UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI - UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DE SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA SETOR DE MONOGRAFIA

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

NAS RODOVIAS FEDERAIS

ACADÊMICA: JULIANA RODRIGUES RAMOS

São José (SC), 2004.

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI - UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR DE SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA SETOR DE MONOGRAFIA

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

NAS RODOVIAS FEDERAIS

Monografia apresentada como requisito parcial à obtenção do grau de bacharel em Direito da Universidade do Vale do Itajaí, sob orientação de metodologia e de conteúdo da Professora Renata Benedet, referente ao semestre de 2004/2.

ACADÊMICA: JULIANA RODRIGUES RAMOS

São José (SC), 2004.

UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAI - UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO DE SÃO JOSÉ CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA SETOR DE MONOGRAFIA

RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

NAS RODOVIAS FEDERAIS

JULIANA RODRIGUES RAMOS

A presente monografia foi aprovada como requisito para a obtenção do grau de bacharel em Direito na Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI do Centro de Educação de São José

São José, outubro de 2004.

Banca Examinadora:

___________________________________________________ Prof. Renata Benedet

__________________________________________________ Prof. (titulação) Nome - Membro

__________________________________________________ Prof. (titulação) Nome – Membro

Dedico a conclusão deste curso

aos meus pais que confiaram em

mim e permitiram que esse

objetivo fosse alcançado, e às

minhas irmãs que estiveram

sempre ao meu lado.

AGRADECIMENTOS

Agradeço a DEUS em primeiro lugar, criador de todo o universo, e autor da minha

vida, que me deu a oportunidade de iniciar este curso e forças para concluí-lo.

Agradeço aos meus pais que não pouparam esforços para me educar e oferecer as

condições necessárias para que eu estudasse e pudesse concluir este curso.

Agradeço às minhas irmãs, Graciela e Joana, que nos piores e melhores momentos

sempre estiveram presentes, apoiando e acreditando nos meus objetivos, e ao meu

namorado Fausto, que com sua paciência conseguiu me agüentar durante a elaboração deste

trabalho.

Agradeço a toda minha família e amigos, que sempre me apoiaram com muita fé e

confiança, para que eu obtivesse o poder de concluir mais essa etapa, em especial aos meus

tios que me deram a oportunidade de conhecer o maravilhoso mundo jurídico, e o universo

extraordinário do curso de direito.

Agradeço aos amigos do curso de Direito, que sempre farão parte da minha vida e

do meu coração, pelas alegrias e tristezas durante esses cinco anos caminhando juntos,

especialmente a Lyana, Larissa, Grace, Janaina, Elizia, Vanderlei, Rangel e Avelino.

Agradeço aos amigos da Polícia Rodoviária Federal, que me acolheram e que na

pratica me possibilitaram a conclusão desse trabalho.

Agradeço aos meus professores, com os quais tive a oportunidade e o prazer de

aprender, principalmente minha orientadora, professora Renata Benedet, que me ajudou a

desenvolver este trabalho, com um agradecimento especial a Sophia que pacientemente nos

permitiu trabalhar.

“Um droit porte trop loin devient une justice.”

(um direito levado longe demais se torna uma injustiça)

Voltaire

RESUMO

Esta monografia tem por objetivo mostrar a abrangência da responsabilidade do Estado por danos ocorridos nas rodovias federais quando da negligência do poder público em satisfazer sua função estatal Define-se primeiramente o que vem a ser responsabilidade civil, para após explicar a responsabilidade civil do Estado, bem como toda a evolução da mesma e repercussão no mundo contemporâneo. Para ilustrar a evolução da responsabilidade civil do Estado, parte-se da irresponsabilidade do Estado para a responsabilidade pessoal de seus agentes, a responsabilidade por atos culposos de seus serviços delegados, e a responsabilidade por atos administrativos no desempenho de sua função pública. Desde a teoria da irresponsabilidade até a fase da responsabilidade objetiva, existiram três teorias: a da irresponsabilidade, as civilistas e publicistas. O Brasil não passou pela fase da irresponsabilidade, e alguns autores entendem que ainda exista a teoria da responsabilidade subjetiva e objetiva, sendo essa ultima a mais aceita hoje pela jurisprudência e doutrina. O estado também responde por danos ocorridos a terceiros nas rodovias federais do país. As rodovias são patrimônio do Estado, e por ele devem ser conservadas em condições seguras de trânsito. Para que isso possa ocorrer, o Ministério dos Transportes mantém uma estrutura organizacional para garantir a segurança no trânsito, sendo seu dever zelar pela manutenção das rodovias federais. Além da conservação, encontram-se sobre a responsabilidade do Estado os animais nas rodovias, com exceção dos animais silvestres, objetos ou obstáculos sem sinalização, obras públicas, e subsidiariamente com as concessionárias de serviço. Portanto, cabe a responsabilidade civil do Estado, sobre os danos ocorridos nas rodovias federais, no que cabe ao poder público responder, e indenizar os prejudicados.

RESPONSABILIDADE CIVIL; RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO; RODOVIAS.

SUMÁRIO

RESUMO..........................................................................................................................................

6

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS.................................................................................... 8

INTRODUÇÃO................................................................................................................................

9

1 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE A RESPONSABILIDADE CIVIL ........................... 11 1.1 Conceito...................................................................................................................................... 11 1.2 Pressupostos da responsabilidade civil.................................................................................... 12 1.2.1 Ação ou omissão................................................................................................................ 12 1.2.2 Dano................................................................................................................................... 14 1.2.3 Nexo da Causalidade........................................................................................................ 15 1.2.4 Culpa ou dolo do agente................................................................................................... 16 1.3 Responsabilidade Contratual e Extracontratual.................................................................... 16 1.4 Responsabilidade Objetiva e Subjetiva.................................................................................... 17 2 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO.......................................................................... 19 2.1 Estado e suas funções................................................................................................................ 19 2.2. Considerações gerais sobre a Responsabilidade Civil do Estado......................................... 20 2.3 Evolução histórica da Responsabilidade Civil do Estado...................................................... 21 2.4 Teorias da Responsabilidade.................................................................................................... 23 2.4.1 Teoria da irresponsabilidade........................................................................................... 23 2.4.2 Teorias Civilistas............................................................................................................... 24 2.4.3 Teorias Publicistas............................................................................................................ 27 2.4.3.1 Teoria da Culpa Administrativa........................................................................ 28 2.4.3.2 Teoria do Risco Administrativo e Integral....................................................... 29 2.5 Direito Positivo Brasileiro..................................................... ................................................... 33 2.6 Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade........................................................ 36 3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NAS RODOVIAS FEDERAIS..................... 40 3.1 Sistema Nacional de Trânsito................................................................................................... 40 3.2 Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte............................................... 42 3.3 Ruas e Estradas de Rodagem.................................................................................................... 45 3.4 Animais nas Rodovias................................................................................................................ 47 3.5 Objetos ou obstáculos nas Vias públicas................................................................................. 48 3.6 Obras Públicas........................................................................................................................... 49 3.7 Concessionárias de Serviços...................................................................................................... 50

CONSIDERAÇÕES FINAIS..........................................................................................................

52

REFERÊNCIAS BIBLIOGÁFICAS.............................................................................................

54

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

Rel. Relator

Min. Ministro

AC Apelação Cível

DNIT Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes

DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

CONIT Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte

ANTT Agência Nacional de Transportes Terrestres

ANTAQ Agência nacional de Transportes Aquaviários

INTRODUÇÃO

A escolha do tema sobre a responsabilidade civil do Estado nas rodovias aspira

apresentar os principais aspectos referentes à responsabilidade civil do Estado. O tema

desperta muito interesse em razão de tratar de questões de direito público e privado, e

atingir diariamente diversos cidadãos pelo país.

Este tema é importante, pois advém da necessidade de salvaguardar os interesses e

diretos dos cidadãos em serem responsabilizados pelos prejuízos decorrentes da atividade

estatal. Busca identificar a consciência social e política da sociedade brasileira, no que

tange à necessidade de submeter o Estado ao controle da Lei.

O alvo deste trabalho é apresentar o alcance e a competência da responsabilidade

civil do Estado nas rodovias federais, e em que casos é cabível a indenização dos danos

ocorridos.

O método adotado foi o método indutivo, adotando na pesquisa a utilização de

documentação indireta, por meio de pesquisa documental e pesquisa bibliográfica.

A Responsabilidade Civil do Estado também abrande atos dos poderes Legislativo

e Judiciário, por isso salientamos que esse trabalho discutirá apenas os atos administrativos

do Estado, principalmente os atos praticados nas rodovias federais por seu servidores.

Existe primeiramente, uma necessidade de definir o que vem a ser a

responsabilidade civil do Estado, que é a obrigação do poder público de reparar

economicamente os prejuízos ocorridos a terceiros, imputados no desempenho de suas

funções ou a pretexto de exercê-las.

Essa monografia será abordada no primeiro capítulo sobre a Responsabilidade

Civil, suas considerações gerais, iniciando como o conceito, pressupostos, e tipos.

No segundo capítulo será abordado sobre a Responsabilidade Civil do Estado,

estudando sobre o Estado, suas funções, a evolução histórica da sua Responsabilidade

Civil, as teorias da responsabilidade (teoria da irresponsabilidade, teorias civilistas e teorias

publicistas), as causas excludentes da responsabilidade do Estado e por fim a

responsabilidade no direito positivo brasileiro.

No ultimo capítulo será apresentado a Responsabilidade Civil do Estado nas

rodovias federais, o Sistema Nacional de Transito, Conselho Nacional de Integração de

Políticas de Transporte, o surgimento do DNIT, explanação sobre a responsabilidade do

Estado nas ruas e estradas de rodagem, sobre os animais nas rodovias, objetos ou

obstáculos nas vias públicas, obras públicas, e concessionárias de serviços.

Diante do estudo verificou-se que existindo o nexo causal entre o dano e a omissão

do Estado, cabe a ele ressarcir o lesado respondendo por sua Responsabilidade Civil nas

rodovias federais.

1 CONSIDERAÇÕES GERAIS SOBRE RESPONSABILIDADE CIVIL

1.1 Conceito

A mestra Maria Helena Diniz (1999, p.33) explica a origem da palavra responsabilidade bem como

seu conceito:

O vocábulo "responsabilidade" é oriundo do verbo latino respondere, designando o fato de ter alguém se constituído garantidor de algo. Tal termo contém, portanto, a raiz latina spondeo, fórmula pela qual se vinculava, no direito romano, o devedor nos contratos verbais. Deveras, na era romana a stipulatio requeria o pronunciamento das palavras dare mihi spondes ? Spondeo, para estabelecer uma obrigação a quem assim respondia. Todavia, a afirmação -de que o responsável será aquele que responde e que responsabilidade é a obrigação do responsável, ou melhor, o resultado da ação pela qual a pessoa age ante esse dever -será insuficiente para solucionar o problema e para conceituar a responsabilidade. Se ele agir de conformidade com a norma ou com seu dever, seria supérfluo indagar da sua responsabilidade, pois ele continuará responsável pelo procedimento, mas não terá nenhuma obrigação traduzida em reparação de dano, como substitutivo do dever de obrigação prévia, porque a cumpriu, de modo que o que nos interessa, ao nos referirmos à responsabilidade, é a circunstância da infração da norma ou obrigação do agente. A responsabilidade serviria, portanto, para traduzir a posição daquele que não executou o seu dever.

O professor Silvio Rodrigues (2003, p. 06) define a responsabilidade civil, quando cita Savatier

afirmando que a Responsabilidade Civil é a “obrigação que pode incumbir uma pessoa a reparar o prejuízo

causado por outra, por fato próprio, ou por fato de pessoas ou coisas que dela dependam”.

O jurista Francisco do Amaral conceitua a responsabilidade em dois sentidos:

A expressão responsabilidade civil pode compreender-se em sentido amplo e em sentido estrito. Em sentido amplo, tanto significa a situação jurídica em que alguém se encontra de ter de indenizar outrem quanto a própria obrigação decorrente dessa situação, ou, ainda, o instituto jurídico formado pelo conjunto de normas e princípios que disciplinam o nascimento, conteúdo e cumprimento de tal obrigação. Em sentido estrito, designa o específico dever de indenizar nascido do fato lesivo imputável a determinada pessoa.

Entende-se que a responsabilidade civil é o instituto jurídico destinado a constituir normas que

regulam a obrigação de reparar o prejuízo causado a outrem, em decorrência da violação da norma jurídica ou

da exacerbação do exercício de um direito reconhecido.

Os professores Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho (2003, p.03) explicam que a

Responsabilidade Civil “origina-se da agressão a um interesse eminentemente particular, sujeitando, assim, o

infrator, ao pagamento de uma compensação pecuniária a vítima, caso não possa repor in natura o estado

anterior de coisas”.

Na responsabilidade civil é relevante se aconteceu ou não o dano à vítima, tornando um interesse

particular lesado, e não público, devendo, se a vítima assim desejar, tal prejuízo ser indenizado.

Nos ditames do artigo 186 do Código civil, entende-se a responsabilidade civil quando aquele que,

por ação e omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica

obrigado a reparar o dano.

Art. 186. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito.

Neste artigo pode-se observar os pressupostos da responsabilidade civil: a ação ou omissão do

agente; o nexo causal; o dano; a culpa lato sensu (dolo e culpa stricto sensu), pressupostos estes que serão

estudados no decorrer deste trabalho.

1.2 Pressupostos da responsabilidade civil

Silvio Rodrigues (2003, p.13) afirma que o artigo supra mencionado “ envolve algumas idéias que

implicam a existência de alguns pressupostos, ordinariamente necessários para que a responsabilidade civil

emerja”.

