Relatório Síntese Preliminar Volume 1 Agosto de 2005 · Relatório Síntese Preliminar Volume 1...

AVALIAÇÃO DA ESTRATÉGIA REGIONAL DA CE

NA AMÉRICA LATINA

Relatório Síntese Preliminar

Volume 1

Agosto de 2005

Avaliação para a Comissão Europeia

Itália

Aide à la Décision Economique

Bélgica

ECO-Consulting Group

Alemanha

Nordic Consulting Group

Dinamarca

Um consórcio entre DRN, ADE, ECO, NCG

c/o DRN, empresa líder

Sede Via Ippolito Nievo 62 00153 Roma, Itália Tel +39-06-581-6074 Fax +39-06-581-6390 [email protected] Escritório na Bélgica Square E. Plasky 92 1030 Bruxelas, Bélgica Tel: +32-2-7324607/7361663 Fax +32-2-706-5442 [email protected]

Esta avaliação foi encomendada por:

Unidade de Avaliação comum para:

Departamento de Cooperação EuropeAid,

Direcção Geral para o Desenvolvimento e

Direcção Geral de Relações Exteriores

Este estudo de avaliação foi executado por Ernesto Ugarte (chefe de equipa), Francesco Badioli, José Antonio Sanahuja, Asborjn Skaaland e María del Carmen Bueno Barriga.

Paola Gosparini foi a gestora de avaliação para o consórcio.

A Avaliação foi gerida pela Unidade de Avaliação, a qual liderou igualmente o grupo de trabalho, composto por membros dos serviços (EuropeAid, Relex, DG Comércio, DG Orçamento)

As opiniões expressas neste documento representam os pontos de vista dos autores, não necessariamente partilhados pela Comissão Europeia ou pelas autoridades dos países interessados

Avaliação da Estratégia regional da CE na América Latina DRN-ADE-ECO-NCG

Relatório final Agosto de 2005 Página i

ÍNDICE

1 RESUMO EXECUTIVO...........................................................................................................1 1.1 OBJECTIVO E ÂMBITO DA AVALIAÇÃO ....................................................................................................... 1 1.2 A METODOLOGIA. O PROCESSO DE AVALIAÇÃO E AS RESPECTIVAS FASES................................................ 1

1.2.1 Instrumentos de recolha de dados e métodos de análise.................................................................2 1.2.2 Limites do estudo ..................................................................................................................................3

1.3 CONTEXTO DA AVALIAÇÃO ....................................................................................................................... 3 1.3.1 A integração na América Latina. Da inspiração histórica à procura de um modelo ........................3 1.3.2 As relações entre a América latina e a União Europeia no período 1996-2004................................3 1.3.3 A estratégia da CE no campo da Cooperação para o Desenvolvimento na AL.................................4

1.4 PRINCIPAIS EFEITOS E CONCLUSÕES........................................................................................................... 5 1.4.1 Conclusões a nível político e estratégico.............................................................................................5 1.4.2 Conclusões a nível dos programas horizontais ...................................................................................5 1.4.3 Conclusões a nível da utilizaçao de recursos ......................................................................................5 1.4.4 Conclusões a nível de impactos esperados ..........................................................................................6 1.4.5 Conclusões sobre a coordenação, complementaridade e coerência ..................................................6

1.5 RECOMENDAÇÕES ...................................................................................................................................... 7 1.5.1 Recomendações a nível da estratégia ..................................................................................................7 1.5.2 Recomendações a nível dos programas horizontais............................................................................8 1.5.3 Recomendações a nível de coerência, coordenação e complementaridade .......................................9

2 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO...............................................................................10 2.1 OBJECTIVOS DA AVALIAÇÃO.................................................................................................................... 10 2.2 ÂMBITO DA AVALIAÇÃO .......................................................................................................................... 10 2.3 METODOLOGIA UTILIZADA ...................................................................................................................... 11

2.3.1 Fases da avaliação .............................................................................................................................11 2.3.2 Instrumentos de recolha de dados e métodos de análise...................................................................12

2.4 LIMITES DO ESTUDO ................................................................................................................................. 14

3 CONTEXTO DA AVALIAÇÃO ..............................................................................................15 3.1 A INTEGRAÇÃO NA AMÉRICA LATINA. DA VONTADE HISTÓRICA ATÉ À PROCURA DE UM MODELO ....... 16 3.2 AS RELAÇÕES ENTRE A AMÉRICA LATINA E A UNIÃO EUROPEIA NO PERÍODO 1999-2004..................... 17 3.3 AS NOVAS PERSPECTIVAS DAS RELAÇÕES BI-REGIONAIS: A VISÃO LATINO-AMERICANA........................ 19 3.4 A ESTRATÉGIA DA CE NA ÁREA DA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO NA AL ......................... 20

3.4.1 Objectivos e âmbitos de actuação......................................................................................................20

ESQUEMA ESTRATÉGICO DE ACTUAÇÃO DA CE NA AL ..........................................................24 3.4.2 O documento de programação regional (RSP) .................................................................................24 3.4.3 Revisão da agenda: um contexto internacional turbulento...............................................................25

3.5 A REALIZAÇÃO DA ESTRATÉGIA REGIONAL DA CE NA AL...................................................................... 26 3.5.1 Aplicação da Estratégia. Evolução das afectações por volume e por fontes de financiamento ......26 3.5.2 Afectações em termos geográficos .....................................................................................................27 3.5.3 Análise dos compromissos por sector de actividade .........................................................................29 3.5.4 Afectações orçamentais aos objectivos da estratégia .......................................................................30

4 RESPOSTA ÀS QUESTÔES DA AVALIAÇÃO........................................................................34 4.1 QA 1......................................................................................................................................................... 34

4.1.1 Fundamentação ..................................................................................................................................34 4.1.2 Constatações.......................................................................................................................................34

4.2 QA2.......................................................................................................................................................... 37 4.2.1 Fundamentação ..................................................................................................................................37 4.2.2 Constatações.......................................................................................................................................37

4.3 QA3.......................................................................................................................................................... 40 4.3.1 Fundamentação ..................................................................................................................................40


Página ii Agosto de 2005 Relatório final

4.3.2 Constatações.......................................................................................................................................40 4.4 QA 4......................................................................................................................................................... 42

4.4.1 Fundamentação ..................................................................................................................................42 4.4.2 Constatações.......................................................................................................................................42

4.5 QA5 & 6................................................................................................................................................... 44 4.5.1 Fundamentação ..................................................................................................................................44 4.5.2 Constatações.......................................................................................................................................45

4.6 QA 7......................................................................................................................................................... 47 4.6.1 Fundamentação ..................................................................................................................................47 4.6.2 Constatações.......................................................................................................................................47

4.7 QA 8......................................................................................................................................................... 51 4.7.1 Fundamentação ..................................................................................................................................51 4.7.2 Constatações NB: todos os aspectos sobre a sustentabilidade dizem apenas respeito aos programas horizontais (ver matriz de avaliação).................................................................................................52

4.8 QA 9......................................................................................................................................................... 53 4.8.1 Fundamentação ..................................................................................................................................53 4.8.2 Constatações.......................................................................................................................................53

4.9 QA 10....................................................................................................................................................... 55 4.9.1 Fundamentação ..................................................................................................................................55 4.9.2 Constatações.......................................................................................................................................55

4.10 QA 11....................................................................................................................................................... 56 4.10.1 Fundamentação ..................................................................................................................................56 4.10.2 Constatações.......................................................................................................................................56

5 CONCLUSÔES..................................................................................................................... 57 5.1 CONCLUSÕES A NÍVEL POLÍTICO E ESTRATÉGICO................................................................... 58 5.2 CONCLUSÕES A NÍVEL DOS PROGRAMAS HORIZONTAIS....................................................... 59 5.3 CONCLUSÕES A NÍVEL DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS.......................................................... 60 5.4 CONCLUSÕES A NÍVEL DE IMPACTOS ESPERADOS .................................................................. 61 5.5 CONCLUSÕES SOBRE A COORDENAÇÃO, COMPLENTARIDADE E COERÊNCIA................ 64

6 RECOMENDAÇÔES ............................................................................................................ 65 6.1 RECOMENDAÇÕES AO NÍVEL DA ESTRATÉGIA.......................................................................................... 65

6.1.1 Nível global.........................................................................................................................................65 6.1.2 Nível cooperação para o desenvolvimento ........................................................................................66 6.1.3 Nível de documento de programação estratégica (RSP)...................................................................67

6.2 RECOMENDAÇÕES A NÍVEL DOS PROGRAMAS HORIZONTAIS ................................................................... 68 6.3 RECOMENDAÇÕES A NÍVEL DE COERÊNCIA, COORDENAÇÃO E COMPLEMENTARIDADE .......................... 70

Lista de tabelas: TABELA 1: TOTAL COMPROMETIDO, POR FONTE DE FINANCIAMENTO E POR ANO- M € ...............................................27

TABELA 2: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 (REGULAMENTO ALA E LPH) ......................................28

TABELA 3: COMPROMISSOS TOTAIS A NÍVEL BILATERAL NO PERÍODO 1996-2003 (REGULAMENTO ALA E LPH) ......28

TABELA 4: DETALHE ORÇAMENTAL DOS 7 PRINCIPAIS SECTORES FINANCIADOS EM TODA A AL, 1996-2003 ............29

TABELA 5: EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL POR MACROSECTOR E POR ANO, 1996-2003.....................................................31

Lista de gráficos: GRÁFICO 1 :TOTAL AFECTADO (REGULAMENTO ALA E LPH) EM 1996-2003, POR REGION-BILATERAL, EN MILHARES DE EUROS....................................................................................................................................................27

GRÁFICO 2: DISTRIBUIÇÃO DA AJUDA POR OBJETIVO: 1996-2003 ...............................................................................31

GRÁFICO 3: COMPROMISSOS POR MACROSECTOR E ÁREA GEOGRÁFICA (1996-2003).................................................33


Relatório final Agosto de 2005 Página iii

Lista de Quadros: QUADRO 1: DESAGREGAÇÃO SECTORIAL DOS OBJETIVOS.......................................................................................30

ÍNDICE DO VOLUME 2

1 ANEXO 1: TÉRMOS DE REFERÊNCIA................................................................................................................ 1

2 ANEXO 2: BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................................................... 16

3 ANEXO 3: MATRIZ DE AVALIAÇÃO ............................................................................................................... 20

4 ANEXO 4: PESSOAS CONTACTADAS .............................................................................................................. 26

5 ANEXO 5: COTEXTO DA AMERICA LATINA................................................................................................. 30

6 ANEXO 6: TABELA SINÓPTICA DOS DOCUMENTOS CHAVE DA ESTRATÉGIA REGIONAL DA CE PARA AL, 1996-2004............................................................................................................................................. 34

7 ANEXO 7: INVENTÁRIO DE PROJECTOS ...................................................................................................... 37

8 ANEXO 8: OS PROGRAMAS HORIZONTAIS .................................................................................................. 69

9 ANEXO 9: OUTROS DOADORES ........................................................................................................................ 88

10 ANEXO 10: SEMINÁRIO DE PRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DA AVALIAÇÃO ....................... 99

Lista de tabelas: TABELA 1: INDICADORES DEMOGRÁFICOS.............................................................................................................................30

TABELA 2: INDICADORES ECONÓMICOS..................................................................................................................................31

TABELA 3: INDICADORES SOCIÁIS.............................................................................................................................................33

TABELA 4: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 POR SECTOR (REGULAMENTO ALA E LPH) ............63

TABELA 5: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 POR SECTOR (REGULAMENTO ALA) ........................64

TABELA 6: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERIODO 1996-2003 POR SECTOR (LPH) .........................................................65

TABELA 7: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 POR SECTOR E ÁREA GEOGRÁFICA (REGULAMENTO ALA & LPH) ......................................................................................................................................................65

TABELA 8: SÍNTESE DA COOPERACIÓN DA CE NA AMÉRICA LATINA A NÍVEL REGIONAL GERAL 1996-2003 ....68

TABELA 9. DISTRIBUÇÃO DOS PROGRAMAS POR PAÍS E CIDADE, SEGUNDO O NÚMERO DE ENTIDADES COORDENADORAS, PARTICIPANTES E DE BOLSAS CONCEDIDAS ...................................................................................73

TABELA 10: IMPORTÂNCIA RELATIVA DOS PROGRAMAS HORIZONTAIS SEGUNDO O SEU GRAU DE PARTICIPAÇÃO POR PAÍS .............................................................................................................................................................76

TABELA 11: IMPORTÂNCIA RELATIVA DOS PAÍSES SEGUNDO O NÚMERO DE COORDENADORES DOS PROGRAMAS.....................................................................................................................................................................................77

TABELA 12: AL-INVEST: GRUPO META, FASES E PERÍODOS E ORÇAMENTOS...............................................................77

TABELA 13: URB-AL: GRUPO META, FASES E PERÍODOS E ORÇAMENTOS.....................................................................79

TABELA 14: REDES OPERATIVAS DE URB-AL .........................................................................................................................79

TABELA 15: ALFA: GRUPO META, FASES E PERÍODOS E ORÇAMENTOS .........................................................................80

TABELA 16: ALBAN: GRUPO META, PERÍODO E ORÇAMENTO...........................................................................................83

TABELA 17: OS 10 PRINCIPAIS DOADORES NA ALC, 2002 ....................................................................................................90


Página iv Agosto de 2005 Relatório final

Lista de gráficos:

GRÁFICO 1: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 POR SECTOR E ÁREA GEOGRÁFICA (REGULAMENTO ALA & LPH) ......................................................................................................................................................66

GRÁFICO 2: TOTAL COMPROMETIDO POR SECTOR NO PERÍODO 1996-2003 .................................................................. 67

GRÁFICO 3: COMPROMISSOS REGIONAIS, POR TIPO DE COOPERAÇÃO E POR ANO (MILHÕES DE EUROS).........68

GRÁFICO 4: DISTRIBUÇÃO DOS PROGRAMAS NO ÂMBITO DA ÁREA REGIONAL GERAL EM TERMOS DE ORÇAMENTO, 1996-2003.................................................................................................................................................................71

ÍNDICE DO VOLUME 3

11 ANEXO 11: QUESTIONÁRIOS...................................................................................................................... 1

11.1 QUESTIONÁRIO ENVIADO ÀS DELEGAÇÕES............................................................................................ 1

11.2 QUESTIONÁRIO ENVIADO AO GRULA ....................................................................................................... 6

11.3 SÍNTESE DOS QUESTIONÁRIOS RECEBIDOS DAS DELEGAÇÕES.............................................................. 11

12 ANEXO 12: RESULTADOS DA FASE DE CAMPO ........................................................................................ 26

12.1 AMOSTRA DO QUESTIONÁRIO PARA A FASE DE CAMPO POR TIPO DE INTERLOCUTOR........ 26

12.2 RELATÓRIOS DE CAMPO.............................................................................................................................. 29


Relatório final Agosto de 2005 Página v

ACRÓNIMOS

@LIS Programa América Latina-União Europeia Alianza para a Sociedade de Informação AL América Latina ALA América Latina e Ásia ALADI Associação Latino-americana de Integração ALBAN Programa de bolsas de alto nivel da União Europeia para a América Latina ALC América Latina e Caribe ALCA Área de Livre Comércio das Américas ALFA Programa América Latina-União Europeia de Formação Académica Al-Invest Programa América Latina-União Europeia de Investimentos ALURE Programa América Latina-União Europeia de cooperação energética AOD Ajuda Pública ao Desenvolvimento ATLAS Programa América Latina-União Europea para a cooperação entre câmaras de comércio BID Banco Interamericano de Desenvolvimento CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE CAN Comunidade Andina de Nações CARICOM Caribbean Community Secretariat CE Comissão Europeia CEPAL Comissão Económica para a América Latina e Caribe COM Comunicações da CE CSP Documento nacional de estratégia (Country strategy paper) DDHH Direitos Humanos DG Comercio Direcção Geral de Comércio da Comissão Europeia DG Relex Direcção Geral de Relações Exteriores da Comissão Europeia EEUU Estados Unidos da América EuropeAid Departamento de Cooperação da Comissão Europeia GRío Grupo do Río GRULA Grupo latino-americano de Embaixadores em Bruxelas HIPC Países Pobres Altamente Individados ( Heavily Indebted Poor Countries) IIRSA Iniciativa para a integración da infra-estructura Regional Sul-americana LPH Línhas orçamentais horizontais MERCOSUR Mercado Comum do Sul ODM Objetivos de Desenvolvimento do Milénio OEA Organização dos Estados Americanos OMC Organização Mundial do Comércio ONG Organizações Não-Governamentais ONU Organisação das Nações Unidas OIT Organização Internacional do Trabalho PARLACEN Parlamento Centro-americano PARLATINO Parlamento Latino-americano PE Parlamento Europeu PE Questões da avaliação PIB Produto interno bruto PIN Programa Indicativo Nacional PIR Programa Indicativo Regional PYME Pequena e média empresa RSP Documento regional de estratégia (Regional strategy paper) SICA Sistema de Integração centro-americano SPG Sistema Preferencial Generalizado TLCAN Tratado de Livre Comércio da América do Norte TLC Tratado de Livre Comércio ToR Termos de Referência UE União Europeia URB-AL Programa América Latina-União Europeia de intercâmbios de colectividades locais


Relatório final Agosto de 2005 Página 1

1 RESUMO EXECUTIVO

1.1 Objectivo e âmbito da avaliação

Este estudo tem como objectivo geral proporcionar à Comissão uma avaliação dos efeitos e das constatações da sua estratégia regional, tendo em conta as experiências anteriores (1996-2001) e as experiências em curso (2002-2006) da política de cooperação com a América Latina. Este objectivo implicou a análise de dois períodos históricos utilizados como referência, um ex-ante e um ex-post, para a preparação do documento de programação denominado Regional Strategy Paper (RSP). Esta avaliação proporciona aos responsáveis políticos e aos responsáveis da CE um conjunto de reflexões destinado a contribuir para a preparação da futura estratégia regional na América Latina.

Devido às limitações de tempo1 e de recursos face ao vasto território de actuação da estratégia, o estudo cobriu principalmente as relações entre a AL e a CE a nível bi-regional (isto é, entre a AL no seu conjunto e a CE) e foram tidos em conta, para o mesmo período, os principais elementos das relações a nível sub-regional, considerados como uma componente chave ao dispor da estratégia da CE para promover a integração da América Latina na economia mundial e com a Europa. Dessa forma, no que se refere aos projectos de cooperação, o estudo concentrou-se na análise estatística e qualitativa dos programas horizontais2 (ALFA, AL-INVEST, URB-AL, ALBAN e @LIS). A ênfase foi posta na valoração das contribuições globais destes programas para os objectivos da cooperação regional da CE na AL. Do ponto de vista institucional, foram tidas em consideração as instituições sub-regionais (MERCOSUL, SICA, CAN), bem como o grupo de representantes permanentes dos países da América Latina em Bruxelas (GRULA). Esta consideração deve-se à ausência de uma instituição que assuma uma representação legítima, com capacidade operativa reconhecida e que abranja toda a América Latina.

1.2 A metodologia. O processo de avaliação e as respectivas fases

O estudo está estruturado segundo as três fases previstas nos termos de referência.

Fase 1: De Documentação e inventário das actividades. Nesta fase foi delineada a lógica de intervenção da estratégia da CE com base em dados e documentos existentes sobre os programas executados na AL e nos documentos ilustrativos da dinâmica das relações entre os dois blocos no período compreendido entre 1995-20033. Em função da análise desses documentos, dos dados sobre os programas e projectos, bem como do âmbito e planos propostos nos programas horizontais e das entrevistas, foram formuladas onze questões de avaliação e os correspondentes critérios de valoração e indicadores4. Desta fase resultaram a nota de Início (Inception Note), em Setembro de 2004, e o Relatório de Gabinete, discutido com o grupo de referência em princípios de Novembro de 2004.

Fase II: Fase de Campo. Nesta fase foi compilada informação adicional através de entrevistas realizadas a interlocutores e instituições chave na AL, em matéria de definição e implementação da estratégia e foram questionadas as hipóteses formuladas na fase anterior, a fim de dar resposta às 1 O estudo, iniciado em meados de Julho de 2004, terminou em Fevereiro de 2005. 2 A nomenclatura “programas horizontais” para os programas de cooperação descentralizada que são mencionados é

utilizada com o acordo do Grupo de Referência, na falta de uma nomenclatura consensual para os diferentes serviços da Comissão. A principal característica desses programas é estarem abertos a todos os países da AL e UE e serem baseados na criação de redes entre a mesma tipologia de actores (quer sejam universidades, governos locais, câmaras de comércio, municípios, …) em ambas as regiões.

3 A lista completa dos documentos utilizados e consultados nesta avaliação encontram-se no Anexo 2 4 A matriz das questões da avaliação e correspondentes critérios de valoração e indicadores encontram-se no anexo 3


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questões da avaliação, aperfeiçoando os indicadores e os juízos de valor correspondentes a cada pergunta. No decorrer da fase de campo foram visitados os seguintes países: Brasil, Uruguai, Argentina, Peru, Nicarágua e El Salvador, bem como as sedes internacionais do MERCOSUL, SICA e CAN. As visitas foram efectuadas durante os meses e Dezembro de 2004, com uma média de uma semana por país.

Fase III: De Síntese e de Conclusões. A fase de Síntese e de Conclusões constitui-se como o motivo do presente relatório e alimenta-se da análise dos dados recolhidos nas duas fases precedentes e dos resultados de entrevistas adicionais levadas a cabo em Bruxelas junto dos principais autores e executores da estratégia e dos programas horizontais após as visitas de campo. O relatório síntese preliminar foi discutido com o GR em Fevereiro de 2005 e apresentado num seminário realizado em Abril, em Bruxelas, com actores institucionais da UE e da AL, com organizações da sociedade civil e com vários doadores internacionais5. O presente relatório é composto por três volumes: Volume I: Constatações, conclusões e recomendações, Volume II: Anexos e Volume III: Questionários e relatórios-país.

A implementação do estudo foi apoiada por um grupo de referência (GR) composto por funcionários da DG RELAX, AIDCO e DG COMÉRCIO e DG ORÇAMENTO e presidido pela Unidade Comum de Avaliação.

1.2.1 Instrumentos de recolha de dados e métodos de análise

Os instrumentos de recolha de dados seleccionados para esta avaliação são:

(i). Análise de documentos. Foi realizada uma profunda e exaustiva revisão dos principais documentos pertinentes para o objecto da avaliação, de acordo com a seguinte estrutura temática: (a) temas políticos; (b) temas estratégicos; (c) cooperação para o desenvolvimento, desde a programação até à avaliação dos projectos; (d) situação socioeconómica na AL; e (e) outros doadores e centros de investigação relevantes para os temas do estudo.

(ii). Entrevistas. Foram realizadas no total 101 entrevistas, estruturadas por categoria de entrevistados e de acordo com as suas responsabilidades6. Todas as entrevistas foram efectuadas de forma discreta e individual e com formatos pré-definidos. Realizaram-se igualmente quatro entrevistas ou reuniões de grupo, três com os executores dos programas horizontais no Uruguai, Argentina e Peru e uma entrevista de grupo com os representantes do GRULA em Bruxelas.

(iii) Inquéritos. Para cobrir toda a área geográfica do estudo, foi elaborado um inquérito de opinião dirigido aos chefes de cooperação e encarregados dos programas regionais em todas as Delegações da CE na AL a todos os representantes do GRULA em Bruxelas.

(iv) Inventário das acções financiadas pela CE na AL. Foi preparado um inventário com base nos dados disponibilizados por vários serviços da CE7 (DG Relex e EuropeAid), que inclui a lista de todos os projectos (438 Projectos) financiados ao abrigo do Regulamento ALA 443/92 na AL a nível regional geral, a nível sub-regional e a nível bilateral, para o período de 1996 a 2003. A classificação sectorial retoma aquela que foi apresentada pela Avaliação do regulamento ALA 443/92 (DRN, Maio de 2002). Os sectores foram agregados e classificados segundo os objectivos da estratégia identificada através da análise da lógica de intervenção.

5 Ver o Anexo 10 (Volume 2) para melhor informação. 6 A lista completa das pessoas entrevistadas encontra-se no Anexo 4 7 As fontes dos dados são: os relatórios anuais da Direcção América da DG Relex (de 1996 a 2000) e os relatórios de

actividades da EuropeAid (2001 a 2003); a base de dados CRIS.



1.2.2 Limites do estudo

Embora o estudo tenha sido realizado de acordo com a programação estabelecida, existiram factores que condicionaram o desenvolvimento de alguns temas significativos para a avaliação. Entre as limitações mais importantes, cabe destacar as seguintes:

• A não existência de um documento estratégico único, que defina e justifique claramente as acções da CE na AL. A não existência deste documento deu origem a alguma confusão e a interpretações ambíguas da estratégia. A “estratégia regional” é frequentemente identificada com o documento programático exposto no RSP, sendo este unicamente pertinente para os programas regionais horizontais (70% do orçamento regional).

• A não existência de um interlocutor institucional reconhecido para a AL no seu conjunto, que poderia definir a visão, a agenda e a estratégia da região no que respeita à UE e supervisionar o desenvolvimento das acções e dos projectos e acordos alcançados com a CE.

• A falta de tempo e de recursos adicionais para obter uma amostragem representativa mais significativa nas visitas ao terreno e confrontar os efeitos dos programas horizontais. A título de exemplo, não foram realizadas visitas ao México e ao Chile e os programas horizontais foram analisados em função das avaliações existentes e das entrevistas realizadas com os gestores dos programas e durante as visitas efectuadas a um número restrito de participantes.

1.3 Contexto da Avaliação

1.3.1 A integração na América Latina. Da inspiração histórica à procura de um modelo

Apesar do amplo historial integracionista da AL, podemos afirmar que existem dois factores essenciais que marcaram as dificuldades na procura dessa integração: a ausência de instituições fortes e a defesa da soberania nacional. Estes factores impediram o surgimento de instâncias supranacionais caracterizadas pelo exercício de uma soberania comum ou partilhada. Para além disso, o factor económico limitou a congregação integracionista: a heterogeneidade estrutural das economias latino-americanas e o seu modelo primário/exportador limitavam as possibilidades de complementaridade produtiva. Actualmente, a maior dificuldade sentida na AL é o facto da integração não ser todavia considerada e/ou aceite plenamente como uma solução efectiva para os novos desafios e particularmente como um instrumento de desenvolvimento e de inserção da economia na sociedade mundial. Na AL predomina a ilusão de que os acordos de livre comércio constituem os instrumentos mais adequados para a promoção do desenvolvimento, sem se assumir a necessidade uma integração mais profunda.

1.3.2 As relações entre a América latina e a União Europeia no período 1996-2004

A Declaração de Roma CE/Grupo do Rio, de 1990, institucionaliza o diálogo ministerial entre a América Latina e a União Europeia. Paralelamente, foram subscritos diversos acordos sub-regionais e bilaterais, que podem agrupar-se em várias “gerações”. Estas relações podem-se resumir no estabelecimento de uma associação bi-regional centrada em três eixos: diálogo político, cooperação técnico/financeira e económica e intercâmbios comerciais.

i). O Diálogo político entre a UE e a AL tem por objectivo alcançar uma associação estratégica mais fluida e convergente com os interesses de ambos os blocos. Neste processo observa-se o fortalecimento do diálogo político, não apenas a nível regional como também a nível sub-regional. O diálogo entre as duas regiões baseia-se no princípio do multilateralismo, na integração regional e



na coesão social e é promovido através de instâncias como o Grupo do Rio e, a partir de 1990, das Cimeiras de Chefes de Estado UE-ALC.

ii). A importância das relações económicas e comerciais. A UE, desde meados dos anos 90, tem vindo a consolidar-se como o primeiro investidor na região, através de uma importante presença de empresas que dinamizaram significativamente o fluxo comercial entre os dois blocos. Não obstante, a AL continua a privilegiar as relações com os EUA, estando o comércio, os investimentos e as alianças políticas no plano internacional ainda altamente condicionadas pela relação com os EUA.

iii). Cooperação económica, técnica e financeira. A UE é o primeiro e mais importante doador de ajuda pública ao desenvolvimento para a América Latina e Caribe. Neste contexto, o apoio da UE é, desde 1996, de cerca de 500 milhões de euros anuais, representando aproximadamente 45% dos recursos para o desenvolvimento que recebe a região via UE8. O significado económico, político e estratégico deste eixo das relações de cooperação com a AL constitui o objecto da presente avaliação.

1.3.3 A estratégia da CE no campo da Cooperação para o Desenvolvimento na AL

1.3.3.1 Objectivos e âmbitos de actuação

A estratégia de cooperação rege-se pelo Art.177 do Tratado constitutivo da Comunidade Europeia e pelos grandes objectivos estabelecidos na Política Externa e de segurança Comum (PESC). O diálogo político a nível de chefes de Estado e de Governo e a nível ministerial definem as grandes metas e estratégias. Os objectivos da cooperação da CE na AL são igualmente definidos através das Comunicações da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Finalmente, o regulamento (CEE) nº. 443/92 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, proporciona a base legal para as principais linhas orçamentais e estabelece uma série de prioridades sectoriais.

Perante este conjunto de diálogo político e de contexto normativo e legislativo, observa-se que a estratégia de cooperação da CE na AL está orientada para o cumprimento de quatro grandes objectivos: i) económico de liberalização do comércio, com vista a uma integração intra-regional, com a UE e com o resto do mundo e de impulso e consolidação de reformas económicas; (ii) político-institucional, de forma a consolidar a integração regional e sub-regional, o diálogo político e o processo de democratização; (iii) social, centrado na coesão social, no apoio à educação e na defesa dos direitos humanos; e (iv) objectivos de interdependência regional em áreas como catástrofes naturais, droga ou meio ambiente. Estes objectivos estão definidos para uma actuação num âmbito que compreende três níveis: bilateral, sub-regional e regional geral (isto é, toda a AL).

1.3.3.2 A estratégia a partir de 2002. O documento de programação regional (RSP)

No contexto da reforma da gestão da ajuda9, foram elaborados na AL, a partir de 2002, documentos de programação estratégica por países, sub-regiões e para a região latino-americana na sua globalidade (Regional Strategy Paper), que cobrem o período 2002-2006. Este documento de programação denominado “Regional Strategy Paper” retoma os grandes objectivos globais da cooperação com a AL mas acolhe, na sua essência, os denominados Programas Horizontais. Apesar da intenção do RSP de constituir-se como um quadro programático para as novas prioridades e objectivos acordados nas cimeiras no contexto da “associação estratégica”, é na realidade um documento de programação que se limita a contemplar tudo aquilo que não está 8 Publicação da UE: A União Europeia, América Latina e o Caribe. Bruxelas 2004. 9 Ver Comissão Europeia (2000), Framework for Country Strategy Papers, Bruxelas, Comissão, SEC (2000) 1049, 15 de

Junho



coberto pelos documentos de estratégia sub-regional ou pelos documentos nacionais ou o pelo CSP e concentra-se principalmente em fornecer o enquadramento financeiro aos programas horizontais.

