tenha abrangido toda a sua

extensão. Estes gráficos informam ainda as datas em que as intervenções foram realizadas.

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De fato, analisando-se as intervenções feitas pela concessionária no período , percebe-se

que as intervenções realizadas no pavimento são compostas por reparos localizados (reme ndos

profundos), por fresa e recomposição e por microrrevestimento.

Essas intervenções não são reconhecidas no meio técnico como intervenções de

recuperação ou restauração para segmentos com elevado nível de deterioração, ou seja,

suficientes para a obtenção de níveis de serventia mínimos de forma completa e abrangente aolongo da rodovia, como exige o Contrato de Concessão, pois não envolvem reforço estrutural

dos pavimentos existentes ou reconstrução de segmentos, serviços que deveriam compor

fundamentalmente a recuperação dos pavimentos flexíveis bastante deteriorados, segundo o Item

1.2.1.1 do PER (Peça 34).

Os gráficos das Figuras 7.7 e 7.8 também indicam claramente a baixa intensidade das

obras, pois a cada mês poucos segmentos de um quilômetro sofreram intervenção, bem como a

baixa incidência de serviços de remendos profundos, serviços precursores de obras de

recuperação. Ou seja, o estado da rodovia indica a necessidade de intervenções de recuperação e

não de intervenções paliativas ou superficiais.

A análise dos gráficos das Figuras 7.1 e 7.2 também permite concluir que os segmentos em

piores condições hoje são justamente aqueles segmentos que receberam a maior quant idade deintervenções no período. O que pode parecer estranho de início. No entanto , tal situação indica

que as intervenções realizadas pela concessionária, conforme Figuras 7.1 e 7.2, não foram

tecnicamente satisfatórias em função do IRI estabelecido no Contrato de Concessão.

Estas duas constatações demonstram inequivocamente que as obras realizadas,

definitivamente, não se constituíram em intervenções de recuperação do pavimento, mas apen as

em obras destinadas a reduzir temporariamente a irregularidade medida pelo IRI de fo rma a

tentar mantê-lo dentro dos limites previstos pelo PER.

Também, a partir dos gráficos das Figuras 7.1 , 7.2, 7.5 e 7.6 é possível visualizar que

segmentos importantes com péssimo comportamento, como os próximos à região metrop olitana

de Florianópolis, entre os quilômetros 180 e 220, que deveriam ser priorizados, receberam

camadas de microrrevestimento em apenas 3 segmentos de um quilômetro ao longo de 80 km deextensão (Pista Sul e Norte).

Conclusão parcial

Combinando a baixa intensidade das intervenções realizadas no período, a ausência de

serviços de recuperação dos pavimentos, a baixa qualidade e a não observação de normas do

Dnit para alguns serviços, a execução de serviços não indicados para a real situação dos

pavimentos, a falta de priorização dos segmentos a serem atacados, toma-se fácil explicar o atual

estado de degradação do pavimento, cuja condição vem piorando desde o início da concessão .

Este cenário explica a razão porque trechos que já sofreram intervenção após o início da

cobrança do pedágio continuam a apresentar defeitos sucessivos, obrigando a execução de novos

serviços provisórios, ou seja, de reparos sobre áreas já reparadas em grandes extensões da

rodovia.Ante todo o exposto, é lícito concluir que as intervenções que até o momento vêm sendo

realizadas na rodovia, meados do quarto ano da concessão, não atendem às previsões de

desempenho estabelecidas no PER, pois não se constituem em obras relativas à Recuperação da

Rodovia, mas apenas à continuação das obras referentes à fase de Trabalhos Iniciais. Portanto, as

intervenções não foram programadas de forma que fossem sempre (Item 1.2 .1.2, Peça 34)

atendidos os parâmetros de desempenho especificados de maneira completa e abrangente (1tem

1.2.1.1 , Peça 34), como anteriormente demonstrado. O pavimento não vem sendo gradualm ente

recuperado (Item 1.2.1.3, Peça 34) de modo a prevenir a ocorrência de defeitos e

inconformidades (Item 1.2.1.2, Peça 34), nem foram priorizados os locais mais críticos, como

prevê o item 1.2.1.4 . Cabe registrar que o valor atual da tarifa de pedágio cobrada dos usuários

pressupõe a efetiva realização de serviços de recuperação, conforme esta_belecido no Contrato de

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005 341"0 1 Q

Concessão. Em outras palavras, os usuários estão pagando por um serviço que não está send r.•

prestado.As obras características da fase de Trabalhos Iniciais deveriam ser realizadas na Fase de

Recuperação apenas de forma subsidiária, com o objetivo de manter condições de rolamento e desegurança mínimas enquanto obras com vida útil compatível com intervenções de recuperaçãoefetiva, previstas no PER, estivessem sendo executadas.

Conclui-se, portanto, que o conceito das intervenções previstas no PER para fase de

Recuperação da Rodovia não vem sendo respeitado e que intervenções provisórias de curta vidaútil estão sendo empregadas, gerando um pavimento de baixa qualidade que exige numerosasintervenções com grande impacto negativo na segurança da via e no nível de serviço da

operação, com reflexos econômicos desfavoráveis aos usuários em uma rodovia de elevadíssimovolume de tráfego.

6. Atendimento ao cronograma da fase e mecanismos de controleAinda que as obras no pavimento previstas no PER sejam consideradas não obrigatórias,

ou seja, não se exija do concessionário a aplicação dos valores previstos em sua proposta ou desoluções específicas, a conclusão da recuperação do pavimento ao final dos cinco primeiros ano s

é obrigatória (item I do PER, Peça 34, p. 13).Considerando que as intervenções previstas no PER, e contidas na proposta do

concessionário, para a recuperação gradativa do pavimento, 20% a cada ano, entre o sexto mês eo final do quinto ano da concessão , não foram executadas, e considerando, também aobrigatoriedade de a rodovia ter seu pavimento completamente recuperado de fonna que, apóseste período, apenas intervenções de manutenção sejam realizadas até o final da concess ão, érazoável concluir que, mantidos os atuais procedimentos da Concessionária e da ANTT.dificilmente esta meta será atendida, visto que resta apenas aproximadamente 30% do prazooriginal para realizar a totalidade da recuperação.

Toda a recuperação, prevista para ser realizada originalmente em 4,5 anos, deverá se rrealizada em menos de 2 anos. Considerando que nos horários diários de pico (após as 17h00)

não são permitidas obras nas pistas e nos períodos de alta temporada (verão) as restri ções sãoainda maiores, o período efetivo será reduzido , com enorme impacto à prestação adequada doserviço aos usuários e, principalmente, à segurança da operação da rodovia.

Para tanto, é obrigação da ANTT se precaver e não esperar passivamente que o prazo nãoseja cumprido para só então buscar providências. Devem ser cobrados da concessionária planosdetalhados, procedimentos especiais e as ações necessárias de forma a aumentar a produtividadee minimizar o impacto aos usuários, garantindo a recuperação da rodovia ao término dos cincoanos. É obrigação da ANTT exigir da concessionária toda a capacidade e agilidade do enteprivado para o atendimento deste prazo , uma vez que já foi beneficiada pela redução epostergação dos investimentos contidos em sua proposta.

Assim, à concessionária não deve ser permitido justificar, futuramente, a impossibilidade

da conclusão dos serviços de recuperação no prazo previsto no PER (cinco anos), tendo em vistaa consequente concentração de serviços, em curto espaço de tempo , gerada por sua única eexclusiva responsabilidade.

Conclusão parcialMantidos os atuais procedimentos da Concessionária e da ANTT, dificilmente a

recuperação da rodovia será atingida ao final do quinto ano , como prescreve o PER, visto querestam apenas aproximadamente 30% do prazo original para realizar a totalidade da recuperação.

7. Projetas de recuperaçãoO Projeto de Recuperação do Pavimento elaborado pela Empresa Dynatest Engenharia

Ltda., apresentado pela concessionária em janeiro de 2009 (Peça 69), após fase de TrabalhosIniciais, em atendimento à previsão do PER, e aprovado pela ANTT, previa uma vida de projeto

(vida útil) de oito anos e três etapas de atividades.

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A primeira etapa de atividades consistia basicamente de camadas de microrrevestimen to e

de execução de microfresagem para correção da irregularidade que não podem ser caracterizados

com serviços de recuperação de pavimentos. Somente quatro segmentos homogêneos da pi sta

Sul (extensão total de 8,5 km) e nove da Pista Norte (extensão total de 16,0 km) tiveram previsão

de serviços de recapeamento.

Para uma rodovia com o tráfego da BR-101 , uma camada de microrrevestimento é umasolução funcional , ou seja, apenas para melhorar provisoriamente as condições de rolagem até

que os mecanismos de degradação que não foram corrigidos progridam e acabem por gerar

novamente as irregularidades combatidas. Para um segmento que esteja em boas cond ições é

suficiente, porém é contra indicada no caso de segmentos homogêneos em má cond ição

estrutural.

Apenas os serviços da primeira etapa foram executados, ainda que parcialmente, pois não

foi realizada toda a extensão das camadas de microrrevestimento prevista. Os serviços não foram

completados, pois vinham apresentando maus resultados, visto a sua inadequação para as

condições do pavimento e a deterioração geral da condição do pavimento , anteriormente

demonstrada. Como resultado, houve a consequente necessidade de se reparar trechos que j á

haviam sofrido intervenção, muito antes dos oito anos da vida útil prevista no projeto.A segunda etapa era composta por levantamentos adicionais a serem realizados para ser

possível projetar os serviços da terceira etapa que seriam constituídos por camadas definiti vas de

rolamento. Esta terceira etapa nunca foi executada.

Assim, em março de 2011 , foi apresentado pela Concessionária um novo projeto de

Recuperação de Pavimento (Peça70), também elaborado pela Dynatest, e aprovado pela ANTT,

que empregou a mesma base de dados de tráfego, a mesma vida útil de projeto e as mesmas

metodologias para o projeto de restauração de pavimentos do projeto anterior. Novos dad os

relativos à condição do pavimento foram obtidos e empregados nas análises.

Desta feita, foram previstas intervenções de recuperação de pavimentos, tais como re forço

e reciclagem, em 14 ,6% (32,22 km) da rodovia na Pista Sul e em 30,9% da extensão (68,2 km )

da Pista Norte. No entanto, segmentos inteiros foram deixados sem previsão de solução,totalizando 15 ,3% da extensão da pista Sul e 12 ,8% da extensão da Pista Norte . Para o restante

da extensão das pistas foram previstas soluções funcionais e não estruturais, da mesma fo rma

que para o projeto de 2009.

O projeto de Recuperação de 2011 , portanto, propôs soluções estruturais pela primeira vez

desde o início do contrato, já dentro do quarto ano da concessão, quando o PER prevê a

recuperação de todos os pavimentos em cinco anos.

Considerando que a mesma vida útil de projeto, os mesmos métodos de dimensionamento

das soluções de recuperação do pavimento e um tráfego muito semelhante ao do projeto de 2009

foram empregados para o novo projeto de recuperação , a garantia do sucesso das suas soluções é

questionável.

O fato de a decisão entre se adotar uma solução de recuperação ou uma solução ape nasfuncional, ter sido tomada por meio dos mesmos procedimentos empregados para o projeto de

2009, que se mostrou insuficiente, coloca em dúvida o desempenho das novas soluções,

especialmente as funcionais, para o total dos oito anos da vida de projeto.

Ao se analisar o novo projeto, verifica-se que o dimensionamento pelo Métod o

TECNAPAV (PRO 269/94) emprega um número de repetições da carga padrão (veículos)

baseado nos fatores de veículo da AASHTO (American Association of Highway

Transportation Officials), menos destrutivas do que os fatores preconizados pelo Corpo de

Engenheiros do Exército Americano (USACE- United States Army Corps ofEngineers).

Ocorre que o Manual de Restauração de Pavimentos Asfálticos , do DNIT, Publicação IPR

- 720, 2006, prevê expressamente, em seus itens 4.5.2 Carregamento da Frota (Peça 71 , p. 116,

7° §) e 5.5.4.1 Procedimentos Preliminares (Peça 71 , p. 160, 3° §), que em conjunto com o

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Método TECNAPAV (PRO 269/94) sejam empregados os fatores de equivalênc ia de carga

desenvolvidos pelo Corpo de Engenheiros do Exército Norte-Americano (USACE) e não os da

AASHTO, diferentemente do considerado no projeto de 2011.

O uso dos fatores da AASHTO em conjunto com o método TECNAPAV, em vez dos da

USACE, tem o efeito de diminuir o tempo de vida útil das soluções dimensionadas. Analisando

se os dados dos estudos de tráfego apresentados, pode-se identificar que o número máximo de

repetições da carga de veículos, para a premissa de projeto adotada, seria atingido entre o

terceiro e quarto anos, para o trecho próximo ao Posto de Pedágio P2 , e entre o quarto e o quinto

ano, para os trechos próximos aos demais Postos de Pedágio, em oposição aos oito anos de vida

útil prevista para as soluções.

A ANTT afirma, em resposta ao Oficio de Requisição N. 3 (Peça 38, p. 3, 4° §) que a

avaliação dos projetas executivos e dos projetas funcionais realizada pela Agência envolve o

atendimento às Normas Técnicas e aos requisitos previstos no PER e não apenas aos aspectos

funcionais .