Analisando o art. 186 do Código Civil evidenciam-se quatro elementos essenciais da

responsabilidade civil: ação ou omissão (comportamento humano); dano causado à vítima; nexo de

causalidade; culpa ou dolo do agente.

Os citados pressupostos serão estudados a seguir separadamente.

1.2.1 Ação ou omissão

Inicialmente a lei se refere a qualquer pessoa, que por ação ou omissão, venha a causar dano a

outrem. A ação segundo Maria Helena Diniz (1999, p. 37):

(...) vem a ser o ato humano, comissivo ou omissivo, ilícito ou lícito, voluntário e objetivamente imputável, do próprio agente ou de terceiro, ou o fato de animal ou coisa inanimada, que cause dano a outrem, gerando o dever de satisfazer os direitos do lesado.

Sérgio Cavalieri Filho (2000, p.32) também deixa suas palavras sobre o assunto agora estudado:

(...) Consiste, pois, a ação em um movimento corpóreo comissivo, um comportamento positivo, como a destruição de uma coisa alheia, a morte ou lesão corporal causada em alguém, e assim por diante. Já, a omissão, forma menos comum de comportamento, caracteriza-se pela inatividade, abstenção de alguma coisa devida. Vieira dizia, com absoluta propriedade, que omissão é aquilo que se faz não fazendo.

Esclarecendo também sobre o comportamento do agente a mestra Maria Helena Diniz (1999, p.37)

ensina que o comportamento do agente ainda poderá ser de uma comissão ou uma omissão, e conceituando

esses dois procedimentos esclarece:

A comissão vem a ser a prática de um ato que não se deveria efetivar, e a omissão a não observância de um dever de agir ou da prática de certo ato que deveria

realizar-se. A omissão é, em regra, mais freqüente no âmbito da inexecução das obrigações contratuais (RT 452:245). Deverá ser voluntária no sentido de ser controlável pela vontade à qual se imputa o fato, de sorte que excluídos estarão os atos praticados sob coação absoluta; em estado de inconsciência, sob o efeito de hipnose, delírio febril, ataque epilético, sonambulismo, ou por provocação fatos invencíveis como tempestades, incêndios desencadeados por raios, naufrágios, terremotos, inundações etc.

A comissão decorre da prática de ato que não deveria se consumar, e a omissão é a não ocorrência

de um dever de atuar ou de uma ação que deveria ser realizada.

A ação pode ser cometida de maneira lícita ou ilicitamente. Neste sentido, Maria Helena Diniz

(1999, p.37) afirma que: “A responsabilidade deco rrente de ato ilícito baseia-se na idéia de culpa, e a

responsabilidade sem culpa funda-se no risco, que se vem impondo na atualidade, principalmente ante a

insuficiência da culpa para solucionar todos os danos”.

Pablo Stolze Gagliano e Rodolfo Pamplona Filho discorrendo sobre a responsabilização civil por

ato ilícito explica:

Por outro lado, não desconhecemos, saliente-se mais uma vez, que, como regra geral, posto não absoluta, a antijuridicidade acompanha a ação humana causadora do dano reparável. Por isso, ressalte-se, como imperativo de rigor metodológico, que, por se tratar de uma situação excepcional (embora com hipóteses facilmente encontráveis no ordenamento jurídico), a responsabilização civil por ato lícito depende sempre de norma legal que a preveja.

Em regra, quando o ato ilícito se baseia na idéia de culpa (ou dolo), faz-se necessário o

ressarcimento dos danos causados. Não havendo culpa, não haverá obrigação de indenizar.

1.2.2 Dano

Não há de se falar em indenização se não houver prejuízo. Para haver a responsabilidade civil, deve

haver um dano a ser reparado.

O educador Sergio Cavalieri Filho (2000, p.70) elucida que:

O dano é, sem dúvida, o grande vilão da responsabilidade civil. Não haveria que se falar em indenização, nem em ressarcimento, se não houvesse o dano. Pode haver responsabilidade sem culpa, mas não pode haver responsabilidade sem dano. Na responsabilidade objetiva, qualquer que seja a modalidade do risco que lhe sirva de fundamento – risco profissional, risco-proveito, risco criado etc. –, o dano constitui o seu elemento preponderante. Tanto é assim que, sem dano, não haverá o que reparar, ainda que a conduta tenha sido culposa ou até dolosa (...).

O dano configura-se quando há lesão, sofrida pelo ofendido, relacionando-se a sua própria pessoa

(moral ou física) aos seus bens e direitos.

Carlos Roberto Gonçalves (2001, p.09) configura o dano lesão, ou redução patrimonial, como

aquela:

(...) sofrida pelo ofendido, em seu conjunto de valores protegidos no direito, seja quanto sua própria pessoa – moral ou fisicamente – seja quanto a seus bens ou a seus direitos. É a perda ou a diminuição, total ou parcial, de elemento, ou de expressão, componente de sua estrutura de bens psíquicos, físicos, morais ou materiais.

Como se verifica, o dano poderá ser material ou moral. Silvio Rodrigues

(2004, p.189), citando Wilson Melo da Silva, entende que danos morais são:

(...) lesões sofridas pelo sujeito físico ou pessoa natural de direito em seu patrimônio ideal, entendendo-se por patrimônio ideal, em contraposição a patrimônio material, o conjunto de tudo aquilo que não seja suscetível de valor econômico.

O dano moral se refere à lesão de bens imateriais, conhecidos também como

bens da personalidade, e o dano material é aquele que atinge o patrimônio da vítima,

perdendo ou arruinando seus bens.

Estabelece o artigo 402 do Código Civil que: Art. 402. Salvo as exceções expressamente previstas em lei, as perdas e danos devidas ao credor abrangem, além do que ele efetivamente perdeu, o que razoavelmente deixou de lucrar.

A vítima deve ser ressarcida, tantos aos danos que sofreu, quanto àqueles que ela deixou de ganhar.

1.2.3 Nexo de Causalidade

Nexo de causalidade é o vínculo entre o prejuízo e a ação. O doutrinador Serpa Lopes, explica que:

Uma das condições essenciais à responsabilidade civil é a presença de um nexo causal entre o fato ilícito e o dano por ele produzido. É uma noção aparentemente fácil e limpa de dificuldade. Mas se trata de mera aparência, porquanto a noção de causa é uma noção que se reveste de um aspecto profundamente filosófico, além das dificuldades de ordem prática, quando os elementos causais, os fatores de produção de um prejuízo, se multiplicam no tempo e no espaço.

Existem três teorias explicativas do nexo de causalidade: a teoria da equivalência de condições; a

teoria da causalidade adequada; e a teoria da causalidade direta ou imediata.

Em nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do Código Civil, a teoria

adotada quanto ao nexo de causalidade é a teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da

interrupção do nexo causal. Essa teoria, explicada por Pablo e Rodolfo (2003, p.101), citando o professor

Agostinho Alvim, diz que:

A Escola que melhor explica a teoria do dano direto e imediato é a que se reporta à necessariedade da causa. Efetivamente, é ela que está mais de acordo com as fontes hitóricas da teoria do dano, como se verá. (...) Suposto certo dano, considera-se causa dele a que lhe é próxima ou remota, mas, com relação a esta última, é mister que ela se ligue ao dano, diretamente. Assim, é indenizável todo dano que se filia a uma causa, ainda que remota, desde que ela lhe seja causa

necessária, por não existir outra que explique o mesmo dano. Quer a lei que o dano seja o efeito direto e imediato da execução.

Vamos exemplificar essa teoria: O indivíduo A está jogando cartas com o indivíduo B. Após uma

discussão, A fere B gravemente. O indivíduo C, que é amigo de B, tenta socorrê-lo levando-o de automóvel

até o hospital. Como estava dirigindo em alta velocidade, sofre um acidente de trânsito, vindo a capotar o

veículo varias vezes. Nesse acidente B vem a falecer. Portanto, quem deve ser responsabilizado pela morte de

B é C, pois A causou apenas lesão corporal na vítima, e não seu falecimento. No caso exposto, notamos que

há uma interrupção no nexo causal por uma causa superveniente, ainda que não estivesse na cadeia dos

acontecimentos, impede que se faça uma ligação entre o resultado da morte e a primeira ação cometida pelo

indivíduo A, que não pode ser responsabilizado pela morte da vítima.

1.2.4 Culpa ou dolo do agente

O art. 186 do Código Civil logo no inicio já cogita o dolo, “ação ou omissão voluntária”, logo após

refere-se à culpa, “negligência e imprudência”.

O agente age com dolo quando causa o dano deliberadamente, isto é, quando quer o resultado. A

culpa stricto sensu é quando a pessoa não se ateve ao cuidado que lhe era exigido, seja pela falta de vigilância

ou pela escolha errada, ou agindo com imperícia, imprudência e negligência.

Explicando sobre o agir com culpa do agente causador do evento danoso, Sergio Cavalieri Filho

(2000, p.35) explana:

Não basta a imputabilidade do agente para que o ato lhe possa ser imputado. A responsabilidade subjetiva é assim chamada porque exige, ainda, o elemento culpa. A conduta culposa do agente erige-se, como assinalado, em pressuposto principal da obrigação de indenizar. Importa dizer que nem todo comportamento do agente será apto a gerar o dever de indenizar, mas somente aquele que estiver revestido de certas características previstas na ordem jurídica. A vítima de um dano só poderá pleitear ressarcimento de alguém se conseguir provar que esse alguém agiu com culpa; caso contrário, terá que conformar-se com a sua má sorte e sozinha suportar o prejuízo (...).

Observando pelo ponto de vista objetivo, a culpa deixa de ser fundamental para a sua

caracterização, pois admite a responsabilização do agente infrator pelo simples prejuízo que trouxe à vítima,

sem perquirir seu elemento volitivo de culpa lato sensu.

Porém, a regra é que a responsabilidade seja subjetiva, dependendo da culpa, procedente da

pretensão do agente causador do dano. A responsabilidade só será objetiva quando o ato praticado apresentar

riscos, ou a lei determinar.

Essa diferença entre a responsabilidade objetiva e subjetiva será vista no decorrer deste trabalho.

1.3 Responsabilidade Contratual e Extracontratual

Os países modernos têm adotado em seus códigos a tese dualista da responsabilidade. Tese esta que

reforça os aspectos técnicos e práticos, na distinção da responsabilidade contratual e extracontratual.

Silvio Rodrigues (2003, p.8) entende que é de suma importância a distinção entre responsabilidade

contratual e extracontratual:

Uma outra questão de alta relevância, que desde início se impõe, é a distinção entre responsabilidade contratual e extracontratual, pois uma pessoa pode causar prejuízo a outra tanto por descumprir uma obrigação contratual como por praticar outra espécie de ato ilícito. De modo que, ao menos aparentemente, existe uma responsabilidade contratual, diversa da responsabilidade extracontratual, também chamada aquiliana.

A responsabilidade contratual, estabelecida nos arts. 389 e s. e 395 e seguintes do Código Civil,

refere-se a um vínculo jurídico pré-existente entre as partes que geraria a obrigação de indenizar. Enquanto a

responsabilidade extracontratual, arts. 189 a 188 e 927 e s. do Código Civil não tem de haver nenhum vínculo

jurídico entre as partes, embora também haja a obrigação de indenizar.

Explicando a diferença entre essas duas formas de responsabilidade, Sérgio Cavalieri Filho (2000,

p.26) afirma:

É com base nessa dicotomia que a doutrina divide a responsabilidade civil em contratual e extracontratual, isto é, de acordo com a qualidade da violação. Se preexiste um vínculo obrigacional, e o dever de indenizar é conseqüência do inadimplemento, temos a responsabilidade contratual, também chamada de ilícito contratual ou relativo; se esse dever surge em virtude de lesão a direito subjetivo, sem que entre o ofensor e a vítima preexista qualquer relação jurídica que o possibilite, temos a responsabilidade extracontratual, também chamada de ilícito aquiliano ou absoluto.

Na responsabilidade contratual, as partes estipulam por sua própria vontade, deveres jurídicos, já

existindo uma relação jurídica. Já a responsabilidade extracontratual, surge com a violação de um dever

estipulado pela lei, não há um contrato anterior ao ato ilícito, sendo este, por si só, gerador da relação jurídica

obrigacional.

1.4 Responsabilidade civil Objetiva e Subjetiva

No direito civil, onde o interesse em matéria de atos ilícitos está na reparação dos

danos causados, é indiferente que a pessoa tenha agido com dolo ou culpa.

O jurista Silvio Rodrigues (20003, p.11) mais uma vez doutrina sobre os diversos

tipos de responsabilidade civil, quando afirma que:

Em rigor não se pode afirmar serem espécies diversas de responsabilidade, mas sim maneiras diferentes de encarar a obrigação de reparar o dano. Realmente se diz ser subjetiva a responsabilidade quando se inspira na idéia de culpa, e objetiva quando esteada na teoria do risco.

A responsabilidade civil subjetiva decorre de um dano causado em decorrência de

ter sido praticado um ato doloso ou culposo. Culpa essa que se caracteriza quando o agente

usa da negligência ou imprudência.

Na responsabilidade civil objetiva é irrelevante a caracterização da culpa do

agente. È necessário apenas a existência de uma ligação entre o dano ocorrido e a conduta

do agente, para que nasça a obrigação de indenizar.

A teoria do risco é a da responsabilidade objetiva. Venosa (2004, s/p) explica que

a teoria do risco é aquela:

(...) a qual sustenta que o sujeito é responsável por riscos ou perigos que sua atuação promove, ainda que coloque toda diligência para evitar o dano. Trata-se da denominada teoria do risco criado e do risco benefício. O sujeito obtém vantagens ou benefícios e, em razão dessa atividade deve indenizar os danos que ocasiona.