1.4 Principais resultados e conclusões

1.4.1 Conclusões a nível político e estratégico

1) A actuação da CE na AL é adequada e avaliada positivamente pelos latino-americanos, apesar da estratégica aplicada não ser a mais pertinente, dado que se apoia num conjunto de acções fragmentadas, dispersas e desconexa entre os três grandes níveis de actuação: bilateral, sub-regional e regional e entre as grandes políticas da Comissão: política agrícola e de desenvolvimento, por exemplo. Esta fragmentação e execução de múltiplas acções desconexas traduziu-se, na prática, no desenvolvimento de uma estratégia implícita impeditiva da transferência de forma sistemática e coerente dos princípios e postulados da CE na região, incapaz de estabelecer uma ligação com a sociedade civil e limitada na sua compreensão das assimetrias existentes na América Latina

2) A estratégia de cooperação regional apresentada a partir do documento RSP 2002-2006 constitui um primeiro passo no sentido do desenvolvimento de acções programadas a nível regional na AL embora a sua composição e alcance não sejam suficientes para transmitir os princípios políticos, económicos e sociais da CE na região. O seu âmbito de actuação é muito restrito e limita-se, em 80%, a apresentar e a justificar as acções dos programas horizontais, assumindo marginalmente o cumprimento dos grandes objectivos dos programas de cooperação estabelecidos a nível regional.

1.4.2 Conclusões a nível dos programas horizontais

3) Um dos grandes problemas dos programas horizontais é a insuficiência de recursos financeiros e humanos para cumprir os objectivos propostos. Os recursos afectados não são suficientes para a satisfação da procura nem para o cumprimento dos objectivos estabelecidos de integração e de coesão social. Além disso, os seus efeitos e benefícios concentram-se em determinados países e não chegam ao conjunto da região.

4) Acresce que o pesado modelo burocrático em que estes programas se movem e a escassez de recursos administrativos são elementos adicionais que condicionam uma boa gestão dos programas horizontais.

5) Na execução e gestão dos programas horizontais a prática individual predomina sobre uma prática mais regional ou centralizada de todas as acções que decorrem destas iniciativas. A visão regional e agregada dos programas não está devidamente assimilada porque prevalecem os interesses individuais, de programa e de país, em detrimento dos interesses da construção da integração regional.

1.4.3 Conclusões a nível da utilizaçao de recursos

6) As acções financiadas ao abrigo dos programas horizontais demonstraram um grande nível de utilização na AL. Existe um elevado interesse pelos serviços oferecidos por estes programas e a rede demonstrou ser um mecanismo de execução e de condução adequado e eficaz para a canalização de recursos. No entanto, o reconhecimento e apreciação positiva dos programas são vistos principalmente a partir de uma óptica individual ou de país, em detrimento do ponto de vista regional. No grupo de países mais desenvolvidos reforçou-se a



capacidade de vinculação, associação e integração comercial, académica, administrativa e inclusivamente tecnológica, o passo que nos países menos desenvolvidos estes benefícios de carácter regional são marginais.

7) A CE está consciente destas diferenças e tendências e estão actualmente planeadas novas abordagens destinadas a ampliar o nível de participação. Recentemente, alguns programas estenderam a sua cobertura a zonas e a sectores menos desenvolvidos e, para além de incluir a componente de capacitação, incorporaram um sistema de selecção que favorece a inclusão de países e de sectores que anteriormente poderiam ser marginalizados. Dessa forma, verificam-se importantes mudanças nas abordagens, modelos e estruturas que permitem a utilização dos recursos e a sua gestão de forma mais eficiente. Actualmente existe um conjunto de iniciativas, como a gestão mista, indicadoras da vontade de introduzir modificações e novas modalidades para a melhoria da gestão, maximização dos recursos e promoção da geração de benefícios sustentáveis.

1.4.4 Conclusões a nível de impactos esperados

8) As acções da CE contribuíram para a vinculação e aproximação entre as duas regiões e os impactos gerados são significativos embora insuficientes. O fluxo de actividades comerciais e o contacto político foram incrementados. O grau de relacionamento institucional permitiu importantes desenvolvimentos ao nível da integração, sobretudo regional. No entanto, apesar do diálogo, a associação estratégica não progrediu. Uma limitação ao cumprimento deste objectivo é o facto da abordagem integracionista da CE no campo económico não ser claramente compreendida na região. Na AL não se reconhece, ou considera-se não existir, uma estratégia clara por parte da UE, de curto ou de longo prazo, com a qual se poderiam comparar os benefícios e as desvantagens da integração. A estratégia da CE de “integração económica regional” é ainda considerada muito ambígua e abstracta.

9) Os enunciados dos objectivos e prioridades da cooperação na AL situam a coesão social e a luta contra a pobreza como um dos temas chave para o qual a CE pode contribuir significativamente. Não obstante, os impactos das acções da CE em matéria de luta contra a pobreza são incertos, sobretudo a nível regional. De igual forma, as acções dirigidas para actuarem no âmbito da coesão social são ainda muito genéricas e estão pendentes duma definição e conceptualização adequada à realidade de cada país e da região.

10) Por outro lado, a continuação sustentada dos benefícios produzidos pelas contribuições da CE ao nível dos programas regionais é algo ainda muito débil. A falta de recursos e em alguns casos de vontade política dos governos e participantes, afectaram a continuidade das acções após a conclusão dos fundos da CE. No que respeita aos programas horizontais, observa-se que a participação técnica é significativa embora a auto-sustentabilidade seja muito limitada. Alguns beneficiários assumem que a participação financeira e a sustentabilidade das acções dos programas é principalmente responsabilidade da CE e dos operadores ou participantes com recursos, uma vez que estes programas beneficiam principalmente os participantes europeus e as entidades mais poderosas.

1.4.5 Conclusões sobre a coordenação, complementaridade e coerência

11) O grau de coordenação da actividade regional com os programas bilaterais e sub-regionais aumentou mas é ainda insuficiente. Na CE predomina uma visão parcelar entre as diferentes unidades e serviços e os mecanismos de coordenação são insuficientes para gerar sinergias. Por outro lado, as políticas CE de dimensão internacional na AL (em particular agricultura e comércio) são consideradas incoerentes no que respeita aos objectivos de desenvolvimento



da região e da sua integração, em particular com a Europa. Estas políticas são contraditórias em relação aos postulados de desenvolvimento e de integração, prevalecendo a autoridade e a hegemonia europeia sobre a realidade regional.

12) A coordenação das acções da CE com as de outros doadores é limitada a nível da cooperação regional. As peculiaridades do programa regional da CE para a AL e os seus mecanismos de implementação tornam difícil a coordenação com outros doadores, que executam as suas acções através principalmente da cooperação bilateral.

1.5 Recomendações

1.5.1 Recomendações a nível da estratégia

1.5.1.1 Nível global

1) Elaborar uma estratégia explícita e única da CE na AL que articule todas as acções da CE na região. A estratégia deve reflectir os acordos e prioridades estabelecidas entre as duas regiões mas deve, ao mesmo tempo, enfatizar os interesses da UE na AL. Este documento estratégico global deve ser articulado e coerente em todas as linhas de actividade da CE. Este facto permitirá apresentar de maneira uniforme, e como um bloco sólido e compacto, a proposta da CE para a região, com os postulados da integração e o desenvolvimento económico, social e humano a constituírem-se como o sustento e os pilares da política de cooperação da UE na região.

1.5.1.2 Nível cooperação para o desenvolvimento

2) Dentro deste documento estratégico para toda a AL recomenda-se ainda o desenvolvimento de uma estratégia específica ao nível da cooperação para o desenvolvimento, articulada em três níveis de actuação (país ou bilateral, sub-regional e regional/continental). A estratégia e os programas elaborados devem responder à realidade assimétrica e fragmentada existente na AL e as actividades que se pretendam desenvolver devem ser ajustadas em função das limitações, potencialidades e possibilidades de cada pais o sub-região. Por essa razão, a estratégia deve procurar um equilíbrio entre os níveis global regional, sub-regional e bilateral, elaborando fórmulas e modalidades de execução diferenciadas para cada sub-região.

3) Recomenda-se a ampliação do processo de consulta com actores da sociedade civil, de forma a legitimar as acções regionais, fomentar a credibilidade e visibilidade da estratégia e dos seus princípios, com vista a uma maior integração e associação com a AL. O processo de consulta deve estender-se às bases, mediante convocações nacionais onde a população possa expressar legitimamente as suas aspirações, necessidades e expectativas com vista a uma associação com a UE.

1.5.1.3 Nível de documento de programação estratégica (RSP)

4) O RSP deve superar o carácter restrito e marginal que possui actualmente e ampliar as suas actividades com temas de carácter transversal. O RSP deveria assumir os princípios e os objectivos da estratégia global da CE na AL e estar em completa sintonia com o estabelecido na estratégia de cooperação para o desenvolvimento e não se limitar sobretudo aos programas horizontais. O RSP deveria considerar a inclusão de outras áreas adicionais de actividade, coerentes com as prioridades acordadas e coordenadas com as outras acções que se desenvolvem a nível bilateral e sub-regional. Neste sentido, por exemplo, foi referido com insistência na AL a necessidade de um programa regional de



desenvolvimento das infra-estruturas, como veículo de integração e como dinamizador das economias locais.

5) A estratégia de cooperação da CE deve reforçar a integração sub-regional como objectivo intermédio face à integração regional, caso fosse este o modelo escolhido. Se a estratégia da CE for a de apoiar a construção de uma identidade regional e de uma supranacionalidade, serão então as instâncias sub-regionais os objectos chave da cooperação para se poder chegar não apenas a um nível de integração intra-latino-americana como também para se alcançar a pretendida associação estratégica a nível multilateral com a UE. Neste sentido, tanto os programas regionais como os bilaterais, bem como aqueles cujo âmbito de actuação é a AL, deveriam ter acções coordenadas de forma a incidir sobre o desenvolvimento e consolidação destas estruturas.

6) Intensificar o processo de consulta com instituições na AL com experiência e conhecimentos em matéria de integração. Recomenda-se o estabelecimento de um diálogo com instituições técnico/temáticas na AL que tenham experiência e conhecimento em matéria de integração, como é o caso da OEA, o ALADI, a IIRSA, a CEPAL, a OIT, o Instituto Libertad y Democracia, entre outros, que pelo seu conhecimento e proximidade face à realidade local e regional, podem contribuir na identificação e até na elaboração técnica dos programas e projectos. Para além destas instituições, recomenda-se que a consulta em matéria de prioridades, instrumentos e programas seja efectuada através das instituições sub-regionais (CAN, SICA, MERCOSUL) que possuem já mecanismos e experiência de consulta intra-nacionais. Esta consulta com instâncias latino-americanas de carácter e visão regional e sub-regional constituiria, em certa medida, uma alternativa à ausência de institucionalidade global que se verifica na AL.

1.5.2 Recomendações a nível dos programas horizontais

7) Aplicar critérios de selecção de forma a aumentar a participação dos países mais pobres, equilibrar as assimetrias e aumentar a eficácia das acções. Isto pode ser feito: a) através da reafectação de recursos a nível geográfico, onde alguns programas poderiam ser restringidos a zonas geográficas onde historicamente se tenha verificado uma participação menos significativa e b) através da introdução de critérios sociais de participação e limitando o actual conceito de “demand driven”.

8) Os programas horizontais devem gerar estatísticas agregadas, não apenas sobre os processos e utilização dos programas mas também sobre os efeitos alcançados, e devem ainda reforçar os elementos de capacitação para gerir eficientemente as normas e os procedimentos ligados aos programas horizontais. Propõe-se acrescentar às actuais estatísticas outros indicadores agregados que reflictam a contribuição destes programas para os objectivos regionais da estratégia da CE na AL.

9) Sistematizar e ampliar a difusão da informação, assim como estudar e considerar outros modelos alternativos de gestão. Recomenda-se o estabelecimento de um sistema de difusão e distribuição da informação de forma continua e sistemática, onde se indique informação específica, especializada e com objectivos definidos. Esta proposta requer a construção de um “Modelo Integrado de Informação” e a criação de uma “rede de Difusão” para dar a conhecer as actividades dos programas e alcançar uma maior vinculação com os participantes. De igual forma, a CE deveria considerar a possibilidade de proceder à realização de estudos que ajudem a definir um modelo ou sistema de gestão mais descentralizado e sintonizado com as realidades em que se desenrola. O estudo poderia



ponderar a realização de uma análise custo benefício e determinar as vantagens e desvantagens apresentadas pelas diferentes opções de melhoria da gestão.

1.5.3 Recomendações a nível de coerência, coordenação e complementaridade

10) Melhorar a coerência com os objectivos gerais de integração e desenvolvimento. Para isso é necessário que tanto os programas nacionais como os regionais, assim como os horizontais e de outras direcções, considerem o desenvolvimento regional e a integração como uma prioridade e como um objectivo a alcançar. Os temas de integração deveriam, por essa razão, constituir uma parte significativa destes programas, apoiando a construção de uma identidade e de uma cultura integracionista, superando assim a percepção actual de que a integração é um conceito abstracto.

11) Impulsionar a coordenação e a complementaridade dos programas horizontais com as outras iniciativas desenvolvidas pela CE a nível de cooperação. Recomenda-se que os programas horizontais tenham um maior nível de integração e de coordenação com as outras iniciativas que a CE desenvolve a nível bilateral e sub-regional, assim como com os outros programas de cooperação para o desenvolvimento. Isto pode-se lograr considerando que ao nível dos CSP ou das estratégias sub-regionais, se inclua dentro do policy mix um nível de coordenação com as acções decorrentes dos programas horizontais e a nível do RSP recomenda-se a inclusão de acções onde se pode e deve incluir elementos de complementaridade.

12) Um maior nível de coordenação e de consulta incrementaria a coerência a as sinergias entre políticas e programas. Os projectos e iniciativas a submeter à consideração das instâncias comunitárias de cooperação deveriam ser fruto de um permanente processo de coordenação, diálogo e consulta prévia com as delegações e com os beneficiários. Isto é, trata-se de conseguir que todas as intervenções da CE, bem como as políticas de dimensão internacional e a sua aplicação sejam coerentes com os princípios de desenvolvimento, associação e participação, defendidos nos acordos estabelecidos entre as duas regiões. A coordenação deveria ser efectuada em todas as fases e deveria incidir no processo de programação, execução e supervisão dos projectos.



2 ENQUADRAMENTO METODOLÓGICO

2.1 Objectivos da avaliação

Este estudo tem como objectivo geral proporcionar à Comissão uma avaliação dos efeitos e das constatações da sua estratégia regional, tendo em conta as experiências anteriores (1996-2001) e as experiências em curso (2002-2006) da política de cooperação com a América Latina (TdR, p.3). Este objectivo implicou a análise de dois períodos históricos utilizados como referência, um ex-ante e um ex-post, para a preparação do documento de programação denominado Regional Strategy Paper (RSP).

Para além deste objectivo geral e tendo em consideração o contexto político, económico, social e ambiental da América Latina, procura-se que esta avaliação possa proporcionar aos responsáveis políticos e aos responsáveis da CE algumas reflexões para a preparação da estratégia regional para a América Latina. Procurou-se, em particular, analisar em que medida as orientações políticas da associação e a respectiva documentação que define as relações com a região foram tidos em consideração na última programação (TdR, p.4).

A avaliação cumpriu igualmente os objectivos específicos propostos, que são os seguintes:

• Avaliar a estratégia de cooperação regional da CE com a América Latina (AL) no período compreendido entre 1996 e 2001.

• Avaliar a pertinência, a lógica e a coerência da estratégia regional da CE exposta no PIR para o período 2002-2006.

• Avaliar as políticas comunitárias pertinentes e os programas comunitários donde decorrem outros instrumentos de cooperação (i.e. linhas horizontais temáticas, programas de outras DGs). Foram igualmente considerados os aspectos específicos de gestão, acompanhamento e controlo (particularmente no que se refere à temática da desconcentração exposta nos documentos de reformulação da ajuda externa e no novo regulamento financeiro).

• Avaliar a eficácia, a eficiência e a sustentabilidade da estratégia de apoio à região. • Os resultados desta avaliação deverão contribuir para a nova programação e constituirão

um ponto de referência para as próximas avaliações ex-post da estratégia regional e dos programas associados.

2.2 Âmbito da avaliação

Os limites estabelecidos relativamente aos recursos a utilizar nesta avaliação foram determinados pela necessidade de finalizar o estudo em Fevereiro de 200510 e pelo vasto território geográfico abrangido pela estratégia. Estas limitações e a consequente definição do âmbito do estudo foram acordadas com o Grupo de Referência nomeado para a supervisão deste trabalho11.

O estudo abrangeu principalmente as relações entre a AL e a CE a nível bi-regional (isto é, entre a AL no seu conjunto e a CE), tendo, para o mesmo período, os principais elementos das relações a nível sub-regional sido considerados como uma componente global da estratégia da CE destinada a promover a integração da América Latina na economia global e com a Europa. 10 A Nota de Início foi aprovada a 15 de Julho de 2004 e a primeira reunião com o grupo de Referência teve lugar em

meados de Setembro de 2004. 11 A respectiva justificação sobre a cobertura e o âmbito da avaliação foram matéria de discussão e análise na

correspondente Nota de Início no Relatório de Gabinete.



No que respeita aos projectos de cooperação, a equipa centrou o seu trabalho na análise estatística e qualitativa dos programas horizontais12 (ALFA, AL-INVEST, URB-AL, ALBAN e @LIS), que representam a maioria das contribuições financeiras a nível regional13. Foi dada uma atenção especial no sentido da valorização global as contribuições destes programas, tomando em consideração a sua distribuição geográfica nos países da região, embora sem entrar no pormenor dos projectos realizados individualmente.

A avaliação foi complementada com uma análise descritiva das estatísticas disponíveis sobre as intervenções financiadas a nível regional ao abrigo do regulamento ALA e das principais linhas orçamentais horizontais, bem como das linhas financiadas a nível sub-regional e bilateral relacionadas com os objectivos estratégicos regionais.

Do ponto de vista institucional, foram consideradas as instituições sub-regionais (MERCOSUL, SICA, CAN) e o grupo de representantes permanentes dos países da América Latina em Bruxelas (GRULA). Esta decisão foi tomada devido à inexistência de uma instituição operacional reconhecida e que abarque toda a América Latina14.

2.3 Metodologia utilizada

2.3.1 Fases da avaliação

O estudo está estruturado segundo as fases previstas nos termos de referência.

Fase I: De Documentação e inventário das actividades

Nesta fase definiu-se a lógica de intervenção da estratégia da CE com base em dados e em documentos sobre os programas da CE executados na América Latina, bem como em documentos que revelam a dinâmica das relações entre os blocos no período compreendido entre 1995 e 200315. Em função da análise desses documentos, dos dados sobre os programas e projectos da CE na AL, do âmbito e dos planos propostos nos programas horizontais, bem como das entrevistas realizadas em Bruxelas, foram formuladas onze questões da avaliação e respectivos critérios de valoração e indicadores16.

Em função dessas questões, foram elaborados e enviados os inquéritos de opinião dirigidos a todas as delegações da CE na AL e aos representantes do GRULA em Bruxelas. Estes inquéritos foram utilizados na Fase III deste estudo17. Por último, procedeu-se ainda nesta fase ao planeamento

12 A nomenclatura “programas horizontais” para os programas de cooperação descentralizada referidos é utilizada com

o acordo do Grupo de referência devido à falta de uma nomenclatura consensualmente aceite pelos diferentes serviços da Comissão. A maior característica desses programas é estarem abertos a todos os países da AL e da UE e basearem-se na criação de redes entre a mesma tipologia de actores (quer sejam universidades, governos locais, câmaras de comércio, municipalidades…) de ambas as regiões.

13 No Anexo 8 (volume 2) são apresentados os resultados da análise destes programas. 14 Este facto não obstou a que se realizasse um processo de consulta com outras instâncias, como os parlamentos sub-

regionais ou o PARLANTINO 15 A lista completa dos documentos utilizados e consultados no âmbito desta avaliação está disponível no Anexo 2

(volume 2) 16 A matriz das perguntas da avaliação e correspondentes critérios de valoração e indicadores encontram-se no Anexo

3 (volume 2) 17 Apenas foi possível utilizar as respostas aos questionários enviados às Delegações da CE em virtude da reduzida

resposta por parte dos membros da GRULA. No Anexo11 (volume 3) é incluído o questionário enviado às delegações, bem como os resultados do inquérito.



metodológico a utilizar na Fase de Campo para a recolha dos dados necessários à formulação de respostas às referidas questões.

Na fase I foram preparados os documentos principais: A Nota Inicial e o Relatório de Gabinete. Cada um deles foi discutido com o Grupo de Referência e com o responsável da Unidade de Avaliação.

Fase II: Fase de Campo

Esta fase teve como objectivos recolher informação adicional junto de interlocutores e instituições chave e de participantes na estratégia regional, comprovar as hipóteses formuladas na fase anterior e responder às questões da avaliação, aperfeiçoando os indicadores e os juízos de valor correspondentes a cada questão. Para a realização da fase de campo foi preparada uma metodologia específica, utilizada para estabelecer a justificação da amostra seleccionada e a prioridade dos países e dos programas a visitar (ver Capítulo Metodológico do Relatório de Gabinete). No Anexo 7 encontra-se uma síntese dos resultados das visitas ao terreno. Finalmente, como resultado das entrevistas e das respostas obtidas, foram agrupadas as perguntas 5 e 6, já que se verificou a duplicação de alguns indicadores e critérios de valoração18. Durante a fase de campo foram visitados os seguintes países: Brasil, Uruguai, Argentina, Peru, Nicarágua e São Salvador. As visitas tiveram em média a duração duma semana por país19 e ocorreram entre 3 e 23 de Dezembro de 2004.

Fase III: De Síntese e Conclusões.

A Fase de Síntese e de Conclusões constitui-se como o motivo deste relatório e baseia-se na análise dos dados recolhidos nas duas fases anteriores e nos resultados das entrevistas adicionais levadas a cabo em Bruxelas com os principais autores e executores da estratégia e dos programas horizontais após as visitas de campo.

O relatório está estruturado em três volumes. O primeiro inclui uma análise das constatações e das conclusões e recomendações da equipa. O segundo volume inclui os termos de referência do estudo, a lista das pessoas contactadas e todo o material de apoio utilizado para responder às questões da avaliação.

2.3.2 Instrumentos de recolha de dados e métodos de análise

O desenvolvimento metodológico implementado exigiu a combinação dos seguintes quatro instrumentos de recolha de dados, aplicados ao longo de todo o estudo:

(i). Revisão de documentos

Ao longo do estudo foi realizada uma profunda e exaustiva revisão dos principais documentos pertinentes para a avaliação, os quais foram por sua vez estruturados de forma temática: (a) documentação sobre temas políticos; (b) documentação sobre temas estratégicos; (c) documentação sobre os projectos, desde a programação até à fase de avaliação; (d) documentação sócio-económica relevante sobre a AL; e (e) documentação sobre outros doadores e outros centros

18 Esta duplicação foi igualmente referida pelo GR, nos comentários efectuados ao Relatório de Gabinete. 19 Argentina e Uruguai foram visitados na mesma semana, assim como Nicarágua e São Salvador, de forma a incluir

igualmente uma visita às instituições sub-regionais. Ver no anexo 3 (volume 2) a lista de pessoas entrevistadas.



de investigação relevantes para os temas do estudo. A lista completa dos documentos consultados está disponível no Anexo 2 (volume 2).

(ii). Entrevistas

Durante o período em que decorreu o estudo, os avaliadores realizaram um total de 101 entrevistas. Estas foram estruturadas por categorias de entrevistados (por exemplo, funcionários da CE, representantes governamentais, investigadores, beneficiários, gestores de projectos e de programas, etc.) e de acordo com as respectivas responsabilidades. Todas as entrevistas foram conduzidas de forma directa e individual. Realizaram-se igualmente quatro entrevistas ou reuniões de grupo: três, com os executores dos programas horizontais no Uruguai, Argentina e Peru e uma entrevista de grupo com os representantes do GRULA em Bruxelas. A lista das pessoas entrevistadas ao longo do estudo encontra-se no Anexo 4 (volume 2). As entrevistas no terreno foram realizadas através de um questionário elaborado em função das questões de avaliação e que foi utilizado por todos os peritos e com todos os interlocutores. Desta forma, foi possível analisar os dados obtidos em função das semelhanças encontradas nos países e nos programas e identificar as características e as problemáticas específicas dos países/regiões análogos.

(iii). Inquéritos

A amplitude do território abrangido pela avaliação e o reduzido tempo disponível para cobrir esta área geográfica foi objecto de uma reflexão interna por parte dos avaliadores, que concluíram pela necessidade de proceder à recolha de informação adicional através do recurso a um inquérito de opinião dirigido aos chefes de cooperação e encarregados dos programas regionais em cada uma das delegações da CE na AL20. O calendário apertado da avaliação assim como as limitações em matéria de recursos não permitiram lançar um questionário de opinião aos actores envolvidos nos programas horizontais na UE e na AL. Para a recolha de opiniões sobre os programas horizontais foram entrevistados alguns actores no decurso do trabalho de campo. Os inquéritos foram utilizados como método de triangulação de informações recolhidas através das entrevistas. Os resultados dos inquéritos encontram-se no Anexo 12.

(iv) Inventário das acções financiadas pela CE na AL

O inventário (ver anexo 8) baseado nos dados disponibilizados por vários serviços da CE21 (DG Relex e EuropeAid) inclui a lista de todos os projectos financiados pela CE na América Latina no âmbito do Regulamento ALA 443/92 a nível regional geral, sub-regional e bilateral entre 1996 a 2003. É igualmente apresentado o orçamento total disponibilizado anualmente ao abrigo das linhas orçamentais horizontais, com incidência particular na América Latina,22 quer a nível orçamental quer temático.

A classificação sectorial realizada retoma a que foi utilizada na Avaliação do Regulamento ALA 443/92 (DRN, Maio 2002). Cada sector corresponde, de maneira directa ou como subsector, à 20 No seguimento de uma produtiva reunião realizada com os representantes do GRULA em Bruxelas, foi igualmente

decidida a preparação de um inquérito de opinião, no qual se pretendia principalmente captar a visão latino-americana da estratégia da CE na AL. Não obstante, os representantes do GRULA em Bruxelas não responderam ao inquérito, alegando aspectos de carácter técnico e aspectos protocolares de carácter interno. A não obtenção destas opiniões foi compensada, em certa medida, pelas entrevistas realizadas no terreno.

21 As fontes dos dados são: os relatórios anuais da Direcção América Latina da DG Relex (de 1996 a 2000) e os relatórios de actividades do EuropeAid (de 2001 a 2003); a base de dados CRIS.

22 As linhas orçamentais horizontais consideradas são: Refugiados, Refugiados e deslocados, Reabilitação, Prevenção de desastres, Democracia e direitos humanos, ECIP, Meio ambiente, Florestas tropicais, Droga, Ajuda alimentar, Vítimas de catástrofes e ONG.



classificação do CAD. Foram criados alguns subsectores nos casos em que a classificação do CAD não era considerada suficientemente ampla para representar de forma clara os conteúdos da cooperação da CE com a AL. Nestes casos (principalmente “Comércio” e “Governação”), menciona-se o sector CAD e acrescenta-se posteriormente o subsector.

Os sectores foram posteriormente agregados em quatro áreas de intervenção (macrosectores), identificados segundo a lógica de intervenção apresentada na Nota de Início, e que correspondem aos objectivos da estratégia da CE na AL. Estes são os seguintes: Desenvolvimento económico, Político/institucional, Desenvolvimento social e Interdependência conjuntural. Um quinto macrosector reagrupa os projectos não classificáveis por sector.

2.4 Limites do estudo

Embora o estudo tenha decorrido de acordo com a programação estabelecida, subsistiram alguns factores que limitaram o desenvolvimento, tanto em qualidade como em quantidade, de alguns temas significativos para a avaliação. Entre as limitações mais importantes, cabe destacar as seguintes:

• A ausência de um documento estratégico único que estabeleça e justifique as acções da CE na AL, articulando pressupostos políticos e estratégicos (para o período 1996-2002), através do qual se poderia identificar a lógica de intervenção da CE na região. Este facto obrigou a desenhar uma lógica ex-post de intervenção em função da análise documental, das entrevistas e do inventário das acções financiadas. Não obstante, apesar da preparação de um plano da intervenção na Nota de Início, esta foi reestruturada em função da identificação de novos elementos de análise que surgiram no final da fase de gabinete. Esta nova lógica permitiu reajustar o enfoque das visitas de campo e dos instrumentos de recolha de informação.

A falta deste documento estratégico da globalidade das intervenções da CE na AL deu origem a alguma confusão e a interpretações ambíguas da estratégia. A “estratégia regional” é frequentemente identificada com o documento programático exposto no RSP, sendo este unicamente pertinente para os programas horizontais (70% do orçamento regional). Na prática, as acções provenientes do RSP representam apenas 17% da totalidade da contribuição das actividades da CE na AL (incluindo programas sub-regionais e bilaterais). Por essa razão, avaliar a Estratégia da CE na AL do ponto de vista unicamente da aplicação dos programas horizontais ou do RSP significa desvalorizar os 83% provenientes das outras intervenções em curso no continente latino-americano. Esta confusão e interpretação têm sido motivo de esclarecimentos contínuos. Como mais adiante se verá, a estratégia da CE na América Latina possui diferentes níveis de intervenção: por um lado, uma estratégia regional – objecto primordial desta avaliação – que abarca actuações “horizontais”para o conjunto da região que tendem a reforçar o papel da sociedade civil em ambas as regiões. Em segundo lugar, um nível sub-regional. Embora os objectivos de apoio à integração afectem a região em conjunto, a opção latino americana por acordos sub-regionais faz com que as estratégias da CE para cada sub-região sejam os “focos” adequados para canalizar esse apoio. Em terceiro lugar, as estratégias para cada país, definidas nos Country Strategy Papers (CSP) correspondentes, que constituem habitualmente o canal preferencial de desenvolvimento de programas relativos a outro objectivo regional da CE, como é a luta contra a pobreza.

• A falta de um interlocutor institucional reconhecido ao nível da AL, que valide a identificação do seu posicionamento com a UE e que supervisione o desenvolvimento das



acções e dos projectos e acordos firmados com a CE. Este facto obrigou à utilização de um método indirecto baseado na análise dos documentos provenientes das Cimeiras de Chefes de Estado e de entrevistas realizadas com representantes dos países latino-americanos em Bruxelas (GRULA), com representantes governamentais nos países visitados e com representantes dos grupos sub-regionais. A partir desses documentos e entrevistas poder-se-ia deduzir a visão e a agenda latino-americanas mas, em qualquer caso, não se trata de uma visão global e coerente. É, muitas vezes, uma visão parcial, baseada em apreciações pessoais ou em posições políticas nacionais, frequentemente incoerentes ou contraditórias.