No entanto, uma análise de projeto pela ANTT, ainda que não muito aprofundada, como a

realizada neste Relatório de Auditoria, seria capaz de identificar antecipadamente aspectos que

pudessem levar ao descumprimento das prescrições do PER, como a ocorrência de defeitos

prematuros com impacto nos parâmetros de desempenho , decorrentes da inapropriação das

soluções, e o risco de não se recuperar a rodovia em toda a sua extensão ao final do quinto ano.

Conclusão parcial

O primeiro Projeto de Recuperação do Pavimento , de janeiro de 2009, não foi capaz de

prever soluções aptas a impedir a degradação da condição geral do pavimento e, muito menos, de

recuperá-lo até o final do quinto ano, conforme previsão do PER, sendo que a vida útil das

soluções de projeto não atingiu , nem de perto, os oito anos previstos sendo, via de regra. inferior

a dois anos.

Soluções de recuperação foram somente previstas no novo Projeto de Recuperação. de

março de 2011, em meados do quarto ano da concessão. No entanto , dúvidas quanto a sua

aptidão podem ser levantadas, visto que adota os mesmos métodos e procedimentos empregadosno primeiro projeto e que emprega fatores relativos à solicitação do tráfego inferiores aos

previstos nos manuais do DNIT para projeto de pavimentos asfálticos.

Considerando que os projetes foram aprovados pela ANTT e que, segundo sua informação,

a avaliação dos projetos executivos e dos projetas funcionais realizada pela Agência envolve o

atendimento às Normas Técnicas e aos requisitos previstos no PER e não apenas aos aspectos

funcionais, conclui-se que tais avaliações não foram tecnicamente efetivas em identificar

antecipadamente aspectos que pudessem levar ao descumprimento das prescrições do PER .

8. Vida útil das soluções de projeto e nível de serviço

A ANTT afirma (Peça 38, p. 3, 6° §), em relação à vida útil das soluções, alínea c do

Ofício de Requisição N. 3 (Peça 37), que a gestão da rodovia, que envolve , entre outros, a

análise [da relação] custos versus benefícios de uma determinada solução, o tipo e recorrência elamanutenção a ser executada, impacto operacional e vida útil, é uma atribuição da

Concessionária, desde que os parâmetros de desempenho previstos objetivamente no PER sejam

atendidos.

Ocorre que qualquer obra de intervenção no pavimento da rodovia que liga Florianópolis a

Curitiba, com um intenso tráfego , pois serve ao transporte de carga para o sul do País, além de se

localizar na região mais povoada de Santa Catarina, junto ao litoral e, portanto, sujeita ao

incremento de tráfego por ocasião da temporada de verão, interfere sobremaneira na operação da

rodovia, com redução de segurança e formação de filas que reduzem significativamente os níveis

de serviço da rodovia, gerando impacto social e econômico importante pelo aumento do tempo

de viagem e do custo total de transporte. A reportagem da Peça 93 ilustra as severas

interferências das obras no tráfego que têm gerado inúmeros prejuízos aos. usuários.

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Assim, soluções de pequena vida útil ou com grande frequência de manutenção não de 'em

ser permitidas ou aprovadas pela ANTT, pois representam enorme impacto negativo aos

usuários, tanto na segurança quanto na economia, e grande beneficio econômico ao

concessionário, pela redução e postergação de desembolsos.

A ANTT alega que se os parâmetros de desempenho do pavimento forem atend idos, a

definição dos tipos das soluções previstas é atribuição exclusiva do concessionário,independentemente das suas vidas úteis, do tipo e recorrência da manutenção requerida e do

impacto aos usuários.

No entanto, há que se observar também que o item 4 do PER (Peça 34) exige qu e as

atividades de manutenção da rodovia sejam estruturadas de forma a oferecer um nível de serviço

adequado aos usuários, representado pela fluidez do tráfego, pelo tempo de viagem e pe la

segurança na rodovia.

Não se afigura razoável que o trecho entre Itajaí e Camboriú , um dos mais movimentados

em razão da proximidade do porto de Itajaí e dos balneários , que foi submetido a

engarrafamentos gigantescos durante as obras realizadas, venha a sofrer da mesma forma

repetidas vezes durante o período da concessão.

Considerando que para as praças de pedágio não pode haver filas com co mprimentosuperior a 300 metros ou tempo de espera superior a dez minutos (PER, Peça 34, item 6.4.3) e

que o aumento de capacidade (aumento do número de pistas da rodovia em determin ados

trechos) deve ocorrer quando seja ultrapassado o nível de serviço limite para rodovias Classe r(de acordo com o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais do DNIT) em mais de 50

horas por ano (Item 5. - PER), obrigatoriamente nenhuma situação mais desfavorável do que

essas poderá ser sistematicamente imposta aos usuários apenas para beneficiar o concessionário.

A cláusula 15.6 do contrato ainda define que, para a prestação de um serviço adeq uado aos

usuários, o limite máximo de 50 horas por ano , acima definido, deve ser respeitado em todos os

segmentos da rodovia.

A ANTT há de avaliar, portanto, ao tempo da aprovação do projeto, e das aprovações dos

planejamentos anuais e mensais, os tipos e as vidas úteis das soluções em conjun to com oscritérios de desempenho do pavimento, de forma a se compatibilizar com as ex igências de níveis

de serviço da operação, vetando soluções de curta duração e de elevada manutenção.

Conclusão parcial

O nível de serviço é um critério importante para a prestação do serv iço público, estand o

previstos no PER limites mínimos para a operação do pedágio e para a decisão quanto à

necessidade de aumento de capacidade.

Não se afigura razoável permitir que os projetas prevejam soluções de curta vida úti l, com

alta frequência de intervenções para manutenção que produzam impactos excessivos aos

usuários, seja na economia da operação, seja na segurança da via, com vantagens exclus·vas ao

concessionário.

A definição dos tipos das soluções previstas , das suas vidas úteis, do tipo e recorrência damanutenção requerida e do impacto aos usuários, como atribuição exclusiva do concess'onário,

consoante informado pela ANTT, não pode continuar ocorrendo, pois seria uma condução

contrária a uma das próprias funções de uma agência reguladora de serviços públicos, qual seja ,

a de preservar o interesse dos usuários.

A ANTT há de avaliar, ao tempo da aprovação do projeto, e das aprovações dos

planejamentos anuais e mensais, os tipos e a vida útil das soluções em conjunto com os critérios

de desempenho do pavimento, de forma a se compatibilizar com as exigências de níveis de

serviço da operação.

(...)3.7.8- Conclusão da equipe:

( ..)

42




TRIBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005 5341' I)•'

[Ao final desse achado, a unidade técnica propôs a audiência da ANTT e da empresa

concessionária, bem como a audiência dos responsáveis indicados no subitem 3.7.9 abaixo]



Diretor Geral da ANTI (desde 15/7/2008)

Conduta: Conduta omissiva de deixar de prover, na função de Diretor Geral da ANTT, as

ações e os meios para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização do desempenho, item

fundamental para a garantia do serviço adequado e da modicidade tarifária no mod elo de

controle da execução contratual adotado.

(...)

Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Explo ra ção

de Infraestrutura Rodoviária (S UINF) (desde 19/8/2008)

Conduta: Condutas omissivas na condição de responsável hierárquico pela fi sca lização da


-não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER;

-não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( ..)Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158 .978-87 - Cargo: Gerente de



contratual:

-não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER;

-não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT .

( ...)

3.8 - Descumprimento dos parâmetros de desempenho do PER relativos à Si nalizaçãoHorizontal

3.8.1 - Situação encontrada:

A inspeção de campo realizada pela equipe de auditoria identificou a bai xa qualidade, ouseja, baixa retletividade, das faixas pintadas no pavimento. Esta deficiência pode ser identificada

a olho nu, não só em situações de boa visibilidade, quando as pinturas se mostravam

desgastadas , esmaecidas e heterogêneas, mas, principalmente, à noite e sob chu va, quando em

inúmeros e frequentes trechos a sua visualização pelo condutor é muito precária.

A qualidade da sinalização viária horizontal (pintura das faixas no pavimento) é medida,

tecnicamente , pelo nível de retletividade quando submetida a uma iluminação padrão

(retrorretletância), com ângulo de incidência sobre a superficie do pavimento também

padronizada, simulando a iluminação dos veículos. Os aparelhos empregados são portáteis.

norrnatizados e calibrados.

O PER, em seu item 1.2.2.3., prevê que a sinalização horizontal não deverá aprese ntar, em

nenhum momento e em qualquer elemento, índice de retrorretletância inferior a 80 mcd/lx/m2(milicandelas por lux por metro quadrado). Esta exigência será referida como Critério do Valor

Absoluto. Para a fase de recuperação da rodovia, passa a existir uma exigência adic io na l, o

índice de 120 mcd/lx/m2, que deve ser atendido em percentagens mínimas de extensão da

rodovia, crescentes ao longo dos cinco anos - 30%, 50%, 70% e 85% ao final do I , 2° 3°, 4° e

5°, respectivamente. Esta exigência será chamada de Critério de Transição.

Estão disponíveis, como parte da monitoração da rodovia, medidas realizadas pelo

concessionário a cada seis meses desde setembro de 2008.

1- Medições de desempenho anteriores a março de 20 II .

Em 29/09/20 I O foi apresentado pela concessionária o 5° Relatório de Monitoração da

Sinalização (código do relatório: RT-07-101-SC-OOO-O-LI4/005- Peça 74). A conclusão desse

43

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TRIBUNAL D• CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

relatório, elaborado por uma contratada da empresa, não aponta descumprimento dos padrões de

desempenho previstos no PER.Considerando que não foram apresentados à equipe de auditoria, em reposta ao Ofici o de

Requisição N. 03-181 (Peça 37), eventuais processos de penalização do concessionário por

insuficiência de desempenho da sinalização horizontal, infere-se que as conclusões do referido

relatório foram aceitas pela ANTT ( .. ).Entretanto, a análise dos valores medidos a cada estação contidos 5

3Relatório de

Monitoração, e apresentados nos gráficos da Figura 8.1 , permite concluir que ambos os critérios

de desempenho previstos no PER não foram atendidos , tanto o limite absoluto de 80 mcd/lx/m2,

quanto o percentual mínimo de 50% de estações com índice superior a 120 mcd/lx/m2 para o

final do 2° ano.

2- Critério do valor mínimo absoluto

Na Pista Sul, dos 73 segmentos de 3,0 km, 12 , 24 e 6 segmentos, relativos à borda

esquerda, eixo e borda direita, respectivamente, apresentaram índices inferiores ao mínimo valor

absoluto aceitável (80 mcd/lx/m2). Para a Pista Norte , 16, 21 e 18 segmentos de 3 km, para a

borda esquerda, eixo e borda direita, respectivamente, resultaram inferiores a esse valor mín imo.

Ou seja, 16 ,4%, 32,9% e 8,2% das estações medidas para a borda esquerda, eixo e borda direi ta,respectivamente, na Pista Sul, apresentaram valores inferiores ao valor mínimo abs o lu to

aceitável. Para a Pista Norte, estas percentagens foram de 21,9%, 28,8% e 24,7%. Em média,

portanto, 22,15% das extensões das faixas de sinalização horizontal da rodovia apresentam

índices de retrorretletância inferiores ao limite mínimo absoluto.

A ocorrência de estações no pavimento com índices de retletância menores do que 80

mcd/lx/m2 é absolutamente inaceitável, visto que este era o limite mínimo absoluto para o fin al a

fase de trabalhos iniciais. Enquanto esta exigência não fosse atendida, não seria permitido o

início da cobrança de pedágio. Ou seja, não era permitida nem uma única estação com valor

inferior ao mínimo absoluto, pois o item 1.1.2.3. do PER refere-se à ausência total de sinalização

com índice de retrorefletância inferior a 80 mcd/lx/m2.

A rigor, do ponto de vista técnico, a existência de valores menores que este limite absoluto,caracteriza a perda da fundamental função da faixa de sinalização horizontal, qual seja, a de

permitir a operação segura da rodovia à noite e em ocasiões de baixa visibilidade, como duranle

períodos de chuva, muito comuns na região.

Ressalta-se que este valor 80 mcd/lx/m2 já é bastante baixo, significativamente inferio r ao

considerado como o final da vida útil para pinturas de faixas de sinalização por vários órgãos. O

Departamento de Estradas de Rodagem do Paraná, DER-PR (Peça 75, p. 12, item 12.3) prevê

como valor limite mínimo uma retrorretletância de 130 mcd/lx/m2, ou seja, sempre que o índice

for inferior a este valor a pintura das faixas deve ser refeita. Pesquisas conduzidas pelo DER de

Minas Gerais também indicam que o valor de 130 mcd/lx/m2 deve ser adotado como limite, po is

valores inferiores não produzem visibilidade satisfatória em observações noturnas (Peça 76 , p.

13, §6, p. 14 , §6, p.15, § 1 ).No entanto, em setembro de 2010, na metade do terceiro ano da concessão, em média,

22,15% das extensões das faixas das pistas da rodovia concedida( .. ) não atendiam nem ao limite

necessário para permitir o início da cobrança do pedágio.