Ou seja, aquele que cria um risco de dano para outrem, tem o dever de indenizá-lo,

ainda que imune de culpa.

A teoria do risco foi introduzida na sociedade em função do exercício de

atividades perigosas, isto é, “a pessoa que retire proveito dos riscos criados, deve arcar

com as respectivas conseqüências - princípio do ubi emolumentum, ibi ius (ou ibi onus)”,

conforme explica Carlos Alberto Bittar (2001, p.41). Através desse ponto de vista, há uma

maior facilidade para a vítima conseguir ser reparada do dano causado, basta para isso

provar a existência do nexo de causalidade entre o dano e a atividade.

2 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

2.1 Estado e suas funções

O doutrinador Hely Lopes Meirelles (2004, p. 60) informa que o conceito de

Estado varia de acordo com o ângulo em que é considerado.

(...) Do ponto de vista sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário (Jellinek); sob o aspecto político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando e de coerção (Malberg); sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana (Biscaretti di Ruffia); na conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica Direito Público Interno (art. 41, I) (...).

Estado é um ente dotado de poder soberano, localizado em um território,

constituído por um povo, com poder superior de ação, de mando e de coerção. Estado é a

pessoa jurídica de direito público que concentra poder e que o exerce sobre pessoas e bens.

A soma desses poderes denomina-se de poder estatal ou poder público.

As funções jurídicas essenciais do Estado para ele cumprir suas finalidades

decorrem das atribuições que derivam do princípio da separação dos poderes. Ou seja, a

cada um dos três poderes foi conferida uma função: normativa (legislativa), jurisdicional e

administrativa (executiva).

O mestre Volnei Ivo Carlin (2002, p. 38-40) ao explanar as funções do Estado

explica que a função normativa versa na elaboração da norma legal, na criação de regra de

direito geral, impessoal, abstrata e obrigatória, destinada a reger a vida da coletividade. A

função jurisdicional versa na aplicação das leis aos conflitos sociais. E a função

administrativa refere-se a todos os três poderes, mas constitui-se de função típica do

Executivo.

Discorrendo sobre a função administrativa, Carlin (2002, p. 40) esclarece que:

A função administrativa comete atos concretos para a realização dos fins estatais e para a satisfação de necessidades coletivas, através de decretos, regulamentos, e atos administrativos típicos. Ela é desempenhada pelo Poder Executivo (CRFB, art. 84), que edita atos administrativos e cria uma situação concreta de Direito individual. Compreende, basicamente, o planejamento, a decisão e a execução de ações de interesse coletivo (pelo Executivo). Goza de maior proporção de atribuições do que os outros poderes. Diferencia- se deles pelo fato de que as atividades legislativa e jurisdicional são exclusivamente jurídicas, enquanto que a Administração consiste na ação do próprio Estado.

Os Poderes Legislativo e Judiciário são excepcionalmente jurídicos, e a

administração é o agir do Estado, o planejamento, a decisão e a execução.

A Administração Pública, no conceituado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro

(2004., p. 62) é o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o

exercício da função administrativa do Estado”. Administração Pública é, nesse sentido, um

conjunto de órgãos que produzem serviços administrativos. Qualquer atividade executada

pela Administração Pública, direta ou indiretamente por seus delegados, sob normas e

controle estatais, para satisfazer necessidades essenciais da coletividade ou do Estado é

chamada de serviço público.

Expressando sua vontade e ação mediante serviços públicos executados por seus

agentes, no exercício da competência atribuída, constituem atos do próprio Estado, o

mesmo deve responder de modo direto e imediato.

Como pessoa jurídica de direito público, o Estado deve cumprir as regras da

responsabilidade civil, uma vez que, sendo sujeito de direito pode causar dano a outrem,

cabendo, portanto, o dever jurídico de reparar.

2.2 Considerações sobre Responsabilidade Civil do Estado

Quando discorre-se sobre responsabilidade civil do Estado, trata-se da obrigação

legal, imposta ao poder público, de indenizar os prejuízos causados aos cidadãos, quando

decorrentes do exercícios dos atividades públicas.

O doutrinador Helly Lopes Meirelles (2004, p.624), conceitua a “Responsabilidade

Civil da Administração Pública [...] a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor

o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a

pretexto de exercê-las”.

Para Celso Bandeira de Melo (2003, p. 852), a responsabilidade patrimonial

extracontratual do Estado, é entendida como a obrigação de “ reparar economicamente os

danos lesivos à esfera juridicamente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em

decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos,

materiais ou jurídicos” .

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 548) define que “ a responsabilidade

extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em

decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou

ilícitos, imputáveis aos agentes públicos”.

Verifica-se então que a responsabilidade civil do Estado é objetiva e

extracontratual, devendo o lesado em seu direito por ato decorrente do agir estatal não

depender de prova da culpa para requerer sua indenização, pois pode acionar diretamente o

Estado, que responderá se resta demonstrado o nexo de causalidade entre o ato do seu

funcionário e o dano sofrido pelo indivíduo. Porém nunca foi desta maneira. Nem sempre o

Estado era responsável por danos que ele mesmo cometia, direta ou indiretamente, e em

vários instantes do passado, o lesado tinha que arcar com todo prejuízo resultante de danos

cometidos pelo poder público. Nos próximos itens será analisado passo a passo o

desenvolvimento da responsabilidade civil do Estado.

2.3 Evolução Histórica da Responsabilidade Civil do Estado

A responsabilidade Civil do Estado tem evoluído e assim recebendo tratamento

diverso no tempo e espaço, parece útil examinar sua trajetória e assim analisar as diversas

teorias surgidas a respeito.

A evolução jurídica se fez mais presente no campo da responsabilidade civil,

afirma Caio Mario (2001, p.127), o qual também sustenta que “cada vez mais a consciência

se impregna daquela proposição de George Ripert, ao enunciar que ‘a idéia de reparação é

uma das mais velhas idéias morais da humanidade’ [...] E nele assume as maiores

proporções o da responsabilidade do Estado”.

A responsabilidade do Estado, como afirma Sérgio Cavalieri Filho (2000, 157)

“também chamada por alguns de responsabilidade da Administração Pública, encontra -se,

como já vimos, entre os casos de responsabilidade objetiva previstos em nossa legislação”.

Porém, sabe-se que nem sempre foi assim. O autor ainda explica que “h ouve uma longa e

lenta evolução até chegar-se ao estádio atual”, e responsabiliza o Direito francês por essa

evolução, tendo em vista a criação do Conselho de Estado”.

Carlos Roberto Gonçalves (1995, p. 140) doutrina que:

A responsabilidade civil do Estado é considerada, hoje, matéria de direito constitucional e de direito administrativo. Em sua evolução, podemos observar que, nos primórdios, subsistia o princípio da irresponsabilidade absoluta do Estado [...] Após passar por vários estágios, atingiu o da responsabilidade objetiva, consignada no texto constitucional em vigor, que independe da noção de culpa.

O professor Caio Mário da Silva Pereira, também afirma que:

“ [...] durante um século, a responsabilidade do Estado foi ‘dominada pelos princípios de direito público’. De conseguinte, seu estudo foi muito naturalmente objeto do direito constitucional e do direito administrativo. Somente no começo deste século, e por efeito de uma famosa decisão da Corte de Cassação, ingressou no direito civil, não, obstante as tentativas do Estado no sentido de sair dele (De Page, Traité Elémentaire, vol. II, n° 1.059). Nesta contextura, há que cogitar do tríplice aspecto que ele assume, e em conseqüência enfocar sob os três ângulos o problema e seu devido equacionamento. Cumpre, então, apresentar, posto que em linhas singelas de simples escorço, a responsabilidade pelos atos da administração pública ou seja nos limites do Poder Executivo; os praticados no exercício da função jurisdicional ou atos do Poder Judiciário; os conseqüentes à ação do Estado Legislador ou atos do Poder Legislativo. Assim procedendo, enfoco a responsabilidade do Estado nos três aspectos de seu funcionamento: administração, legislação e a justiça, em correspondência com as três esferas de atuação: executiva, legislativa e judiciária”.

Hely Lopes Meirelles (2004, p. 625) explica que após a queda dos governos

absolutistas surge o Direito Público, o qual responsabiliza o Estado por atos culposos de

seus agentes:

Sob o domínio dos Governos absolutos negou-se a responsabilidade

do Estado, secularizada na regra inglesa da infalibilidade real – “The King can

do no wrong” –, extensiva aos seus representantes; sob a influência do

liberalismo, assemelhou-se o Estado ao indivíduo, para que pudesse ser

responsabilizado pelos atos culposos de seus agentes; finalmente, em nossos

dias, atribui-se a Administração Pública uma responsabilidade especial de

Direito Público.

Por fim, explanando sobre a evolução e as teorias da responsabilidade civil, Maria

Sylvia Zanella Di Pietro (2004, 548) explica que:

O tema da responsabilidade civil do Estado tem recebido tratamento diverso no tempo e no espaço; inúmeras teorias têm sido elaboradas, inexistindo dentro de um mesmo direito uniformidade de regime jurídico que abranja todas as hipóteses. Em alguns sistemas, como o anglo-saxão, prevalecem os princípios de direito privado; em outros, como o europeu-continental, adota-se o regime publicístico. A regra adotada, por muito tempo, foi a da irresponsabilidade; caminhou-se, depois, para a responsabilidade subjetiva, vinculada à culpa, ainda hoje aceita em várias hipóteses; evoluiu-se, posteriormente, para a teoria da responsabilidade objetiva, aplicável, no entanto, diante de requisitos variáveis de um sistema para outro, de acordo com normas impostas pelo direito positivo.

Hoje podemos dizer que a responsabilidade civil do Estado é aceita de forma

universal, onde nos parece que o Estado tem de recompor o patrimônio diminuído em razão

de seus atos. A Administração Pública viveu fases distintas, indo da irresponsabilidade para

o atual entendimento da responsabilidade objetiva, passando pela responsabilidade civilista

ou da culpa civil, e desta para responsabilidade sem culpa, nas modalidades do risco

administrativo e do risco integral.

A evolução histórica da responsabilidade civil do Estado será melhor esclarecida

nas teorias da responsabilidade, que serão estudadas a seguir.

2.2 – Teorias da Responsabilidade

2.2.1 – Teoria da irresponsabilidade

A teoria da irresponsabilidade dominou na época dos Estados absolutistas quando

se vislumbrava na responsabilização do Poder Público um atentado à soberania, colocando

o súdito no mesmo nível do rei. Dizia-se que The king can do no wrong (o rei não pode

errar).

Um dos argumentos que amoldavam essa teoria é o de que o Estado, como pessoa

moral, seria incapaz de praticar atos ou não poderia incidir em culpa.

Neste sentido explica Sergio Cavalieri Filho (2000, p. 157-158):

No Estado despótico e absolutista vigorou o princípio da irresponsabilidade. A idéia de uma responsabilidade pecuniária da Administração era considerada como

um entrave perigoso à execução de seus serviços. Retratam muito bem essa época as tão conhecidas expressões “O rei não erra”, “O Estado sou eu”, “O que agrada ao príncipe tem força de lei”, etc. Os administrados tinham apenas ação contra o próprio funcionário causador do dano, jamais contra o Estado, que se mantinha distante do problema. Ante a insolvência do funcionário, a ação de indenização quase sempre resultava frustrada.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 549) esclarece que a teoria da

irresponsabilidade “ logo começou a ser combatida, por sua evidente injustiça; se o Estado

deve tutelar o direito, não pode deixar de responder quando, por sua ação ou omissão,

causar danos a terceiros, mesmo porque, sendo pessoa jurídica é titular de direitos e

obrigações”.

Atualmente, segundo Rui Stocco (1997, p. 372) afirma que no mundo não há lugar

que ainda sustenta a teoria da irresponsabilidade do Estado:

“[..] pode -se dizer que a doutrina da ‘irresponsabilidade estatal’ está inteiramente superada, visto que, os dois últimos países que a sustentavam, passaram a admitir que demandas indenizatórias, provocadas por atos de agentes públicos, possam ser dirigidas diretamente contra a Administração: Inglaterra (Crown Proceeding act - 1947) e Estados Unidos da América (Federal Tort Claims Act - 1946)”

Com a rejeição da irresponsabilidade do Estado, pela Inglaterra e Estados Unidos,

admissão da responsabilidade civil do Estado passou a ser unânime no entendimento

jurisprudencial, como será visto no decorrer desta monografia, surgindo assim as teorias

civilistas e publicistas.

2.2.2 – Teorias civilistas

O surgimento da teoria civilista é explicado por Maria Sylvia Zanella Di Pietro

(2004, p. 548):

Foi no século XIX que a tese da irresponsabilidade ficou superada. Porém, ao admitir-se, inicialmente, a responsabilidade do Estado, adotavam-se os princípios do Direito Civil, apoiados na idéia de culpa; daí falar-se em teoria civilista da culpa.

Superada a teoria da irresponsabilidade, nascem as teorias civilistas, passando a

aceitar a culpa do Estado pelo ato danoso por ele causado.

Explica também sobre a concepção civilista, o ilustre advogado Frederico dos

Santos Messias:

A teoria civilista faz, em uma primeira oportunidade, uma dicotomia entre os atos de império, aqueles praticados com as prerrogativas e privilégios da administração pública com fundamento em um direito exorbitante, sendo estes indenes de qualquer responsabilidade; e os atos de gestão, aqueles praticados em estado de igualdade com o administrado regidos pelo direito comum, e, portanto, sujeitos a responsabilidade pelos seus atos, eis que decorrem de uma distinção entre a pessoa do rei - aquele que não era passível de erros - e a de seus prepostos. Uma outra corrente do pensamento civilista admitia a responsabilidade estatal em qualquer tipo de ato, mas desde que provada a culpa do estado, era a chamada teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva. (site 06)

Nesse mesmo pensamento, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p.549-550)

ensina que:

Numa primeira fase, distinguia-se, para fins de responsabilidade, os atos de império e os atos de gestão. Os primeiros seriam os praticados pela Administração com todas as prerrogativas e privilégios de autoridade e impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes; os segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços; como não difere a posição da Administração e a do particular; aplica-se a ambos o direito comum.