• A falta de um conhecimento mais profundo das linhas estratégicas globais (não apenas do programas regional expresso no RSP) da CE na AL por parte das delegações e por parte dos latino-americanos. Em muitos casos, esta avaliação serviu para dar a conhecer a existência e as particularidades da CE na AL, bem como a estratégia, explícita ou implícita, que esta desenvolve. Esta argumentação relativa à visão e à estratégia implícita da CE na AL é sustentada na elaboração do quadro lógico, no qual se desenham os diferentes níveis de actuação política e estratégica da cooperação.

• A falta de tempo23 e de recursos adicionais para a obtenção de uma amostra mais representativa durante as visitas de terreno24. Por exemplo, as visitas ao México e ao Chile foram eliminadas, dado que esses países, não obstante fazerem parte da AL, não têm representatividade regional, embora aspirem a um acordo de associação com a UE e a uma posição importante como beneficiários dos programas horizontais. Dessa forma, e embora se tenha conseguido obter uma amostra representativa dos projectos horizontais, a apreciação do seu contributo para a integração e para outros objectivos regionais (ex: luta contra a pobreza) limitou-se, de uma forma geral, devido à fragmentação e extensão do seu campo de actuação, à análise de um número reduzido de casos. Este inconveniente foi ultrapassado através do estudo da documentação existente sobre a gestão dos programas e das avaliações individuais disponíveis, que, no entanto, não cobrem todos os programas horizontais e não possuem o mesmo alcance.25 O tempo não permitiu igualmente realizar uma revisão mais profunda dos aspectos ambientais e a sua vinculação ao desenvolvimento sustentável. Por essa razão, o alcance da avaliação em matéria ambiental foi muito limitado.

3 CONTEXTO DA AVALIAÇÃO

Neste capítulo é apresentado o quadro (ponto de situação) das relações entre a CE e a América Latina, com especial ênfase para os temas da integração regional, quer na AL quer entre a AL e a UE, dado que esta vertente constitui um aspecto central da estratégia da CE para a região. A AL possui uma história e uma grande tradição integracionista que se traduziu numa série de intenções e na procura de um modelo capaz de as integrar. O exemplo mais recente é a criação da União Sul-americana, que agrupa os países do Cone Sul e da Comunidade Andina26. Por outro lado, as

23 A avaliação teve início a 15 de Julho de 2004 com a aprovação da Nota Inicial (Launch Note) e a versão provisória

do relatório de síntese foi entregue a 17 de Fevereiro de 2005. 24 A visita ao terreno teve a duração máxima de uma semana por país e foi limitada à capital. 25 Existem avaliações específicas apenas relativas ao AL-Invest I, Urbal I e ALure (este programa não foi tido em

consideração por ter já terminado). O programa ALFA foi avaliado no quadro de uma avaliação temática sobre os programas de bolsas a nível de todas as regiões terceiras. Para acções específicas financiadas ao abrigo dos programas horizontais existem alguns relatórios de monitorização no âmbito do quadro do ROM (result-oriented monitoring) da CE, nomeadamente 3 relatórios no âmbito do AL Invest (em 2001) e 4 do ALIS (em 2004)

26 De criação recente, em Cuzco, a 8 de Dezembro de 2004. A união Sul-americana postula como primeiro passo a criação de um mercado comum e a integração através do desenvolvimento das infra-estruturas.



relações entre a AL e a EU compreendem uma história de diálogo, mantido entre diversas instâncias e sobre temas distintos mas sempre com o objectivo de melhorar as relações e de estabelecer vínculos que beneficiem mutuamente o desenvolvimento de ambas as regiões.

Estas relações têm estado expostas a cenários internacionais turbulentos, que influenciaram a definição e o posicionamento estratégico da CE na AL. A primazia das questões de segurança na agenda internacional, após os ataques terroristas de 11-S ou de 11-M, a preocupação pela pobreza extrema em diversas regiões, no quadro dos “Objectivos do Milénio” (ODM) ou a revisão das relações comerciais no quadro da nova “ronda” de negociações da OMC e o alargamento da UE constituem exemplos com incidência nas relações regionais.

3.1 A integração na América Latina. Da vontade histórica até à procura de um modelo

A América latina possuiu uma grande tradição histórica em matéria de integração, com início no século XIX, altura em que tiveram lugar pela primeira vez congressos internacionais com o propósito de se criar um bloco forte não apenas a nível económico mas também político27. Apesar de terem sido os primeiros, e durante muito tempo os únicos, a falar de integração regional, pode dizer-se que há dois factores essenciais que marcaram, pela sua ausência, as dificuldades sentidas para alcançar essa integração: a construção de instituições fortes e a clara renúncia ao exercício da soberania nacional a favor de uma soberania comum ou partilhada28. Apesar destes dois factores constituírem os pilares fundamentais que regem a construção da União Europeia desde 1951 e que explicam o seu êxito, nunca, em nenhuma experiência de integração latino-americana, se debateram seriamente estes dois elementos. Na AL, nenhuma instituição conseguiu fazer emergir um interesse comum que transcendesse os interesses de carácter nacional, frequentemente conjunturais. O factor económico é igualmente outro elemento limitativo muito importante da consolidação integracionista: a heterogeneidade estrutural das economias latino-americanas e o seu modelo primário/exportador, que deixava poucas possibilidades para uma complementaridade produtiva. Este problema foi especialmente grave na Comunidade Andina (CAN) mas afectou igualmente outros países. A CAN possui um grau de envolvimento institucional muito elevado, reforçado pela sua inquestionável natureza supranacional. A debilidade da sua construção radica antes na fragilidade das suas bases económicas.

Talvez a maior dificuldade na AL seja o facto da integração, apesar do discurso político e académico muito bem assimilado, não ser todavia considerada e/ou aceite plenamente como uma solução concreta para fazer frente aos novos desafios e particularmente como um instrumento de desenvolvimento e de inserção na economia e na sociedade mundial. Pelo contrário, na AL o debate parece travar-se ao nível da definição ou aceitação de dois modelos de integração que são hoje o centro das discussões e sobre as vantagens e desvantagens, custos e benefícios de um e de outro. Por um lado, debatem-se os atractivos decorrentes da visão dominante dos Estados Unidos e da sua proposta ALCA (Área de Livre Comércio para as Américas) e por outro discute-se, embora com menor intensidade, uma variante da integração europeia, mais ambiciosa do que a ALCA e que não se limita a uma mera zona de livre comércio, abarcando igualmente a construção de instituições comuns, um quadro de soberania partilhada, uma política externa comum, o

27 O mais famoso destes congressos foi o do Panamá, convocado em 1826 pelo libertador Simón Bolívar. Seguiram-se

uma série de outros encontros (Lima em 1847, Santiago do Chile em 1856, novamente Lima em 1864, 1877 e 1879, Montevideu em 1888 e 1889 e a criação da Federação Centro-americana 1823-1840), sem que se chegassem a tomar decisões destinadas a impulsionar concretamente a integração americana.

28 Segundo uma frase de Jean Monnet (1888-1979) “nada é possível sem os homens mas nada dura sem as instituições”.



desenvolvimento comum de políticas sectoriais e, em suma, uma integração mais solidária para alcançar o desenvolvimento social e económico29.

A base teórica que sustenta o modelo preconizado pelos Estados Unidos é a liberalização económica em sentido amplo, sugerido pelo Consenso de Washington. O modelo proposto por Washington não tem qualquer propósito político explícito (ainda que as suas consequências políticas sejam inegáveis). A importância dada ao livre comércio exclui o tratamento diferencial relativamente às assimetrias que caracterizam todo o esquema de integração, particularmente se se tratar de um modelo de integração Norte-Sul como o que é proposto pela ALCA ou pelas suas variantes sub-regionais, como o CAFTA ou o TLCAN. Não são igualmente consideradas transferências de recursos com esse mesmo objectivo, poderiam assemelhar-se à política de coesão da UE. No entanto, após mais de uma década de acordos de livre comércio deste tipo, o exemplo do TLCAN permite albergar dúvidas sobre a capacidade deste modelo para promover um desenvolvimento equilibrado e a convergência de rendimentos, bem como uma integração política mais profunda.30

Neste contexto, o futuro do modelo de integração propriamente latino-americano é ainda incerto e os promotores da integração não se deixaram ainda seduzir pelos objectivos propostos por um ou por outro modelo. Os países da América Central e dos Andes duvidam ainda se cederão as instituições necessárias para uma verdadeira integração ou da opção por acordos de livra comércio com os Estados Unidos. Neste sentido, é importante recordar que, segundo a percepção generalizada existente na região, a opção pela ALCA ou por acordos sub-regionais com os EUA não exige o aprofundamento da integração regional. Por outro lado, embora a UE pretenda promover a integração regional através dos seus acordos de associação (tal como faz com o MERCOSUL, CAM e América Central), na prática apenas assinou acordos com o Chile e o México, os países que optaram por se manter à margem da integração latino-americana e assinar acordos de livre comércio com os EUA: Este facto lançou algumas dúvidas relativamente a posição da UE sobre a integração regional e sobre as estratégias mais vantajosas para melhorar as condições da América Latina de acesso aos mercados dos EUA e da UE e a sua inserção na economia mundial. Entretanto, mantém-se a ilusão de que os acordos de livre comércio são os instrumentos mais adequados para esses objectivos, sem assumir a necessidade de uma integração mais profunda, com regras comuns e instituições fortes e de carácter supranacional.

3.2 As relações entre a América Latina e a União Europeia no período 1999-2004

A Declaração de Roma CE/Grupo do Rio de 1990 institucionaliza o diálogo ministerial da América Latina com a União Europeia. Paralelamente, foram subscritos diversos acordos sub-regionais e bilaterais, que podem ser agrupados em várias “gerações”. Surgiram igualmente diversas instâncias e canais de diálogo, concertação e cooperação, em que participam os Estados-membros da UE, os governos latino-americanos, as instituições regionais e a Comissão Europeia, a partir das suas respectivas competências. Estas relações podem-se basicamente resumir ao estabelecimento de uma associação bi-regional centrada em três eixos: o diálogo político, a cooperação técnico/financeira e económica e os intercâmbios comerciais.

i). Diálogo político

29 Esta postura foi recentemente expressa e impulsionada pelo Brasil com a criação da denominada União Sul-

americana, em Cuzco, a 8 de Dezembro de 2004, criada com o intuito de constituir o núcleo de um projecto mais amplo de integração.

30 Assim o parece confirmar um significativo número de avaliações realizadas por motivo do décimo aniversário da entrada em vigor do TLCAN.



O diálogo político entre a União Europeia e a América Latina desenvolve-se com o objectivo de alcançar uma associação estratégica mais fluida e convergente com os interesses de ambos os blocos. Neste processo de diálogo diferenciam-se dois períodos: o primeiro período assiste ao fortalecimento do diálogo político não apenas a nível regional mas também a nível sub-regional. O acordo de associação inter-regional com o MERCOSUL de 1995 marca o inicio de uma nova etapa nas relações e o diálogo com a Comunidade Andina institucionaliza-se em 1996. Este período é concluído com a introdução de um mecanismo de diálogo político reforçado, as “Cimeiras” de Chefes de Estado e de Governo da UE, AL e Caraíbas, que se realizam de dois em dois anos desde 1999. Foi igualmente na primeira Cimeira, que teve lugar no Rio de Janeiro, que foi lançada a “Associação Estratégica Regional”, na qual o diálogo entre as duas regiões se baseia nos princípios do multilateralismo, integração regional e coesão social.

O segundo período 2000-2004 caracteriza-se pelo arranque da associação estratégica. Nesse contexto, cabe destacar a assinatura de novos acordos de associação com o México em 2000 e com o Chile em 2002, que representam um ponto de inflexão nas relações com a América latina, uma vez que incluem o estabelecimento de áreas de livre comércio que abrangem bens, serviços e livre circulação de capitais. Há igualmente a ressaltar a continuidade das negociações de associação com o MERCOSUL. Todos estes factos revelam o fortalecimento do diálogo político e das relações económicas a nível sub-regional e bilateral. De destacar ainda a assinatura em 2003 dos Acordos de Diálogo político e de cooperação da UE com a América Central e com a Comunidade Andina31, passo prévio relativamente a verdadeiros acordos de associação e de livre comércio com estas sub-regiões.

ii). A importância das relações comerciais

O vínculos históricos, políticos e culturais entre a UE e a AL desempenham um papel importante na facilitação do investimento e do comércio. Desde meados dos anos noventa surgem, para além disso, interesses económicos de grande relevância relacionados com a abertura das economias latino-americanas e com os programas de privatizações de empresas públicas. Esses factos contribuíram para que a UE se consolidasse como o primeiro investidor na região (especialmente na Argentina, Brasil e Chile) e o segundo parceiro comercial (primeiro do MERCOSUL e do Chile). Assim, em 1998, 10 das 15 maiores empresas transnacionais radicadas na região eram europeias, tal como 9 dos 15 bancos com maior volume de activos. Durante o ano de 2000, os investimentos provenientes da UE superaram os 38.000 milhões de euros, tendo o comércio entre as duas regiões crescido, durante a última década, cerca de 60%32

No entanto, a consolidação da associação estratégica, entendida como uma forma de estabelecer um contrapeso aos EUA em matéria económica e política e como uma forma de promover igualmente uma efectiva diversificação de mercados, é ainda lenta. À excepção dos países do MERCOSUL, do México e do Chile, que lograram alcançar uma relação muito mais sólida com a UE, os países da AL continuam a privilegiar as relações com os EUA: o comércio, os investimentos e as alianças políticas no plano internacional permanecem altamente condicionados por esta relação. A título de exemplo, ao passo que o crescimento de 60% do comércio com a UE durante a década de 90 é significativo, este crescimento perde importância face aos 240% de aumento do comércio da ALC com os Estados Unidos durante o mesmo período.

No âmbito comercial, há que referir a passagem, por parte da UE, duma estratégia centrada em acordos sub-regionais, para o compromisso multilateral com a “Ronda de Doha” de negociações comerciais da OMC, iniciada em 2001.

31 O mandato político para a negociação destes acordos foi outorgado na Cimeira de Madrid de 05/2002 32 CEPAL. Relatório sobre os investimentos na América Latina. Doc. Int. 2002. Santiago do Chile



iii). Cooperação económica, técnica e financeira

Do ponto de vista da contribuição financeira para o desenvolvimento, a UE é o primeiro e mais importante doador da ajuda pública ao desenvolvimento para a América Latina e Caribe. Neste quadro, o apoio da CE desde 1996 aproxima-se dos 500 milhões de euros anuais, que representam aproximadamente 45% dos recursos para o desenvolvimento recebidos pela região via UE33. É, certamente, evidente o significado económico, político e estratégico (visto do ângulo geopolítico) que a UE tem na AL. São também significativos os progressos alcançados por ambas as regiões sobre a necessidade de recuperar as instituições multilaterais, desde a reforma da Organização das Nações Unidas (ONU) aos organismos financeiros internacionais de comércio.

Este eixo das relações com a AL constitui o objecto da presente avaliação e é desenvolvido de forma mais aprofundada a partir do ponto 3.4.

3.3 As novas perspectivas das relações bi-regionais: a visão latino-americana

Um dos temas que preocupa a AL são as repercussões que o alargamento da UE terá para a relação bi-regional34. A UE deu certamente grande prioridade a todos os aspectos referentes ao processo de incorporação destes países e é muito provável que haja um maior fluxo de investimentos direccionado para os novos membros, os quais representam, aliás, uma concorrência directa para os produtos agrícolas que, até à data, constituem a maior parte das exportações da AL para a UE.

Embora a AL represente um mercado muito atractivo para as empresas europeias, a cobertura de serviços bancários, de telecomunicações, telefones e electricidade, entre outros sectores, é ainda baixa na região e representa uma oportunidade para um maior posicionamento económico e comercial a longo prazo35.

É certo também que a mudança de governo em Espanha gerou expectativas favoráveis para as relações UE-AL. É apreciado o papel de “dobradiça” que Espanha tem assumido e assume como promotor das relações bi-regionais e como impulsionador do multilateralismo. O novo governo espanhol manifestou interesse em promover compromissos mais firmes com os países latino-americanos, tanto no âmbito bilateral como através da Cimeira ALC-UE ou Ibero-americana36.

Além do bom entendimento político entre ambas as regiões, muitos sectores da sociedade civil, partidos políticos, académicos e organismos governamentais estão conscientes que para as frágeis democracias latino-americanas é indispensável um reencontro com o caminho do desenvolvimento e do progresso social e questionam a via individual para enfrentar os desafios do desenvolvimento. Por isso, o impulso e o relançamento das estratégias de integração regional são vistos como das poucas estratégias com que o sub-continente contará a curto prazo para uma melhor inserção e um maior desenvolvimento social e económico.

33 Publicação da UE: A União Europeia, América Latina e Caribe. Bruxelas 2004. 34 Muitos entrevistados asseguraram durante as visitas ao terreno que esta trará consequências negativas para a relação

com a AL 35 Apesar das crises na AL, especialmente na Argentina, terem reduzido as expectativas europeias na região, a opção de

se retirar parece ter sido descartada. 36 Para o novo governo espanhol, a região constitui “o espaço natural da política externa espanhola”. Assim, com a

chegada de Rodrigues Zapatero, espera-se que a Espanha possa recuperar o seu tradicional papel de ponte entre a UE e a América Latina



3.4 A estratégia da CE na área da cooperação para o desenvolvimento na AL

3.4.1 Objectivos e âmbitos de actuação

A estratégia de cooperação para o desenvolvimento rege-se pelo Art. 177 do tratado constitutivo da Comunidade Europeia. Este Artigo estabelece que a política comunitária no âmbito da cooperação para o desenvolvimento deve favorecer o desenvolvimento económico e social duradouro dos países em desenvolvimento, particularmente dos mais desfavorecidos, bem como a inserção harmoniosa e progressiva dos países em desenvolvimento na economia mundial; e a luta contra a pobreza. Deverá igualmente responder ao objectivo geral de promoção e consolidação da democracia e do Estado de direito, bem como do respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. A intervenção da CE na América Latina alicerça-se igualmente nos grandes objectivos estabelecidos na Política Externa e de Segurança Comum (PESC), que constitui o suporte do diálogo político a nível de Chefes de Estado e de Governo e a nível ministerial, no qual são definidas as grandes metas e estratégias.

Os objectivos da cooperação da CE na AL definem-se igualmente através das comunicações da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu. Durante o período 1995-2004, a CE expôs a sua estratégia implícita regional para a América Latina em cinco documentos.37 Em alguns casos abrangem um quinquénio e estabelecem um orçamento indicativo, enquanto noutros são definidas posições políticas e orçamentos de curto prazo face à realização de uma Cimeira UE-ALC, ou são definidos meios para dar seguimento aos respectivos acordos a partir dos recursos e das competências da Comissão.

No que respeita à concertação de políticas, as instâncias relevantes são as conferências ministeriais UE/Grupo do Rio e, desde 1999, as Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo, celebradas em cada dois anos no Rio de Janeiro (1999) e Madrid (Maio de 2002) e mais recentemente na Cimeira realizada em Guadalajara (Maio de 2004).

Ao passo que os documentos COM são instrumentos das instituições da CE, as Cimeiras constituem um quadro bi-regional de diálogo e de concertação que afecta também os Estados-membros. A realização das Cimeiras constitui um importante elemento de intercâmbio, pois a partir delas as Comunicações da Comissão concentram-se em adaptar os objectivos das Cimeiras às competências e instrumentos da CE ou a influenciar positivamente os seus efeitos. Observa-se, por exemplo, o surgimento de novas prioridades decorrentes do processo das Cimeiras e a aplicação das chamadas “Prioridades de Tuusula”.

Finalmente, há que recordar o Regulamento (CEE) n.º 443/92 do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativo à ajuda financeira e técnica e à cooperação económica com os países em vias de desenvolvimento da América latina e Ásia, que proporciona base legal às principais linhas orçamentais e estabelece uma série de prioridades sectoriais.

37 Os cinco documentos são: a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu UE/América

Latina. Actualidade e perspectivas do fortalecimento da Associação (1996-2000), COM (95) 495, 23 de Outubro de 1995; A Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu Uma nova associação União Europeia/América Latina no limiar do século XXI, COM (99) 105, 9 de Março de 1999; a Comunicação Seguimento da primeira cimeira realizada entre a América Latina, Caraíbas e União Europeia, COM (2000), 670, 31 de Outubro de 2000; Relatório estratégico regional sobre a América Latina. Programação 2002-2006”, AIDCO/0021/2002, Abril de 2002; e a Comunicação da Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu sobre os objectivos da Comissão no contexto das relações UE-AL, no que respeita à III Cimeira de Chefes de Estado e de Governo UE-ALC, que terá lugar em Guadalajara (México) a 28 de Maio de 2004, COM (2004) 3220 final, 7 de Abril de 2004.



No que respeita à cooperação financeira e técnica, estabelece-se que será destinada às regiões e às camadas mais pobres da população de ambas as regiões e, em particular, ao desenvolvimento rural e à melhoria da segurança alimentar, com o propósito da luta contra a pobreza; da melhoria do contexto económico, jurídico e social do sector privado; da protecção do meio ambiente e dos recursos naturais, em particular das selvas tropicais, da dimensão cultural e humana do desenvolvimento (educação, saneamento, serviços sociais, democracia, promoção dos direitos humanos, participação das mulheres, protecção da infância e respeito pelas especificidades culturais das minorias étnicas); da dimensão estrutural do desenvolvimento (apoio a instituições nacionais, regionais ou locais, desenvolvimento da capacidade administrativa e boa gestão da coisa pública); da cooperação regional; e da reconstrução e da prevenção de catástrofes naturais.

A cooperação económica é concebida por interesse recíproco da Comunidade dos países beneficiários da ajuda e destina-se prioritariamente aos países em desenvolvimento relativamente mais avançados. Pretende promover a melhoria do potencial científico e tecnológico, o apoio institucional, tanto nacional como regional, de forma a incrementar o comércio e o investimento e o apoio às empresas.38 Neste caso, países como o Brasil, Argentina, México e Chile seriam os destinatários principais desta linha de actuação.

De referir, por último, que aos recursos concedidos ao abrigo deste Regulamento somam-se os fundos afectados através de linhas orçamentais horizontais (LOH), que não são específicas para a AL, abrangendo todas as regiões terceiras que beneficiam da ajuda da CE e que possuem os seus objectivos específicos, tal como o apoio à ONG, os direitos humanos, o meio ambiente, a assistência aos refugiados, a ajuda alimentar e a ajuda humanitária e emergência.

Com todos estes antecedentes, constata-se que a estratégia tem uma lógica de intervenção multidimensional, orientada no sentido da concretização de três grandes objectivos: o desenvolvimento económico, o desenvolvimento político/institucional e o desenvolvimento social e uma dimensão que reflecte os aspectos de interdependência ou os aspectos especiais da estratégia de cooperação.

(i) Objectivo económico

Na área económica distingue-se claramente a existência de três objectivos a cumprir:

- Alcançar maior liberalização comercial - Incrementar e consolidar as reformas económicas - Reforçar os vínculos comerciais internos e com o resto do mundo

(ii) Objectivo político/institucional

A dimensão política/institucional baseia-se no cumprimento dos seguintes objectivos:

- Melhoria dos vínculos políticos - Desenvolvimento institucional e consolidação do processo democrático - Consolidação da integração regional e sub-regional

(iii) Objectivo social

Os objectivos a concretizar na área social são os seguintes:

38 Ver a avaliação deste Regulamento em DRN/Europeaid, Evaluation of ALA Regulation, Bruxelas, 2002.



- Luta contra a pobreza e exclusão social - Apoio à educação e ao ensino - Fomento e protecção dos direitos humanos

(iv) Objectivo de interdependência regional

Neste sector agrupam-se aspectos relacionados com temas especiais que incidem sobre a interdependência regional e sobre o normal desenvolvimento das relações de cooperação entre os dois blocos regionais. As suas acções concentram-se particularmente no cumprimento dos seguintes objectivos:

- Apoio na recuperação de catástrofes naturais - Redução do tráfico de drogas e de armas - Melhoria da protecção do meio ambiente

Estes objectivos da estratégia estão igualmente associados aos acordos políticos e aos princípios de associação, de reconhecimento e de respeito mútuo, como base para uma melhor vinculação e integração entre as duas regiões. Para além destes objectivos, a CE assume e reafirma a luta contra a pobreza como outro objectivo primordial da cooperação da CE. Este facto implicou o desenvolvimento de um quadro de actuação baseado em seis áreas de concentração: vinculação entre comércio e desenvolvimento, integração regional; apoio a políticas macroeconómicas e acesso equitativo aos serviços sociais; transporte; segurança alimentar; e apoio institucional.39 A afectação da ajuda basear-se-á no princípio da selectividade, em função do compromisso do país receptor com a “boa governação”; com estratégias diferenciadas para os países de baixo rendimento e para os países de rendimento médio com forte incidência de pobreza, como são os países da América Latina. Foram elaboradas, desde 1999, diversas comunicações para precisar as estratégias de saúde, educação, segurança alimentar, género e outras questões de desenvolvimento. No que respeita ao princípio de associação (partnership), começam a ser aplicadas abordagens sectoriais (sector-wide approach), baseadas no apoio orçamental, mais do que em projectos dispersos.

Todos estes postulados e princípios que regem a cooperação, bem como as prioridades e objectivos de curto e médio prazo, enquadram a existência duma estratégia implícita, uma vez que a mesma não está explicitamente desenvolvida sob a forma dum documento estratégico único mas, em essência, todos os seus programas e linhas de actuação defendem e pretendem contribuir para a realização dos objectivos comuns expressos na política de cooperação da CE com a AL

39 Comissão Europeia (2000), The European Community’s Development Policy, Bruxelas, COM (2000) 212 final, 26 de Abril.

Ver também as conclusões do Conselho de Desenvolvimento de 10 de Novembro de 2000, e Comissão Europeia (2001) Measures taken and to be taken by the Commission to address the poverty reduction objective of EC development policy, Bruxelas, Commission Staff Working Paper, SEC (2001) 1317, 26 de Junho.



Síntese da lógica de intervenção da estratégia regional

OBJECTIVOS E PRIORIDADES REGIONAIS

ECONÓMICOS SOCIAIS POLÍTICO INSTITUCIONAL

INTERDEPENDÊNCIA

PROGRAMAS-NÍVEIS DE INTERVENÇÃO REGIONAL

BILATERAL

HORIZONTAIS

DIMENSÃO INTERNACIONAL

LINHAS ORÇAMENTAIS

SUB-REGIONAL

TODOS OS PROJECTOS DE INTERVENÇÃO REGIONAL NA AMÉRICA LATINA

OS GRANDES OBJECTIVOS DA UE EM MATÉRIA DE COOPERAÇÃO

Integração na economía mundial

A luta contra a pobreza na América Latina

OUTRAS POLÍTICAS:Comércio, Agricultura,

Pesca, Imigração, Drogas, Segurança, etc.

O âmbito de actuação da estratégia de cooperação compreende, desde o início dos anos 90, três níveis: bilateral, sub-regional e regional, onde se conjugam, complementam e articulam todas as actividades e políticas de cooperação da Comissão.

No gráfico seguinte podemos observar os três âmbitos de actuação da estratégia. Esta pirâmide mostra como a CE actua na AL, onde desde a contribuição bilateral e passando pelo desenvolvimento regional, se pode alcançar a integração regional na AL e a integração com a Europa e o resto do mundo.



Esquema estratégico de actuação da CE na AL

Contribuição Bilateral

Desenvolv im ento Sub-regional

Integração Regional

Integração com a Europa e com o resto do m undo

3.4.2 O documento de programação regional (RSP)

No quadro da reforma da gestão da ajuda ao desenvolvimento iniciada em 2000, a CE introduziu um novo instrumento de programação, o documento de programação estratégica, com o objectivo de aumentar a coerência, pertinência e eficácia das suas acções e assegurar um quadro de intervenção plurianual negociado de forma consensual com o país beneficiário e coordenado com as intervenções dos Estados-membros e de outros doadores40. Na AL são elaborados, desde 2002, documentos de programação estratégica por país, sub-região e para a região latino-americana na sua globalidade (Regional Strategy Paper) que cobrem o período 2002-2006.

O documento de programação denominado o “Regional Strategy Paper” tem sido, devido à sua nomenclatura, motivo de ambiguidade e de confusão com a estratégia regional/global da CE na AL e que está definida tal como indicada no ponto 3.4.1. Actualmente, o RSP não é nem representa a estratégia regional da CE na AL. Este documento retoma os grandes objectivos globais da cooperação com a AL mas acolhe essencialmente os denominados Programas Horizontais (70%), os quais funcionavam, desde o início dos anos 90, como acções autónomas e independentes. Acrescem ainda algumas novas acções vinculadas a possíveis catástrofes climatéricas (às quais foram destinadas cerca de 20% dos recursos) e algumas iniciativas de carácter social e educativo/tecnológico (10%). Apesar do RSP procurar ser um quadro programático para as novas prioridades e objectivos acordados nas Cimeiras no quadro da “associação estratégica”, na realidade é um documento de programação que se limita a contemplar tudo aquilo que não está coberto pelos documentos de estratégia sub-regional ou pelos documentos nacionais ou CSP.

O RSP é semelhante na sua concepção aos Country ou Subregional strategies mas guarda importantes diferenças:

i. O RSP não representa a estratégia da CE na AL, como no caso dos country (CSP) e dos subregional papers, mas somente a cobertura duma série de programas de alcance regional.

ii. Este documento tem um carácter marcadamente mais unilateral, dado que não é desenvolvido através de acordos com instituições regionais latino-americanas.

iii. Ao contrário dos CSP, não tem sido possível realizar de forma consensual uma programação dos recursos e fundos, devido à sua dependência dos remanescentes das afectações a nível bilateral e sub-regional.

40 Ver Comissão europeia (2000), Framework for Country Strategy Papers, Bruxelas, Comissão, SEC (2000) 1049, 15 Junho



iv. Os procedimentos para a selecção de actividades, determinação de prioridades e necessidades não se desenvolvem de forma idêntica a outros casos (CSP) uma vez que estão já definidos pelos objectivos específicos de cada um dos programas horizontais.

v. Apesar dos objectivos globais poderem ser semelhantes aos defendidos pelas outras estratégias (i.e. integração, luta contra a pobreza, desenvolvimento social, económico, etc.), prevalecem os objectivos específicos de cada um dos programas horizontais, face aos quais o documento tem uma acção marginal no sentido do cumprimento dos grandes objectivos a nível regional.

Por este conjunto de razões, o RSP e os seus componentes devem ser vistos como um instrumento mais de estratégia de cooperação regional/geral da CE na AL e não como a estratégia de cooperação da CE para a região latino-americana. A CE possui uma estratégia mais ampla e multidimensional, como se pode ver nos pontos 3.4.1 e 3.5.