3- Critério de transição

Os dados referentes ao 5° Relatório de Monitoração ( ..)foram confrontados com o critério

de transição para o final do 2° ano de concessão, que prevê que os índices de retrorretletância

sejam superiores a 120 mcd/lx/m2 em no mínimo 50% da rodovia (item 1.2.2.3 do PER).

Para a Pista Sul, 41 medidas (56,2% do total de 73 estações) relativas à borda esquerda, 2 1

medidas (28,8% do total) referentes ao eixo e 37 estações (50,7% do total) relativas à borda

direita da pista são superiores a 120 mcd/lx/m2. Para a Pista Norte, 42 medidas (57,5% do tota l)

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005 5341:?1"1•,

relativas à borda esquerda, 24 medidas (32,9% do total) referentes ao eixo e 28 estaçõe s (38,4%

do total) relativas à borda direita da pista são superiores a 120 mcd/lx/m2.

A análise dos percentuais dos índices de retrorrefletância medidos mostra que as faixas

pintadas nos eixos, de ambas as pistas, e a faixa da borda direita da Pista Norte não atendem aos

limites previstos no PER, visto que são inferiores a 50%, critério vigente em setembro de 20 I O

quatro meses antes do fim do 3° ano de concessão. Apesar disso, a ANTT não apontou, à época,

descumprimento dos padrões de desempenho.

Uma análise dos gráficos finais contidos no referido relatório e apresentados na Figura 8.2,

que incluem dados de todos os relatórios anteriores, indica a razão pela qual não se apontou o

descumprimento dos padrões mínimos: os resultados dos levantamentos foram interpretados em

desacordo com a norma da ABNT NBR 14723/2005, Sinalização Horizontal Viária- Avaliação

da Retrorrefletividade (Peça 77).

Os valores da retrorretletância medidos em uma estação, a cada de 3,0 km ,

aproximadamente, ao longo de toda a extensão de 220 km da rodovia (entre a divisa de Santa

Catarina com o Paraná e o fim do trecho concedido em Palhoça), para cada uma das faixas de

sinalização (borda esquerda, eixo e borda direita da pista) foram indevidamente somado s para a

obtenção de médias.Estas três médias, e não os valores individuais , vinham sendo comparadas com os limites

do parâmetro de desempenho (120 mcd/lx/m2) para a verificação de conformidade ao PER,

conforme se pode observar na planilha final do 53 Relatório de Monitoração, de 29/09/20 IO,

apresentado pela A utopista Litoral Sul. Assim. à exceção do 4° monitoramento (março de 20 lO)

todos os demais apresentaram médias iguais ou superiores a 120 mcd/lx/m2. critério que

aprovaria indevidamente o desempenho.

Ora, esta forma de tratar os dados é inadequada, além de contrária à nonna, pois ao longo

de 220 km, há trechos recém pintados, que atingem valores de 300 a 400, ou mesmo 500

mcd/lx/m2, e trechos com índices muito abaixo dos limites anuais, como 50 mcd/lx/m 2, valor

inferior ao limite mínimo absoluto , de 80 mcd/lx/m2. Ao se incorporar ao cálculo da média um

segmento de 3,0 km com valor de 400 mcd/lx/m2, resulta que outros sete segmentos de 3 kmpodem ter índices de 80 mcd/lx/m2 sem que a média dos oito segmentos caia abaixo do limite de

120 mcd/lx/m2. Este procedimento ainda aprovaria o caso absurdo, em que um segmento com

índice de 400 mcd/lx/m2 poderia gerar superávit para compensar quatro segmentos sem pintura

alguma e a média ainda seria de 80 mcd/lx/m2 para os cinco segmentos.

Com o objetivo de coibir o uso indiscriminado de médias , a norma (Peça 77) preconiza

procedimento bastante diverso do empregado. A máxima extensão que pode ser representada por

meio de médias é de 1O km, computando-se três valores relativos a três segm entos com

aproximadamente 3 km de extensão cada (Peça 77, item 4.7 e 4.8). Ainda assim , somente para o

caso em que nenhum dos valores esteja abaixo do padrão estabelecido. Caso contrário, o

segmento original de 1O km deve ser reduzido para 5 km, refazendo-se três novas leituras

(contraprovas) representativas de segmentos de aproximadamente 1,5 km, e exigindo-se qu e osvalores individuais sejam todos superiores ao limite estabelecido. O critério é ainda mais rígido,

pois se apenas uma das novas três leituras não atender ao padrão , todo o segmento de 5 km eleve

ser rejeitado.

Verifica-se que o procedimento empregado para as medições de retrorrefletância não

seguiu as prescrições da norma ABNT NBR 14723/2005, pois não foram realizadas contraprovas

para os segmentos nos quais os índices foram inferiores aos limites de desempenho exigidos,

nem foram condenados os segmentos de 5 km nos quais apenas uma das medições não atendesse

o valor limite, o que também se constitui em uma violação do PER.

Ao se adotar como contraprova segmentos de 5 km, certamente vários deles seriam

reprovados, visto que os valores individuais não poderiam ser superiores ao padrão , e a

percentagemda

extensão da rodovia com índices melhores do que os prevjstos no PER seria bem

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inferior aos valores anteriormente calculados neste relatório de auditoria. No entanto, tal análise

restou prejudicada em razão da ausência das medições de contraprova.

O relatório da concessionária (setembro de 2010) ainda traz outras inconsistências. Informaem sua conclusão que, para a Pista Sul, 29 das 73 estações medidas apresentariam valores

inferiores ao mínimo exigido (120 rncd/lx/rn2). Para a Pista Norte, o número de estações 'não

conforme' seria de 34 do total de 73. Assim, depreende-se da leitura do texto, que o limitevigente para o final de segundo ano - máximo de 50% da rodovia com índice inferior a 120

rncd/lx/rn2 - teria sido atendido (29/73 = 39,7% e 34/73 = 46,6%). No entanto, os valores

constantes das planilhas, anteriormente apresentados, não confirmam os constantes nas

conclusões do referido relatório.

Na ausência das medições de contraprova e considerando que o objetivo da sinalização

horizontal é prover a visibilidade necessária à segurança da operação, as três faixas (borda

esquerda, eixo e borda direita) são igualmente necessárias em um determinado segmento da

rodovia. Assim, somente poderiam ser considerados conformes os segmentos nos quais as três

faixas atendessem simultaneamente os limites do PER.

Com base neste critério - o mais apropriado para se garantir a segurança à operação -

conclui-se que, tanto para a Pista Sul como para a Pista Norte, coincidentemente, apenas 18 das73 seções transversais que foram objeto de medição apresentam valores superiores ao limite

mínimo de 120 mcd/lxlrn2, ou seja, 24,7% da extensão da rodovia no trecho catarinense

atenderia ao desempenho exigido, percentagem muito inferior ao limite mínimo , de 50%, vigente

antes do final do 3° ano.

Aliás, esta é a correta interpretação do item 1.2.2.3 do PER, pois prevê que deverão ser

cumpridos os seguintes limites: 120 rncd/lxlrn2, em no mínimo, 30% (até 85%) da RODOVIA ,

no final do 1 ano (até 5° ano) . Ou seja, um trecho, que representa urna percentagem da ex ten são

da rodovia, para que atenda ao padrão do PER, deve possuir índices de retrorretletância

superiores a 120 rncd/lxlm2 em todas as suas três faixas, bordas e eixos, simultaneamente, pois

caso contrário, não será atendido o objetivo da sinalização( .. ).

A previsão de percentagens crescentes de atendimento ao padrão de retrorretletância para afase de recuperação da rodovia decorre do fato das três faixas da rodovia serem gradualmente

pintadas, por segmentos, ao longo do período de cinco anos. ( .. ) [Do contrário] , se duas faixas

estivessem integralmente recém pintadas e urna delas não existisse, por esta interpretação, 66,6%

de toda a extensão da rodovia estaria atendendo ao PER, ao passo que, na realidade, nenhum

metro atenderia às normas de sinalização, em razão da ausência de urna das faixas obrigatórias.

4- Medição de desempenho de março de 2011

Em 29/03/2011, a concessionária apresentou o 6° Relatório das Medições de

Retrorretletância do Lote 7 BR-101/SC (código RT-07-10l/SC-OOO-O-L14/006), referentes à

primeira metade do quarto ano da concessão, que devem atender aos padrões fixados para o final

do seu 3° ano (Peça 78).

Os resultados das medidas com o retrorretletômetro confirmaram as observações de camporealizadas pela equipe de auditoria no mês de abril de 2011 que permitiram identificar, mesmo a

olho nu, um desempenho muito baixo da sinalização horizontal.

Cópia da página da conclusão do 6° Relatório (Peça 78, p. 49), elaborado por urna empresa

contratada pela concessionária, está apresentada na Figura 8.3. Os dados completos das medi ções

individuais estão apresentados na Peça 78.Registra-se que, diferentemente dos relatórios anteriores, não foram empregados os

procedimentos contrários à norma acima descritos.

Os dados relativos a março de 2011 indicam que os padrões vigentes para o 4° ano (fixado s

para o final do 3° ano) não foram cumpridos. Todas as faixas de sinalização horizontal das pi stas,

à exceção da faixa do bordo direito da pista norte, apresentam percentagens de estações com

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.53412011 -

índices de retrorretletância maiores do que 120 mcd/lx/m2 inferiores ao valor m ín im o do

período, de 70%.

A conclusão do relatório elaborado por contratado da concessionária reconhece a não

conformidade das medidas com os padrões do PER, ao mesmo tempo que informa que a

concessionária já providenciou as correções necessárias nos locais que não alcançaram o limite

mínimo, conforme cronograma de serviços apresentado (Figura 8.3).

A afirmação do relatório quanto à execução das correções foi investigada pe la equipe de

auditoria. Identificou-se que o referido cronograma prevê intervenções somen te nos qui lômetros

centrais das estações de 3,0 km de extensão que evidenciaram índices menores do que o limite

(células marcadas em vermelho, azul e verde- Peça 79, p. 1-2).

A intervenção para correção das faixas de sinalização (nova pintura) apenas no quilôme tro

central é incompatível com as prescrições da norma ABNT NBR 14723/2005, poi s de acordo

com o item 4.9 ., no caso de uma das três medições de um segmento de 1O km ser infe rior ao

limite, este segmento original deve ser subdividido em dois de 5 km obtendo- se novas le itu ras

(contraprovas) representativas de segmentos de aproximadamente 1,5 km , ex ig indo -se que os

valores indiv iduais sejam todos superiores ao limite estabelec ido. Caso isto não ocorra, de

acordo com o item 4.9.3, o segmento TODO de 5,0 km deve se r rejeitado, ou seja, deve se r

objeto de nova pintura.

O critério da norma ABNT NBR 14723/2005 (Peça 77) foi assim padroni zado tendo vista

o caráter estatístico das leituras nas estações e a necessidade de se obter uma hom oge ne idade ao

longo da rodovia, sem o que a sinalização não será funcional ou efetiva. Ou seja, um co njunlo de

faixas de sinalização horizontal (bordas e eixos) somente é efetivo para conduzir o tráfego em

situações de pouca visibilidade se ele for continuamente visível , isto é, se houver homoge neidade

ao longo de segmentos relativamente extensos de rodovia.

Além da solução proposta pela concessionária ser contrária à norma por não prever a

recuperação da integridade dos segmentos de 5,0 km onde se identificaram as não

conformidades, e sim apenas os segmentos de um quilômetro onde efetivamente foram

realizadas as medidas, há outro aspecto que não pode ser desprezado.

O cronograma da concessionária prevê a recuperação de todos os segmentos de umquilômetro entre o final de abril e final de setembro de 2011 (Peça 79). período tota l ck cinco

meses. Ou seja, os usuários estarão submetidos a condições de sina lização comp rovadamcnte

inferiores às previstas no PER por mais cinco meses, período excessivamente longo tendo em

vista tratar-se de aspecto fundamental para a segurança da operação da rodovia. Convém lembrar

que setembro de 2011 corresponde à data da próx ima campanha de medição de retrorreOetância,

de acordo com o intervalo de seis ·meses que vem sendo utilizado. Ou seja, a verificação do

atendimento, uma vez comprovada a não conformidade, será somente realizada na próx ima

campanha regular.

O dilatado cronograma de recuperação da sinalização horizontal por parte da

concessionária e a execução de novas medições para verificação dos seus resultados som ente na

próxima campanha regular, a se repetir o descumprimento dos padrões, o que tem ocorrido em

todas as campanhas, ( .. têm o efeito de submeter permanentemente o usuário a desempenhos da

sinalização piores do que o especificado no PER.

5- Resumo

Os relatórios de monitoração das condições da sinalização, de frequência semestra l,

realizados por empresa contratada pela concessionária, à exceção do último (re fe rente a março

de 2011), não apontaram o descumprimento dos padrões mínimos exigidos pelo PER ( . .).