Num primeiro momento dentro das teorias civilistas, é feita uma distinção entre

atos de império e de gestão. Os atos de império seriam aqueles praticados pelo Estado com

suas prerrogativas e privilégios de autoridade federal, e os atos de gestão seriam praticados

com igualdade aos particulares, regidos pelo direito comum.

Entende-se então, como já constatou Sergio Cavalieri Filho (2000, p.158), que “o

Estado não é representado por seus agentes, mas age através deles e dos órgãos em que

atuam”.

Diógenes Gasparini (2004, p.872), concordando que o Estado é responsável por

atos de seus agentes, registra que:

O estágio da responsabilidade com culpa civil do Estado, também chamada de responsabilidade subjetiva do Estado, instaura-se sob a influência do liberalismo, que assemelhava, para fins de indenização, o Estado ao particular. Por esse artifício o Estado torna-se responsável e, como tal, obrigado a indenizar sempre que seus agentes houvessem agido com culpa ou dolo. O fulcro, então, da obrigação de indenizar era a culpa ou dolo do agente, que levava a culpa ou dolo ao Estado. É a teoria da culpa civil. Essa culpa ou dolo do agente público era a condicionante da responsabilidade patrimonial do Estado. Sem ela inocorria a obrigação de indenizar do Estado. O Estado e o particular eram, assim, tratados de forma igual. Ambos, em termos de responsabilidade patrimonial, respondiam conforme o Direito Privado, isto é, se houvessem se comportado com culpa ou dolo. Caso contrário, não respondiam.

Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p.866) também concorda com os

referidos pensamentos quando fala que:

A relação entre a vontade e a ação do Estado e de seus agentes é uma relação de imputação direta dos atos dos agentes ao Estado. Esta é precisamente a peculiaridade da chamada relação orgânica. O que o agente queira, em qualidade funcional – pouco importa se bem ou mal desempenhada – , entende-se que o Estado quis, ainda que haja querido mal. O que o agente nestas condições faça é o que o Estado fez. Nas relações não se considera tão-só se o agente obrou (ou deixou de obrar) de modo conforme ou desconforme com o Direito, culposa ou dolosamente. Considera-se, isto sim, se o Estado agiu (ou deixou de agir) bem ou mal. Em suma: não se bipartem Estado e agente (como se fossem representado e representante, mandante e mandatário), mas, pelo contrário, são considerados como uma unidade. A relação orgânica, pois, entre o Estado e o agente não é uma relação externa, constituída exteriormente ao Estado, porém interna, ou seja, procedida na intimidade da pessoa estatal.

O Estado e seus servidores não podem ser divididos. Sendo o poder público

responsável por atos cometidos por seus agentes. A teoria civilista responsabilizava o

Estado somente se houvesse culpa ou dolo nos atos cometidos por ele a particulares.

Foi a teoria civilista que serviu de inspiração para o art. 15 do Código Civil

Brasileiro de 1916, que consagrou a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado, quando

ditava:

Art. 15 – As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.

Sobre o art. 15 do Código Cilvil Brasileiro de 1916, o advogado Kiyoshi Harada (2000, s/p) articula:

A expressão civilmente responsáveis empregada no texto do art.15 é indicativa da indenização por perdas e danos para bem separar da responsabilidade penal, que só pode ser pessoal do agente Esse artigo 15, no início, suscitou acirradas discussões doutrinárias e jurisprudenciais quanto ao acolhimento da teoria subjetivista ou da teoria objetivista. Entretanto, mais tarde, prevaleceu o entendimento no sentido de que o citado dispositivo ter perfilhado a teoria da culpa, até que a Constituição Federal de 1946, em seu artigo 194, veio acolher, expressamente, a teoria objetiva do risco administrativo. O conteúdo da indenização é matéria regulada pelo Código Civil. (Disponível em http://www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=491).

Sobre esse mesmo artigo, discute o advogado José Carlos Moreira Alves (2002,

s/p):

A responsabilidade civil do Estado surgiria com o art. 15 do Código Civil, cuja redação ambígua tem dado margem à discussão se por esse artigo se estabelecia a Responsabilidade civil puramente subjetiva do Estado, ou seja, em que ele fosse responsabilizado por ter culpa, ou se já aqui havia uma responsabilidade objetiva. O referido artigo declara: as pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano. Tem prevalecido a opinião no sentido de que esse dispositivo estabelece uma responsabilidade subjetiva do Estado, tendo em vista que, na parte final, diz: (...) procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever prescrito por lei (...), sendo, de certa forma, necessária a demonstração de culpa por parte do Estado. (Disponível em http://www.cjf.gov.br/revista/numero18/artigo2.pdf).

A inclusão do art. 15 na parte geral do Código Civil teve o poder de dirimir

qualquer dúvida que ainda restasse sobre a responsabilidade do Estado na área civil, já que

existia uma linguagem dúbia utilizada pelas Constituições de 1824 e 1891. A doutrina

dominante, interpretando o referido artigo, é aquela que dita que o mesmo subordina o

dever do Estado de ressarcir os danos causados por seus agentes à comprovação de terem

praticado um ato ilícito. O art. 15 do Código Civil de 1916, foi substituído pelo art. 43 do

Código Civil de 2002.

2.2.3 Teoria Publicista

As teorias publicistas começaram a serem formadas pela jurisprudência francesa,

mais precisamente em 1873, com o caso Blanco, explicado pela doutrinada Maria Sylvia

Zanella Di Pietro (2004, p.550), quando a menina Agnes, na cidade de Bordeaux, ao tentar

atravessar uma rua (cruzando trilhos ferroviários) que separava um armazém do hangar de

uma fábrica de tabaco, foi atropelada por uma vagonete da Cia. Nacional de Manufatura de

Fumo, cuja propriedade era do Estado. Dentro desta vagonete encontravam-se quatro

operários da fábrica. O pai da criança acionou perante o Tribunal Civil francês, com

fundamento no art. 1382 do Código de Napoleão, pedido de indenização com fundamento

de que o Estado era civilmente responsável por prejuízos causados a terceiros, em face de

comportamentos danosos de seus agentes.

Como envolvia o funcionamento de serviço público, o Tribunal de Conflitos

decidiu, após longas controvérsias, que a competência para processar e julgar este conflito

seria do Tribunal Administrativo.

Contudo, o Tribunal Administrativo decidiu pela impossibilidade de se julgar

questões de responsabilidade estatal com fundamento na teoria do Direito Privado, uma vez

que o Estado estava sujeito a regras especiais que variavam de acordo com a necessidade

do serviço público e ainda pela necessidade de se conciliar os interesses e direitos do

Estado com os direitos dos particulares.

A partir desse caso começaram a surgir as teorias publicistas da responsabilidade

do Estado.

O digno advogado Frederico dos Santos Messias (2001, s/p), subdivide as teorias

publicistas:

No que tange as teorias públicas, estas se subdividem em: culpa do serviço ou acidente administrativo, ou seja, aquela que desvincula a responsabilidade estatal da idéia de culpa do funcionário, atribuindo a culpa, sim, ao próprio serviço - é a chamada culpa anônima do serviço - que houvera funcionado mal, não se perquirindo, pois, da atuação culposa do funcionário; e responsabilidade objetiva que se baseia na idéia de que os prejuízos da atuação estatal, assim como os benefícios, devem ser repartidos entre todos os membros da sociedade. Justamente por esse fato não há que se falar em culpa, mas sim em nexo causal entre o funcionamento do serviço e o dano ocasionado, prescinde-se, destarte, da apreciação de elementos subjetivos como o dolo e culpa para encontrar base no risco que é inerente a toda atividade estatal.

Dividiu-se a teoria publicista em duas modalidades: a primeira quando trata-se da

culpa do serviço e não do funcionário, é o caso do serviço funcionar mal ou não funcionar,

cabendo a culpa ao serviço e não atuação culposa do servidor; a segunda é a chamada

responsabilidade objetiva, que acredita que os prejuízos devem ser divididos entre todos os

membros da sociedade, não se falando em culpa.

A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 550-551) afirma que a partir

do caso Blanco, que já foi explicado, começaram a surgir as teorias publicistas da

responsabilidade do Estado: teoria da culpa do serviço ou da culpa administrativa e teoria

do risco, desdobrada por alguns autores, em teoria do risco administrativo e teoria do risco

integral, que serão explicadas no próximo item.

2.2.3.1 Teoria da culpa administrativa

A teoria da culpa administrativa ou do serviço, ocorre quando o serviço não

funciona, funciona mal ou funciona atrasado. A ausência do serviço, ou que seja ele

imperfeito, vicioso, até mesmo pela demora de sua concretização, é o necessário para

configurar a responsabilidade do Estado por esse dano.

Ainda nessa teoria, como dita Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p.551):

Distinguia-se, de um lado, a culpa individual do funcionário, pela qual ele mesmo respondia, e, de outro, a culpa anônima do serviço público; nesse caso, o funcionário não é identificável e se considera que o serviço funcionou mal; incide, então, a responsabilidade do Estado.

A diferença da culpa individual para a anônima, é que a primeira o funcionário

responde por seus atos, uma tentativa de desligar a responsabilidade do Estado da idéia de

culpa do funcionário, enquanto que a segunda não conhece o funcionário, considerando que

o serviço público não funcionou da maneira correta, incidindo a responsabilidade do

Estado.

Explicando sobre a culpa anônima, Sérgio Cavalieri Filho (2000, p.160):

De acordo com essa nova concepção, a culpa anônima ou falta do serviço público, geradora de responsabilidade do Estado, não está necessariamente ligada à idéia de falta de algum agente determinado, sendo dispensável aprova de que funcionários nominalmente especificados tenham incorrido em culpa. Basta que fique constatado um mau agenciador geral, anônimo, impessoal, na defeituosa condução do serviço, à qual o dano possa ser imputado.

Para se caracterizar a culpa anônima é necessário apenas que seja constatado o

mau agenciador do serviço, anônimo, que provocou os defeitos na condução do serviço,

pelo qual poderia imputar-lhe o dano.

Citando o professor Oswaldo Aranha Bandeira de Melo, Celso Antonio Bandeira

de Melo (2003, p.862) diferencia o seguinte:

É mister acentuar que a responsabilidade por "falta de serviço", falha do serviço ou culpa do serviço (faute du service, seja qual for a tradução que se lhe dê) não é, de modo algum, modalidade de responsabilidade objetiva, ao contrário do que entre nós e alhures, às vezes, tem-se inadvertidamente suposto. É responsabilidade subjetiva porque baseada na culpa (ou dolo), como sempre advertiu o Prof. Oswaldo Aranha Bandeira de Mello.

A responsabilidade por falha ou falta de serviço não é responsabilidade objetiva, e

sim subjetiva, pois a culpa nesse caso é do próprio Estado, do serviço que era incumbido

prestar, não sendo culpado o agente público, mas o não ou mau funcionamento do serviço.

Sobre a culpa administrativa, Hely Lopes Meirelles (2004, p.626) conceitua da

seguinte maneira:

A teoria da culpa administrativa representa o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a responsabilidade da Administração. É o estabelecimento do binômio falta do serviço/culpa da Administração. Já aqui não se indaga da culpa subjetiva do agente administrativo,

mas perquire-se a falta objetiva do serviço em si mesmo, como fato gerador da obrigação de indenizar o dano causado a terceiro. Exige-se, também, uma culpa, mas uma culpa especial da Administração, a que se convencionou chamar de culpa administrativa.

A culpa administrativa responsabilizava o Estado pelo mau funcionamento do

serviço, ou pelo não funcionamento, bem como pelo atraso no mesmo. Essa culpa

transitava entre a responsabilidade subjetiva da culpa civil e entre a objetiva do risco

administrativo, que será estudado a seguir.

2.2.3.2 Teoria do risco administrativo e integral

Acerca da teoria de risco, Pietro (2004, p.551) esclarece que:

Essa doutrina baseia-se no princípio da igualdade dos ônus e

encargos sócias: assim como os benefícios decorrentes da atuação estatal

repartem-se por todos, também os prejuízos sofridos por alguns membros da

sociedade devem ser repartidos. Quando uma pessoa sofre um ônus maior do

que o suportado pelas demais esse equilíbrio, o Estado deve indenizar o

prejudicado, utilizando recursos do erário público.

A teoria do risco é subdividida em duas modalidades: a teoria do risco

administrativo, e a teoria do risco integral.

Comentando sobre a teoria do risco administrativo, Diógenes Gasparini (2004,

p.874) assegura:

Por essa teoria, a obrigação de o Estado indenizar o dano surge, tão-só, do ato lesivo de que ele, Estado, foi o causador. Não se exige a culpa do agente público, nem a culpa do serviço. É suficiente a prova da lesão e de que esta foi causada pelo Estado. A culpa é inferida do fato lesivo, ou, vale dizer, decorrente do risco que a atividade pública gera para os administrados. Esse rigor é suavizado mediante a prova, feita pela Administração Pública, de que a vítima concorreu, parcial ou total mente, para o evento danoso, ou de que este não teve origem em um comportamento do Estado (foi causado por um particular).

Hely Lopes Meirelles (2004, p. 626) também explica essa teoria, descrevendo que:

Aqui não se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público. Tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela própria Administração, todos os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. [...]

