Rere 11 Setembro Humberto Avila

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racional para a comunidade poltica.79 No primeiro caso, trata-se de umanorma-princpio, cuja definio j foi analisada.

Quando o grande publicista BANDEIRA DE MELLO descreve nomeando ora como axioma ora como princpio a supremacia dointeresse pblico afirmando ser um ...pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados 80, refere-se ao interesse pblico como uma necessidaderacional para a comunidade poltica, cuja validade precede a qualquerpositivao. No se trata, aqui, de uma norma princpio ou de um postuladonormativo, mas do bem comum como princpio fundamental da ticacomunitria ou da poltica jurdica.81 Trata-se de um postulado tico-poltico, portanto.

A investigao sobre a causa do surgimento do desinteresseintrnseco ao exerccio da funo administrativa pelo funcionrio, daindisponibilidade dos interesses pblicos e da executabilidade do atoadministrativo, da posio privilegiada da administrao e dos seusprivilgios relativamente aos administrados no objeto da Cincia doDireito. Objeto dessa investigao consiste em importantes postuladostico-polticos, ao seu modo inconfundveis com normas jurdicas (regrasou princpios).

J a anlise desses elementos (posies, direitos, bens) enquantonsitos funo administrativa e institudos pelo ordenamento jurdico diz,sim, respeito Cincia do Direito. Nesse mbito de conhecimento,entretanto, no so auto-evidentes , como os axiomas. Nem surgem deper se . Resultam, antes, de normas, sem as quais no existiriam juridicamente.A sua explicao deve manter-se fiel a esse objeto. E mesmo quando hexpressa meno normativa ao interesse pblico, definido pela finalidaderelacionada comunidade, nada dito sobre a sua supremacia.82 Nessembito, em vez de postulados, teramos ou uma norma-princpio, cujaexistncia, no entanto, no restou corroborada, mas foi antes mesmorefutada, ou um postulado normativo, cuja referibilidade ao ordenamento jurdico ora se discute.

E o que pode e deve ser dito relativamente a esta segunda questo que um postulado explicativo do Direito Administrativo no pode ser umaregra de prevalncia, mesmo que essa preferncia seja apenas abstrata

79 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 37 e 38.

80 BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio.Curso de Direito Administrativo , 9. ed.,So Paulo, Mallheiros, 1997, pg. 30.

81 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 9 e 37, 38.

82 SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard.Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung .Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 136.


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e relativa. Ao contrrio de uma regra de preferncia, poder-se-ia falarsobre o bem comum como idia por detrs das normas e dos fins estatais,mas que representaria a unidade de uma multiplicidade de interessespblicos verificveis no Direito e na sociedade (o que terminaria, por viadiversa, por corroborar o aqui formulado postulado da reciprocidade, emvez do princpio da supremacia).83 Importante, porm, a advertncia deSCHMIDT-ASSMANN: A determinao do bem comum antes de tudo uma questo de direito positivo, que para respond-la deixa normalmente disposio prescries procedimentais e materiais .84

2. PRESSUPOSTOS NECESSRIOS

O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particularpressupe a verificao de algumas condies, sem as quais ele no podeser havido como umacondio necessria explicao do ordenamento jurdico (postulado normativo): o interesse pblico deve ser descrito ouexplicvel separadamente do interesse privado, ou ser dele dissocivel,para que possa ser concebida, ainda que abstratamente, uma posio desupremacia em favor do primeiro; a relao bipolar entre os citadosinteresses deve ser de significado geral e fundamental para a explicaodo Direito Administrativo, a qual pressupe uma relao Estado-cidado; ointeresse pblico deve ser determinvel normativa e objetivamente, mesmono caso concreto, sob pena de ser insustentvel uma supremaciaintersubjetivamente controlvel.

II - A IMPORTNCIA DO INTERESSE PRIVADO1. RELAO COM O INTERESSE PBLICO

Como j observado embora isso nem sempre merea a devidaateno na definio de interesse pblico esto tambm contidoselementos privados.85 ISENSEE esclarece:

Na prtica poltica bastante discutido o que proporciona o interesse pblico numa concreta situao, se ele obtm a primazia frente a interesses particulares colidentes ou como deve ser obtido um ajuste. Mas no se trata de medidas inconciliveis ou antinmicas. Ento o bem comum inclui o bem de suas partes (...)Interesses privados podem transformar-se em pblicos. Bonum commune e bonum particulare exigem-se reciprocamente. Essa

83 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 2.


85 HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem . BadHomburg, Athenum, 1970. pg. 526. ESCOLA, Hctor Jorge.El inters pblico como fundamento del derecho administrativo . Buenos Aires, Depalma, 1989, pg. 243.