No entanto, análises detalhadas, realizadas pela equipe de auditoria a partir dos dados dos

relatórios de monitoração da retrorretletividade da sinalização horizontal, (... ) indicaram o

descumprimento dos padrões mínimos de desempenho previstos no PER para todos os semestres

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAOTC 005.534/2011-9

aos quais os relatórios se referiam e confirmaram as observações realizadas durante as inspeções

de campo.Para os relatórios de monitoração anteriores a março de 20 II, foi demonstrado que ambos

os critérios de desempenho previstos no PER não foram atendidos. Em média, 22 ,15% das

extensões das faixas de sinalização horizontal da rodovia apresentam índices retrorrefletância

inferiores ao limite mínimo absoluto. A análise dos percentuais dos índices de retrorrefletân cia

medidos mostra que as faixas pintadas nos eixos, de ambas as pistas, e a faixa da borda direita da

Pista Norte não atenderam aos limites previstos no PER, visto que foram inferiores a 50% ,

critério vigente em setembro de 2010 , quatro meses antes do fim do 3° ano de concessão.

Tendo em vista a enorme heterogeneidade das condições das faixas de sinalização , se

forem considerados adequados apenas os segmentos ao longo da rodovia nos quais as três faixas

atendem aos padrões do PER simultaneamente, apenas 24,7% da extensão da rodovia no trecho

catarinense (220 km) atenderia o desempenho exigido, percentagem muito inferior ao limite

mínimo de 50%, vigente até o final do 2° ano.

A razão pela qual os relatórios não apontavam o descumprimento dos padrões exigid os

pelo PER residia na adoção de procedimentos frontalmente contrários à norma ABNT NBR

14723/2005 (Sinalização Horizontal Viária -Avaliação da Retrorrefletividade). As médias das

leituras de retrorrefletividade ao longo de 220 km de extensão da rodovia , e não os valores

individuais, vinham sendo comparados com os limites do parâmetro de desempenho (120

mcd/lx/m2) para a verificação da conformidade ao PER. Este procedimento permitia que os

índices medidos em um trecho recém pintados compensassem trechos sem pintura alguma ou

com valores abaixo do valor mínimo absoluto de retrorefletância (80 mcd/lx/m2) ( .. ).

Os dados do relatório de monitoração de março de 2011 indicaram que todas as faixas de

sinalização horizontal das pistas, à exceção da faixa do bordo direito da pista norte, apresentam

percentagens de estações com índices de retrorrefletância inferiores ao valor mínimo do período,

de 70%. Este relatório não adotou os procedimentos contrários à norma que vinham sendo

implementados e, assim, concluiu pelo descumprimento dos valores previstos no PER.

Apesar de identificada a não-conformidade dos valores de retrorrefletância. a

concessionária apresentou cronograma para recuperação que, além de prever um prazo

demasiadamente longo, de cinco meses, ainda indica a recuperação apenas nos quilômetros

centrais dos segmentos não conformes de 3,0 km de extensão. A intervenção para correção das

faixas de sinalização (nova pintura) apenas no quilômetro central é contrária às prescrições da

norma ABNT NBR 14723/2005, que prevê a obrigatoriedade da recuperação da integridade dos

segmentos de 5,0 km onde se identificaram as não conformidades. O excessivo prazo a correção

da sinalização nos segmentos, que coincide com a próxima monitoração semestral regular.

também não é compatível com o PER, pois, a se repetir as não conformidades, com a fixação de

novos prazos semelhantes, o usuário restaria exposto indefinidamente a desempenhos da

sinalização piores do que o especificado no PER.


(...)[Ao final desse achado, a unidade técnica propôs a audiência da ANTT e da empresa

concessionária, bem como a audiência dos responsáveis indicados no subitem 3.8.9 abaixo]

3.8.9 - Responsáveis:Nome: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04- Cargo:

Diretor Geral da A NTT (desde 15/7 2008)

Conduta: Conduta omissiva de deixar de prover, na função de Diretor Geral da ANTT, as

ações e os meios para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização do desempenho, item

fundamental para a garantia do serviço adequado e da modicidade tarifária no mode lo ele

controle da execução contratual adotado.

48




TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2 11 -q

( ..)Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploração


Conduta: Condutas omissivas na condição de responsável hierárquico pela fiscalização da


- não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER;-não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( ...)Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de



contratual:

- não ter assegurado o cumprimento dos parâmetros de desempenho previstos no PER;

- não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( .. )3.9- Deficiência dos procedimentos de fiscalização da execução contratual

3.9.1 - Situação encontrada:Nos termos do art. 13 da Lei 10.233/2001 , a exploração de rodovia federal , precedida ou

não de obra pública, pode ser delegada à iniciativa privada por meio de concessão, a qual

pressupõe a prestação de serviço adequado ao pleno atendimento dos usuários , satisfazendo as

condições de regularidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua

prestação e modicidade das tarifas (Lei 8.987/1995, art. 6°).

No caso da concessão em comento, a cláusula 15.3 do Contrato (Peça 32, p. 27) define as

condições preconizadas na lei.

Pela relevância ao deslinde do achado que trata essa seção, deve ser destacada a definição dada à

modicidade da tarifa, segundo a qual , a tarifa básica de pedágio deve ser determinada pela justa

correlação entre os encargos da concessionária e a retribuição dos usuários. De fato, de acordo

com a cláusula 16.1, a (Peça 32, p. 29) , é direito do usuário da rodovia receber o serviçoadequado, em contrapartida ao pagamento do pedágio.

As concessões de rodovias envolvem relação trilateral. De um lado, encontra-se o

particular, a quem é transferido o serviço público para exploração , por sua conta e ris co, com o

objetivo de auferir lucro, sendo remunerado, principalmente, pela tarifa de pedágio paga pelo

usuário. Interessante salientar que nesse modelo de delegação a remuneração do concessionário

não é certa ou determinada, portanto, o lucro obtido com a exploração do negócio depende rá

fundamentalmente de sua eficiência gerencial.

De outro lado, encontra-se o poder concedente, ora representado pela ANTT, cujo objetivo

deve se r o atendimento do interesse público, garantindo à terceira parte da relação, os usuários da

rodovia, a prestação de serviço adequado.

Para que a finalidade dessa relação trilateral seja alcançada, tendo em vista a aparentedicotomia existente entre a prestação do serviço adequado desejada pelo poder concedente e

pelos usuários e o objetivo do particular, é necessário que a Agência, na sua esfera de atuação,

regule o Contrato de Concessão e fiscalize as atividades exercidas pelas concessionárias , de

forma eficiente e, sobretudo, efetiva.

Em suma, cabe à ANTT exercer seu mister legal de harmonizar, preservado o interesse

público, os objetivos dos usuários e das empresas concessionárias (Lei 10.233/200 I, art. 20, II , b

), bem como, zelar, nos termos da cláusula 16.4 do Contrato de Concessão (Peça 32, p. 30) , pela

boa qualidade do serviço (alínea h ) e pela prestação de serviço em nível adequado , respeitados

os critérios, diretrizes e parâmetros estabelecidos (alínea p ).

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TRJaUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011 .g

Ela deve acompanhar pari passu o cumprimento dos encargos pela concessionária que, 1 o

modelo de delegação aplicado à concessão rodoviária em tela, estão divididos em obr s e

serviços obrigatórios e não obrigatórios.As obras e serviços obrigatórios têm cronograma definido para execução no PER (Peça 33,

p. 4) , podendo ser alterado somente por decisão da ANTT ( . .).Sua inexecução, execução fora do

prazo ou , ainda, aquém dos padrões de qualidade estabelecidos no PER e/ou nas normas

técnicas, além do reequilíbrio econômico-finaceiro, enseja a aplicação da s penalidades previstas

no Contrato, no PER e na Resolução ANTT 2.665 , de 23/4/2008.

Por outro lado, as obras e serviços não obrigatórios possuem cronogramas apenas

indicativos, devendo ser realizados de modo que se cumpram os parâmetros de desempenho

previstos no Contrato e no PER.

Nesse aspecto, o controle do serviço prestado é feito pelo resultado alcançado. Em ou tras

palavras, a inexecução das obras e serviços não obrigatórios previstos no PER não gera

reequilíbrio econômico-financeiro do Contrato; contudo, eventual não atendimento dos

parâmetros de qualidade estabelecidos, indubitavelmente diretamente dependentes dos

investimentos, enseja a aplicação de penalidades (cláusula 17.16 do Contrato de Concessão, Peça

32 , p. 42).Desta forma, quanto às obras e aos serviços não obrigatórios , é facultado à concessionária

escolher o tipo, o número e a magnitude das intervenções, bem como o momento em que serão

realizadas, da forma que melhor lhe aprouver, desde que atenda aos parâmetros de desempenho e

nível de serviço estabelecido no Contrato( ..).

Por isso, devido à estreita correlação entre os investimentos em obras e serv iços não

obrigatórios e o cumprimento dos parâmetros de desempenho, é fundamental a sistemát"ca e

continuada monitoração da rodovia.

Esse encargo de monitoração, segundo o previsto no item 3 do PER (Peça 34, p. 54), é da

Concessionária e é considerado serviço não obrigatório. Assim, cabe ao particular contro lar

continuamente os parâmetros de desempenho para tomar as atitudes preventivas ou corretivas

necessárias para mantê-los dentro dos padrões estabelecidos no Contrato. Por óbvio, cabe àANTT, em virtude do evidente conflito de interesse gerado pela situação da própria

Concessionária monitorar seu desempenho, acompanhar concomitantemente esse processo.

Constata-se, dessa forma, que o modelo de concessão estabelecido privilegia o controle do

serviço prestado em detrimento do controle do investimento efetivamente realizado, de modo

que a fiscalização do desempenho da Concessionária é de fundamental importância.

Para exercer essa função dentro de padrões mínimos de confiabilidade é necessário que a

Agência adote as medidas necessárias para exercer a fiscalização in loco, e com matena1s e

equipamentos adequados para realizar as medições, contagens, sondagens e demais

procedimentos necessários.

Não é por outro motivo que o Capítulo 12 do Contrato de Concessão prevê o reco lhimento

mensal de R$ 535.316,70, base julho de 2007, destinados à cobertura de despesas com afiscalização da concessão, valor este incorporado à tarifa de pedágio cobrada dos usuár ios da

rodovia.

Apesar disso, já em meados do quarto ano de concessão, esta equipe de aud itoria

constatou, nos trabalhos de campo e compulsando a documentação colhida, deficiências

significativas na fiscalização exercida pela Agência. Além disso, é visível, a olho nu, a situação

de degradação da rodovia, fruto da carência de investimentos nas obras de sua recuperação.

( ... ) No caso das obras obrigatórias, são apontadas, no relatório anual do Posto de

Fiscalização de Itapema, referente ao terceiro ano da concessão (Peça 35 , p. 4-5) , as seguintes

dificuldades na atividade de fiscalização e controle :

a) as obras são apresentadas pela concessionária pelo preço global, não sendo

discriminadas, nem orçadas as diversas etapas destas obras/serviços;

50




TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/201 1 o

b) o Posto de Fiscalização não tem equipamentos nem equipe de topografia para proceder a

medições que atestem o real executado; e

c) há dificuldades na fiscalização da execução de ruas laterais em pista simples , pois cada

subitem deste serviço compreende obras em diversos trechos que não são individ ualizados, não

sendo apresentados os valores correspondentes para a obra. Alem disso, na maioria das vezes,

estes trechos localizam-se em rodovias cuja jurisdição não se restringe a uma únic a unidaderegional.

Dificuldades semelhantes são apontadas pelo Posto de Fiscalização de Mandiri tuba. O

relatório de análise do Retoff de fevereiro de 2011 (Peça 36, p. 2-7) chega às seguin tes

conclusões:

a) a partir dos dados informados, não é possível estimar o nível de serviço das rod ovias em

questão, que permitirá a estimativa do nível de serviço para a 503 hora mais carregad a do ano e,

por conseguinte, a identificação de possíveis necessidades de ampliação da capacidade

rodoviária, conforme exigido no PER;

b) o Posto não dispõe de acesso ao sistema de arrecadação de pedágio da Autopi sta Litoral

Sul, conforme estabelecido no item 3.2.2 do PER, o que tem prejudicado a conferência dos dados

de tráfego informados no Retoff;c) ele limita-se a verificar se os serviços foram executados ou não , visto não di spõe de

meios para quantificar os totais realizados; e

d) não é possível identificar se os serviços realizados referem-se à recuper ação ou àconservação da rodovia.

Das adversidades em ambos os postos de fiscalização, depreende-se que esses não tê m

condição, seja por falta de equipamentos e pessoal , séja pelas informações deficientes prestadas

pela Concessionária, de acompanhar com efetividade a execução das obras obri gató rias.

Verifica-se, ainda, que a fiscalização dos parâmetros de desempenho e do n ível de serv iço

estabelecidos no Contrato também está comprometida.

Apesar do relatório do Posto de Mandirituba dizer respeito a obras obrigatórias , é poss ível

colher evidências de que o nível de serviço não vem sendo fiscalizado pela Agência.A exigência de um nível de serviço mínimo encontra-se na cláusula 15 .6 do Contrato de

Concessão (Peça 32, p. 28) e no PER (Peça 34, p. 87), os quais determinam que em todos os

segmentos da Rodovia não será permitido que a operação ultrapasse em mais de 50 horas o nível

de serviço referente à Classe l, conforme o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais

do DNIT.

Há, ainda, no PER, nos itens Conservação (Peça 34, p. 39) e Manutenção (Peça 34, p. 75)

da Rodovia, exigência de que a Concessionária ofereça um serviço adequado aos usuários, e no

item Melhoramentos da Rodovia (Peça 34, p. 87), e previsão de a Concessionária realizar, sem

prejuízo da avaliação pela Fiscalização, o controle permanente do nível de serviço em toda a

rodovia, ( ..).