A teoria do risco administrativo obriga o Estado a indenizar o dano que ele causou,

mesmo não existindo culpa do agente público, nem culpa do serviço.

A jurisprudência tem decidido sobre a responsabilidade objetiva, fundada na teoria

do risco administrativo como segue abaixo:

BRASIL. Tribunal de Justiça SC. Apelação Cível 2003.025641-5.

RESPONSABILIDADE CIVIL - AÇÃO DE INDENIZAÇÃO POR

ACIDENTE DE TRÂNSITO - DANOS MATERIAIS - ADMINISTRAÇÃO

PÚBLICA - RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA - TEORIA DO

RISCO ADMINISTRATIVO 1. A Administração Pública tem o dever de

indenizar os danos causados por seus prepostos. A responsabilidade é objetiva

(CF, art. 37, § 6º) e dela somente se exonera o ente público se provar que o

evento lesivo foi provocado exclusivamente pela própria vítima, por terceiro,

caso fortuito ou força maior. 2. Na ausência de circunstâncias especiais,

sedimentou-se a jurisprudência da Corte no sentido de que a fixação dos

honorários advocatícios, quando se tratar de pessoa jurídica de direito público,

deve se situar no patamar de 10% sobre o valor da condenação. Des. Luiz

Cézar Medeiros 09/02/2004

BRASIL. Tribunal de Justiça SC. Apelação cível 2003.019713-3.

APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE REPARAÇÃO POR DANOS MATERIAIS

EM DECORRÊNCIA DE ACIDENTE DE TRÂNSITO. BURACO NÃO

SINALIZADO EM VIA PÚBLICA. RESPONSABILIDADE CIVIL

OBJETIVA DO MUNICÍPIO. TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO.

NÃO DEMONSTRADA A EXISTÊNCIA DE CULPA EXCLUSIVA OU

CONCORRENTE DA VÍTIMA, BEM COMO A OCORRÊNCIA DE CASO

FORTUITO. INDENIZAÇÃO DEVIDA. INVIÁVEL A DENUNCIAÇÃO À

LIDE. INEXITÊNCIA DE DIREITO DE REGRESSO DO

LITISDENUNCIANTE. SENTENÇA CONFIRMADA. RECURSO

CONHECIDO E DESPROVIDO. Des. Vanderlei Romer. 04/12/2003

BRASIL. Tribunal de Justiça SC. Apelação cível 2002.026090-3 APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS - MUNICÍPIO - VALA NA PISTA - ACIDENTE DE TRÂNSITO CAUSADO POR AUSÊNCIA DE SINALIZAÇÃO - REPARAÇÃO DOS DANOS - TEORIA DO RISCO ADMINISTRATIVO - RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO MUNICÍPIO - RECURSO DESPROVIDO. Comprovada a existência do buraco na via pública e a ausência de sinalização no local, exsurge a responsabilidade ao Município, por força do nexo causal entre o defeito da pista e o acidente. Des. Anselmo Cerello 07/11/2003.

Sérgio Cavalieri Filho (2000, p. 162), finaliza sua explanação sobre a teoria do

risco administrativo afirmando que:

Com efeito, a teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da Administração, permite ao Estado afastar a sua responsabilidade nos casos de exclusão do nexo causal -fato exclusivo da vítima, caso fortuito, força maior e fato exclusivo de terceiro. O risco administrativo, repita-se, toma o Estado

responsável pelos riscos da sua atividade administrativa, e não pela atividade de terceiros ou da própria vítima, e nem, ainda, por fenômenos da Natureza, estranhos à sua atividade. Não significa, portanto, que a Administração deva indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular. Se o Estado, por seus agentes, não deu causa a esse dano, se inexiste relação de causa e efeito entre a atividade administrativa e a lesão, não terá lugar a aplicação da teoria do risco administrativo e, por via de conseqüência, o Poder Público não poderá ser responsabilizado.

Essa teoria permite ao Estado indenizar apenas quando tiver culpa no evento

danoso, separando dos casos da culpa exclusiva da vítima, bem como de caso fortuito ou de

força maior. Assim não significa que o Estado deveria sempre indenizar, pois não existindo

a relação causal entre a atividade pública e o ato lesivo, a Administração não poderia ser

responsabilizada.

Nesse mesmo sentido, Hely Lopes Meirelles (2004, p. 626) faz a distinção entre a

teoria do risco administrativo e a teoria da culpa administrativa:

A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado. Na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço. Naquela, a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é inferida do fato lesivo da Administração.

Por fim, tem-se a teoria do risco integral, explicada por Cavalieri (2000, p.162):

[...] é a modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indenizar mesmo nos casos de culpa exclusiva da vítima, fato de terceiro, caso fortuito ou de força maior. [...] Se fosse admitida a teoria do risco integral em relação à Administração Pública, ficaria o Estado obrigado a indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular, ainda que não decorrente de sua atividade, posto que estaria impedido de invocar as causas de exclusão do nexo causal, o que, a toda evidência, conduziria ao abuso e à iniqüidade.

O mestre Diógenes Gasparini também deixa sua conceituação sobre a teoria agora

estudada:

Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vitima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento. Assim, ter-se-ia de indenizar a família da vítima de alguém que, desejando suicidar-se, viesse a se atirar sob as rodas de um veículo, coletor de lixo, de propriedade da Administração Pública, ou se atirasse de um prédio sobre uma via pública. Nos dois exemplos, por essa teoria, o Estado, que foi simplesmente envolvido no evento por ser o proprietário do caminhão coletor de

lixo e da via pública, teria de indenizar. Em ambos os casos os danos não foram causados por agentes do Estado. A vitima procurou, e o Estado, mesmo assim, teria de indenizar. Essa teoria, por ser injusta (RT, 589:197, 738:394), não recebeu maiores cuidados da doutrina nem é adotada por qualquer país.

O mestre Hely Lopes Meirelles avalia da seguinte maneira:

A teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática, por conduzir ao abuso e à iniqüidade social. Por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima [...] Essa teoria jamais foi acolhida entre nós, embora haja quem tenha sustentado sua admissibilidade no texto das Constituições da República. Contestamos formalmente esse entender, que se desgarra da doutrina acolhida pelo nosso Direito e se divorcia da jurisprudência que se formou acerca do citado dispositivo constitucional, consagrador da teoria objetiva, mas sob a modalidade do risco administrativo, e não do risco integra/.

Os autores entendem que a teoria do risco integral responsabiliza o Estado por

qualquer dano, desde que envolva a Administração no evento danoso. Não existe a culpa da

vítima na execução do ato lesivo, e nem provas que tentem abolir essa responsabilidade. A

responsabilidade sempre seria do Estado. Por ser essa teoria considerada pelos

doutrinadores como injusta, não se conhece nenhum país que a tenha adotado.

Sergio Cavalieri Filho (2000, p.162) lembra que não devemos confundir a teoria

do risco administrativo com a do risco integral:

Convém registrar que a teoria do risco administrativo não se confunde com a do risco integral, muito embora alguns autores neguem a existência de qualquer distinção entre elas, chegando, mesmo, a sustentar que tudo não passa de uma questão de semântica. O risco administrativo, o risco integral e o acidente administrativo seriam rótulos diferentes para designar coisas iguais. A realidade, entretanto, é que a distinção se faz necessária para que o Estado não venha a ser responsabilizado naqueles casos em que o dano não decorra direta ou indiretamente da atividade administrativa.

Terminando, distinguindo o risco administrativo do risco integral, Maria Sylvia

Zanella Di Pietro (2004, p. 552) citando Yussef Said Cahali, quando critica a distinção feita

por Hely Lopes Meirelles:

[...] “ a distinção entre risco administrativo e risco integral não é ali estabelecida em função de uma distinção conceitual ou ontológica entre as duas modalidades de risco pretendidas, mas simplesmente em função das conseqüências irrogadas a uma outra modalidade: o risco administrativo é qualificado pelo seu efeito de permitir a contraprova de excludente de responsabilidade, efeito que seria inadmissível se qualificado como risco integral, sem que nada seja enunciado quanto à base ou natureza da distinção". E acrescenta que "deslocada a questão para o plano da causalidade, qualquer que seja a qualificação atribuída ao risco -

risco integral, risco administrativo, risco proveito -aos tribunais se permite exclusão ou atenuação daquela responsabilidade do Estado quando fatores outros, voluntários ou não, tiverem prevalecido ou concorrido como causa na verificação do dano injusto".

A teoria do risco administrativo permite ao Estado provar sua inocência,

mostrando que o dano é culpa exclusiva da vítima, não devendo o poder publico ser

responsabilizado, enquanto a teoria do risco integral não importa o ato cometido pela

vítima, nem se ela colaborou para o evento danoso, devendo ser responsabilizado apenas a

Administração Pública.

2.3 Direito Positivo Brasileiro

No Brasil nunca foi aceita a teoria da irresponsabilidade do Estado. O mestre

Celso Antonio Bandeira de Mello (2003, p. 884), citando o notável Ministro do STF Amaro

Cavalcanti leciona:

[...] o Brasil nunca se ensinou ou prevaleceu a irresponsabilidade do Estado pelos atos lesivos dos seus representantes. Se não havia nem há uma disposição de lei geral, reconhecendo e firmando a doutrina da responsabilidade civil do Estado, nem por isso menos certo que essa responsabilidade se acha prevista e consignada em diversos artigos de leis e decretos particulares; e, a julgar pelo teor das suas decisões e dos numerosos julgados dos Tribunais de Justiça e das decisões do próprio Contencioso Administrativo, enquanto existiu, é de razão concluir que a teoria aceita no País tem sido sempre a do reconhecimento da aludida responsabilidade, ao menos em princípio; ainda que deixando juntamente largo espaço para freqüentes exceções, em vista dos fins e interesses superiores, que o Estado representa e tem por missão realizar em nome do bem comum.

A responsabilidade civil no Brasil, na sua evolução pode ser dividida em três

períodos históricos: colonial, imperial e republicano.

Diógenes Gasparini (2004, p. 884), contradizendo alguns autores sobre a teoria da

irresponsabilidade no Brasil, discorre sobre o período colonial:

Nesse período vigoraram, em nosso território, as leis portuguesas, e estas aceitavam os postulados da teoria da irresponsabilidade patrimonial do Estado, a única compatível com o governo monárquico português da época. Destarte, os colonos não tinham, pelo menos em princípio, qualquer direito a indenização por danos causados por agentes da Coroa portuguesa.

No período imperial, como esclarece o nobre mestre Diógenes Gasparini (2004, p.

884), não havia qualquer disposição que acolhe-se a responsabilidade patrimonial do

Estado, apesar de ser adotado de leis e decretos específicos.

O ultimo período, o republicano, foi o período em que as leis e decretos tornavam

expressa a responsabilidade da Fazenda Pública por atos danosos praticados por seus

agentes. Foi nesse período que os tribunais passaram aplicar a teoria do risco, contrariando

o disposto no art. 15 do antigo Código Civil, baseado na idéia de responsabilidade

subjetiva.

A Constituição de 1934, em seu art. 171, caput, que dizia:

Art 171 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal, por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.

A constituição de 1934, como explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p.

553), “acolheu o princípio da responsabilidade solidária entre Estado e funcionário”, igual

entendimento do art. 158 da Constituição de 1937, que ditava:

Art 158 – Os funcionários públicos são responsáveis solidariamente com a Fazenda nacional, estadual ou municipal por quaisquer prejuízos decorrentes de negligência, omissão ou abuso no exercício dos seus cargos.

A teoria da responsabilidade objetiva do Estado surgiu no Brasil com a

Constituição de 1946, que dizia em seu art. 194:

Art 194 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único – Caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.

Desta forma, o art. 105 da Constituição de 1967 tinha o mesmo entendimento,

porém as ações regressivas, que ditava o parágrafo único do art. 194 da Constituição de

1946, só cabiam em caso de culpa ou dolo:

Art 105 - As pessoas jurídicas de direito público respondem pelos danos que es seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros. Parágrafo único - Caberá ação regressiva contra o funcionário responsável, nos casos de culpa ou dolo.

A Carta Magna de 1988, no seu art. 37, § 6º, que hoje é seguida pelos

magistrados, dita que “ as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado

prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos

casos de dolo ou culpa” .

Acrescendo o que ditava o art. 15 do Código Civil de 1916, o Código Civil de

2002, a Lei 10.406 de 11 de janeiro de 2002, em seu art. 43 determina que “as pessoas

jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes

que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os

causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”.

Discorrendo sobre o Brasil atual, Diógenes Gasparini (2004, p.886), esclarece:

Em suma, o Estado responde, hoje, subjetivamente, pelos danos advindos de atos omissivos se lhe cabia agir (responsabilidade determinada pela teoria da culpa do serviço) e responde objetivamente, com fulcro no art. 37, § 6º, da Constituição Federal, por danos causados a terceiros decorrentes de comportamentos lícitos, enquanto o seu agente causador direto do dano responde, sempre, subjetivamente, consoante prescreve a parte final desse parágrafo.

No Brasil hoje, como verificado acima, o Estado responde pelos danos praticados

por seus agentes, seguindo os ditames do parágrafo 6º do art. 37 da Constituição Federal de

1988. Ou seja, o Estado responde por qualquer dano cometido por seus agentes, contudo é

assegurado-lhe o direito de regresso contra seu funcionário, responsável pelo ato danoso.