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principial coordenao exclui uma irreconcilivel contraposio. Atenso entre ambos , no entanto, evidente.86

Todo o exposto conduz negao de uma supremacia. Quando e

isso no um caso necessrio o interesse pblico contrapor-se aoprivado, no tem o primeiro,ipso facto , a primazia. Muito menosa priori .SCHMIDT-ASSMANN trata exatamente da questo: No h uma automtica supremacia dos interesses pblicos .87 Deve haver, outrossim,uma ponderao, no somente dos interesses reciprocamente implicados,mas, tambm, dos interesses pblicos entre si. Os interesses pblicos so,como lembra LEISNER, igualmente carecedores de ponderao, tal comoos interesses privados. Eles devem ser, entre si, ponderados, pois podemapresentar-se em situaes de conflito interno (Insichkonflikte ).88 Ou naspalavras do referido autor:

A unidade dos interesses pblicos parece ser uma necessidade estatal fundamental, alm da unidade da entidade estatal; da no resulta a mais valncia (Hherwertigkeit) deste mesmo interesse relativamente aos interesses dos cidados. No interesse pblico esto mltiplos interesses em si no necessariamente supravalorados que so, sim,entre eles carecedores de ponderao, mas da no hierarquicamente superiores.89

2. SUA FUNO NAS RELAES ADMINISTRATIVAS

A anlise do Direito Administrativo desenvolvida sob o influxo da

contraposio entre o Estado e o cidado e entre o interesse pblico e oprivado deve ceder frente a uma descrio e explicao do DireitoAdministrativo que incorpore a multiplicidade das relaes administrativas,tambm definidas como relaes jurdicas multipolares (multipolareVerwaltungsrechtsverhltnisse).90 Caminho ainda a ser descoberto pela

86 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 19.


88 HBERLE, Peter. Die Gemeinwohlproblematik in rechtswissenschaftlicher Sicht . Rechtstheorie 14 (1983), pg. 282.

89 LEISNER, Walter. Der Abwgungsstaat. Verhltnismssigkeit als Gerechtigkeit? Berlin, Duncker und Humblot, 1997, pg. 140. Ders.:Privatinteressen als ffentliches Interesse . DV 7 (1970), pg. 217 ff.

90 SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis . Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 8. A doutrinaadministrativa alem no que deve ser devidamente ponderada, tendo em vista adiferena entre os ordenamentos jurdicos brasileiro e alemo nesse aspecto descreve, para alterar a definio de relao administrativa, aquelas situaes em que o

particular exerce um Direito seu relativamente a outro particular, mas por intermdio dafuno administrativa, hipteses em que no h umacontraposio direta de interesses,mas vrios interesses envolvidos, como, por exemplo: a pretenso de impugnar ou de


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doutrina do Direito Administrativo justamente explicar o seu objeto Direito Administrativo brasileiro tendo em vista as normas de DireitoAdministrativo decorrentes de novas figuras at ento inexistentes,sobretudo em considerao quelas relaes jurdicas que no envolvemestritamente uma contraposio entre interesse pblico e privado:administrao cooperativa e Estado cooperativo (decorrncia da privativaode servios pblicos ou mesmo da necessidade de fiscalizao e cooperaoem novas reas como meio ambiente, sade pblica, comunicaes, telefonia,correios, mdia eletrnica, as quais no revelam tanto relaes antinmicas,mas uma coordenao recproca entre vrios interesses), novos conceitosbasilares do Direito Administrativo (resultado da modificao de titulares dosservios: como fica adefinio de servio pblico sem ter como titular oEstado, como fica a proteo de interesses numa sociedade pluralista ediversificada), Direito Administrativo multipolar (decorrncia dos vriosinteresses envolvidos: individuais, sociais, de grupos, etc.).91

Em vez de uma relao bipolar, esclarece SCHMIDT-PREUSS sobrea relao administrativa, direciona-se esta para a forma de relaes administrativas poligonais, nas quais direitos subjetivos se defrontam entre si (untereinander in Frontstellung stehen). A seguir aumentam as vozes que partem da orientao global do Direito Administrativo baseada na relao bipolar-clssica Estado-cidado e de seus decorrentes limites para referirem-se compreenso de relaes multi-pessoais .92 A contraposiode ambos os interesses no ocorre nesses casos, muito menos, e porconseqncia, uma relao de prevalncia. Com razo HBERLE:

A diferenciao das atuais relaes de interesses pblicos e privados apresenta profundas transformaes. Do desenvolvimento do primado do interesse pblico (...) est o Judicirio a reforar os interesses privados para uma ponderao diferenciada, orientada para o caso particular e para a constituio. A jurisprudncia do bem particular (Privatwohlrechtsprechung) torna-se uma parte indireta da jurisprudncia do bem comum (Gemeinwohlrechtsprechung).93

suspender, em favor do particular, uma autorizao administrativa anteriormenteconcedida ou a obteno de uma medida administrativa qualquer em face de outroparticular (particular x particular x Estado). Sobre essa questo, no Direito Tributrioalemo, ver: ECKHOFF, Rolf. Vom konfrontativen zum kooperativen Steuerstaat.Steuer und Wirtschaft , 2/1996, pg. 107 ss., 110, 111.

91 SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard.Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung .Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 26, 27, 57, 129, 131.

92 SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis . Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 17.

93 HBERLE, Peter. ffentliches Interesse als juristisches Problem . BadHomburg, Athenum, 1970. pg. 726.


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3. PRIVADO COMO INDIVIDUAL

A afirmao de que o interesse privado, no final das contas, tambmserve indiretamente ao interesse pblico no encontra corroboraoprincipial, j que pode ser distinguido quando o particular deve juridicamente ser visto comoindividuum e quando deve ser compreendidocomo parte da comunidade. Nem sempre ficam os interesses privadosabsorvidos completamente pelo interesse pblico, mas interesses prpriosdos individualmente atingidos tambm podem ser dignos de ponderao.94

Se ambos os interesses no podem ser verificados separadamente,se uma relao unitria bipolar entre Estado e cidado no mais possui osignificado fundamental no sistema jurdico interno, torna-se impensvelum postulado explicativo do Direito Administrativo que seja baseado nasupremacia do interesse pblico sobre o particular. O conhecimento doDireito Administrativo no se submete a essa condio.

Por fim, importante lembrar que o interesse pblico no determinvel objetivamente. H muitas dificuldades para a determinaodo significado de interesse: ele representa, antes de tudo, um fenmenopsquico, cuja descrio deve ser necessariamente feita com referncia aoordenamento jurdico. Igualmente a expresso pblico. A esse respeitoMARTENS:95

No Estado Constitucional Democrtico so fundamentalmente as normas constitucionais que regulam quais interesses devem, nos seus pormenores, ser seguidos como interesses do Estado e como isso deve suceder, e isso ser necessariamente determinado pelo legislador nos limites por elas estabelecidos. Sem essa juridicizao (Verrechtlichung) por meio da Constituio e das leis , tambm na democracia, juridicamente irrelevante invocao a interesses pblicos e talvez adequado para a fundamentao de exigncias poltico-jurdicas, cujos contedos orientam-se por objetos de interesse e por isso podem ser to multiformes quanto esses.

A possibilidade de uma definio abstrata mnima sem o recurso concretizao das normas constitucionais apresenta-se da mesma forma

questionvel.96

A mesma dificuldade apresenta-se na aplicao dasnormas.

94 SCHMIDT-PREUSS, Matthias. Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis . Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 174.

95 MARTENS, Wolfgang.ffentlich als Rechtsbegriff . Bad Homburg, Gehlen,1969, pg. 185.

96 MARTENS, Wolfgang.ffentliche als Rechtsbegriff . Bad Homburg, Gehlen,1969, pg. 173, 178. SCHMIDT-PREUSS, Matthias.Kollidierende Privatinteressen im Verwaltungsrecht: das subjetive ffentliche Recht im multipolaren Verwaltungsrechtsverhltnis . Berlin, Duncker und Humblot, 1992, pg. 179.


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Seria possvel descrever os interesses pblicos como finalidadesadministrativas diacronicamente diferenciadas e normativamente limitadas.Dito de outro modo: tentar-se-ia explicar um princpio unitrio a serdeterminado no caso concreto, e no uma regra de prevalncia relacionadaa interesses privados.

97Em vez de um princpio de prevalncia, seriavalorada a importncia do bem comum, o qual, porm, estaria intimamente

relacionado com os objetivos estatais, com as normas de competncia,com o contedo dos atos administrativos e com os direitos fundamentais.98

Resta, ao final, questionvel, se a sua descrio terica ser oupoderia ser til para a descrio e explicao do Direito Administrativo.Esta seria uma questo a ser respondida na teoria geral do DireitoAdministrativo. No aqui.