Em virtude dessa constatação, foi questionado à ANTT, por meio do Oficio 03-181 /20 I I ,item I (Peça 37, p. 3), como é feito o controle permanente no nível de serviço , quais os

procedimentos objetivos e como são computados os congestionamentos ocorridos por ocas ião

das obras de intervenção nos pavimentos. Mediante o Oficio 25/Audit/20 I I , de 22/6/20 li (Peça

38, p. 5-6), a Agéncia limitou-se a( ..) informar que cabe à Concessionária realizar esse controle.

Dessa forma, confrontando o relatório do Posto de Fiscalização de Mandi rituba com as

informações prestadas pela ANTT, constatou-se que, atualmente, a Agência não tem contro le

sobre nível de serviço quanto à capacidade da rodovia e, portanto, não tem como cobrar da

Concessionária o seu atendimento.

No Contrato de Concessão e no PER, além do nível de serviço, são previstos parâmetros de

desempenho que devem ser observados continuamente pela Concessionária . O contro le dos

parâmetros de desempenho é feito com base nos monitoramentos da rodo-y ia.

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TRIBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.5 4/2011 -9

Nesse sentido, a unidade regional de fiscalização da ANTT do Rio Grande do Sul (U RRS),no relatório anual do 3° ano (Peça 35, p. 3), afirma que, ao longo de 201 O, a concessionár iadeixou de realizar monitorações referentes aos dispositivos de proteção e segurança, à d renageme obras de arte corrente e a terraplenos e estruturas de contenção , e que sua realização naperiodicidade discriminada, embora seja considerado serviço não obrigatório, cujo cronograma é

meramente indicativo, é considerada parâmetro de desempenho, assim, a não realização reputa se descumprimento contratual.

A constatação da URRS é bastante lógica, pois não é possível controlar os parâmetros dedesempenho continuamente caso as monitorações não sejam realizadas , ou realizadas pelaConcessionária sem o acompanhamento dos técnicos da Agência, ou, ainda, sem a integraçã dasinformações entre as duas Unidades Regionais que fiscalizam trechos distintos da rodovia, p is aconcessão é una, não existindo um contrato para o trecho catarinense e outro para o paranaense.

São diversos os parâmetros a serem verificados para a avaliação do desempenho. De fo rm ailustrativa da situação da concessão, dar-se-á destaque à Irregularidade Longitudinal Máxima(IRI) e à Área Trincada, parâmetros relativos ao pavimento, previstos, respectivamente, nasalíneas a e b da cláusula 19.15 do Contrato de Concessão (Peça 32, p. 50), cujo descum prim .nto,

pela importância na segurança dos usuários da rodovia, é apenado com multa moratór ia deaplicação diária.Conforme explanado no achado referente aos parâmetros de qualidade e desempenho deste

relatório, a equipe de auditoria verificou que o IRI , ao invés de melhorar, com era o esperadocom a recuperação da rodovia, deteriorou-se . ( ..)contudo, não houve, no decorrer da concessão.a emissão de Termos de Registro de Ocorrência ou de Autos de lnfração relativos a esseparâmetro.

Outras evidências da falta de fiscalização dos parâmetros de desempen ho fi ramencontradas na análise dos relatórios mensais de fiscalização do ano de 201 O, emitidos pelasUnidades Regionais do Rio Grande do Sul e de São Paulo (URSP) , conjuntament com orelatório anual do 3° ano de concessão emitido pela URRS.

Não foi encontrada, nesses relatórios, cujo escopo é a verificação pela ANTT doatendimento aos parâmetros de desempenho previstos no Contrato de Concessão , monitoracãodo IRI e da Área Trincada, no trecho paranaense da rodovia. ·

Constatou-se, nos relatórios emitidos pela URRS, que no trecho catarinense foi realizadaem janeiro de 201 Oa monitoração do IRI (Peça 39, p. 14), e, em Julho de 201 O(Peça 40, p. 19),o Concessionário realizou a monitoração da estrutura do pavimento por equ ipamento FW D(Falling Weight Deflectometer). Destaque-se, entretanto, que os trabalhos não fo ramacompanhados pela equipe da ANTT, pois o Posto não foi avisado sobre referida monitoração.

Conclui-se, dessa forma, que parâmetros de desempenho relevantes para a segurança dosusuários ou não estão sendo monitorados ou são monitorados de forma deficiente.

( ..)

A cláusula 19.15, c, do contrato de concessão, denota relevante preocupação com asegurança dos usuários da rodovia, pois determina que deva ser aplicada multa moratória 10 casoda permanência de buracos nas faixas de rolamento e nos acostamentos , após vinte e quatrohoras contadas da notificação expedida pela fiscalização.

A análise do relatório dos Termos de Registro de Ocorrência (TRO) emitidos entre 2008 e2011 (Peça 41), contudo, revela que ( ..) da aplicação do TRO até a verificação do seuatendimento, decorrem, normalmente, sete dias, ou seja, período muito superior às 24 horasexigidas contratualmente.

Essa constatação é ratificada pelas observações da URSP no relatório m ensal defiscalização referente ao mês de junho de 2010 (Peça 42, p. 43), segundo o qual a verificação doatendimento dos TRO é realizada, normalmente, na semana seguinte à emissão, em virtude doplanejamento estabelecido e de acordo com a disponibilidade de r e c u r s o ~ humanos e ma eriais.

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 5 3 < 1 / ? ! . i ~ 0

Referido relatório, em junho de 2010, ou seja, em meados do 3° ano de concessã o, aponta

que o Posto de Fiscalização de Mandirituba não possuía ainda veículo próprio. Além disso, não

dispunha de impressora, equipamento de digitalização, fotocópia e aparelho de fax. Aponta,

ainda, que dispunha de telefone fixo e de um computador em funcionamento, fornecido pela

concessionária em cumprimento ao estabelecido no PER para recebimento dos dados do Centro

de Controle Operacional (CCO), contudo, os dados não estavam disponíveis, pois não havia

acesso à Internet.

No mês de julho de 201 O, por exemplo, segundo afirma a URSP, não foram verificadas

inconformidades e tampouco emitidos TRO devido a problemas com o contrato entre a ANTT e

a empresa terceirizada prestadora de serviços de motoristas , o que inviabilizou as atividades de

fiscalização da rodovia (Peça 42, p. 43).

Recentemente, em fevereiro de 2011, os problemas não haviam ainda sido compl etamente

sanados, conforme relatado no relatório de fiscalização daquele mês (Peça 115 , p. 1O ).

É fácil perceber que a ANTT poderia eliminar essa defasagem com providências bem

simples. Bastando para isso intensificar a frequência das medições/verificações no cam po, e/ou

dotar a equipe com o aparato tecnológico adequado à fiscalização, de forma a automatizar e

simplificar os procedimentos.

Para agilizar os procedimentos, a ANTT poderia implementar a instrução de termos de

registras de ocorrência TROS oficiais on line, a partir do campo, com fotos e localização das não

conformidades com auxílio de GPS (sistema de posicionamento por satélite) e mais algumas

utilidades julgadas necessárias para tomar efetiva a fiscalização, tais como as modernas

utilidades previstas para o Sistema Inteligente de Transporte (ITS) , atualmente em

implementação pela ANTT. Recursos financeiros para essa melhoria não faltam, haja vista a

verba de fiscalização da ordem de R$ 500 mil, recolhida mensalmente pela concessionária.

Ressalta-se que os requisitos de desempenho devem ser mantidos a todo o temp o, não só

ao final do ano ou logo após o monitoramento. A falta de fiscalização atuante dim inui a

expectativa de controle o que, na prática, incentiva a Concessionária a não tomar medidas

preventivas e a protelar as corretivas, tomando-as somente quando acionada pela fisca lização, oque forma um círculo vicioso prejudicial aos usuários da rodovia.

As penalidades devem ser instrumentos de coerção para exigir determinados desempenhos.

Se os prazos para a sua regularização são alargados, seja pela regulação mal feita, seja pela

demora na fiscalização, o concessionário, em vez de ser estimulado a realizar obras para prevenir

ocorrências proibidas, será estimulado a privilegiar sua remediação.

Além disso, a eficiência da iniciativa privada (conhecimento técnico, agilidade, capacidade

operacional etc.), pressuposto desse modelo de concessão, acaba não sendo mobilizada. e os seus

investimentos não são devidamente exigidos.

Conclui-se que a atuação da ANTT quanto à regulação, ao controle e à fiscalização dos

parâmetros de desempenho não é a esperada para uma concessão.

Outra constatação dos trabalhos de campo é a de que os procedimentos adotados pelaANTT são excessivamente burocráticos e pouco práticos. Percebe-se que o planejamento anual e

os Retoffs apresentados pela concessionária não auxiliam a fiscalização dos postos avançados,

pois não especificam a que obras se referem, ou seja, carecem de dados quanto à natureza, às

quantidades, ao tipo das obras e serviços previstos.

Questionada sobre esse ponto, a ANTT respondeu, por meio do Ofício 25/Audit/20 11 , de

22/6/11 (Peça 38, p.4), que os Retoffs são referentes às obras executadas e não são consideradas

na tarifa das Concessões da 2a Etapa, pois as obras estão previstas com um valor global.

Na Nota Técnica 037/2011/Coinf/URRS/ANTT, que analisou o Retoff do mês de

novembro de 201 O (Peça 44, p. 4), por exemplo, os técnicos da Agência salientam que, do

mesmo modo que ocorreu na análise dos Retoffs anteriores, persistem divergências entre o

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TRIBUNAL D8 CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

planejamento anual, o planejamento mensal e o que foi realmente executado de acordo co m as

informações apresentadas pela Concessionária.Tal fato, segundo os técnicos da ANTT, reflete, claramente, um atraso significativo no

cumprimento do planejamento anual proposto pela própria concessionária, o que tende a resultar

em impactos negativos para os usuários do lote concedido e num provável descumprimento do

cronograma da etapa de Recuperação da Rodovia e das obras de melhoria. Apesar disso , como setrata de investimentos não obrigatórios, controlados por parâmetros de desempenho, nenh uma

atitude pode ser tomada pelos postos de fiscalização da ANTT (isto é o que alega a ANTT,

questionamento Oficio 3, Peça 38).

A equipe de auditoria verificou, ainda, que a fiscalização da ANTT emitiu diversos TRO,

contudo, poucos Autos de Infração. Assim, é possível concluir que tal fato deve-se mais pela

morosidade da fiscalização e da apuração as infrações do que pela atitude corretiva de part e da

Concessionária.

Diante disso, solicito-se à ANTT a íntegra de todos os Processos Admini strativos

Simplificados (PAS) para a aplicação de sanção ou penalidade à concessionária, quer tenham

resultado em sanção ou não e quer estejam em tramitação ou estejam encerrados , bem como

informação acerca dos prazos das várias instâncias da Agência para autuação, instrução e análisedos processos de notificação de infração, autos de infração e PAS.

Em resposta, a Agência, por intermédio do oficio 25/Audit/2011 , encaminhou referidos

processos e limitou-se a informar que a Resolução 2.689/2008 estabelece os procedimentos para

aplicações de penalidades de advertência e multa na exploração da infraestrutura rodoviári a

federal administrada pela ANTT (Peça 38, p. 8).

Para que os Autos de Infração resultem em penalização, nos termos da citada Resolução, é

necessária a abertura de PAS. A Tabela 9.1 demonstra a situação dos processos referentes à

concessão em tela.

Da análise da Tabela 9.1 conclui-se que, até o momento, nenhum PAS resul tou em

penalização pecuniária à concessionária. A única penalização aplicada até hoje foi transformada

em advertência.Esse fato, por si só, não significa falha nos procedimentos, mas constitui evidênc ia

preocupante se aliado à constatação de que nenhum recurso encaminhado à instância superior foi

analisado e que quatro processos foram arquivados por afastamento de conduta desej ável da

fiscalização . Em outras palavras, falhas na fiscalização e morosidade na apuração das infrações

aumentam o sentimento de impunidade, incentivando a Concessionária a não cumprir com os

parâmetros de desempenho estabelecidos contratualmente.

(...)3.9.8 - Conclusão da equipe:

( ...)[Ao final desse achado, a unidade técnica propôs a audiência da ANTT e da empresa

concessionária, bem como a audiência dos responsáveis indicados no subitem 3.7.9 abaixo]3.9.9 - Responsáveis:


Diretor Geral da ANTT (desde 15/7 2008)

Conduta: Deixar de prover, na função de Diretor Geral da ANTT, as ações e os recursos

humanos, tecnológicos e materiais necessários para a tempestiva, eficaz e efetiva fiscali zação da

execução contratual.