3.4.3 Revisão da agenda: um contexto internacional turbulento

Ao longo de quase 15 anos de relações políticas institucionalizadas a nível regional (o diálogo ministerial UE/GRio é institucionalizado em 1999) e de 6 anos de relação bi-regional institucionalizada ao máximo nível (as Cimeiras de Chefes de Estado e de Governo, que começaram em 1999)41, as relações entre ambas as regiões parecem ter perdido o impulso e o entusiasmo iniciais. De facto, nos últimos anos ambas as regiões tiverem que enfrentar prioridades inerentes às suas próprias dinâmicas, como é o caso do alargamento da UE e das crises económicas e de governabilidade enfrentadas por vários países da América Latina. Estes acontecimentos têm ainda sido vincados por um contexto internacional turbulento.

A nova agenda internacional de segurança e de luta contra o terrorismo imposta na política internacional após o 11-S, a guerra no Iraque, bem como os ataques terroristas de 11 de Março de 2004 em Madrid, contribuem para que a América Latina tenha uma posição menos relevante na agenda internacional. O alargamento da UE tem igualmente incidência, uma vez que requer uma maior atenção política, fazendo com que as relações externas da UE pendam no sentido da Europa Oriental e Balcãs. Desta forma, são relegados para segundo plano temas estruturais de grande importância para a América Latina, como sejam a desigualdade socioeconómica, a prevalência de elevados níveis de pobreza e a crescente deterioração do meio ambiente.

Este contexto marca a existência de uma etapa e, por essa razão, exigiria o desenho de uma nova abordagem para enquadrar as relações inter-regionais entre a UE e a América Latina.

Para além disso, a globalização pôs em evidência e acentuou a diferença de níveis de desenvolvimento entre o Norte e o Sul, entre os países industrializados e os países em busca de opções de desenvolvimento. Por exemplo, apesar das importantes reformas económicas efectuadas, da abertura da economia e do incremento das exportações e do comércio internacional, nos países da AL a pobreza aumentou em termos absolutos sem que se verifiquem melhorias nas suas taxas de incidência e os níveis de distribuição de riqueza são cada vez mais desequilibrados entre a população, criando-se uma situação paradoxal onde subsistem, no mesmo período, importantes taxas de crescimento económico e alarmantes níveis de pobreza.

No que diz respeito à coesão social, foram alcançados reconhecimentos significativos tendo sido aceite a introdução de alterações nas instâncias políticas e económicas, de forma a tornar possível a diminuição substancial da pobreza e a impulsionar o crescimento através da reforma social e

41 Se se refere ao diálogo ministerial com grupos sub-regionais, o primeiro foi o diálogo de São José, iniciado em 1984:

seriam 21 anos; se se trata de diálogo inter-parlamentar, conta já com 31 anos desde a sua institucionalização.



administrativa. No quadro das Nações Unidas, é amplamente reconhecida a necessidade de fazer face à dimensão social e ao objectivo de redução da pobreza e em Setembro de 2000 foi adoptada a importante declaração do Milénio e os chamados objectivos do Milénio (ODM), que compreendem um conjunto de metas e de indicadores de redução da pobreza que ser alcançados até 201542. Neste âmbito, no entanto, as novas metas do desenvolvimento decorrentes da adopção, em 2000, dos Objectivos do Milénio (ODM) dão prioridade aos países mais pobres e não aos de rendimento médio, como a América Latina.

Neste contexto, o objectivo é o de avançar no sentido de um sistema internacional bipolar que respeite o direito internacional e de reimpulsionar as alianças regionais e a procura de soluções consensuais, e não unilaterais, para os problemas que os países enfrentam. Tal como ficou claro na cimeira de Guadalajara, ambas as regiões podem partilhar uma visão multidimensional da segurança internacional e da luta contra o terrorismo internacional, o crime transnacional organizado, o narcotráfico, o branqueamento de capitais, a corrupção e o tráfico de armas, aos quais se juntam a pobreza extrema, os desastres naturais, o HIV/sida e outras doenças, a deterioração do meio ambiente, os desastres naturais, o tráfico de seres humanos e os ataques à privacidade cibernética, como ameaças à segurança.

3.5 A realização da estratégia regional da CE na AL

Tendo observado o contexto em que se desenvolve a história da integração na AL e das relações com a UE, analisa-se neste capítulo a realização da estratégia regional da CE na AL no período 1995 – 2004 através da afectação de recursos segundo as fontes de financiamento e o respectivo destino a nível regional/global da AL, a nível sub-regional e a nível bilateral. A afectação indica igualmente os recursos destinados ao cumprimento dos objectivos propostos na estratégia.

3.5.1 Aplicação da Estratégia. Evolução das afectações por volume e por fontes de financiamento43

O regulamento 443/92 do Conselho Europeu rege actualmente a cooperação com a América Latina e constitui a base legal das duas principais linhas orçamentais afectas a esta região44. A estas duas linhas, denominadas “Regulamento ALA”, acresce outra fonte de financiamento, as linhas orçamentais horizontais (LOH), que têm carácter temático e que se destinam não apenas à América Latina mas também ao resto de regiões terceiras que beneficiam da ajuda da CE.

O volume global da cooperação para toda a América Latina para o período 1996-2003, proveniente destas fontes de financiamento, foi superior a 3.483 milhões de euros, com uma média de compromissos equivalente a 435 milhões ao ano. Deste volume global, o regulamento ALA representa 62% do total afectado, face aos 38% das afectações distribuídas ao abrigo das LOH. A evolução anual, como se observa na tabela 1, indica que em termos de volume o regulamento ALA não só é mais importante como é ainda mais constante nas suas afectações, observando-se inclusive aumentos significativos em 1996, 1999 e 2003. Quanto ao total comprometido anualmente por parte das LOH, observa-se um comportamento mais irregular e especialmente descendente em alguns anos45.

42 Resolução da Assembleia-Geral A/RES/55/2, adoptada a 8 de Setembro de 2000. 43 Ver o inventário completo das intervenções no Anexo 8. 44 Vários sectores figuram, contudo, nas duas vertentes. Ver caixa 1 na Nota Inicial. 45 A este propósito, cabe destacar que uma das linhas ausentes em 2001 e em 2003 é a relativa às ONG, cujo peso é,

não obstante, muito importante nos restantes anos. Nenhuma afectação desta linha para a América Latina aparece em CRIS Saisie nem nos relatórios anuais sobre as actividades da EuropeAid para os anos de 2001 e 2003.



TABELA 1: TOTAL COMPROMETIDO, POR FONTE DE FINANCIAMENTO E POR ANO M € Fonte de financiamento

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TOTAL

Regulamento ALA 320 226 224 353 232 257 200 354 2,166

LPH 172 205 229 312 191 39 115 55 1,317

Total geral 492 431 453 665 423 296 315 409 3,483

Fonte: Inventário de projectos financiados ao abrigo do regulamento ALA e ao abrigo das LOH no período 1996-2003

3.5.2 Afectações em termos geográficos

Fundos afectados a nível regional e sub-regional

No quadro das afectações totais para a América Latina, os fundos destinados às acções regionais (continental e sub-regional) representam 27,7% do total comprometido no período considerado [gráfico 2.]. Dentro desse montante, a área mais beneficiada é a área regional (continental), com um valor ligeiramente superior a 60% dos fundos totais (967 milhões), seguida a grande distância pela sub-regiões América Central, com 29%, Comunidade Andina com 7,5% e Mercosul com 3%. Os compromissos assumidos para a América Latina, CAN e MERCOSUL cresceram no período 1999-2002, sendo que apenas os fundos para a AC baixaram46.

À parte da importante diferença em termos de afectações entre cooperação bilateral e regional (geral mais sub-regional), é de referir que a maioria dos fundos regionais são provenientes do regulamento ALA, excepto no caso da América Central, ao passo que para a cooperação bilateral aproximadamente 40% dos fundos derivam das LOH. [Tabela 1]

Apesar de uma diminuição de 30% das afectações globais para a AL durante o segundo período, os fundos regionais cresceram globalmente cerca de 5%, devido principalmente ao crescimento das afectações a nível regional geral [Tabela 2].

46 Os fundos destinados a esta sub-região foram especialmente importantes no primeiro período, devido em parte à

ajuda disponibilizada na sequência do Furacão Mitch.

GRÁFICO 1: TOTAL AFECTADO (REGULAMENTO ALA & LOH) EM 1996-2003, POR REGIÃO

BILATERAL, EM MILHARES DE EUROS

0

500,000,000

1,000,000,000

1,500,000,000

2,000,000,000

2,500,000,000

3,000,000,000

Línhas orçamentais horizontais 35,141,557 202,206,305 35,484,401 230,000 1,044,100,359 Regulamento Ala 548,293,189 78,031,903 37,244,000 30,783,133 1,471,701,174

Regional geral

Subreg Am. Central

Subreg Com. Andina

Subreg Mercosul

Bilateral




TABELA 2: COMPROMISSOS TOTAIS NO PERÍODO 1996-2003 (REGULAMENTO ALA E LOH)

Área geográfica 1996-1999 % 2000-2003 % TOTAL % Regional geral 281,016,080 14 302,418,666 21 583,434,746 17 Reg. América central 143,896,910 7 136,341,298 8 280,238,208 8 Reg. Comunidade Andina 34,907,088 2 37,821,313 4 72,728,401 2 Reg. Mercosul 11,082,780 1 19,930,353 1 31,013,133 1 Bilateral 1,570,554,429 77 945,247,104 66 2,515,801,533 72 Total geral 2,041,457,287 100 1,441,758,734 100 3,483,216,021 100


Este aumento pode considerar-se em grande medida como uma consequência provável da consolidação do diálogo político e da crescente importância atribuída às relações regionais na primeira Cimeira América Latina e Caribe e UE, realizada no Rio de Janeiro em Junho de 199947.

- Fundos afectados a nível bilateral

De uma maneira geral, os países da América Central, com a Nicarágua à cabeça, com cerca de 383 milhões de Euros, foram os mais beneficiados, seguidos dos países andinos. Alguns dos países destas regiões são, além disso, os únicos a registarem um aumento no segundo período: se bem que a tendência geral da afectação de fundos é para um abaixamento, países como o Panamá, Costa Rica, Colômbia e Equador registaram um aumento de fundos.

TABELA 3: COMPROMISSOS TOTAIS A NÍVEL BILATERAL NO PERÍODO 1996-2003 (REGULAMENTO

ALA E LOH) Países 1996-1999 % 2000-2003 % TOTAL % Nicarágua 267,394,143 17 115,480,495 12 382,874,638 15.22 Bolivia 175,967,367 11 132,066,896 14 308,034,263 12.24 Honduras 190,741,692 12 94,959,887 10 285,701,579 11.36 Guatemala 158,622,978 10 67,161,159 7 225,784,137 8.97 Perú 140,211,132 9 48,738,339 5 188,949,471 7.51 Brasil 122,731,393 8 49,336,363 5 172,067,756 6.84 Colômbia 70,099,324 4 100,429,868 11 170,529,192 6.78 El Salvador 105,759,830 7 38,089,846 4 143,849,676 5.72 Equador 47,833,290 3 52,977,023 6 100,810,313 4.01 Cuba 55,219,376 4 27,709,656 3 82,929,032 3.30 Venezuela 40,751,479 3 40,006,769 4 80,758,248 3.21 México 36,640,032 2 38,045,891 4 74,685,923 2.97 Paraguai 50,514,357 3 23,197,017 2 73,711,374 2.93 Chile 40,993,866 3 28,884,652 3 69,878,518 2.78 Argentina 21,819,915 1 26,054,851 3 47,874,766 1.90 Uruguai 23,889,223 2 17,010,232 2 40,899,455 1.63 Panamá 9,414,035 1 24,113,750 3 33,527,785 1.33 Costa Rica 11,950,998 1 20,984,410 2 32,935,408 1.31 Total general 1,570,554,429 100 945,247,104 100 2,515,801,533 100


Cabe igualmente destacar que os fundos bilaterais são também afectos como resposta a situações específicas, facto que se reflecte em alguns casos na divisão por período. Países como as Honduras e a Nicarágua beneficiaram respectivamente de 74% e 69% da ajuda global no período imediatamente após as catástrofes naturais que afectaram fortemente a zona em finais de 1998. A crise da Argentina, em 2002, desempenha igualmente um papel importante na reorientação sectorial dos fundos afectados a este país no segundo período48. No caso do México, o aumento de fundos no segundo período deve-se igualmente, em parte, à celebração em 2000 do Acordo de

47 No caso do Mercosul, este aumento estaria também ligado ao início das negociações do Acordo de associação em

1999 48 Através do projecto “Apoio a projectos alimentares comunitários” comprometido em 2003 e dotado com 10

milhões de Euros.



livre comércio entre este país e a UE, situação que se reflectiu num aumento do peso da cooperação em sectores económicos e institucionais49.

3.5.3 Análise dos compromissos por sector de actividade

Na tabela 4 observa-se a assistência total concedida pela CE à América Latina durante o período coberto pela avaliação (1996-2003), classificada por sector. Segundo o financiamento recebido, os sete maiores sectores acumulados representam mais de 56% do total de fundos afectados neste período (3.483 Milhões de Euros). Os restantes fundos dividem-se pelos outros 28 sectores de intervenção50.

TABELA 4: DETALHE ORÇAMENTAL DOS 7 PRINCIPAIS SECTORES FINANCIADOS EM TODA A AL, 1996/2003

Sector Milhão € %

Reabilitação 444,8 12,8

Ajuda alimentar 326,4 9,4

Educação & Cultura & Informação 296,0 8,5

Ajuda a ONG 290,7 8,3 Governação: democracia & DH 223,4 6,4

Meio-Ambiente 189,3 5,4

Humanitário: desastres 183,6 5,3


A nível sectorial, constata-se que a ajuda concedida à AL centrou principalmente a sua atenção nos aspectos humanitários, como consequência provável e em resposta a situações de crise atravessadas por algumas regiões do continente. Dentro dos sectores de actividade, os fundos recebidos para a Reabilitação e parte da Ajuda Alimentar51 são os mais importantes e representam cerca de 22,2% dos fundos comprometidos. Se a este fundos forem acrescentados os 5,3% das acções destinadas a desastres, o âmbito do que pode ser denominado humanitário representará cerca de 27,5% do total de fundos.

Ao âmbito humanitário, tal como foi acima descrito, segue-se em termos de importância de afectações, embora a grande distância, o sector da educação, que abarca 8,5% dos fundos. Dentro deste valor, as afectações distribuem-se principalmente entre cooperação bilateral e regional geral, esta última representada pelos programas ALFA e ALBAN, orientados para a educação terciária, e que compreendem um total de 123 milhões de euros (41,5% do total) durante o período considerado.

A cooperação afectou igualmente fundos que cobrem um leque significativo de prioridades de carácter institucional, de desenvolvimento económico e de apoio a actividades de luta contra a pobreza. Por exemplo, foram consignados cerca de 4,4% para assuntos relacionados com a Governação, reformas institucionais e harmonização institucional, com o objectivo de sublinhar a intenção da estratégia de aumentar a integração bi-regional e de promover a inter-relação entre os países da AL. Nestes temas, é de destacar a contribuição da cooperação regional através do programa de harmonização urbana, URB-AL, que corresponde a 22% das afectações globais.

49 De destacar o “Programa Integral de Apoio a Micro, Pequenas e Médias Empresas” comprometido em 2002 e

dotado com 12 milhões de Euros. 50 Um gráfico com todos os sectores financiados pela AL no período 1996-2003 encontra-se no Anexo 8 51 A Ajuda alimentar é em parte ajuda de emergência e em parte ajuda ao desenvolvimento de uma política alimentar,

como é o caso da Nicarágua.



De igual forma, para apoiar as acções de desenvolvimento económico, foram efectuadas contribuições para o sector denominado “Promoção de investimentos”, que representa 3,8% (132 milhões de euros) do total das afectações. O programa horizontal AL-Invest constitui a primeira modalidade de actuação neste sector, correspondendo a 86% de todos os fundos comprometidos. Finalmente, o apoio a iniciativas ligadas à luta contra a pobreza está distribuído por vários sectores, como o apoio ao desenvolvimento urbano e ao desenvolvimento rural como elemento destinado a reduzir a migração para as grandes cidades, sendo este o mais significativo com 2,6%. Estas acções estão incluídas na totalidade nos programas de cooperação bilateral52.

3.5.4 Afectações orçamentais aos objectivos da estratégia

Durante o período 1996-2003, a CE financiou 915 projectos53, utilizando as diferentes fontes de financiamento anteriormente descritas nos sectores que correspondem aos objectivos da estratégia regional: Desenvolvimento Económico, Desenvolvimento Social, Desenvolvimento Político e Institucional e Interdependência Conjuntural. As afectações orçamentais para estes projectos foram classificadas da seguinte forma, segundo o seu sector de actividade:

QUADRO 1: DESAGREGAÇÃO SECTORIAL DOS OBJECTIVOS

Desenvolvimento económico Desenvolvimento social

Banca, F&BS: Sector privado Ajuda alimentar

Comércio: desenvolvimento instituições

regionais Desenvolvimento rural

Comércio: Internacional Educação e Cultura e Informação

Comércio: Inter-regional (relações políticas e económicas) Mulheres no desenvolvimento

Comércio: regional (intra) Outro multisector: desenvolvimento local

Energía Outro social: pobreza urbana e degradação Indústria, M&C PMEs e Vários Saúde e população

Outro multisector: ciência e tecnología Abastecimento de água

Promoção do investimento Transporte e comunicação Interdependência-conjuntural

Turismo Agricultura

Apoio a ONG

Político-institucional Drogas

Governação: democracia e DH Humanitário: desastres

Governação: reforço institucional Humanitário: refugiados

Governação: uniformização urbana Meio Ambiente

Governação: populações indígenas Pesca

Governação: reforma institucional Reabilitação

Por objectivo, os fundos afectados durante o período 1996-2003, quer ao abrigo do Regulamento ALA, quer ao abrigo das LOH, apresentam-se da seguinte forma:

52 Ver Tabela 4 no Anexo 8 53 Por uma questão de simplificação chamámos igualmente projecto ao valor global por país e por ano financiado ao

abrigo das diferentes linhas orçamentais horizontais embora em rigor estes valores sejam a soma de diferentes acções ao longo de um ano num determinado país e ao abrigo de uma determinada linha orçamental.



TABELA 5: EVOLUÇÃO ORÇAMENTAL POR MACROSECTOR E POR ANO, 1996-2003

Ano Desenvolvimento económico

Desenvolvimento social

Político/ Institucional

Interdepend.-conjuntural

Não classificável

Total

1996 93 540 338 194 817 930 34 181 322 156 534 315 12 675 000 491 748 905

1997 39 017 387 173 078 870 48 950 042 163 904 524 5 245 100 430 195 923

1998 19 740 579 214 259 434 48 610 555 157 992 731 13 115 000 453 718 299

1999 60 052 511 83 344 735 24 773 300 493 027 524 4 596 090 665 794 160

2000 13 291 368 91 758 232 93 117 248 158 824 876 65 585 000 422 576 724

2001 108 316 749 46 881 244 72 485 200 65 171 500 3 083 761 295 938 454

2002 72 900 000 101 400 000 78 371 208 61 390 834 250 000 314 312 042

2003 129 180 000 168 631 949 98 922 459 10 207 106 1 990 000 408 931 514

Total 536 038 932 1 074 172 394 499 411 334 1 267 053 410 106 539 951 3 483 216 021 Fonte: Inventário de projectos financiados ao abrigo do regulamento ALA e ao abrigo das LPH no período 1996-2003

A distribuição das afectações entre os objectivos da estratégia é, em termos percentuais, a seguinte:

GRÁFICO 2: DISTRIBUIÇÃO DA AJUDA POR OBJECTIVO: 1996-2003


(i) Interdependência Conjuntural

Este objectivo é o mais importante em termos orçamentais, concentrando 36% da totalidade dos fundos afectados durante o período 1996-2003, dos quais 77% foram afectos no primeiro período, de 1996 a 1999. Constata-se que só em 1999 foram utilizados 40% dos fundos afectos, facto que se deve à ajuda humanitária recebida para compensar os danos causados pelo furacão Mitch na América Central.

A ajuda concedida às ONG na região (108 projectos), representa a maior concentração das afectações (23% dos fundos). Os subsectores “Vitimas de catástrofes”, (55 projectos) e Reabilitação (com 18 projectos), representam 13% cada um. Os projectos a favor de Refugiados e deslocados (25 projectos) absorveram 7% dos fundos.

Em menor escala, este objectivo também contribuiu com fundos destinados à protecção de florestas tropicais, que receberam uma parte significativa, 81,7 milhões, 6% do total. De igual forma, beneficiou-se o sector da droga, através de 23 projectos, equivalentes a 7,7 milhões de Euros. A distribuição dos fundos correspondentes revela que a via de execução mais importante é a afectação bilateral, que representa 81%.

Interdependência-conjuntural 36.38%

Desenvolvimento social30.84%

Desenvolvimento económico

15.39%

Político-institucional14.34%

Não classificável por sector3.06%



(ii) Desenvolvimento Social

O objectivo Desenvolvimento Social é o segundo mais importante em termos de afectações e compreende um total de 167 projectos (dos 915 financiados). 60% dos fundos afectos às actividades concentraram-se no primeiro período, 1996-1999, contrariamente ao que ocorreu com o Desenvolvimento económico.

No campo do Desenvolvimento Social, 82% do total do montante orçamentado destina-se a ser executado através de assistência bilateral, onde predominam os programas de Ajuda Alimentar (30%)54. Outros sectores como os da educação, cultura e informação contam igualmente com importantes afectações (27% do total). Quanto aos fundos destinados a serem executados através dos programas horizontais, Alfa e Alban, estes representam 11,4% dos fundos do macrosector.

(iii) Desenvolvimento Económico

Neste objectivo incluem-se 212 do total dos 915 projectos aprovados, que representam 16% de todos os projectos financiados durante o período. Os fundos afectos ao Desenvolvimento Económico executados de forma bilateral são os mais significativos e representam 46% do total dos fundos orçamentados. A nível bilateral, a atenção centra-se num reduzido número de grandes projectos de infra-estruturas e de desenvolvimento do comércio internacional (75%) ao passo que a grande quantidade de pequenos projectos de turismo, micro empresas e de promoção do comércio representam a maioria das acções financiadas e não têm realmente uma vocação de carácter regional mas sim local.

O financiamento de projectos a nível geral corresponde a 42,7% dos fundos afectos a este macrosector. Desta percentagem, os programas horizontais representam 84,5%.

(iv) Político/Institucional

O objectivo Político/Institucional é o que possui menor orçamento afectado. Conta com 157 projectos, que equivalem a uma dotação orçamental de 499 milhões, e representa 14% do total das afectações. Deste total, o programa URB-AL é o mais importante (12,5%) e conta com 62,7 milhões. O segundo programa mais importante em matéria de distribuição de fundos é o ATLAS que, com 2,4 milhões, representa 0,4% do total.

Apesar dos fundos destinados às questões urbanas serem muito significativos, a assistência concedida à Democracia e Direitos Humanos conta com um significativo número de projectos (74), representando um total de 105,7 milhões, 21% do objectivo, executados na sua maioria a nível bilateral. Finalmente, dos fundos afectados, 16,3% são executados ao abrigo da forma regional geral, face aos 12,71% que se desenvolvem via afectação sub-regional. Em conjunto, mais de 56% das afectações regionais são compostas principalmente pelas actividades dos programas horizontais e de DH. As afectações a nível sub-regional são menos significativas, 6% para a América Central e Comunidade Andina e 0,9% para o MERCOSUL.

54 Cabe mencionar que os fundos provenientes da Ajuda Alimentar não derivam do regulamento ALA mas sim das

Linhas Orçamentais Horizontais.



0 200 400 600 800 1000 1200 1400

Interdependência- Conjuntural

Desenvolvimento social

Desenvolvimento económico

Político/institucional

Não classificável

Milhões

Regional geralSub-regionalBilateral

GRÁFICO 3: COMPROMISSOS POR MACROSECTOR E ÁREA GEOGRÁFICA (1996-2003)

Os sucessos e impactos obtidos em consequência da intervenção estratégica da CE destinada a cumprir os objectivos da integração regional, desenvolvimento económico e o avanço na luta contra a pobreza são difíceis de quantificar. Em primeiro lugar, devido à grande dispersão das actividades executadas pelos projectos em diferentes países, que se concentram fundamentalmente no seu retorno imediato e não oferecem uma visão mais ampla e global da sua contribuição e global que teriam a nível agregado. Por exemplo, projectos rurais no Peru, Bolívia ou América central que, no fundamental, são semelhantes e prosseguem os mesmos objectivos, não são avaliados de forma agregada ou a nível da América Latina de forma a determinar a sua contribuição e impactos agregados em matéria de luta contra a pobreza e, em segundo lugar, porque não existem critérios estabelecidos que permitam fazer um acompanhamento sistemático das acções desenvolvidas a nível global. A existência de indicadores agregados, quer seja do ponto de vista de recursos (soma total de investimentos na luta contra a pobreza a nível da AL) ou do ponto de vista de efeitos (receitas adicionais geradas pelas acções da CE na AL), permitiria quantificar alguns indicadores de impacto. No entanto, a nível qualitativo existe um reconhecimento implícito das contribuições realizadas pelos programas da CE na AL.



4 RESPOSTA ÀS QUESTÔES DA AVALIAÇÃO

4.1 QA 1

Em que medida a estratégia regional55 da CE responde às prioridades acordadas e/ou estabelecidas nas instâncias de diálogo bi-regional?

4.1.1 Fundamentação

A estratégia regional da CE foi concebida a partir das prioridades e dos acordos estabelecidos no quadro das instâncias de diálogo político bi-regional (Conferências UE/GRIO, cimeiras bi-regionais e conferências ministeriais sub-regionais) e das prioridades definidas pela política geral de desenvolvimento da UE. Na medida em que reflecte as prioridades acordadas por ambas as regiões, a estratégia regional iria/deveria ir ao encontro das necessidades e interesses da região latino-americana. A estratégia deveria igualmente responder aos princípios aceites tanto pela UE como pelos seus Estados-membros no momento de desenvolver políticas de cooperação eficazes: os princípios de “Parceria” (Partnership) e de “Apropriação” (Ownership). Por essa razão, a estratégia de cooperação e de desenvolvimento deveria ser o resultado da participação conjunta na identificação das áreas e na definição dos programas e projectos. Deveria igualmente mostrar que foi tida em conta a situação de assimetria regional e os diferentes níveis de desenvolvimento institucional existentes.

4.1.2 Constatações

[1] O grau de participação das instituições da AL no processo de identificação e na definição de programas e projectos da CE varia segundo o nível das instâncias de diálogo e é maior a nível dos objectivos e das prioridades globais

Desde 1999, a CE utiliza as declarações comuns dos chefes de Estado e de Governo proferidas no final das Cimeiras como quadro de referência para a identificação dos objectivos e dos programas incluídos na sua estratégia de cooperação para a AL.

As declarações comuns dos Chefes de Estado e de Governo proferidas no final das Cimeiras indicam a existência de uma consulta junto das instituições latino-americanas56 para a identificação das áreas e definição de alguns programas acordados nessas instâncias de diálogo. Estas consultas foram promovidas sobretudo a nível das reuniões ministeriais prévias à Cimeira de Guadalajara e através da participação de algumas instituições da sociedade civil nessa Cimeira.·57 e 58

55 Neste capítulo, o termo estratégia regional é utilizado para se referir à estratégia de cooperação para o

desenvolvimento para a AL, a nível regional geral, isto é aquilo que não se encontra coberto pela cooperação bilateral e sub-regional.

56 O BID participou igualmente na formulação de políticas sobre coesão social, consulta que foi realizada com instâncias informais de concertação política, como o GRIO, e não com “instituições” formais.

57 Tanto a CE como os países latino-americanos demonstraram um maior interesse por alargar o diálogo e o processo de consulta a outros sectores não necessariamente governamentais, como foi predominantemente o caso nas Cimeiras anteriores (do Rio e de Madrid).

58 O grau de interesse e de aceitação do diálogo com a sociedade civil é distinto: maior por parte da CE, que apoia e financia os fóruns da sociedade civil UE-AL mas menor no caso dos governos da AL embora alguns, como o México e o Chile, os aceitem e apoiem



A qualidade da consulta e o grau de participação variam segundo o nível onde se efectua o diálogo. Distinguem-se dois níveis de diálogo: o diálogo bi-regional, que se desenvolve a nível dos Chefes de Estado e de Governo, através das Cimeiras de Chefes de Estado que se celebram cada dois anos desde 1999 e onde os temas de diálogo chegam já sob a forma de consenso; das reuniões ministeriais UE/Grupo do Rio, em anos alternados relativamente às Cimeiras; e das conferências inter-parlamentares entre o PE e o Parlatino. A este nível bi-regional, o diálogo é fundamentalmente de carácter político, aborda as grandes questões do relacionamento e estabelece os consensos básicos. Em segundo lugar, são conduzidos diálogos sub-regionais com a América Central, a Comunidade Andina e o Mercosul, nos quais são abordadas questões de carácter fundamentalmente técnico e comercial, no quadro dos correspondentes processos de integração e, no caso do México e do Chile, dos respectivos acordos de associação.

Para a UE, a instância de diálogo mais significativa são as Cimeiras, embora estas assumam uma menor transcendência técnica. As Cimeiras têm dado mais destaque e relevância ao diálogo político bi-regional, permitindo que esse diálogo seja mais horizontal em detrimento da definição de prioridades e de metas. Existe, no entanto, bastante cepticismo relativamente aos seus efeitos concretos59. O contexto internacional não favoreceu a adopção de posições comuns para as grandes questões das relações internacionais, como a guerra do Iraque. No que respeita aos acordos de parceria, o impulso político das Cimeiras não permitiu ultrapassar as dificuldades concretas colocadas pela liberalização das trocas comerciais, como, por exemplo, a reforma da política agrícola comum, que condiciona o poder de negociação da CE, ou a debilidade dos processos de integração da América Latina, que impede a concretização de uma área bi-regional de livre comércio. No que se refere à cooperação para o desenvolvimento, os compromissos assumidos nas cimeiras contrastam com os limitados recursos existentes. Na prática, a Comissão Europeia é o único actor que orientou os seus programas regionais de acordo com as prioridades acordadas nesse quadro, embora não tenha sido possível a mobilização de recursos adicionais devido às restrições do actual quadro orçamental. Este desnível existente entre expectativas e capacidades é uma das principais razões que explicam as frustrações e o cepticismo expressados pelos diversos actores da relação bi-regional consultados.