CONCLUSES Em face de todo o exposto e assim passamos concluso ,

entendemos que o princpio da supremacia do interesse pblico sobre oprivado no , rigorosamente, um princpio jurdico ou norma-princpio:

- conceitualmente ele no uma norma-princpio: ele possui apenas umgrau normal de aplicao, sem qualquer referncia s possibilidadesnormativas e concretas;

- normativamente ele no uma norma-princpio: ele no pode ser descritocomo um princpio jurdico-constitucional imanente;

- ele no pode conceitualmente e normativamente descrever uma relaode supremacia: se a discusso sobre a funo administrativa, no podeo interesse pblico (ou os interesses pblicos), sob o ngulo da atividadeadministrativa, ser descrito separadamente dos interesses privados.

As ponderaes feitas tornam tambm claro que este princpio nopode ser havido como um postulado explicativo do Direito Administrativo:

- ele no pode ser descrito separada ou contrapostamente aos interessesprivados: os interesses privados consistem em uma parte do interessepblico;

97 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 20. SCHMIDT-ASSMANN, Eberhard.Das allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee: Grundlagen und Aufgaben der verwaltungsrechtlichen Systembildung .Berlin u.a., Springer, 1998, pg. 134.

98 ISENSEE, Josef. Gemeinwohl und Staatsaufgaben im Verfassungsstaat , in:HStR III, 57 Rn 54, 55 und 115. HBERLE, Peter.Die Gemeinwohlproblematik in Rechtswissenschaftlicher Sicht . Rechtstheorie 14 (1983), pg. 275.


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ele no pode ser descrito sem referncia a uma situao concreta e,sendo assim, em vez de um princpio abstrato de supremacia teramosregras condicionais concretas de prevalncia (variveis segundo ocontexto).

Dessa discusso orientada pela teoria geral do Direito e pelaConstituio decorrem duas importantes conseqncias. Primeira: no huma norma-princpio da supremacia do interesse pblico sobre o particularno Direito brasileiro. A administrao no pode exigir um comportamentodo particular (ou direcionar a interpretao das regras existentes) combase nesse princpio. A incluem-se quaisquer atividades administrativas,sobretudo aquelas que impem restries ou obrigaes aos particulares.Segundo: a nica idia apta a explicar a relao entre interesses pblicos eparticulares, ou entre o Estado e o cidado, o sugerido postulado daunidade da reciprocidade de interesses, o qual implica uma principialponderao entre interesses reciprocamente relacionados (interligados)fundamentada na sistematizao das normas constitucionais. Como issodeve ser feito, assunto para outra oportunidade.

O esclarecimento dos fatos na fiscalizao de tributos, adeterminao dos meios empregados pela administrao, a ponderaodos interesses envolvidos, pela administrao ou pelo Poder Judicirio, alimitao da esfera privada dos cidados (ou cidados contribuintes), apreservao do sigilo, etc. so, todos esses casos, exemplos de atividadesadministrativas que no podem ser ponderadas em favor do interessepblico e em detrimento dos interesses privados envolvidos. A ponderaodeve, primeiro, determinar quais os bens jurdicos envolvidos e as normasa eles aplicveis e, segundo, procurar preservar e proteger,ao mximo,esses mesmos bens. Caminho bem diverso, portanto, do que direcionar, deantemo, a interpretao das regras administrativas em favor do interessepblico, o que quer que isso possa vir a significar.

No se est a negar a importncia jurdica do interesse pblico. Hreferncias positivas em relao a ele. O que deve ficar claro, porm, que, mesmo nos casos em que ele legitima uma atuao estatal restritivaespecfica, deve haver uma ponderao relativamente aos interesses

privados e medida de sua restrio. essa ponderao para atribuirmxima realizao aos direitos envolvidos o critrio decisivo para aatuao administrativa. E antes que esse critrio seja delimitado, no hcogitar sobre a referida supremacia do interesse pblico sobre o particular.

O objetivo desta anlise crtica do princpio da supremacia dointeresse pblico sobre o particular apenas iniciar a discussodoutrinria e jurisprudencial sobre o tema, curiosamente inexpressiva. Notem por finalidade nem o poderia renegar a grandiosa contribuiodos mestres citados, mas, antes, prestar a homenagem da reflexo sobresuas valiosas lies.


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Referncia Bibliogrfica deste Trabalho:Conforme a NBR 6023:2002, da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT), este textocientfico em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte forma:

VILA, Humberto. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre oParticular. Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado (RERE) , Salvador, InstitutoBrasileiro de Direito Pblico, n. 11, setembro/outubro/novembro, 2007. Disponvel na Internet:. Acesso em: xx de xxxxxx de xxxx

Observaes:

1) Substituir x na referncia bibliogrfica por dados da data de efetivo acesso ao texto.2) A RERE - Revista Eletrnica sobre a Reforma do Estado - possui registro de Nmero

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