O citado artigo exige como regra da responsabilidade objetiva, segundo Maria

Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p.554):

1. que se trate de pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora de serviços públicos; a norma constitucional veio pôr fim às divergências doutrinárias quanto à incidência de responsabilidade objetiva quando se tratasse de entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos (fundações governamentais de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, empresas permissionárias e concessionárias de serviços públicos), já que mencionadas, no artigo 107 da Constituição de 1967, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 1, de 1969, apenas as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e autarquias) ; 2. que essas entidades prestem serviços públicos, o que exclui as entidades da administração indireta que executem atividade econômica de natureza privada; assim é que, em relação às sociedades de economia mista e empresas públicas, não se aplicará a regra constitucional, mas a responsabilidade disciplinada pelo direito privado, quando não desempenharem serviço público;

3. que haja um dano causado a terceiros em decorrência da prestação de serviço público; aqui está o nexo de causa e efeito; 4. que o dano seja causado por agente das aludidas pessoas jurídicas, o que abrange todas as categorias, de agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração, sem interessar o título sob o qual prestam o serviço;

5. que o agente, ao causar o dano, aja nessa qualidade; não basta ter a qualidade de agente público, pois, ainda que o seja, não acarretará a responsabilidade estatal se, ao causar o dano, não estiver agindo no exercício de suas funções.

Essas regras exigidas pelo art. 37 da Constituição Federal de 1988 demonstram

que se tratando de pessoa jurídica de direito público, ou sendo sua delegada, que esteja

prestando serviço público, e que por ventura causarem danos a terceiros, a responsabilidade

de indenização recai sobre o Estado.

2.4 Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade

Sobre as causa excludentes e atenuantes da responsabilidade, Maria Sylvia Zanella

Di Pietro (2004, p. 554) estuda:

Sendo a existência do nexo de causalidade o fundamento da responsabilidade civil do Estado, esta deixará de existir ou incidirá de forma atenuada quando o serviço público não for a causa do dano ou quando estiver aliado a outras circunstâncias, ou seja, quando não for a causa única. Além disso, nem sempre os tribunais aplicam a regra do risco integral, socorrendo-se, por vezes, da teoria da culpa administrativa ou culpa anônima do serviço público.

O especialista em direito civil, Carlos Alberto Bittar (2001, p.57-58) entende sobre

as causas excludentes da responsabilidade que:

As excludentes estão previstas no ordenamento jurídico, exatamente em função da própria textura do instituto da responsabilidade, em que a individualidade da sanção impera, alcançando apenas aquele que produziu o resultado lesivo, demonstrada em concreto a existência do vínculo correspondente, salvo quando por lei dispensada a causação interna.

Bittar (2001, p. 58) ainda fala sobre as excludentes:

Assim, reconhecida, na prática, a excludente - que deve ser provada no caso concreto - exime-se da reparação o imputado. Por outras palavras, demonstrado que a ação do imputado, embora deflagrada, não alcançou o resultado, pela ingerência do fator externo, fica este livre dos efeitos da teoria em análise, o qual, sendo voluntário, desloca para o respectivo titular a responsabilidade (assim, se o fato do terceiro é o causador do dano, passa este a responsável). Algumas excludentes estão mencionadas, explicitamente, nos Códigos; outras resultam de trabalho jurisprudencial, depois da maturação doutrinária. Tradicionalmente, são referidos a força maior e o caso fortuito em textos legais (CC, art. 1.058), ao lado do exercício normal de direito e da legítima defesa (art. 160). O fato de terceiro e o da vítima, com ou sem concorrência com o do imputado, são, outrossim, freqüentes em casos concretos.

As causas excludentes da responsabilidade do Estado, são aquelas que de alguma

maneira, importando a culpa e as diversas situações pelo qual foi praticado o ato, de alguma

maneira irresponsabilizam o Estado pelo evento danoso.

Elucidando sobre força maior Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 554),

conceitua como “acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes,

como uma tempestade, um terremoto, um raio. Não sendo imputável à Administração, não

pode incidir a responsabilidade do Estado; não há nexo da causalidade entre o dano e o

comportamento da Administração”.

Nesse mesmo assunto, discorrendo sobre a exclusão da responsabilidade objetiva,

Celso Antonio Bandeira de Melo (2003, p. 883) afirma que “eventual invocação de forç a

maior [...] é relevante apenas na medida em que pode comprovar ausência de nexo causal

entre a autuação do Estado e o dano ocorrido”. Ou seja, se o dano foi produzido por força

maior, não foi causado pelo estado, não podendo este ser responsabilizado por tal dano.

A mestre Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 555) também faz referência ao

caso fortuito, “em que o dano seja decorrente de ato humano, de falha da Administração”,

não ocorrendo assim a mesma exclusão da força maior.

Diógenes Gasparini (2004, p.876), divergindo do pensamento de Maria Sylvia

Zanella Di Pietro, conceitua força maior e caso fortuito:

[...] acontecimento, imprevisível e irresistível, causado por força externa ao Estado, do tipo do tufão e da nevasca (caso fortuito) ou da greve e da grave perturbação da ordem (força maior). Destarte, demonstrado que o dano é uma decorrência de acontecimentos dessa ordem, não há o Estado que indenizar, dado não ter sido ele o causador do dano, conforme decisões de nossos Tribunais, a exemplo do STF (RDA,128:554) e do Tribunal de Justiça de São Paulo (RT, 509:141). Assim, demonstrado o estado de imprevisibilidade e de irresistibilidade do evento danoso, nada mais é necessário para liberar a Administração Pública da obrigação de indenizar o dano sofrido pela vítima.

A jurisprudência concorda com a exclusão da responsabilidade civil do Estado nos casos acima apresentados:

Admitindo o caso fortuito ou de força maior e a culpa exclusiva da vítima como excludentes da responsabilidade civil objetiva do Estado, merece destaque o seguinte precedente: "o princípio da responsabilidade objetiva não se reveste de caráter absoluto, eis que admite o abrandamento e, até mesmo, a exclusão da própria responsabilidade civil do Estado, nas hipóteses excepcionais configuradoras de situações liberatórias, como o caso fortuito e a força maior, ou evidenciadora de culpa atribuível à própria vítima" (Ap. Cível nº 27.524-5 -Campinas – 4ª Câmara de Direito Público -Rel. Eduardo Braga -3-12-98, v. u.). Ementa: Indenização -Fazenda Pública -Responsabilidade Civil - Morte de preso na Casa de Detenção - Nexo de Causalidade entre o evento e a ação ou omissão

da Administração - Inexistência - Autor do homicídio que agiu em legítima defesa - Culpa da vítima configurada – Incidência da teoria do risco administrativo e não do risco integral – Art. 37, §6º, da Constituição Federal – Ação Improcedente – Recurso não provido.

A culpa exclusiva da vítima também é causa excludente da responsabilidade.

Roberto Senise Lisboa (2002, p.272) afirma que a culpa da vítima “é a violação do dever

jurídico que proporciona dano ao próprio violador, durante o exercício da atividade

perigosa, pelo agente ou seu subordinado”.

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p.555), citando um julgado, dita que:

Quando houver culpa da vítima, há que se distinguir se é sua culpa exclusiva ou concorrente com a do poder público; no primeiro caso, o Estado não responde; no segundo, atenua-se a sua responsabilidade, que se reparte com a da vítima (RTJ 55/50, RT 447/82 e 518/99).

A exclusão pode acontecer também, decorrente de culpa exclusiva de terceiro,

explicada por Roberto Senise Lisboa (2002, p.272) como “a violação do dever jurídico de

terceiro que proporciona dano à vítima, durante o exercício da atividade perigosa, pelo

agente ou seu subordinado”.

Pode também acontecer a ocorrência simultaneamente de culpa da vitima e de

terceiro, assim, explica Roberto Senise Lisboa (2002, p.273), “nesse caso o terceiro pode

vir a ser responsabilizado, pela via regressiva, na proporção de sua participação para a

causação do evento danoso”.

Diógenes Gasparini (2004, p. 875) ilustra alguns julgados que demonstram a

exclusão da responsabilidade:

Por certo não se há de admitir sempre a obrigação de indenizar do Estado. Com efeito, o dever de recompor os prejuízos só lhe cabe em razão de comportamentos danosos de seus agentes e, ainda assim, quando a vítima não concorreu para o dano, embora nessa hipótese se possa afirmar que o Estado só em parte colaborou para o evento danoso. Se a vítima concorreu para a ocorrência do evento danoso atribui-se-lhe a responsabilidade decorrente na proporção de sua contribuição, conforme decidiu o então TFR na vigência na Constituição Federal anterior (RDA, 137:233), mas de plena aplicabilidade no regime da Lei Maior vigente. De sorte que não se cogita da responsabilização do Estado por dano decorrente de ato de terceiro (RDA, 133:199) ou de fato da natureza (vendaval, inundação), salvo a hipótese de comportamento estatal culposo. Isso é mais que óbvio. Em suma, diz-se que não cabe responsabilidade do Estado quando não se lhe pode atribuir a autoria do ato danoso. [...]

Diógenes Gasparini (2004, p. 876-877) também menciona que “c abe ao Estado

provar a existência das mencionadas causas da exclusão de sua responsabilidade”. Citando

Rui Stocco, Diógenes Gasparini afirma que “ em casos que tais o ônus da prova é invertido:

ao Estado é que compete provar a existência de uma causa de exclusão da responsabilidade,

como a culpa exclusiva da vítima, o caso fortuito ou força maior”.

Portanto, se o Estado conseguir provar a culpa exclusiva da vítima pelo ato lesivo,

ou se houver sido praticado por caso fortuito ou força maior, ele pode ser excluído da

responsabilidade pelo dano.

3 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NAS RODOVIAS FEDERAIS

A Lei 9.503, de 23 de setembro de 1997, que institui Código de Trânsito Brasileiro,

em seu artigo 1°, § 2°, dispõe que:

O trânsito, em condições seguras, é um direito de todos e dever dos

órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito, a estes

cabendo, no âmbito das respectivas competências, adotar as medidas

destinadas a assegurar esse direito.

Trânsito, segundo o § 1º do artigo 1º do Código de Trânsito Brasileiro, é a

utilização das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou

não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga. E a

segurança de destes é direito e dever que devem ser garantidos pelo Sistema Nacional de

Trânsito.

3.1 Sistema Nacional de Trânsito

O Sistema Nacional de Trânsito é conceituado pelo Código de Trânsito Brasileiro

em seu art.5º, da seguinte maneira:

Art. 5º – O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.

Os objetivos do Sistema Nacional de Trânsito, estão elencados nos incisos do art.

6º do Código de Trânsito Brasileiro. O inciso I informa que um dos objetivos básicos é

estabelecer “diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez,

ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento”.

A composição do Sistema Nacional de Trânsito esta disposta no art.7° do Código

de Trânsito Brasileiro, que dita:

Art.7º – Compõem o Sistema Nacional de Trânsito os seguintes órgãos e entidades: I – o Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo; II – os Conselhos Estaduais de Trânsito – CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal – CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores; III – os órgãos e entidades executivos de trânsito da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; IV – os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; V – a Polícia Rodoviária Federal; VI – as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e VII – as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações – JARI.

Dentre os órgãos que compõem o Sistema Nacional de Trânsito, tem-se a Polícia

Rodoviária Federal, que no âmbito das rodovias e estradas federais, conforme art. 20 do

Código de Trânsito Brasileiro, compete:

I – cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito, no âmbito de suas atribuições; II – realizar o patrulhamento ostensivo, executando operações relacionadas com a segurança pública, com o objetivo de preservar a ordem, incolumidade das pessoas, o patrimônio da União e o de terceiros; (...) VI – assegurar a livre circulação nas rodovias federais, podendo solicitar ao órgão rodoviário a adoço de medidas emergenciais, e zelar pelo cumprimento das normas legais relativas ao direito de vizinhança, promovendo a interdição de construções e instalações não autorizadas; VII – coletar dados estatísticos e elaborar estudos sobre acidentes de trânsito e suas causa, adotando ou indicando medidas operacionais preventivas e encaminhando-os ao órgão rodoviário federal; (...)

O inciso II estabelece a competência da Polícia Rodoviária Federal para realizar o

patrulhamento ostensivo das rodovias, que, de acordo com o Anexo I do Código de

Trânsito Brasileiro tem objetivo de “prevenir e reprimir atos relacionados com a segurança

pública e de garantir obediência às normas relativas à segurança de trânsito, assegurando a

livre circulação e evitando acidentes”.

Assim sendo, verifica-se que a Polícia Rodoviária Federal deve agir sempre

atentando para os princípios da legalidade, moralidade e urbanidade, além de outros,

moderando sempre pela preservação da vida e do patrimônio público e privado, garantindo,

assim, sua efetiva contribuição para a paz no trânsito e segurança do usuário.

O Código de Trânsito Brasileiro, em seu art 1º §3º dita que:

Art. 1º – (...) § 3º Os órgãos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trânsito respondem, no âmbito das respectivas competências, objetivamente, por danos causados aos cidadãos em virtude de ação, omissão ou erro na execução e manutenção de programas, projetos e serviços que garantam o exercício do direito do trânsito seguro.

Neste mesmo sentido, a Constituição Federal no art.37, § 6 também se manifesta

rezando:

Art. 37 – (...) §6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.

Portanto, todo cidadão pode responsabilizar o Estado por qualquer dano causados

em rodovias, em decorrência da ação ou omissão de seus agentes, pois é dever dos órgãos

que compõem o Sistema Nacional de Trânsito a segurança da malha rodoviária.

3.2 Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte

O Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT) foi criado

pela Lei 10.233, de 5 de junho de 2001, que reestruturou o setor de transportes do país.

Art. 1º – Constituem o objeto desta Lei: I – criar o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte;

II – dispor sobre coordenação dos transportes aquaviário e terrestre,

nos termos do art. 178 da Constituição Federal, reorganizando o

gerenciamento do Sistema Federal da Viação e regulando a prestação de

serviços de transporte;

III – criar a Agência Nacional de Transportes Terrestres; IV – criar a Agência Nacional de Transportes Aquaviários; V – criar o Departamento Nacional de Infra-estrutura de Transportes.