( ..)Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913 .529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploração


Conduta: Condutas omissivas na condição de responsável hierárquico pela fisc alização da


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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.53412011-q

- não ter provido as ações e os meios para assegurar a tempestiva, eficaz e efeth a

fiscalização da execução do contrato e não assegurar o cumprimento dos parâmetros de

desempenho previstos no PER, em um contrato onde o controle por resultados representa

cláusula fundamental para garantia da prestação de um serviço adequado aos usuários , de forma

constante e permanente;

-não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( ...)Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo: Gerente de

Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/10/2008)


contratual:

- não ter implementado uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução

contratual;

- não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( ..)3.10 - Desequilíbrio econômico-financeiro em favor do Concessionário em razão de

alterações e revisões do PER e de inexecução de obras


Constitui princípio fundamental do regime jurídico da concessão, a disposição do art. IOda

Lei 8.987/1995, segundo o qual sempre que atendidas as condições do Contrato de Concessão,

considera-se mantido seu equilíbrio econômico-financeiro ( ..).

A Concessionária, ao assinar o Contrato de Concessão, concorda com seus termos,

atestando que conhece o objeto licitado e os riscos do negócio.

Nesse sentido, a alteração dos encargos referente aos investimentos obrigatórios, seja pela

alteração do cronograma de execução das obras , seja pela exclusão dos investimentos previstos

no PER, ou, ainda, pela inclusão de novos investimentos não previstos no PER, enseja o

reequilíbrio do Contrato.

Por sua vez, as obras e serviços considerados não obrigatórios não ensejam o reequilíbriodo Contrato. Nesse caso, o controle da concessão é feito por parâmetros de qualidade

estabelecidos no PER, cujo não atendimento pressupõe a aplicação de penalidades.( .. )

De acordo com o Contrato, o equilíbrio econômico-financeiro será aferido periodicamente

por meio das revisões ordinárias e, excepcionalmente, por meio de revisões extraordinárias,

sempre que eventos decorrentes de fato de força maior, ocorrência superveniente, caso fortuito

ou fato da Administração resultem, comprovadamente, em alteração dos encargos da

Concessionária.

Até o momento, na presente concessão, foram realizadas 3 revisões ordinárias e 2

extraordinárias.

Não foram detectados indícios de irregularidades nas revisões ordinárias. Por sua vez,

foram encontradas irregularidades nas duas revisões extraordinárias, que redundaram noaumento indevido da tarifa básica de pedágio, conforme tratado nos demais achados deste

relatório de auditoria.

Para efeito do cálculo do benefício da auditoria, são apresentados a seguir cenários com os

efeitos de cada achado no equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão.

1 - 1 Revisão Extraordinária- atraso no Início da Cobrança do Pedágio

Na 1 revisão extraordinária, entre outras alterações havidas no PER, foi considerada pela

ANTT como de responsabilidade da administração a perda de receita do concessionário pela

demora do início da cobrança do pedágio.

Conforme já discutido no achado I desta auditoria, o aumento da tarifa de pedágio em

virtude da perda de receita foi considerado irregular, o que elevou a TIR do fluxo de caixa

descontado de 8,0% para 8,93%, conforme demonstrado no quadro 1 da_Peça 51, que é o fluxo

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534 /2011-9

de caixa descontado do projeto após as revisões realizadas até o momento, mas, considerand o a

receita prevista originalmente.Desta forma, conclui-se que as alterações e adequações nas receitas referentes à 1 rev isão

extraordinária causaram desequilíbrio no contrato de concessão em favor da Concessionária.

Assim, a ANTT deve tomar providências para reverter o aumento indevido, bem como o excesso

de rentabilidade apurado no período, em prol da modicidade tarifária, considerando-se que osvalores cobrados em excesso após a 1 revisão extraordinária da tarifa não serão devolvidos aos

usuários.

Para verificar o beneficio do achado, foi simulada a recomposição do equilíbrio de forma

aproximada. Revertendo a perda de receita alegada pela Concessionária, a tarifa bási ca de

pedágio atual de R$ 1,147 passa para R$ 1,0915 , ou seja, reduz 5,11%, conforme se extrai do

fluxo de caixa descontado, considerando a receita originalmente prevista e a taxa de desconto

contratual de 8% (Peça 51 , p. 2). Referida redução da tarifa corresponde ao valor de

aproximadamente R$ 186 milhões em favor do usuário da rodovia, que havia sido incluído no

novo fluxo de caixa ao longo de todo o período, conforme se depreende do quadro 15 (Peça 51 ,

p. 15).

2- 2° Revisão Extraordinária- Ruas Laterais (Vias Marginais)A incorporação das ruas laterais, com a consequente revisão da tarifa de pedágio , foi

analisada no Achado 2 desta auditoria, que concluiu pela sua irregularidade e, portanto,

desequilibrou o Contrato de Concessão em favor da Concessionária.

Segundo o Memorando 024/2011/Suinf, de 24/1111 (Peça 45, p. 55), a segunda rev isão

extraordinária ocasionou o aumento de 12,02% na tarifa básica de pedágio. Desse aumento,

8,59% (pontos percentuais) ou R$ 0,09 na tarifa, é resultado da incorporação de 81 ,9 km de ruas

laterais (vias marginais) na concessão. Todos os custos referentes à inclusão indevida das ru as

laterais devem ser expurgados do fluxo de caixa, bem como deve ser revertido o excesso de

tarifa cobrado no período.

Para efeito de aferição do beneficio desse achado, simulando referida recomposição, de

forma aproximada, somente levando em consideração a retirada do fluxo de caixa dos valoresreferentes aos investimentos para recuperação das ruas laterais, indevidamente alocados, chega

se à redução da tarifa básica de pedágio para R$ 1 043, ou seja, aproximadamente, 10% em

relação à atual, conforme demonstrado no fluxo de caixa descontado apresentado na p. 4 da Peça

51. Referida tarifa corresponde ao valor de aproximadamente R$ 516 milhões em favor do

usuário da rodovia, incluído no novo fluxo de caixa ao longo de todo o período, con forme

demonstrado no quadro 16 (Peça 51 , p. 16).

Considerando conjuntamente os efeitos das reduções referentes às duas rev isões

extraordinárias, o desconto na tarifa básica de pedágio é de , aproximadamente, 16,2% , passando

para R$ 0,987, conforme demonstrado no fluxo de caixa referente ao quadro 6 (Peça 51 . p. 6).

correspondente a R$ 702 milhões em favor dos usuários da rodovia (Peça 51 , p. 17).

3 - lnexecução de Obras Obrigatórias I Postergação de InvestimentosIndependentemente da aplicação de penalidades à Concessionária, as inexecuções e

postergações das obras obrigatórias devem ser consideradas nas revisões ord inárias,

reestabelecendo o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão.

Verificou-se no Achado 5 desta auditoria que no 3° ano da concessão a Concessionária

deixou de investir R$ 77 .860.168,08, em obras e serviços obrigatórios. Além disso, no PER está

previsto o dispêndio de R$ 15.253 .537,29 , referente à complementação de obras do Dnit, que

estão sendo realizadas pelo referido órgão. A soma desses valores perfaz o total de R$

93.113.705 ,37, que foram cobrados dos usuários, porém deixaram de ser investidos pe la

Concessionária no 3° ano de concessão.

Para aferição do benefício desse achado, foi excluído do fluxo de caixa da Concess ioná ria

o valor referente às obras do Dnit. Os valores não investidos no 3° ano foram deslocados para o

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TIUBUNAL DI! CONTAS DA UNIAO TC 005.53<112011 -9

4° ano, e assim sucessivamente para os demais anos. Não foram levados em conside ração cw•

marginais, como, por exemplo, o deslocamento no fluxo de caixa dos custos de m anutenção

dessas obras, não despendidos pela Concessionária devido às inexecuções.Referido cálculo representa redução de, aproximadamente, l, 7% na tarifa bás ica de

pedágio, passando para R$ 1,128 ante os atuais R$ 1, 147, conforme verificado no flu xo de caixa

referente ao quadro 8 (Peça 51, p. 8). Tal redução corresponde ao valor de aproximadamente R$94 milhões em favor dos usuários da rodovia, considerando todo o período da Concessão (Peça51 , p. 18).

4 - Desequilíbrio econômico financeiro combinado

A redução devida à inexecução de obras obrigatórias somada à redução dev ida ao

reequilíbrio referente às revisões extraordinárias - perda de receita e ruas laterais - representa

diminuição de, aproximadamente, 15 ,7% na tarifa básica de pedágio, que passaria a custar R$

0,966 ante os atuais R$ 1,147, conforme pode se verificar no fluxo de caixa descontado depurado

das alterações indevidas, demonstrado no quadro IO (Peça 51, p. 10). Referida redução

representa, aproximadamente, R$ 807 milhões na receita de pedágio da Concessi onária, a ser

auferida ao longo de todo o período da Concessão. conforme quadro 19 (Peça 51 , p. 19).

5 - Obras não obrigatóriasO cronograma de execução de obras e serviços não obrigatórios não é objeto de

reequilíbrio econômico-financeiro. A não execução dessas obras e serviços conforme o

cronograma do PER, e os planejamentos anuais e mensais aprovados pela ANTT somente enseja

penalidades à Concessionária.

Verificou-se, contudo, no Achado 6, que os investimentos em obras e serviços não

obrigatórios têm ficado aquém daqueles previstos na proposta comercial da Concessionária, o

que, aliado à falta de controle dos parâmetros de desempenho por parte da Agência. na prática.

pode causar o desequilíbrio do Contrato de Concessão, devido ao incentivo que a Concessionária

terá em protelar esses investimentos, apesar de ter arrecadado os valores correspondentes.

Com o objetivo de quantificar o efeito econômico do investimento inferior ao propos to

pela concessionária e ao contido nos planejamentos anuais, aprovados pela ANTT, foi realizadauma simulação, substituindo os valores previstos no fluxo de caixa para os itens de recuperação,

conservação e monitoração da rodovia, pelos valores efetivamente gastos, informados pela

própria Concessionária nos Retoff, conforme detalhado na Peça 52. Como resultado, seria obtida

uma redução de 1,5% na tarifa básica de pedágio, como pode ser verificado no fluxo de caixa

descontado apresentado no quadro 12 (Peça 51 , p. 12). Tal redução corresponde ao valor de R$

84 milhões em favor dos usuários da rodovia, levando em conta todo o período da Concessão

(Peça 51 , p. 20).

6- Efeito da lnexecução do Contorno de FlorianópolisA cláusula 17.20 do Contrato de Concessão prevê que, exclusivamente nos casos de

contornos, variantes e duplicações de pista não contíguas a pista existente , a ANTT poderá

autorizar alterações em suas extensões previstas no PER.A alteração na extensão das obras obrigatórias enseja o reequilíbrio econômico-linan ce iro

do Contrato de Concessão que, nos termos da cláusula 17.33, será considerado nas revisões

ordinárias pelo valor médio, por quilômetro, de cada obra, apresentada pela Concessionári a em

sua Proposta Comercial.Conforme explanado no Achado 3 deste relatório , no PER original (Peça 33, p. 85), estava

prevista a construção, até o final do 4° ano de concessão, do contorno de Florianópolis, em pista

dupla, com 47,33 km em cada sentido (total de 94,66 km). Na la revisão extraordinária do PER,

o cronograma da referida obra foi revisto para ser executada do 4° ao 7° ano de concessão.A concessão da rodovia encontra-se em meados do 4° ano e, ( .. ) até o momento, a obra

não foi iniciada. Nesse interregno, a ANTT aprovou projeto funcional do contorno de

Florianópolis com redução de extensão de 4 7 km (Peça 61) para 29,55k

(Peça 62 , p. 15).

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nu•UNAL DB CONTAS DA UNI.lO TC 005.534/2011-9

Em suma, a construção do contorno foi postergada, o novo cronograma não foi respei tado

e não existe perspectiva para o início da obra, tendo sido alterado o projeto originalm ente

aprovado, apesar de o usuário da rodovia estar pagando via tarifa de pedágio pelo valor do

investimento alocado em cada ano.A mudança no cronograma do contorno foi devidamente considerada na 1 revisão

extraordinária da tarifa de pedágio. As Tabelas 10.1 e 10.2 demonstram , respectivamente, ocronograma de investimentos para a construção do contorno de Florianópolis previsto na

proposta original da Concessionária e no PER revisado.

Como se pode perceber comparando as colunas totais das Tabelas 10.1 e 10.2, a

diminuição da extensão do contorno não foi considerada nas revisões ordinárias ocorridas at é o

momento.( .. )

Destaque-se que, além dos investimentos nas obras do contorno de Florianópolis , estão

previstos gastos elevados, destinados a desapropriações e desocupações. A Tabela 10.3 apresenta

o cronograma atual dessas verbas.

Assim, embora, conforme argumentado no Achado 3 deste relatório , a extensão original de

47 km do contorno deva ser mantida, como o projeto já foi alterado pela ANTT, reduzindo sua

extensão e, consequentemente seu custo, essa redução referente à extensão, à desapropriaçãoproporcional e à obras correlatas deveria ter sido devidamente descontada do fluxo de cai xa,

reduzindo a tarifa básica de pedágio quando da última revisão.

( ...)Se, considerarmos, por exemplo, que apenas 80% das verbas de desapropriação referente

aos anos 3, 4 e 5 sejam destinadas ao contorno , a inexecução dessa obra, sem considerar os

valores de manutenção, operação, etc. representa diminuição de, aproximadamente, 15% na

tarifa básica de pedágio para se manter a taxa interna de retorno (TIR) original. Este valor seria,

na realidade, ainda superior, pois não foram removidos os custos de diversas obras obrigat órias

relacionadas com a execução do contorno, tais como vários viadutos de acesso ao contorno , bem

como outras obras de custos significativos.