Com referência à identificação e definição de programas e projectos duma estratégia de cooperação da CE para a AL, o grau de participação da AL varia e depende do interesse de cada país em participar nesse processo. É consensual em Bruxelas e na região a necessidade de, na ausência na AL duma estrutura institucional com capacidade representativa e com mandato para negociar e definir prioridades, estas deverem ser discutidas de forma a serem obtidos consensos entre os participantes apesar das suas divergências60.

No que respeita à participação da sociedade civil ao nível da programação da cooperação da CE, esta é apenas indirecta e concretizada através das instâncias participantes nas Cimeiras. Nesses fóruns, no entanto, os intentos de democratizar o processo através duma maior participação da população e da sociedade civil são ainda muito frágeis e os efeitos pouco favoráveis. A partir das entrevistas levadas a cabo na fase de campo e da análise documental, observa-se que a sociedade civil, no seu crescente papel de fiscalizador, questiona a estrutura actual das Cimeiras e das grandes reuniões governamentais enquanto instâncias adequadas para definir as prioridades e as necessidades das populações. Para muitas populações e organizações da sociedade civil, é difícil aceitar como prioritários determinados modelos de integração regional ou acordos de associação

59 Como afirmou o presidente Chávez da Venezuela em Cuzco: “os Governos vão de Cimeira em Cimeira, ao passo

que a população vai de abismo em abismo” 60 Citam-se com frequência divergências sobre as prioridades e sobre as necessidades que podem ser contempladas

numa estratégia regional. As prioridades do Brasil são diferentes das da Nicarágua e diferentes das do Chile, para citar um exemplo.



com a UE que, apesar da retórica das reuniões governamentais, não dispensam, na prática, suficiente atenção às políticas sectoriais destinadas a apoiar os sectores produtivos mais frágeis, fazer frente às assimetrias, promover a coesão social e a luta contra a pobreza e fazer respeitar a governação democrática e o respeito pelos direitos humanos. Esta falta de participação no processo de identificação e de consulta a organizações de base, centros académicos ou empresariais, retira à estratégia regional capacidade de mobilização e de apoio social, ficando a integração fora dos objectivos das organizações nacionais.

[2] As prioridades acordadas nas instâncias de diálogo bi-regional correlacionam-se com os interesses e necessidades da AL. Não obstante, existem outras necessidades urgentes e de afectação comum que, apesar de identificadas, não são reflectidas nas acções

As prioridades acordadas nas instâncias do diálogo bi-regional convergem com as necessidades e interesses da AL, como é o caso, por exemplo, do desenvolvimento económico, da educação e da temática social. Não obstante, há outras necessidades urgentes e reconhecidas que não se reflectem nas prioridades acordadas nas Cimeiras. Estes problemas, comuns a todos os países, são entre outros: o emprego, a reforma fiscal e a consequente redistribuição de receitas, as infra-estruturas físicas, a demografia, a saúde, a emigração, a segurança dos cidadãos, o narcotráfico, o terrorismo, o tráfico de armas, etc. Estes problemas requerem um tratamento imediato e não estão actualmente incorporados na agenda da estratégia regional da CE para a AL, apesar da sua resolução ser fundamental para se alcançar os objectivos de integração e de coesão social na região.

[3] Apesar da CE defender um entendimento assimétrico da AL, o desenho e o esquema de implementação dos programas regionais preservam ainda um carácter homogéneo da região

Na AL, o tratamento das assimetrias é considerado como um aspecto urgente e prioritário, face a uma futura integração. Apesar da CE invocar a adopção de um enfoque regionalizado que reconhece a heterogeneidade e as assimetrias existentes na região, na prática, a execução de alguns programas regionais parece assumir o contrário, que a região funciona como um todo homogéneo, facto que pode ter o efeito indesejado de acentuar as diferenças. Para a grande maioria dos entrevistados, os programas horizontais, por exemplo, estão desenhados de acordo com uma perspectiva global e não reconhecem as diferenças sociais internas nem as diferenças em termos de desenvolvimento sub-regional.

A situação política e económica é também muito frágil e muito diferente em cada país e sub-região, o que acentua o grau de dificuldade na altura de conceber e de executar projectos regionais de carácter global. Por exemplo, o programa relativo às catástrofes naturais tem uma abordagem regional. Não obstante estes projectos terem uma utilidade marginal na zona do Mercosul são, todavia, muito pertinentes na América Central. Por outro lado, constata-se que as crises políticas também são diferenciadas. O que ocorre na Venezuela é muito diferente do que o que ocorre na Bolívia ou no Equador. A concepção de projectos diferenciados foi apresentada como alternativa mais pertinente face ao modelo global para atender às necessidades que decorrem da realidade heterogénea presente na AL.

[4] Apesar de reconhecer a importância das instâncias de diálogo bi-regional, não se considera actualmente que estas possam servir, de uma forma concreta e eficaz, para definir as prioridades de acção

É reconhecida importância e validade a qualquer instância de negociação e de diálogo onde possam ser tratados temas de mútuo acordo e sobretudo temas referentes à cooperação da CE com a AL. Reconhece-se igualmente que há grandes diferenças entre estas instâncias, cumprindo



cada uma funções diferentes e, por essa razão, nem todas aptas a definir prioridades ou estratégias vinculadas à relação bi-regional.

É citada, por exemplo, a utilidade do diálogo estabelecido a nível bilateral e sub-regional, sendo dada pouca importância às Cimeiras enquanto instâncias de diálogo definidoras de prioridades de acção na AL. As Cimeiras são consideradas unicamente como foros de diálogo político, importantes para reafirmar os laços e o diálogo entre as regiões mas que, pela sua natureza política e amplitude, não conseguem gerar acções e efeitos concretos. É criticado o alto nível de retórica utilizado nas Cimeiras e observa-se uma certa consciência de desmistificação da sua eficácia. Inclusive, muitos funcionários governamentais referem que os temas são tratados de uma forma global, com dificuldade de chegar ao concreto.

A estes factos acrescenta-se a falta de institucionalidade de grupos como o GRio, que dispõe apenas de uma secretaria pró-tempore e que não dispõe de mandato para negociar. Há, portanto, uma tendência para a enunciação, sem que sejam definidas estratégias comuns propriamente ditas, pelo menos do lado da AL, para negociar, por exemplo, com a UE, EUA ou com outros países. O alto grau de retórica destas instâncias faz com que as negociações comerciais bilaterais e sub-regionais sejam o único espaço sólido de diálogo.

4.2 QA2

Em que medida os instrumentos concebidos e executados na aplicação da estratégia respondem às prioridades nela estabelecidas?


A experiência da CE em matéria de construção regional e de contribuição para o desenvolvimento é ampla e variada e nas suas intervenções selecciona e/ou concebe um conjunto de instrumentos pertinentes para a problemática que pretende enfrentar. Espera-se que a estratégia da CE na América Latina reflicta essa experiência e seja sustentada em programas e instrumentos pertinentes para os problemas que a região latino-americana enfrenta. A consistência entre a programação e identificação dos instrumentos e programas e as prioridades e objectivos acordados deve estar presente ao longo de todo o processo de cooperação. Deverá, em particular, observar-se a adequação dos instrumentos de cooperação a nível regional (para toda a AL) às prioridades estabelecidas na estratégia regional e evidenciar-se a pertinência dos programas horizontais em relação às necessidades da AL e da UE. Neste sentido, a preparação do documento programático regional (RSP), teria que ter seguido todas as normas e procedimentos estabelecidos internamente para esse processo, bem como todos os canais de consulta e identificação e reflectir os interesses e as necessidades de ambas as partes.


[5] O processo de programação e de identificação dos instrumentos apresenta um bom nível de consistência com as prioridades e objectivos acordados. Não obstante, há prioridades que não foram adequadamente cobertas pelos instrumentos seleccionados



Os instrumentos utilizados pela CE a nível regional (toda a América Latina) são os programas horizontais e as iniciativas regionais de menor envergadura, como seminários, conferências, estudos, publicações e uma série de acções muito pontuais de tipo conjuntural61.

A maioria dos entrevistados em Bruxelas e AL avaliaram positivamente o grau de consistência exibido por estes instrumentos, principalmente para o cumprimento do objectivo de reforçar as relações entre as duas regiões, mas de pertinência considerada insuficiente para atender a outras necessidades da região. Por exemplo, a maioria das prioridades e objectivos acordados no documento programático para a cooperação da CE na AL (ou seja, a nível continental) estão cobertos/tratados nas linhas directrizes dos programas horizontais bi-regionais. A escassez de recursos e o alcance limitado e fragmentado de todos estes instrumentos torna-os marginais e residuais para fazer face a questões que, estando incluídas na programação regional, estão no entanto ausente na implementação. Foi, por exemplo, mencionado que os instrumentos para atender às necessidades derivadas da cooperação industrial e tecnológica, luta contra a pobreza e sobretudo os instrumentos para fazer face à criação de uma parceria estratégica entre a UE e a AL são deficitários.

Por outro lado, foi referido a falta de adequação do RSP enquanto instrumento de programação, apesar de procurar seguir as orientações desenvolvidas pelos serviços da Comissão para a preparação dos documentos de programação estratégica. De referir igualmente que estas orientações se adaptam melhor a um contexto país onde existe um interlocutor institucional estabelecido e uma certa homogeneidade de problemáticas que permitem definir com maior eficácia uma estratégia de resposta sustentada por uma lógica de intervenção na qual os recursos, instrumentos e objectivos se juntam de maneira coerente. Por essa razão, o actual RSP apresenta algumas limitações. Por um lado, a falta de um interlocutor institucional estabelecido que represente o bloco latino-americano não permitiu apreciar ou corroborar a preparação do RSP. Por outro, o processo de identificação é de tal forma restrito que a maioria das actividades de concentram na justificação da distribuição financeira dos programas horizontais. Estes factores não permitiram o desenvolvimento de uma verdadeira fase de consulta e de identificação, atribuindo-se ao RSP, por essa razão, um carácter unilateral.

[6] A falta de um verdadeiro processo de consulta e de diálogo com os actores na AL é considerada como a razão principal da reduzida atenção dada a algumas questões

Os aspectos deficitários revelados na programação e na identificação de instrumentos para fazer face aos objectivos e prioridades chave da cooperação são atribuídos também a um insuficiente processo de consulta, se se comparar, por exemplo, com as consultas realizadas a nível de sub-região ou a nível de país. Nestes últimos casos, observa-se uma participação mais activa dos governos e da sociedade civil. Esta observação é consistente tanto a nível das delegações da CE na AL como nas instâncias latino-americanas visitadas. Acrescenta-se, aliás, que após os acordos obtidos nas instâncias de diálogo entre os dois blocos, a programação das actividades regionais se desenvolveu de forma unilateral.

Na AL, embora todas as delegações tenham sido consultadas pela RELAX, somente duas responderam à consulta efectuada sobre as actividades de programação e sobre a definição de prioridades regionais. Dado o carácter global destas intervenções, a programação é considerada como uma parcela dependente de Bruxelas e a participação das delegações no conjunto destes programas é muito marginal. No que diz respeito aos actores locais contactados (centros de

61 Veja-se como exemplo a utilização em 2000 dos fundos concedidos à região da América Central no seu todo

destinados à iniciativa HIPC



investigação, municípios, universidades, associações sectoriais e laborais, ONG, etc), a sua participação na programação e identificação de instrumentos é inexistente. Estes lamentam a falta de informação sobre estas actividades e consideram insuficiente o denominado processo de consulta, não apenas no que se refere à programação mas também no que respeita à sua participação na definição da estratégia e das necessidades locais.

[7] Os instrumentos previstos pela estratégia regional, apesar serem considerados positivos, são apenas parcialmente adequados aos objectivos de desenvolvimento social e económico prosseguidos pela parceria estratégica

No quadro da estratégia regional, foram anunciados os programas e instrumentos de apoio ao objectivo principal da parceria estratégica bi-regional. Segundo os entrevistados na AL (delegações, governos, centros universitários, etc.), os novos instrumentos de cooperação (“Aliança para a Sociedade de Informação” @LIS; o programa de bolsas de pós-graduação Alban e a iniciativa social Eurosocial), são muito apreciados pela temática e pelos recursos que oferecem (que são escassos) e porque de alguma maneira induzem na sociedade da AL inovação, tecnologia e capacitação. Esta opinião positiva é menos evidente no que respeita à capacidade e pertinência destes novos instrumentos e dos instrumentos denominados tradicionais (AL-Invest, Urb-Al, etc.) em termos de contribuição para o desenvolvimento social e económico da população. Foi referido que o tema de maior preocupação é a limitada capacidade destes programas de reduzir as desigualdades sociais, económicas, culturais, educativas, etc., e o risco que apresentam de acentuar ainda mais a heterogeneidade existente.

[8] Os programas horizontais oferecem uma significativa contribuição para a problemática regional mas têm um alcance limitado em termos de adequação plena às necessidades da região

Na AL e na UE avalia-se positivamente a contribuição dos programas horizontais e, embora com recursos e de âmbito limitado, as suas acções adequaram-se ao contexto em que se desenvolveram. O interesse por estes programas é mútuo, tanto para os europeus como para os países latino-americanos. A sua adequação é entendida como muito favorável, sobretudo para os países do MERCOSUL, México e Chile. Não obstante, há países que questionam a adequação destes instrumentos aos objectivos da estratégia. É mencionado, por exemplo, o reduzido êxito obtido na América Central e em alguns países da região andina em termos do cumprimento dos objectivos económicos ou sociais.

Estes programas, quando analisados do ponto de vista dos beneficiários, apresentam igualmente alguns problemas de adequação e de pertinência. Constata-se, por exemplo, que se adequam mais às instituições universitárias, cidades, empresas e estudantes com mais recursos e que é limitada a participação dos sectores populares ou marginais, das universidades “pobres” ou de empresas pequenas. Além disso, na opinião de muitos entrevistados, os programas horizontais favorecem principalmente os beneficiários europeus, questionando a sua adequação e capacidade para fazer face à realidade marginal, predominante no contexto local.

Uma das virtudes atribuídas a estes programas pelos seus beneficiários, no cumprimento do objectivo de promover o desenvolvimento da sociedade civil, é o seu carácter descentralizado. Esta mesma virtude é apreciada de maneira diferente pelos representantes governamentais. Na sua opinião, estes programas acentuam as diferenças e agravam, em certa medida, as assimetrias existentes. Do seu ponto de vista, estes programas deveriam estar articulados com os programas e com as políticas de desenvolvimento governamental (política empresarial ou educativa, por exemplo). A não existência desta articulação entre população e governo debilita os objectivos de integração e de desenvolvimento social, daí o questionamento da sua pertinência e adequação dos programas horizontais.



4.3 QA3

Em que medida a gestão dos programas regionais teve influência sobre a obtenção dos efeitos


A estrutura organizativa da Comissão Europeia ao nível de gestão de programas e projectos regionais é eficiente e conta com os meios e recursos necessários para a obtenção de bons efeitos. A administração dos recursos está igualmente sustentada por um sistema transparente, eficaz e rigoroso em matéria de aplicação das normas e regulamentos. Todo o processo de gestão é devidamente supervisionado por um contínuo e eficiente exercício de supervisão e avaliação. A gestão dos programas beneficia ainda da existência de um diálogo contínuo entre os gestores da CE e os restantes actores dos programas. As decisões sobre os mecanismos de gestão, como a descentralização (outsourcing) dos programas regionais e horizontais, estão sustentadas por estudos técnicos e de viabilidade.


[9] Apesar da complexidade da condução dos programas regionais,62 a gestão registou uma melhoria, embora subsistam aspectos que requerem ainda um melhor aperfeiçoamento

No que respeita aos programas horizontais, os gestores consideram que o abundante volume das solicitações e de projectos em execução, a diversificação das acções e a sua fragmentação a nível geográfico são factores que têm incidência sobre a eficiência. Por outro lado, a escassez de recursos humanos nas estruturas de gestão, principalmente em Bruxelas e nas delegações, e o pesado modelo burocrático em que estes programas se inserem são outros elementos referidos como limitativos de uma boa gestão destas iniciativas.

No entanto, é igualmente apreciado o reconhecimento pela procura, por parte da CE, de abordagens, modelos e estruturas que permitam tornar o processo de gestão mais eficiente, mais transparente e mais visível. Observam-se importantes alterações e evoluções neste campo. A gestão dos programas horizontais atravessou fases diferentes: de uma gestão centralizada com o apoio dos BAT, para uma gestão interna na Comissão na EuropeAid e para práticas de gestão semi-externa (ALBAN) e externa (AL-INVEST III)63.

[10] Falta uma programação mais participativa, menos global, sistemática e estratégica de todas as acções da CE na AL

A falta de evidências explícitas (documentais ou testemunhais), não permitiu verificar o processo de programação dos programas estritamente regionais ((horizontais ou desenvolvidos por outras direcções (tecnologia, comércio, agricultura, meio ambiente, etc.)). Não obstante, foi possível observar que há uma percepção de insuficiente programação no que respeita aos programas horizontais (AL-INVEST, ALFA, URB-AL, etc.). Em muitas entrevistas, é referido que estes cumprem eficazmente os requisitos de selecção, gestão e seguimento das suas actividades mas que 62 Neste caso foram apenas tomados em conta os programas horizontais, que representam a parte principal do

orçamento da cooperação a nível regional (toda a AL) e porque os outros programas incluídos no documento programático (RSP) 2002-2006 (tal como o Eurosocial, o observatório UE-AL, a iniciativa contra as catástrofes naturais) não tiveram ainda inicio.

63 Por externalização da gestão entende-se uma forma de gestão da subvenção por parte do ou dos beneficiários que contribuam com um co-financiamento entre 20% a 25% segundo os contractos.



não submetem a definição da sua actuação estratégica na AL a actividades de programação e consulta. Acrescente-se igualmente que estes programas estão incorporados dentro do documento RSP como “pacotes” pré-programados e impostos pela CE no âmbito das suas actividades regionais.

Por outro lado, o seguimento do modelo “call for proposals”, por parte dos programas horizontais, que foi experimentado desde a primeira fase, é visto como adequado, já que permite uma maior “aderência” ao objectivo e ao contexto regional. É indicado, por exemplo, que a selecção final dos beneficiários se baseou, correctamente, em critérios de qualidade ou em função da eliminação de possíveis duplicações. Não obstante, reconhece-se a falta de critérios estratégicos que tenham em conta solicitações provenientes de áreas ou de sectores marginalizados, com menor capacidade técnica e organizativa.

[11] A gestão externa dos programas horizontais constitui uma novidade recente e embora não tenha ainda decorrido tempo suficiente para poder verificar a sua eficiência, as experiências obtidas são positivas

As novas modalidades de parcial ou total exteriorização que a CE está a implementar a nível dos programas horizontais são ainda uma novidade e por isso de difícil apreciação em termos da sua contribuição ao nível da eficiência. Não obstante, observa-se que a consequência mais relevante destas novas modalidades de gestão é a diminuição das tarefas administrativas para a Unidade de programas descentralizados. Actualmente, no caso por exemplo do AL-Invest, existe apenas um único contracto para gerir em lugar de vários como acontecia nas fases anteriores. Em teoria, este facto deveria traduzir-se também numa diminuição dos custos operativos64.

Apesar da recente aplicação destas modalidades de gestão (externas ou semi-externas), já existem dados que apontam para uma melhoria relativamente ao modelo anterior. Por exemplo, os EuroCentros observam que com o recurso ao outsourcing do AL-Invest alguns problemas foram solucionados e a gestão é agora mais dinâmica. Contudo, na AL os elevados custos de participação existentes são considerados como um inconveniente, uma vez que restringem a possibilidade de intervir em prol dos mais desfavorecidos, evidenciando uma contradição com os objectivos estratégicos de favorecer a inclusão dos países/instituições marginais.

[12] A desconcentração poderia constituir uma estrutura útil para melhorar a eficiência; sempre que e quando se ampliarem as competências e recursos das delegações

Existe uma opinião largamente partilhada entre as delegações de que a desconcentração não implicaria necessariamente a obtenção de mais vantagens em matéria de gestão ou mesmo de impactos positivos para os programas horizontais. A necessidade destes programas possuírem uma visão global da região, que passa necessariamente por uma gestão centralizada em Bruxelas e a escassez de recursos humanos e financeiros para gerir eficazmente estas acções constituem as principais razões citadas para a não transferência da gestão para as delegações65. Estas observações não são de todo partilhadas pelos utilizadores desses programas. Tanto na América Central como no Peru a opinião é a de que, por exemplo, a gestão desconcentrada poderia ser a mais indicada já que, entre outras coisas, seria capaz de resolver os problemas mais rapidamente e estabelecer um diálogo mais fluído e continuo entre a delegação, os gestores dos programas e os beneficiários, incrementando-se igualmente a visibilidade.

64 A falta de um estudo que demonstre estes “aforros” está todavia pendente. 65 Estas observações têm origem num inquérito efectuado a todas as delegações da CE na AL. (Ver Anexo 5)



[13] A rigidez demonstrada pelas normas, procedimentos e regulamentos não permite obter um maior grau de adaptabilidade dos programas e projectos regionais à realidade e ao contexto local

Falta um conjunto de normas mais exequíveis e adequadas à realidade local, de forma a alargar os benefícios destes programas às instituições e aos cidadãos com escassos recursos e possibilidades. Os participantes nos programas da CE (gestores, beneficiários e delegações) referem a existência de um baixo grau de adaptabilidade e flexibilidade das normas e procedimentos à realidade local. Os procedimentos administrativos e a gestão financeira foram os temas mais mencionados e mais criticados. Os actores locais, sobretudo, desejariam maior informação e capacitação financeiro/administrativa em relação aos procedimentos e requisitos financeiros da CE66.

Esta rigidez normativa e de procedimentos actua também como factor discriminatório relativamente às pequenas comunidades ou relativamente aos elementos pouco familiarizados ou capacitados com as práticas de cooperação e de trabalho com a CE. A esse respeito, foi referido no Peru que a rigidez das normas e a complexidade dos formulários dos programas horizontais constituem algumas das principais dificuldades encontradas pelas entidades locais pobres no acesso às iniciativas da CE. Por essa razão, instituições da América Central lamentaram a recusa por parte da CE de propostas que haviam pressuposto importantes esforços, devido a razões financeiras ou a aspectos normativos.

4.4 QA 4

Em que medida a execução dos programas horizontais contribuiu para se alcançar os efeitos previstos em matéria económica, social, cultural e educativa?


Os programas horizontais na América latina têm tradição e permitiram o acumular de experiência durante a sua execução de modo a que se obtenham efeitos efectivos. Os propósitos de conseguir uma aproximação à América Latina, de forma a facilitar as acções e os laços económicos, culturais e sociais com a Europa e entre os próprios países, estão em curso. Os programas horizontais permitiram igualmente criar uma efectiva estrutura de redes favorável ao desenvolvimento da comunicação e da integração interna e com a UE. A utilização dos programas evidenciada pelas empresas, governos locais, centros educativos e de formação e centros empresariais, revela a eficácia das actividades em termos de obtenção de efeitos. Dessa forma, a criação de redes e de pontos de contacto a favor da integração com a UE e a favor da inter-relação latino-americana foi incrementada como resultado da execução dos programas horizontais.


[14] Os programas em geral revelaram-se eficazes em termos de promoção da participação de sectores da sociedade civil, embora o seu alcance tenha sido limitado nos países menos desenvolvidos

Embora o número de participantes seja limitado face à magnitude do continente, a opinião geral é de que a participação da sociedade civil nos programas horizontais tem sido efectiva e em geral satisfatória. O grau de participação varia: alto e em constante evolução desde as primeiras fases para os países de rendimento médio e limitado para os países menos desenvolvidos.

66 No caso do URB-AL, por exemplo, a avaliação conduzida em Fevereiro de 2004 por Bruno de Groote e Rómulo

Caballeros refere que o Programa não contemplou esta necessidade.



Este limitado grau de participação dos países menos desenvolvidos é atribuído à escassa informação e à dificuldade técnica sentida inclusive no preenchimento dos formulários de pedido de apoio ou na compreensão da gestão dos programas67. Por exemplo, o município mais numeroso de Lima, Villa el Salvador, não teve possibilidade de aceder a estes programas por falta de informação e de preparação técnica do seu pessoal para apresentar os projectos. Não obstante, o grau de participação registado nos países de rendimento médio é significativo. Brasil, Argentina e Chile são, por exemplo, os países em que o URB-AL possui o maior número de instituições coordenadoras na AL68. No AL-INVEST é a Argentina novamente o país mais activo em termos de coordenadores e participantes.

Esta limitação dos sectores mais marginais em relação ao acesso aos programas, é nesta altura motivo de replaneamento e de adequação ao contexto. Por exemplo, no AL-INVEST, para além de se incluir a componente de capacitação, estabeleceu-se um sistema de pontuação que favorece a inclusão de países que anteriormente podiam ser marginalizados.

[15] O significativo grau de utilização, sobretudo por parte das organizações e empresas mais consolidadas, dos programas horizontais contribui para um incremento das relações regionais e internacionais.

A utilização dos programas horizontais por parte de diferentes grupos da sociedade civil é significativa não só em termos numéricos mas também em termos qualitativos, pese embora a limitação de recursos face às necessidades existentes.

No Peru, por exemplo, participam a Universidade Católica de Lima, a mais importante do Peru, a Câmara Municipal de Miraflores, a mais inovadora, e entidades de investigação como o CONCYTEC (Concelho Nacional de Ciência e Tecnologia), entre as mais significativas. O principal atractivo da participação radica na possibilidade que estes programas concedem de vinculação à Europa. Para eles são a “porta de entrada” para novas oportunidades oferecidas pela União Europeia. Também se indica como atractivo a possibilidade de inter-relações com outras entidades afins, de forma directa e indirecta.

Em termos quantitativos, os programas horizontais apresentam um importante grau de participação. As avaliações realizadas em alguns destes programas documentam amplamente o alto nível de utilização exibido. O Programa AL_INVEST 1995-2000, por exemplo, cumpriu os objectivos estabelecidos na Decisão de Financiamento, confirmando o seu alto grau de utilização como instrumento de cooperação económica entre Europa e América Latina: através deste programa mais de 20.000 empresas da AL encontraram-se com 16.000 empresas europeias em cerca de 400 encontros69. URB-AL, ALFA, ALBAN e @LIS apresentaram igualmente importantes níveis de utilização por ambas as partes, europeus e latino-americanos. Para além das estatísticas, segundo as avaliações realizadas a estes programas, houve empresas, instituições e indivíduos de ambas as regiões que estabeleceram relações e contactos, facto que representa uma contribuição positiva para a inter-relação das duas regiões e no interior da América Latina.

[16] Os programas horizontais permitiram a construção de um sistema de redes responsável pelo incremento das relações entre instituições das duas regiões, ao mesmo tempo que aumentaram as relações entre as instituições da AL

67 Segundo a opinião de um entrevistado peruano: “Estes programas estão desenhados para os educados, inteligentes e

ricos e não têm margem nem capacidade para chegar aos pobres, que existem em maior número. 68 Estes são os indicadores geralmente utilizados. A utilização de um indicador que tenha igualmente em conta a

população dos países poderia ter talvez ilustrado melhor esta conclusão. 69 Avaliação AL-INVEST I, cit.



As redes são um instrumento efectivo de promoção da inter-relação entre actores da sociedade civil latino-americana e com a sociedade da UE. Esta é uma opinião partilhada por todos os entrevistados. A rede é considerada como um instrumento muito eficaz para a implementação dos projectos, promoção de interesses comuns, transferência de conhecimentos e disseminação de experiências. Todas estas virtudes permitiram um aumento das relações entre os dois blocos e entre as nações da AL. Não obstante, é de assinalar a heterogeneidade da qualidade dos participantes como um aspecto a rever para cumprir com o objectivo da integração intra-AL. Por exemplo, foi mencionada a participação de universidades de diferentes níveis e qualidade como uma incidência que afecta a eficácia das redes. É por essa razão, por exemplo, que no Brasil se reconhece o valor dos programas e das redes mas sobretudo pelas relações que estas criam com a Europa como alternativa aos Estados Unidos e menos pelas relações que estas poderiam estabelecer com os demais países e centros da AL.

Por outro lado, a temática de algumas das redes mais recentemente criadas no URB-AL – como “Finanças locais e orçamento participativo”, “Luta contra a pobreza” ou “Segurança dos cidadãos”, mostra a abertura de um amplo campo de possibilidades de intervenção e incorporação de novos actores locais. Esta abertura temática e de acção oferece potencialmente oportunidades para atrair e vincular municípios de vários países a fim de tratar da resolução dos problemas territoriais, sócio-económicos e culturais das suas respectivas localidades. Observa-se igualmente que graças ao AL-INVEST e à rede de Eurocentros se conseguiu obter a definitiva consolidação de uma rede de operadores de negócios entre a Europa e a América Latina, com capacidade para trabalhar em conjunto de uma forma estável, a partir de objectivos homogéneos e mediante uma linguagem e metodologia comuns. A força e o vigor da rede reflectiu-se na qualidade das entrevistas business to business durante o período 1995-2000, já que uma ampla maioria das empresas avalia positivamente o trabalho realizado pela rede de operadores. Finalmente, de salientar igualmente o inicio, no quadro da Cimeira de Guadalajara de 2004, do programa EUROsocial, desenhado para complementar estes objectivos de vinculação e de reforço das relações sociais entre as duas regiões.

4.5 QA5 & 6

Em que medida a implementação dos programas da Comissão Europeia fortaleceu as instituições da AL no sentido da melhoria da integração regional e da luta contra a pobreza?”70


O desenvolvimento institucional é um factor determinante no processo de integração e na condução do diálogo político e técnico entre a UE e a AL. A Comissão, através da execução dos seus programas e projectos, deveria ter desenhado um conjunto de iniciativas orientadas para fortalecer essa capacidade institucional, que por sua vez permitiria estreitar os laços entre as duas regiões. O impacto gerado por estes programas traduzir-se-ia igualmente numa evolução no processo de diálogo, no quadro das negociações e dos acordos de integração. Dessa forma, espera-se que os programas desenvolvidos tenham produzido impactos positivos em termos de coesão social e de alívio da pobreza.

70 As perguntas 5 e 6 foram juntas numa única porque na fase de campo foi observado que as variantes eram mínimas

entre ambas. Esta observação foi igualmente feita pelo Grupo de Referência nos comentários efectuados no Relatório de Gabinete




[17] O desenvolvimento institucional no sentido da integração na AL foi fortalecido com a contribuição da CE, apesar dos escassos impactos gerados para a população

A CE está comprometida com a promoção da integração na AL e existem provas significativas do seu apoio ao desenvolvimento institucional no sentido do cumprimento deste objectivo. Os apoios mais destacados provêem dos programas sub-regionais. No MERCOSUL, por exemplo, a CE presta apoio à Comissão Inter-parlamentar com o objectivo de melhorar a sua capacidade legislativa e sobretudo negociadora. De igual forma é aplaudida na América Central a contribuição dada ao Programa de Integração Regional (PAIRCA) e ao Parlacen (Parlamento centro-americano). Quer na SICA como na CAN contribui-se para a formação e consolidação da União Aduaneira. Estes exemplos, entre outros, que desenvolvem o nível institucional na AL, são demonstrativos das contribuições da CE em prol da integração.