Vinculado a Presidência da República e presidido pelo Ministério dos Transportes,

o CONIT foi criado para definir medidas que propiciem a integração dos transportes e a

harmonização das políticas federal, estadual e municipal.

A Lei 10.233, em seu art. 1º inciso I, também prevê a reorganização do Sistema

Federal da Viação, e conforme o art. 4º desta mesma lei estabelece que:

Art. 4º – São objetivos essenciais do Sistema Nacional de Viação: I - dotar o País de infra-estrutura viária adequada; II - garantir a operação racional e segura dos transportes de pessoas e bens; III - promover o desenvolvimento social e econômico e a integração nacional.

Deve-se destacar que o artigo acima citado prevê o objetivo essencial do Sistema

Nacional de Viação a garantia a “operação racional e segura dos transportes de pessoas e

bens”.

A Lei 10.233/01 também prevê a criação da Agência Nacional de Transportes

Terrestres (ANTT) e a Agência nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ), que são

órgãos reguladores e seus objetivos estão dispostos no art. 20 da já citada lei:

Art. 20 – São objetivos das Agências Nacionais de Regulação dos Transportes Terrestre e Aquaviário: I - implementar, em suas respectivas esferas de atuação, as políticas formuladas pelo Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte e pelo Ministério dos Transportes, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei; II - regular ou supervisionar, em suas respectivas esferas e atribuições, as atividades de prestação de serviços e de exploração da infra-estrutura de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a: a) garantir a movimentação de pessoas e bens, em cumprimento a padrões de eficiência, segurança, conforto, regularidade, pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas; b) harmonizar, preservado o interesse público, os objetivos dos usuários, das empresas concessionárias, permissionárias, autorizadas e arrendatárias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo situações que configurem competição imperfeita ou infração da ordem econômica.

A Lei 10.233/01, em seu art. 79, criou o Departamento Nacional de Infra-estrutura

de Transportes (DNIT), extinguindo o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

(DNER), e assumindo assim a responsabilidade sobre as rodovias que anteriormente eram

de legitimidade do DNER.

Art. 79 – Fica criado o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT, pessoa jurídica de direito público, submetido ao regime de autarquia, vinculado ao Ministério dos Transportes.

Os objetivos do DNIT estão estabelecidos no art. 80 da Lei 10.233/01:

Art. 80 – Constitui objetivo do DNIT implementar, em sua esfera de atuação, a política formulada para a administração da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação, compreendendo sua operação, manutenção, restauração ou reposição, adequação de capacidade, e ampliação mediante construção de novas vias e terminais, segundo os princípios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.

Esses mesmos objetivos também estão previstos no art. 3º do regimento interno do

DNIT, fazendo referência a Lei 10.233/01:

Art. 3º – O DNIT tem por objetivo implementar, em sua esfera de atuação, a política estabelecida para a administração da infra-estrutura do Sistema Federal de Viação, sob jurisdição do Ministério dos Transportes, e compreende a operação, manutenção, restauração, adequação de capacidade e ampliação mediante construção de novas vias e terminais, de acordo com a legislação pertinente e as diretrizes estabelecidas na Lei nº 10.233, de 2001.

Portando, o alvo do DNIT é praticar a política estabelecida para a administração da

infra-estrutura do Sistema Nacional de Viação, envolvendo toda manutenção das vias e a

construção de novas.

A competência do DNIT está constituída nos incisos art. 4° de seu Regimento Interno:

Art. 4º – Ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transporte – DNIT, compete: (...) VII – administrar e operar diretamente, ou por meio de convênios de delegação ou cooperação os programas de construção, adequação de capacidade, operação, manutenção e restauração de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações portuárias;

VIII – gerenciar, diretamente ou por meio de instituições

conveniadas projetos e obras de construção, restauração, manutenção e

ampliação de rodovias, ferrovias, vias navegáveis, terminais e instalações

portuárias.

O referido artigo, em seu §2º, também dispõe competência do DNIT no sentido de

que o órgão deverá “harmonizará sua atuação com a de órgãos e entidades dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios encarregados do gerenciamento da infra-estrutura e da

operação de transporte aquaviário e terrestre”.

A estrutura organizacional do DNIT é composta, conforme estabelece o art. 5º do

regime interno:

Art. 5º – O Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – DNIT tem a seguinte estrutura organizacional: I – Órgão Colegiado; II – Órgão Executivo; III – Órgão de Assistência direta ao Diretor-geral; IV – Órgãos Seccionais; V – Órgãos específicos singulares

VI – Órgãos descentralizados.

A conservação das rodovias federais era de responsabilidade do DNER como já foi

explicada, hoje, ela compete ao DNIT. Portanto as decisões anteriores que

responsabilizavam o DNER pelos conflitos sobre rodovias aplica-se hoje ao DNIT.

Hoje, o DNIT é responsável pela conservação, manutenção e administração das

rodovias federais, respondendo civilmente por danos que a falha em seu objetivo venha

causar a terceiros.

3.3 Ruas e Estradas de Rodagem

As ruas, rodovias e estradas são patrimônio do governo, sendo de responsabilidade

do Estado cuidar da sua construção, conservação e fiscalização, além de verificar o

cumprimento das leis de trânsito por parte dos usuários.

Segundo Yussef Said Cahali (1995, p.304):

A conservação e fiscalização das ruas, estradas, rodovias e logradouros públicos inserem-se no âmbito dos deveres jurídicos da Administração razoavelmente exigíveis, cumprindo-lhe proporcionar as necessárias condições de segurança e incolumidade às pessoas e aos veículos que transitam pelas mesmas; a omissão no cumprimento desse dever jurídico, quando razoavelmente exigível, e identificada como causa do evento danoso sofrido pelo particular, induz, em princípio, a responsabilidade indenizatória do Estado.

Assim sendo, o Estado, segundo art. 37, § 6° da Constituição Federal, é o

órgão responsável pela segurança, conservação e fiscalização das rodovias federais,

responde objetivamente pelos danos causados a seus usuários, pedestres e motoristas, em

conseqüência da falta de conservação e manutenção das estradas federais, como se observa

na jurisprudência do Tribunal Federal do Distrito Federal:

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 1ª Região. AC.200001000851456/DF. DIREITO CIVIL. INDENIZAÇÃO POR DANO MATERIAL. ACIDENTE DE AUTOMÓVEL EM RODOVIA FEDERAL. MÁ CONSERVAÇÃO DAS ESTRADAS. CABIMENTO DENUNCIAÇÃO DA LIDE. POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO ESTADO. 1. Não há se falar em denunciação da lide fora das hipóteses elencadas no art. 70 do Código de Processo Civil, ainda que a relação de direito permita o ajuizamento de ação regressiva própria. 2. Perfaz responsabilidade objetiva do Estado a conduta omissiva dos Órgãos ou Agentes estatais, que deixam de promover as devidas obras de conservação e restauração das rodovias sob sua administração, deixando a qualquer sorte os cidadãos usuários da malha rodoviária federal. 3. Os acidentes havidos em decorrência dessa conduta omissiva, diante da comprovação do dano e presente o nexo causal com a aludida conduta, deverão ser indenizados pelo Estado, na conformidade do dispositivo constitucional insculpido no art. 37, §6º. 4. Recurso adesivo, apelação do DNER e remessa oficial improvidos. Julgado pela 6ª turma em 22/08/2003.

Para que possa cumprir seu dever, o Estado pode e deve utilizar-se de

equipamentos de segurança capazes de atender chamadas de emergência e sinalização

suficiente para indicar velocidade, curvas perigosas, desvios e outros avisos, como também

de indicações das vias pintadas no chão. Isso para que o usuário tome cuidado e precauções

no transitar ou trafegar pelas rodovias, tanto durante o dia como no período noturno,

devendo as placas portanto possuírem uma visibilidade noturna.

O Código de Trânsito Brasileiro, em seu Anexo I, informa que os sinais de trânsito

são elementos de “ sinalização viária que se utilizam de placas, marcas viárias,

equipamentos de controle luminosos, dispositivos auxiliares, apitos e gestos, destinados

exclusivamente a ordenar ou dirigir o trânsito dos veículos e pedestres”, devendo serem

utilizadas para impedir futuros acidentes.

O mesmo anexo ainda dá outra definição para sinalização, ditando ser o “conjunto

de sinais de trânsito e dispositivos de segurança colocados na via pública com o objetivo de

garantir sua utilização adequada, possibilitando melhor fluidez no trânsito e maior

segurança dos veículos e pedestres que nela circulam”.

Neste sentido, a jurisprudência se manifesta:

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. AC. 200172000020228/SC. ACIDENTE DE TRÂNSITO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA DO DNER. DEFICIÊNCIA NA SINALIZAÇÃO DE RODOVIA EM OBRAS. FIXAÇÃO DO VALOR DA INDENIZAÇÃO.

- O Código de Trânsito Brasileiro, prevê que as rodovias não podem ser reabertas ao trânsito enquanto não estiver devidamente sinalizada, constando no rodapé do Boletim de Ocorrência, que a rodovia não estava sinalizada, além de que as placas indicando "obras na pista" e a determinação da redução de velocidade no local são insuficientes para que se considerasse a via em condições adequadas de segurança e circulação. - Existente o nexo de causalidade entre a deficiência da sinalização e o acidente ocorrido, cabível a condenação do DNER à indenização pedida. - Valor da indenização fixado nos parâmetros habitualmente utilizados por esta Turma em casos similares. Julgado pela 4ª turma em 26/05/2004. BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. AC. 9404029262/SC. ADMINISTRATIVO. CIVIL. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DNER. MÁ CONSERVAÇÃO DE RODOVIA. BURACOS NA PISTA. FALTA DE SINALIZAÇÃO. AUSÊNCIA DE PROVA DE CULPA DO CONDUTOR DO VEÍCULO DA AUTORA. DEVER DE INDENIZAR. 1. A exigência do “agir " do Poder Público, no sentido de evitar o dano, encontra neste caso suporte legal, o que torna lúcido o fato de que ao Réu incumbia agir, no sentido de zelar e fiscalizar a sinalização das estradas. Desta forma não se questiona o prévio dever de agir do DNER, fulcrado em preceito legal e justamente com base nas expectativas da própria sociedade e do serviço público, no que tange à conservação e manutenção da rodovias federais. 2. No caso dos autos não se desincumbiu o DNER do ônus probatório relativamente à culpa do condutor do veículo da autora, limitando-se a alegações genéricas a respeito da necessidade cautela do motorista, sem, no entanto demonstrar ter o mesmo efetivamente agido com negligência, imprudência ou imperícia, impondo-se a responsabilização da autarquia no que pertine aos danos suportados pela autora, indemonstrada que foi a sua culpa. 3. Juros de mora a partir da citação, no percentual de 6% (seis por cento) ao ano (art-1062 do Código Civil CC-16), tendo como base de cálculo o principal corrigido, impondo-se o reembolso das custas processuais adiantadas pela autora, bem como o pagamento da verba honorária no percentual de 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação. Julgado pela 4ª turma em 23/06/1998.

Como se percebe a jurisprudência vem se manifestado responsabilizando o Estado

pelos acidentes de trânsito, em vias públicas, causados pela falta do serviço decorrente da

ausência de sinalização, obrigando o poder público à reparação dos danos.

3.4 Animais nas Rodovias

O Código Civil Brasileiro reza no art. 936 que “o dono ou detentor do animal do

animal ressarcirá o dano por este causado, se não provar culpa da vítima ou força maior”.

Logo, os donos ou detentores são responsáveis pelos acidentes provocados por seus animais

que porventura venham a ocorrer nas estradas e rodovias do país.

No entanto existem decisões que delegam a responsabilidade sobre os animais ao

DNER, hoje DNIT, como se verifica:

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. AC. : 200172080019108 /SC PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. ACIDENTE COM DANOS MATERIAIS. COLISÃO COM EQÜINO EM ESTRADA FEDERAL. RESPONSABILIDADE DO DNER. - Não logrando a apelada comprovar a culpa exclusiva da vítima, ou, até mesmo, culpa concorrente, não existindo, nos autos, indícios de que estivesse o requerente trafegando em excesso de velocidade, bem como a ausência de placas alertando para a possível presença de animais na pista, alegada pela apelante na inicial e confessada pelo DNER é de ser atribuído ao ente público a responsabilidade pela indenização. - Multifários precedentes deste Regional quanto à responsabilidade do DNER quanto aos acidentes ocorridos com animais na pista. Julgado pela 4urma em 05/12/2002.

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. AC. : 8904172730 /RS RESPONSABILIDADE CIVIL. REPARAÇÃO DE DANOS. ACIDENTE AUTOMOBILISTICO CAUSADO PELA PRESENÇA DE GADO NA PISTA DE ROLAMENTO DE AUTO-ESTRADA. LEGITIMIDADE PASSIVA DO DNER. INDENIZAÇÃO. 1. A RESPONSABILIDADE PELA PRESENÇA DE ANIMAIS EM RODOVIA FEDERAL QUE SE DESTINA AO TRAFEGO DE ALTA-VELOCIDADE - E COMO TAL, PRESSUPÕE PERFEITO ISOLAMENTO DE SEUS TERRENOS MARGINAIS - RECAI SOBRE A AUTARQUIA ENCARREGADA DA CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DAS ESTRADAS DE RODAGEM NACIONAIS. PRELIMINAR DE ILEGITIMIDADE PASSIVA REJEITADA. 2. NA VIA DE REGRESSO, DEMONSTRADA A ILICITUDE DO COMPORTAMENTO DO PROPRIETARIO DOS ANIMAIS, PODERA O ENTE PUBLICO RESSARCIR-SE DO VALOR PAGO A TITULO DE INDENIZAÇÃO. 3. INDENIZAÇÃO BEM FIXADA, CONSOANTE ORÇAMENTO MEDIO. DESPESAS MEDICAS A SEREM COMPROVADAS EM LIQUIDAÇÃO DE SENTENÇA. 4. SENTENÇA CONFIRMADA.Julgado pela 1ª Turma em 04/04/1991.