Ressalta-se aqui que não se advoga a redução da extensão do contorno ou a sua nãoexecução e substituição por obras de melhoria de capacidade na atual travessia da Grande

Florianópolis, como já enfatizado no Achado 3 ( .. ).

=

Caso se combinasse o efeito de uma hipotética inexecução do contorno com o dos demais

achados desta auditoria, chegar-se-ia a uma TIR alarmante de 16,21%, mais do que o dobro da

prevista no Contrato. A tarifa básica de pedágio para recompô-la deveria ser reduzida em quase

43%, o tempo para retorno do investimento (payback) cairia do 16° para o 11 o ano e a inversão

do fluxo de caixa do 7° para o 6° ano da concessão, conforme se depreende do fluxo de caixa

descontado, ajustado com todos os referidos achados (Peça 51, p. 13 ).

Deve-se considerar, ainda, que a postergação de obras obrigatórias, ( .. ) mesmo com o

reequilíbrio do Contrato de Concessão, por meio do ajuste do cronograma do PER com a

consequente redução do valor da taxa básica de pedágio, melhora as condições financeira s daConcessionária, pois reduz o período necessário para a inversão do fluxo financeiro e o prazo

para o retorno dos investimentos realizados (payback).

( ..)Essa melhoria nas condições financeiras, se não monitorada e coibida, poderia afetar

desproporcionalmente as condições econômico-financeiras inicialmente previstas no contrato,

chegando ao ponto de levar a Concessionária ao desinteresse pela continuidade da prestação do

serviço. Ou seja, ela poderia ser tentada a optar por entregar a concessão ao invés de investir nas

obras de maior valor, pois a máxima lucratividade já teria sido alcançada e à medida que

transcorresse o contrato, ela diminuiria.


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TC OO'l 5:\4'"'f1 , ,.,

( ..)Propõe-se, portanto, a realização de oitiva da ANTT e da Concessionária e a audi ência dos

responsáveis.

3.10.9- Responsáveis:

Nome: Manoel Lucivio de Loiola- CPF: 009 .340.971-00- Cargo: Procurador Gera l da

ANTT (desde 22/3/2002)Conduta: Quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária que fo ram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado I :

1. ter emitido o Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Peça 55. p. I 66- I 74) que

subsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de todas as praças e justificou os

atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

( ..Nome: Francisco de Oliveira Filho- CPF: 011.344.346-34 - Cargo : Diretor ANTT (de

9/1/2007 até 18/2/201 O)

Conduta: Quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária qu e foramindevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado I :

1. ter apresentado o Voto N. 067/2008 à Diretoria Colegiada (Peça 55, p. 178- 181) que

propôs a autorização para o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas

diferenciadas.

(...)Nome: Carlos Alberto São Tiago Hagstrom - CPF: 003.893.231-87 - Ca rgo: Procurador

ANTT (de 311112003 até 3/3/2011)

Conduta: Quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concess io nária que foram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado I:

1. ter emitido Parecer ANTT/PRG/CAH/N.0586-3.4.1.4./2008 (Peça 55, p. 166- I 74) quesubsidiou o início da cobrança de pedágio sem a conclusão de todas as praças e ju sti ficou os

atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

(...)Nome: Wagner de Carvalho Garcia- CPF: 119.577.866-04- Cargo: Diretor da ANTT (de

28/2/2007 até 17/2/20 I I)

Conduta: quanto à elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 2a

Revisão Extraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos referentes à

administração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas existentes na fa ixa de

domínio da rodovia à época da licitação, visto que tais encargos sempre fizera m parte das

obrigações da Concessionária, conforme tratado no Achado 2:

1. ter apresentado o Voto N. 008-A/20 1I à Diretoria Colegiada (Peça 91 , p. 179-1 82) quepropôs a aprovação da 23 Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio.

( ...)

Nome: Rubens Narciso Peduti Dai Molin - CPF: 454.158.978-87 - Cargo : Gerente de

Fiscalização e Controle Operacional de Rodovias (GEFOR) (desde 8/10/2008)

Conduta: 1. quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concession ária que foram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado I:

1.1. ter proposto, por meio da Nota Técnica N. 02RN/2008/GEFEIISUINF (Peça 55, p.

158-165), o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas,

justificando os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração.

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2. quanto à elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 23Re visão

Extraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos re ferentes à

administração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas, existentes na faixa de

domínio da rodovia à época da licitação, visto que tais encargos sempre fizeram parte das


2.1. ter emitido emitir parecer técnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeirode 2011 , Peça 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual.

3. na condição de responsável pela fiscalização da execução contratual, omissão quanto à

inexecução de obras obrigatórias previstas no cronograma fisico-financeiro sem que

justificativas válidas tenham sido apresentadas, sem que tenham sido realizadas tempestivam ente

as revisões das tarifas, sem que os atrasos tenham sido considerados como inexecução contratua l

e sem que tenham sido aplicadas as penalidades contratuais , conforme tratado no Achado 5:

3 1. não implementar uma tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização;

3.2. não ter implementado as sanções contratuais e as previstas em resoluções da ANTT.

( ..)Nome: Bernardo José Figueiredo Gonçalves de Oliveira- CPF: 066.814.761-04 - Cargo:

Diretor Geral da ANTT (desde 15/7/2008)Conduta: 1. quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária que foram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado 1:

1.1 . ter aprovado a Deliberação 480/08, de 18 de novembro de 2008 (Peça 55, p. 182), qu e

autorizou o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas diferenciadas, à

medida que fossem concluídas e aptas à operação;

1.2. ter aprovado a Resolução N . 3.312/09, de 5 de novembro de 2009 (Peça 59, p. 249),

autorizando a 1 Revisão Extraordinária da tarifa básica de pedágio.

2. quanto à elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 23 Re isão

Extraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos re ferentes à

administração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa dedomínio da rodovia à época da licitação, visto que tais encargos sempre fizeram parte das


2.1. ter aprovado a Resolução N. 3.630/11 , de 9 de fevereiro de 2011 (Peça 91 , p. 184),

relativa a 23 Revisão Extraordinária da Tarifa de Pedágio.

(...Nome: Mário Mondolfo- CPF: 913.529.248-20- Cargo: Superintendente de Exploração


Conduta: 1. quanto à compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos

no início da cobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária que foram

indevidamente imputados à Administração pela ANTT, conforme tratado no Achado l :

1.1. ter proposto, por meio da Nota Técnica N. 02RN/2008/GEFEIISUINF (Peça 55 , p.

158-165), o início da arrecadação nas diferentes praças de pedágio em datas difere nciadas e

justificar os atrasos de responsabilidade da Concessionária como imputáveis à Administração .

2. quanto à elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 2a Revisão

Extraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos referentes à

administração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faix a de

domínio da rodovia à época da licitação, visto que tais encargos sempre fizeram parte das

obrigações da contratada, conforme tratado no Achado 2:

2.1. ter emitido parecer técnico (Memorando 12/GEFOR/SUINF, de 27 de janeiro de 20 l i ,

Peça 48, p. 28 a 35), considerando as ruas laterais como fora do escopo contratual, o que

permitiu a inclusão de valores na tarifa referentes a encargos relativos às Vias Marginais já

considerados na tarifa ofertada na licitação.

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005 53"-/ n• 1r

3. Quanto à inexecução de obras obrigatórias previstas no cronograma físico-financ eirosem que justificativas válidas tenham sido apresentadas, sem que tenham sido realizadastempestivamente as revisões das tarifas, sem que os atrasos tenham sido considerados comoinexecução contratual e sem que tenham sido aplicadas as penalidades contratuais, conformetratado no Achado 5, em razão das seguintes condutas omissivas, na condição de responsá ve l

hierárquico pela fiscalização da execução contratual:3.1. não ter assegurado a tempestiva, eficaz e efetiva fiscalização da execução do contrato;3.2. não ter assegurado a implementação das sanções contratuais e as previstas em

resoluções da ANTT.( .. )4 - CONCLUSÃO( ..)As irregularidades graves identificadas na presente auditoria apresentam, potencialmente.

significativos impactos nas contas da ANTT

.Os principais benefícios potenciais da auditoria são: melhoria da prestação dos serviçosaos usuários, redução da tarifa de pedágio, melhorias na fiscalização da ANTT e aumento da

expectativa de controle.A potencial redução do valor da tarifa básica de pedágio é de 15 ,7% , o que envolve uma

redução de R$ 807 milhões ao longo dos 25 anos de concessão."6. Com base nessas ponderações e considerando a celeridade que o presente caso requer,tendo em vista a má condição de segurança a que estão submetidos os usuários e o fato de q ue arealização de audiências pode se estender por um longo período em face do grande número deresponsáveis arrolados nos autos, a Unidade Técnica, em uníssono , propõe que, preliminarmente,adotem-se as seguintes medidas (Peça n. 118, pp. 168/173):

"a) oitiva do Ministério dos Transportes para que se manifeste a respeito da alteraçãorealizada pela ANTT, durante a execução do Contrato de Concessão da BR-1 O , no Proje to doContorno de Florianópolis aprovado pelo Dnit (antigo DNER), parte integrante do Plano de

Outorgas aprovado pelo Ministério dos Transportes que autorizou a concessão, apresen tandoanálise quanto à competência para referida alteração, quanto à conveniência técnica. operacionale econômica das modificações para os usuários e para as populações lindeiras.

b) oitiva da ANTT, na pessoa de seu Diretor-Geral, e da Concessionária Autopi sta Litora lSul - ALS, na pessoa de seu responsável legal, para que se pronunciem, se assim o deseja rem,acerca dos indícios de irregularidade, a seguir relacionados, apurados na execução do Contratode Concessão para exploração das Rodovias BR-101/SC e BR-116/376/PR, no trecho entreFlorianópolis e Curitiba, referente ao Edital ANTT 003/2007.

b.1) compensação indevida de receitas não auferidas em razão de atrasos no início dacobrança do pedágio por motivos de responsabilidade da Concessionária. que fora mindevidamente imputados à Administração pela ANTT (Achado 1 , uma vez que o atraso na

conclusão de todas as praças de pedágio (sete meses) - condição necessária para o início dacobrança- superou em muito o atraso imputável à Administração na formalização do Termo deCessão de Bens, infringindo, portanto, as cláusulas contratuais 6.1 O ( ..) e 6.15 ( ...), o art. 24.incisos VII( .. ) e VIII ( ...),da Lei 10.233/01 , irregularidade esta que, caso nãoseja dev idamentejustificada, poderá resultar em determinações do TCU para que a ANTT altere a la RevisãoExtraordinária do Contrato, retirando os incrementos indevidos da tarifa.

b.2) elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio, autorizada pela 2a RevisãoExtraordinária do PER, decorrente do acréscimo indevido dos encargos referentes àadministração, à operação e à conserva das vias laterais pavimentadas existentes na faixa dedomínio da rodovia à época da licitação, visto que tais encargos sempre fizeram parte dasobrigações da Concessionária (Achado 2), uma vez que o Contrato de Concessão, ao referir-se à' faixa de domínio' , inclui aí as pistas de rolamento, canteiros, obras _de arte, acostamentos,

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TRIBUNAL D . CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

sinalização, faixa lateral de segurança, vias marginais, e quaisquer outros elementos que sejam

imprescindíveis para garantir a perfeita e correta operação da via e a segurança d os seus

usuários, em desrespeito às cláusulas contratuais 2.10 ( . . , 3.1 ( .. ), 3.5 (...), 4.3 ( . . , 7 .2 , 7.9,

7.11 , 7.12 ( ..)e 16.6 alínea e ( .. ), e dos itens do Plano de Exploração da Rodovia (PER) 4 .6.1 e

4.6 .2 ( .. ), infringindo, o art. 24, incisos VII ( . .) e Vlll ( ... ) e o art . 28, inciso I ( . . , ambo da

Lei 10 .233/01 , irregularidade esta que, caso não seja devidamente justificada, poderá resul tar emdeterminações do TCU à ANTT para que proceda a alteração da 28 Revisão Extraordinári a do

Contrato de forma a retirar os efeitos indevidos na tarifa de pedágio relativos às Vias Marginais.

b.3) postergação, em três anos, por meio da Resolução n. 3.312, de 05/1112009, e da F

Revisão Extraordinária, das datas de conclusão de obras obrigatórias , dentre elas o Contorno de

Florianópolis, sem que tivessem sido apresentadas justificativas válidas, causando inexecução

desses serviços, e sem a aplicação das sanções previstas por inexecução contratual (Achado 3),

uma vez que: a) os atrasos na elaboração dos estudos e projetas do Contorno de Florianópolis

ocorreram por responsabilidade exclusiva da Concessionária; b) a postergação das obras

obrigatórias do Contorno de Florianópolis é contrária às reais necessidades de segurança e

economia da rodovia em área conurbada, não tendo sido disponibilizado o serviço adequado aos

usuários; c) a postergação das obras do contorno, mesmo que fosse considerada cabível a deci sãoda ANTT relativa ao atraso no início da cobrança do pedágio, gerando créditos à Concessionária