Apesar desta evidência, questiona-se o impacto e a eficácia destas instâncias. É afirmado que o modelo baseado na criação de instâncias regionais, como o Parlacen por exemplo, não está em sintonia com as necessidades da população, carece de credibilidade e tem permanentemente falta de recursos e de transparência na gestão. Além disso, são instâncias frágeis e vulneráveis aos governos do momento que podem ou não validar a sua institucionalidade. Estas observações são também negativas no que respeita à CAN. Por exemplo, uma parte do sector privado peruano, representado pela Sociedade Nacional de Industrias, considera a CAN como um “elefante branco”, que gera expectativas, gasta recursos e produz muito pouco. A sociedade civil, representada através de várias ONG e por algumas universidades e centros de investigação, vê a CAN como um projecto político sem transcendência social nem económica, questionando mesmo a abordagem do modelo de integração via institucionalidade supranacional ou regional.

Vários centros de investigação visitados apresentam uma visão alternativa (sem institucionalidade inicial). Para estes interlocutores (académicos e investigadores), a integração deveria dar-se a partir da vinculação produtiva, comercial, de comunicações e de serviços entre sectores afins, provenientes dos diferentes países. Citam como exemplo o modelo chileno que está integrado na economia mundial mais do que qualquer outro país latino-americano e propõem um modelo de integração sustentado nas vantagens competitivas e comparativas e no desenvolvimento das infra-estruturas. Atingido este resultado económico e social, conduzidos pela oferta e pela procura, poder-se-ia falar então de institucionalidade.

Muitos dos gestores das redes expressaram igualmente uma visão diferente do modelo institucional. Para estes, a integração sustenta-se a partir da criação de redes no seio da sociedade civil e não do reforço da institucionalidade oficial. Defendem que o mérito das redes é o de ter, apesar das suas limitações financeiras, conseguido consolidar diversos sectores da sociedade civil, que constituem verdadeiros exemplos de vinculação de integração entre nações e continentes.

[18] A criação e o funcionamento de redes são factores que contribuem para a integração da sociedade civil e para as tornar protagonistas do seu desenvolvimento mas têm um alcance limitado no que respeita ao cumprimento do objectivo da integração

A participação da sociedade civil em projectos associados com membros que possuem diferentes capacidades, dimensões e qualidade institucional é uma evidência significativa dos contributos das redes para a tentativa de construir um modelo de inovação que vincule interesses comuns para enfrentar a questão das assimetrias regionais. Este intento produziu bons efeitos em termos de alargar as relações entre os latino-americanos e com os europeus, mediante, por exemplo, o



intercâmbio de experiências, o tratamento de questões comuns ou a criação e disponibilidade de bases de dados para a educação ou como é o caso da gestão municipal no MERCOSUL. As redes permitem vincular associados da Guatemala e da Bolívia ou do México com o Chile, etc. e esta forma de contacto, assim como o tratamento de temas comuns a nível regional, é já um primeiro nível dentro do processo de integração.

Por outro lado, as redes têm uma projecção internacional muito valiosa. Na AL, a participação de entidades locais (municípios, centros de educação, universidades e empresas) em projectos internacionais foi uma novidade. Esta particularidade das redes concede-lhes a virtude de serem pioneiras e inovadoras entre os participantes, permitindo-lhes aceder e a vincular a canais internacionais. Este aspecto inovador de abertura e de ligação é muito apreciado pelos novos actores na sua actuação nos cenários internacionais. De facto, as relações com os associados europeus incrementaram-se de uma forma exponencial e produziram um efeito “spin off”, tornando possível participar em reuniões, discussões e no intercâmbio de experiências sobre temáticas diversas. Por exemplo, a Prefeitura de S. Paulo foi a primeira a desenvolver uma forma de orçamento participativo, na qual participou a população, inclusive com jovens com menos de 15 anos. De igual forma, a municipalidade de Miraflores em Lima preparou um programa de pagamento de impostos e de todo o tipo de arbitragens via Internet. Ambos os modelos têm sido partilhados não apenas a nível do Brasil e do Peru mas também a nível da AL.

[19] Apesar de exemplos positivos, não existem provas de uma contribuição efectiva para a diminuição da pobreza na AL por parte das acções da CE a nível regional

Apesar do desenvolvimento conseguido pela maioria dos países, a evidência do aumento da pobreza na AL é inquestionável. É, além disso, uma prioridade partilhada, pelo menos a nível de declarações e de princípios, entre os dois blocos. Como se transforma esta prioridade em acções concretas é algo de muito distinto em cada país e as acções demonstrativas a nível regional são muito escassas. A CE está comprometida com esta prioridade mas a falta de um estudo que evidencie o impacto das suas acções, assim como a escassa informação sobre os fundos e os projectos destinados à luta contra a pobreza não permitiram avaliar globalmente a contribuição para esse objectivo tal como referido na estratégia regional. Não obstante, a nível local há exemplos que evidenciam esta contribuição.

A nível do MERCOSUL, destacam-se as experiências obtidas pela rede 10 do URB-AL, com sede em S. Paulo, que contribui para a formulação de novas práticas de elaboração e implementação de políticas públicas locais com o objectivo de lutar contra a pobreza mas, todavia, os seus impactos não são perceptíveis. Através dum intercâmbio e de um trabalho horizontal e descentralizado, as cidades participantes têm acesso a novos enfoques de identificação quantitativa e qualitativa da pobreza urbana e de experiências em organização internacionais.

Se as acções individuais a favor da luta contra a pobreza são apreciadas e reconhecidas por todos os entrevistados, questiona-se a falta de uma visão estratégica global contra esta epidemia que sacode a região. Tanto ao nível dos governos como da sociedade civil falta uma política comunitária que não seja apenas solidária mas também efectiva e concreta. Em recentes fóruns internacionais, os latino-americanos têm reclamado uma maior acção para enfrentar este problema. O Brasil sugeriu, por exemplo, a criação de um fundo internacional que, no âmbito de uma instituição regional, possa formular e executar políticas contra a pobreza. Reconhecendo que não se trata de um problema individual de cada país, são procuradas soluções de tipo estrutural, institucional e organizativo que enfrentem a temática da pobreza a nível regional. É igualmente criticado o facto da CE não ter conseguido encontrar estratégias que contribuam global e



regionalmente para a redução deste problema, sem descartar a responsabilidade que possa ser atribuída a cada país pelo tratamento da pobreza.

4.6 QA 7

Em que medida, através das acções executadas pela Comissão, foram atingidos os objectivos de alcançar uma associação estratégica entre a União Europeia e a América Latina


Segundo a declaração adoptada na 1ª Cimeira bi-regional, celebrada no rio de Janeiro em 1999, a “Associação Estratégica” está baseada em três pilares: a consolidação democrática, a liberalização comercial e a concertação de posições sobre assuntos internacionais. Segundo a declaração do Rio”, a América Latina e a União Europeia pretendem, através dessa Associação, atingir objectivos políticos, económicos e sociais comuns no quadro da globalização, conservando por sua vez uma perspectiva de interesse mútuo e a sua própria especificidade.

A estratégia da CE pode ser avaliada a partir da sua contribuição particular para os referidos objectivos comuns e interesses da UE. Essa contribuição dependerá da sua singularidade como actor das relações exteriores da UE. Isto é, a partir das suas competências e capacidades particulares, dos recursos que lhe estão afectados para esta função pelo orçamento comunitário e dos compromissos e obrigações adquiridas através dos diferentes acordos de associação firmados com países e sub-regiões da América Latina. Em face disto, a associação estratégica entre os dois blocos seria reflectida pelos impactos gerados em cada uma das dimensões da estratégia, donde se evidencia a participação comunitária nos processos de democratização, de respeito pelos DH, de integração, de educação e de desenvolvimento social. Como consequência das actividades executadas dever-se-ia observar a existência de uma maior ligação comercial e política a nível intra-regional e com a UE, assim como uma participação consolidada da AL e em sintonia com a UE nos foros internacionais (ONU, OMC, OEA). As acções da CE deveriam ter fortalecido e consolidado as redes de contacto entre instituições não governamentais que apoiam o caminho na direcção da integração regional e a inter-relação com a UE.


[20] As acções executadas no quadro das quatro dimensões da estratégia regional contribuíram para melhorar o processo de diálogo, embora a associação região a região esteja muito longe de ser alcançada

As acções executadas no âmbito das quatro dimensões da estratégia regional contribuíram para melhorar o grau de associação entre os blocos, ainda que as suas acções careçam de força para chegar ao grau de associação esperado por ambas as partes. Esta percepção foi expressada pela maioria dos entrevistados em Bruxelas e na AL (deputados e funcionários do governo), que reconheceu positivamente, por exemplo, as contribuições da dimensão político/institucional para o aumento do grau de associação entre as duas regiões. O fortalecimento das instâncias de diálogo através do apoio concedido aos parlamentos, por exemplo, procura reforçar o processo de diálogo e os acordos políticos institucionais. A realização de Cimeiras e os diálogos com o GRio mostram igualmente o interesse mútuo na procura de uma maior sintonia política. Não obstante, o nível de associação ao nível regional é ainda débil. A associação região a região está ainda muito longe de se concretizar. Neste caso, a institucionalidade e representatividade da AL, assim como as controvérsias geradas principalmente pela política agrícola, constituíram factores limitativos. Embora seja certo que a articulação da estratégia facilitou a negociação política e que os laços



económicos, sociais e culturais melhoraram, estes factores não produziram os impactos necessários para promover um maior nível de associação entre os dois blocos.

A documentação analisada dá igualmente conta que a denominada associação é um aspecto controverso, não só a nível regional como também a nível sub-regional e bilateral. Por exemplo, apenas o MERCOSUL conseguiu obter um acordo quadro de “quarta geração” com a UE e após vários anos e intermináveis rondas de negociação não alcançou ainda um “acordo de associação” semelhante ao que existe entre a UE e Chile ou UE e México. Os restantes grupos sub-regionais, a Comunidade Andina e a América Central encontram-se ainda em níveis inferiores (acordos denominados de associação mas que na realidade são acordos de terceira geração ampliados, cujo alcance é claramente menor que os “acordos de quarta geração). Embora na Cimeira de Guadalajara se tenha dado luz verde para a negociação de acordos de associação com ambos os grupos, estes estão sujeitos a diferentes pré-requisitos, como o aprofundamento dos respectivos processos de integração e a finalização das conversações comerciais com a OMC. O grau de associação não foi igualmente favorável ao nível bilateral, com a excepção do México e do Chile (a ambos foi dada a opção de assinar acordos individuais de associação, com a inclusão das respectivas áreas de livre comércio). Entretanto os restantes países latino-americanos continuam a procurar formas de obter uma maior associação com a UE.

Estas evidências demonstram que, apesar das contribuições da estratégia regional através das suas quatro dimensões no sentido de um maior grau de associação, esta não depende directamente da aplicação dessas dimensões estratégicas. Segundo os entrevistados, esta dependem do compromisso político, da vontade dos governos e da CE para superarem as controvérsias, dos acordos entre os latino-americanos sobre uma posição comum e do interesse que os governos tenham em se associar.

O grau de ligação económica constitui, para muitos entrevistados, a parte mais significativa do sucesso dos programas da CE, ainda que aqui se sublinhe a existência de diferentes graus de aproximação na região: a América Central, por exemplo, que, apesar do interesse explícito em conseguir uma maior vinculação com a UE, tem uma reduzida relação e actividade com os seus Estados-membros, sendo o seu maior mercado destacadamente constituído pelos países vizinhos, seguido dos EUA e, em terceiro lugar, a UE. Algo similar ocorre com os países da CAN, onde o mercado norte-americano é também dominante, apesar do ressurgimento, no caso da CAN, dos investimentos da Europa, graças à abertura decorrente das privatizações efectuadas na década de 90. O principal parceiro comercial e institucional da UE na AL é claramente o MERCOSUL, onde apesar dos entraves à obtenção de um acordo de associação que permita estabelecer uma área de livre comércio bi-regional, a actividade económica entre ambos é muito significativa e estratégica.

O grau de vinculação social e cultural em áreas como os intercâmbios educativos, culturais e científicos prossegue todavia, ainda que muito débil, uma tendência ascendente. A falta de uma institucionalidade regional reconhecida e acreditada, e a fraca participação da sociedade civil nos projectos regionais, são factores que poderiam explicar a menor contribuição dos programas regionais para a aproximação que se verifica a nível social. Por outro lado, o nível limitado dos recursos disponíveis para o estreitamento das relações não favorece o pretendido grau de aproximação social. Apesar disso, existem intenções e modelos bem sucedidos no sentido de uma maior vinculação. As acções no âmbito do programa Urb-al permitiram, por exemplo, efeitos replicáveis, facilitando uma aproximação entre cidades e municipalidades, tanto no interior da AL como com cidades da UE.

[21] As acções da CE contribuíram positivamente para a vinculação comercial e política e os impactos gerados são significativos, embora insuficientes



A obtenção de uma maior vinculação económica entre a UE e a AL é difícil de atribuir unicamente às acções regionais da CE na AL pois no que refere a esta dimensão a estratégia da CE desenvolve-se através de canais sub-regionais, com a CA, a CAN e o Mercosul e bilaterais, com os dois países – México e Chile – com os quais foram assinados os “acordos de associação” de última geração. Embora a sua quantificação seja impossível de medir do ponto de vista económico e comercial, do ponto de vista qualitativo observam-se contribuições muito apreciadas pelos governos e pela população. A simplificação dos trâmites aduaneiros ou o apoio à construção de mercados comuns, realizados nas três sub-regiões, são exemplos explícitos da ajuda disponibilizada que tiveram um impacto consistente nos fluxos comerciais intra e extra regionais. Reconhece-se positivamente o impacto destas e de outras acções orientadas no sentido de facilitar um maior fluxo comercial (fomento das exportações na Bolívia e no Peru, desenvolvimento de normas e padrões para o controlo de qualidade e para a certificação de produtos, etc.). Se algumas destas acções não tiveram o êxito esperado, como ocorreu com os programas de apoio à união aduaneira desenvolvidos na área andina ou na América Central, as causas são em boa medida imputáveis aos países de ambas as sub-regiões, que não foram capazes de cumprir os calendários previstos e têm uma extensa agenda pendente para aprofundar os respectivos esquemas de integração, não parecendo, para além disso, contar com objectivos claros a esse respeito, pois na altura em que se comprometeram com o aprofundamento da integração, envolveram-se simultaneamente em negociações comerciais com os Estados Unidos cujo conteúdo é muitas vezes incompatível com as suas metas integracionistas.

Estas acções são todavia insuficientes para alcançar maiores aproximações económicas e comerciais e, por conseguinte, para alcançar uma maior consolidação da presença europeia na AL. Por exemplo, no final da década de 90 a AL tinha aumentado o seu comércio com a UE em quase 60%, em comparação com a década de 80. Não obstante, no mesmo período o fluxo comercial com os EUA aumentou 240%. Esta tendência aumentou inclusive em 14% a favor do comércio com os EUA, no período 99-200371. Este facto revela que para a AL o maior grau de vinculação comercial continua sendo com os EUA e que, apesar do incremento das relações com a UE, as preferências comerciais se inclinam muito favoravelmente a favor do competidor norte-americano.

Todos os países visitados consideram a ALCA e o TLC72 como aspectos vinculativos aos EUA. Estas propostas são, na sua visão, instrumentos concretos com vista a uma aproximação comercial e sobretudo com vista a um maior acesso a esse mercado. Pelo contrário, não conhecem ou consideram que a UE não possui uma estratégia semelhante com a qual poderiam comparar os benefícios e as desvantagens da dita alternativa. Esta observação é feita apesar do reconhecimento das boas intenções da União Europeia e da apreciação positiva do SGP (sistema generalizado de preferências) mas é considerado insuficiente para as suas aspirações económicas e comerciais. É igualmente referido que o recente fracasso das negociações com a OMC, que tiveram lugar em Cancún em 2004, afasta ainda mais as possibilidades de obter maiores vínculos regionais, nos quais se apostam novamente através de negociações comerciais bilaterais73.

No que respeita a uma maior integração a nível intra-América Latina, os entrevistados na AL e a documentação existente (avaliações, fluxos de comércio, redes, etc.) indicam contribuições positivas das acções da CE. É citado, por exemplo, o caso das MERCOCIDADES como uma iniciativa integradora das cidades latino-americanas, que tem como objectivo tratar e encontrar

71 A Economia Latino-americana, Memória Estatística. BID, 2003. Washington, D.C. EUA 72 ALCA (Área de Livre Comércio para as Américas); TLC (Tratado de Livre Comércio) 73 O Brasil, consciente deste risco e das implicações desfavoráveis que teriam as negociações individuais, promove

conjuntamente com a Índia a formação de um novo bloco negociador denominado G21 em que participam: Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Equador, Egipto, Filipinas, Guatemala, Índia, Indonésia, México, Nigéria, Paquistão, Paraguai, Peru, Africa do Sul, Tailândia e Venezuela



soluções para temas urbanos comuns e que foi apoiada no âmbito do programa Urb-al. A nível económico, os fluxos comerciais internos estão a aumentar e o acesso aos mercados é mais viável do que há dez anos atrás, por exemplo. Neste caso, as iniciativas que suportam a criação de mercados comuns, taxas, tarifas, etc., têm sido determinantes. Todas estas iniciativas constituem exemplos das contribuições da CE para promover o movimento regional intra-latino-americano.

[22] O grau de relacionamento institucional permitiu importantes avanços em matéria de integração, sobretudo regional mas a falta de recursos e de impactos junto da população impediram a sua consolidação

A institucionalidade para a promoção da integração é ainda um tema pendente e é aplaudido o apoio disponibilizado pela CE para atingir este objectivo. Os exemplos mais relevantes são os projectos elaborados a nível sub-regional para criar e para consolidar os parlamentos e os secretariados políticos e técnicos existentes na CAN, no MERCOSUL e no SICA. Estas instâncias funcionam de forma diferente em cada sub-região e embora a sua eficiência e impacto varie de região para região, os apoios recebidos por parte da CE são altamente apreciados, particularmente se se tiver em conta que a CE é o doador mais significativo e mais activo na promoção da institucionalidade regional.

A nível regional, a CE disponibiliza igualmente apoio directo e indirecto às instâncias que tornam possível o funcionamento do PARLANTINO e do GRio. Embora em termos de recursos esta ajuda não seja significativa (é sobretudo canalizada para o financiamento de reuniões preparatórias, seminários, conferências, viagens, etc.), é-o em termos de reconhecimento político, particularmente por serem instâncias representativas da AL, capazes de conduzir o diálogo e de estabelecer acordos políticos com as contrapartes europeias.

Este apoio é particularmente importante, e muito apreciado, para a crescente vinculação de organizações da sociedade civil e dos actores descentralizados. As reuniões bi-regionais, sub-regionais e bilaterais de organizações da sociedade civil teriam sido mais difíceis se não existisse esta mediação e apoio institucional e económico por parte da Comissão Europeia.

Os programas horizontais também promovem a associação institucional com os países membros da UE. Esta contribuição, embora modesta em termos de alcance e de transferência de recursos, não é desprezável. Os exemplos são pontuais e todavia marginais mas demonstrativos do alcance que este instrumento poderia ter para obter uma maior vinculação institucional descentralizada com a UE. Os vínculos universitários, empresariais e municipais representam alguns dos impactos que foram gerados por acção dos programas horizontais. Recentemente, a ênfase é colocada, por ambas as partes, nos laços tecnológicos e de comunicações, sectores que marcaram as pautas do desenvolvimento nos últimos anos.

Todas estas acções (e as desenvolvidas por outras DG: comércio, agricultura, tecnologia, etc., bem como as executadas pelos Estados-membros) completam a rede de vinculação institucional estabelecida com a AL, que é muito significativa e demonstrativa do interesse da CE em alargar e consolidar os vínculos com esta parte do continente americano. Não obstante, e apesar de todos os esforços efectuados, a AL carece ainda de instituições regionais com autonomia própria e com capacidade organizativa e operativa para fazer frente às solicitações e exigências implícitas numa associação de carácter regional. Por exemplo, o Grupo do Rio, que apesar de se ter estendido a outros países, não conseguiu ultrapassar o seu esquema inicial, que era o de ser um foro de consulta, no sentido de um esquema mais operativo e executivo com representatividade apoiada no desenvolvimento de instâncias supranacionais. Na visão europeia, as instituições comunitárias não contam com um interlocutor latino-americano a um nível regional equivalente e esta barreira



em termos de desenvolvimento regional com que se confrontam ambos os blocos é considerada um impedimento face a uma potencial associação mais estratégica.

[23] A participação consolidada entre a AL e a UE nos fóruns internacionais depende da temática abordada e existem discrepâncias significativas que impedem uma maior concertação entre os dois blocos

A posição comum entre a UE e a AL nos fóruns internacionais varia de acordo com o tema. Como se deduz das três Cimeiras, existe uma sintonia total quanto ao respeito pelos DH, pelo meio ambiente, contra o terrorismo e nos aspectos que são fundamentalmente de carácter global como a segurança e a droga. A posição comum, por exemplo, de um bom número de países europeus e latino-americanos face ao conflito no Iraque e especificamente o entendimento entre a França e a Alemanha com o Chile e o México no Conselho de Segurança, assim como os consensos obtidos na Comissão de Direitos Humanos da ONU e noutros organismos internacionais, dão conta das amplas possibilidades de se avançar no sentido de um entendimentos e de uma posição comum.

No entanto, esta sintonia dilui-se quando se trata de temas económicos e comerciais e as divergências existentes entre os blocos constituem ainda matéria pendente a desenvolver. Os últimos acontecimentos ocorridos em Cancún sobre a definição das regras do comércio internacional no âmbito da OMC são um exemplo demonstrativo da distância que separa ambas as regiões. Uma vez que o tema económico e comercial concentra e representa o maior peso e interesse para a AL em termos de uma associação estratégica com a UE, o distanciamento nesta matéria põe em duvida a possibilidade de se alcançarem acordos comuns a curto prazo. Para além disso, a AL, sem questionar explicitamente a coerência da cooperação, critica a visão europeia de uma associação ao abrigo de uma política comercial e agrícola dominante, que não reconhece os interesses dos países da AL e põe em causa a estratégia multilateral de negociação. Esta visão não é necessariamente a dominante: países do MERCOSUL continuam a apostar na convergência de interesses a nível da AL, no sentido de ser alcançada uma posição comum nos fóruns internacionais e de negociação com a UE e com os EUA.

4.7 QA 8

Em que medida os efeitos alcançados pelas acções dos programas da Comissão Europeia são sustentáveis?


Como resultado dos programas de cooperação, as instituições, empresas ou pessoas que participaram na execução dos projectos e tiraram proveito dos efeitos continuam a desenvolver acções que geram benefícios. Esta continuidade dos benefícios e dos impactos deveria ser possível sem o financiamento externo desde que exista capacidade própria de gestão financeira, técnica e administrativa que garanta a continuidade das intervenções. Neste sentido, a sustentabilidade deveria ser proveniente, por um lado, dos compromissos assumidos pela CE de continuação do financiamento desses programas para que possam gerar benefícios e, por outro, da capacidade das entidades locais de serem cada vez mais auto-suficientes. A sustentabilidade será mais evidente se as redes, consideradas como instrumentos privilegiados para promover a cooperação regional, forem capazes igualmente de se auto alimentarem e de gerar iniciativas e projectos sem contar com os fundos da CE.



4.7.2 Constatações NB: todos os aspectos sobre a sustentabilidade dizem apenas respeito aos programas horizontais (ver matriz de avaliação)

[24] A sustentabilidade é ainda muito precária nas instituições e organizações apoiadas pela CE

Todos os entrevistados reconhecem que a sustentabilidade é um tema muito delicado. A escassez de recursos económicos e a vontade política dos participantes e governos constituem os problemas mais comuns que a CE enfrenta para obter a sustentabilidade das suas acções. Apesar do sucesso obtido por alguns projectos que lograram um certo grau de independência e sustentabilidade74, na maioria dos casos há um risco de continuidade, já que a dependência externa coloca os projectos e as instituições financiadas pela CE numa situação de vulnerabilidade.

[25] O grau de participação técnica é significativo mas a participação financeira das entidades e beneficiários locais é muito limitada

Constata-se que a participação técnica e ao nível da gestão por parte das empresas e instituições financiadas por intermédio dos programas CE é muito alta em quase todos os tipos de programas, incluindo os horizontais (há excepções que se referem sobretudo a temas específicos de especialização tecnológica, agro-alimentar, fitossanitária, ambiental, etc.). Em contrapartida, há indícios que demonstram que a participação financeira da parte local é muito reduzida. Na maioria dos casos, as empresas assumem de forma responsável os contributos técnicos que lhes dizem respeito e transmitem o seu conhecimento e experiência local às actividades inseridas nos projectos e às instituições onde as acções se realizam. A análise das avaliações e dos documentos provenientes do acompanhamento ou supervisão de projectos reconhece estas contribuições e estes compromissos por parte dos intervenientes locais.

As opiniões sobre a sustentabilidade dos programas horizontais geram incerteza e as soluções que se apresentam não são convergentes. Por um lado, muitos participantes questionam a pretensão de se alcançar a sustentabilidade com recursos locais, quando estes projectos foram desenhados na Europa (incluindo as respectivas normas e formatos) e favorecem principalmente os europeus. Esta visão defende que programas como o AL-INVEST são facilmente substituíveis pelo sector privado e que na AL e na Europa a rede de câmaras de comércio já realiza actividades semelhantes. Os empresários europeus não partilham, naturalmente, desta visão, pois uma vez terminado o programa teriam que assumir e procurar eles próprios os recursos necessários para obter os benefícios que neste caso são disponibilizados pela Comissão. Além disso, é ainda referido que sendo programas em que participam fundamentalmente as elites empresariais, institucionais e inclusive estudantes com recursos próprios, a CE poderia redistribuir estes recursos e torná-los extensivos às populações e instituições marginais e a estudantes com baixos recursos. Argumentam neste caso que a sustentabilidade deveria ser um factor determinante, ao contrário do que actualmente se passa com o financiamento ilimitado a determinados sectores, como o privado, que têm capacidade de assumir financeira e organizativamente a sua continuidade. Este não seria o caso do sector educativo mas coloca-se a possibilidade de incluir critérios de selecção e de quotas para que estudantes, professores e centros educativos com escassas possibilidades tenham acesso real a estes programas.

74 Os casos mais evidentes decorrem do programa AL-INVEST, tanto no Cone Sul como no México e na América

Central, e em menor grau na Comunidade Andina. Há também exemplos em que as empresas locais ou câmaras de comércio assumiram a responsabilidade organizativa e conseguiram auto sustentar-se.



4.8 QA 9

Em que medida os programas regionais são coordenados e coerentes com os programas sub-regionais e com os programas bilaterais?


O desenho dos projectos regionais tem em conta as actividades que se desenvolvem a nível sub-regional e a nível bilateral. Os programas procuram coordenar as acções entre si, tendo em conta, em primeiro lugar, os objectivos específicos de cada país (PIN) mas enfatizando aspectos referentes ao desenvolvimento regional (PIR). Estas acções estariam coordenadas tanto a nível da identificação e planeamento como a nível da execução. A procura de coordenação e de coerência estaria ainda apoiada por uma estrutura descentralizada onde o papel de Bruxelas e das delegações está claramente definido. A existência de normas e de procedimentos na CE proporciona, além disso, elementos suficientes para obter uma boa coordenação e complementaridade entre as diferentes iniciativas e acções da CE. A estratégia da CE na AL estabelece sinergias e objectivos comuns para alcançar a integração e fomentar o desenvolvimento económico, social e humano do continente latino-americano. Põe em evidência, por outro lado, a existência de programas e projectos complementares aos objectivos comuns da cooperação e do desenvolvimento regional e a existência de coerência entre as diferentes actividades dos PIN e dos PIR e as políticas regionais.


[26] O grau de coordenação entre os programas bilaterais e sub-regionais aumentou mas a coordenação com as intervenções regionais é ainda insuficiente

NA CE, os PIN e os PIR (programas indicativos regionais e sub-regionais) são considerados como parcelas independentes com muito pouco nível de coordenação. Esta observação é mais acentuada no período 1996-2000 e no período seguinte (2000-2004) constata-se que foi concedida uma maior atenção à coordenação, ainda que continue a ser limitada. Esta limitação provém da estrutura organizativa parcelar no interior da CE (que dificulta a articulação da programação estratégica entre os níveis nacional, sub-regional e regional), da gestão independente dos programas e do escasso fluxo de informação entre projectos, delegações e Bruxelas.

No caso dos PIN, a programação estratégica obedece ao cumprimento das prioridades nacionais e as exigências de coordenação destas actividades com as programadas, tanto a nível sub-regional como regional, têm pouca importância. Por exemplo, a preparação do CSP não toma devidamente em conta os objectivos de integração, quer seja sub-regional ou regional, porque não está assumida como um objectivo e prioridade que decorre do mandato global da CE para a região. O mesmo sucede com os programas executados a nível sub-regional ou regional. Este facto é observado tanto a nível dos países como a nível das delegações encarregues de preparar os CSP. Prevalece, neste caso, uma visão limitada da cooperação, onde se compartimentou a cooperação entre nacional e regional sem procurar sinergias e/ou coordenação de acções que podem complementar e aprofundar os impactos e melhorar a eficiência em termos de utilização dos recursos. É sistemática, por exemplo, a ausência de intervenções nacionais que promovam a acção regional.

A atenção dada à coordenação é mais apreciável a nível dos RSP para as sub-regiões do que a nível dos CSP. Este facto foi particularmente patente no último exercício de programação onde foi dada



uma maior atenção ao desenvolvido a nível nacional e se evitou sobretudo a duplicação de acções75.

No que respeita aos programas horizontais, a coordenação tanto a nível de Bruxelas como a nível das delegações, é muito marginal. Segundo a maioria das delegações, o carácter centralizado destes programas ao nível da sua gestão e a escassa informação que chega sobre a sua execução não permite articular nem coordenar estas acções a nível nacional nem a nível sub-regional. Neste caso, as delegações limitam-se a tarefas de assessoria aos utilizadores e a um seguimento limitado76, deixando a potencial coordenação para iniciativas próprias. As delegações do Brasil e do Uruguai tentam, por exemplo, articular os programas AL-INVEST, ALFA e ALBAN com as iniciativas locais das PME e com os projectos nacionais do sector da educação. Contudo, perante a falta de um orçamento afecto por pais ou por sub-região, cria-se incerteza sobre as acções que se podem ou não realizar ao abrigo dos programas horizontais e na melhor das hipóteses a coordenação é principalmente ex post.