Mesmo responsabilizando o Estado pelos acidentes provocados por animais nas

pistas, a jurisprudência garante o direito de regresso do Estado em face do dono do animal.

Já em relação a espécies da fauna silvestre, a legislação é mais rigorosa. A Lei n°

5.197, de 03 de janeiro 1967, em seu art. 1º dita que:

Art. 1º – Os animais de quaisquer espécies, em qualquer fase do seu desenvolvimento e que vivem naturalmente fora do cativeiro, constituindo a fauna silvestre, bem como seus ninhos, abrigos e criadouros naturais são propriedades do Estado, sendo proibida a sua utilização, perseguição, destruição, caça ou apanha.

Assim, o usuário que na faixa de quinhentos metros de uma rodovia federal que

cometer os delitos previstos na Lei 5.197/67, como reza a alínea “ g” do art.10º da mesma,

cometerá um crime inafiançável como disposto no art. 34 da já referida lei, com alterações

introduzidas pela Lei n° 7.653, de 12 de fevereiro de 1988:

Art. 34 – Os crimes previstos nesta Lei são inafiançáveis e serão apurados mediante processo sumário, aplicando-se, no que couber, as normas do Título II, Capítulo V, do Código de Processo Penal.

Apesar da legislação supra mencionada prever que qualquer dano causado aos

animais silvestres em rodovias configura-se crime inafiançável, a jurisprudência entende

que o Estado é responsável por danos que esses animais porventura vierem a cometer em

face aos usuários das rodovias, devendo o prejudicado ser indenizado.

3.5 Objetos ou Obstáculos nas Vias Públicas

Como prevê o Código de Trânsito Brasileiro, em seu art. 94:

Art. 94 – Qualquer obstáculo à livre circulação e à segurança de veículos e pedestres, tanto na via quanto na calçada, caso não possa ser retirado, deve ser devida e imediatamente sinalizado.

Se não for sinalizado o obstáculo, o Estado responde pelos danos que possam vir a

ocorrer. Neste mesmo sentido a jurisprudência se manifesta:

BRASIL. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. AC. : 9604251031 /SC. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO – ACIDENTE DE TRÂNSITO – ESTRADA EM OBRAS – COLISÃO CONTRA OBSTÁCULO – SINALIZAÇÃO DEFICIENTE – CULPA CONCORRENTE DO MOTORISTA – INDENIZAÇÃO DEVIDA PELA METADE. 1 – Estando a estrada em obras, é dever da administração sinalizá-la de forma a evitar acidentes, que são previsíveis em rodovia de intenso tráfego. 2 - No trânsito noturno, com chuva e neblina, os motoristas se orientam pelas faixas pintadas nas margens da pista. Se estas são confusas, se sobrepondo e cruzando, em local onde a pista se abre em duas, induzindo o motorista a circular no espaço entre elas, que se afigura como uma terceira pista, e a colidir contra uma mureta de concreto ali existente, não sinalizada, responde a administração pelos decorrentes danos. 3 – Há, porém, culpa concorrente do motorista que, ciente de que a estrada está em obras, conduz seu pesado veículo a velocidade de 50 ou 60 km/h, excessiva face à mínima visibilidade, o que faz seja a indenização reduzida à metade. 4 – Apelação provida em parte. Julgado pela 4ª turma em 10/10/2000. BRASIL. Tribunal de Justiça de SC. AC 45.539 (88.072536-3). RESPONSABILIDADE CIVIL - ACIDENTE DE TRÂNSITO - VIA PREFERENCIAL - BURACOS NA PISTA DECORRENTES DE OBRAS REALIZADAS - AUSÊNCIA DE SINALIZAÇÃO - RESPONSABILIDADE DA ADMINISTRAÇÃO - INDENIZAÇÃO DEVIDA. Os buracos que se abrem em meio às ruas e avenidas em conseqüência dos serviços de execução ou de manutenção das redes de água e esgoto, ou sob a ação de veículos mais pesados, desde que não sinalizados, são falhas ou defeitos das obras públicas, que trazem

para o Estado a obrigação de reparar o dano, em casos de acidentes automobilísticos, sem qualquer indagação de culpa da Administração. Somente quando provada a absoluta inevitabilidade do dano é que poderá a Administração eximir-se da responsabilidade de repará-lo. Rel: Des. Nilton Macedo Machado

Assim, se houver qualquer obstáculo nas rodovias que não forem sinalizados

corretamente, é responsabilidade do Estado arcar com danos que os mesmos possam causar

aos usuários da malha rodoviária.

3.6 Obras Públicas

Se a Administração estiver realizando obras nas rodovias, e em conseqüência

dessa atividade causar danos a terceiros, o Estado poderá ser objetivamente responsável.

Neste sentido a jurisprudência se manifesta consagrando a responsabilidade

objetiva do Estado, baseando-se na teoria do risco administrativo:

BRASIL. Tribunal de Justiça do RS. Apelação Cível 194062865. ACIDENTE DE TRANSITO. RESPONSABILIDADE POR DANOS CAUSADOS EM VEICULO QUE, DIRIGIDO PELO MOTORISTA OPERANDO MANOBRA DE ULTRAPASSAGEM EM LOCAL PERMITIDO, CAIU EM BURACO EXISTENTE EM CANTEIRO DE OBRAS NAO SINALIZADO. DEVER DA PREFEITURA MUNICIPAL DE SINALIZAR OBSTACULOS NAS VIAS PUBLICAS SOB SUA JURISDICAO INSTITUIDO NO CODIGO NACIONAL DE TRANSITO. RESPONSABILIDADE OBJETIVA. CULPA EXCLUSIVA DO MOTORISTA, QUE EXCLUIRIA A RESPONSABILIDADE, INEXISTENTE. REEXAME NECESSARIO. APELACAO IMPROVIDA. SENTENCA CONFIRMADA EM REEXAME NECESSARIO. Rel. Ari Darci Wachholz. 11/08/1994

A Administração Pública é civilmente responsável pelos danos decorrentes de

acidentes provocados por veículos e materiais encontrados nas vias públicas, em virtude de

obras que ali estejam realizando, principalmente se não houver sinalização específica.

3.7 Concessionárias de Serviços

A responsabilidade civil objetiva não cabe tão somente à Administração Pública,

mas também, às pessoas jurídicas de direito privado, prestadoras de serviço público, que

exercem funções públicas delegas, sob a forma de entidades paraestatais ou de empresas

cessionárias ou permissionárias de serviços públicos.

Atribuindo a responsabilidade objetiva a concessionária de serviço público, nosso

tribunal tem decidido:

BRASIL. Tribunal de Justiça de SC. Apelação Cível 2 0 0 3 .0 2 7 2 7 8 -0 . AÇÃO DE REPARAÇÃO DE DANOS CAUSADOS POR ACIDENTE DE TRÂNSITO. BURACO NÃO SINALIZADO EM VIA PÚBLICA, ORIUNDO DE OBRA NA TUBULAÇÃO DE ÁGUA. RESPONSABILIDADE CIVIL OBJETIVA DA AUTARQUIA MUNICIPAL. DEMONSTRAÇÃO DO NEXO CAUSAL E DO DANO. ALEGAÇÃO DE CULPA EXCLUSIVA OU CONCORRENTE DA VÍTIMA AFASTADA PELA INEXISTÊNCIA DE PROVAS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. Rel. Des. Vanderlei Romer. 12/02/2004

BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. AGRAVO DE

INSTRUMENTO 2003/0084051-0 Agravo regimental. Recurso especial não

admitido. Acidente. Rodovia. Animal na pista. Responsabilidade da empresa

concessionária. A responsabilidade da agravante no evento foi verificada ante

a interpretação do contrato e das circunstâncias fáticas referentes ao

desenvolvimento de sua atividade. O reexame desses pontos esbarra nos

óbices das Súmulas nºs 05 e 07/STJ. O Código de Defesa do Consumidor

aplica-se às relações existentes entre os usuários das rodovias e às

concessionárias dos serviços rodoviários. Agravo regimental desprovido. Min.

Carlos Alberto Menezes Direito. Julgado em 17/02/2004.

Neste mesmo sentido a doutrina também se exprimi, como se verifica com os

dizeres de Hely Lopes Meirelles (1993 p.263):

O dano causado por obra pública gera para a Administração a mesma responsabilidade objetiva estabelecida para os serviços públicos, porque, embora a obra seja um fato administrativo, deriva sempre de um ato administrativo de quem ordena sua execução. Mesmo que a obra pública seja confiada a empreiteiros particulares, a responsabilidade pelos danos oriundos do só fato da obra é sempre do Poder Público que determinou sua realização. O construtor particular de obra pública só responde por atos lesivos resultantes de sua imperícia, imprudência ou negligência na condução dos trabalhos que lhe são confiados. Quanto às lesões a terceiros ocasionadas pela obra em si mesma, ou seja, por sua natureza, localização, extensão ou duração prejudicial ao particular, a Administração Pública que a planejou responde objetivamente, sem indagação de culpa de sua parte.

Assim, a Administração Pública que contrata concessionária de serviços para

cumprir a legislação em vigor, responde pelos danos que as mesmas podem causar a

terceiros.

Se a responsabilidade nas rodovias decorrer de uma omissão, o Código Civil

reforça, no parágrafo único do art. 927 ditando:

Art. 927 – (...) Parágrafo único – Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza, risco para os direitos de outrem.

Independente de culpa, quando a atividade do autor do dano implicar em riscos a

terceiros, o mesmo deverá responder pelo prejuízo.

A Administração Pública responde por danos acorridos nas rodovias decorrentes

da sua má conservação, das obras, realizadas pela própria Administração ou

concessionárias de serviços contratadas, bem como por obstáculos, objetos e animais que

invadem a pista e que por acaso venham a causar prejuízos a terceiros, devendo o lesado

fazer valer seu direito e buscar justiça.

CONSIDERAÇOES FINAIS

O escopo deste trabalho, como já foi dito, foi apresentar a abrangência e

competência da responsabilidade civil do Estado nas rodovias.

Desde os seus primórdios, a civilização vem desenvolvendo um conceito para

responsabilidade civil. Desde as vinganças coletivas, evoluindo para a vingança privada,

surgindo depois a teoria da irresponsabilidade, The king can do no wrong (o rei não pode

errar), e as teorias civilistas e publicistas das responsabilidades subjetivas e objetivas do

Estado.

Como foi citado no trabalho, nos governos despóticos e absolutistas o que regia

era o entendimento que o Governo não errava, entretanto admitia-se a responsabilidade

pecuniária pessoal dos agentes da Administração. Sob a influência do absolutismo, o

Estado vai perdendo a imunidade, surgindo debilmente a aceitação da responsabilização

civil do Estado. Com a queda dos Governos absolutista surge o Direito Público que

responsabiliza o Estado por atos culposos de seus agentes.

Hoje, sendo aceita de forma geral, a Administração Pública responde por qualquer

dano causado a terceiros no exercício de suas atribuições.

As principais correntes sobre a evolução da responsabilidade civil adotada pela

doutrina são a da culpa, a do risco administrativo e a do risco integral.

A teoria da culpa administrativa impõe que a reparação é admitida quando o

agente, no exercício do seu serviço, age culposamente, e deve ser comprovada. Na teoria

do risco administrativo a vítima deve demonstrar o fato danoso por ação ou omissão do

Poder Público. A teoria do risco integral obriga a indenização de todo e qualquer dano

sofrido por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima.

Defendem alguns autores a aplicação da teoria da responsabilidade subjetiva do

Estado que consiste na obrigação do Estado de indenizar quando o dano for decorrência de

uma ação ou omissão do Estado. A teoria objetiva do Estado, amparada no art. 37, § 6°da

Constituição Federal de 1988, portanto inserida no sistema jurídico brasileiro, basta a

comprovação da relação de causa e efeito entre o comportamento estatal e o dano dele

decorrente.

Sendo as rodovias patrimônio do Estado, cabe a ele ser responsável por sua

manutenção, para garantir a segurança de todos que as utilizam, bem como pelo perfeito

funcionamento da malha rodoviária do país. Para tanto, o Estado criou uma estrutura

organizacional responsável pela infra-estrutura do Sistema Nacional de Trânsito,

subordinado ao Ministério dos Transportes, que inclui todos os órgãos federais.

Está sob a responsabilidade do Estado no que concerne às rodovias, garantir que

sejam cumpridas as normas de trânsito, manutenção e conservação, animais na pista,

objetos ou obstáculos sem sinalização, obras públicas, buracos e subsidiariamente com as

concessionárias do serviço.

Verificou-se que a responsabilidade civil do Estado, fundamentado no texto

constitucional e na legislação vigente, é objetiva, ou seja, existindo nexo causal entre o

dano e a omissão do Estado, cabe a ele ressarcir o prejudicado, bem como cabe ao lesado

em seu direito, buscar todos os meios pra que seja indenizado e feito valer seu direito com

justiça.

Não se pretendeu, entretanto, esgotar o tema sobre a responsabilidade civil do

Estado por danos causados nas rodovias federais, não propondo que seja, de maneira

alguma, absoluta e acabada, mas quiçá, sirva de análise crítica e fonte bibliográfica àqueles

que se interessarem pelo tema.

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