(Achado 1A), é menos vantajosa ao interesse público do que a compensação dos referidos

créditos por meio de um aumento de R$ 0,05237 na Tarifa Básica de Pedágio, visto se tratar de

obras fundamentais para o tráfego de longa distância e para a mobilidade urbana da Grand e

Florianópolis, de elevada materialidade (valor superior a R$ 330 milhões); em desrespeito às

cláusulas contratuais 17.8 ( .. ), 15.1 ( .. ), 17.15 ( . .), 17 .17 ( . .) e 19.9 ( . .), ao art. 6° da Le i

8.987/95 ( ..)e ao art. 28, inciso I ( . .), da Lei 10.233/01 , irregularidade esta que, caso não sej a

devidamente justificada, poderá resultar em determinações do TCU à ANTT para que exija da

Concessionária a conclusão do Contorno de Florianópolis no novo prazo, evitando a repetição da

ocorrência, sob pena de aplicação à contratada de sanções contratuais por reincidência e, em

última instância, a rescisão do Contrato de Concessão.b. 4) alteração da diretriz do Projeto do Contorno de Florianópolis baseada em mot ivação

insuficiente e inválida (Achado 4), uma vez que: a) descaracteriza a política viária representada

pelo projeto aprovado pelo Dnit; b) desrespeita o Plano de Outorgas aprovado pelo Minis tério

dos Transportes que autorizou a concessão; c) avança sobre a competência exclusiva do

Ministério dos Transportes no que respeita a definição das políticas de transporte, haja vista que

a diretriz do novo segmento de rodovia foi alterada e a sua extensão reduzida em 18 km; d) exige

nova aprovação no Ministério dos Transportes; e) representa perdas em relação à segurança,

economia e conforto para os usuários em razão da redução da extensão e do empobrecimen to das

características técnicas e operacionais, tomando-se não atrativa para o tráfego pesado de longa

distância, e frustrando a sua função precípua; t) desrespeita as normas do Dnit quanto às

características técnico-operacionais para rodovias de sua classe; g) viola pareceres t écnicos da

própria ANTT; h) não atende às necessidades atuais e futuras da Grande Florianópolis, pois não

contorna nem as zonas urbanas atuais; i) prejudica a mobilidade urbana da Grande Florianópo lis;

j) atrapalha o planejamento da ocupação ordenada das áreas da região metropoli tana em

ocupação econômica; k) posterga a execução das extremidades Norte e Sul do contorno para data

incerta no futuro, quando a crescente ocupação econômica representará restrição para a execução

de uma geometria de melhor qualidade e majorará desnecessariamente o valor das

desapropriações que já se encontram precificadas e incluídas na atual tarifa de pedágio; I)

contraria o anseio das prefeituras envolvidas, de associações empresariais, de federações

industriais e de transportes e de entidades de classe ; m) dificulta as obtenções das licenças

ambientais ; m) protela adicionalmente as desapropriações e a execução das obras do contorno,

colocando em risco a conclusão dos serviços na data vigente , já P<?Stergada em três anos;

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TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

violando, portanto, o art. 6° da Lei 8.987/95 ( ..),as cláusulas contratuais 17.32 ( ..), 17.35 ( ..)e

17.1 c/c. com o item 5.1.4 do PER e com a proposta da Concessionária, além de infrin gir o art .

24, incisos VII e VII, e o art. 28, inciso I, ambos da Lei 10.233/01 , irregularidade esta que, caso

não devidamente justificada, poderá resultar em determinações do TCU à ANTT para que exija

as necessárias correções no projeto e proceda à aplicação de sanções contratu ais à

Concessionária e, em última instância, à rescisão do contrato de concessão.b. 5) inexecução de obras obrigatórias previstas no cronograma tisico-financeiro sem que:

justificativas válidas tenham sido apresentadas; tenham sido realizadas tempestivam ente as

revisões das tarifas; os atrasos tenham sido considerados como inexecução contratual; e tenham

sido aplicadas as penalidades contratuais (Achado 5), uma vez que os relatórios técnicos de

acompanhamento da execução tisico-financeira do empreendimento indicam que as obras

obrigatórias previstas estão sendo executados, em desacordo com a proposta da concessionária,

com o contrato, com o Plano de Exploração da Rodovia (PER) e com suas revisões, não tendo

sido realizadas as necessárias adequações das tarifas e nem aplicadas as correspondentes

sanções, em desrespeito ao art. 6° da Lei 8.987/95 ( .. ), ao art. 24, incisos VII( .. ) e Vlll ( ..)e ao

art. 28, inciso I ( ..), ambos da Lei 10.233/01 , às Cláusulas contratuais 17.6 ( ..). 16 .4 , alínea r

( ..), 17.15 e 19.16 ( .. ) e l.5.alínea c e 19.1 ( .. ), irregularidade esta que, caso não sejadevidamente justificada, poderá resultar, em determinações do TCU à ANTT para que reveja as

tarifas de pedágio, proceda a aplicação de sanções contratuais à Concessionária e, em úl tima

instância, a rescisão do Contrato.

b. 6) execução de obras não obrigatórias em desacordo com o Contrato , com o Plano de

Exploração da Rodovia (PER), com a Proposta da Concessionária e com os Planejamentos

Anuais e Mensais aprovados pela ANTT, sem que justificativas válidas tenham sido

apresentadas, e sem a aplicação das sanções contratuais (Achado 6), uma vez que a Recuperação,

a Conservação e a Monitoração da Rodovia, em especial as obras de recuperação do pavimento e

de recuperação da sinalização horizontal, bem como o alargamento e o reforço das inúm eras

pontes, todas previstas para serem totalmente concluídas ao final do 5° ano , estão sendo

realizadas em desacordo com os projetas e com os planejamentos anuais e mensais aprovadospela ANTT, infringindo o art. 6° da Lei 8.987/95 ( .. ), o art. 24, inciso VII( . .) e o art. 28, inciso

I ( .. ), ambos da Lei 10.233/01, as cláusulas contratuais 18.5 , alínea b, 15.3, alíneas b, c, j , ( . . ,

16.1 ( ..), 16.5 ( ..), 17.11 ( .. ), 17.17 ( ..) ,a Resolução ANTT N. 1187/2005, art. 10, inciso I, e

art. 12 (Peça 89, p.2), a Resolução ANTT N. 2665/2008 art. 8°, V (Peça 90, p. 3), irregularidade

esta que, caso não devidamente justificada, poderá resultar em determinações do TCU à ANTT

para que aplique as sanções contratuais à concessionária e, em última instância, rescinda o

contrato.

b. 7) descumprimento dos parâmetros de desempenho definidos no PER relativos ao

pavimento e à sinalização horizontal, prejudicando sensivelmente as condições de rolamento e de

visibilidade, itens fundamentais para a operação segura e econômica da rodovia, cujo controle

por resultados representa cláusula fundamental no modelo de fiscalização e controle da execuçãoadotado pela ANTT no presente contrato , favorecendo a ocorrência de acidentes e aumentando

os custos de transporte, sem que as sanções cabíveis tenham sido aplicadas (Achado 7 e 8), uma

vez que foram identificadas inobservâncias às leis, cláusulas contratuais, Resoluções da ANTT e

normas da ABNT, bem como não conformidades aos critérios do PER (dispositivos listados a

seguir), irregularidade esta que, caso não devidamente justificada, poderá resultar em

determinações do TCU à ANTT para que aplique as sanções contratuais à concessionária e, em

última instância, rescinda o contrato:

l. art. 6°, caput, da Lei 8987/95 ( ..)

2. art. 24, inciso VII ( .. ), e o art. 28, inciso I ( ..), ambos da Lei 10.233/0 I.

3. Resolução 2.665/2008 art. 6° , V, ( ..).

4. Cláusulas Contratuais: 15.3, b, c,j.

17.16;19.13 c/c. 19.16;19.15_

, a ;16.1

;16.5; e 17.17;

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.·

TIIIBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005.534/2011-9

5. Itens do PER relativos ao pavimento:5.1. Introdução (p. 5), que prevê a observação obrigatória das nonnas do Dnit e da ABNT;

5.2. Itens 1.1.1 , 1.1.1.3, 1.1.3.1, 1.1.1.3, 1.2.1.1 , 1.2.1.2, 1.2.1.3, 1.2.1.4;

6. Itens do PER relativos à sinalização:6.1. Item 1.1.2.2; 1.2.2.3;

7. Norma ABNT NBR 14723/2005 (Sinalização Horizontal Viária - Avaliação daRetrorrefletividade), item 4.9 ao item 4.9.3.

b.8) deficiência dos procedimentos de fiscalização e de regulação empregados pel a ANTT

para assegurar o cumprimento do contrato, dos parâmetros de desempenho previstos e da

qualidade do serviço prestado ao longo de todo o período da concessão em um modelo qu eprivilegia o controle do serviço prestado em detrimento ao controle do investimento

efetivamente realizado (Achado 9), uma vez que: a) desempenhos inferiores aos exigíveis tê m

sido observados sistematicamente sem que sanções apuradas em Processos Adm in istrat ivos

Simplificados (PAS) sejam aplicadas ; b) a fiscalização dos parâmetros de desempenho não está

sendo efetiva; c) os planejamentos e os relatórios exigidos da Concessionária têm sido

insuficientes; d) a Agência não tem controle sobre o nível de serviço quanto à capacidade na

rodovia; e) os dados para a verificação do desempenho são obtidos com frequência insufic iente equase que exclusivamente pelo contratado, gerando conflito de interesses; f) não observação de

prazos máximos para correção de defeitos ; g) A fiscalização da ANTT carece de recursos

humanos, tecnológicos e materiais ainda que valores significativos (R$ 540 mil) sejam

recolhidos mensalmente à ANTT para este fim ; h) os procedimentos de fiscalização não ão

ágeis e não empregam os recursos modernos da Tecnologia de Infonnação ; i) os processos

administrativos internos para a apuração de responsabilidades e aplicação de sanções contratuais

são morosos e incompatíveis com a prestação do serviço adequado aos usuários; infringind o o

art. 24, inciso VIII( .. ) da Lei 10.233/01 , as cláusulas contratuais: 1.5 , 18.1 ( ..), 16.4 b, c, g, h, e

I ( ..), 18.4 ( ..), 18.6 ( . .), 18.11 e 18 .12 ( ..), irregularidade esta que, caso não seja devid am ente

justificada, poderá resultar em detenninações do TCU à ANTT para que melhore os

procedimentos de fiscalização do contrato, ( ..)b.9) desequilíbrio econômico-financeiro do contrato em favor da concessionári a e em

desfavor dos usuários, causado por alterações e revisões dos encargos previstos no PER

realizadas pela ANTT e por inexecução e postergações de obras (Achado 10), uma vez queidentificou-se: a) compensação indevida, por meio de postergação das obras do con torno de

Florianópolis e de outras obras obrigatórias, de receitas não auferidas pela Concessionária em

função de atraso no início da cobrança de pedágio por motivos de sua responsabil idade,representando, aproximadamente, um aumento indevido de 5,11% no valor da Tarifa Básica de

Pedágio e um desequilíbrio contratual de R$ 186 milhões em favor do Concessionário, de acord o

com os Achados 1 e 3; b) elevação dos valores da Tarifa Básica de Pedágio decorrente do

acréscimo indevido dos encargos referentes à administração, à operação e à conserva das vias

laterais pavimentadas existentes na faixa de domínio à época da licitação, visto que tais encargo ssempre fizeram parte das obrigações da Concessionária, representando, aproximadamente, um

aumento indevido de 8,59% no valor da Tarifa Básica de Pedágio e um desequilíbrio contrat mi

de R$ 516 milhões em favor do Concessionário, de acordo com o Achado 2; c) inexecução de

obras obrigatórias que não foram consideradas nas revisões dos valores das tarifas, entre elas

obras de responsabilidade contratual da concessionária, mas que estão sendo construídas pelo

Dnit, e obras de ruas laterais, terceiras faixas e trevos com viadutos, representando,

aproximadamente, um incremento indevido de 1,7% na tarifa básica de pedágio e um

desequilíbrio contratual de R$ 94 milhões em favor do Concessionário, de acordo com Achado

5; infringindo: o art. 10 da Lei 8.987/95 ( .. ), o art. 28, inciso I da Lei 10.233/01 ( .. ), as cláusu las

contratuais 1.5. a ( . .), 1.9.b.2 , 1.1 O( .. ), 6.2, 6.3, 6.5, 6.6, 6.7 ( . .), 6.15 ( . .), 6.35, 6.37. b e c ( . .)

e 17 .8 ( ..), irregularidade esta que, caso não seja devidamente justificada, poderá resul tar em

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Para verificar as assinaturas, acesse www.tcu.gov.br/autenticidade. informando o código 47477788.



TIUBUNAL DB CONTAS DA UNIAO TC 005 5341 011 o

determinações do TCU para que a ANTT proceda a alteração da 1a e da 2a Revisão

Extraordinária do Contrato, além de outras revisões da tarifa básica e do pedágio( .. )"

7. A Secex/SC manifesta-se, ainda, pela realização da audiência dos responsáveis indicados

na instrução acima transcrita (item 5), conforme detalhado às páginas 168/173 da Peça n. 118,

sugerindo que lhe seja autorizado o sobrestamento dessa medida para o momento posterior à conclusão

da análise das oitivas (Peça n. 118, pp. 168 a 203).

É o Relatório.

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