[27] O grau de complementaridade entre programas e projectos bilaterais e regionais aumentou, sobretudo nas últimas programações

A complementaridade é mais restrita a nível dos programas horizontais. Realiza-se caso se obtenha informação sobre os projectos. A falta de uma programação e, sobretudo, a falta de uma afectação orçamental por pais, impede a acomodação e/ou programação de outras acções complementares às executadas pelas intervenções horizontais. Destas não se tem conhecimento, até estarem aprovadas, nem a sua quantidade nem qual o projecto em curso. Em todo o caso prevê-se que sejam os programas horizontais a serem obrigados a procurar a complementaridade, em função das actividades que o país tem e executa. Desta maneira evitar-se-ia a duplicação de actividades e de beneficiários, como acontece no Brasil e na Argentina, onde várias empresas são beneficiárias do programa PME e ao mesmo tempo do AL-INVEST.

[28] No existem evidências significativas que demonstrem o estabelecimento de sinergias77 entre projectos e programas bilaterais e regionais no sentido da integração da AL

Não existem provas significativas que demonstrem a existência de actividades comuns aos PIN e aos PIR onde se estabeleçam sinergias e donde o objectivo da integração e/ou de promoção do desenvolvimento económico, social e humano na AL seja tratado de forma sistemática.

Apesar de em ambos os programas (PIN e PIR) se estabelecer os objectivos de desenvolvimento social e humano e existirem actividades comuns para alcançar esses objectivos, quer seja no campo da educação, do desenvolvimento empresarial e inclusive no desenvolvimento institucional, o objectivo da integração regional é uma parcela exclusivamente tratada nos PIR, tanto a nível sub-regional como para toda a AL, e a existência de programas e de acções mais regionais, mais integradoras e com capacidade de promover sinergias e complementaridades estão na grande maioria dos casos ausentes dos programas nacionais (PIN). A ausência no âmbito dos PIN, por

75 Os três exercícios de programação que tiveram lugar recentemente no MERCOSUL, CAN e SICA tornam claro a

existência de uma maior coordenação entre programas e entre delegações. 76 Em 2004 foram realizados dois seminários de formação/reflexão no Chile e na Guatemala, onde os temas da

coordenação e distribuição de informação foram tratados como tarefas a melhorar. 77 O conceito de “sinergias” implica a inter-relação de actividades e de objectivos comuns entre dois ou mais projectos

ou programas. Para isso, é necessária a combinação e a utilização de instrumentos para se alcançar um resultado comum. A sinergia é, para além disso, mais ampla e completa que a complementaridade. Esta última não implica necessariamente o desenho técnico e a combinação de instrumentos para alcançar um objectivo comum. A complementaridade amplia ou complementa unicamente as acções que outro projecto possa ter.



exemplo, de cursos universitários ou de pós-graduação sobre a construção da integração regional ou sobre a sua gestão, tanto do ponto de vista local como do ponto de vista governamental, é um indicador da reduzida importância atribuída à construção do espaço regional na AL. Este não é o caso, por exemplo, do ALCA ou to TLC, onde se promove continuamente a nível nacional o debate, se organizam seminários e é objecto de estudos sérios por parte dos governos e dos centros académicos e de investigação, concedendo inclusive bolsas a estudantes que incluam nas suas teses o estudo desta alternativa de associação com os EUA78.

4.9 QA 10

Em que medida existe coerência entre os objectivos da cooperação regional, o actual processo de desenvolvimento e as políticas da CE com dimensão internacional, como o meio ambiente, o comércio e a agricultura?


As políticas da CE com dimensão internacional aplicadas na América latina, como, entre outras, a política de meio ambiente, de agricultura e pescas, de comércio, etc., estão em sintonia e são coerentes com os programas e políticas desenhados para actuarem no âmbito regional ou nacional. Os programas regionais ou nacionais, por sua vez, têm em conta a dimensão destas políticas e asseguram a coerência, que não haja contradições nem se criem distorções entre os objectivos de carácter regional, nacional e internacional.

Constatações

[29] Os objectivos de desenvolvimento da região e da sua integração em particular com a Europa contrastam com as políticas CE de dimensão internacional aplicadas na AL (em particular agricultura e comércio)

A aplicação das políticas de dimensão internacional como é o caso da agricultura e do comércio não é coerente no que respeita aos objectivos de integração e cooperação. Esta opinião é maioritária entre todos os entrevistados. É o caso da política agrícola da UE que tem interesses particulares e que é motivo de controvérsia. Argumenta-se que nesta região a produção agrícola e/ou agro-pecuária constitui um dos sustentos da economia e do desenvolvimento, sendo igualmente o principal sector de exportação e que, apesar disso, enfrenta obstáculos no acesso ao mercado europeu. Argumentos semelhantes são apresentados a nível comercial, sobretudo no que respeita aos produtos industriais.

Por outro lado, a coerência destas políticas de dimensão internacional na AL no que respeita à integração, particularmente com a Europa, é mais questionada do que a coerência que demonstram a nível da sua contribuição para o desenvolvimento. Para além disso, estas políticas são consideradas como as verdadeiras causadoras dos reduzidos progressos alcançados no sentido de acordos mais profundos de associação e de integração entre os dois blocos. Do ponto de vista latino-americano, enquanto não forem solucionadas as negociações relativas ao sector agro-pecuário, a integração entre os dois blocos não terá êxito. Este caso é igualmente citado como demonstrativo de que a AL está integrada em torno deste tema e tem interesses comuns regionais muito bem definidos que não são objecto de atenção por parte dos blocos dominantes, quer sejam os EUA quer a UE.

78 Paradoxalmente, a Fundação alemã Friedrich Ebert Stifung, financiou um livro intitulado “O TLC em Debate”

publicado por La Pontificia Universidad Católica del Perú. Dezembro de 2004.



[30] A política ambiental é muito bem aceite na AL e é coerente com os postulados nacionais e sub-regionais mas a falta de recursos interfere significativamente com a sua aplicação e continuidade das acções

A aplicação da política ambiental que a CE promove na AL é muito conceituada e a sua concepção e compromisso no sentido de preservar e respeitar não apenas os recursos naturais mas a maioria dos temas relacionados com o meio ambiente e com a qualidade de vida, são altamente valorizados e estão, na sua maioria, em sintonia com as iniciativas que se desenvolvem tanto a nível sub-regional como bilateral. Não obstante, a falta de recursos, sobretudo os provenientes do Estado, fazem com que muito dos princípios e postulados desta política não se desenvolvam ou se desenvolvam marginalmente, com pouca capacidade de aprofundar acções ou de alcançar a aplicação continua e constante das medidas ambientais. São, por exemplo, poucas as instituições especializadas em temas ambientais com capacidade de acção, as quais, na maioria dos casos, acabam por se converter em instituições burocráticas com eficiência e impacto marginais para a população. Reconhece-se, contudo, uma tendência cada vez mais crescente na população e nos governos para coordenar e sintonizar acções, inclusive a nível multinacional, como é o caso do Brasil, Argentina e Paraguai sobre os temas fluviais ou o caso recente do Peru e do Brasil sobre a preservação do Amazonas.

4.10 QA 11

Em que medida a estratégia regional da CE na AL é complementar com outras acções desenvolvidas pelos Estados-membros e por outras agências doadoras?

Fundamentação

A CE, no seu desenho estratégico, deveria ter tido em conta as acções que são igualmente executadas a nível regional por outros Estados-membros da UE e por outras agências internacionais ou bilaterais de cooperação regional (Ver Anexo 9, volume 2). A complementaridade entre iniciativas derivadas da participação de várias fontes deveria reflectir-se numa ampliação dos impactos e dos benefícios, numa melhor utilização das vantagens comparativas que cada instituição tem e na utilização eficiente dos recursos, evitando a duplicação de acções por parte dos doadores.

Constatações

[31] O grau de consulta com outros doadores para a programação de projectos é limitado, em particular a nível da cooperação regional

Os documentos de programação evidenciam um conhecimento geral das acções de outros doadores que participam na AL79. Um verdadeiro processo de consulta e de diálogo com os doadores é evidenciado no terreno, embora de forma limitada. Os doadores, através de encontros sectoriais, informam-se sobre as possíveis actividades em execução, procurando, caso seja possível, alguma complementaridade em termos temáticos. Não obstante, este processo é limitado quando se trata da programação de actividades regionais80. Isto é devido à presença de vários factores, entre os quais se destacam: a abordagem regional da cooperação da CE na região, diferente de outros tipos de abordagem geográfica utilizados por outros doadores, e o tipo de instrumentos da

79 No RSP inclui-se apenas uma descrição dos doadores e o total das afectações 80 Cabe destacar que, dos recursos regionais gerais da CE, os fundos comprometidos para a Iniciativa HIPC em 2000,

num valor de 45 milhões de Euros, constituem o único exemplo encontrado de acção conjunta entre a CE e outro doador multilateral, como é o Banco Mundial.



cooperação regional da CE, que se baseiam maioritariamente na “call for proposals”, a que respondem actores descentralizados, contrariamente ao que se passa com outros organismos internacionais, são os próprios governos a propor as acções81.

[32] A complementaridade entre as intervenções da CE com as de outros doadores é principalmente visível nos grandes objectivos da estratégia de cooperação, as modalidades de implementação são, pelo contrário, muito diferentes

A grande maioria dos outros doadores actua no âmbito económico e social, cobrindo temas como: reformas económicas, comércio exterior, integração sub-regional, ciência e tecnologia e luta contra a pobreza e exclusão social, desenvolvimento institucional local, educação e formação. Todas estas áreas são também áreas que decorrem das prioridades estabelecidas nas actividades executadas pela CE na AL e, embora exista o risco e a constatação de duplicação de acções, também existem demonstrações de complementaridade. O BID; por exemplo, cobre aspectos institucionais e de formação no MERCOSUL.

Uma análise documental das intervenções dos outros doadores a nível regional indica que existe um reduzido número de agências de cooperação que podem ser complementares às acções postas em prática pela CE, face aos objectivos da cooperação regional. A aplicação concreta dos objectivos com implicação regional, por exemplo, difere de doador para doador e tende a concretizar-se principalmente através de acções sub-regionais82 (como é o caso da OEA) e, em menor grau, bilaterais. Os programas horizontais da CE têm uma lógica muito particular e defendem objectivos vinculados à integração, facto que não sucede com os programas de outros doadores. O âmbito regional destas agências raras vezes inclui a totalidade da AL, à excepção de alguns projectos do BID83&84 e outros da OEA.

5 CONCLUSÔES

Considerações prévias às conclusões.

(1) O conceito de “estratégia regional” utilizado nestas conclusões é definido como a “apresentação e articulação coerente e sistemática de determinados instrumentos e meios para alcançar determinados objectivos num período de tempo definido”.

(ii) O conceito “regional” diz respeito à cooperação da CE na AL nos seus três níveis de actuação: bilateral, sub-regional e regional (compreendido este último no RSP 2002-2006).

(iii) O RSP 2002-2006 é considerado e definido como um documento programático que acolhe e estabelece um quadro financeiro para os programas horizontais e para outras iniciativas menores de carácter regional.

(iv) No desenvolvimento das conclusões, foi valorizada em primeiro lugar a estratégia regional e em segundo lugar, de forma indirecta, o RSP, através das referências obtidas sobre os

81 Ver Anexo 10 82 Se bem que a composição destas difere das sub-regiões com as quais a CE trabalha: os países andinos, Chile e os

países do Mercosul tendem a formar parte de uma mesma sub-região, principalmente para a OEA. 83 Um exemplo interessante é o projecto de apoio ao “Action plan of the Regional Infrastructure in Southern America

iniciative”, aprovado em Janeiro de 2002 e cujo objectivo é o de ajudar os governos a realizar acções coordenadas no âmbito das infra-estruturas físicas.

84 Dos 163 projectos aprovados pelo BID (quer sejam empréstimos ou fundos não reembolsáveis) desde 09/1991, e classificados como de âmbito regional, só 26 abrangem toda a região.



programas horizontais. Além disso, as iniciativas do RSP lançadas pela primeira vez85 estão ainda por iniciar ou começaram muito recentemente, sendo por isso a sua avaliação prematura e inoportuna.

(v) A avaliação não se pronunciou igualmente sobre os programas horizontais, tendo os seus efeitos sido considerados a partir das avaliações individuais disponíveis e anteriores a 2002 e de documentação disponibilizada pelos serviços da Comissão em Bruxelas e pelas respectivas delegações consultadas. As conclusões são, por esse motivo, baseadas nesses estudos e nas entrevistas conduzidas na fase de campo.

(vi) Os avaliadores procuraram avaliar uma estratégia que foi reconstruída a partir da compilação de todas as acções da CE na AL e de documentação relevante. A realização das entrevistas, a aplicação de inquéritos e a consideração da percepção dos interlocutores consultados na Europa e na América Latina contribuíram para a avaliação da estratégia da CE na AL.

(vii) As conclusões e recomendações que em seguida se apresentam e desenvolvem, reflectem os comentários e contributos efectuados pela CE e pelas organizações participantes no Seminário de discussão realizado em Bruxelas a 25 de Abril de 2005, com o objectivo de apresentar o relatório preliminar desta avaliação.

5.1 CONCLUSÕES A NÍVEL POLÍTICO E ESTRATÉGICO

1) A actuação da CE na AL é adequada e avaliada positivamente pelos latino-americanos, apesar da estratégica aplicada não ser a mais pertinente, dado que se apoia num conjunto de acções fragmentadas, dispersas e desconexa entre os três grandes níveis de actuação: bilateral, sub-regional e regional e entre as grandes políticas da Comissão: política agrícola e de desenvolvimento, por exemplo. Na prática, esta fragmentação implica igualmente que cada unidade ou direcção interprete ou tenha uma visão diferente sobre a pertinência e eficácia da sua estratégia e dos programas que executa no âmbito regional. No âmbito desta estratégia implícita, os postulados e princípios da CE para a AL não foram transmitidos de forma sistemática e coerente, propondo objectivos e metas concretas a alcançar a médio e curto prazo. Na AL existe a percepção de que os efeitos conseguidos até ao momento foram mais ao nível duma integração restrita do que duma associação estratégica. É sintomático, por exemplo, que na AL se compare frequentemente a proposta UE com a proposta ALCA dos EUA. A ALCA é considerada como o resultado de uma visão e de um posicionamento estratégico dos EUA na AL e, ao mesmo tempo, não se identifica a proposta regional da CE, que é mais ampla e superior ao tratado de livre comércio expresso pela ALCA. Este desconhecimento e má interpretação devem-se igualmente à reduzida participação dos interlocutores da AL nos temas regionais, considerando-se, por exemplo, que o processo de consulta à sociedade civil foi conduzido de forma marginal e que a programação regional foi feita unilateralmente. Para a maioria dos interlocutores consultados, a execução da actual estratégia implícita não é suficiente para transmitir os valores e as vontades mútuas decorrentes do acordo no sentido de alcançar uma aliança estratégica entre as duas regiões. Neste sentido, entende-se necessária uma estratégia explícita, harmoniosa e única, que articule e coordene de forma sistemática a sua actuação e que apresente de maneira clara a missão e a visão da CE para a AL. Nesse sentido, reclama-se uma estratégia capaz de compreender as assimetrias da região, com actuações diferenciadas e que reconheçam as desigualdades existentes entre os países, de forma a

85 Essas iniciativas são: Eurosocial, ORE-AL, as iniciativas contra as catástrofes naturais e o apoio ao sector energético



contribuir, através das acções regionais, para equilibrar as grandes diferenças existentes na AL [P1-P2-P5-P6-P7-P9].

2) A estratégia de cooperação regional apresentada a partir do documento RSP 2002-2006 constitui um primeiro passo no sentido do desenvolvimento de acções programadas a nível regional na AL embora a sua composição e alcance não sejam suficientes para transmitir os princípios políticos, económicos e sociais da CE na região. Este documento surge como resultado da reforma da gestão da ajuda ao desenvolvimento da CE, a qual, através de um processo de programação estratégica, pretende aumentar a coerência, eficácia e pertinência das suas intervenções. No entanto, este documento programático, desenvolvido em função de guias elaborados para a programação por país, acaba por ser apenas o quadro financeiro dos programas horizontais que já estavam em funcionamento desde o início dos anos 90. É por esta razão, por exemplo, que quase 80% das suas acções consistem em apresentar e justificar financeiramente a execução dos programas horizontais. Por conseguinte, equiparar a estratégia da CE na AL ao RSP 2002-2006 é minimizar a visão global pretendida pela CE para a AL e realçar o alcance parcial destes programas no cumprimento dos grandes objectivos de integração, luta contra a pobreza e promoção do desenvolvimento económico e social, pretendidos no âmbito da associação estratégica. [P1-P2-P4-P5-P6].

3) A falta de institucionalidade e de representatividade da AL tem incidência nas relações bi-regionais. Do ponto de vista europeu, as instituições comunitárias não contam com um interlocutor latino-americano equivalente, com autonomia e capacidade operativa para poder negociar em conjunto os aspectos relacionados com a programação e identificação dos instrumentos mais pertinentes de acção na AL. Por conseguinte, a falta ao nível regional de estruturas institucionais equiparáveis impossibilita a consensualização de acordos e obriga a CE a assumir a responsabilidade programática, preparando um programa indicativo regional. Daqui surge a interpretação latino-americana de que a estratégia e as actividades conexas à programação regional (PIR) são unilaterais. Esta barreira ao desenvolvimento institucional com que se defrontam ambos os blocos em detrimento de uma potencial associação mais estratégica, constitui um factor limitativo para a obtenção de benefícios mútuos. Contudo, apesar da falta de uma institucionalidade representativa, existem na AL instituições regionais temáticas cuja vinculação teria contribuído para o processo de consulta (CEPAL, ALADI, OIT, etc.). [P1-P2-P4-P8-P9].

5.2 CONCLUSÕES A NÍVEL DOS PROGRAMAS HORIZONTAIS

4) Um dos grandes problemas dos programas horizontais é a insuficiência de recursos financeiros e humanos para cumprir os objectivos propostos. Além disso, os seus efeitos e benefícios concentram-se em determinados países e não chegam ao conjunto da região. Os recursos financeiros concedidos aos programas horizontais são escassos para cumprir os objectivos propostos e geraram uma forte concorrência entre os participantes, sendo mais beneficiados os países e instituições que demonstram maior desenvolvimento e que têm mais capacidade técnica para elaborar projectos e propostas. Em consequência, os insuficientes recursos financeiros limitam a possibilidade de alargar a cobertura destes programas a países e instituições menos desenvolvidos, facto que acentua e agrava, em muitos casos, a diferença já significativa existente entre os países da região. Observa-se, por exemplo, que em termos médios, os países que mais beneficiam destes programas são os denominados “fortes da AL”, isto é, México, Brasil, Argentina e Chile e, em menor grau, Colômbia. Os restantes países da AL reclamam uma maior participação nestas iniciativas mas a escassez de recursos e os critérios de mérito e de eficiência implícitos



na modalidade de execução privilegiam os países grandes em detrimento dos países pequenos. [P3-P4.P5]

5) Acresce que o pesado modelo burocrático em que estes programas se inserem e a escassez de recursos administrativos são elementos adicionais que condicionam uma boa gestão. A rigidez demonstrada pelas normas, procedimentos e regulamentos que regem os programas horizontais não permite obter um maior grau de adaptabilidade por parte dos projectos regionais à realidade e contexto locais, constatando-se grandes desníveis de participação dentro do mesmo país, bem como entre os países mais e menos desenvolvidos da AL. Por outro lado, os recursos humanos existentes nas estruturas administrativas não são suficientes para o volume de trabalho necessário para gerir estes programas nem para a complexidade decorrente das suas acções. A central administrativa em Bruxelas vê-se inundada pela quantidade de solicitações e projectos apresentados pelos candidatos, quer sejam empresas, universidades, bolseiros, municípios, etc. De igual forma, a nível das delegações, é necessária uma estrutura adequada à gestão tanto de programas regionais como horizontais. Para além de não haver um mecanismo estabelecido para a gestão de programas regionais, as delegações contam com limitados recursos humanos e financeiros, o que restringe a sua mobilidade entre os países para supervisionar ou administrar os programas que se executam em mais de uma delegação. [P3-P4.P5]

6) Na execução e gestão dos programas horizontais a prática individual predomina sobre uma prática mais regional ou centralizada de todas as acções que decorrem destas iniciativas. Os projectos são tratados como unidades independentes, apesar de serem geridos centralmente, e não existem iniciativas que permitam observar o comportamento destes programas a nível global, isto é, como partes de um único programa regional. Este tratamento isolado dos programas também se reflecte a nível bilateral e sub-regional, daí que a articulação com essas iniciativas seja muito débil, razão pela qual os programas horizontais são considerados de forma residual por muitos países. Também a nível das delegações se percebeu que predomina o interesse pelos programas segundo o ponto de vista de cada país, em detrimento de interesses regionais e de integração com os quais estes programas estão comprometidos. Nas delegações, o desafio é, em muitos casos, o de obter maiores benefícios e recursos para o país, sendo marginais e colaterais os benefícios que se podem obter em matéria de integração regional. [P3-P4.P5]

5.3 CONCLUSÕES A NÍVEL DA UTILIZAÇÃO DE RECURSOS

7) As acções que decorrem da utilização dos recursos por parte dos programas horizontais demonstraram ter um grande nível de acção na AL e o mecanismo da rede demonstrou ser pertinente e eficaz. O grau de utilização dos programas horizontais, sobretudo por parte das organizações e empresas mais consolidadas, contribui para um incremento das relações regionais e com a Europa. Estes vínculos apoiaram-se na construção de um sistema de redes que contribuiu para aumentar as relações entre instituições e organizações das duas regiões, ao mesmo tempo que incrementava as relações entre as instituições da AL. A rede é considerada como um instrumento muito eficaz na implementação dos projectos, promoção de interesse comuns, transferência de conhecimentos e disseminação das experiências. O grau de vinculação económica constitui a componente mais significativa e onde os instrumentos têm sido mais efectivos. Do ponto de vista dos países, os programas educativos são os que apresentam uma maior incidência e eficácia para vincular regionalmente a comunidade académica latino-americana entre si e com as instituições da UE. [P4-P7]



8) No entanto, o reconhecimento e a apreciação positiva dos programas são vistos principalmente a partir de uma óptica individual ou do país e menos do ponto de vista regional. Após mais de 10 anos de actividade, foram constatadas diversas tendências e efeitos ao nível dos programas horizontais contrários ao cumprimento dos objectivos regionais de cooperação propostos. Esta avaliação constata as seguintes tendências geradas por estes programas: (i) observa-se uma excessiva concentração das actividades nos países mais desenvolvidos da AL; e (ii) observa-se que, apesar de no balanço orçamental, via cooperação bilateral, as transferências para os países menos desenvolvidos, como a Nicarágua, serem significativamente superiores às transferências efectuadas para os países mais desenvolvidos, como o Brasil, a nível regional estes programas não tiveram incidência no bloco de países menos desenvolvidos, acentuando, ao invés, a diferença e o nível de desenvolvimento e de integração entre os dois grupos de países. No grupo de países mais desenvolvidos, foi reforçada a capacidade de vinculação, associação e integração comercial, académica, administrativa e inclusive tecnológica, ao passo que nos países menos desenvolvidos estes benefícios de carácter regional são marginais. [P3-P4.P5]

9) A CE está consciente destas diferenças e tendências e estão actualmente planeadas novas abordagens destinadas a ampliar o nível de participação. A limitada participação dos sectores populares nos programas horizontais tem constituído motivo de reflexão e de ajustamentos na CE. Recentemente, alguns programas estenderam a sua cobertura a zonas e a sectores menos desenvolvidos e, para além de incluir a componente de capacitação, incorporaram um sistema de selecção que favorece a inclusão de países e de sectores que anteriormente poderiam ser marginalizados. Foram igualmente introduzidos dentro das redes temas destinados a ampliar a participação pública, que vão ao encontro das novas exigências. A temática de algumas das redes criadas mais recentemente na URB-AL – como “Finanças locais e orçamento participativo”, “Luta contra a pobreza” ou ”Segurança pública”, demonstra a abertura de um amplo campo de possibilidades de intervenção e incorporação de novos actores locais. [P3-P4]

10) Dessa forma, verificam-se importantes mudanças nas abordagens, modelos e estruturas que permitem a utilização dos recursos e a sua gestão de forma mais eficiente, mais transparente e mais visível. A implantação de novas modalidades de gestão mista, com intervenção de operadores externos, por exemplo, é uma novidade recente e embora não tenha decorrido tempo suficiente para poder verificar a sua eficiência, as experiências obtidas até à data são positivas. Por outro lado, a gestão externa através de consórcios de actores europeus e latino-americanos implica a transferência gradual dos princípios de apropriação e de participação local em matéria de gestão. No México, por exemplo, está em desenvolvimento um esquema da triangulação para o programa da AL INVEST III. Além disso, foram recentemente realizados dois seminários no Chile e na América Central com o propósito de encontrar formas de dinamizar e melhorar a execução e gestão dos programas horizontais. Todas estas iniciativas são indicadoras do desejo de introduzir mudanças e novas modalidades de melhoria da gestão, maximização dos recursos e promoção da obtenção de benefícios sustentáveis no sentido da integração na AL e com a UE. [P3-P4]

5.4 CONCLUSÕES A NÍVEL DE IMPACTOS ESPERADOS

11) As acções da CE contribuíram para a vinculação e aproximação entre as duas regiões e os impactos gerados são significativos embora insuficientes. O fluxo de actividades comerciais e o contacto político foram incrementados. O grau de relacionamento institucional permitiu importantes desenvolvimentos ao nível da integração, sobretudo



regional. No entanto, apesar do diálogo, a associação estratégica não progrediu, a pobreza aumentou, as instituições regionais são ainda muito frágeis e pouco sustentáveis e a participação da sociedade civil na compreensão da integração como instrumento de desenvolvimento é muito deficiente. Além disso, segundo os entrevistados latino-americanos, favorece-se, em certa medida, a negociação e o desenvolvimento bilateral e cita-se como exemplo o modelo chileno. Por outro lado, os impactos ainda não tiveram incidência na sustentabilidade dos projectos. [P1-P2-P5-P6-P8]

12) As acções da CE contribuíram para a vinculação comercial e política e os impactos gerados são importantes embora ainda insatisfatórios. Os objectivos de alcançar uma maior aproximação económica e comercial e, por conseguinte, obter uma maior consolidação da presença europeia na AL, são ainda insuficientes. Uma limitação ao cumprimento deste objectivo é o facto da abordagem integracionista da CE no campo económico não ser claramente compreendida na região. Na AL não se reconhece, ou considera-se não existir, uma estratégia clara por parte da UE, de curto ou de longo prazo, com a qual se poderiam comparar os benefícios e as desvantagens da integração. A estratégia de “integração económica regional” da CE é ainda considerada muito ambígua e abstracta. Além disso, a sintonia entre os blocos dilui-se quando se trata de temas económicos e comerciais e as divergências existentes entre ambos são ainda matéria a desenvolver. Os últimos acontecimentos observados em Cancún, destinados a definir as regras do comércio internacional ao abrigo da OMC, são um exemplo demonstrativo da distância que separa ambas as regiões. Dado que o tema económico e comercial concentra e representa o maior peso e interesse para a AL, no que respeita a uma associação estratégica com a UE, a distância nesta matéria põe em dúvida a possibilidade de alcançar acordos comuns a curto prazo. [P1-P2-P7-P9]

13) O grau de relacionamento institucional permitiu importantes avanços na integração, sobretudo regional. Contudo, apesar destes esforços, a AL carece ainda de instituições regionais com autonomia própria e com capacidade organizativa e operacional para fazer face às solicitações e exigências implícitas numa associação de carácter bi-regional. A relação institucional entre a UE e a AL, sobretudo em matéria política, é fluida ao nível dos altos sectores governamentais, das instâncias parlamentares e das representações diplomáticas, mas do lado da CE, as instâncias comunitárias não contam com um interlocutor latino-americano a um nível equivalente e esta barreira ao desenvolvimento institucional com que se confrontam ambos os blocos tem constituído um impedimento, não apenas para a obtenção de uma associação potencialmente mais estratégica mas inclusive para a criação de consensos relativamente a acções que impliquem o desenvolvimento das prioridades acordadas no quadro do diálogo entre os dois blocos. [P2-P7]

14) De igual forma, apesar da contribuição para a melhoria do processo de diálogo entre os dois blocos, as acções executadas não favoreceram a adopção de posições comuns ao nível das grandes questões das relações internacionais, como a guerra do Iraque. As acções da CE carecem ainda de força suficiente para alcançarem o grau de associação pretendido por ambas as partes. Neste caso, a reduzida institucionalidade e representatividade da AL a nível regional, bem como as controvérsias geradas sobretudo pela política agrícola, têm-se constituído como factores limitativos. Se bem que a articulação de algumas iniciativas tenha facilitado a negociação política e os laços económicos, sociais e culturais tenham melhorado, estes factores não produziram os impactos necessários para fomentar um maior grau de associação entre os dois blocos. [Q7-Q9]

15) Os impactos das acções da CE destinadas à diminuição da pobreza na AL são incertos, sobretudo a nível regional. Os enunciados dos objectivos e prioridades da



cooperação na AL situam a coesão social e a luta contra a pobreza como um dos temas chave para o qual a CE pode contribuir significativamente. Estes objectivos estão ainda vinculados aos Objectivos do Milénio e às prioridades de Tuusula. Constata-se que, apesar do desenvolvimento económico alcançado pela maioria dos países na AL, o aumento da pobreza é alarmante e as acções da CE, bem como os impactos gerados, sobretudo a nível regional, são desconhecidos. Por outro lado, observa-se que a estratégia da CE carece de uma visão global contra a pobreza na região que não seja apenas solidária mas efectiva e concreta. Perante o reconhecimento de que este problema é tratado fundamentalmente a nível de cada país, no âmbito do respectivo CSP, questiona-se igualmente a falta de uma estratégia que contenha um planeamento de tipo estrutural, institucional e organizativo e que seja capaz de fazer face à temática da pobreza a nível regional. [Q5-Q6].

16) De igual forma, as acções destinadas a actuar no âmbito da coesão social são ainda muito genéricas. Apesar do reconhecimento da coesão social como uma prioridade ter sido amplamente aceite na última Cimeira entre a UE e a AL, este conceito apresenta ainda ambiguidades quanto à sua execução. Na AL reclama-se o desenvolvimento de um conceito diferenciado por país e por região e rejeita-se um conceito global que não reconheça as assimetrias existentes na região. É, por exemplo, citado que a gestão do conceito da coesão social, bem como a sua execução, é muito diferente na América central e na América do Sul. Esta percepção é também coincidente ao nível de países onde se observa uma grande diferença entre o que é ou poderia ser a coesão social, por exemplo, no Chile e na Bolívia. Esta falta de precisão e de adequação do conceito e dos instrumentos à realidade local tem contribuído muito pouco para os progressos esperados a nível da coesão social, da equidade e da melhor distribuição dos benefícios e da riqueza na AL. [Q5-Q6]

17) Por outro lado, a continuação sustentada dos benefícios produzidos pelas contribuições da CE ao nível dos programas regionais é ainda muito débil. A escassez de recursos económicos e a vontade política dos participantes e governos constituem os problemas mais comuns com que a CE se debate para obter sustentabilidade na maioria das suas acções. Apesar das dificuldades e da dependência externa, existem, não obstante, instituições e acções que sobreviveram a épocas de crises políticas, económicas, financeiras e até organizativas, demonstrando que a sustentabilidade, neste caso, não provém apenas dos recursos materiais mas principalmente do compromisso político assumido pelos governos e pelas instâncias locais no sentido de manter um nível institucional entendido como fundamental nos planos da integração, comunicação e representação. Neste caso, refere-se o MERCOSUL como um exemplo que sobreviveu a crises financeiras e institucionais e que mesmo revelando algumas debilidades e heterogeneidades, por exemplo em matéria de planeamento de coordenação macroeconómica, demonstrou possuir a vontade política e a convicção de que a integração é uma alternativa para o seu desenvolvimento futuro. [Q8]

18) Finalmente, no que respeita aos programas horizontais observa-se que a participação técnica é significativa embora a auto-sustentabilidade seja muito limitada. O grau de participação técnica por parte das entidades e dos beneficiários latino-americanos participantes nos programas horizontais é muito significativo. Eles contribuem com os seus conhecimentos e experiência local para a geração de benefícios e tornam possível a sua continuidade, sobretudo do ponto de vista técnico. Não obstante, os recursos limitados existentes na região não permitiram a continuação das acções e muitos projectos terminaram as suas actividades e a geração de benefícios. São muito poucos os exemplos de auto-sustentabilidade porque a maioria dos projectos decorrentes dos programas horizontais são totalmente dependentes das contribuições externas da CE. Na AL, existem sectores e tendências que recorrem a abordagens diferentes para tratar do tema da sustentabilidade. Questiona-se a pretensão de alcançar a sustentabilidade com recursos locais quando estes



projectos foram desenhados na Europa e favorecem principalmente os europeus, apesar do apreciável grau de utilização local. Nesta perspectiva, defende-se que sendo programas nos quais participam fundamentalmente as elites empresariais, institucionais e inclusive estudantes com recursos próprios, estes e as contrapartes europeias poderiam assumir os encargos financeiros e organizativos necessários à sua continuidade. [Q8]

5.5 CONCLUSÕES SOBRE A COORDENAÇÃO, COMPLENTARIDADE E COERÊNCIA

19) O grau de coordenação da actividade regional com os programas bilaterais e sub-regionais aumentou mas é ainda insuficiente. Esta limitação provém de uma concepção e de uma estrutura compartimentada no interior da CE (que dificulta a articulação da programação estratégica entre os níveis nacional, sub-regional e regional), da gestão independente dos programas e do escasso fluxo de informação entre projectos, delegações e Bruxelas. Na CE prevalece uma visão limitada da coordenação porque se compartimentam as acções do PIN e do PIR e não se procuram sinergias e/ou coordenação de acções que podem complementar e aprofundar os impactos e melhorar a eficiência na utilização de recursos. [Q3-Q4-Q9].

20) As políticas CE de dimensão internacional na AL (em particular agricultura e comércio) são consideradas incoerentes no que respeita aos objectivos de desenvolvimento da região e da sua integração, em particular com a Europa. É o caso da política agrícola da UE que tem interesses particulares e que são motivo de controvérsia. Sendo a produção agrícola ou agro-pecuária um dos sustentáculos da economia e do desenvolvimento na AL, esta enfrenta, não obstante, barreiras no acesso ao mercado europeu. São apresentados argumentos semelhantes a nível comercial, sobretudo no que respeita aos produtos industriais. Estas políticas são consideradas as verdadeiras causas dos reduzidos progressos no sentido da obtenção de acordos mais profundos de associação e de integração entre os dois blocos. [Q1-Q10]

21) A política ambiental é bem aceite mas carece de consistência e de coerência nas suas actuações. A política ambiental da CE na AL é muito apreciada e a sua coerência com os postulados nacionais e sub-regionais é cada vez melhor apreendida. A aplicação da política ambiental promovida pela CE contribuiu para enriquecer o conceito ambiental e para preservar e respeitar não apenas os recursos naturais como também a maioria dos temas ligados ao meio ambiente e à qualidade de vida. No entanto, falta uma adequada compreensão e aplicação do conceito de ambiente e desenvolvimento sustentável, postulados que são considerados essenciais para o desenvolvimento, equidade natural, social e económica da região e que marcam a agenda da CE na AL. Apesar da política ambiental estar circunscrita aos princípios políticos defendidos pela UE, ao abrigo do Art.177, as suas acções e o seu compromisso para com o desenvolvimento é todavia deficiente. Neste sentido, observa-se uma falta de coerência entre os temas que são puramente de desenvolvimento e o que significa meio ambiente e crescimento sustentável. Além disso, a falta de recursos, sobretudo governamentais, fazem com que grande parte dos princípios e postulados desta política não sejam desenvolvidos ou se desenvolvam de forma marginal. [Q10].

22) A coordenação das acções da CE com as de outros doadores é limitada a nível da cooperação regional. Não obstante, este facto não determina a duplicação de acções, em virtude da existência de um reduzido número de agências de cooperação que podem ser complementares às acções executadas pela CE face aos objectivos de cooperação regional. As modalidades particulares de implementação de acções com implicação regional diferem



de doador para doador e a tendência é para a sua realização através de acções principalmente sub-regionais (como é o caso da OEA) e, em menor grau, bilaterais. O âmbito regional destas agências raras vezes inclui toda a AL, à excepção de alguns projectos do BID e outros da OEA. Para além disso, os programas horizontais da CE têm uma lógica muito particular e defendem determinados objectivos ligados à integração, o que não se verifica nos programas de outros doadores. [Q11]

6 RECOMENDAÇÔES

As recomendações estão organizadas em três grupos. O primeiro grupo tem como objectivo a melhoria do nível estratégico das acções da CE na AL, tanto do ponto de vista global como do ponto de vista da política de cooperação para o desenvolvimento e do ponto de vista da programação regional. A categoria seguinte apresenta um conjunto de recomendações a nível dos programas horizontais, no sentido de ampliar as suas actividades às regiões mais desfavorecidas e melhorar a gestão das mesmas. O bloco final desenvolve recomendações destinadas a melhorar a coerência, a coordenação e a complementaridade de todas as acções da CE na AL. Acrescente-se que todas as recomendações têm como objectivo último melhorar o impacto das intervenções e da estratégia da CE na região latino-americana. Dentro de cada grupo, as recomendações são apresentadas em função da sua prioridade e importância.

6.1 Recomendações ao nível da estratégia

6.1.1 Nível global

1) Elaborar uma estratégia explícita e única da CE na AL que articule todas as acções da CE na região. A estratégia deve reflectir os acordos e prioridades estabelecidas entre as duas regiões mas deve, ao mesmo tempo, enfatizar os interesses da UE na AL.

A DG RELEX deveria considerar acções de coordenação e de consulta com outras DG que operam e têm programas na região (DG TRADE, AIDO, INFSO, DG ENV,…), no sentido de elaborar um documento estratégico onde se incluam todas as dimensões das relações existentes entre a UE e a AL: político/institucional, comércio e economia, educação, ciência e tecnologia e de cooperação para o desenvolvimento, entre outras. Esta estratégia deveria articular os três níveis territoriais de intervenção em que opera a CE: bilateral, sub-regional e continental e deveria ainda apoiar-se na comprovada experiência da Comissão na temática do desenvolvimento, integração e cooperação regional. Este documento estratégico global deve ser articulado e coerente em todas as linhas de actividade da CE. Este facto permitirá apresentar de maneira uniforme, e como um bloco sólido e compacto, a proposta da CE para a região, com os postulados da integração e o desenvolvimento económico, social e humano a constituírem-se como o sustento e os pilares da política de cooperação da UE na região.

A combinação e integração das diferentes políticas executadas e que constituem a base das relações entre a UE e a AL devem igualmente reflectir os interesses dos latino-americanos acordados no quadro das cimeiras e do diálogo político entre os dois blocos. Simultaneamente, deve igualmente sublinhar os interesses da UE na região, cuidando e protegendo o espaço económico, político, cultural e social alcançado. Esta actuação deve promover uma influência constante na região, intensificando o diálogo político e sobretudo sublinhando a importante presença económica, política, cultural e ambiental da UE na região [C1-2-3]



6.1.2 Nível cooperação para o desenvolvimento

2) Dentro deste documento estratégico para toda a AL recomenda-se ainda o desenvolvimento de uma estratégia específica ao nível da cooperação para o desenvolvimento, articulada em três níveis de actuação (país ou bilateral, sub-regional e regional/continental). Esta estratégia de cooperação para o desenvolvimento estaria definida em função e em sintonia com os objectivos específicos e gerais apresentados na parte global da estratégia para a AL descrita anteriormente. Desta forma, incrementar-se-ia a coerência das acções nos diferentes níveis e superar-se-ia a actual fragmentação das iniciativas e a falta de compreensão e visibilidade da grande oferta da CE para a região. [C1-2-3]

Devem igualmente ser tidas em consideração as assimetrias, tanto do ponto de vista estratégico, como programático e operativo. A estratégia e os programas elaborados devem responder à realidade assimétrica e fragmentada existente na AL e as actividades que se pretendam desenvolver devem ser ajustadas em função das limitações, potencialidades e possibilidades de cada região. Por essa razão, a estratégia deve procurar um equilíbrio entre os níveis global regional, sub-regional e bilateral, elaborando fórmulas e modalidades de execução diferenciadas para cada sub-região. Esta abordagem diferenciada permitiria adequar os programas ao contexto e realidade locais e contribuiria para melhorar a sua execução e gestão. Esta observação foi igualmente elaborada como uma alternativa para fomentar a participação e apropriação (ownership) dos programas por parte da população local. [1-2-3-4-5]

3) Ampliar o processo de consulta com actores da sociedade civil, de forma a legitimar as acções regionais, fomentar a credibilidade e visibilidade da estratégia e dos seus princípios, com vista a uma maior integração e associação com a AL. Os princípios e planos estratégicos da CE na AL têm que ter credibilidade junto da população para que esta seja considerada como uma alternativa viável de desenvolvimento. Por essa razão, o processo de consulta deve estender-se às bases, mediante convocações nacionais onde a população possa expressar legitimamente as suas aspirações, necessidades e expectativas com vista a uma associação com a UE. Nestas convocações devem participar governos locais, universidades, organizações não-governamentais, associações sindicais, centros de investigação, etc. A consulta deveria permitir dar a conhecer a estratégia da CE, bem como as suas intenções e as acções que se pretendem desenvolver. Neste processo, a participação das delegações deve constituir-se como um instrumento de ampliação do diálogo e de consulta nacional sobre os temas regionais. A organização de seminários, conferências, etc., deve ser um dos instrumentos a utilizar. A CE deve ainda fomentar a realização de estudos que demonstrem que os impactos, custos e benefícios que se obteriam com a associação com a UE e com a integração na AL são de benefício mútuo e superiores a uma mera associação comercial como a estabelecida pela ALCA, por exemplo. A CE deve igualmente promover a utilização dos meios de comunicação públicos e privados, bem como promover a difusão de relatórios e folhetos, como forma de aumentar a sua visibilidade na AL. Existem experiências e antecedentes próximos que conseguiram promover a sua visão e a sua missão na AL através destes meios. Estes instrumentos publicitários e de difusão são, por exemplo, amplamente utilizados para dar a conhecer e promover a ALCA e o TLC na AL. Esta recomendação complementa-se com a proposta anterior de estender o debate afim de dar a conhecer a estratégia e os benefícios decorrentes de uma aliança estratégica com a UE. [C1-2-5-6-7-11-12]



6.1.3 Nível de documento de programação estratégica (RSP)

4) O RSP deve superar o carácter restrito e marginal que possui e deveria ampliar as suas actividades com temas de carácter transversal. O RSP deveria assumir os princípios e os objectivos da estratégia global da CE na AL e estar em completa sintonia com o estabelecido na estratégia de cooperação para o desenvolvimento. A partir desta perspectiva, na qual o quadro estratégico já se encontra definido para todas as acções de cooperação, o papel do RSP deveria ser o de realizar uma programação estratégica do orçamento destinado às acções regionais gerais, articulando e explicando em detalhe, por um lado, como este se liga à cooperação bilateral e sub-regional e, por outro, a forma como estes programas se conjugam com os objectivos da UE na AL e o seu valor acrescentado quando comparado aos programas bilaterais e sub-regionais. O RSP deve igualmente ter uma abordagem estratégica na afectação do orçamento aos diferentes programas regionais, em função do interesse diferenciado por parte de cada país em participar nos programas de carácter regional. [C1-C2-C5]

Por outro lado, o RSP deveria considerar a inclusão de outras áreas adicionais de actividade, coerentes com as prioridades acordadas e coordenadas com as outras acções que se desenvolvem a nível bilateral e sub-regional. O respectivo planeamento estratégico deveria identificar no mínimo dois temas transversais a desenvolver a nível regional e considerar as estratégias de país ou sub-regionais igualmente prioritárias para a cooperação regional. Neste sentido, por exemplo, foi referido com insistência na AL a necessidade de um programa regional de desenvolvimento das infra-estruturas, como veículo de integração e como dinamizador das economias locais. O RSP poderia financiar estudos de viabilidade ou proporcionar assistência técnica para promover o diálogo e a cooperação regional sobre o tema das infra-estruturas ou funcionar como catalizador para os fundos dos IFIs86. Poderia igualmente participar activamente na iniciativa proposta pela IIRSA (Ver IIRSA.org), no quadro dos acordos da Comunidade Sul-americana, onde o desenvolvimento das infra-estruturas como instrumento de desenvolvimento e de integração é um factor determinante. As vantagens de alargar as actividades do RSP a outras áreas prioritárias acordadas, representam igualmente uma oportunidade para desenvolver as prioridades definidas com os latino-americanos no quadro do diálogo político estabelecido e para reforçar a presença europeia na região. De igual forma, esta vinculação e procura de sinergias e de complementaridade concederia ao RSP maior relevância e visibilidade e contribuiria para superar a percepção unilateral, marginal e residual que predomina actualmente. [C4-5-8-9-20-21-25-26]

5) A estratégia de cooperação da CE deve reforçar a integração sub-regional como objectivo intermédio face à integração regional, caso fosse este o modelo escolhido

A CE contribui significativamente para a integração a partir da perspectiva sub-regional e apoiou o desenvolvimento institucional e a implantação de um modelo de carácter supranacional como é o caso do MERCOSUL, CAN e SICA. Se a estratégia da CE for a de apoiar a construção de uma identidade regional e de uma supranacionalidade, serão então as instâncias sub-regionais os objectos chave da cooperação para se poder chegar não apenas a um nível de integração intra-latino-americana como também para se alcançar a pretendida associação estratégica a nível multilateral com a UE. Neste sentido, tanto os programas regionais como os bilaterais, bem como aqueles cujo âmbito de actuação é a AL, deveriam ter acções coordenadas de forma a incidir sobre o desenvolvimento e consolidação destas

86 Um exemplo bem sucedido de apoio da CE à cooperação regional no sector das infra-estruturas, com vista ao

favorecimento da integração regional, pode ser encontrado nos Balcãs, no âmbito do programa regional CARDS (ver Avaliação do Regulamento CEE 2666/2000 (CARDS), EuropeAid, Junho 2004)



estruturas. Os CSP, assim como as outras iniciativas, deveriam incluir entre as suas acções e entre os seus objectivos formas de reforçar e complementar acções coerentes com o desenvolvimento regional. Por exemplo, os CSP da Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai deveriam assumir entre os seus objectivos o desenvolvimento e a consolidação do MERCOSUL, enquanto instância de negociação e de diálogo representativo desses países. De igual forma, podem ser desenvolvidas acções relacionadas com infra-estruturas, comunicações, ciência e tecnologia, transportes, etc., ligadas ao desenvolvimento regional. Esta proposta estaria igualmente em sintonia e em coerência com a recomendação de realizar acções diferenciadas para diminuir as assimetrias na região. [C26-29-30]

6) Intensificar o processo de consulta com instituições na AL com experiência e conhecimentos em matéria de integração. Actualmente, o processo de consulta no âmbito do RSP é marginal, uma vez que os programas horizontais estão já definidos e os orçamentos e respectiva distribuição não são matéria de discussão. Se este cenário se mantivesse, o exercício de consulta seria estéril e limitar-se-ia, na melhor das situações, à realização de um exercício interno onde se desenvolve uma estratégia distributiva como a sugerida anteriormente. Contudo, se se ampliam as actividades do RSP, o processo de consulta na identificação e programação adquire um papel relevante. Neste cenário, a consulta seria determinante tanto a nível dos programas horizontais como a nível da identificação e selecção de outras acções a desenvolver e de definição dos instrumentos e organismos que se encarregariam da execução das actividades do RSP. Recomenda-se o estabelecimento de um diálogo com instituições técnico/temáticas na AL que tenham experiência e conhecimento em matéria de integração, como é o caso da OEA (grandes temas políticos e sociais), o ALADI (economia e comércio), a IIRSA (infra-estruturas), a CEPAL (economia, integração, etc.), a OIT (emprego e trabalho), o Instituto Libertad y Democracia (sectores sociais e marginais), entre outros, que pelo seu conhecimento e proximidade face à realidade local e regional, podem contribuir na identificação e até na elaboração técnica dos programas e projectos. Para além destas instituições, recomenda-se que a consulta em matéria de prioridades, instrumentos e programas seja efectuada através das instituições sub-regionais (CAN, SICA, MERCOSUL) que possuem já mecanismos e experiência de consulta intra-nacionais. Esta consulta com instâncias latino-americanas de carácter e visão regional e sub-regional, constituiria, em certa medida, uma alternativa à ausência de institucionalidade global que se verifica na AL [C2-3-4-7-17-18]

6.2 Recomendações a nível dos programas horizontais

7) Aplicar critérios de selecção de forma a aumentar a participação dos países mais pobres, equilibrar as assimetrias e aumentar a eficácia das acções. Isto pode ser feito:

a. Através da reafectação de recursos a nível geográfico.

Alguns programas poderiam ser restringidos a zonas geográficas onde historicamente se tenha verificado uma participação menos significativa dos países. Este poderia ser o caso do AL-Invest, que é o mais antigo dos programas e que se concentrou principalmente nos países mais ricos, relativamente aos quais se constata agora que possuem uma certa capacidade autónoma para organizar e pagar eventos como as reuniões do AL-Invest. Deste modo, seria possível libertar alguns recursos para serem utilizados noutras acções a nível regional, permitindo assim uma maior participação a outras regiões que não possuem esses recursos ou financiar outras acções de tipo intra-regional, sem necessidade de aumentar os recursos a nível regional, o que parece ser uma opção menos viável, se se tiver em conta que a tendência financeira da ajuda na AL é mais no sentido decrescente ou estacionário.



b. Através da introdução de critérios sociais de participação e limitando o actual conceito de “demand driven”.

Os programas horizontais deveriam considerar a introdução de critérios sociais de selecção e distribuição dos seus fundos, de forma a permitir um maior acesso e participação aos países e instituições menos desenvolvidos da AL. A introdução de critérios sociais como o grau de desenvolvimento técnico, capacidade financeira, localização, inserção social, género, etnia, etc., seria uma forma de alargar a cobertura e a participação destes programas às regiões e entidades mais desfavorecidas. O critério social poderia aplicar-se conjuntamente com os critérios técnicos mas estes permitiriam definir à priori quotas de participação por país, região ou por programa (ex. 40% de critério social, 60% critérios de mérito e técnicos). As quotas seriam fixadas de acordo com a procura, podendo analisar-se que países ou grupo de países requereriam o reforço ou a diminuição de algumas actividades desses programas. Por exemplo, reforço do AL-Invest e dos programas educativos na América Central. Este exercício obrigaria a uma análise global e à preparação de uma estratégia de carácter distributivo que permitisse justificar a afectação de fundos para cada programa em função dos efeitos obtidos até à data e ajustar as actividades e a distribuição dos fundos em função do que se pretenda alcançar em matéria de integração e participação social, por exemplo. Esta proposta é complementar à lógica e à modalidade “demand driven” porque pressupõe um orçamento definido por país ao qual se acede segundo critérios de mérito e de prioridade social e económica. Esta modalidade permitiria igualmente compensar as diferenças internas existentes em cada país, dado que se procuraria um equilíbrio entre os que podem aceder aos programas sem dificuldades, com os que necessitam de um apoio extra para a sua participação. Este esquema tem em conta as assimetrias internas e externas em cada país e promove a participação dos mais desfavorecidos. [C4-5-6-7]

8) Os programas horizontais devem gerar estatísticas agregadas, não apenas sobre os processos e utilização dos programas mas também sobre os efeitos alcançados. Devem ainda reforçar os elementos de capacitação para gerir eficientemente as normas e os procedimentos ligados aos programas horizontais.

Actualmente prevalece o processamento e a produção de informação a nível de cada programa, sendo dominantes os indicadores de utilização. Propõe-se acrescentar às actuais estatísticas outros indicadores agregados que reflictam a contribuição destes programas para os objectivos regionais da estratégia da CE na AL. Estas estatísticas agregadas contribuiriam para melhorar a gestão e a supervisão dos programas regionais mediante a utilização de “sistemas e critérios de controlo de qualidade”, através dos quais os indicadores disponibilizem informação não apenas sobre as acções quantitativas e individuais mas também sobre os efeitos e sobre as dificuldades que atravessam as iniciativas destinadas a fazer cumprir os grandes objectivos de associação, integração e de luta contra a pobreza a nível regional. A introdução desta prática seria de grande utilidade para a realização de uma avaliação global que permita reajustar as acções da estratégia e ter uma visão ampla e não fragmentada das suas contribuições para ambas as regiões. [C17-18-19]

Por outro lado, a gestão dos procedimentos e requerimentos técnicos e financeiros dos programas horizontais são complexos e constituem uma dificuldade acrescida à extensão da participação e à melhoria da eficiência. Por esse facto, recomenda-se o reforço e a introdução de instrumentos e de meios de capacitação técnica ex-ante (elaboração de projectos e de candidaturas) e ex-post (gestão, controlo e acompanhamento), de modo a facilitar o processo de compreensão e aprendizagem da gestão normativa e administrativa dos programas horizontais. Neste sentido, dever-se-ia fomentar periodicamente e de forma descentralizada a realização de seminários e de ateliers de formação entre os gestores e os utilizadores dos



programas. Esta capacitação deveria ser extensiva ao pessoal responsável por estes programas nas delegações, assim como aos potenciais beneficiários e participantes nos projectos (municípios, empresários, centros universitários, ONG, associações sectoriais, etc.). Existem precedentes semelhantes relativamente a esta iniciativa proposta, no 2004 AIDCO, por exemplo, onde foram organizados dois ateliers de reflexão sobre os programas horizontais no Chile e na América Central. Esta mesma modalidade poder-se ia estender entre os participantes latino-americanos para reforçar os temas de gestão, eficácia e participação. [C8-9-12-13-14-16].

9) Sistematizar e ampliar a difusão da informação, assim como estudar e considerar outros modelos alternativos de gestão.

Apesar das melhorias introduzidas no que respeita à sistematização da informação sobre a gestão e os efeitos dos programas horizontais, a sua difusão é motivo de preocupação para grande parte dos interlocutores consultados. Por esse facto, recomenda-se o estabelecimento de um sistema de difusão e distribuição da informação de forma continua (durante um período determinado, cada três meses por exemplo) e sistemática (com formatos pré-estabelecidos, comuns e comparáveis), onde se indique informação específica (de uma actividade), especializada (finanças) e com objectivos definidos (programação, avaliação). Esta informação deve ser difundida a nível regional e partilhada principalmente com as delegações, com os gestores e com as outras unidades que actuam no âmbito latino-americano. Esta prática iria obrigar ao desenvolvimento de um sistema integrado de informação, no qual os PH dessem a conhecer, de forma agregada e individual, os seus progressos, efeitos e dificuldades encontrados na realização. A difusão deve, ao mesmo tempo, ser sistemática e consistente, dirigida a todos os utilizadores e interessados no desenvolvimento destes programas. Esta informação deverá ampliar o conhecimento por parte da sociedade civil, já que seriam introduzidos casos de estudo que reflectiriam a própria realidade dos programas, a sua pertinência e os seus benefícios para a comunidade latino-americana e para a UE. A criação de uma rede de difusão seria o mecanismo mais pertinente para alcançar estes objectivos de comunicação. [C2-4-9-29].

De igual forma e apesar das novas modalidades de gestão terem dado efeitos satisfatórios até ao momento, a CE deveria considerar a possibilidade de proceder à realização de estudos que ajudem a definir um modelo ou sistema de gestão mais descentralizado e sintonizado com as realidades em que se desenrola. O estudo poderia ponderar a realização de uma análise custo benefício e determinar as vantagens e desvantagens, por exemplo, de uma gestão sob a responsabilidade das instâncias sub-regionais e que esteja em articulação com a delegação competente (MERCOSUL, delegação no Uruguai, CAN delegação no Peru, etc.) ou que tenha uma responsabilidade geográfica (México e Centro América, a partir do México, Cone Sul a partir da Argentina ou do Brasil, países andinos a partir da Colômbia ou do Peru). Esta proposta de modelo possui a vantagem acrescida de, para além de aproximar a gestão à zona de acção, contribuir para a programação ou supervisão e de se adequar melhor à realidade geográfica em que se desenvolve. É o caso particular do México que, ao abrigo do programa AL INVEST III, lidera igualmente as actividades na América central. [C8-C9]

6.3 Recomendações a nível de coerência, coordenação e complementaridade

10) Melhorar a coerência com os objectivos gerais de integração e desenvolvimento

A estratégia de cooperação para o desenvolvimento tem que ser coerente nas suas acções de apoio à integração e de desenvolvimento económico e social. Para isso é necessário que tanto os programas nacionais como os regionais, assim como os horizontais e de outras direcções,



considerem o desenvolvimento regional e a integração como uma prioridade e como um objectivo a alcançar. Os temas de integração deveriam, por essa razão, constituir uma parte significativa destes programas, apoiando a construção de uma identidade e de uma cultura integracionista, superando assim a percepção actual de que a integração é um conceito abstracto e exclusivo das classes políticas e académicas. Deste ponto de vista recomenda-se, por exemplo, que os CSP considerem a possibilidade de desenvolverem algumas acções que promovam e incentivem a nível nacional o debate e o estudo da proposta europeia de integração. A realização de seminários, o incentivo de temas de estudo por parte de centros de investigação, universidades e inclusivamente a concessão de bolsas ou financiamento de teses académicas, são acções a nível nacional que contribuiriam para difundir a posição da UE na AL e para ampliar o entendimento sobre os custos e benefícios da integração e do desenvolvimento social defendido pelo modelo europeu de desenvolvimento. Estas acções poderiam igualmente ser incluídas no programa regional geral (RSP) e levadas a cabo ao nível dos países. [C1-2-12-29-30].

11) Impulsionar a coordenação e a complementaridade dos programas horizontais com as outras iniciativas desenvolvidas pela CE a nível de cooperação.

Os programas horizontais deveriam ter um maior nível de integração e de coordenação com as outras iniciativas que a CE desenvolve a nível bilateral e sub-regional, assim como com os outros programas de cooperação para o desenvolvimento. Os programas horizontais podem aumentar a sua visibilidade e actuação se estiverem em sintonia com as prioridades nacionais e sub-regionais de integração e de desenvolvimento social. Por exemplo, as propostas nacionais de promoção do comércio com a UE e intra-América Latina, bem como o apoio as PME, deveriam beneficiar de um nível de coordenação e de complementaridade com a AL-Invest. De igual forma, as propostas da URBAL poderiam estar interligadas com as iniciativas sub-regionais como aquelas que são executadas no âmbito do MERCOCIDADES. Dessa forma, é recomendado que ao nível dos CSP ou das estratégias sub-regionais, se inclua dentro do policy mix um nível de coordenação com as acções decorrentes dos programas horizontais e a nível do RSP recomenda-se a inclusão de acções onde se pode e deve incluir elementos de complementaridade. (C26-29-30)

12) Um maior nível de coordenação e de consulta incrementaria a coerência a as sinergias entre políticas e programas

Os projectos e iniciativas que devam ser submetidos à consideração das instâncias da cooperação comunitária deveriam ser fruto de um permanente processo de coordenação, de diálogo e de consulta prévia com as delegações e com os beneficiários. Isto é, trata-se de conseguir que todas as intervenções da CE, bem como as políticas de dimensão internacional e a sua aplicação sejam coerentes com os princípios de desenvolvimento, associação e participação, defendidos nos acordos estabelecidos entre as duas regiões. A coordenação deveria ser efectuada em todas as fases e deveria incidir no processo de programação, execução e supervisão dos projectos. Este processo de diálogo e de consulta teria o propósito não apenas de coordenar as acções da CE como também de coordenar as acções provenientes de outros doadores e instituições. Esta coordenação deveria ser levada a cabo periodicamente e nela deveriam intervir as delegações e as agências responsáveis pela cooperação dos respectivos países participantes, tanto doadores como beneficiários. Actualmente, esta prática de consulta e de coordenação é efectuada, na melhor das hipóteses, a nível sectorial ou temático, sendo necessário um nível de coordenação mais amplo e global, onde intervenham todos os sectores da cooperação e que tenha como objectivo a procura de sinergias e de complementaridades, que serão de grande utilidade para a preparação de



estratégias e para a definição dos respectivos âmbitos geográficos e sectores de actuação. [C29-30].

13) Melhorar a informação e a coordenação estrutural operacional

A coordenação deveria igualmente reflectir um processo mais fluído de comunicação e de informação entre as diferentes unidades da CE que participam tanto na elaboração como na execução dos programas e projectos e tornada extensiva às delegações e governos correspondentes, de forma a aumentar o sentido de “ownership” e de associação entre as duas regiões. Esta prática requereria o desenho de um sistema de informação partilhado entre as diferentes unidades (RELAX, AIDCO e delegações), no qual seriam tidos em conta não apenas os aspectos da execução operacional e orçamental das actividades mas também os efeitos obtidos, de acordo com a estratégia desenhada. Desta forma poder-se–ia ultrapassar a abordagem compartimentalizada que predomina na Comissão e ter uma abordagem na qual predomine uma visão agregada e global das actividades (operativa e estratégica). A coordenação e o desenho das acções no âmbito da avaliação e acompanhamento, realizadas separadamente pela RELEX e pela AIDCO poderia, por exemplo, melhorar, através da implementação de um sistema de informação interno mais fluído e coerente com os princípios da boa gestão, evitando dessa forma a duplicação de algumas destas iniciativas. [C31-32].

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